prop · H703157 · 2020-04-16 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:157 Ett förtydligat statligt ansvar för vissa Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i , i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och i lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter. Ändringarna innebär i huvudsak att statens ansvar för vissa kärntekniska verksamheter tydliggörs i lag. Om det inte finns någon som kan göras ansvarig för att fullgöra ansvaret för säkerheten i en kärnteknisk verksamhet ska staten ansvara för säkerheten. Statens ansvar är begränsat till nödvändiga åtgärder för säkerheten och upphör när en tillståndshavare kan ta ansvaret. De åtgärder som är nödvändiga ska finansieras genom fondmedel i kärnavfallsfonden. Det slutliga ansvaret för ett geologiskt slutförvar och det avfall som finns i anläggningen ska vila på staten. För att ansvaret ska övergå till staten krävs det att tillståndshavaren får tillstånd av regeringen att slutligt försluta det geologiska slutförvaret. Regeringen ska i samband med att frågan om slutlig förslutning prövas, bestämma när ansvaret ska övergå till staten. En korresponderande ändring föreslås i som innebär att staten ensam ska ansvara för att avhjälpa föroreningsskador och allvarliga miljöskador enligt för sådana geologiska slutförvar som staten ansvarar för. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2019/20:157 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i ........................... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter......................... Ärendet och dess beredning ............................................................ Utgångspunkter för det statliga ansvaret......................................... Tillståndshavares ansvar enligt kärntekniklagen.............. 4.2Statens övergripande ansvar för kärntekniska Slutförvaring av kärnavfall............................................... Befintliga och planerade anläggningar............................. Statligt stöd för avhjälpande av föroreningsskador .......... Undantag från avhjälpandeansvaret ................................. Internationella regler om radiologiska Avhjälpandeansvar efter räddningsinsatser ...................... En ny ordförklaring i lagen om kärnteknisk verksamhet ................ Ett förtydligat statligt ansvar........................................................... 7.1Ett förtydligat sekundärt ansvar enligt lagen om 7.2Ett förtydligat slutligt ansvar och tillståndsplikt i lagen om kärnteknisk verksamhet .................................... Finansiering av statens kostnader ................................................... Ett statligt övertagande av avhjälpandeansvar........... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Förslaget till lag om ändring i ...................... 12.2Förslaget till ändringar i lagen om kärnteknisk 12.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter....................... Sammanfattning av betänkandet Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar (SOU 2019:16) ........................ Förteckning över remissinstanserna ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 2019/20:157 1 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. 3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att det i ska införas två nya paragrafer, 10 kap. 3 a och 3 b §§, och närmast före 10 kap. 3 a § en ny rubrik av följande lydelse. Statens ansvar i fråga om vissa kärntekniska verksamheter Staten är ensam ansvarig för det avhjälpande som ska ske enligt bestämmelserna i detta kapitel i fråga om sådana slutligt förslutna geologiska slutförvar som avses i 5 j § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Den myndighet som regeringen bestämmer ska vidta de åtgärder som behövs för att fullgöra statens skyldigheter enligt 3 a §. Denna lag träder i kraft . 