prop · H70376 · 2020-02-07 00:00:00 — Den första faktorn anges i prioriteringspolicyn som viktigast, det vill säga förfarandets förmåga att skada konkurrensen och konsumenterna. Därutöver finns inte riktlinjer för viktningen, utan denna sker enligt intervjuer med medarbetare på utifrån tjänstemännens erfarenheter och praxis. noterar att ibland resonerar utifrån praxis i sina bedömningar (som i sin tur grundas på rättsreglernas innehåll), exempelvis att en lägre marknadsandel än inte är att betrakta som dominant. Prioriteringspolicyn har en ytterst begränsad roll för den fortsatta utredningen när ett ärende har prioriterats. De ärenden som tar vidare till fördjupade utredningar kan vara mycket resurskrävande och i vissa fall omfatta över . I material för avstämningar i stora utredningar förekommer prioriteringspolicyn endast i något undantagsfall. intervjuer bekräftar att prioriteringspolicyn används för att välja ut ärenden att utreda, men sällan för avstämningar i tillsynsprocessen. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N nämner att det i vissa fall hade varit bra att använda prioriteringspolicyn för att pröva fortsatt utredning och därmed undvika att omotiverat mycket tid läggs på vissa utredningar. Endast i undantagsfall ingår bedömning av gjorda prioriteringar i projektutvärderingar och annan dokumentation från utredningar. har därför inga iakttagelser som antyder att prioriteringspolicyn anpassas och utvecklas enligt projektgruppernas erfarenheter i utredningarna. Däremot framkommer önskemål om bättre dokumentation, kommunikation och samsyn i projektorganisationen avseende gjorda prioriteringar och hur dessa motiverats i flera av de projektutredningar som läst. 3.2Prioriteringspolicyns bidrag till effektiv upphandlingstillsyn prioriteringspolicy för ärenden inom upphandlingstillsyn omfattar följande faktorer för prioritering av ärenden: •hänsyn till det allmänpreventiva syftet och/eller behovet av vägledning •bristerna i den upphandlande myndighetens eller enhetens agerande •hur stort allmänintresset är •om är bäst lämpat att agera •hur omfattande utredningsinsatsen är i förhållande till förutsättningarna att nå önskat resultat •om det finns tecken på korruption eller annat förtroendeskadligt agerande •om den upphandlande myndigheten eller enheten också uppmärksammats i omvärldsanalys för den planerade tillsynen. iakttagelser för upphandlingstillsynen är delvis desamma som för konkurrenstillsynen, men det finns också betydande skillnader i tillämpningen av prioriteringspolicyn och förutsättningarna för att tillämpa den. Prioriteringspolicyn används inte konsekvent i den dokumenterade tipshanteringen, men i högre utsträckning än för konkurrenstillsynen. För de tips som gått igenom har faktorer från prioriteringspolicyn använts i 66 av 203 ärenden, . Liksom för konkurrensrelaterade tips är många inkomna tips också uppenbart ointressanta, exempelvis när ärendet är preskriberat eller bara är ett allmänt klagomål utan upphandlingsrättsligt innehåll. I dokumentationen från prioriteringsmöten framgår hänvisningar till prioriteringspolicyn tydligare än i dokumentationen i tipsregistret, med direkta hänvisningar till prioriteringspolicyn för 122 av 262 prioriteringar, cirka Det är framför allt för de ärenden som prioriteras som det finns en tydlig hänvisning till prioriteringspolicyns faktorer. R I K S R E V I S I O N E N KONKURRENSVERKETS TILLSYN – FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EFFEKTIVT RESURSUT NYTTJANDE Prioriteringspolicyns faktorer används i olika utsträckning. I mötesanteckningar från prioriteringsmöten är faktor 1 (det allmänpreventiva syftet) med god marginal vanligast. Även hänvisningar till faktor 2 (bristerna i upphandlande enhets agerande) respektive faktor 3 (allmänintresset) används återkommande. Faktor 6 och 7 förekommer i något enstaka fall. Prioriteringspolicyn omfattar, med undantag för rådande resursläge, alla faktorer som används i prioriteringsmöten. På