prop · H703141 · 2020-03-31 00:00:00 — I EU-valet förekom det i så många som nio av tio kommuner att väljare dröjde kvar länge vid valsedelställen (ibland för att göra iordning sin röst där) och att köbildning uppstod. Det finns en oro för att dessa problem kommer att bli vanligare i kommande val, vilket i förlängningen innebär att avskärmningarna riskerar att leda till lägre valdeltagande. Avsaknaden av samverkan mellan kommunerna har framträtt på ett påtagligt sätt när det gäller arbetet med att ta fram lämpliga avskärmningar för att bevara valhemligheten. Med utvecklad samverkan mellan dem, såväl som mellan kommunerna, och , skulle arbetet med att genomföra val kunna bli mer ändamålsenligt. har i granskningen noterat önskemål från samtliga nivåer inom valadministrationen om att bör få mandat att utfärda riktlinjer för de övriga aktörerna inom valadministrationen. Sena förtidsröster ger mindre träffsäkert valnattsresultat Lagstiftarens intention är att valnattsresultatet bör vara så tillförlitligt som möjligt, i betydelsen att det bör ge en så träffsäker bild som möjligt av det slutliga valresultatet. Det preliminära valresultat som presenteras under valnatten får stor uppmärksamhet i media och behandlas ofta som om det vore det slutliga. Sammanblandningen leder enligt till klagomål, namninsamlingar och överklaganden, vilket medför en risk för minskad trovärdighet för valsystemet. Den nuvarande ordningen gör det möjligt att förtidsrösta på valdagen och syftar till att öka valdeltagandet i så hög utsträckning som möjligt. Vissa röster hinner därmed inte föras till vallokalen för att räknas med i valnattsresultatet. Det finns således en inbyggd målkonflikt i systemet mellan målet om högt valdeltagande och en hög träffsäkerhet i valresultatet på valnatten. Granskningen visar att det skulle vara möjligt att höja andelen röster som faktiskt räknades på valnatten utan att det påverkar möjligheten att förtidsrösta. Det förutsätter dock att distributionen av förtidsröster förbättras och att kommunerna räknar fler valsedlar redan under valnatten och inte sparar dem till den så kallade onsdagsräkningen. R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D Resultatet vid den slutliga sammanräkningen skiljer sig från det preliminära resultatet av framför allt två skäl. Det beror dels på att länsstyrelserna kan göra en annan bedömning än kommunerna i fråga om vilka röster som är giltiga, dels på att partier som inte är så kallade rapportpartier (det vill säga sådana vars röster kategoriserassom röster på ”övrigapartier”idenpreliminärarösträkningen)får sina mandat redovisade vid den slutliga sammanräkningen. En stor del av mandatförändringarna vid den slutliga rösträkningen förklaras av att mandat tilldelas icke-rapportpartier. Detta syns särskilt i valen till kommunfullmäktige. Allt svårare att hinna få klart det slutliga valresultatet Sammanräkningen av rösterna måste göras så att ett slutligt valresultat kan fastställas före öppnande. Tiden mellan länsstyrelsernas godkännande av röstningen och första samling har krympt. Det beror i huvudsak på att det tar att slutföra och sammanställa det slutliga valresultatet. Hanteringen av så kallade stänklistor, det vill säga listor med valsedlar som tillhör andra valkretsar än den där röstningen görs, är orsaken till det. Bedömningen av stänklistor skiljer sig åt mellan länsstyrelserna och hanteringen är tidskrävande. beslutade dock länsstyrelserna gemensamt att framgent hantera valsedlar från andra valkretsar enbart som partivalsedlar. Om beslutet efterlevs i kommande val kommer hanteringen av stänklistor att bli enhetlig och enligt bedömning mindre tidskrävande. Är valsedlarna det egentliga problemet? Ett förändrat valsedelssystem har enligt vår bedömning potential att innebära en avsevärd lättnad i administrationen av röster. Det skulle kunna leda till fler räknade röster under valnatten, färre avvikelser mellan de preliminära valresultaten och slutresultat samt ett snabbare protokollfört valresultat. Med ett annat system för valsedlar skulle avskärmning av valsedelställ sannolikt inte behövas. Ett system med färre valsedlar skulle dessutom kunna minska valsedelssystemets miljöpåverkan. