prop · H80352 · 2020-11-24 00:00:00 — En begäran om tingsrättens prövning bör likställas med en ansökan enligt ärendelagen och göras skriftligen. Ett krav på skriftlighet är huvudregel enligt den lagen och kan inte anses alltför betungande för parterna i ärenden om tillträdesförbud. Det förhållandet att åklagaren i vissa fall föreslås föra talan i domstol (se nedan) medför inte att det kan anses som orimligt att en part själv skriftligen uttrycker en begäran om prövning. Trots att det av ärendelagen uppställs ett skriftlighetskrav föreslår regeringen av tydlighetsskäl att detta också ska framgå av lagtexten. En begäran om domstolsprövning bör ställas till den åklagare som har fattat det beslut som begärs prövat, eftersom en sådan ordning är enklast för parterna. Det föreslås att åklagaren ska överlämna begäran och övriga handlingar i ärendet till behörig domstol. Det framstår som naturligt att den tingsrätt som ska pröva åklagarens beslut bör vara den där åklagaren ska föra talan i brottmål i allmänhet. Regeringen föreslår därför en sådan behörighetsregel. De som varit parter vid åklagarens prövning bör inta sådan ställning även inför domstolen. Åklagaren kommer inte vara part i dessa ärenden. När det gäller frågan om åklagaren bör föra talan i domstol för butiken när den är motpart där görs följande överväganden. Enligt kontaktförbudslagen är åklagaren, om han eller hon har beslutat om kontaktförbud, skyldig att på begäran av den person som förbudet avses skydda föra dennes talan vid rätten, om inte särskilda skäl talar mot det. I fråga om kontaktförbud har det alltså ansetts rimligt att åklagaren i många fall får ta på sig den uppgiften (se prop. 1987/88:137 s. 30–31). Någon motsvarande skyldighet för åklagaren finns dock inte i lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. I förarbetena anfördes att det inte finns tillräckliga skäl för att ålägga åklagaren en sådan skyldighet bl.a. för att idrottsorganisationerna är juridiska personer och att de också kan ha erfarenhet av att göra avstängningar i enlighet med det system som idrottsrörelsen använder (se prop. 2004/05:77 s. 49). När det gäller tillträdesförbud till butik kan det förvisso vara så att butiken i vissa fall framstår som en starkare part, exempelvis om det handlar om en stor eller välkänd matvarubutik. Förbud torde dock även komma att meddelas till skydd för mindre verksamheter som drivs exempelvis som enskilda firmor. Variationen kan således bli stor och förmågan att föra talan i en förbudsprocess därför skilja sig åt. För butiker finns det inte heller, som kan vara fallet med idrottsorganisationer, erfarenhet av att utestänga personer enligt något generellt system. Även praktiska skäl talar för en ordning där åklagaren för talan eftersom förbudsfrågan föreslås kunna prövas i samband med åtal (se nedan). Ingen remissinstans invänder heller mot det förslag som lämnas i promemorian. Regeringen föreslår därför att åklagaren ska vara skyldig att föra talan för butiken, om åklagaren har beslutat om ett tillträdesförbud och det begärs att han eller hon ska föra butikens talan. Enligt regeringens förslag ska en sådan begäran göras av en företrädare för butiken, jämför förslaget till utformning av regleringen om ansökan (se avsnitt 4.3.4). Skyldigheten för åklagaren att föra talan föreslås gälla om det inte finns särskilda skäl som talar mot det. I övriga fall kan en sådan skyldighet inte anses som motiverad. Ett exempel på när särskilda skäl talar mot att åklagaren för talan är när han eller hon anser det uppenbart att en begäran om prövning inte kommer leda till någon ändring av beslutet. Som underlag för sin prövning ska domstolen inhämta yttrande från åklagaren, bl.a. för att få dennes uppfattning om risken för brott och allvarliga trakasserier. Regeringen föreslår dock att kravet inte ska gälla om det är obehövligt med ett sådant yttrande. Frågan om rätten till domstolsprövning av åklagarens beslut bör begränsas i tiden har besvarats nekande beträffande kontaktförbudslagen och lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Det finns inte heller någon tidsgräns för att överklaga t.ex. beslut om reseförbud eller häktning. På samma sätt bör, enligt regeringen, möjligheten att begära att tingsrätten prövar åklagarens beslut i fråga om tillträdesförbud inte inskränkas till . Enligt kontaktförbudslagen ska ett offentligt biträde i vissa fall förordnas för den mot vilken förbudet gäller eller avses gälla. Det handlar om kontaktförbud avseende gemensam bostad, utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning och särskilt utvidgat kontaktförbud, om det inte