prop · H703156 · 2020-04-21 00:00:00 — Dessa bestämmelser innehåller konsekvent formuleringen ”förande av eller uttag ur” aktuellt register. förespråkar därför att den nya bestämmelsen utformas i linje med motsva- rande befintliga bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen, dvs. ordet och byts ut mot eller. Skälen för regeringens förslag Det finns behov av en ny sekretessbestämmelse Enligt förslag kommer en stor mängd uppgifter om verksamhetsutövare som hanterar avfall att samlas elektroniskt hos Natur- Dessa uppgifter rör till viss del uppgifter om en enskilds affärs- eller driftförhållanden. Det kan t.ex. handla om uppgifter om vilka transportörer en avfallsproducent har avtal med eller uppgifter om vilken mängd avfall en verksamhet producerar. Hos de operativa tillsynsmyndigheterna omfattas dessa uppgifter av till- Hos tillsynsmyndigheterna aktualiseras tillsynssekretess bland annat för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden (30 kap. 23 § jämte 9 § offentlighets- och sekretessförordningen och punkt 40 i bilagan till denna förordning, samt 30 kap. 27 § offentlighets- och I verksamhet för hantering av avfalls- registret och rapportering till EU saknas dock bestämmelser om sekretess till skydd för enskild. Det finns därför ett behov av en ny sekretessbestäm- melse om skydd för uppgift om verksamhetsutövares affärs- eller driftför- hållanden för de uppgifter som lämnas till avfallsregistret. På detta sätt kan motsvarande sekretesskydd uppnås hos den myndighet som för avfalls- registret som hos de tillsynsmyndigheter som bedriver den operativa till- Bestämmelsen bör placeras i 31 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Sekretessens föremål, räckvidd och styrka Ett flertal av de uppgifter som verksamhetsutövarna ska lämna till avfalls- registret omfattas av uttrycket affärs- eller driftförhållande enligt offentlig- hets- och sekretesslagen. Som Kammarrätten i påpekar bör bestämmelsen utformas på samma sätt som liknande bestämmelser om register i offentlighets- och Sekretessen bör därför omfatta verksamhet som avser Prop. 2019/20:156 förande av eller uttag ur avfallsregistret. avfallsregistret och sekretess kommer därmed att gälla i myndighetens verksamhet. Vid bedömningen av vilket skaderekvisit som bör gälla måste en lämplig avvägning göras mellan å ena sidan de enskilda personernas intresse av att få ett skydd för uppgifter om sina affärs- och driftförhållanden, och å andra sidan intresset av att tillgodose behovet av insyn och kontroll av myndigheternas handlande. Uppgifter om hantering av farligt avfall är av den karaktären att intresset av insyn i ärendena är framträdande. En avvägning mellan sekretessintresset och intresset av insyn i myndighetens verksamhet innebär att sekretessbestämmelsen ska innehålla ett rakt skaderekvisit, dvs. en presumtion för att uppgifterna är offentliga. Enligt offentlighets- och sekretesslagen gäller som huvudregel en sekretesstid om maximalt för ekonomiska förhållanden. Det saknas generellt skäl för en länge sekretesstid. Den föreslagna bestämmelsen kommer att träffa uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållanden. En sekretesstid är väl anpassad med hänsyn till vilka uppgifter sekretessen är avsedd att skydda. För uppgift i en allmän handling bör sekretessen därmed gälla i högst . Detta motsvarar också den tid för vilken sekretess gäller för uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållande enligt bestämmelserna om tillsynssekretess (30 kap. 23 och 27 §§ offentlighets- och sekretesslagen). Behov av sekretessbrytande bestämmelser Sekretess hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen). På motsvarande sätt krävs en särskild föreskrift i lag eller förordning för att en uppgift för vilken sekretess gäller enligt offentlighets- och sekretesslagen ska få röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation (8 kap. 3 § 1 offentlighets- och sekretesslagen). och andra tillsynsmyndigheter kommer att behöva lämna vissa uppgifter till de myndigheter som bedriver tillsyn över verksamhetsutövarna och till kommissionen vid rapportering enligt avfallsdirektivet. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet kan införas på förordningsnivå. Sekretessen efter att en uppgift lämnas till en Om en sekretessreglerad uppgift lämnas från en myndighet till en annan gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten antingen om sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse, som är tillämplig hos den mottagande myndigheten, eller om sekretess följer av en bestäm- melse om överföring av sekretess. Motsvarande gäller om en myndighet har elektronisk tillgång till en sekretessreglerad uppgift hos en annan myn- dighet (7 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). 