prop · H70368 · 2020-01-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:68 Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för personer som arbetar med forskning eller utveckling förstärks. Det högsta sammanlagda avdraget från arbetsgivaravgifterna för samtliga personer som arbetar med forskning eller utveckling hos den avgiftsskyldige höjs från till . Vidare ska den allmänna löneavgiften sättas ned på sådan ersättning till personer som arbetar med forskning eller utveckling som berättigar till avdrag från arbetsgivaravgifterna. Den allmänna löneavgiften ska dock som lägst anses vara . Förstärkningen av nedsättningen gynnar alla företag, stora som små, som har anställda som arbetar med forskning eller utveckling. Ändringarna föreslås träda i kraft och tillämpas på ersättning som utges efter . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1920) om Förslag till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980) .......................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och gällande rätt ............................................................... Socialavgifter och allmän löneavgift.................................. Finansiering av trygghetssystemen..................................... Betalning av arbetsgivaravgifter och allmän Nedsatta arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling............................... Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling ............................................. Höjt tak för avdrag från arbetsgivaravgifterna och nedsatt allmän löneavgift.................................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1920) om Förslaget till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980) ........................................................................ Sammanfattning av promemorian Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling............................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1920) om allmän löneavgift Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1994:1920) om allmän löneavgift ska ha följande lydelse. Allmän löneavgift tas ut av underlaget och tillfaller staten. För den del av underlaget som avdrag ska beräknas på enligt 2 kap. 31 § socialavgiftslagen (2000:980) tas löneavgiften ut med procenttalet minskat . Procenttalet ska dock som lägst anses vara . 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen tillämpas på ersättning som utges efter . 1Senaste lydelse 2018:2084. Förslag till lag om ändring i socialavgiftslagen Prop. Härigenom föreskrivs att 2 kap. 31 § socialavgiftslagen (2000:980) ska ha Vid beräkning av arbetsgivar- Vid beräkning av arbetsgivar- avgifterna på avgiftspliktig ersätt- avgifterna på avgiftspliktig ersätt- ning till en person som arbetar med ning till en person som arbetar med forskning eller utveckling ska avgiftsunderlaget för denna person. avgiftsunderlaget för denna person. Avdraget får inte medföra att Avdraget får inte medföra att pensionsavgiften enligt 26 §. pensionsavgiften enligt 26 §. sammanlagda avdraget för samtliga sammanlagda avdraget för samtliga forskning eller utveckling hos den forskning eller utveckling hos den avgiftsskyldige får inte överstiga Vid bedömningen av avdragsrätten enligt första stycket ska flera avgiftsskyldiga som ingår i samma koncern och som uppfyller villkoren för att få göra avdrag anses som en avgiftsskyldig. Avdraget ska i ett sådant fall i första hand göras av moderföretaget. Till den del avdraget inte kan utnyttjas av moderföretaget, får det utnyttjas av dotterföretagen i den ordning som moderföretaget bestämmer. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen tillämpas på ersättning som utges efter . 1 Senaste lydelse 2013:961. 2019/20:68 3 Ärendet och dess beredning I budgetpropositionen (prop. 2019/20:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor avsnitt 12.9) aviserade regeringen att den avser att återkomma med ett förslag om förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling. Den offentligfinansiella effekten av förslaget är beaktad i inkomstberäkningen för 2020-2022. Förslaget bedöms kunna träda i kraft . Inom har promemorian Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling tagits fram. En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (Fi2019/03515/S1). I denna proposition behandlas promemorians förslag. Lagförslagen i denna proposition är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande. 4 Bakgrund och gällande rätt 4.1 