måste antas att behov av biträde saknas (7 a §). Någon motsvarande rätt till offentligt biträde finns inte enligt lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. I förarbetena framgår att den rätt till offentligt biträde som kan finnas enligt kontaktförbudslagen inte är motiverad enligt lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang och att möjligheterna till rättsligt biträde i stället får bedömas i enlighet med vad som gäller i allmänhet (se samma prop. s. 52). Förbud enligt den reglering som föreslås kan visserligen leda till en annan sorts inskränkning av den enskildes rörelsefrihet än vad som är aktuellt vid tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Tillträdesförbud till butik kan dock inte anses ingripa i den personliga friheten och den personliga integriteten på ett sådant sätt att det är motiverat att staten ska stå för kostnaden av ett juridiskt biträde. Regeringen instämmer därför i promemorians bedömning, som ingen 2020/21:52 remissinstans invänder mot, att det inte bör införas någon reglering om rätt till offentligt biträde. Inhibition och intermistiskt beslut Enligt ärendelagen får en domstol, om det är av synnerlig vikt, för tiden intill dess att ärendet har avgjorts besluta om sådana åtgärder som säkerställer det som ärendet gäller (26 §). Enligt samma paragraf får en domstol som ska pröva ett överklagande besluta att det överklagade beslutet tills vidare inte får verkställas (inhibition) och även i övrigt besluta tills vidare rörande saken (interimistiskt beslut). I såväl kontaktförbudslagen som lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang finns en särskild bestämmelse om att domstolen får besluta att ett förbud tills vidare inte ska gälla och att, om ett förbud inte har beslutats tidigare, domstolen får besluta om ett förbud fram till dess att ärendet avgjorts slutligt. Anledningen till särregleringen är att den aktuella regleringen i ärendelagen endast gäller ärenden som inletts genom överklagande. Den kan alltså inte tillämpas när prövningen inletts i tingsrätten genom en ansökan såsom anses vara fallet med en begäran om prövning av beslut om kontaktförbud och tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Även vid tillträdesförbud till butik anses prövningen inledas genom en ansökan. Regeringen föreslår därför att en särskild bestämmelse om möjlighet till inhibition och intermistiskt beslut införs i lagen om tillträdesförbud till butik. Rätten till sammanträde, tingsrättens sammansättning och omröstning I fråga om domstolens skyldighet att hålla sammanträde finns det en bestämmelse i 14 § ärendelagen som innebär att sammanträde ska hållas om det begärs av en enskild part. Enligt samma bestämmelse behöver sammanträde dock inte hållas om ärendet inte ska prövas i sak, om avgörandet inte går parten emot eller om ett sammanträde på grund av någon annan särskild omständighet inte behövs. Med hänsyn till att tillträdesförbud är en ingripande åtgärd som dessutom föreslås vara straffsanktionerad anser regeringen det motiverat att sammanträde alltid ska hållas när en part begär det. Motsvarande reglering finns i kontaktförbudslagen och lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Regeringen föreslår således att en sådan bestämmelse införs i lagen om tillträdesförbud till butik. Vid handläggning av frågor om tillträdesförbud som inte innebär att saken avgörs kommer tingsrätten, i enlighet med ärendelagens reglering, att bestå av en lagfaren domare. När frågan om tillträdesförbud avgörs är det däremot enligt regeringens mening lämpligt att sammansättningen är densamma som i brottmål i allmänhet. Det innebär att tingsrätten ska bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän när frågan om förbud avgörs i sak. Motsvarande reglering finns i kontaktförbudslagen och lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Bestämmelserna om omröstning i brottmål, som återfinns i 29 kap. , bör tillämpas vid avgörande av förbudsfrågan. Regeringen föreslår att dessa frågor regleras i lagen om tillträdesförbud till butik. Enligt ärendelagen ska domstolen, med tillämpning av bestämmelser om rättegångskostnader i tvistemål, förplikta den ena parten att ersätta den andra partens kostnader i ärendet. I både kontaktförbudslagen och lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang gäller i stället att vardera parten ska svara för sin kostnad, om inte en part har vållat kostnader för motparten. Regeringen anser att denna ordning bör gälla även vid tillträdesförbud till butik och föreslår därför att en särskild bestämmelse av denna innebörd. Gemensam handläggning och