så vis är prioriteringspolicyn att betrakta som mer fullständig än den för konkurrenstillsynen. Dokumentationen av gjorda prioriteringar är emellertid inte tillräckligt utförlig för att ska kunna identifiera den inbördes viktningen av prioriteringspolicyns faktorer. Utredningar inom upphandlingstillsynen är i genomsnitt mindre omfattande än utredningar inom konkurrenstillsynen. har därför inte samma behov av löpande prioriteringsbeslut som i de mer resurskrävande utredningarna inom konkurrenstillsynen. har inte sett att dokumentationen från utredningarna eller i övrigt innehåller återkopplingar och förbättringsförslag Det är svårt för att uppskatta om prioriteringspolicyn är tillräckligt tydlig och styrande för att kunna bidra till förmågan att prioritera ärenden med stort generellt intresse och betydelse för effektiv konkurrens. Den mest framträdande faktorn inom upphandlingstillsynen är det allmänpreventiva syftet, vilket tolkas som att lagöverträdelser bör leda till upphandlingsskadeavgift och att detta har en allmänpreventiv effekt. tillskriver prioriteringspolicyn stor betydelse. Policyn ska bidra till att myndigheten utför sitt uppdrag effektivt. Policyn ska utvecklas för att motsvara myndighetens behov. Förändringar av prioriteringspolicyn är ett sätt att styra verksamheten. Prioriteringspolicyns konkreta betydelse för arbete kan dock bara verifieras i begränsad utsträckning. I dokumentation från hanteringen av inkomna tips och från prioriteringsmöten hänvisas sällan till prioriteringspolicyn. Det finns en betydande skillnad mellan konkurrens- och upphandlingstillsynen, där inom ramen för den senare tillämpar prioriteringspolicyn i högre utsträckning. För tips om missbruk av dominerande ställning och konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet är prioriteringspolicyn särskilt svåranvänd utan viss utredningsinsats. Vissa faktorer i prioriteringspolicyn används frekvent, medan andra nästan aldrig framkommer i bedömningar och prioriteringar. Prioriteringspolicyn innehåller inte alla faktorer som påverkar prioriteringarna. Användningen av prioriteringspolicyn är tydligare vid beslut att prioritera än vid beslut att inte prioritera. Viktning av faktorer sker implicit och 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I omfattande utredningar används inte prioriteringspolicyn som verktyg inför beslut om fortsatt utredning vid avstämningar. Reflektioner om gjorda prioriteringar i förhållande till prioriteringspolicyn och implikationer för denna saknas i projektutvärderingar. Denna brist i återkoppling, tillsammans med avsaknaden av bakomliggande dokumentation av prioriteringspolicyn, medför även att prioriteringspolicyn blir mindre välgrundad. Någon bakomliggande analys, bedömning och utvärdering till nuvarande prioritering mellan myndighetens två tillsynsområden har inte heller kunnat identifieras. Det går sammanfattningsvis inte att veta i vilken utsträckning prioriteringspolicyn faktiskt leder till enhetlighet i bedömningar och bättre prioriteringar. iakttagelser från genomförda dokument- och intervjustudier antyder sammantaget att själva prioriteringspolicyns bidrag till ett effektivt prioriteringsarbete på är marginellt. Prioriteringsarbetets centrala men mindre transparenta aspekter förefaller bygga på tjänstemännens bedömningar grundande i erfarenhet och på myndighetens fördelning av resurser, exempelvis mellan upphandlings- och konkurrenstillsynen samt mellan proaktiv och reaktiv tillsyn på upphandlingsområdet. R I K S R E V I S I O N E N KONKURRENSVERKETS TILLSYN – FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EFFEKTIVT RESURSUT NYTTJANDE 4 Intern kontroll och effektivitet i tillsynen I detta kapitel behandlas revisionsfråga 2, det vill säga huruvida interna kontroll ger förutsättningar för effektivitet i myndighetens tillsynsarbete. Granskningen av revisionsfrågan har gjorts utifrån COSO-modellen, utifrån vilken resultaten också kommer att beskrivas. Granskningsresultaten