2019/20:157 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet1 dels att 2 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas sju nya paragrafer, –5 l §§ och 14 b § och närmast före 5 j § och 14 b § och nya rubriker av följande lydelse. I denna lag avses med 1. kärnteknisk anläggning: a)anläggning för utvinning av kärnenergi (kärnkraftsreaktor), b)annan anläggning i vilken en självunderhållande kärnreaktion kan ske, såsom forskningsreaktor, c)anläggning för utvinning, framställning, hantering, bearbetning, förvaring som avses bli bestående (slutförvaring) eller annan förvaring (lagring) av kärnämne, och d)anläggning för hantering, bearbetning, lagring eller slutförvaring av kärnavfall, 2. kärnämne: a)uran, plutonium eller annat ämne som används eller kan användas för utvinning av kärnenergi (kärnbränsle) eller förening i vilken sådant ämne ingår, b)torium eller annat ämne som är ägnat att omvandlas till kärnbränsle eller förening i vilken sådant ämne ingår, och c)använt kärnbränsle som inte har placerats i slutförvar, 3. kärnavfall: a)använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar, b)radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning och som inte har framställts eller tagits ur anläggningen för att användas i undervisnings- eller forskningssyfte eller för medicinska, jordbrukstekniska eller kommersiella ändamål, c)material eller annat som har tillhört en kärnteknisk anläggning och blivit radioaktivt förorenat samt inte längre ska användas i en sådan anläggning, och d)radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas, 4. permanent avstängd kärnkraftsreaktor: en kärnkraftsreaktor där verksamheten med elproduktion har upphört och inte kommer att återupptas eller en reaktor som inte har levererat el till elnätet , 5. kärnteknisk utrustning: a)utrustning eller material som särskilt har konstruerats eller ställts i ordning för bearbetning, användning eller framställning av kärnämne, och Lagen omtryckt 1992:1536. Senaste lydelse 2017:575. b) utrustning eller material som b) utrustning eller material som Prop. kan användas för framställning av kan användas för framställning av 6.radiologisk nödsituation: en plötsligt inträffad händelse som a) inbegriper en strålkälla, b) har medfört eller kan befaras medföra skada, och c) kräver omedelbara åtgärder. c) kräver omedelbara åtgärder, 7. geologiskt slutförvar: en an- läggning för slutförvaring som är placerad i en geologisk formation under jordytan och som ska ge iso- lering från biosfären av a) kärnavfall, b) kärnämne som inte ska använ- das på nytt, eller c) annat radioaktivt avfall. Det krävs tillstånd från regeringen för att slutligt försluta ett geolo- Regeringen ska i samband med att tillståndet beviljas besluta om de villkor som ska vara uppfyllda för att förvaret slutligt ska få för- Tillståndshavaren ska till regering- en redovisa de åtgärder som har vidtagits med anledning av rege- ringens beslut enligt §. Om villkoren i beslutet enligt § är uppfyllda, ska regeringen be- stämma den tidpunkt då slutförvaret ska anses vara slutligt förslutet. Statens ansvar för slutligt Efter den tidpunkt som avses i 5 i § ansvarar staten för det geologiska slutförvaret och avfallet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- 1. vad en ansökan om ett tillstånd till slutlig förslutning enligt § ska innehålla, och 2. hur tillståndshavaren ska re- dovisa åtgärderna enligt 5 h §. Den myndighet som regeringen be- stämmer ska vidta de åtgärder som behövs för att fullgöra statens skyl- digheter enligt 5 j och 14 b §§. Statens sekundära ansvar 14 b § Om det inte finns någon som kan göras ansvarig för att fullgöra skyldigheterna för säkerheten enligt 10 § ansvarar staten till dess att en tillståndshavare kan fullgöra skyldigheterna. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter Härigenom föreskrivs att det i lagen (2006:647) om finansiering av kärn- tekniska restprodukter1 ska införas en ny paragraf, 15 a §, av följande När staten har kostnader för att fullgöra sitt ansvar enligt 14 b § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, får staten använda de fondmedel som tillståndshavaren annars skulle ha fått använda. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse av lagens rubrik 2017:1065. 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att en särskild utredare skulle göra en översyn av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (dir. 2017:76). I uppdraget ingick att undersöka behovet av ändringar i lagen om kärnteknisk verksamhet och vid behov även föreslå ändringar i strålskyddslagen (2018:396) och nödvändiga följdändringar i och finansieringslagstiftningen. Utredningen skulle också föreslå en reglering av sistahandsansvaret efter förslutning av ett slutförvar. Utredningen antog namnet . överlämnade betänkandet Ny kärntekniklag – med förtydligat ansvar (SOU 2019:16). I denna proposition behandlas några av utredningens förslag som är lämpliga att gå vidare med innan det större arbetet med en ny kärntekniklag. Förslagen rör i huvudsak ett tydliggörande av statens ansvar i och kärntekniklagen. Vidare föreslås en följdändring i lagen (2006:647) om finansiering av vissa kärntekniska restprodukter. Utredningen har behandlat frågan om statens kostnader ska kunna täckas med säkerheter och fonderade medel, men har inte lämnat något förslag i denna del. Utredningens övriga förslag bereds fortfarande inom . En sammanfattning av betänkandet i den del som avser lagförslagen finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag i aktuella delar återges i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (M2019/00862/Ke). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter och förslag har kommenterats i avsnitt 7.2 och i författningskommentaren (avsnitt 12). I förhållande till lagrådsremissens förslag görs också några språkliga och redaktionella ändringar. 4 Utgångspunkter för det statliga ansvaret 4.1 Tillståndshavares ansvar enligt kärntekniklagen Den som har tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) ska bl.a. på ett säkert sätt hantera och slutförvara kärn- avfall eller kärnämne som inte används på nytt, om avfallet eller ämnet har uppkommit i verksamheten (10 §). Denna skyldighet innebär ett långsik- tigt åtagande för tillståndshavaren. Även om ett tillstånd återkallats eller löpt ut kvarstår skyldigheten att på ett säkert sätt hantera och slutförvara Prop. 2019/20:157 använt kärnbränsle och kärnavfall samt att avveckla och riva anläggning- Ansvaret kvarstår tills dess alla skyldigheter fullgjorts eller befrielse från dem medgetts av regeringen (14 § kärntekniklagen). Skyldigheterna har fullgjorts först när det slutförvar där det använda kärnbränslet eller kärnavfallet förvaras är slutligt förslutet. Den som har tillstånd enligt kärntekniklagen till en kärnteknisk verksamhet som ger eller har gett upphov till restprodukter är skyldig att svara för kostnaderna för hanteringen och slutförvaringen av det använda kärnbränslet och kärnavfallet. Enligt lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter är tillståndshavarna skyldiga att betala en avgift (kärnavfallsavgift) för att finansiera framtida kostnader för slutförvaring av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall som genererats till följd av driften av kärnkraftsreaktorerna samt avveckling och rivning av kärnkraftsreaktorerna och andra kärntekniska anläggningar. Ansvaret enligt lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter kvarstår fram till dess att tillståndshavaren har fullgjort sina skyldigheter enligt lagen om kärnteknisk verksamhet eller fått dispens från dem (11 §). 4.2 Statens övergripande ansvar för kärntekniska verksamheter har ingått internationella åtaganden genom bl.a. konventionen om kärnsäkerhet (SÖ 1995:71) (kärnsäkerhetskonventionen) och konvention- en om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall (SÖ 1999:60) (kärnavfallskonven- tionen) samt genom det svenska medlemskapet i Europeiska unionen och i Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Enligt kärnavfallskonventionen åtar sig en fördragsslutande part att det yttersta ansvaret för säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall ska vila på staten. Varje fördragsslutande part ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att individer, samhället och miljön är tillräckligt skyddade mot skadliga effekter av strålning. Om det inte finns någon tillståndshavare eller någon annan ansvarig part, vilar ansvaret på den fördragsslutande parten, som har domsrätt över det använda kärn- bränslet och över det radioaktiva avfallet (artikel 21). Genom medlemskapet i fördraget om icke-spridning av kärnvapen (SÖ 2005:28) och i avtal om kärnämneskontroll har åtagit sig att säkerställa att kärnämnen inte används för icke-fredliga syften. part till konventionen om fysiskt skydd av kärnämnen och kärntekniska anläggningar (SÖ 1985:24, INFCIRC/274), om skadeståndsansvar vid kärnteknisk olycka (SÖ 1968:17–20) samt 1963 års ersättningsansvaret i händelse av atomolyckor. svar och ersättning för radiologiska skador finns i atomansvarighetslagen (1968:45). har också åtagit sig att upprätthålla ett rättsligt och organisato- riskt ramverk samt att säkerställa skydd av allmänheten och arbetstagare mot skadliga effekter av joniserande strålning genom den sekundärlag- 2019/20:157 stiftning som har antagits under Euratomfördraget såsom rådets direktiv /59/Euratom av om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd mot de faror som uppstår till följd av exponering för joniserande strålning, och om upphävande av direktiven /618/Euratom, 90/641/Euratom, 92/29/Euratom, 97/43/Euratom och 2003/122/Euratom (strålskyddsdirektivet), rådets direktiv /71/Euratom av om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar, rådets direktiv /87/Euratom av om ändring av direktiv /71/Euratom om upprättande av ett gemenskapsramverk för kärnsäkerhet vid kärntekniska anläggningar (kärnsäkerhetsdirektivet) och rådets direktiv /70/Euratom av om inrättande av ett gemenskapsramverk för ansvarsfull och säker hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall (kärnavfallsdirektivet). Enligt artikel 4 i kärnsäkerhetsdirektivet ska medlemsstaterna införa och upprätthålla ett nationellt rättsligt, föreskrivande och organisatoriskt ramverk för kärntekniska anläggningars säkerhet, inom vilket ansvaret fördelas och samordningen mellan relevanta statliga myndigheter regleras. Där anges att varje medlemsstat har det yttersta ansvaret för hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som genererats i det landet. Statens övergripande ansvar för kärntekniska verksamheter utgår bl.a. från principen att om staten tillåter en verksamhet som är förknippad med risker är staten skyldig att säkerställa att människor och miljön skyddas från skadliga effekter från t.ex. joniserande strålning. Detta ansvar manifesteras bl.a. genom att staten säkerställer att rättsliga och organisatoriska ramverk med lagstiftning, tillståndsprövning, myndighetstillsyn m.m. finns på plats. Dessa ramverk ska i sin tur säkerställa att tillståndshavare tar ansvaret för den verksamhet som de bedriver. Det kan dock uppstå en situation när en tillståndshavare inte förmår fullgöra de åtgärder som krävs för säkerheten. Då kan det krävas att staten träder in i tillståndshavarens ställe och vidtar nödvändiga åtgärder för att skydda människor och miljön från skadlig verkan av joniserande strålning. I dessa situationer aktualiseras statens sekundära ansvar. Detta är det som också ibland kallas statens subsidiära ansvar. De skyldigheter som en tillståndshavare har enligt kärntekniklagen inkluderar att avveckla de anläggningar som verksamheten har bedrivits i och att placera det kärnavfall som uppkommit i ett slutförvar, som därefter slutligt har förslutits. Även efter den tidpunkt då ett slutförvar slutligt har förslutits kan det uppstå en situation där det finns ett behov av att vidta åtgärder eller upprätthålla en kärnämneskontroll. För detta ändamål måste det finnas någon som är ansvarig för de slutligt förslutna slutförvaren. I denna situation aktualiseras frågan om det slutliga eller det långsiktiga ansvaret. Statens övergripande ansvar för använt kärnbränsle och kärnavfall har slagits fast i olika sammanhang (prop. 1980/81:90, bilaga 1, s. 319, prop. 1983/84:60, s. 58, prop. 1997/98:145, s. 356, prop. 2005/06:183 samt näringsutskottets betänkanden /89:NU31 och 1989/90:NU24 samt prop. 2018/19:1, utgiftsområde 6, s. 97). Det slutliga ansvaret för slutförvaren ligger därmed på staten. Ett geologiskt slutförvar för kärnavfall är avsett att vara utformat så att kontroll och mätningar inte ska behövas efter förslutning. , , rekommenderar att säkerheten primärt ska upprätthållas via passiva barriärer och inte vara beroende av tillsyn eller administrativa åtgärder (Disposal of Radioactive , Safety Standards, SSR-5, , [2001]). har t.ex. i samband med sin rapportering under kärnavfallskonventionen framfört att det nuvarande svenska regelverket inte förutsätter institutionell kontroll eller mätningar efter slutlig förslutning av ett slutförvar för radioaktivt avfall. Det går dock inte att utesluta att någon form av kontroll eller övervakning av ett slutligt förslutet slutförvar kan komma att behövas. Övervakningen kan syfta till att förhindra otillåtet eller ofrivilligt intrång i förvaret eller att bevaka att det fungerar som avsett . Hur det långsiktiga ansvaret för säkerhet, fysiskt skydd, kärnämneskontroll och atomansvar (till exempel enligt med tilläggsprotokoll) för förslutna slutförvar ska utformas och hanteras diskuteras i olika internationella forum. Det är inte möjligt att exakt förutse vilka åtgärder som kommer att beslutas. 