prop · H80318 · 2020-09-29 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:18 En tydligare koppling mellan villkorlig frigivning och deltagande i Regeringen överlämnar denna proposition till . Det är viktigt att den som avtjänar ett fängelsestraff ges ett starkt incitament att delta i sådana återfallsförebyggande åtgärder som Kriminalvården kan erbjuda inom ramen för verkställigheten av ett fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt. I propositionen lämnas därför förslag som syftar till att åstadkomma en tydligare koppling mellan tidpunkten för villkorlig frigivning och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder. I propositionen föreslås att den villkorliga frigivningen ska kunna skjutas upp i större utsträckning än för den som inte deltar i eller missköter återfallsförebyggande åtgärder eller andra åtgärder som kan hjälpa den dömde att anpassa sig i samhället. Vidare föreslås utökade möjligheter att skjuta upp den villkorliga frigivningen även vid annan misskötsamhet . Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i ......................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Uppskjuten villkorlig frigivning ....................................................... Gällande regler om uppskjuten villkorlig frigivning .......... 4.2Det finns behov av en tydligare koppling mellan villkorlig frigivning och deltagande i 4.3Ökade förutsättningar för uppskjuten villkorlig Inga andra förändringar föreslås....................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Kostnader och andra konsekvenser ................................................. Sammanfattning av utkast till lagrådsremissen En tydligare koppling mellan villkorlig frigivning och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder..................... Lagförslaget i utkast till lagrådsremiss ............................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde antar regeringens förslag till lag om ändring i . Om det finns särskilda skäl mot villkorlig frigivning, ska den skjutas upp enligt vad som framgår av 7 §. Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl mot villkorlig frigivning ska det särskilt beaktas om den dömde under verkställigheten i kriminalvårdsanstalt1. inte har deltagit i eller har misskött anvisade åtgärder som syftar till att förebygga återfall i brott eller på annat sätt främja hans eller hennes anpassning i samhället, eller2. annars på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 26 kap. 6 a § ska ha följande lydelse. Om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning, ska den skjutas upp enligt vad som framgår av 7 §. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska det särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om förhållanden som har inträffat före ikraftträdandet. 1 Senaste lydelse 2018:1253. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att, i syfte att stärka möjligheterna att förebygga och förhindra återfall i allvarlig brottslighet, överväga och föreslå ändringar i systemet med villkorlig frigivning (dir. 2016:28). Utredningen, som antog namnet , överlämnade betänkandet Villkorlig frigivning – förstärkta åtgärder mot återfall i brott (SOU 2017:61). I propositionen Förstärkta återfallsförebyggande åtgärder vid villkorlig frigivning (prop. 2018/19:77) behandlade regeringen bedömningar och förslag. I avsnitt 4.3 i propositionen uttalade regeringen att det fanns skäl att överväga en ordning som innebär en tydligare koppling mellan bristande deltagande i återfallsförebyggande åtgärder och den villkorliga frigivningen, men att det inte fanns underlag att göra sådana förändringar utan ett har tillkännagett att regeringen ska överväga om personer som är dömda för våldsbrott ska ha en skyldighet att genomgå behand- En vägran att delta i ett sådant behandlingsprogram bör enligt tillkännagivandet få konsekvenser för den intagnes möjligheter att få permission och villkorlig frigivning. Den intagnes medverkan i behandlingsprogram ska vara ett krav för villkorlig frigivning för personer som dömts för grova sexualbrott eller grova brott mot närstående (bet. 2015/16:JuU21 punkt 12, rskr. 2015/16:174). behandlas i avsnitt 4.3. Tillkännagivandet är inte slutbehandlat. har i samband med behandlingen av prop. beslutat om ytterligare tillkännagivanden avseende systemet med har för det första tillkännagett att regeringen ska utreda och presentera förslag som innebär en tydligare koppling mellan deltagande i återfallsförebyggande åtgärder och frågan om villkorlig frigivning (bet. 2018/19:JuU25 punkt 2, rskr. 2018/19:228). Genom