bygger på fem granskningsåtgärder: •genomgång av relevanta styrdokument för bedömning av den interna kontrollmiljön (exempelvis instruktion, regleringsbrev, arbetsordning, verksamhetsplan, interna policyer) •genomgång av respektive tillsynsprocess, inklusive verifiering av de av angivna nyckelkontrollerna •testning av de av angivna nyckelkontrollerna •ett större antal intervjuer med personer kopplade till tillsynsprocesserna •fördjupade granskningar av ett antal ärenden inom respektive tillsyn med avseende på de olika delarna i COSO-modellen. Huvudfokus i genomgången har legat på COSO-modellens tre första och sista delkomponenter, det vill säga kontrollmiljö, riskanalys, kontrollaktiviteter och uppföljning. Ärendena för konkurrenstillsyn är ofta komplicerade. Ärendena innefattar ofta svåra avvägningar i både juridiska frågor och omständigheter i sak. Projekten bemannas ofta av flera personer som, i de fall projektet drar ut , hinner bytas ut. 4.1.1 Kontrollmiljön och riskanalyser har ett flertal styr- och handledningsdokument som utgör grund för kontrollmiljön. De främsta dokumenten är arbetsordningen (AO), prioriteringspolicyn, metodstödsdokument och projekthandboken. Därutöver finns även policyer som reglerar etiska frågor, personalfrågor med mera. ett övergripande plan finns därmed förutsättningarna för en god kontrollmiljö på plats. Vid flertalet av de genomförda intervjuerna med handläggare och chefer på olika nivåer har det även framhållits att kompetensen uppfattas som god inom myndigheten, och att myndighetsledningen agerar på ett förtroendeingivande sätt. Den bild av kontrollmiljön som framträder från intervjuerna speglar inte fullt ut de styr- och handledningsdokument som finns. I projekten finns både en projektägare och en projektledare. Projektägaren har ofta en överordnad ställning i förhållande till projektledaren, i form av formell chef inom 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De oklarheter som framkommit berör framför allt brister i ansvarsfördelning och roller. Detta anses vara ett problem som länge funnits, och som bottnar i att det i praktiken förekommer överlappning mellan projektägare och projektledare. Inom projekten ingår normalt även en representant från juridiska avdelning (JU). I likhet med oklarheten i ansvarsroller mellan projektägare och projektledare har det påfallande ofta framförts att relationen mellan JU och projekten är problematisk och oklar. Det mest centrala dokumentet för att åstadkomma en god resursanvändning är prioriteringspolicy. Något som framkommit i intervjuer är att dokumentets status är oklar. Det är även i flertalet fall oklart hur prioriteringspolicyn är tänkt att tillämpas genom hela tillsynsprocessen. Som framgått från iakttagelserna för revisionsfråga 1 ovan, finns även brister i hur välgrundad prioriteringspolicyn är. För att den interna kontrollen ska vara god behöver varje process bygga på en ändamålsenlig riskanalys. Några sådana riskanalyser har inte gått att identifiera vid genomgång av styrdokument och enskilda ärenden 4.1.2 Kontrollaktiviteter och uppföljningar av kontroller De övriga två delkomponenterna av COSO-modellen är kontrollaktiviteter och uppföljning av införda kontrollaktiviteter. Granskningen har för dessa komponenter bestått i att identifiera och verifiera kontrollaktiviteter, bedöma effektiviteten av kontrollaktiviteter samt överväga huruvida andra kontrollaktiviteter borde föreligga. har vid granskningen kartlagt process för utredning av konkurrensärenden. Processen innehåller ett antal moment som angett som nyckelkontroller, det vill säga kontroller som är avgörande för att säkerställa en god tillsynsprocess. Typexempel på dessa nyckelkontroller är olika typer av avstämningar, såsom bevis- och ekonomföredragning, gd-föredragning och vägvalsmöten. Vid granskningen har tillämpningen av dessa nyckelkontroller testats. I de allra flesta fall genomförs kontrollerna. finns det även ett antal fall där