prop · H703128 · 2020-03-26 00:00:00 — En annan viktig kommunikationskanal är de rapporter publicerar. Beträffande tillsynen av konsumentskyddet är det främst den instruktionsreglerade konsumentskyddsrapporten, bolånerapporten och konsumtionslånerapporten samt vissa av tillsyns- och analysrapporter som är av störst betydelse. Konsumentskyddsrapporten beskriver övergripande risker, åtgärder och behov av utveckling av regler för konsumentskyddet. Tillsynsrapporterna innehåller slutsatser och erfarenheter från tillsynens kartläggningar och undersökningar. publiceras tillsynsrapporterna i en mer fri form där mer specifika risker och erfarenheter beskrivs. har 14 rapporter publicerats i det nya formatet varav 3 berör konsumentskyddsområdet.104 Ett flertal av analysrapporterna analyserar konsekvensen av de regleringar som införts på bolånemarknaden. har gått igenom konsumentskyddsrapporterna och konstaterar att rapporten varierar i omfattning, struktur och innehåll mellan åren. Uppdraget har varierat något och ska en särskild konsumentrapport lämnas. Rapportens skiftande struktur och innehåll påverkar dock möjligheten att följa utvecklingen . Erfarenheter från tillsynen och större regelförändringar kommuniceras även via så kallade FI-forum, där branschföretag bjuds in för att informeras och ställa frågor. , då forummötena inrättades, har det hållits 66 FI-forum 104Finansinspektionen, Kartläggning av rådgivningsmarknaden, FI-tillsyn 2019 nr 11, dnr 18–22484, Hållbarhetsinformation i fonder, FI-tillsyn 2018 nr 6, dnr 18–9981 och Kartläggning av fondandelsfonder, FI-tillsyn 2018 nr 4, dnr 18-9366. R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T varav fem berört tillsynen av konsumentskyddet, tio större regelförändringar inom konsumentskyddsområdet och ett uppstarten av innovationscentrum. Utöver FI-forum och publicering av rapporter, analyser med mera håller regelbundet möten med branschorganisationer. Regelbundna diskussioner med enskilda bolag sker inom ramen för tillståndsprövning och i den löpande tillsynen, men även genom dialogmöten. Företrädare för de branschorganisationer som intervjuat under granskningen har gett uttryck för att det finns ett stort behov av vägledning, eftersom regelverken är omfattande och komplexa som de slutskrivningar som förekommer i samband med tillsynsundersökningar är sekretessbelagda och endast når de företag som ingår i undersökningen. Vidare finns det få vägledande sanktioner, tolkningar av eller domslut. Branschorganisationerna är därför positiva till att använder flera kommunikationskanaler och de flesta anser att transparensen har förbättrats. Den kritik som framförs av branschorganisationerna går ut på att informationen som lämnas vid möten och i rapporter ofta är allt för allmänt hållen för att vara tillämpbar i det enskilda fallet. Flera branschorganisationer anser att en mer proaktiv, rådgivande hållning skulle kunna bidra till att företagen i högre utsträckning kan undvika överträdelser mot reglerna. Kommunikationen med uppfattas ofta som enkelriktad105 och flera menar att det kan vara svårt att få svar på om underlagen som lämnats in är tillräckliga. Vissa ger även uttryck för att det finns en försiktighet att ställa frågor eftersom företagen uppfattar att det finns en risk att det kan leda till tillsynsåtgärder. hållning beträffande rådgivning är att de inte kan lägga ner betydande resurser på att bistå enskilda företag (se även avsnitt 4.2). 