prop · H703119 · 2020-03-17 00:00:00 — Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har vissa språkliga ändringar gjorts. 4Behovet av följdändringar och utgångspunkter Regeringens bedömning: Lagen om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m., lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet och lagen om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder inom Europeiska unionen behöver anpassas med anledning av den nya lagstiftningen om villkorligt frigivna. Vidare behövs ytterligare följdändringar i . Utgångspunkten bör vara att regelverken för kriminalvård i frihet efter villkorlig frigivning så långt möjligt ska vara lika oavsett om det är en utländsk eller en svensk dom som verkställs. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt i frå- gan, förutom som framhåller att det är angeläget att reglerna om internationellt samarbete vid verkställighet av straff harmoniseras med de nationellt inriktade reglerna på samma område. Skälen för regeringens bedömning Innebörden av de nya reglerna om utökade kontroll- och stödåtgärder vid villkorlig frigivning Den nya lagstiftningen om förstärkta återfallsförebyggande åtgärder vid villkorlig frigivning innebär bl.a. en ändrad beslutsordning för vissa beslut som kan meddelas den frigivne. Till exempel är det Kriminalvården, i stället för övervakningsnämnden, som i första hand ska besluta om särskilda föreskrifter som den frigivne ska följa och om varning vid den frigivnes misskötsamhet. Vidare ges myndigheten rätt att upphäva eller ändra beslut om övervakning och föreskrifter. ska dock ha kvar möjligheten att fatta beslut i dessa frågor i de fall ett ärende om allvarlig misskötsamhet har hänskjutits till av om villkorligt medgiven frihet ska förverkas. Vidare får Kriminalvården ett nytt verktyg i arbetet med att förhindra återfall i brott genom att en möjlighet införs i 26 kap. 17 § för myndigheten att i vissa fall förordna om elektronisk övervakning av den frigivne. Som skäl för att låta Kriminalvården fatta merparten av de beslut som kan aktualiseras under en villkorlig frigivning anför regeringen i propositionen att Kriminalvården har den kompetens och erfarenhet som krävs för att göra de övervägningar som behövs inför denna typ av beslut. Genom den nya beslutsordningen förväntas även flexibiliteten och effektiviteten i beslutsfattandet under villkorlig frigivning öka (jfr prop. 2018/19:77 s. 31, 32, 46 och 47). De nya reglerna innebär vidare att den dömde har samma möjlighet som att överklaga beslut under villkorlig frigivning och Kriminalvårdens beslut i dessa frågor ska kunna överklagas till övervakningsnämnden. beslut när den överprövat myndighetens beslut i sådana frågor ska kunna överklagas till tingsrätten i enlighet med vad som framgår av 37 och 38 kap. . Slutligen införs en uttrycklig bestämmelse i 26 kap. som klargör att kontroll- och tvångsåtgärder under villkorlig frigivning alltid ska prövas mot proportionalitetsprincipen. I tre lagar som reglerar internationellt samarbete om verkställighet av straff, lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m., lagen (1978:801) om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet och lagen (2015:650) om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder inom Europeiska unionen, görs hänvisningar till den nuvarande regleringen om villkorlig frigivning i , som framförallt regleras i 26 kap. . Eftersom flera av dessa bestämmelser får ändrade placeringar i kapitlet och nya beteckningar , behöver dessa lagar redan av den anledningen anpassas till de nya reglerna. Till det kommer att regelverket i de internationella lagarna till stor del bygger på ett system där övervakningsnämnden har ett större ansvar för att fatta beslut i första instans än vad som följer av den nya regleringen som träder i kraft . Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian att utgångspunkten bör vara att regelverken för kriminalvård under villkorlig frigivning så långt som möjligt ska vara lika oavsett om det är en utländsk eller en svensk dom som verkställs här. utgångspunkten gör regeringen bedömningen att det finns ett behov av att Prop. 2019/20:119 göra följdändringar i lagen om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m., lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet och lagen om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder inom Europeiska unionen. Promemorians utgångspunkt är vidare att lagstiftningsärendet bör begränsas till att göra de följdändringar som behövs med anledning av den nya lagstiftningen om villkorlig frigivning. I övrigt bör regleringen i de tre internationella lagarna i så stor utsträckning som möjligt behållas intakt. Dock bör viss språklig modernisering ske i de bestämmelser som föreslås ändras. Regeringen instämmer i den bedömningen. I de följande avsnitten görs en genomgång av vilka följdändringar som bedöms vara behövliga i respektive lag. Det föreslås även ytterligare följdändringar i . 