prop · H703166 · 2020-05-14 00:00:00 — Regeringen har i propositionen Utökade möjligheter för att bekämpa brott konstaterat att det finns anledning att återkomma till frågan (prop. 2018/19:12 s. 5) och därefter i budgetpropositionen aviserat att den avser att återkomma till frågan (prop. 2019/20:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 12.20). Det interna informationsutbytet inom en myndighet är särskilt viktigt för en myndighet som som bedriver både brottsbekämpande verksamhet och annan verksamhet såsom beskattning och folkbokföring. Inom brottsbekämpande verksamhet kan det komma fram information som är till nytta i ärenden i annan verksamhet inom myndigheten, t.ex. i form av uppgifter som tyder på att en verksamhet inte har beskattats trots att detta borde ha skett eller att registrerade folkbokföringsuppgifter är felaktiga. Ett väl fungerande utbyte av information inom myndigheten är därmed viktigt för att ska kunna fatta korrekta beslut i fråga om bl.a. skatt, folkbokföring och idkort. upptäcker vidare i exempelvis folkbokföringsverksamheten inte sällan uppgifter om misstänkt brottslig verksamhet som den brottsbekämpande verksamheten skulle ha nytta av. Ett väl fungerande informationsutbyte mellan olika verksamheter inom är således också av stor betydelse för myndighetens möjligheter att bekämpa brott. Mellan brottsbekämpande verksamhet och myndighetens övriga verksamheter gäller dock sekretessgränser. Den sekretessbrytande regel som huvudsakligen används när en verksamhet på eget initiativ lämnar en uppgift till en annan verksamhet för att den senare verksamheten behöver uppgiften är den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. För att en uppgift ska få lämnas ut med stöd av generalklausulen krävs att det vid en intresseavvägning är uppenbart att intresset av att lämna ut uppgiften har företräde framför skyddsintresset, vilket kan vara en svår bedömning för myndigheten. Det finns risk för såväl alltför restriktiva som extensiva tillämpningar av bestämmelsen. Det finns också en risk för olikheter i tillämpningen. Detta innebär hinder för informationsutbytet inom och påverkar även vilken information andra myndigheter får, som hämtar uppgifter från databaser som underlag för sitt beslutsfattande. Generalklausulens syfte är vidare att utgöra en ventil för det fall ett utbyte av uppgifter uppenbart behöver ske och situationen inte har kunnat förutses i lagstiftningen. Ett rutinmässigt uppgiftsutbyte ska däremot i regel vara författningsreglerat, jfr propositionen Förslag till sekretesslag m.m. (prop. 1979/80:2 Del A s. 327). Behovet av bestämmelser som säkerställer informationsutbytet inom kan illustreras av följande exempel från som utgår från hur den brottslighet som har anknytning till myndighetens verksamhet ofta kan se ut. En person (A), som är bosatt i ett annat land, får information om att det går att invandra till under falska premisser. A införskaffar via kontakter falska handlingar och invandrar därefter till under falskt namn. Han informerar två andra personer (B och C) om tillvägagångssättet. De invandrar till på samma sätt och uppger att de är bosatta på samma adress som A. På adressen är ett flertal personer bosatta enligt folkbokföringsdatabasen. 2019/20:166 verksamhet misstänker att de uppgifter som B och C lämnat inte stämmer Detta eftersom många personer, som inte verkar ha något samband sinsemellan utöver att de flyttat till från samma land, har bosatt sig på samma adress och det kan ifrågasättas om det är rimligt att så många personer bor i samma lägenhet. Med anledning av detta inleds en bosättningsutredning och ett Det kommer dock inte fram tillräckliga skäl för att vägra B och C folkbokföring på den aktuella fastigheten och lägenheten och misstankarna är heller inte tillräckligt konkreta för att en anmälan om brott ska göras till åklagare. Folkbokföringsverksamheten misstänker dock att folkbokföringen är felaktig och att det skulle kunna röra sig om falska identiteter. förefaller röra flera personer och ske systematiskt. kan antas ha ett samband med misstänkt brottslig verksamhet som omfattas av skattebrottsenhetens brottskatalog övervägs att överlämna uppgifterna Vid prövningen enligt 10 kap. 27 § OSL bedöms att det visserligen finns omständigheter som tyder på brottslig verksamhet men att det inte finns några konkreta misstankar om att ett brott har begåtts. Folkbokföringsverksamheten ställer sig därför tveksam till