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har i granskningen inte haft fokus på valsedelssystemet och därför inte analyserat det i sin helhet. För att det ska gå att avgöra hur ett alternativt valsedelssystem skulle kunna utformas, och analysera konsekvenserna av en sådan förändring, måste frågan utredas vidare. Mot bakgrund av iakttagelser som gjorts i granskningen bedömer att det finns starka skäl att få till stånd en genomgripande utredning av valsedelssystemet där frågan analyseras utifrån fler perspektiv. I en sådan utredning bör fördelarna med ett förändrat valsedelssystem ställas mot de konsekvenser en förändring skulle kunna innebära för andra värden i valsystemet, till exempel valdeltagande, robusthet och transparens. R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N till de folkvalda församlingarna riksdag, kommun- och samt utgör fundament i den svenska representativa demokratin. Regeringsformen slår fast att all offentlig makt i utgår från folket. Det svenska folkstyret förverkligas enligt grundlagen bland annat genom ett representativt och parlamentariskt statsskick, med som folkets främsta företrädare.1 Att statsskicket är representativt innebär att det är folket som genom allmänna val utser sina företrädare i riksdag, kommuner, landsting och Europaparlament. Kärnan i den svenska parlamentarismen utgörs av att den verkställande makten måste tolereras av den valda församlingen.2 För att demokratin ska fungera krävs ett väl avvägt valsystem. Den svenska demokratin och valsystemets uppbyggnad grundas på principerna om fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Folkförsamlingarna utses därför genom val som är fria, hemliga och direkta.3 Det betyder att väljaren själv bestämmer hur hen ska rösta och att hen inte behöver avslöja sin röst för någon annan. Det innebär också att representanterna i folkförsamlingarna är direkt valda av folket.4 För att det demokratiska statsskicket ska realiseras krävs att valsystemet är så konstruerat att det ger förutsättningar för att garantera de demokratiska principerna. Det krävs också att dessa principer värnas och omsätts i praktiken när väl valen genomförs. Enligt mätningar står den svenska demokratin stark och präglas av ett högt förtroende och nöjdhet, sett från ett medborgarperspektiv.5 1.2 Motiv till granskning För att demokratin ska fungera tillfredsställande är ett väl avvägt och i praktiken välfungerande valsystem av fundamental betydelse. Även om det svenska valsystemet står sig väl i internationella jämförelser är det betydelsefullt att granskningar genomförs utifrån ett nationellt perspektiv med jämna mellanrum i syfte att skapa insyn och möjliggöra kontinuerlig utveckling av systemets funktionalitet. 11 kap. 1 och 4 §§ regeringsformen. 2Johansson, Valrätt – en introduktion till den rättsliga regleringen av de allmänna valen, 2018, s. 15. 31 kap. 1 § och 3 kap. 1 § regeringsformen. 4Johansson, Valrätt – en introduktion till den rättsliga regleringen av de allmänna valen, 2018, s. 21. 5Martinsson, Den svenska demokratin står stark, men det finns varningstecken, . 