5Vilka följdändringar behövs? 5.1Lagen om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. Regeringens förslag: Lagen om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. anpassas till de nya reglerna i om villkorligt frigivna. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens utom när det gäller 22 § tredje stycket där regeringen föreslår ett tillägg som tydliggör att Kriminalvården ska överlämna ett ärende om följdbeslut som myndigheten inte kan besluta om, till övervakningsnämnden. Remissinstanserna: Ingen remissinstans, förutom Kammarrätten i , yttrar sig särskilt över förslaget. Kammarrätten lyfter fram att det även efter förändringarna av beslutsbefogenheten avseende villkorligt frigivna är övervakningsnämnden som ska pröva frågor om förverkande av villkorligt medgiven frihet. Domstolen föreslår därför en komplettering av 22 § tredje stycket med innebörd att Kriminalvården ska överlämna ett ärende som myndigheten inte själv är behörig att besluta om till övervakningsnämnden. Domstolen ifrågasätter vidare lämpligheten av förslaget att byta överklagandeinstans från tingsrätt till förvaltningsdomstol när det gäller Kriminalvårdens beslut om att göra en framställning om att verkställighet eller övervakning ska anordnas i ett annat nordiskt land. Till följd av förslaget kommer samma fråga att kunna överklagas till tre olika instanser beroende på vilken av samarbetslagarna som tillämpas, vilket kan leda till förvirring för parterna och spretande praxis. Skälen för regeringens förslag Lagen om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m., den s.k. nordiska verkställighetslagen, reglerar frågor om verkställighet av vissa domar och beslut i brottmål mellan de nordiska länderna. Den innehåller bl.a. regler om verkställighet av böter och förverkande (1–4 a §§), verkställighet av frihetsstraff (5–9 §§), övervakning av villkorligt dömda (10–16 §§) och övervakning av villkorligt frigivna (17–23 §§). Sist i lagen finns ett antal gemensamma bestämmelser som bl.a. rör överklagande av beslut. I detta lagstiftningsärende är främst de regler i lagen som tar sikte på förfarandet och beslutsordningen avseende villkorligt frigivna av intresse. Efter begäran kan övervakning i ordnas för den som villkorligt frigetts från fängelse i någon av de andra nordiska länderna (17 §). Det är Kriminalvården som ska ha hand om övervakningen och förordna övervakare för den frigivne (18 §). Det är också Kriminalvården som beslutar om en nordisk dom kan verkställas här (25 § första stycket). När det beslutats att övervakningen ska ske här är utgångspunkten att vad som bestämts om prövotid och övervakningstid m.m. i det andra landet ska gälla även här. har dock befogenhet att justera förpliktelserna i domen (19 § första stycket). I övrigt ska svenska regler om villkorlig frigivning gälla. Det gäller t.ex. rätt att meddela föreskrifter och besluta om åtgärder med anledning av eventuell misskötsamhet. Det innebär också att överklagande- och rättegångsbestämmelser ska tillämpas vid överklagande av de beslut Kriminalvården och övervakningsnämnden fattar enligt med stöd av lagen. Lagen innehåller också en möjlighet för övervakningsnämnden eller, om den frigivne har begått nya brott, domstol att återföra sådan beslutsbefogenhet till domsstaten (20 §). Övervakningen av den som frigetts villkorligt efter en brottmålsdom meddelad i kan överflyttas till ett annat nordiskt land (22 § första stycket). Möjligheten att göra en framställning om överflyttning ligger på övervakningsnämnden (25 § andra stycket). Sker överflyttning ligger ansvaret för att besluta om åtgärder i fråga om den villkorliga frigivningen på den andra staten. Behörig myndighet i den andra staten kan dock hänskjuta ett ärende om sådana beslut till . Ett sådant ärende tas upp av övervakningsnämnden (22 § tredje stycket). Kriminalvårdens beslut enligt lagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (26 §). Innan Kriminalvårdens beslut enligt lagen överklagas till domstol, måste myndigheten först överpröva sitt beslut (26 a §). beslut om framställning till en annan nordisk stat om överflyttning av övervakning och om förverkande av villkorligt medgiven