överklagande Med hänsyn till den bedömning av risk för brott som ska göras kommer frågan om tillträdesförbud i vissa fall att aktualiseras i samband med åtal för brott. Om ett brott har betydelse för frågan om tillträdesförbud, bör det därför av praktiska skäl finnas möjlighet för domstolen att handlägga förbudsfrågan tillsammans med brottmålet (s.k. kumulation). Regeringen lämnar därför ett sådant förslag. En förutsättning är att åklagaren har fattat beslut i förbudsfrågan och någon av parterna begärt att domstol prövar beslutet. Om kumulation sker, ska de förfaranderegler som gäller för brottmål tillämpas. Tingsrättens och hovrättens beslut i fråga om tillträdesförbud bör kunna överklagas till respektive överinstans. Enligt ärendelagen krävs prövningstillstånd både i hovrätt och hos . Detta gäller således vid överklagande av beslut i fråga om kontaktförbud och tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Regeringen anser, i likhet med Hovrätten över och och , att denna ordning är lämplig även vid tillträdesförbud till butik. Detta följer också av hur lagförslaget i promemorian är utformat. Även för handläggningen i överrätt bör reglerna i ärendelagen i tillämpliga delar och de särskilda bestämmelserna i den föreslagna lagen om tillträdesförbud till butik gälla. Regeringens förslag: Den som bryter mot ett tillträdesförbud döms till böter eller fängelse . I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Promemorians förslag, som lämnas i enlighet med uppdraget, överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i frågan. anser att straffskalan framstår som väl avvägd. Skälen för regeringens förslag: Regeringen föreslår i avsnitt 4.2 att det ska vara möjligt att, kopplat till straffansvar, förbjuda en person att få tillträde till och vistas i en butik. Överträdelser av tillträdesförbud ska alltså vara kriminaliserade. Frågan är vilken straffskala som bör väljas. Den som bryter mot ett tillträdesförbud vid idrottsarrangemang döms till böter eller fängelse (22 § lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang). Straffet för den som bryter mot ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning är fängelse i högst , medan 2020/21:52 straffet för den som i övrigt bryter mot ett kontaktförbud är böter eller fängelse i högst (24 § kontaktförbudslagen). Straffskalan vid överträdelse av kontaktförbud var ursprungligen böter eller fängelse men efter ett initiativ av justitieutskottet höjdes straffmaximum till fängelse . Skälet var att straffvärdet för mycket allvarliga överträdelser av kontaktförbud, t.ex. ofta förekommande överträdelser med starka inslag av passivt hot som pågått mot kvinnor, var högre än vad den dåvarande straffskalan gav utrymme för (se bet. 1989/90:JuU5 Våldsbrott och brottsoffer s. 16–17). För att stärka skyddet mot trakasserier och förföljelse skärptes straffskalan för överträdelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning (se prop. 2017/18:81 Elektronisk övervakning av kontaktförbud s. 34–38). Skärpningen innebar att böter togs bort ur straffskalan och att straffmaximum höjdes till fängelse . överlämnades betänkandet Ett särskilt hedersbrott (SOU 2020:57). I betänkandet föreslås bl.a. att straffskalan för överträdelse av kontaktförbud ska skärpas och att undantaget från straffansvar i ringa fall ska tas bort. Betänkandet bereds i . Enligt regeringen gör sig de skäl som motiverade ett straffmaximum om fängelse i kontaktförbudslagen inte gällande här. Straffskalan bör därför inte vara lika sträng som vid överträdelse av kontaktförbud. I likhet med det förslag som lämnas i promemorian föreslår regeringen att straffskalan ska vara densamma som vid överträdelse av tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, dvs. böter eller fängelse . När regleringen om undantag från straffansvar i ringa fall infördes i kontaktförbudslagen angavs i förarbetena att bestämmelsen bör finnas för att undvika resultat som kan framstå som stötande, utöver den generella begränsningen i lagen att ett förbud inte omfattar kontakter som är uppenbart befogade. Under regeln om ansvarsfrihet kan sådana kontakter falla som inte är av den karaktären att de kan anses uppenbart befogade men som ändå framstår som klart ursäktliga. (Se prop. 1987/88:137 s. 35 och 52.) Någon motsvarande bestämmelse finns inte i lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Motiveringen till detta var bl.a. att förbuden kommer att vara tidsmässigt och geografiskt avgränsade på ett snävt och tydligt sätt samt att det ansågs vara svårt att se någon situation där en överträdelse av ett förbud skulle kunna anses ursäktlig