6Se bland annat , och , “Electoral Integrity & Campaign Media – 2018 mid-year update”, s. 6–7, 2018. R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D Det har också framkommit problemindikationer av olika slag. Bland annat har fått kritik av internationella organisationen för säkerhet och samarbete i () för bristande skydd av valhemligheten i samband med att väljare plockar valsedlar inför röstning.7 har ett nytt regelverk gällande platsen för valsedlarna kommit på plats och det är mot bakgrund av tidigare problemindikationer angeläget att granska hur detta har implementerats. Det har också uppmärksammats att mandatfördelningen har justerats tämligen mycket i samband med att det slutliga valresultatet har fastställts.8 Eftersom valsystemet är av så stor betydelse för demokratin är det, oaktat dessa och eventuella andra problemindikationer, viktigt att det regelbundet genomlyses. har heller inte tidigare granskat valförfarandet. Den insyn som en granskning möjliggör skapar förutsättningar för förståelse för och en möjlighet att identifiera brister i det praktiska valförfarandet. I den mån identifierade brister också omhändertas kan granskningen bidra till att öka förtroendet för valsystemet och demokratin som helhet. 1.3 Syfte och frågeställningar Den övergripande granskningsfrågan är om regeringens och de statliga valmyndigheternas arbete med att genomföra val är ändamålsenligt utformat. Granskningen har fokus på tre väsentliga aspekter av valförfarandet, nämligen skyddet av valhemligheten, träffsäkerheten i de preliminära valresultaten och tiden det tar att genomföra sammanräkningen. Granskningsfrågorna är följande: •Är valhemligheten i vallokalerna ändamålsenligt skyddad mot bakgrund av bestämmelsen om avskärmning av valsedlar? •Är de preliminära valresultaten träffsäkra i tillräcklig omfattning? •Blir valresultaten klara i godtagbar tid? Granskningen omfattar regeringen, och länsstyrelserna, det vill säga den statliga valadministrationen och styrningen av denna. granskar inte kommunerna, och lämnar heller inte rekommendationer till kommunsektorn. Den lokala valadministrationen i kommunerna ingår i granskningen endast i den mån deras arbete belyser omständigheter av betydelse för att bedöma de statliga aktörernas agerande. 7OSCE, “general elections . ODIHR needs assessment mission report 15- 17 2018”, s. 9, 2018 och , “general elections . Expert Team Final Report”, s. 10, 2018. 8Efter valen 2018 framkom bland annat att Liberalerna i kommun kontrollräknade delar av sina valsedlar på grund av att det endast skiljde en röst för att få ett ytterligare mandat, se , ”Liberalerna i kontrollräknade själva sina röster”, . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Lagstiftarens övergripande intentioner avseende vart och ett av granskningsområdena redogörs för nedan. I respektive kapitel presenteras lagstiftarens mer detaljerade intentioner avseende dessa områden och hur förhåller sig till dem vid bedömning av granskningens resultat. En av de principer som enligt FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (1948) definierar fria och rättvisa val är att valet sker hemligt.9 Att en enskild väljare inte ska behöva avslöja för någon annan hur hen röstat är med andra ord avgörande för att valet ska betraktas som demokratiskt. Redan i förarbetena till vallag, som den moderna vallagen vilar på, anges att det måste föreligga garantier för att valen sker under former som tryggar den för fria val nödvändiga valhemligheten.10 I vallagen finns flera bestämmelser som syftar till att på olika sätt säkra valhemligheten genom hela valförfarandet.11 finns där en bestämmelse om att platsen där valsedlarna läggs ut ska vara avskärmad.12 I förarbetena till den betonar lagstiftaren att fria och hemliga val är en grundläggande förutsättning för valsystemets legitimitet.13 Valresultaten ska vara träffsäkra Vid valen till de beslutande församlingar som utgör grundpelare i vår demokrati är det av största betydelse att förfarandet är utformat så att det fyller högt ställda krav på tillförlitlighet.14 Kravet på tillförlitlighet gäller också de preliminära valresultaten i betydelsen att de bör ge en så träffsäker bild som möjligt av det slutliga valresultatet.15 Vid en avvägning mellan valsäkerheten och att valresultatet inte ska fördröjas menar lagstiftaren att valsäkerheten äger prioritet. är det angeläget att rösträkningen i samband med val avslutas så snart som möjligt.16 Enligt regeringsformen ska den nyvalda samlas efter 9Artikel 21.3 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (1948). Maj:ts proposition med förslag till vallag, m.m., s. 89. 