om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas till skattebrottsenheten har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. det inte finns någon skyldighet att lämna uppgifterna, och eftersom ett felaktigt utlämnande skulle innebära ett brott mot tystnadsplikten, lämnas inte uppgifterna till skattebrottsenheten. Inom den brottsbekämpande verksamheten undersöks omständigheter som tyder på att den adress som A, B och C påstås ha bosatt sig på används systematiskt för att felaktigt folkbokföra personer. Verksamhetens misstankar är dock än så länge vaga och det har inte kommit några uppgifter från folkbokföringsutredningen gällande B och C. Trots misstankarna hos folkbokföringsverksamheten mot B och C når denna information inte den brottsbekämpande verksamheten, som därmed inte uppmärksammas på de omständigheter som gör att dessa personer kan kopplas till misstänkt brottslig verksamhet. A, B och C startar tillsammans aktiebolaget X AB med byggnads- verksamhet som uppgiven verksamhet. X AB lämnar därefter in ansökningar till om utbetalningar inom rut- och rotsystemet utan att några verkliga arbeten utförs och redovisar lön till A, B och C med vardera utan att några löner X AB begär i sin mervärdesskatteredovisning felaktigt återbetalning av skatt med sammanlagt för halva det första Eftersom redovisningen framstår som korrekt betalar ut de begärda beloppen. beskattningsverksamhet fattar efter hand misstankar mot De underlag som begärs in från X AB för att styrka bolagets rätt till utbetalningar förefaller godtagbara, men innehåller vissa avvikelser som kan tyda på att handlingarna är osanna. Det beslutas därför att inga fler utbetalningar ska göras innan ytterligare kontroller har gjorts. inte tillräckligt konkreta misstankar för att anmäla misstanke om brott till Beskattningsverksamheten överväger dock att informera den brottsbekämpande verksamheten om sina misstankar. enligt 10 kap. 27 § OSL konstateras att det rör sig om sådana uppgifter som skattebrottsenheten troligen skulle ha nytta av. 2019/20:166 Beskattningsverksamheten bedömer dock att det inte framstår som uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda och uppgifterna lämnas därför inte till skattebrottsenheten. I den brottsbekämpande verksamheten pågår ett projekt som bl.a. undersöker samband mellan vissa företag, adresser och individer. Om den brottsbekämpande verksamheten får veta att det finns indikationer på att X AB används för att begå bedrägerier riktade mot rut- och rotsystemet skulle sambandet mellan A och personerna K och L samt deras respektive bolag upptäckas. Om materialet analyserades skulle konkreta misstankar om bedrägerier riktade mot rut- och rotsystemet utförda i X AB kunna visas och en anmälan om misstänkt brott avseende A, B och C kunna lämnas till . Vidare skulle en sammanställning av relevanta uppgifter kunna lämnas till beskattningsverksamheten för att kontrollera X AB:s redovisning av mervärdeskatt och övriga skatter och avgifter. Även de verksamheter som K och L bedriver skulle kunna komma att kontrolleras närmare. Eftersom ingen information lämnas från beskattningsverksamheten till skattebrottsenheten sker detta dock inte och verksamheten i X AB kan därmed fortsätta. Bolagets uppgifter om löner till A, B och C läggs vidare till grund för bidrag och ersättningar i det svenska välfärdssystemet och A, B och C kan därigenom erhålla exempelvis sjukpenning. ansöker vidare, i angivet exempel, om att försätta X AB i konkurs då skatter och avgifter inte betalats in. Konkursförvaltaren och upptäcker att brott troligen har begåtts i X AB, vilket leder till att anmälningar om misstänkt brott görs till . Brottsutredningarna visar att A, B och C förmodligen uppträtt under falska identiteter. Eftersom deras identiteter är oklara och det är oklart var de befinner sig läggs emellertid utredningarna ned. Med ett effektivare och mer rutinbaserat uppgiftsuppbyte mellan olika verksamheter inom hade det brottsliga händelseförloppet kunnat upptäckas och stoppas tidigare vilket skulle ha besparat det allmänna avsevärda summor. Mot denna bakgrund bedöms det finnas ett stort behov av att möjliggöra ett mer rutinmässigt utbyte av uppgifter och att skapa bättre förutsättningar för att effektivisera och tydliggöra utbytet av information internt inom (se vidare avsnitt 7.5.1). Det skulle leda till en ökad effektivitet i brottsbekämpningen. Det skulle även leda till att uppgifterna i databaser bättre stämmer med verkligheten och därmed förhindra stora förluster för välfärdssystemet (se avsnitt 7.7.2). Vid en översyn av om det bör införas bestämmelser som säkerställer informationsutbytet inom är det nödvändigt att göra avvägningar mellan viktiga allmänintressen och skyddet för den personliga integriteten, samt de rättssäkerhetsaspekter som i övrigt gör sig gällande i detta sammanhang. Dessa avvägningar och skyddet för den personliga integriteten behandlas närmare i avsnitt 7.5.1. 