eller annars vara av sådan karaktär att straffansvar inte bör komma i fråga (se prop. 2004/05:77 s. 37). I promemorian föreslås att ringa fall ska undantas från straffansvar. Ingen remissinstans invänder mot detta. Enligt regeringen skulle det kunna uppstå situationer där en gärning med hänsyn till omständigheterna är mindre allvarlig och därför inte bör leda till straffansvar. Regeringen föreslår därför att det i ringa fall inte ska dömas till ansvar. Undantaget från straffansvar måste dock, för att förbudets skyddsverkan ska kunna upprätthållas, ges ett snävt tillämpningsområde. I enlighet med vad Lagrådet förordar utvecklas i författningskommentaren när en gärning bör kunna bedömas som ringa. Regeringens förslag: Personuppgifter som rör lagöverträdelser får behandlas i den verksamhet som bedrivs i den butik som anges i beslutet om tillträdesförbud om det behövs för att förhindra eller upptäcka överträdelse av tillträdesförbudet. Personuppgifterna får inte behandlas efter det att tillträdesförbudets giltighetstid löpt ut eller om tillträdesförbudet upphävts. Den kompletterande promemorians förslag överensstämmer i sak Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland , Kammarrätten i , , Ekobrotts- myndigheten, (), Justitie- kanslern, , , Företagarna och Butikerna och , tillstyrker eller har inte något att invända Även tillstyrker förslaget men efterfrågar en generell reglering för företags behandling av personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott. har, för det fall en lag om tillträdesförbud införs, inga synpunkter på att den innehåller bestämmelser om behandling av personuppgifter men anför att sådana bestämmelser borde utformas med största möjliga tydlighet och restriktivitet. över och har ingen invändning mot förslaget. anser hovrätten att det kan övervägas att tydligare definiera vems personuppgifter det är som omfattas av bestämmelsen och hur den förhåller sig till de personuppgifter en verksamhet får behandla inför en ansökan om tillträdesförbud. Dessutom bör det enligt hovrätten klargöras hur privata aktörer ska förfara med de personuppgifter som hanterats den dag tillträdesförbudet upphör. men anser att skäl även talar för införandet av en bestämmelse som innebär att tillgången till personuppgifter begränsas till vad den som arbetar eller utför uppdrag åt verksamheten i fråga behöver för att kunna fullgöra arbetsuppgifterna eller uppdraget. bakom de slutsatser som redovisas i den kompletterande promemorian och tillstyrker i huvudsak förslaget. Tingsrätten anser dock att det är för vagt utformat och att det vore en fördel med en mer detaljerad formulering av undantaget där ramarna för tillåten personuppgiftsbehandling framgår på ett tydligare sätt. Enligt kommun behöver det klargöras ytterligare vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för den personuppgifts- behandling som kan komma att ske. till lag om tillträdesförbud och befarar, trots förslaget till kompletterande bestämmelser, att regelverket kommer att medföra betydande risker för den personliga integriteten och rätten till respekt för privatlivet. myndigheten råder det stor osäkerhet kring om det finns stöd för den behandling av personuppgifter som behöver ske före en ansökan om ett tillträdesförbud, dvs. den behandling som kommer behöva ske i syfte att dokumentera sådant som skulle kunna ligga till grund för ett beslut om ställer sig inte bakom förslaget och anför att behandlingen av personuppgifter inte framstår som nödvändig i förhållande till den rättsliga grunden och därmed strider mot artikel 6.1 i dataskyddsförordningen. Enligt finns det anledning att beakta hur en generell möjlighet för privaträttsliga subjekt att behandla brottsuppgifter inbjuder till missbruk och kan leda till allvarliga intrång i den personliga integriteten för enskilda individer. Slutligen menar att förslaget inte uttryckligen begränsar personuppgiftsbehandlingen av brottsuppgifter till uppgifter enbart om den individ som har fått ett beslut om tillträdesförbud. Skälen för regeringens förslag Behovet av att behandla personuppgifter och regleringen om personuppgiftsbehandling En butik som har beviljats ett tillträdesförbud kommer i egenskap av part att få tillgång till det beslutet. Enligt regeringen kan det förutses att beslutet därefter kan komma att bli föremål för viss hantering hos butiken i syfte att förhindra eller upptäcka en överträdelse där. Exempelvis kan beslutets innehåll vidareförmedlas till de anställda eller till väktare som utför bevakningsuppdrag i den specifika butiken. Det skulle också kunna handla om att beslutet förvaras på