Socialavgifter och allmän löneavgift Socialavgifter tas ut för finansiering av de sociala trygghetssystemen och utgörs av arbetsgivaravgifter och egenavgifter. i första hand av arbetsgivare medan egenavgifter normalt betalas av fysiska personer som bedriver aktiv näringsverksamhet, dvs. näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag. om socialavgifter finns i socialavgiftslagen (2000:980). promemoria avser endast nedsättning av arbetsgivaravgifterna. verket rörande egenavgifter behandlas därför inte närmare här. Utöver arbetsgivaravgifter ska arbetsgivare betala allmän löneavgift enligt lagen (1994:1920) om allmän löneavgift. ten debiteras i samband med, och på samma underlag som, arbetsgivar- Författningstekniskt ingår den allmänna löneavgiften inte i arbetsgivaravgifterna men eftersom den inte särskiljs i debiteringsför- farandet brukar den i dagligt tal ingå i begreppen arbetsgivaravgifter och Den allmänna löneavgiften är dock i både rättslig och ekonomisk mening en skatt (prop. 1994/95:122 s. 18). Det innebär att den inte ska betalas av företag som saknar fast driftställe i . Den allmänna löneavgiften uppgår för till 11,62 procent av underlaget. och den allmänna löneavgiften tillsammans till av underlaget (se tabell 3.1). Avgiftsnivåer för arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift år Arbetsgivaravgifterna är i principiellt hänseende försäkringsavgifter men det faktiska försäkringsinslaget varierar mellan försäkringsslagen och för flertalet försäkringar saknas en direkt koppling mellan avgiften och förmånen. Den inkomstgrundade ålderspensionen intar dock en särställning med en klar koppling mellan inbetalda avgifter och ålderspension. Det inkomstgrundade ålderspensionssystemet finansieras med en fast pensionsavgift på av pensionsunderlaget, där går till fördelningssystemet för att finansiera inkomstpensionen. Resterande betalas in till systemet för premiepension där avgiftsintäkterna fonderas individuellt för varje försäkrad. Arbetsgivarens del av avgiftsinbetalningen sker i form av ålderspensionsavgift om av avgiftsunderlaget enligt socialavgiftslagen. Det inkomstgrundade ålderspensionssystemet är ett fristående försäkringssystem vid sidan av statens budget. Utgående inkomst- och tilläggspensioner i fördelningssystemet ska löpande finansieras av inbetalda avgifter samt tillgångarna i AP-fonderna. Systemet är konstruerat så att det ska vara finansiellt självreglerande, där eventuella anpassningar sker på förmånssidan – inte genom en förändrad avgiftssats. Ingen skattefinansiering ska således ske utan systemet är helt slutet i detta avseende. En grundläggande princip bakom pensionssystemet är att varje intjänad pensionsrättighet ska motsvaras av en beslutad och inbetald avgift av en mot rättigheten svarande storlek. Om detta villkor bryts kan inte systemet garantera sin långsiktiga hållbarhet finansiellt. Ålderspensionsavgiften kan således inte reduceras. För vilka ändamål de olika avgifter som inflyter som socialavgifter ska användas framgår av lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter. 2019/20:68 4.3 Betalning av arbetsgivaravgifter och allmän Av 26 kap. 2 § 1 skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, framgår att en skattedeklaration ska lämnas av den som är skyldig att göra skatteavdrag eller betala arbetsgivaravgifter eller som har gjort ett skatteavdrag utan att vara skyldig att göra det. Skatteavdrag och arbetsgivaravgifter ska redovisas i en arbetsgivardeklaration för redovisningsperioder (26 kap. 3 § första stycket SFL). Den som är registrerad som arbetsgivare ska lämna arbetsgivardeklaration för varje redovisningsperiod (26 kap. 3 § andra stycket SFL). I 26 kap. 19 a–19 e §§ SFL anges vilka uppgifter som ska anges som rör betalningsmottagaren, dvs. arbetstagaren som fått lön eller annan ersättning. Av deklarationen ska bl.a. framgå vilken ersättning som arbetsgivaren är skyldig att betala arbetsgivaravgifter för. Beslut om bl.a. skatteavdrag och arbetsgivaravgifter ska fattas för varje redovisningsperiod för sig med ledning av innehållet i skattedeklarationer och andra tillgängliga uppgifter (53 kap. 1 § första stycket SFL). Om en skattedeklaration har lämnats i rätt tid och på rätt sätt, anses ett beslut om skatten och avgifterna ha fattats i enlighet med deklarationen (s.k. automatiska beslut, 53 kap. 2 § SFL). Om en skattedeklaration inte har lämnats i rätt tid eller på rätt sätt eller om skatten eller avgifterna inte har redovisats i deklarationen, ska varje