2019/20:156 Sekretess till skydd för intresset att förebygga brott Den bestämmelse som föreslås i avsnitt 13.5 innebär att sekretess gäller för uppgift som hänför sig till avfallsregistret, om det kan antas att farligt avfall kan komma till brottslig användning om uppgiften röjs. Detta betyder att sekretessen följer med vid ett uppgiftslämnande till en annan mottagande myndighet. Sekretess till skydd för enskilds affärs- eller driftförhållanden Den bestämmelse som föreslås i avsnitt 13.6 innebär att sekretess gäller för förande av eller uttag ur avfallsregistret. Sekretessen gäller i verksamhet hos den myndighet som för avfallsregistret, vilket föreslås bli . De tillsynsmyndigheter som bedriver tillsyn i fråga om avfall föreslås få del av uppgifterna. I och med att dessa kommer ta del av uppgifterna i verksamhet som avser tillsyn blir den föreslagna sekretessbestämmelsen till skydd för enskildas affärs- eller driftförhållanden tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten (11 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Hos tillsynsmyndigheterna kan också primära bestämmelser om tillsynssekretess aktualiseras för uppgift om bland annat en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs (30 kap. 23 § jämte 9 § offentlighets- och sekretessförordningen och punkt 40 i bilagan till denna förordning, samt 30 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen). När dessa bestämmelser är tillämpliga på en uppgift ska 11 kap. 1 § offentlighets och sekretesslagen inte tillämpas (se 11 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen). Även hos vissa andra myndigheter kan uppgifterna också komma att omfattas av befintliga sekretessbestämmelser som gäller hos den mottagande myndigheten. Ett exempel på detta är förundersökningssekretess. Vad som föreskrivs om sekretess mot andra myndigheter och om uppgiftslämnande och överföring av sekretess till andra myndigheter gäller också mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). Uppgifterna i avfallregistret kommer att hanteras av för rapportering till kommissionen av avfallsstatistik. Rapporteringen sköts inte av en självständig verksamhetsgren. Något behov av sekretessbrytande bestämmelser inom myndigheten finns därmed inte. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Att en uppgift omfattas av sekretess innebär att uppgiften skyddas av såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Den rätt att meddela och offentlig- göra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen (1 kap. 7 §) och ytt- randefrihetsgrundlagen (1 kap. 10 §) har som huvudregel företräde fram- I vissa fall har dock bestämmelser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Vissa av Prop. 2019/20:156 dessa situationer är reglerade direkt i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. I andra fall regleras detta i offentlighets- och sekre- De sekretessbestämmelser som föreslås ovan är försedda med raka skaderekvisit, dvs. det gäller en presumtion för att uppgifterna är offentliga. Sekretessen omfattar uppgifter som används av tillsynsmyndigheterna vid myndighetsutövning. Dessa två omständigheter talar starkt för att den tystnadsplikt som följer av bestämmelsen inte bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.). Någon begränsning av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör därför inte införas i detta fall. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . I fråga om återvinning och bortskaffande av bygg- och rivningsavfall ska 15 kap. 20 § första stycket i den äldre lydelsen gälla till och med utgången av 2022. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Promemorian innehåller inte något förslag till övergångsbestämmelser. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inget att invända mot förslaget. är i grunden positiv till att varje kommun ges ansvar för bygg- och rivningsavfall som inte produceras i yrkesmässig verksamhet men ser vissa svårigheter med utmaningar med kapaciteten på återvinningscentralen. Det innebär även att återvinningscentraler kommer att behöva ta emot farligt bygg- och rivningsavfall. Detta kan innebära att tillstånd krävs enligt miljöprövningsförordningen. Det är en process som kan ta och innebära betydande kostnader för en liten kommun. Kommuner och Regioner (SKR) anser att mot bakgrund av de krav som ställs på sorteringen kan hanteringen av bygg- och rivningsavfall förutses bli mer utrymmeskrävande. Det kan ta tid innan ändringar och utvidgningar kan utföras. Skälen för förslaget: De författningsförslag i denna proposition som syftar till att genomföra de ändringar som görs genom ändringsdirektiven