2019/20:166 7.3 Som tidigare framhållits finns inom bl.a. beskattningsverksamheten (inklusive fastighetstaxeringen), folkbokföringsverksamheten, den brottsbekämpande verksamheten och id-korts- verksamheten. Verksamheterna utgör självständiga verksamhetsgrenar i förhållande till varandra, vilket innebär att sekretess även gäller mellan dem enligt 8 kap. 2 § OSL. Inom de olika verksamhetsgrenarna gäller olika sekretessregler som skiljer sig åt när det gäller sekretessens föremål och styrka (se avsnitt 7.3.2). Offentlighets- och sekretesslagens bestämmelser om sekretess, uppgiftslämnande och överföring av sekretess ska tillämpas på samma sätt mellan de självständiga verksamhetsgrenarna inom som de tillämpas mellan och andra myndigheter. För att en självständig verksamhetsgren ska kunna lämna en sekretessbelagd uppgift till en annan självständig verksamhetsgren inom krävs det således att sekretessen bryts. Exempel på sekretessbrytande bestämmelser som kan vara tillämpliga finns i 10 kap. OSL (se avsnitt 7.3.3). I vissa situationer får uppgifter inte lämnas ut trots att en sekretessbrytande bestämmelse är tillämplig (se avsnitt 7.3.4). 7.3.2Sekretessregler i några verksamheter I 35 kap. OSL regleras sekretess till skydd för enskild i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott m.m. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § skyddar uppgifter om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden och gäller bl.a. i förundersökning i brottmål och i verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit. En uppgift får bara lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Samma sekretess gäller även för uppgift i register som förs av enligt lagen (2018:1696) om behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område, förkortad brottsdatalag, eller som annars behandlas där med stöd av samma lag. I 35 kap. 6 § OSL finns flera undantag från sekretessen för bl.a. beslut av åklagare om huruvida åtal ska väckas, om att förundersökning inte ska inledas och om att förundersökning ska läggas ned. Det finns också sekretessregler i 18 kap. OSL till skydd för intresset av att förebygga eller beivra brott. Enligt 18 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgifter som hänför sig till bl.a. förundersökning i brottmål och verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Vidare framgår av 18 kap. 2 § samma lag att sekretess gäller för uppgifter som hänför sig till underrättelseverksamhet. Sekretessen enligt 18 kap. 1 och 2 §§ gäller med olika styrka. Skaderekvisitet i båda paragraferna är kopplat till om syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om Prop. 2019/20:166 uppgiften röjs. Bestämmelser om skatte- och tullsekretess finns i 27 kap. OSL. Av 27 kap. 1 § första stycket OSL framgår att sekretess gäller i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastighetstaxering för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretessen gäller vidare enligt andra stycket i verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen enligt lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har tillförts databasen, s.k. databassekretess. Sekretessen enligt 27 kap. 1 § är absolut, dvs. något skaderekvisit finns inte. Om en uppgift omfattas av sekretess enligt denna bestämmelse och ingen sekretessbrytande regel är tillämplig får uppgiften således inte lämnas ut oavsett om det finns risk för skada eller inte. Sekretess gäller även för vissa ärendetyper med anknytning till beskattningsverksamheten (27 kap. 2 § OSL). De flesta typer av beslut som fattas inom beskattningsverksamheten är offentliga enligt 27 kap. 6 § OSL. I 17 kap. OSL regleras sekretess till skydd främst för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. Sekretess gäller enligt 17 kap. 1 § OSL för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. Sekretess gäller även för uppgift som hänför sig till pågående granskning för kontroll av skatt eller avgift till staten eller kommun, om det med hänsyn till syftet med