propositionens förslag får tillkännagivande anses tillgodosett. För det andra har tillkännagett att regeringen ska reformera systemet med villkorlig frigivning, där större hänsyn tas till bl.a. hur den intagne skött sig under verkställigheten (bet. 2018/19:JuU25 punkt 6, rskr. 2018/19:228). Genom propositionens förslag får tillkännagivande anses tillgodosett. Mot bl.a. denna bakgrund utarbetades inom ett utkast till lagrådsremissen En tydligare koppling mellan villkorlig frigivning och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder. sammanfattning av utkastet till lagrådsremiss respektive dess lagförslag finns i bilaga 1 och 2. Utkastet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2019/03455/L5). I propositionen behandlas utkastets förslag. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådets synpunkt behandlas i avsnitt 4.3 och i författningskommentaren. 4.1Gällande regler om uppskjuten villkorlig frigivning Verkställighet av fängelsestraff i anstalt Den som har dömts till fängelse ska enligt huvudregeln avtjäna straffet i kriminalvårdsanstalt (26 kap. 5 § ). Verkställigheten regleras i fängelselagen (2010:610) och fängelseförordningen (2010:2010). Kompletterande bestämmelser finns i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd för fängelse (KVFS 2011:1, FARK Fängelse). Bestämmelser om planeringen och utformningen av verkställigheten av fängelsestraff finns i 1 kap. 5 § fängelselagen. Verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. I den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, ska verkställigheten inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. För varje intagen ska det finnas en individuellt anpassad verkställighetsplan. Verkställighetsplanen ska vara baserad på en sammanställning och bedömning av identifierade risker, behov och förutsättningar som har betydelse för verkställigheten och för möjligheterna att minska risken för återfall i brott. Närmare regler om verkställighetsplaneringen finns i 6–9 §§ fängelseförordningen. En verkställighetsplan ska grundas på en utredning, dels om den intagnes behov av stöd och kontroll, dels om vilka åtgärder som bör vidtas under verkställigheten för att minska risken för återfall i brott. Vid planeringen av verkställigheten ska förutsättningarna för att den intagne ska kunna beviljas särskilda utslussningsåtgärder särskilt övervägas. Hänsyn ska tas till anstaltstidens längd och den intagnes motivation till förändring. Vid utformningen av verkställighetsplanen ska också hänsyn tas till brottsoffer och andra som berörs av verkställigheten. Under verkställigheten ska planen fortlöpande följas upp och ändras när det finns anledning till det. Det är inte den intagne som avgör vilka åtgärder som bör komma i fråga under verkställigheten. En viktig utgångspunkt är dock att den intagne ska motiveras att aktivt delta i och medverka vid planeringen av verkställigheten. Planen ska därför utformas efter samråd med den intagne. Inför frigivningen ska verkställighetsplanen vara särskilt inriktad på konkreta åtgärder som kan underlätta övergången till ett liv i frihet. Huvudregeln om villkorlig frigivning finns i 26 kap. 6 § . Enligt första stycket ska den som har avtjänat två tredjedelar av ett tidsbestämt fängelsestraff, dock minst , friges villkorligt. Villkorlig frigivning får enligt tredje stycket inte ske från fängelse som har dömts ut enligt 28 kap. 3 § eller från ett förvandlingsstraff för böter. Från huvudregeln finns undantag i 26 kap. 6 a och 7 §§ . Om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning, ska den skjutas upp med åt gången. Vid bedömningen av om det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska det särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. Om den villkorliga frigivningen skjuts upp, ska det i beslutet anges med hur många dagar det ska ske. När antalet dagar som den villkorliga frigivningen ska skjutas upp med bestäms, ska arten och omfattningen av de överträdelser som föranleder att den villkorliga frigivningen skjuts upp särskilt beaktas. Möjligheten att på detta sätt skjuta upp den villkorliga frigivningen infördes genom lagstiftning som trädde i kraft (se prop. 2005/06:123 En modernare kriminalvårdslag). Tillämpningen av reglerna om uppskjuten villkorlig frigivning Av förarbetena till de nu gällande reglerna om möjlighet att – om det finns synnerliga skäl – skjuta upp den villkorliga frigivningen på grund av den dömdes beteende under verkställigheten framgår i huvudsak följande (se prop. 2005/06:123 s. 55–58). Uppskjuten villkorlig frigivning bör endast komma i fråga