4.4Befintliga och planerade anläggningar För att uppfylla sina skyldigheter enligt kärntekniklagen har de svenska kärnkraftsbolagen bildat bolaget kärnbränslehantering AB. På uppdrag av sina ägare har bolaget till uppgift att bygga upp och driva ett system för att transportera, mellanlagra och slutförvara använt kärnbränsle och kärnavfall. Svensk kärnbränslehantering tar, baserat på civilrättsliga överenskommelser, även emot radioaktivt avfall från andra verksamheter. När det svenska slutförvarssystemet är fullt utbyggt planeras tre typer av anläggningar för geologiskt slutförvar: en för låg- och medelaktivt kärnavfall, en för använt kärnbränsle och en för långlivat låg- och medelaktivt avfall. I finns det ett slutförvar, SFR, för deponering av driftavfall från kärntekniska anläggningar och annat kortlivat radioaktivt avfall. An- läggningen ligger i Forsmark i kommun. Svensk kärnbränslehantering AB ansökte 2011 om tillstånd för att uppföra och driva en anläggning för inkapsling av använt kärnbränsle vid det befintliga mellanlagret i Simpevarp i och ett slutförvar för använt kärnbränsle i Forsmark. Tillstånd har sökts enligt kärntekniklagen och . Mark- och miljödomstolen bereder ansökan om tillstånd enligt . Domstolen har i sitt yttrande om regeringens prövning av tillåtlighet framfört att frågan om vem som har det långsiktiga ansvaret för ett slutligt förslutet slutförvar måste klarläggas (, mark- och miljödomstolen, mål nr M 1333-11, yttrande, , aktbilaga 842). Enligt är den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvarig för att denna blir avhjälpt i den omfattning det kan anses skäligt till dess att skadan eller olägenheten har upphört (2 kap. 8 § ). En precisering av förorenarens ansvar finns i 10 kap. . Bestämmelserna ändrades 2007. Ändringarna syftade till att genomföra och rådets direktiv /35/EG av om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador. I 10 kap. regleras enbart det offentligrättsliga ansvar som verksamhetsutövaren har mot det allmänna. Ansvaret kan bara utkrävas av tillsynsmyndigheten. Det betyder att en enskild som vill att en verksamhetsutövare ska utföra en avhjälpandeåtgärd inte kan använda sig av bestämmelserna i 10 kap. . Den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen är ansvarig för det avhjälpande som ska ske enligt 10 kap. 2 § . Om flera verksamhetsutövare är ansvariga gäller ett solidariskt ansvar (10 kap. 6 § ). Om en verksamhetsutövare inte kan hållas ansvarig till exempel på grund av att den juridiska personen upphört, går avhjälpandeansvaret över till fastighetsägaren om den för förvärvet kände till eller borde ha upptäckt föroreningarna (10 kap. 3 § ). Om en verksamhetsutövare endast har haft nyttjanderätt till en fastighet och verksamhetsutövaren av någon anledning inte finns kvar kan fastighetsägaren endast i undantagsfall åläggas att stå för kostnaderna för utredning eller avhjälpande. Ansvaret enligt 10 kap. kvarstår i princip till dess att olägenheterna har upphört oavsett om den verksamhet som orsakat dessa lagts ned eller överlåtits. 10 kap. tillämpas på mark- och vattenområden samt byggnader och anläggningar som är så förorenade att det kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa och miljö. Avhjälpandeansvaret innebär således att den ansvariga i skälig omfattning ska utföra eller bekosta de åtgärder som på grund av föroreningarna behövs för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller olägenhet uppstår för människors hälsa eller miljön. Avhjälpandeansvaret kan uppfyllas genom att verksamhetsutövaren faktiskt utför en åtgärd eller finansierar sådana åtgärder. Preskriptionslagens (1981:130) bestämmelser tillämpas inte på avhjälpandeansvaret (10 kap. 8 § ). I 32 kap. . finns bestämmelser om det civilrättsliga ansvaret när en miljöskada också innebär en personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada (prop. 2006/07:95 s. 28). Statligt stöd för avhjälpande av I förordningen (2004:100) om avhjälpande av föroreningsskador och statligt stöd för sådant avhjälpande finns bestämmelser om bidrag för att avhjälpa sådana föroreningsskador som avses i 10 kap. . Bidrag kan ges till undersöknings- och avhjälpandeåtgärder enligt vad som närmare specificeras i förordningen (2 §). ansvarar för bedömningar, prioriteringar och utbetalningar av medel, men det är som ansöker om och får bidraget. får besluta att överlämna bidraget till en kommun eller till en annan myndighet som är huvudman för avhjälpandet. Ansvaret för skador gäller enligt 10 kap. 19 § inte om skadan omfattas av 10 kap. sjölagen (1994:1009) eller lagen (2005:253) om ersättning från de internationella oljeskadefonderna. Ansvaret omfattar inte heller skador som orsakats av väpnade konflikter, fientligheter, inbördeskrig eller uppror eller av exceptionella och oundvikliga naturhändelser som det inte varit möjligt att skydda sig mot. Även skador orsakade av en verksamhet eller åtgärd vars enda syfte är att skydda mot naturkatastrofer är undantagna. 5.3.1Internationella regler om radiologiska skador