avser endast sådana bestämmelser som ska vara genomförda av medlemsstaterna . De bör träda i kraft i så nära anslutning till den tidpunkten som möjligt. Regeringen bedömer att lagändringarna bör träda i kraft . Mot bakgrund av de synpunkter som SKR och framfört bedömer regeringen att det behövs en övergångsbestämmelse för kommunens hantering av bygg- och rivningsavfall. Som påpekas i avsnitt 6.5 är det otydligt vem som ansvarar för vilket bygg- och rivningsavfall och kommunerna har gjort olika tolkningar. Förtydligandet av ansvar för han- teringen av bygg- och rivningsavfallet görs inte för att genomföra krav i 2019/20:156 något direktiv. Det finns därför skäl och möjlighet att ge kommunerna tid att anpassa sig efter den nya regleringen. Det bör därför införas en övergångsbestämmelse som innebär att 15 kap. 20 § första stycket i den äldre lydelsen ska gälla i fråga om återvinning och bortskaffande av bygg- och rivningsavfall till och med utgången av 2022. Fram till denna tidpunkt bör den nuvarande bestämmelsen om kommunens ansvar för hushållsavfall tillämpas för sådant avfall. Några särskilda övergångsbestämmelser till ändringen i 29 kap. behövs inte. Av lagen (1964:163) om införande av följer att de nya bestämmelserna inte får tillämpas på ett sådant sätt att de ger retroaktiv verkan till den tilltalades nackdel (5 §). I detta avsnitt analyseras och beskrivs effekter för samhällets olika aktörer av förslagen i propositionen. Avsnittet är strukturerat med beaktande av 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Det finns vissa svårigheter med att ange aggregerade kostnader, bland annat på grund av att det saknas statistik på flera berörda områden. Konsekvenserna uttrycks därför i vissa fall i mer kvalitativa termer. Ett antal av förslagen är vidare inte omnämnda i avsnittet eftersom regeringen bedömer att förslagens effekter är av mindre omfattning och att föreliggande material ändå ger möjlighet att förutse effekter av förslagen på ett tillfredsställande sätt. Flertalet remissinstanser har inte fört fram några synpunkter på konsekvenserna av promemorians förslag. har inte haft möjlighet att detaljgranska varje delförslag eller bedöma huruvida alla effekter konsekvensutretts, men konstaterar att förslagsställarna synes ha gjort en gedigen utredning och redovisning av flertalet relevanta aspekter trots komplexiteten i regelverken. Det förekommer vissa brister kopplade till beskrivningen av alternativa lösningar och överensstämmelsen med . Andra brister rör avsaknaden av redovisning av berörda företags storlek och särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning. I flera delar håller dock konsekvensutredningarna en mycket hög kvalitet. finner därför att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. kommun och anser att promemorian tar upp konsekvenser av genomförande på ett tydligt sätt. kommun anser att konsekvenserna är väl belysta. anser att konsekvensutredningen i den remitterade promemorian inte uppfyller de krav på analys som bör ställas i samband med genomförande av EU- lagstiftning. Bland annat saknar nämnden en jämförelse med hur övriga nordiska länder och andra EU-medlemsstater planerar att genomföra EU- lagstiftningen för att erhålla eventuella alternativa lösningar som kan vara mer kostnadseffektiva och för att se till att det svenska genomförandet inte innebär att svenska företag får konkurrensnackdelar i förhållande till sina Prop. 2019/20:156 utländska konkurrenter. 15.1Beskrivning av problemet och vad regleringen avser att uppnå Bakgrunden till förslagen i propositionen är den ändring av sex direktiv på avfallsområdet som trädde i kraft . Förändringarna i direktiven syftar bland annat till ∙att främja övergången till en cirkulär ekonomi, ∙ett fullständigt genomförande av avfallshierarkin i samtliga medlemsstater, ∙en minskning av genererade avfallsmängder totalt och per capita, ∙säkerställande av återvinning av hög kvalitet och användningen av avfall som en betydande och tillförlitlig källa av råvaror för unionen. Exempelvis utnyttjas endast en begränsad del av det kommunala avfallet som genereras i EU genom förberedelse för återanvändning eller materialåtervinning. Resten av det kommunala avfallet deponeras eller omhändertas genom förbränning. EU går miste om stora möjligheter till ökad resurseffektivitet och en mer cirkulär ekonomi. Det råder vidare stora skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller avfallshantering och flera bestämmelser i de reviderade direktiven syftar till att komma till rätta med dessa skillnader. 