prop · H703153 · 2020-04-17 00:00:00 — innehåller regler och principer för en stram budgetprocess, hantering av de budgetpolitiska målen, extern uppföljning och en transparent redovisning av finanspolitiken. Nedan sammanfattas de delar i ramverket som utgör bedömningsgrund i denna granskning. 2017/18:207, s. 7. 2010/11:FiU42, rskr. 2010/11:316. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.3.1 En transparent redovisning För att det finanspolitiska ramverket ska vara styrande för politiken, och för att finanspolitiken ska vara möjlig att följa upp, är det enligt ramverksskrivelsen viktigt att redovisningen av finanspolitiken är transparent.4 De bestämmelser och principer som styr hur finanspolitiken redovisas fokuserar på sakinnehållet i de ekonomiska propositionerna. Att exakt definiera hur finanspolitiken bör redovisas är dock inte möjligt. bedömer därför, liksom i tidigare granskningar, att en transparent redovisning bör vara heltäckande, rättvisande, tydlig och konsekvent. är det viktigt att det finns en balans så att inte strävan efter transparens leder till orimligt höga krav på detaljrikedom och dokumentation. har fastställt att överskottsmålet från och med budgeten ska uppgå till en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel. Nivån på målet gäller tillsvidare, men ska enligt ramverket ses över vart åttonde år.5 Budgetlagen reglerar också att regeringen vid en bedömd avvikelse från målet ska redogöra för hur en återgång till målet ska ske.6 Det finanspolitiska ramverket anger principer för hur överskottsmålet ska följas upp och hur eventuella målavvikelser ska definieras. Där finns också principer angivna för hur eventuella avvikelser från målet ska hanteras i olika konjunkturlägen.7 Dessa regler och principer har gett upphov till två delfrågor om överskottsmålet i granskningen av finanspolitikens utformning i förhållande till ramverket: 1.Finns det tydliga avvikelser från överskottsmålet? 2.Har principerna för hantering av eventuella avvikelser från överskottsmålet beaktats vid bedömningen av finanspolitikens inriktning? Principer för den löpande uppföljningen av överskottsmålet anger att regeringen har ansvar för den löpande uppföljningen av överskottsmålet, och enligt budgetlagen ska regeringen redovisa för hur överskottsmålet nås.8 Regeringen tillgodoser detta genom att följa upp överskottsmålet i de ekonomiska propositionerna och i årsredovisningen för staten. En avvikelse från målet anses föreligga om det strukturella sparandet för innevarande eller nästkommande år tydligt avviker från målnivån.9 Hur stor 2017/18:207, s. 24. 2017/18:207, s 11–12. 62 kap. 1 a § budgetlagen (2011:203). 2017/18:207, s. 13–16. 2017/18:207, s. 14 och 2 kap. 1a § budgetlagen (2011:203). 2017/18:207, s. 14. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 1 9 avvikelse som krävs för att den ska anses vara tydlig framgår inte specifikt av ramverksskrivelsen, men i förarbetet till det finanspolitiska ramverket diskuterades behovet av att skärpa uppföljningen genom att på förhand ange ett mått, även om det skulle vara godtyckligt. En möjlig avvikelse som nämndes i ett förarbete var av BNP. Denna gräns borde då vara symmetrisk och omfatta såväl positiva som negativa avvikelser.10 För att kunna besvara frågan om det föreligger tydliga avvikelser från målet, använder denna ansats i granskningen. En tydlig avvikelse från överskottsmålet innebär således att det strukturella sparandet antingen understiger -0,av BNP eller överstiger av BNP. Gränserna utgör tillsammans målintervallet för det strukturella sparandet, se även faktaruta 1. Faktaruta 1 Strukturellt sparande, mål och målintervall har fastställt att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska uppgå till en tredjedels procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Enligt ramverket ska den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet utgå från prognoser för det strukturella sparandet för innevarande och nästkommande budgetår. Strukturellt sparande är en beräknad indikator som syftar till att återspegla vilket finansiellt sparande som uppstår om konjunkturella effekter räknas bort från budgetens inkomster och utgifter. Beräkningen bygger bland annat på bedömningar av ekonomins potentiella produktion samt hur den aktuella produktionen förhåller sig till denna nivå. Denna typ av beräkningar kan göras på olika sätt och det förekommer emellanåt tydliga skillnader mellan olika bedömare.11 Uppföljningen är således framåtblickande och utgår från komplexa beräkningar. Om prognosen för det strukturella sparandet ligger utanför målet med ett intervall om +/˗ av potentiell