oredovisad skatt eller avgift anses ha beslutats till noll kronor. Redovisas skatten eller avgifterna senare, anses ett beslut i stället ha fattats i enlighet med redovisningen, om inte ett beslut om omprövning har meddelats (53 kap. 4 § SFL). En arbetsgivardeklaration kan lämnas elektroniskt eller på papper. Arbetsgivardeklarationen kan lämnas elektroniskt antingen genom att en fil med samtliga uppgifter överförs eller genom att den uppgiftsskyldige manuellt registrerar nödvändiga uppgifter för varje betalningsmottagare. Detta sker genom användning av en s.k. e-tjänst där inloggning sker med e-legitimation. har utvecklat elektroniska lösningar som innebär att arbetsgivardeklarationen kan lämnas direkt från den uppgiftsskyldiges lönesystem. 4.4 Nedsatta arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling infördes ett skatteincitament för forskning och utveckling (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. Reglerna, som finns i 2 kap. 29–31 §§ socialavgiftslagen, innebär att vid beräkningen av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling ska avdrag göras av avgiftsunderlaget för dessa personer. Avdraget får inte medföra att de avgifter som ska betalas understiger ålderspensionsavgiften. sammanlagda avdraget för samtliga personer som arbetar med forskning eller utveckling hos den avgiftsskyldige får inte överstiga Vid bedömningen av avdragsrätten ska flera avgiftsskyldiga som ingår i samma koncern och som uppfyller villkoren för att få göra Prop. 2019/20:68 avdrag anses som en avgiftsskyldig. En förutsättning för avdraget är att personerna har arbetat med forskning eller utveckling i en viss utsträckning, som huvudregel under minst tre fjärdedelar och minst av sin faktiska arbetstid under kalendermånaden. 5Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling Höjt tak för avdrag från arbetsgivaravgifterna och nedsatt allmän löneavgift Regeringens förslag: Det högsta sammanlagda avdraget från arbets- givaravgifterna för samtliga personer som arbetar med forskning eller utveckling hos den avgiftsskyldige höjs från till Den allmänna löneavgiften sätts ned på sådan ersättning till personer som arbetar med forskning eller utveckling som berättigar till avdrag från arbetsgivaravgifterna. avgiften ska dock som lägst anses vara . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) anser att det på grund av marknadsmisslyckanden kan finnas skäl för staten att på olika sätt stimu- lera företagen att öka omfattningen av forskning och utveckling (FoU), t.ex. genom skatteincitament. ger dem ökade möjligheter att behålla kvalificerad forskningspersonal i Naturvetarna anför att FoU har ett antal positiva externa effekter och att förslaget sannolikt leder till högre produktivitet och sysselsättning även i andra branscher på lång sikt. (SKR) anser att förslaget gynnar hela samhällsekonomin och att det på ett positivt sätt kommer kunna utveckla i synnerhet svenska regioners konkurrenskraft och olika befintliga eller framväxande branschkluster med tydlig regional förankring. Näringslivets Skattedelegation – till vars yttrande Svensk Näringsliv ansluter sig – anser att det bör klargöras att det föreslagna takbeloppet om endast gäller för avdraget från Även anser att förslaget skulle kunna förtydligas i detta avseende. även att takbeloppet skulle kunna höjas ytterligare. Flera remissinstanser, däribland , Kungliga och Tillväxtanalys, efterfrågar en utvärdering av den Näringslivets Skattedelegation anser att en utvärdering av nedsättningen bör ske från ikraftträdandet av de nya reglerna. efterfrågar även en redogörelse för vilka andra stöd för FoU som redan finns samt en internationell jämförelse, bl.a. med avseende på ramvillkoren för företag i olika länder. Arbetsförmedlingen framhåller, i likhet med () och , att förslaget riskerar att öka incitamenten för företag att nyttja nedsättningen även för anställda som inte arbetar med FoU. anser att reglerna bör ändras så att ingen annan avgift än ålderspensionsavgift ska betalas. Därtill skulle takbeloppet enligt kunna kopplas till utvecklingen i ekonomin genom att det uttrycks i inkomst- eller prisbasbelopp istället för ett fast belopp. Näringslivets Skattedelegation anser i stället att den föreslagna nedsättningen av arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften bör ske genom ett avdrag från summan av dessa avgifter. På så sätt skulle fullt avdrag från arbetsgivaravgifterna alltid kunna göras oavsett avgiftsnivå, utan att begränsas av att