5.4 Analys och slutsatser Sedan senast granskade tillsyn av konsumentskyddet 2006 noterar att ett flertal förbättringar har genomförts. För att tolka uppdraget, men även för att kommunicera inriktningen för tillsynen, har brutit ner regeringens mål i tre villkor för ett högt konsumentskydd. Ett antal indikatorer har tagits fram för att bedöma hur väl konsumentskyddet tillgodoses. i ett eget verksamhetsområde för att säkerställa att konsumentskyddet skulle prioriteras. Därmed synliggjordes även huvuddelen av de resurser som fördelades till konsumentskyddet. /2019 integrerades återigen 105Vissa företrädare uttryckte detta genom att beskriva hållning med följande citat: R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R F R Å N R I K S R E V I S I O N E N konsumentskyddsfrågorna med myndighetens tillsyn på verksamhetsområdena Bank, Försäkring och Marknader. Motivet till detta var främst att myndighetens arbete försvårades av att organisationen skiljde sig från motsvarande myndigheter i andra länder. För att säkerställa en effektiv tillsyn har utarbetat en tillsynsstrategi som innebär att tillsynen ska vara riskbaserad, men även heltäckande. För att påverka fler företag och därmed höja effekten av tillsynen har som ambition att bedriva en aktiv kommunikation av tillsynens slutsatser med branschen. De flesta branschorganisationer ser positivt på den ökade kommunikationen, men efterfrågar fortsatt utveckling inom en rad områden. Inom områden där inte upplever att regelverken ger tillräckligt stöd har framfört behov av regeländringar, men även varnat konsumenter om riskerna. ser dock utrymme för förbättringar. De tre villkor som har utarbetat tydliggör innebörden av ett högt konsumentskydd men följs inte upp. Få prestationsmål har formulerats och det finns inga uttryckta mål på antal genomförda kartläggningar, temaundersökningar eller riktade undersökningar. bedömer att den riskbaserade tillsynen kombinerat med en aktiv kommunikation skapar förutsättningar för en effektiv tillsyn. En heltäckande tillsyn står delvis i konflikt med målet om en effektiv tillsyn, men kan motiveras utifrån principen att reglerna gäller lika för alla och måste respekteras av samtliga aktörer. För att den heltäckande tillsynen inte ska dra för mycket resurser är det rimligt med en begränsad och differentierad tillsynsfrekvens. Redovisningen av den heltäckande tillsynen är emellertid inte konsekvent och varierar . Vilken typ av tillsynsaktivitet som ligger till grund för redovisningen och motiven för urvalet är också knapphändig. En jämförelse blir därmed inte relevant. Eftersom inte tydligt dokumenterar vilka företag som är föremål för tillsynsaktiviteter och när de är det, är det oklart om målet med den heltäckande tillsynen, nämligen att bedriva tillsyn gentemot alla företag, verkligen uppnås. Sammantaget bedömer att det finns anledning att se över modellen för den heltäckande tillsynen så att det bakomliggande syftet att alla företag behandlas lika och tar ansvar för att följa reglerna uppnås, som resurserna används på ett effektivt sätt. Redovisningen bör utvecklas för att öka transparensen och jämförbarheten mellan åren. Beträffande den riskbaserade tillsynen bedömer att det finns ett samband mellan målen för konsumentskyddet, de risker som framkommer i riskanalysen och de åtgärder som vidtar. går det inte att få fram en sammanställning över de åtgärder som R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N S K Y D D E P Å D E F I N A N S I E L L A O M R Å D E vidtagit eller utfallet av tillsynen. Exempelvis finns inte någon fullständig sammanställning som tydliggör sambanden mellan risker, genomförda tillsynsåtgärder och undersökta företag . Det finns inte heller någon sammanställning över rekommendationer till, ingripanden mot eller åtgärder från företagen som en följd av tillsynsundersökningar. Någon övergripande utvärdering av den riskbaserade tillsynens effekt sker inte heller. Det förekommer i enstaka fall att konsumentutvärderingar genomförs men bedömer att de skulle kunna användas i högre utsträckning, främst för att utvärdera regelförändringar. Efter myndighetens organisationsförändring 2014, då konsumentskyddsfrågorna samlades i ett eget verksamhetsområde, har antalet personer inom konsumentskyddsområdet ökat i en lägre takt för myndigheten i övrigt. utgjorde andelen tillsyn på konsumentskyddsområdet drygt en tredjedel. Det är hälften av genomsnittet för hela myndigheten, som följt det interna övergripande kravet