BNP anses en tydlig avvikelse föreligga. Denna metod har föreslagits som tumregel för uppföljningen12 och har tillämpat metoden. Eftersom metoden är accepterad och i viss mån redan utgör praxis har även valt detta intervall som bedömningsgrund för om det finns tydliga avvikelser från målet. Två påpekanden behöver dock göras. Även om prognoserna ligger inom intervallet och det formellt sett inte finns några tydliga avvikelser från målet så är det inte oväsentligt var i intervallet prognosen hamnar. Om det strukturella sparandet systematiskt skulle avvika från målnivån men rymmas inom målintervallet så kommer inte målet att nås. Därtill finns det anledning att nämna att avvikelser från målet som ryms inom målintervallet riskerar, i senare bedömningar, att hamna utanför målintervallet just för att utvärderingen sker med prognoser och dessa kan revideras. Så även om den bedömda målavvikelsen 10SOU 2016:67, s. 255. och , Vägar mot en starkare uppföljning av överskottsmålet, 2016, s. 59. 11Finansdepartementet, Metod för beräkning av strukturellt sparande i offentlig sektor, 2019. 12Ds 2010:4, s. 216–217. SOU 2016:67, s. 255. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ryms inom målintervallet är det således, allt annat lika, bättre ur måluppfyllelsesynpunkt, ju närmare målnivån på en tredjedels procent som det strukturella sparandet väntas bli. Överskottsmålet ska även utvärderas i efterhand med ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det finansiella sparandet. Detta för att utvärdera om målet uppnåtts och för att upptäcka systematiska avvikelser. Ackumulerade avvikelser av det finansiella sparandet som leder till oönskade skuldnivåer kan även motivera att målnivån för sparandet justeras vid nästa översyn av överskottsmålet.13 Principer för hantering av avvikelser från överskottsmålet Regeringens plan för hantering av avvikelser från målet bör enligt ramverket vara tidsatt och i normalfallet inledas under budgetåret med förslag Om inte hela avvikelsen kan korrigeras under det närmast följande budgetåret bör planen innehålla ett åtagande för det strukturella sparandet för åren efter budgetåret. Normalt bör åtagandet utformas så att målnivån nås när konjunkturen är i balans.14 När avvikelser ska korrigeras kan en målkonflikt uppstå mellan överskottsmålet och en strävan efter att finanspolitiken inte ska vara procyklisk. I ramverket finns därför principer för hur olika avvikelser ska hanteras i olika konjunkturlägen, se tabell 1. En tumregel som anges i ramverket är att i normala konjunkturlägen ska avvikelsen från målet minska i samma takt som vanligtvis sker i avsaknad av aktiva politiska beslut.15 I faktaruta 4 beskrivs den åtstramande effekt16 som reglerna för det statliga budgetarbetet har på sparandet, se avsnitt 3.3. Tabell 1 Konjunkturhänsyn vid hantering av målavvikelser i snabb takt (1) resursutnyttjandet minskar (4) i måttlig takt (2) i måttlig takt (5) resursutnyttjandet ökar (3) i snabb takt (6) Anm.: Normalt resursutnyttjande motsvarar BNP-gap mellan 1,5 och -1,av potentiell BNP. De numrerade handlingsreglerna i tabellen används senare i figur 1, se faktaruta 5. Källa: Skr. 2017/18:207. 2017/18:207, s. 13–14. 2017/18:207, s. 15. 2017/18:207, s. 15. 16Ekonomistyrningsverket, Automatisk diskretionär finanspolitik – Förklaringar till förändringen av det konjunkturjusterade sparandet, 2013. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 1 9 Det betonas också att det finns andra aspekter som är viktiga att beakta när finanspolitiken inriktas och anpassas mot överskottsmålet. En central fråga är vilket stabiliseringspolitiskt utrymme som finns för penningpolitiken och hur den kan tänkas utformas mot bakgrund av inflationsutsikterna. Valet av reformer och hur de utformas kan också påverka efterfrågan i olika omfattning och . Det framhålls även att reformernas påverkan på ekonomins långsiktiga funktionssätt bör beaktas i sammanhanget.17 Ovan beskrivna handlingsregler för olika konjunkturlägen har gett upphov till granskningens delfråga om huruvida principerna för hantering av avvikelser från överskottsmålet har beaktats vid bedömningen av finanspolitikens inriktning. Från och med budgetarbetet har det finanspolitiska ramverket kompletterats med ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld på medellång sikt, det så kallade skuldankaret. har fastställt nivån på skuldankaret till av BNP. Skuldankaret är inte ett operativt mål såsom överskottsmålet är. Enligt ramverket behöver inte en avvikelse från skuldankaret föranleda någon omläggning av den faktiska finanspolitiken. Skuldens nivå spelar dock en central roll i beslutet