15.2Alternativa lösningar och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd Regler med ursprung i EU-direktiv innebär ett begränsat nationellt handlingsutrymme. Alla bestämmelser måste genomföras i nationell rätt inom den tidsram som anges i direktivet. Genomförandet kontrolleras av kommissionen. Ett försenat eller bristfälligt genomförande av EU-lagstiftning innebär att ett överträdelseärende initieras av kommissionen som ytterst kan resultera i en straffavgift som utgörs av ett standardbelopp för att bestraffa själva överträdelsen och ett löpande vite tills bristerna åtgärdats. I handledning för konsekvensutredning anges att nya regler som följer av överordnade bestämmelser, exempelvis direktiv från EU, kan motivera en i vissa delar begränsad konsekvensutredning på grund av begränsat nationellt handlingsutrymme. För förslag i propositionen där regeringen bedömer att handlingsutrymmet för att genomföra direktivens bestämmelser är större, eller när förslag följer som en lämplig men inte nödvändig konsekvens av direktiven, beskrivs möjliga alternativa lösningar i propositionens huvuddel under rubriken ”skälen för förslaget” för respektive förslag. 2019/20:156 15.3 Vilka berörs av regleringen? Eftersom alla samhällets aktörer producerar avfall av något slag berörs mer eller mindre samtliga medborgare och verksamheter direkt eller indirekt av de bestämmelser som föreslås i propositionen. För några avfallsslag föreslås mer omfattande regler och de aktörer som producerar eller hanterar dessa berörs följaktligen i större utsträckning. Många förslag riktar sig mot de som yrkesmässigt hanterar avfall, dvs. avfallssektorn, vilket gör att denna grupp berörs särskilt. Denna sektor innefattar även kommunerna och kommunala avfallsbolag eftersom de är centrala aktörer på den svenska avfallsmarknaden. Kostnadsmässiga och andra konsekvenser I följande avsnitt är redovisningen strukturerad med utgångspunkt i de olika aktörsgrupper som berörs av förslagen: hushåll, verksamheter, kom- muner och statliga myndigheter. Propositionen innehåller endast ett fåtal förslag som riktar sig direkt mot Några förslag riktar sig mot den som producerar avfall oavsett om det rör sig om en privat aktör eller en verksamhet. Av dessa kan förslagen om bygg- och rivningsavfall (avsnitten 6.5 och 8) lyftas fram eftersom dessa kan förväntas få vissa konsekvenser för de hushåll som producerar bygg- och rivningsavfall. Förslaget om ansvar för bygg- och rivningsavfall (avsnitt 6.5) innebär att det anges att kommunerna ska ansvara för avfall från bygg- och riv- ningsåtgärder som inte uppstår i en yrkesmässig verksamhet, vilket i praktiken innebär bygg- och rivningsavfall som uppkommer när hushållen genomför åtgärder för egen räkning utan att anlita ett företag. varande regleringen framgår det inte i vilken utsträckning bygg- och riv- ningsavfall ingår i termen hushållsavfall och därmed omfattas av kom- har i sin vägledning bedömt vad som skulle kunna anses vara en gränsdragning för ansvaret för bygg- och riv- ningsavfall från hushåll. I praktiken kan hushåll i många kommuner lämna mindre mängder bygg- och rivningsavfall vid kommunernas återvinnings- När större mängder bygg- och rivningsavfall uppstår i ett hus- håll, t.ex. vid mer omfattande renoveringar, anses avfallet vanligtvis inte vara hushållsavfall och kommunen har därmed inte ansvar för insamling och behandling av avfallet. I dessa fall finns det flera alternativ för den som innehar avfallet. erbjuder kommunen en insamlingstjänst vid fastigheten mot en särskild avgift. Ett annat alternativ är att hushållen själva transporterar och mot en avgift lämnar avfallet direkt till kommu- Det förekommer också att hushåll med bygg- och rivningsavfall blir hänvisade till privata avfallsentreprenörer. Tolkningen av vilket bygg- och rivningsavfall som kommunerna har an- svar för varierar mellan olika kommuner, vilket har lett till att möjligheten för enskilda hushåll att lämna avfall till kommunen varierar kraftigt. nom de bestämmelser som föreslås i propositionen blir det kommunala ansvaret för att ta om hand detta avfall tydligt och mer likvärdiga för- Prop. 2019/20:156 hållanden kommer att råda för hushåll i olika kommuner. även fortsättningsvis att vara upp till kommunerna att avgöra hur kostnaden för hantering av avfallet ska finansieras, dvs. om det ska finansieras genom allmän avfallstaxa riktad mot hela taxekollektivet eller genom tilläggsavgift som betalas av den som utnyttjar tjänsten. Det är också upp till kommunerna hur de erbjuder tjänster för borttransport av bygg- och rivningsavfall från fastigheter och hur sådan insamling och sådana transporter ska organiseras och finansieras. Förslagen om kontrollplan kan innebära vissa ökade kostnader och andra konsekvenser för hushåll som producerar bygg- och rivningsavfall. Kostnaderna är liknande de som uppstår