om att andelen tillsyn ska utgöra ungefär två tredjedelar av kärnverksamheten. Att andelen tillsyn på konsumentskyddsområdet är lägre än för myndigheten i övrigt förklarar med att regelutvecklingen har varit omfattande och resurskrävande då flera stora regelverk (Mifid 2, IDD, PSD 2, PAD) har implementerats i svensk rätt . Det har även varit förhållandevis många tillståndsprövningar då nya områden har blivit tillståndspliktiga (konsumentkreditinstitut, AIF-förvaltare). har svårt att bedöma om allokering av resurser till konsumentskyddsområdet är lämplig avvägd utifrån myndighetens uppdrag i stort. Det framgår dock att andelen resurser som läggs på tillsynsundersökningar har halverats . I frånvaro av en konsekvent och tydlig redovisning av antalet tillsynsinsatser och en utvärdering av dess konsekvenser blir en bedömning av tillsynens effektivitet och produktivitet inte möjlig. För att möjliggöra en utvärdering av konsumentskyddstillsynens produktivitet och effektivitet anser att det är betydelsefullt att det skapas förutsättningar att följa upp resursförbrukningen framöver, i synnerhet då tillsynen av konsumentskydd återigen fördelas mellan verksamhetsområdena Bank, Försäkring och Marknad. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I detta kapitel behandlas revisionsfrågan om skapat förutsättningar för att tillsynen ska bidra till ett högt konsumentskydd på det finansiella området. Bedömningen fokuserar på hur och regeringens mål brutits ner, hur myndighetens operativa tillsyn går till samt hur måluppfyllelsen utvärderas. 6.1 Mål och styrning Regeringen har varken i instruktion eller regleringsbrev angett något mål till . anser dock att uppgifterna i myndighetens instruktion ger verksamheten den tydlighet som krävs.106 Med utgångspunkt från det konsumentpolitiska målet (se avsnitt 3.1.2) har formulerat visionen ”Ett samhälle med medvetna och säkra konsumenter”. Visionen ligger till grund för den verksamhetslogik107 som myndigheten tillämpar . Myndigheten har tre verksamhetsområden, varav två utgår från de primära målgrupperna – Konsument och Företag. Det tredje verksamhetsområdet avser Kunskapsbyggande.108 ESV 2016:31 Vägledning Verksamhetslogik 7 R I K S R E V I S I O N E N K O N S U N T S K Y D D T P Å D T N N S L L O Å D T Till varje verksamhetsområde finns ett effektmål som pekar ut vilka effekter myndigheten vill uppnå i samhället genom sin verksamhet. Effektmålet ”Företag tar ansvar för och respekterar konsumenternas rättigheter” är särskilt relevant för revisionsfrågan om skapat förutsättningar för att tillsynen ska bidra till ett högt konsumentskydd på det Under varje effektmål finns operativa resultatmål som verksamheten styrs och planeras utifrån. Resultatmålen på det marknadsrättsliga området har särskild betydelse för revisionsfrågan.110 I myndighetens verksamhetsplan formuleras de båda resultatmålen för marknadsrättstillsynen enligt nedan.111 •Konsumentverkets arbete bidrar väsentligt till att företagen följer de konsumentskyddande regler där vi har ett tillsynsansvar. •Konsumentverket har metoder och verktyg för att kunna bedriva effektiv verksamhet gentemot företag. Den marknadsrättsliga tillsynen är organiserad i resultatområden som speglar de marknader där konsumenterna upplever störst problem. Ett resultatområde kan koppla mot flera resultatmål, på samma sätt som ett resultatmål kan ha kopplingar mot flera resultatområden. Av de tio olika resultatområdena finns tre inom det finansiella området:112 2019 08 30. S O N N N G N S K N N G S P P O T Å N K S S O N N 6.2 Problemuppfångning, prioritering och resurser För att tillsynen ska bedrivas effektivt krävs att de faktiska konsumentproblemen fångas upp, identifieras och kartläggs. Det är också viktigt att insatserna riktas mot de områden där problemen är störst, att insatserna får avsedd effekt och att verksamheten har rimliga resurser för att utöva tillsynen. För att fånga upp konsumentproblem på det finansiella området