om man i det enskilda fallet kan peka på att den intagne på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. I begreppet föreskrifter omfattas all normgivning som gäller för den intagne, dvs. såväl lagar och förordningar som Kriminalvårdens föreskrifter och anstaltens lokala ordningsregler. Med villkor avses annat som är bindande för den intagne, t.ex. vad som är bestämt i hans eller hennes verkställighetsplan. Brott mot verkställighetsplanen bör dock normalt sett hanteras genom en omprövning av planen och därmed få återverkningar på verkställighetens innehåll. I undantagsfall bör dock brott mot verkställighetsplanen kunna leda till uppskjuten villkorlig frigivning. Det bör endast vara allvarliga åsidosättanden av föreskrifter och villkor som beaktas. Med detta avses framför allt att det bör vara föreskrifter och villkor av större vikt som den intagne har brutit mot. Enstaka fall av misskötsamhet bör inte leda till uppskjuten villkorlig frigivning. Som regel bör det krävas att flera omständigheter har förekommit som tillsammans har sådan tyngd att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp. Om en intagen vid upprepade tillfällen bryter mot reglerna som gäller för verkställigheten bör den villkorliga frigivningen skjutas upp. Detsamma gäller om en intagen under en stor del av verkställighetstiden vägrar att delta i någon form av sysselsättning eller om han eller hon upprepat beter sig aggressivt. Det kan dock inte uteslutas att en enstaka mycket allvarlig överträdelse kan vara tillräcklig för att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp. Exempelvis kan en rymning i vissa fall vara 2020/21:18 tillräckligt för att synnerliga skäl mot villkorlig frigivning ska anses föreligga. Vid prövningen ska en helhetsbedömning göras av allt som har inträffat under verkställigheten. Vid bedömningen ska även omständigheter som talar till den intagnes fördel beaktas. Om en intagen genomgår en positiv utveckling och inte missköter sig, så bör det vara möjligt att låta bli att skjuta upp den villkorliga frigivningen om misskötsamheten skett tidigt i verkställigheten. Någon begränsning av den sammanlagda tiden för uppskjuten villkorlig frigivning finns inte. Det innebär att uppskjuten villkorlig frigivning kan ske med som motsvarar hela reststraffet. Av förarbetena framgår att det ytterst sällan och endast vid omfattande misskötsamhet bör bli fråga om att någon får sin villkorliga frigivning uppskjuten så mycket att villkorlig frigivning inte alls kommer till stånd (se prop. 2005/06:123 s. 61). Det finns behov av en tydligare koppling mellan villkorlig frigivning och deltagande i Regeringens bedömning: I syfte att skapa ett starkt incitament för den dömde att delta i återfallsförebyggande åtgärder under verkställigheten i anstalt av ett fängelsestraff bör det finnas en tydligare koppling mellan tidpunkten för villkorlig frigivning och den dömdes deltagande i Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna instämmer i utkastets bedömning eller har inga invändningar mot den. positiva remissinstanserna hör , Kriminalvården, , frivilliga samhällsarbetare och och ombudsmän () invänder i och för sig inte mot bedömningen men anser sig inte kunna ställa sig bakom förslagets utformning eftersom den riskerar att stå i strid med principerna om likabehandling, proportionalitet och förutsebarhet. universitet anser att utkastets bedömning vilar på det felaktiga antagandet att deltagande i Kriminalvårdens program minskar återfallsfrekvensen i efterfrågar en analys utifrån den forskning som, framför allt när det gäller unga lagöverträdare, talar för att återfallsrisken ökar i takt med frihetsberövandets längd. (Brå) för fram att den samlade bilden från forskningen är att vissa program för vissa klienter har förmåga att minska återfallsnivån med några procentenheter och att över hälften av dem som genomfört ett behandlingsprogram på anstalt upplever att behandlingen minskat deras risk för återfall. Det finns dock inget forskningsstöd för att programverksamheter i anstalt har förmåga att minska återfall bland personer som inte är motiverade att förändra sitt beteende. att många grupper inte har möjlighet att genomföra de program som Kriminalvården anser vara nödvändiga eftersom de inte talar svenska, är placerade i avskildhet, befinner sig på en anstalt eller avdelning där programmet saknas, har för kort verkställighet eller har psykiska problem som begränsar möjligheten att delta i grupprogram. Brå framhåller slutligen att det inte finns stöd i forskningen för att frihetsberövande påföljder ger lägre återfall i brott än icke-frihetsberövande påföljder eller att en senareläggning av den villkorliga frigivningen i sig skulle kunna ha någon inverkan på tendensen till återfall när de straffade väl friges. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår av utkastet till lagrådsremiss, och som också särskilt lyftes fram av regeringen i propositionen Förstärkta återfallsförebyggande åtgärder vid villkorlig frigivning, finns det ett starkt intresse från samhällets sida att på ett effektivt sätt arbeta för att förhindra återfall i brottslighet. Redan en liten minskning av återfall i brott har betydelse när det gäller mänskligt lidande. Även små reducerande effekter på återfall i brott har vidare en positiv effekt när det gäller samhällets kostnader (prop. 2018/19:77 s. 21). Arbetet med att förebygga återfall i brott utgör därför en viktig del av verkställigheten av fängelsestraff. Som beskrivs i avsnitt 4.1 tar Kriminalvården för varje person som ska avtjäna ett fängelsestraff fram en behovsstyrd individuell verkställighetsplan, som inriktas på åtgärder som bl.a. är ägnade att förebygga återfall i brott. I samråd med den intagne bestämmer Kriminalvården vilka insatser som ska anvisas och genomföras av honom eller henne . Åtgärderna kan t.ex. avse deltagande i behandlingsprogram för att bryta ett missbruk eller deltagande i programverksamhet inriktad på att komma till rätta med en våldsproblematik. Det kan också handla om andra åtgärder som dokumenterats i verkställighetsplanen såsom t.ex. att den intagne ska ha kontakt med en psykolog eller genomgå viss utbildning. Inom finns flera ackrediterade behandlingsprogram för dömda som har en vålds- eller sexualbrottsproblematik eller en kriminell livsstil. Det finns också behandlingsprogram för missbruk och beroende. Den forskning som Brå redovisar i sitt remissvar ger stöd för det antagande som görs i utkastet till lagrådsremiss att deltagande i de återfallsförebyggande åtgärder som kan erbjudas av Kriminalvården under verkställigheten leder till att risken för återfall i brott minskar. Brå för också fram att över hälften av dem som genomfört ett behandlingsprogram på anstalt upplever att behandlingen minskat deras risk för återfall. Regeringen instämmer därför, till skillnad från , i den bedömning som görs i utkastet till lagrådsremiss att deltagande i Kriminalvårdens program minskar återfallsfrekvensen i brott och att det därför är av stor vikt för att minska brottsligheten i samhället att den intagne har ett starkt incitament att underkasta sig sådana återfallsförebyggande åtgärder som Kriminalvården kan erbjuda och även följa den upprättade verkställighetsplanen. Som framgår av redovisningen i avsnitt 4.1 är de nu gällande reglerna om uppskjuten villkorlig frigivning endast i undantagsfall tänkta att omfatta den situationen att den dömde inte genomför vad som blivit fastslaget i hans eller hennes verkställighetsplan. 2020/21:18 verkställighetsplanen hanteras i stället normalt genom en omprövning av planen (prop. 2005/06:123 s. 56). Verkställighetsplaneringen kan vidare inte sällan mynna ut i att en återfallsförebyggande åtgärd som Kriminalvården anser att den intagne är i behov av inte förs in i verkställighetsplanen. Det kan t.ex. bero på att det bedöms som meningslöst att försöka förmå en intagen att delta i en åtgärd som han eller hon förklarar sig helt ovillig att genomföra. Den misskötsamhet som kan beaktas som skäl för uppskjuten villkorlig frigivning tar sikte på föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. Med begreppet villkor avses sådant som, utöver föreskrifter, är bindande för den intagne, t.ex. vad som är bestämt i hans eller hennes verkställighetsplan (jfr prop. 2005/06:123 s. 56). Det finns därför i princip inget utrymme för att som skäl för uppskjuten villkorlig frigivning beakta att den intagne helt vägrar att delta i återfallsförebyggande åtgärder som inte tas med i verkställighetsplanen. Incitamentet för den intagne att följa villkoren i verkställighetsplanen eller för att medverka till deltagande i återfallsförebyggande åtgärder som inte tas med i verkställighetsplanen torde mot denna bakgrund vara förhållandevis litet. I utkastet till lagrådsremiss görs bedömningen att ett ökat incitament att delta i återfallsförebyggande åtgärder bör skapas genom att ändra regelverket för villkorlig frigivning och tydligare koppla tidpunkten för den villkorliga frigivningen till den intagnes medverkan i de åtgärder som Kriminalvården anser är nödvändiga för att minska risken för återfall i brott och till genomförandet av den verkställighetsplan som har bestämts för honom eller henne. Regeringen ställer sig, liksom en majoritet av remissinstanserna, bakom den bedömningen. Det ställningstagandet innefattar bedömningen att värdet av att den intagne deltar i brottsförebyggande åtgärder med de positiva effekter det kan förväntas ha när det gäller återfall i brott, väger tyngre än de eventuella negativa effekter som kan vara förenade med i anstalt. I det följande avsnittet redovisar regeringen förslag och bedömningar av hur en ordning med ökade förutsättningar för uppskjuten villkorlig frigivning om den intagne inte deltar i återfallsförebyggande åtgärder bör utformas. 