det saknas underlag till kontrollen, där kontrollen inte förekommit eller där det är oklart varför kontrollen inte ansetts som nödvändig att genomföra. bedömer att processen inte är helt igenom konsistent, och att det är tveksamt om de kontroller som angetts de facto är effektiva eller att betrakta som nyckelkontroller. Det har framkommit vid intervjuer att de införda kontrollaktiviteterna har tenderat att bromsa upp utredningarna, och att de inte nödvändigtvis bidrar till klarhet i hur och varför en utredning ska fortsätta eller om den bör avslutas. Detta är en bild R I K S R E V I S I O N E N KONKURRENSVERKETS TILLSYN – FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EFFEKTIVT RESURSUT NYTTJANDE som framträder i de fördjupat granskade ärendena, där vissa kontrollaktiviteter framstår som diskussionstillfällen snarare än skarpa avstämningstillfällen med fokus på varför ärenden ska fortsätta att prioriteras. Exempelvis förekommer det vid avstämningsmöten att nya skadeteorier förs fram och driver utredningen vidare, trots tvivel hos projektteamet om värdet av att fortsätta har ett väl utvecklat metodstöd för konkurrenstillsynen. bedömning utifrån genomgångna ärenden och intervjuer är dock att metodstödet inte är tillräckligt integrerat i det praktiska utredningsarbetet. bedömer att sätter för stor tilltro till metodstödet, utan att i tillräcklig utsträckning införa tvingande mallar där stödet integreras. Den metod som tillämpar för intern dokumentation är en dokumentmappsstruktur, där filer sparas ner. Problemen att integrera metodstödet i det praktiska arbetet och åstadkomma en mer ändamålsenlig dokumentation skulle sannolikt minskas av ett bättre it-stöd i utredningarna. Exempel på risker i utredningar är den höga personalomsättningen, att utredningar inte blir enhetliga samt att utredningar drar iväg tidsmässigt och blir svårkontrollerade. Detta gäller särskilt i de utredningar som är av större omfattning. Exempel på typiska kontrollaktiviteter för hantering av sådana risker är tvingande systematik i form av mallar, checklistor, sätt att dokumentera ställningstaganden med mera. konstaterar att saknar den typen av tvingande kontrollaktiviteter. Detta har inneburit ineffektivitet vid byte av personal i projekten, att utredningar inte har genomförts enhetligt samt att utredningar pågått länge och upptagit stora resurser utan tillräcklig prövning av värdet i fortsatt prioritering. bör det tilläggas att fler kontrollaktiviteter och en mer standardiserad process också skulle innebära ökade kostnader för . Därför behöver effektiviteten i en sådan åtgärd vägas mot kostnaden, och mot andra behov som har. har som rutin att utvärdera genomförda projektutredningar. bedömer att utvärderingarna ofta är översiktliga utan direkt koppling till hur kontrollaktiviteter är tänkta att fungera. En rimlig tolkning av detta är att utvärderingarna inte är inriktade på att följa upp kontroller, utan att det mer är fråga om att översiktligt utvärdera det enskilda projektet. bedömer att projektutvärderingarna görs pliktskyldigt och att de inte syftar till att kritiskt utvärdera enskilda steg i processen. Detta har också bekräftats i flertalet intervjuer. Någon återkoppling med effekt på efterkommande projekt är svår att se, då projektens arbetsmaterial ofta är bristfälligt dokumenterat. i återkoppling av erfarenheter har i intervjuer uttryckts som att ”har dåligt organisatoriskt minne”. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har fått kritik av () för långsam handläggning av ett ärende.49 I svaret till JO anger att ”ser löpande över sina rutiner för att se om hanteringen kan effektiviseras ytterligare och kommer vid översynen att ta dessa erfarenheter i beaktande.”50 har i granskningen inte funnit stöd för att svar till JO i denna del stämmer. I en uppdatering av prioriteringspolicyn tillkom misstanke om korruption som kriterium för prioritering. Korruption har även lyfts fram som ett problem inom konkurrens- och upphandlingstillsyn.51 publicerade en rapport som indikerade frekvent förekomst av korruptionsmisstankar i tillsynen.52 Vid granskningen av fördjupade ärenden och kompletterande intervjuer har beaktat förekomsten av indikationer på korruption. Likaså har förutsättningarna i form av kontroller för att fånga och hantera korruptionsmisstankar beaktats. Det kan konstateras att korruptionsmisstankar nästan aldrig förekommer i de granskade ärendena. Merparten av intervjuerna bekräftar även bilden av att korruptionsmisstankar inte beaktas i utredningarna. har heller inte kunnat se att det föreligger kontrollaktiviteter i form av checklistor, mallstöd med mera för att identifiera, analysera och hantera typiska indikationer på korruption. I intervjuerna framkommer inga exempel på samsyn eller rutiner inom avseende vad som är indikationer på korruption, vilka åtgärder som är lämpliga att vidta, bedömning av misstankenivå, rättssäkerhetsaspekter med mera. Flera intervjusvar indikerar istället att korruption snarare är en fråga som diskuteras på högre nivå inom än i de faktiska utredningarna. Sammantaget bedömer att processen för konkurrenstillsyn präglas av brister i den interna kontroll som är nödvändig för att åstadkomma effektivitet i utredningarna. Relevanta riskanalyser och kontrollaktiviteter saknas i stor utsträckning, och de utvärderingar som genomförs är översiktliga. noterar också att prioriteringspolicyn till stor del lyser med sin frånvaro i dokumentationen av utredningarna. I de fall avskrivning sker med hänvisning till faktorer i prioriteringspolicyn är det svårt att förstå på vilken faktor avskrivningsbeslutet grundas, då dokumentationen från utredningen är knapphändig. bedömning är att prioriteringspolicyn snarare har en symbolisk betydelse som grund för avskrivning. 49Justitieombudsmannen, mot för ett flertal brister i handläggningen av ett ärende om misstänkt missbruk av dominerande ställning, 2017. 50Justitieombudsmannen, mot för ett flertal brister i handläggningen av ett ärende om misstänkt missbruk av dominerande ställning, 2017 s. 4. 51Konkurrensverket, årsredovisning 2018, 2019, och , konkurrens- och upphandlingstillsyn , 2019, s. 19. 52Konkurrensverket, Korruption som begränsar konkurrensen, 2018. R I K S R E V I S I O N E N KONKURRENSVERKETS TILLSYN – FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EFFEKTIVT RESURSUT NYTTJANDE prioriteringspolicyn som ger utåt på sin webbplats motsvarar inte hur prioriteringspolicyn faktiskt tillämpas i det interna arbetet. 4.2.1 Kontrollmiljön och riskanalyser Processen för upphandlingstillsynen är mindre komplicerad än för konkurrenstillsynen; projekten är ofta kortare och utredningarna genomförs ofta av en enskild handläggare (om än med stöd från närmsta chef). Även rättsområdet är annorlunda, genom att det är tydligare förbudsregler som lättare kan kopplas till utredningsåtgärder. De problem som noterats inom konkurrenstillsynen avseende rollfördelning, ansvar och prioriteringspolicyns funktion under utredningsfasen är därför inte lika framträdande inom upphandlingstillsynen. Kontrollmiljön förefaller därför vara relativt bättre inom upphandlingstillsynen. Den mest problematiska aspekten inom kontrollmiljön är den organisatoriska lösning som gäller mellan själva utredningsavdelningen och den juridiska avdelningen, se vidare nedan. Liksom för konkurrenstillsynen är det svårt att identifiera tydliga riskanalyser för upphandlingstillsynen.53 4.2.2 Kontrollaktiviteter och uppföljningar av kontroller Även om tillsynsprocessen är enklare inom upphandlingstillsynen, bygger den på samma struktur som konkurrenstillsynen. De av identifierade nyckelkontrollerna liknar dem för konkurrenstillsynen. Samma upplägg tillämpas, det vill säga att en utredning genomförs för att sedan lämnas till den juridiska avdelningen, där ett nytt ärende skapas. Vid flertalet intervjuer har det framförts att upphandlingstillsyn är anpassad efter konkurrenstillsynen. En naturlig