frihet m.m. överklagas till tingsrätt (27 §). Den nordiska verkställighetslagen tillämpas mycket sällan i fråga om anordnande av övervakning här i . hanterade Kriminalvården inget ärende som avsåg anordnande av övervakning här för någon som villkorligt frigetts från fängelse i någon av de andra nordiska länderna. hanterade myndigheten fyra sådana ärenden om anordnande av övervakning här. Vilka anpassningar bör göras? I den nya lagstiftningen om ökade kontroll- och stödåtgärder för villkorligt frigivna är det som regel Kriminalvården, i stället för övervakningsnämnden, som ska fatta beslut om föreskrifter och andra åtgärder som den dömde kan vara i behov av under villkorlig frigivning från ett fängelsestraff. Det är också i första hand Kriminalvården som ska fatta beslut om åtgärder, t.ex. nya föreskrifter eller varning, med anledning av den frigivnes misskötsamhet. Det är dock alltjämt övervakningsnämnden som ska besluta om förverkande av villkorligt medgiven frihet. Mot denna bakgrund bör, som föreslås i promemorian, ansvaret för att enligt 19 § första stycket anpassa eventuella föreskrifter som getts i domsstaten ligga på Kriminalvården i stället för på övervakningsnämnden. Det bör även vara Kriminalvården som, i stället för övervakningsnämnden, kan göra en framställning om att övervakning som beslutats här avseende någon som är villkorligt frigiven ska överflyttas till ett annat nordiskt land. Likaså bör det vara Kriminalvården som ska ha ansvaret för att hänskjuta en fråga om att vidta eventuella åtgärder avseende den villkorliga frigivningen till domsstaten och även ta upp ett sådant ärende som hänskjutits hit från en annan stat. I syfte att åstadkomma dessa förändringar föreslås ändringar i 19, 20, 22 och 25 §§. Som framgår ovan har Kriminalvården med stöd av de nya reglerna i inte behörighet att besluta om förverkande av villkorligt medgiven frihet med anledning av misskötsamhet. Kriminalvården har därför inte behörighet att fatta samtliga följdbeslut som kan bli aktuella sedan ett ärende hänskjutits till . Regeringen instämmer därför i Kammarrätten i bedömning att det bör förtydligas i 22 § tredje stycket att Kriminalvården ska överlämna ett ärende som myndigheten själv inte kan besluta om till övervakningsnämnden. Ett sådant tillägg som kammarrätten förordar föreslås därför. Som tidigare nämnts ska enligt 19 § svenska regler om villkorlig frigivning gälla om inget annat framgår av lagen. Därmed är även bestämmelserna i 37 och 38 kap. om nämnderna och rättegångsbestämmelser tillämpliga. Av 37 kap. 11 § följer att övervakningsnämndens beslut om omhändertagande enligt 26 kap. 22 § ska överklagas till tingsrätten. Eftersom detta redan framgår av tillämpliga regler i görs bedömningen att en uttrycklig bestämmelse om detta inte behövs i lagen. En ändring föreslås därför i 27 §. Särskilt om elektronisk övervakning Ett nytt inslag i de regler om villkorlig frigivning som träder i kraft är att Kriminalvården under vissa förutsättningar kan besluta om elektronisk övervakning av den villkorligt frigivne (26 kap. 17 § ). I promemorian görs bedömningen att det framstår som rimligt att bestämmelsen om elektronisk övervakning av villkorligt frigivna ska kunna tillämpas även i de nordiska fall som omfattas av lagen. Som skäl för detta anförs bl.a. att redan det förhållandet att svenska regler om villkorlig frigivning som huvudregel ska gälla enligt 19 § första stycket, talar för att även denna nya reglering bör tillämpas. Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian att det bör vara möjligt för Kriminalvården att besluta om elektronisk övervakning när verkställighet överförts till . Eftersom 19 § första stycket redan 2019/20:119 anger att svenska regler om villkorlig frigivning ska tillämpas, vilket inkluderar den nya bestämmelsen i 26 kap. 17 § , behövs inte någon ändring i lagen för att åstadkomma detta. Som anges i promemorian finns det i den nordiska verkställighetslagen ingen uttrycklig bestämmelse om att en anpassning i av vad som beslutats i den andra staten, inte får innebära en skärpning i förhållande till vad som beslutats i den staten. En sådan begränsning finns däremot i de andra två lagarna som omfattas av denna promemoria (jfr 11 § lagen om internationellt samarbete om kriminalvård i frihet och 3 kap. 12 § andra stycket lagen om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder inom Europeiska unionen). I förarbetena till den nordiska verkställighetslagen framhålls dock att den anpassning av föreskrifter som får göras vid överföring av övervakning till inte får ha