ålderspensionsavgiften inte får reduceras. Näringslivets Skattedelegation efterfrågar även ett klargörande avseende hur den föreslagna nedsättningen förhåller sig till redan existerande nedsättningar samt ytterligare förtydliganden avseende kriteriet ”kommersiellt syfte”. anser, i likhet med , att satsningar också behövs på forskning utan kommersiellt syfte. Flera remissinstanser, däribland och Företagarna, föreslår att nedsättningen ska utvidgas till att även omfatta personer som arbetar mindre än tre fjärdedelar av sin arbetstid med forskning eller utveckling. Ingenjörer anser att det behöver säkerställas att resultaten av forskning och utveckling kan skyddas. Flera remissinstanser, däribland , , , (), (), , och har synpunkter på konsekvensanalysen. Skälen för regeringens förslag Goda förutsättningar för FoU är av stor betydelse för för att skapa tillväxt i en globaliserad ekonomi. FoU ökar inte enbart produktiviteten hos det företag som utför den utan har, som Naturvetarna och SKR har anfört, positiva externa effekter och kan leda till att det skapas kluster i en region. Eftersom det företag som står för kostnaden för FoU inte kan tillgodogöra sig hela avkastningen på investeringen finns en risk att det görs för lite FoU i förhållande till vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Det finns således, som bl.a. Tillväxtanalys har anfört, samhällsekonomiska skäl för att subventionera FoU. Skatteregler som ger incitament till ökade investeringar i FoU kan spela en viktig roll i detta sammanhang. För att förbättra möjligheterna för företag att bedriva FoU bör nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för personer som arbetar med forskning eller utveckling förstärkas. Det högsta sammanlagda avdraget från arbetsgivaravgifterna för samtliga personer som arbetar med forskning eller utveckling hos den avgiftsskyldige bör höjas från till . Till skillnad från vad Näringslivets Skattedelegation har anfört anser regeringen att höjningen av taket är väl avvägd. Vidare bör det sammantagna avgiftsuttaget av arbetsgivaravgifter och allmän löneavgift sättas ned med . Eftersom arbetsgivaravgifterna inte kan sättas ned ytterligare utan att reducera ålderspensionsavgiften bör i stället den allmänna löneavgiften sättas ned på sådan ersättning till personer som arbetar med forskning eller utveckling som berättigar till avdrag från arbetsgivaravgifterna. Den allmänna löneavgiften ska dock som lägst anses vara . Näringslivets Skattedelegation och har efterfrågat ett förtydligande avseende hur takbeloppet för avdraget från arbetsgivaravgifterna påverkar nedsättningen av den allmänna löneavgiften. Eftersom den allmänna löneavgiften endast ska sättas ned på sådan ersättning som berättigar till avdrag från arbetsgivaravgifterna kommer takbeloppet för avdraget även att utgöra en begränsning av nedsättningen av den allmänna löneavgiften. Det föreslagna takbeloppet för avdraget från arbetsgivaravgifterna om motsvarar – vid ett avdrag om av avgiftsunderlaget – ett löneunderlag om . På detta löneunderlag ska även den allmänna löneavgiften sättas ned , dvs. Den sammanlagda reduceringen av arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften kommer i dessa fall att uppgå till per kalendermånad. På ersättning som inte berättigar till avdrag från arbetsgivaravgifterna ska normal löneavgift tas ut. Förstärkningen av nedsättningen gynnar alla företag, stora som små, som har anställda som arbetar med forskning eller utveckling. Utvärdering av nedsättningen och jämförelse med andra länder Flera remissinstanser, däribland , och Tillväxtanalys, har efterfrågat en utvärdering av nedsättningen. Regeringen instämmer i att en utvärdering av nedsättningen bör ske men anser att en sådan utvärdering, i likhet med vad Näringslivets Skattedelegation har anfört, bör ske först efter det att de nya reglerna varit i kraft . har även efterfrågat en redogörelse för vilka andra stöd för FoU som redan finns samt en internationell jämförelse, bl.a. med avseende på ramvillkoren för företag i olika länder. Förslaget utgör en av flera insatser som regeringen gör för att förbättra förutsättningarna för FoU. Det är generellt svårt att jämföra olika länders skattesystem och incitament för FoU, men enligt uppgifter är det samlade svenska stödet till FoU som andel av BNP kring genomsnittet bland . Den största delen utgörs dock av insatser på utgiftssidan (0,av BNP) medan stöd på skattesidan (0,av BNP) är bland det lägsta av länderna i jämförelsen (2019, Measuring R&D tax