visst sätt, exempelvis ordnat i en pärm, som tillträdesförbudet gäller. Under vissa förhållanden kan en hantering av detta slag vara sådan att den omfattas av regleringen om personuppgiftsbehandling. Även inför en ansökan om tillträdesförbud kan det komma att ske viss personuppgiftsbehandling. Dessutom aktualiserar införandet av regleringen om tillträdesförbud till butik sådan personuppgiftsbehandling som utförs av myndigheter i syfte att t.ex. förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, lagföra brott eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Det finns således ett visst behov av att kunna behandla personuppgifter. Regelverket för behandling av personuppgifter har reformerats med anledning av två olika EU-rättsakter: och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning, och och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF (dataskyddsdirektivet). EU:s dataskyddsförordning utgör en ny generell reglering för behandling av personuppgifter inom EU och började tillämpas . Förordningen ska tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt på annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (artikel 2). I förordningen regleras bl.a. grundläggande principer för behandling av personuppgifter såsom t.ex. rättslig grund för behandling av personuppgifter, den registrerades rättigheter, personuppgiftsansvar och tillsyn över personuppgiftsbehandling. Där finns också bestämmelser om när det är tillåtet att behandla s.k. känsliga personuppgifter samt personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott. Dataskyddsförordningen är direkt tillämplig. Kompletterande bestämmelser finns dock i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen). Lagen är subsidiär i förhållande till avvikande bestämmelser i annan lag eller förordning som reglerar behandling av personuppgifter. Från förordningens tillämpningsområde undantas personuppgiftsbehandling som utförs av behöriga myndigheter i syfte att bl.a. förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller förebygga eller förhindra hot mot den allmänna säkerheten. Personuppgiftsbehandling som utförs av behöriga myndigheter för sådana syften ligger i stället under dataskyddsdirektivets tillämpningsområde. Dataskyddsdirektivet har i huvudsak genomförts genom den nya ramlagen brottsdatalagen (2018:1177). I lagen finns de grundläggande bestämmelserna om hur personuppgifter får behandlas inom dataskyddsdirektivets tillämpningsområde. Brottsdatalagen gäller för behandling av personuppgifter som behöriga myndigheter utför för vissa syften. De i lagen angivna syftena är att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet (1 kap. 2 § brottsdatalagen). Behörig myndighet definieras i lagen som bl.a. en myndighet som har till uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet, när den behandlar personuppgifter för ett sådant syfte (1 kap. 6 § brottsdatalagen). Brottsdatalagen är generellt tillämplig inom det område som dataskyddsdirektivet reglerar men subsidiär i förhållande till annan lag eller förordning som innehåller bestämmelser som avviker från lagen. För flertalet av de myndigheter som tillämpar brottsdatalagen, t.ex. , och de allmänna domstolarna, har det krävts viss särreglering som återfinns i särskilda registerförfattningar. Exempelvis finns bestämmelser om behandling av personuppgifter i lagen (2018:1693) om polisens behandling av personuppgifter inom brottsdatalagens område. Det bör införas en särskild reglering om behandling av personuppgifter om lagöverträdelser En behandling av personuppgifter som faller under EU:s dataskyddsförordnings tillämpningsområde får ske bara om det finns en rättslig grund för det. De rättsliga grunderna räknas upp i artikel 6.1 i dataskyddsförordningen. Där anges bl.a. att behandlingen är tillåten om den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning (punkt e), eller om behandlingen är nödvändig för ändamål som rör den personuppgiftsansvariges eller en tredje parts berättigade intressen, om inte den registrerades intressen eller grundläggande rättigheter och friheter väger tyngre och kräver skydd av personuppgifter, särskilt när den registrerade är ett barn (punkt f). För att regleringen om tillträdesförbud ska bli effektiv och möjliggöra ingripanden kan det, som redogörs för ovan, komma att ske viss behandling av personuppgifter i den verksamhet som bedrivs i en butik. Den rättsliga grunden för privata aktörer är i dessa fall att behandlingen är nödvändig för ändamål som rör den personuppgiftsansvariges eller en tredje parts berättigade intressen (artikel 6.1 f dataskyddsförordningen).