om överskottsmålets nivå och behöver därmed beaktas i de återkommande översynerna av nivån på överskottsmålet.18 Regeringen ska redogöra för den konsoliderade bruttoskuldens utveckling i den ekonomiska vårpropositionen. Om den konsoliderade bruttoskulden som andel av BNP avviker från skuldankaret med enligt utfallet i nationalräkenskaperna för det föregående året eller enligt prognoserna för det innevarande året eller budgetåret, ska regeringen lämna en skrivelse till i samband med att den ekonomiska vårpropositionen lämnas. I skrivelsen ska regeringen redogöra för vad som orsakat avvikelsen och hur regeringen avser att hantera den.19 Dessa regler har gett upphov till en delfråga om skuldankaret i granskningen av finanspolitikens utformning i förhållande Finns det avvikelser från skuldankarets nivå? Skuldankaret och regeringens skyldigheter i förhållande till avseende skuldankaret är inte lagreglerade. 2017/18:207, s. 15. 2017/18:207, s. 16–17. 2017/18:207, s. 17. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Utgiftstaket för staten innebär att de takbegränsade utgifterna inte får överstiga ett belopp som beslutats av . De utgifter som begränsas av taket utgörs av statsbudgetens utgifter exklusive ränteutgifter, samt utgifterna för ålderspensionssystemet. Regeringen ska enligt budgetlagen vidta sådana åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå nödvändiga åtgärder om det finns risk för att ett fastställt utgiftstak överskrids.20 Utgiftstaket utgör således en i förväg bestämd restriktion för budgetårets utgifter. Regeringen är skyldig att i budgetpropositionen föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande budgetåret.21 Det är praxis att regeringen gör en preliminär bedömning av lämplig nivå i den ekonomiska vårproposition som föregår budgetpropositionen. Utgiftstakets nivåer för det första och andra året justeras normalt endast om det finns tekniska skäl eller efter ett regeringsskifte. En ny regering kan föreslå nya nivåer på redan fastställda utgiftstak.22 Nivån på utgiftstaket ska främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Tillsammans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för nivån på det totala skatteuttaget och bidrar därmed till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll.23 Ett viktigt syfte med utgiftstaket är därför att det ska ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet, det vill säga att skapa förutsättningar för en långsiktigt Enligt ramverket är det praxis att regeringen vid framtagandet av förslag till nya nivåer på utgiftstaket förhåller sig till följande faktorer: •utgiftstakets relation till överskottsmålet •utvecklingen av utgiftstaket och de totala offentliga utgifterna i förhållande till BNP •utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek över tid •utvecklingen av de takbegränsade utgifterna i fasta priser.24 Principerna om nivån på utgiftstaket har gett upphov till en delfråga om utgiftstaket i granskningen av finanspolitikens utformning i förhållande till ramverket: 4.Har förslaget till nivå på utgiftstak motiverats enligt intentionerna i det finanspolitiska ramverket? 202 kap. 4 § budgetlagen (2011:203). 212 kap. 2 § budgetlagen (2011:203). 2017/18:207, s. 17–18. 2017/18:207, s. 18. 2017/18:207, s. 19. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 1 9 1.3.5 Det kommunala balanskravet Det kommunala balanskravet regleras i kommunallagen och anger att varje kommun och landsting ska budgetera för ett resultat i balans, såvida det inte finns synnerliga skäl att budgetera för ett tillfälligt underskott.25 Kommunerna och landstingen ska enligt kommunallagen även ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i budgeten ange de finansiella mål som är av betydelse för denna.26 Kommunernas och landstingens årsredovisningar ska innehålla en redovisning av huruvida balanskravet och målet om god ekonomisk hushållning har uppnåtts.27 Det är praxis att regeringen redovisar den kommunalekonomiska utvecklingen i de ekonomiska propositionerna, men det finns inga bestämmelser om att så ska ske. Då det kommunala balanskravet är en uttalad del av det finanspolitiska ramverket, är det enligt bedömning ett rimligt krav att regeringen följer upp balanskravets efterlevnad på aggregerad nivå i de ekonomiska propositionerna. Detta för att redovisningen av finanspolitiken ska kunna anses vara transparent och heltäckande och möjlig att följa upp. I granskningen behandlar uppföljningen av balanskravet uteslutande som en fråga om transparens och inte som en del av finanspolitikens utformning. 