support: Findings from the new R&D Tax Incentives Database). Fel, fusk och kontrollfrågor Arbetsförmedlingen har anfört, i likhet med ESV och , att förslaget riskerar att öka incitamenten för företag att nyttja nedsättningen även för anställda som inte arbetar med forskning eller utveckling. Det har dock inte framkommit att nedsättningen skulle ha missbrukats i någon betydande omfattning. När det gäller tillämpningen av regelverket så är 2019/20:68 det som har till uppgift att informera och svara på frågor om bestämmelsernas innebörd samt att kontrollera att de följs. och Näringslivets Skattedelegation har lämnat synpunkter på författningsförslaget. Regeringen vill här framhålla att vid utformningen av författningsförslaget har hänsyn tagits till vikten av att förstärkningen av nedsättningen kommer på plats . förslag till nedsättning – som innebär att endast ålderspensionsavgiften ska betalas – medför en större offentligfinansiell kostnad och är inte förenligt med nuvarande förfarande för uttag av socialavgifter, eftersom takbeloppet för nedsättningen ska beräknas för hela företaget och inte på individnivå. Förslaget från Näringslivets Skattedelegation om att avdrag ska ske från summan av arbetsgivaravgifterna och den allmänna löneavgiften skulle kräva att en ny lag införs, vilket skulle senarelägga ikraftträdandetidpunkten för de nya bestämmelserna. Som remissinstanserna har påpekat utgör ålderspensionsavgiften en begränsning av hur stort avdrag från arbetsgivaravgifterna som får göras. Det nu aktuella förslaget utgör ingen förändring i det avseendet. Sammanfattningsvis anser regeringen att reformen – till skillnad från vad remissinstanserna anfört – ska ske genom så små förändringar som möjligt av gällande regelverk. Näringslivets Skattedelegation har efterfrågat ett klargörande avseende hur den föreslagna nedsättningen förhåller sig till andra redan existerande nedsättningar av arbetsgivaravgifterna. Så länge ålderspensionsavgiften betalas finns det inga hinder att kombinera nedsättningen med andra nedsättningar som t.ex. nedsättningen av arbetsgivaravgifter för den först anställda (enligt lagen [2016:1053] om särskild beräkning av vissa avgifter för enmansföretag –2021) eller det regionala avdraget i stödområde A (enligt lagen [2001:1170) om särskilda avdrag i vissa fall vid avgiftsberäkningen enligt lagen [1994:1920] om allmän löneavgift och socialavgiftslagen [2000:980]). har anfört, i likhet med , att satsningar också behövs på forskning utan kommersiellt syfte. Näringslivets Skattedelegation har efterfrågat ytterligare förtydliganden avseende kriteriet ”kommersiellt syfte”. Dessa frågor faller dock utanför det aktuella lagstiftningsärendet. Flera remissinstanser, däribland och Företagarna, har föreslagit att nedsättningen ska utvidgas till att även omfatta personer som arbetar mindre än tre fjärdedelar av sin arbetstid med forskning eller utveckling. Ingenjörer har anfört att det behöver säkerställas att resultaten av FoU kan skyddas. Även dessa frågor faller utanför det aktuella lagstiftningsärendet. Flera remissinstanser, däribland , , , (), (), , och har synpunkter på konsekvensanalysen. Dessa behandlas i avsnitt 6. Förslaget föranleder att 3 § lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och 2 kap. 31 § socialavgiftslagen (2000:980) ändras. Regeringens förslag: Lagändringarna träder i kraft och tillämpas på ersättning som utges efter . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i frågan. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att det är angeläget att de nya reglerna träder i kraft . Reglerna bör därför träda i kraft och tillämpas på ersättning som utges efter . finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Syfte och alternativa lösningar Förslaget syftar till att förbättra möjligheterna för företag att bedriva FoU genom att förstärka nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling. Förslaget innebär att taket för avdraget och koncern höjs från till som den allmänna löneavgiften sätts ned på sådan ersättning som berättigar till avdrag. Genom utformningen av förslaget sänks företagens kostnad för personal som arbetar med forskning eller utveckling ytterligare som en större andel av personalen som arbetar med forskning eller utveckling omfattas av nedsättningen i större företag. I betänkandet Skatteincitament för forskning och utveckling (SOU 2012:66) som ligger till grund för den nuvarande utformningen av nedsättningen beskrivs olika alternativa sätt att stödja FoU.