konsekvens av att likartade processer skapas för olika områden är att kontrollaktiviteterna inte blir ändamålsenligt designade och effektiva. Vid genomgången av upphandlingstillsynens process har nyckelkontrollerna för i princip samtliga ärenden kunnat verifieras såsom existerande och tillämpade Den formella processen inom upphandlingstillsynen förefaller därför fungera väl. Däremot har genomgången av ärenden indikerat att det finns brister i utredningsarbetet, och att de formella kontrollerna inte är de mest lämpliga kontrollaktiviteterna. Utifrån vår genomgång av utredningar sticker tre risker ut i upphandlingstillsynen: 53Parallellt med granskning har genomfört en intern översyn med målet att effektivisera verksamheten. Se även , konkurrens- och upphandlingstillsyn , 2019, s. 21–23. Översynen initierades innan påbörjade granskningen. Översynen har dock inte varit föremål för granskning. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.systematik och enhetlighet i utredningarna 2.överlämning av utredningar till den juridiska avdelningen 3.ledtider och allokering av ärenden till handläggarna. Ändamålsenliga kontroller för hantering av ovanstående risker skulle till exempel kunna vara: 1.tvingande mallar för hur utredningarna ska bedrivas och dokumenteras, som ligger till grund för kvalitetssäkring före överlämningen till den juridiska avdelningen (täcker risk 1 och 2 ovan) 2.stödjande it-system för registrering av pågående utredningar kombinerat med tvingande successiv genomgång av ärenden, för att identifiera ärenden där utredningen inte går framåt (täcker risk 3 ovan). Den fördjupade ärendegenomgången kunde inte identifiera ändamålsenliga kontrollaktiviteter för ovan nämnda risker. Det verktyg som finns som stöd för enhetlighet är en Wordbaserad utrednings-pm. Denna pm är en form av mall med fasta rubriker som stöd för utredningen. förefaller lämpligt utformad. Däremot visade genomgångarna att ofta inte tillämpas, eller i varje fall inte fylls i. Detta innebär att det blir svårt att säkerställa enhetlighet och utvärdera eventuella brister i utredningarna. Dessutom har det framkommit att utrednings-pm skulle kunna användas för att underlätta överlämningen från utredningsavdelningen till den juridiska avdelningen. förekommer en hel del onödigt dubbelarbete mellan avdelningarna, då den juridiska avdelningen gör om en del av utredningen på grund av oklarheter i vad som gjorts i utredningen. Detta dubbelarbete bedöms kunna minska om tillämpas konsekvent. Överlämningen till den juridiska avdelningen medför inte bara dubbelarbete, utan även att flaskhalsar uppkommer. De personer inom den juridiska avdelningen som arbetar med upphandlingstillsyn är klart färre än antalet personer på utredningsavdelningen. Detta medför att det är svårt att involvera den juridiska avdelningen redan under utredningsfasen, för att åstadkomma en löpande kvalitetssäkring. Intrycket är därför att den juridiska avdelningen inte är rätt dimensionerad i förhållande till utredningsavdelningen. Den otillräckliga kvalitetssäkringen mellan utredningsavdelningen och den juridiska avdelningen bidrar till osäkerhet och därmed dubbelarbete inom den juridiska avdelningen. Det har även framkommit i merparten av intervjuerna att arbetet inom upphandlingstillsynen sker utifrån en mall som är skapad för konkurrenstillsynen. En intervjuperson uttryckte att ”den beskrivna processen följer arbetsordningen, men det borde kanske vara tvärtom.” Den organisatoriska lösningen för kontrollaktiviteter inom upphandlingstillsynen förefaller med andra ord inte vara ändamålsenliga. Vid granskningen konstaterade även att ledtiderna mellan olika aktiviteter i utredningen förefaller omotiverat långa i flera ärenden. R I K S R E V I S I O N E N KONKURRENSVERKETS TILLSYN – FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EFFEKTIVT RESURSUT NYTTJANDE uppföljningen av ärendena noterades att förklaringen till de långa ledtiderna var att ärenden blir liggande.