kontrollen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs för den som kontrollen avser (17 kap. 2 § OSL). Bestämmelser om sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden i folkbokföringen finns i 22 kap. 1 § OSL. I denna verksamhet registreras bl.a. uppgifter om befolkning (personer bosatta i ) i folkbokföringsdatabasen som förs av . De flesta uppgifter i denna databas är vanligtvis offentliga. För en uppgift om en enskilds personliga förhållanden gäller sekretess endast om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Om sekretess gäller för en viss uppgift eller inte beror på vilken typ av uppgift det handlar om, vem som vill ha ut uppgiften och i vilket syfte uppgiften begärs ut. Sekretess kan gälla för uppgifter av mer eller mindre ömtålig art men också för uppgifter som normalt sett betraktas som harmlösa, men som på grund av speciella omständigheter i det enskilda fallet betraktas som skyddsvärda. Om en person t.ex. begär ut uppgifter om utlänningar av viss nationalitet och omständigheterna tyder på att utlämnandet av en sådan förteckning 2019/20:166 kan leda till aktioner mot dessa personer som kan uppfattas som hotande eller påtagligt obehagliga, bör utlämnandet vägras (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 211). Det finns dessutom en särskild regel i 21 kap. 5 § OSL om utlännings säkerhet i vissa fall, som gäller hos alla myndigheter. De uppgifter i folkbokföringsdatabasen som vanligen är sekretessbelagda är de som i normalfallet anses som känsliga, t.ex. uppgifter om ändrad könstillhörighet (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 211). Uppgift i folkbokföringsverksamhet i form av fotografisk bild har ett förstärkt sekretesskydd (22 kap. 1 § andra stycket OSL). För en sådan fotografisk bild gäller sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Bestämmelser om sekretess i den verksamhet som avser databas över identitetskort för folkbokförda i finns i 22 kap. 1 § OSL jämförd med 6 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF. Uppgifterna i databas över identitetskort är vanligtvis offentliga. kan dock uppgifter om enskilds personliga förhållanden vara sekretessbelagda (6 § 1 OSF). Som en förutsättning för att en uppgift ska vara sekretessbelagd gäller att det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. För uppgift i databasen över identitetskort i form av fotografisk bild av den enskilde gäller däremot sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (6 § 2 OSF). Som har beskrivits ovan i avsnitt 7.3.1 gäller sekretess även mellan självständiga verksamhetsgrenar. Ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till en annan självständig verksamhetsgren inom kräver därför att sekretessen bryts. I vissa fall måste myndigheter eller olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet kunna utbyta uppgifter för att kunna utföra sina uppgifter. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheters behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. Flera av dessa bestämmelser finns i 10 kap. OSL. Nödvändigt utlämnande och misstankar om begångna brott Av 10 kap. 2 § OSL framgår att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Sekretessen får efterges bara i sådana fall då ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter är en nödvändig förutsättning för att en myndighet ska kunna fullgöra ett visst åliggande. bedömning att effektiviteten i myndighetens handlande minskar genom en föreskriven sekretess är alltså inte tillräckligt för att sekretessen ska åsidosättas (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 465 och 494). Uppgifter som angår misstankar om brott kan i viss utsträckning lämnas Prop. 2019/20:166 ut med stöd av bl.a. 10 kap. 24 § OSL. Av bestämmelsen framgår att sekretess som följer av andra sekretessbestämmelser än dem som anges i 10 kap. 19–23 §§ och 25 kap. 2 § första stycket inte hindrar att en uppgift som angår misstanke om ett begånget brott lämnas till en åklagarmyndighet, , Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brottet, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. är i sin brottsbekämpande verksamhet en sådan myndighet som har att ingripa mot vissa brott (jfr SOU 1999:53 s. 139). Den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Vid tillämpningen av 10 kap. 27 § OSL mellan myndigheter och verksamhetsgrenar som har olika verksamhetsområden bör enskilda å ena sidan normalt kunna utgå från att uppgifter av känslig