karaktären av en ny påföljdsbestämning, utan anpassningen ska vara föranledd av att det behövs för anpassning till svenska förhållanden och den dömdes situation i (prop. 1962:203 s. 44). Det får anses tala för att Kriminalvården, vid en anpassning enligt 19 § första stycket, inte får fatta ett nytt eller ett mer ingripande beslut om elektronisk övervakning av den villkorligt frigivne i förhållande till vad som bestämts i den andra nordiska staten. Överklagande av beslut att hänskjuta en fråga om åtgärd tillbaka till domsstaten Enligt nu gällande regler kan övervakningsnämndens beslut att till domsstaten hänskjuta en fråga om att vidta eventuella åtgärder avseende den villkorliga frigivningen inte överklagas (jfr 27 §). Som anges i promemorian bör det inte förändras med anledning av att beslutsbefogenheten föreslås överföras till Kriminalvården. En ändring föreslås i 26 § i syfte att åstadkomma detta. Överklagandeinstans för beslut om framställning till annat land Förslaget i denna proposition innebär att Kriminalvården ska ta över ansvaret från övervakningsnämnden att göra en framställning om att övervakningen ska anordnas i ett annat nordiskt land. Enligt dagens regler gäller att övervakningsnämndens beslut i denna fråga överklagas till tingsrätt medan Kriminalvårdens beslut enligt lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. I promemorian föreslås, i syfte att behålla den gällande processordningen vid överklagande av Kriminalvårdens beslut enligt lagen, att beslutet i stället ska överklagas till förvaltningsdomstol. Kammarrätten i ifrågasätter om det är lämpligt med hänsyn till att det får till följd att samma slags frågeställning kommer att prövas av olika överinstanser i de tre lagarna om internationellt samarbete, vilket kan skapa förvirring hos parterna och spretande praxis. Regeringen har i och för sig förståelse för kammarrättens invändning. Med hänsyn till att antalet ärenden som hanteras enligt de tre lagarna är få, får dock risken för att olägenheter uppkommer anses vara begränsad. Under sådana omständigheter väger intresset av att Kriminalvårdens beslut enligt lagen ska överklagas till en och samma typ av domstol tyngre. Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian att det är rimligt att den obligatoriska omprövning Kriminalvården ska göra av sina egna beslut i de fall dessa överklagas, även bör gälla i fråga om myndighetens beslut om framställning enligt 22 §. Någon ändring behövs inte för att 5.2 Lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet Regeringens förslag: Lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet anpassas till de nya reglerna i om villkorligt frigivna. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens utom när det gäller 24 § andra stycket där regeringen föreslår ett tillägg som tydliggör att Kriminalvården ska överlämna ett ärende om följdbeslut som myndigheten inte kan besluta om, till övervakningsnämnden. Remissinstanserna: Ingen remissinstans, förutom Kammarrätten i , yttrar sig särskilt över förslaget. Kammarrätten anser att det bör övervägas ändringar i 24 § andra stycket för att uppnå enhetlighet med förslagen i de andra samarbetslagarna när det gäller Kriminalvårdens ansvar för att pröva följdfrågor som överlämnas hit av annan stat. Skälen för regeringens förslag Lagen om internationellt samarbete rörande kriminalvård i frihet reglerar samarbete om kriminalvård i frihet som sker med stater som tillträtt den europeiska konventionen av rörande övervakning av villkorligt dömda eller villkorligt frigivna personer. Lagen kan även tillämpas i andra fall om regeringen bestämmer det (1 §). De samarbeten som omfattas av lagen är verkställighet i av utländsk brottmålsdom som innebär kriminalvård i frihet och verkställighet i främmande stat av en svensk dom på skyddstillsyn eller på fängelse sedan den dömde frigetts villkorligt (2 §). Lagen innehåller allmänna bestämmelser om verkställighet i av en utländsk brottmålsdom (4–7 §§), regler om s.k. begränsad verkställighet, vilket innebär att den stat i vilken domen har meddelats överlämnar åt en annan stat att anordna kriminalvård i frihet med anledning av domen (8–14, 23 och 24 §§) samt regler om när en stat helt övertar verkställigheten av en brottmålsdom som beslutats i en annan stat, s.k. fullständig verkställighet (15–22 och 25 §§). Sist i lagen finns regler om överklagande och vissa särskilda bestämmelser (26–30 §§). Den verkställighet som berörs av de nya reglerna om ökade kontroll- och stödåtgärder vid villkorlig frigivning är verkställighet av villkorlig frigivning, och annan sådan verkställighet som enligt förarbetena är att jämställa med villkorlig frigivning, som sker här i med stöd av 2 § första stycket 1 b (jfr prop. 1978/79:3 s. 42). 