4.3Ökade förutsättningar för uppskjuten villkorlig frigivning Regeringens förslag: Förutsättningarna för att skjuta upp villkorlig frigivning förtydligas och utökas. Vid bedömningen av om det finns skäl mot villkorlig frigivning ska det särskilt beaktas om den dömde under verkställigheten av fängelsestraffet i kriminalvårdsanstalt inte har deltagit i eller har misskött anvisade åtgärder som syftar till att förebygga återfall i brott eller på annat sätt främja hans eller hennes anpassning i samhället. Det ska vara tillräckligt att det finns särskilda skäl mot villkorlig frigivning för att den ska kunna skjutas upp. Regeringens bedömning: Det bör inte införas en ordning där det ska vara obligatoriskt för vissa särskilda kategorier av dömda att genomgå behandling för att villkorlig frigivning ska kunna komma i fråga. Förslagen och bedömningarna i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömningar. I utkastet föreslås en annan lydelse av lagtexten på så sätt att formuleringen ”inte har deltagit i erbjudna åtgärder” används i stället för ”inte har deltagit i eller har misskött anvisade åtgärder”. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna antingen tillstyrker förslagen och bedömningarna eller har inga invändningar mot dem. Till de remissinstanser som uttryckligen är positiva hör , Kriminalvården, , frivilliga samhällsarbetare () och . Kriminalvården framhåller att det finns stora variationer i de intagnas enskilda förutsättningar och problematik, varför en individuell behovsbedömning måste göras. På grund av de stora individuella variationerna är det svårt att ge en uttömmande redovisning av vilka insatser som kan antas ha direkt eller indirekt återfallsförebyggande effekt eller främja den dömdes anpassning i samhället. Faktorer som inte nödvändigtvis är kopplade till den enskilda klienten kan också komma att påverka verkställighetsplaneringen. Exempel på detta är platsbrist, resursfördelning eller säkerhetsöverväganden. För att tillgodose kraven på förutsebarhet och likabehandling avser Kriminalvården att ta fram interna riktlinjer avseende vilken typ av program och andra åtgärder som kan komma i fråga. Myndigheten vill särskilt understryka att även om samråd med klienten sker vid planeringen av verkställigheten så är det Kriminalvården som måste göra bedömningen av vilka behov varje enskild klient har samt vilka åtgärder och insatser som kan komma i fråga. Mot bakgrund av detta bör enligt myndigheten ”erbjudna åtgärder” ersättas med ”av Kriminalvården anvisade åtgärder”. Samfundet menar att det förhållandet att verkställighetsplanen är individuell innebär att kraven på de dömda är olika. Genom att underlåtenhet att följa planen kan medföra att den villkorliga frigivningen skjuts upp, sätts likabehandlingsprincipen ur spel. En verkställighetsplan kan vidare förändras . Det innebär att den dömde inte från början kan förutse vilka skötsamhetskrav som gäller eller när frihetsberövandet beräknas upphöra. Samfundet framhåller också att förslaget riskerar att medföra att dömda tvingas till behandlingsåtgärder de inte är motiverade till. Samfundet för också fram att den gällande huvudregeln om villkorlig frigivning är förenad med många fördelar bl.a. eftersom den kan användas som reaktion vid eventuell ny brottslighet. Eftersom den individuella verksamhetsplanen kommer att få avgörande betydelse för den dömde anser samfundet slutligen att överväganden bör göras om den dömde bör ha rätt att föra talan mot innehållet i en verkställighetsplan och vid en sådan talerätt ha rätt till offentligt biträde. ombudsmän () tillstyrker inte förslaget eftersom det inte uppfyller de höga krav på förutsebarhet, saklighet och rättssäkerhet som bör ställas i ärenden om uppskjuten villkorlig frigivning. JO har dock inga principiella invändningar mot förslaget under förutsättning att 2020/21:18 handläggningen sker på ett godtagbart sätt samt att Kriminalvården har rutiner och resurser för att kunna hantera dessa ärenden.