använder flera olika kanaler. Vissa kanaler är gemensamma för alla konsumentområden, såsom anmälningar till , egen årliga konsumentundersökning113 och myndighetens omvärldsbevakning. Från ”Hallå konsument” och ”” lämnas veckovisa statistiksammanställningar. tar även del av statistik från och är representerat i deras insynsråd. Särskilda uppgifter avseende det finansiella området tas även emot från Konsumenternas Bank- och och . Uppgifterna överlämnas i samband med samrådsmöten, underhandskontakter och styrelsemöten. Någon löpande statistiköverlämning görs inte. Information utbyts även med och inom myndigheternas samverkan (se avsnitt 8.1.2). I Konsumentrapporten, som publicerats , beskrivs konsumenters situation på 45 olika marknader.114 Målet med rapporten är att identifiera behov av förbättringar och bidra till kunskap, både för myndigheten själv och för andra aktörer. Rapporten utgör ett viktigt underlag för prioritering av verksamhet.115 Enligt konsumentrapporterna är marknaderna för försäkring-, bank- och finanstjänster genomgående bland de mest problematiska marknaderna.116 Gemensamt för de marknader som konsumenter uppfattar som mest problematiska är att produkterna är komplexa och omfattande och att avtalen är (K U) 2019 08 30. K O N S U N T S K Y D D T P Å D T N N S L L O Å D T Att konsumenten har ett svagt förtroende för säljkåren på den aktuella marknaden påverkar också. Förklaringar till att person- och familjeförsäkringar117 hamnar högt upp på listan över problematiska marknader inför118 köp är att konsumenter i allmänhet har låg kunskap och bristande intresse för försäkringar samt att man upplever att det saknas jämförelser av vad som skiljer olika alternativ åt. Konsumenter är i regel inte heller beredda att investera i att förstå försäkringars innehåll som vid mer ”lustfyllda” inköp, exempelvis resor. Det kan också vara svårt att bedöma försäkringsbehovet för person- och familjeförsäkringar eftersom risken för att bli sjuk, arbetslös eller råka ut för en olycka är svår att uppskatta. Oklarheter om vilket skydd de offentliga trygghetssystemen ger kan också bidra. Det är lättare för konsumenten att bedöma försäkringsbehovet för egendom, som bilar och bostäder. Villkoren för bilförsäkringar kan också vara lättare att förstå än de för personförsäkringar, exempelvis avseende olika diagnoser, kvalifikationstider och villkoren vid ett olycksfall. Efter köp är konsumenter osäkra på sina rättigheter och väntar sig inte att problemen ska vara enkla att lösa. Färre än vad som är fallet på andra marknader uppger att företaget löste problemet eller gav en förklaring som konsumenten var nöjd med.119 Konsumenter tycker även att det är svårt att utvärdera och jämföra bank- och finanstjänster och tilliten till marknaden är låg. Mest problematiskt är köp av investeringsprodukter, såsom aktier, fonder och investeringsinriktade rådgivningstjänster. Konsumenter upplever också att marknaden är komplex och att det är svårt att få tillgång till oberoende information. Enligt mätningarna har det inte skett några förbättringar på området sedan de inleddes 2013.120 Vidare finns en trend om att konsumenter i större utsträckning än tidigare får erbjudanden om investeringsprodukter som innebär en mycket hög risk och där det råder otydligheter kring erbjudanden och avkastning. En annan risk som också lyfts fram är den att konsumenter inte förstår skillnaden mellan det tidigare skattegynnade pensionssparandet och de kapitalförsäkringar och investeringssparkonton som marknadsförs som nya former av pensionssparande. Efter köp är klagomålsbenägenheten på området låg jämfört med många andra marknader. Det kan bero på att många konsumenter är osäkra på sina rättigheter och har låga förväntningar på att problem går att lösa. S O N N N G N S K N N G S P P O T Å N K S S O N N Av verksamhetsplan framgår att insatser planeras inom de områden där konsumenterna upplever störst problem, och att områden där myndigheten har ett