11Vallagen (2005:837). 128 kap. 2 § vallagen (2015:837), ändrad genom SFS 2018:1969. 2017/18:286 Stärkt skydd för valhemligheten, bet. 2018/19:KU12, rskr. 2018/19:35. 1972:105 s. 88. 1972:105, s. 100–108, bet.1972:KU49 s. 24, rskr. 2013/14:124 Ökad effektivitet, säkerhet och tillgänglighet i valförfarandet, s. 47, bet 2013/14:KU31 s. 16, rskr. 2013/14:231. R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D valdagen, dock tidigast på den fjärde dagen efter det att valresultatet kungjorts.17 Det medför att första sammanträde fördröjs om valresultatet för riksdagsvalet presenteras efter valdagen. I valen till kommunfullmäktige och krävs att valresultat och mandatfördelning är fastställt innan , det vill säga senast efter valdagen.18 Skyddet av valhemligheten har granskats i samband med valet till (EU-valet) . En väljarundersökning genomfördes vid vallokaler i och i vilken ställde frågor till drygt 1 400 väljare efter avslutad röstning. Frågorna handlade om i vilken mån de upplevde att valhemligheten i vallokalen var säkrad, särskilt mot bakgrund av de nya avskärmningarna av valsedlar.19 För att få en närmare uppfattning om hur de utvalda vallokalerna i hade valt att avskärma platsen för valsedlarna genomförde platsbesök vid dessa. Information om hur kommuns lösning för att avskärma valsedlarna såg ut erhölls genom bilder och beskrivningar per e-post. För att besvara granskningsfrågan som avser valhemligheten används också material från enkätfrågor som ställts till kontaktpersoner i kommunerna.20 Granskningens två andra frågor besvaras genom analys av registerdata från valdatasystemet samt svar på frågor i enkät som ställt till kontaktpersoner vid kommuner och länsstyrelser.21 173 kap. 10 § regeringsformen. 185 kap. 9 § kommunallagen (2017:725). 19I bilaga 1 beskrivs urvalet av vallokaler för väljarundersökningen. I bilaga 2 framgår intervjufrågorna i väljarundersökningen. 20I bilaga 1 finns en närmare beskrivning av kommunenkäten och i bilaga 3 framgår de frågor som ställdes i enkäten. 21I bilaga 1 finns en närmare beskrivning av kommunenkäten och länsstyrelseenkäten. I bilaga 3 framgår de frågor som ställdes till kommunerna och i bilaga 4 framgår de frågor som ställdes till länsstyrelserna. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De uppgifter från valdatasystemet som har begärt ut från visar tidsåtgång för genomförandet av val till riksdag, kommun- och för . Datamaterialet innehåller också uppgifter om valresultat och mandatfördelning för respektive val under nämnda år. Dessa data utgör det huvudsakliga analysmaterialet för att besvara granskningens fråga avseende tiden det tar att genomföra val och presentera ett färdigt valresultat. Uppgifterna från valdatasystemet utgör också huvudmaterial för att besvara frågan om de preliminära valresultatens träffsäkerhet. Bedömningen av träffsäkerheten baseras i granskningen på en analys av mandatförändringar mellan valnattsresultatet och det sammantagna preliminära resultatet, respektive det sammantagna preliminära valresultatet och det slutliga valresultatet. Material från enkäterna till länsstyrelser och kommuner har använts för att fördjupa analysen av granskningens frågor avseende tidsåtgången för genomförandet av val respektive träffsäkerheten i de preliminära valresultaten. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetaren . Under granskningens första fas, såväl som under empiriinsamlingen, leddes arbetet av revisionsdirektör medan revisor var projektmedarbetare. En referensperson har varit knuten till projektet och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten: professor . Företrädare för (, och ), och länsstyrelserna har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. I kapitel 2 ges en bakgrund till de allmänna valen i , hur valorganisationen är uppbyggd och hur det praktiskt går till att genomföra val samt tidigare rapporter och utredningar. Frågan om huruvida valhemligheten i vallokalerna är skyddad mot bakgrund av den nya bestämmelsen om avskärmning av valsedlar behandlas i kapitel 3. I kapitel 4 behandlas frågan om huruvida de preliminära valresultaten är träffsäkra i tillräcklig omfattning. Kapitel 5 behandlar frågan om valresultaten lämnas i godtagbar tid. I början av kapitel 3, 4 och 5 presenteras lagstiftarens mer detaljerade intentioner avseende granskningens delområden, det vill säga de utvecklade bedömningsgrunder mot vilka granskningens resultat relateras som grund för slutsatsdragning. Rekommendationerna bygger vidare på bedömning av granskningens resultat i förhållande till de intentioner uttryckt avseende de aktuella granskningsområdena. R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D 2 Allmänna val i Som grund till studierna redogörs nedan för vissa fakta om den svenska vallagstiftningen, valsystemet och dess organisering, samt hur röstning, rösträkning och mandatfördelning går till. Kapitlet avslutas med ett avsnitt som redogör för tidigare rapporter och utredningar med relevans för granskningen. 2.1 Den svenska vallagstiftningen Det nuvarande svenska valsystemets konstruktion bottnar till stor del i Grundlagsberedningens arbete , som kom att befästas genom regeringsform.22 Den första för riksdagsval och kommunala val gemensamma vallagen instiftades 1972.23 Utifrån den har lagstiftningen successivt utvecklats, via vallag,24 till den moderna vallagen som trädde ikraft den 1 januari 2006.25 gällande bestämmelser för hur val i praktiken ska genomföras anges i vallagen (2005:837) och i valförordningen (2005:874). Den senaste ändringen i vallagen utgörs av införandet av bestämmelsen om avskärmning av platsen där valsedlar läggs ut (8 kap. 2 § vallagen) som tillämpades vid EU-valet 2019.26 2.2 Valsystemet och dess organisering Den svenska valorganisationen är organiserad i tre nivåer som är oberoende av varandra, och ser i huvudsak likadan ut för såväl val till riksdag, kommunfullmäktige och samt som för val till . Organisationsstrukturen är inte hierarkisk utan varje myndighet är ansvarig för sina respektive områden enligt vallagen.27 22Johansson, Valrätt – en introduktion till den rättsliga regleringen av de allmänna valen, 2018, s. 16. 23Vallagen (1972:620). 24Vallagen (1997:157). 25Vallagen (2005:837). 268 kap. 2 § vallagen (2015:837), ändrad genom SFS 2018:1969. 273 kap. 1 – 3 §§ vallagen (2005:837). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har ett övergripande ansvar för frågor om val och landsomfattande folkomröstningar.28 Förutom ett centralt ansvar för genomförandet av dessa ingår i uppgifter bland annat att fördela mandaten från riksdags- och EU-valet.29 har regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter i begränsad omfattning. Den rätten gäller avgifter vid beställning av valsedlar och kuvert, valmaterialtekniska frågor och om administrativ information som ska finnas i protokoll som förs av valnämnderna och länsstyrelserna.30 utvecklar och underhåller också valadministrationens IT-stöd och tar fram och sprider information, handledningar och valmaterial till såväl väljare som de regionala och lokala valmyndigheterna. Det gör trots att det saknas uttrycklig reglering och formella beslut om att myndigheten har det ansvaret.31 Efter varje val analyserar de problem som uppkommit