för verksamheter för samma förslag, se avsnittet nedan om konsekvenser för verksamheter. och andra yrkesmässiga verksamheter är en stor och heterogen grupp som berörs på olika sätt av förslagen i propositionen. Detta avsnitt är därför uppdelad i två delar: verksamheter som producerar avfall och verksamheter som hanterar avfall. Verksamheter som producerar avfall Regeringen bedömer att det framför allt är förslaget om uppgifter om byggprodukter som kan återanvändas och avfall i kontrollplaner (avsnitt 8) som kan få mer omfattande konsekvenser för verksamheter som producerar avfall. Förslaget innebär en ändring i reglerna för kontrollplaner och tydliggör kraven på byggherren att planera för säker hantering av farliga ämnen, materialåtervinning och återanvändning. Även utan den föreslagna regleringen finns krav i på hur avfall ska förebyggas och hanteras, dels genom resurs- och hushållningsprincipen i de allmänna hänsynsreglerna (2 kap. 5 §), dels genom avfallshierarkin (15 kap. 10 §). Förändringen i sak är därför huvudsakligen att det krävs en dokumentering av hur redan gällande krav i ska uppfyllas. Den information som enligt förslaget ska finnas med i kontrollplanerna motsvarar i hög grad informationen i de material- och avfallshanteringsplaner som enligt bygg- och fastighetssektorns riktlinjer ska tas fram i alla bygg- och rivningsprojekt. De branschnormerande texterna är bygg- och fastighetssektorns överenskommelse om hur resurs- och avfallshanteringen ska gå till vid byggande och rivning. I riktlinjerna står det bland annat att material- och avfallshanteringsplaner kan användas som underlag till kontrollplanen (Resurs- och avfallsriktlinjer vid byggande och rivning, byggindustrier ). Regeringen bedömer att det minst administrativt krävande alternativet för berörda aktörer är att hantera de tillkommande kraven i en redan etablerad process. Att låta byggherren ta fram en liknande plan enbart om att förebygga och hantera avfall, frikopplat från systemet med kontrollplaner, bedöms vara mer administrativt betungande och innebära högre 2019/20:156 initiala och löpande kostnader eftersom en helt ny process i så fall skulle behöva etableras utöver det som redan sker . Det finns en stor variation bland bygg- och rivningsåtgärder som kräver kontrollplaner, allt från stora industriella exploateringar till byggande av bullervallar eller fritidshus. Omfattningen av kontrollplanerna varierar i De föreslagna ändringarna påverkar i teorin samtliga kontrollplaner, vilket innebär cirka 100 000 kontrollplaner . ken torde förslaget för en betydande mängd av dessa ärenden kunna ge- nomföras med mycket små insatser eftersom de antalsmässigt vanligaste ärendena utgörs av relativt sett mindre åtgärder. genomför enstaka åtgärder, och därmed inte har erfarenhet av processen , skulle kravet kunna vara betungande även vid mindre åt- I dessa fall bör den kontrollansvariga kunna bistå med relevant kunskap och erfarenhet. Vid små åtgärder i en- eller tvåbostadshus krävs inte att en kontrollansvarig anlitas. Avfallsmängderna och mängden bygg- produkter som kan återanvändas vid de åtgärderna kan dock antas vara I mer omfattande projekt kan förslaget komma att innebära något större konsekvenser, men om byggherren lever upp till dagens regler om före- byggande av avfall och avfallshantering i och branschrikt- linjerna bör förslaget huvudsakligen innebära en ordnad dokumentation av insatser som redan genomförs. Störst påverkan kan förslaget förväntas få vid bygg- eller rivningsåtgärder där stora avfallsmängder produceras utan ett systematiskt tänk för hantering av farliga ämnen, återanvändning och För dessa åtgärder är potentialen för minskat avfall och ökad förberedelse för återanvändning eller materialåtervinning som störst. mängden avfall minskar kan pengar sparas. Enligt uppgifter från återvin- ningsbranschen visar erfarenheter från projekt i att åtgärder för att förebygga avfall minskade produktionskostnaderna med motsvaran- de 0,2–0,vid nyproduktion. I dessa siffror är även kostnaderna för att genomföra åtgärderna medräknade. Det har inte varit möjligt att få fram uppgifter om den tid som byggherrar lägger ned på de punkter i bestämmelsen om kontrollplaner som gäller avfall, men regeringen bedömer att punkterna utgör en mindre del av det totala arbetet med kontrollplaner eftersom planernas tyngdpunkt oftast kopplar till byggnadsverkens tekniska egenskaper. får ta ut en avgift för beslut om startbesked, när kon- Förslaget kan medföra att avgiften ökar något efter- som mer information ska hanteras i planen. Förutsättningarna för att minska mängden avfall och hantera det avfall som produceras så att det i största möjliga mån kan förberedas för åter-