utpekat tillsynsansvar prioriteras. En samlad bedömning visar var det är mest angeläget att lägger resurser.121 Nya marknader och nya medium är enligt också generella prioriteringsgrunder för såväl finansiella tjänster som för övriga områden.122 Som stöd för prioriteringsbesluten används en särskild mall123 innehållande rubriker som ska fånga upp vad problemet är, vad insatsen ska lösa eller bidra till och vilka risker som finns om inga insatser görs. Vilken målgrupp som berörs, vilka insatser som bör göras och förväntade effekter ska också fyllas i, liksom uppgifter om hur insatsen ska följas upp och bedömningar av resursbehov inför eventuell samverkan. I verksamhetsplaneringen används ett årshjul för återkommande inslag som budgetproposition, regleringsbrev och översyn av mål på olika nivåer. För att fånga upp förändringar i omvärlden revideras verksamhetsplanen . En samlad bedömning av hur myndighetens resurser ska prioriteras görs utifrån hela myndighetens planerings- och prioriteringsmodell. –uppgick det redovisade arbetet inom det finansiella området till ungefär ett personår . Åren 2013–2015 var motsvarande siffra i genomsnitt 3,5 personår. Dessa år tilldelades extra medel för finansiell tillsyn (se bilaga 1). När de extra medlen togs bort 2016 minskade arbetet med drygt ett personår. används en nytt och mer precist sätt att följa upp arbetet inom de olika resultatområdena. Den nya redovisningen inkluderar även tid för samverkan med andra myndigheter, internationellt arbete och mediefrågor. Då redovisningen ändrats är det svårt att göra jämförelser . Tillfälliga vakanser får också genomslag eftersom det är relativt få tjänster Verksamhetsplan 2019 .7. 2018 11 16. 2017 01 10. S O N N K O N S U N T S K Y D D T P Å D T N N S L L O Å D T 6.3 Tillsynsarbetet inom det finansiella området har inom området marknadsrätt bland annat ansvar för att övervaka att marknadsföring och reklam inte är vilseledande och att näringsidkare inte tillämpar oskäliga villkor i standardavtal gentemot konsumenter. Arbetet bedrivs i huvudsak med fyra olika typer av aktiviteter: löpande tillsyn, tematisk tillsyn, branschöverenskommelser och samverkan med näringslivet.125 Nedan ges en övergripande redovisning av aktiviteterna inom det finansiella området. Anmälningar från konsumenter utgör generellt en viktig kanal för öppnandet av löpande tillsynsärenden. Antalet anmälningar på det finansiella området är dock få jämfört med andra resultatområden. Detta stärker behovet av att övriga kanaler för omvärldsbevakning fungerar väl, såsom samverkan med konsumentbyråerna och med övriga myndigheter (se avsnitt 6.2.1 om problemuppfångning). Om ett ärende öppnas och konstaterar att ett företag brutit mot någon lag kontaktas företaget som ges möjlighet att rätta till felet. Om och företaget inte kommer överens kan ärendet tas vidare till Patent- och . Är rättsläget klart och det inte finns några tveksamheter kring att företaget har brutit mot lagen kan ()126 besluta om ett förbud, kombinerat med vitesföreläggande.127 bryta mot lagen igen avkrävs ett vitesbelopp. Om rättsläget är oklart kan KO stämma företaget inför Patent- och S O N N N G N S K N N G S P P O T Å N K S S O N N marknadsdomstolen.128 På yrkande av KO kan domstolen genom dom meddela företaget ett förbud mot viss marknadsföring eller vissa avtalsvillkor.129 I tabell 6 redovisas antalet avslutade ärenden inom de tre resultatområdena Investeringar och pension, Kredit- och betaltjänster och Försäkring.130 Av tabellen kan konstateras att antalet avslutade ärenden successivt har minskat . Åren 2013–2015 var den finansiella tillsynen förstärkt av extra medel från regeringen. Dessa år lyftes även oprioriterade marknader bort från de som arbetade med finansiella tjänster i syfte att förstärka den finansiella tillsynen.131 Enligt förklaras minskningen av antalet löpande tillsynsärenden även av ett större inslag av proaktivt arbete, hög personalrörlighet samt att andra uppdrag