1.4 Metod och disposition Fokus har varit budgetpropositionen . Skuldankaret ska enligt ramverket följas upp i de ekonomiska vårpropositionerna och därför används ekonomiska vårproposition i det avseendet. För att besvara granskningsfrågorna om överskottsmålet och skuldankaret jämförs regeringens prognoser med prognoser från andra prognosmakare. och prognoser utgör här jämförelsegrund. Dessa prognosmakare är regeringens expertmyndigheter med mycket god kunskap om svensk ekonomi. Eftersom prognoser upprättas kan informationen om det ekonomiska läget som de bygger på skilja sig åt. Detta måste beaktas vid jämförelser av prognoser. De prognoser som regeringen jämför sig med i budgetpropositionen har rimligen inte heller kunnat beakta den politik som föreslås i propositionen. I granskningen görs därför även jämförelser med prognos och prognos . Myndigheterna hade tillgång till mer aktuell information om det ekonomiska läget än vad regeringen hade, 2511 kap. 5 § kommunallagen (2017:725). 2611 kap. 1 och 6 §§ kommunallagen (2017:725). 2017/18:207, s. 21. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N men prognoserna har den fördelen att regeringens föreslagna finanspolitik i budgetpropositionen är beaktad. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetaren . i nationalekonomi vid , har varit referensperson och gett synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. Ett seminarium har hållits och seminariedeltagare har gett synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska ett utkast till rapporten. Rapportens disposition följer de budgetpolitiska målen och de frågor som formulerats i granskningen. I kapitel 2 behandlas regeringens uppföljning av överskottsmålet och frågan om det finns tydliga avvikelser från målet. Kapitel 3 behandlar regeringens redovisning av finanspolitikens inriktning och frågan om huruvida inriktningen följer principerna i ramverket. I kapitel 4 behandlas uppföljningen av skuldankaret och frågan om det finns avvikelser från detta. Kapitel 5 behandlar uppföljningen av utgiftstaket och frågan om det föreslagna utgiftstaket har motiverats enligt intentionerna i ramverket. Rapporten avslutas med kapitel 6 som behandlar uppföljningen av det kommunala balanskravet. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 1 9 2 Uppföljningen av överskottsmålet Kapitlet behandlar två frågor: om regeringens uppföljning av överskottsmålet är transparent och om det finns tydliga avvikelser från målet. Inledningsvis sammanfattas resultatet av analysen och de iakttagelser som gjorts. Därefter följer två avsnitt som underbygger resultatet. I det första granskas regeringens uppföljning av överskottsmålet i budgetpropositionen . I det andra jämförs regeringens prognoser för strukturellt sparande med prognoser från och . I budgetpropositionen utgår den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet från prognoser för det strukturella sparandet 2019 och 2020. Med utgångspunkt i regeringens och expertmyndigheternas prognoser bedömer att det inte finns några tydliga avvikelser från överskottsmålet. Bedömningen bygger på prognoser som omfattar komplexa beräkningar, där bland annat uppskattningar av ekonomins potentiella produktion ingår, och är därmed förknippad med osäkerhet. bedömer att redogörelsen i de ekonomiska propositionerna kan utvecklas och bli mer transparent. De osäkerheter som finns i uppföljningen kan tydliggöras med en mer heltäckande prognosjämförelse. Det bör också klarläggas hur det bakåtblickande åttaårssnittet ska användas i uppföljningen av överskottsmålet . Faktaruta 2 Centrala begrepp Potentiell BNP är den produktion som skulle uppnås vid fullt utnyttjande av de produktionsresurser som finns tillgängliga i ekonomin. Det innebär att produktionen kan upprätthållas på denna nivå som löneökningstakten är stabil, och inflationen därmed ligger i linje med mål. Begreppet potentiell avser därför inte den tekniskt sett högsta möjliga nivån, utan den högsta nivå som är förenlig med stabil inflation. BNP-gap är skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. BNP-gapet är ett vanligt mått på resursutnyttjandet i ekonomin. Ett negativt BNP-gap innebär att det finns lediga resurser i ekonomin. Ett positivt gap innebär däremot att resursutnyttjandet är högt. Strukturellt sparande är en beräkning av hur stort det finansiella sparandet i offentlig sektor skulle vara om BNP motsvarade den potentiella nivån. Det betyder att de offentliga inkomsterna och utgifterna justeras för konjunkturella effekter (BNP-gapet) och effekter på sparandet som kan betraktas vara av engångskaraktär.28 28Finansdepartementet, Metod för beräkning av strukturellt sparande i offentlig sektor, 2019. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Potentiell BNP, BNP-gap och strukturellt sparande är inte en del av den officiella statistiken och kan beräknas på flera sätt. Det gör att beräkningarna för dessa variabler kan skilja sig åt mellan olika bedömare och att det inte finns några allmänt accepterade utfall. Prognoserna indikerar ett strukturellt sparande under målet, men det är inga tydliga avvikelser Överskottsmålet är fastställt till en tredjedels procent av BNP. Inom målintervallet -0,av potentiell BNP anses inga tydliga avvikelser från målet föreligga, se faktaruta 1. Regeringens och expertmyndigheternas prognoser för strukturellt sparande 2019 har en viss spridning. Prognoserna som upprättades för budgetpropositionen ligger nära den nedre gränsen i målintervallet. prognos på -0,av potentiell BNP ligger strax utanför den nedre gränsen, medan regeringens och prognoser på 0,0 respektive -0,av potentiell BNP ligger inom målintervallet. Dessa beräkningar är genomförda och bygger därför på liknande information om det ekonomiska läget. Efter budgetpropositionen har ny information om det ekonomiska läget tillkommit och har reviderat upp sin prognos till av potentiell BNP. har reviderat ned sin prognos till -0,av potentiell BNP. Spridningen i prognoserna indikerar en osäkerhet om det strukturella sparandet . Sammantaget bedömer att prognoserna indikerar ett sparande som ligger under målnivån, men inom målintervallet. I budgetpropositionen beräknar regeringen att det strukturella sparandet ökar från av potentiell BNP av potentiell BNP 2020. Hur denna prognos står sig i förhållande till expertmyndigheternas prognoser från samma tidpunkt är svårt att få grepp om i den jämförelse som presenteras i budgetpropositionen. Det framgår inte av redogörelsen i vilken utsträckning olika prognoser är jämförbara. har analyserat regeringens och myndigheternas prognoser och de indikerar ett strukturellt sparande som ligger under målnivån, men inom målintervallet. Knapphändiga uppgifter om vad som skiljer regeringens bedömning från expertmyndigheternas Det strukturella sparandet och den närliggande variabeln BNP-gap kan beräknas på olika sätt och det förekommer skillnader mellan olika bedömare. Därför bedömer att prognosjämförelserna i de ekonomiska propositionerna är centrala för uppföljningen av överskottsmålet. i budgetpropositionen är inte tillräckligt heltäckande för att ge en tydlig bild av vad som ligger bakom de skillnader som finns mellan regeringens och R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 1 9 När information saknas om prognosernas jämförbarhet blir det svårt för en utomstående bedömare att skapa sig en tydlig bild av de osäkerheter som finns. Denna brist skulle kunna åtgärdas med en mer utvecklad prognosjämförelse. Otydligt hur det bakåtblickande åttaårssnittet ska användas i uppföljningen Det är otydligt mot vilken målnivå som det bakåtblickande åttaårssnittet faktiskt jämförs. Det framgår inte av framställningen om det är den gamla målnivån på en procent av BNP eller den nya målnivån på en tredjedels procent av BNP. I kommande propositioner kommer det bakåtblickande åttaårssnittet att omfatta budgetår som har haft såväl en procent som en tredjedels procent av BNP som målnivå. Det är otydligt hur det bakåtblickande åttaårssnittet då ska tolkas. 2.2 Regeringens uppföljning av målet Enligt ramverket ska det strukturella sparandet för innevarande och nästkommande år användas för att bedöma måluppfyllelsen. Tabell 2 Regeringens uppföljning av överskottsmålet i budgetpropositionen Finansiellt sparande i offentlig sektor (procent av BNP) -0,1 (procent av potentiell BNP) *Det genomsnittliga finansiella sparandet i offentlig sektor –2018. Källa: Prop. 2019/2020:1, avsnitt 5.1. Regeringen konstaterar att det strukturella sparandet ligger i linje med överskottsmålet, det vill säga en tredjedels procent av BNP. Avvikelserna som finns är små i förhållande till de osäkerheter som finns rörande bedömningen av strukturellt sparande. Regeringen konstaterar därmed att det inte finns någon tydlig avvikelse från målet.29 När det gäller det bakåtblickande åttaåriga genomsnittet konstaterar regeringen att indikatorn ligger under målnivån, men att sparandet gradvis har stigit . Regeringen framhåller i sin uppföljning att denna indikator enligt ramverket inte ska styra finanspolitiken på kort sikt, eftersom det finns en tydlig skillnad mellan den framåtblickande uppföljningen, som syftar till att bedöma budgetutrymmet, och en tillbakablickande utvärdering av uppfyllelsen 2019/20:1, avsnitt 5.1. 2019/20:1, avsnitt 5.1. 20 R I K S R E V I S I O N E N