natur som lämnas för viss verksamhet inte används också för annan verksamhet. Å andra sidan måste det beaktas att ett sådant informationsutbyte bl.a. kan möjliggöra angelägna kontroller. Vid intresseavvägningen måste det bl.a. beaktas i vilken mån uppgifterna är sekretesskyddade hos den mottagande myndigheten (jfr prop. 1979/80:146 s. 26–27). Generalklausulen har införts för att inte oförutsedda hinder ska uppkomma i myndigheternas verksamhet. Syftet är att utgöra en ventil för det fall ett utbyte av uppgifter uppenbart behöver ske och situationen inte har kunnat förutses i lagstiftningen. Ett mer rutinmässigt uppgiftsutbyte ska dock i regel vara författningsreglerat (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 327). Av 10 kap. 28 § OSL följer att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Bestämmelsen är även tillämplig på självständiga verksamhetsgrenar inom en myndighet. (beskattningsverksamheten) har en skyldighet att göra anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att brott enligt skattebrottslagen samt vissa andra brott som har en anknytning till verksamhet har begåtts, se 17 § skattebrottslagen och 8 § skatteförfarandeförordningen (2011:1261). (folkbokföringsverksamheten) har en motsvarande skyldighet att anmäla folkbokföringsbrott till eller till åklagare, se 11 § folkbokföringsförordningen (1991:749). Detta gäller dock inte om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd eller om anmälan av annat skäl inte behövs. Brottsanmälan får göras till skattebrottsenheten om det inte finns skäl att anta att brottet föranleder annan påföljd än böter och den misstänkte kan antas erkänna gärningen. Detta gäller endast om den misstänkte fyllt tjugoett år. För att skattebrottsenheten ska få kännedom om innehållet i en anmälan som inte har gjorts till enheten krävs att åklagaren väljer att uppdra åt skattebrottsenheten att biträda vid den förundersökning som anmälningen kan leda till (jfr 2 § lagen om brottsbekämpande verksamhet). Lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet I lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet finns en bestämmelse om uppgiftsskyldighet som gör att den sekretessbrytande bestämmelsen i 10 kap. 28 § OSL blir tillämplig. Uppgiftsskyldigheten enligt den förstnämnda lagen gäller endast vid särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär, och bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer (1 §). Inom ramen för samverkan enligt lagen ska uppgifter trots sekretess lämnas om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i samverkan (2 § första stycket). En uppgift ska dock inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut (2 § andra stycket). Av 3 § framgår att endast myndigheter som regeringen bestämmer ska vara skyldiga att lämna eller ska få ta emot uppgifter enligt den angivna lagen. Av 2 § förordningen (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet framgår att är en myndighet som är skyldig att lämna uppgifter enligt den angivna lagen. Av 3 § samma förordning framgår att även får ta emot uppgifter enligt samma lag. Av förarbetena följer att lagen kan utgöra grund för att bryta sekretess även mellan verksamhetsgrenar förutsatt att alla krav enligt lagen är uppfyllda. Vidare framgår att lagen endast gäller när två eller flera myndigheter arbetar tillsammans för ett visst gemensamt mål eller syfte, se propositionen Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet (prop. 2015/16:167 s. 34 och 48). Det är enbart i sådana fall som lagen ger stöd för att lämna uppgifter mellan olika verksamhetsgrenar inom . Uppgiftsskyldigheter som gäller på begäran av en annan verksamhet Det finns flera bestämmelser om uppgiftsskyldighet som gäller på begäran av en annan verksamhet inom . En sådan bestämmelse finns i 42 a kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244). Av bestämmelsen följer att uppgifter som en myndighet förfogar över och som behövs för kontroll eller beslut enligt skatteförfarandelagen, på begäran ska lämnas till beskattningsverksamheten. Uppgiftsskyldigheten gäller med vissa undantag. Det finns också bestämmelser som innebär att beskattningsverksamheten är skyldig att lämna sekretessbelagda uppgifter på begäran av skattebrottsenheten. En sådan bestämmelse om uppgiftsskyldighet som aktualiserar bestämmelsen i 10 kap. 28 § OSL finns i 5 b § första stycket förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Bestämmelsen innebär att uppgifter som avses i