prioriterats. Inom området Investeringar och pension (tidigare Spara) är en ytterligare viktig förklaring att tematiska granskningar ersatt enskilda tillsynsärenden.132 På försäkringsområdet öppnas tillsynsärenden alltid i direkt anslutning till den tematiska granskningen då avtalsvillkor skiljer sig åt mellan bolagen.133 Minskningen på försäkringsområdet bedöms därför inte bero på ändrat redovisningssätt. Av de 679 ärenden som avslutades –2018 avslutades 582 genom frivillig rättning (självrättelse), vilket motsvarar . Avslut utan åtgärd var det näst vanligaste sättet att avsluta ett ärende, vilket gjordes i 76 fall, motsvarande . Avslut genom varning utan respektive med sanktionsavgift gjordes S O N N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T i sju respektive fyra fall. Tre av de avslutade ärendena avgjordes i allmän domstol och två i . Enligt nuvarande modell följs alla avslutade ärenden upp efter att ärendena avslutats. förekom att uppföljningen drog ut trots att målsättningen var densamma.134 väljer ut ett eller flera temaområden baserat på uppgifter i Konsumentrapporten och annan omvärldsbevakning. Arbetet inom varje tema är indelat i tre faser: problemanalys, genomförande och utvärdering. –2018 har 20 tematiska undersökningar genomförts på det finansiella området. Det innebär att drygt hälften av alla tematiska granskningar inom marknadsrätten avsåg det finansiella området. I bilaga 3 finns en sammanställning över de tematiska undersökningarna på det finansiella området. Tabell 7 Tematiska undersökningar inom marknadsrätten varav finansiella omr. andel finansiella omr. har överenskommelser med olika branscher om villkor och marknadsföring. Överenskommelsen är inte lagstadgad men branscherna förbinder sig att följa riktlinjerna. ses överenskommelser som god sed på marknaden och har en positiv påverkan.135 På det finansiella området finns endast en branschöverenskommelse. Den har ingåtts med och avser regler för marknadsföring av fonder.136 6.3.4 Samverkan med näringslivet samverkar med näringslivet bland annat genom möten, föreläsningar och informationsbrev. Återkommande möten hålls med 134E-post från , . 135Branschöverenskommelsen med utgör även god marknadsföringssed efter prövning i . har en dokumenterad rutin för arbete med framtagande av branschöverenskommelser. 136Överenskommelsen trädde i kraft och gäller tills vidare. Samma datum upphörde den tidigare överenskommelsen (BÖ 2008:2) att gälla. 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N branschorganisationerna , , , (och Visa) och även med Svensk försäkring.137 När behov uppstått har möten hållits med ytterligare några branschorganisationer. Samverkan med branschföreningarna sker även inom ramen för styrelsearbetet i Konsumenternas Bank- och och . I några fall har samverkan skett med enskilda företag som en proaktiv aktivitet. Samverkansaktiviteterna med näringslivet har i regel inte diarieförts.138 En enklare utvärdering av mötena har ingått i den årliga utvärderingen på enhetsnivå om av vad som varit framgångsrikt och vad som kan utvecklas. 6.3.5 Uppföljning av resultatmålen inom det finansiella området Verksamhetslogiken innebär att resultat följs upp med indikatorer för både prestationer och effekter, där indikatorernas vikt speglar dess betydelse för resultatmålet.139 Uppföljningen sker på resultatmålsnivå och bryts inte ner per resultatområde. Det innebär att aktiviteterna inom det finansiella området inte följs upp separat. har dock manuellt tagit fram och försett med nämnda underlag kopplat till resultatmålet ”arbete bidrar väsentligt till att företagen följer de konsumentskyddande regler där myndigheten har ett tillsynsansvar.” Underlaget pekar på tillfredsställande resultat, varv de tre indikatorerna med störst vikt redovisas nedan: •Andel frivilliga rättelser i avslutade löpande tillsynsärenden –2018 var andelen , vilket var något högre än för andra områden. var den målsatta nivån . Indikatorns vikt är .