samt ger förslag på lösningar i en så kallad erfarenhetsrapport.32 Länsstyrelserna är regionala valmyndigheter med ansvar för frågor om val och utbildning av valnämnderna inom länet. Länsstyrelserna beslutar om valdistrikt och genomför den slutliga rösträkningen i alla val. För val till kommun och fördelar de också mandaten mellan partierna och utser ledamöter och ersättare.33 på lokal nivå är kommunernas valnämnder med ansvar för genomförandet av röstning inom kommunen. I det ansvaret ingår att utse och utbilda röstmottagare, se till så att det finns vallokaler och lokaler för förtidsröstning, se till att allt material finns på plats när röstningen ska genomföras samt att säkerställa ordningen i val- och röstningslokalerna så att röstningen kan genomföras på ett korrekt och säkert sätt.34 De lokala valnämnderna svarar också för den preliminära rösträkningen som sker dels på valnatten, dels och i undantagsfall efter valdagen.35 283 kap. 1 § vallagen (2005:837), 1 § förordning med instruktion för (2007:977). 2914 kap. 1 § vallagen (2005:837). 3016 § valförordningen (2005:874). 31Valmyndigheten, Erfarenheter från valen 2014–2015, 2016, s. 33 och 35. Enligt tas det i några av förarbetena till vallagen för givet att myndigheten har till uppgift att tillhandahålla utbildningsmaterial i frågor om val. hänvisar till SOU 2013:24, E-röstning och andra valfrågor, s. 122, och prop. 2013/14:124, s. 15 och 17. 32I regleringsbreven för framgår att myndigheten har i uppdrag att ta fram erfarenhetsrapporter efter valen. 333 kap. 2 §, 4 kap. 17 § andra stycket, 13 kap. 1 §, 14 kap. 1 § vallagen (2005:837). 34Förtidsröstning sker i röstningslokaler medan röstning i vallokal sker där väljaren är upptagen i valdistriktets röstlängd, 4 kap. 20–25 §§ vallagen (2005:837). Det gemensamma begreppet för lokalerna är röstmottagningsställe, 7 kap. 1 § vallagen (2005:837). 3511 och 12 kap. vallagen (2005:837) R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D Beslut och andra åtgärder enligt vallagen får i viss utsträckning överklagas.36 eller beslut att fastställa utgången av ett val överklagas till Valprövningsnämnden.37 Ett valresultat ska överklagas inom efter det att valresultatet har kungjorts.38 prövar även andra typer av beslut som fattats hos och , exempelvis beslut om indelning av valdistrikt, rättelser av röstlängder och registrering av partibeteckning.39 2.3 Röstning före och under valdagen I vallagen anges att röstning äger rum vid röstmottagningsställen och att väljare i första hand röstar i sin vallokal på valdagen. Det går också att, före eller under valdagen, rösta i röstningslokaler som kommunerna eller utlandsmyndigheterna har inrättat.40 Väljare får dessutom i vissa fall lämna sina röster till av valnämnden särskilt förordnade röstmottagare (ambulerande röstmottagare) eller rösta genom bud eller brev.41 I val som gäller hela landet ska det i varje kommun finnas lämpliga röstningslokaler där väljare kan förtidsrösta. Kommunerna bestämmer själva vilka dagar och tider en viss röstningslokal ska vara öppen. Minst en röstningslokal per kommun måste dock vara öppen som röstningen får ske.42 Väljare får rösta personligen i sin vallokal även om de redan har röstat i en röstningslokal eller brevröstat (ångerröstning). Om den tidigare rösten finns i vallokalen, får väljaren ångerrösta först sedan hen har fått tillbaka den rösten av röstmottagarna.43 Brevröster från utlandet eller fartyg i utrikesfart emottas av eller de kommunala valnämnderna. ska lämna brevröster och förtidsröster som inkommit till röstmottagningsställen till vallokalen i respektive valdistrikt, om dessa kan antas vara där innan tiden för röstmottagning har gått ut. De förtidsröster som kommit in senare än så ska valnämnderna behålla.44 3615 kap. 1 och 3 §§ vallagen (2005:837). 3715 kap. 3 § 4 vallagen (2005:837).