2019/20:119 Det är Kriminalvården som handlägger och beslutar i ärenden om att anordna kriminalvård i frihet i (8–10 §§). Vid verkställighet av villkorlig frigivning här gäller som huvudregel att vad domslandet har beslutat om prövotiden och vilka skyldigheter den dömde har , ska gälla även här. Om det bedöms nödvändigt får övervakningsnämnden jämka de villkor domslandet har beslutat om. Jämkning får dock inte ske i skärpande riktning (11 §). Beslut om övervakning och om upphörande av övervakning fattas av övervakningsnämnden (12 §). I övrigt ska som regel svenska regler om kriminalvård i frihet tillämpas (13 §). Detta innebär bl.a. en rätt att under vissa förutsättningar meddela den frigivne föreskrifter och att besluta om varning vid eventuell misskötsamhet. Möjligheten att vid misskötsamhet förverka villkorligt medgiven frihet är dock förbehållen den andra staten. Kriminalvården har viss underrättelseskyldighet gentemot den andra staten. Om den dömde allvarligt har åsidosatt sina skyldigheter och övervakningsnämnden bedömer att det finns behov av att myndighet i domsstaten beslutar om åtgärd i fråga om den utdömda påföljden, ska nämnden anmäla detta till Kriminalvården som i sin tur ska underrätta domsstaten om anmälan (14 §). Om kriminalvård som det har beslutats om enligt en svensk dom har överflyttats till en annan stat, får åtgärd i fråga om den utdömda påföljden beslutas i endast om den dömde har begått ett annat brott eller en behörig myndighet i den främmande staten hänskjuter ett ärende om sådan åtgärd hit. Ett sådant hänskjutet ärende prövas av övervakningsnämnden (24 § andra stycket). beslut om prövotid, övervakning, föreskrift, varning eller anmälan om allvarlig misskötsamhet enligt 14 § tredje stycket, överklagas till tingsrätten. Kriminalvårdens beslut enligt reglering om förordnande av övervakare eller biträde vid övervakningen samt beslut om att den frigivnes skyldigheter gentemot en övervakare även ska gälla gentemot en annan person, får överklagas till övervakningsnämnden. Nämndens beslut i en sådan fråga får inte överklagas (26 §). De beslut Kriminalvården fattar enligt lagen kan som huvudregel inte överklagas. Undantaget är myndighetens beslut av mer formell karaktär som rör förordnande, och upphörande, av verkställighet av kriminalvård i frihet. Dessa beslut kan överklagas till regeringen (26 § första stycket). Lagen är subsidiär till lagen om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder inom Europeiska unionen samt till lagen om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m.Detta innebär att lagen endast tillämpas i förhållande till stater utanför och Europeiska unionen. Lagen tillämpas mycket sällan. Sedan lagen om erkännande och verkställighet av frivårdspåföljder inom Europeiska unionen trädde i kraft , har inget nytt ärende hanterats med stöd av lagen. Vilka anpassningar bör göras? Den nya lagstiftningen om ökade kontroll- och stödåtgärder vid villkorlig frigivning innebär bl.a. att det i regel ska vara Kriminalvården, i stället för övervakningsnämnden, som ska fatta beslut om föreskrifter och andra åtgärder som den dömde kan vara i behov av under villkorlig frigivning från ett fängelsestraff, samt besluta om åtgärder med anledning av den frigivnes misskötsamhet. Det är dock övervakningsnämnden som även framöver ska besluta om förverkande av villkorligt medgiven frihet. Mot den bakgrunden bör ansvaret för att justera eventuella föreskrifter som beslutats i domsstaten ligga på Kriminalvården i stället för på övervakningsnämnden i de fall den frigivne verkställer villkorlig frigivning här i landet med stöd av lagen. Likaså bör det vara Kriminalvården som ska fatta beslut om övervakning och om övervakningens upphörande under verkställighet av villkorlig frigivning här i landet. När det gäller skyddstillsyn bör dock alltjämt övervakningsnämnden ha kvar sin befogenhet i detta avseende. För att åstadkomma detta föreslås ändringar i 11 och 12 §§. Som föreslås i promemorian bör det vid verkställighet av villkorlig frigivning i med anledning av en utländsk dom vara Kriminalvården i stället för övervakningsnämnden som ska göra bedömningen om det finns anledning att göra en anmälan till den andra staten vid den frigivnes misskötsamhet. En ändring föreslås i 14 § för att åstadkomma detta. Likaså bör det vara Kriminalvården som, i stället för övervakningsnämnden, ska handlägga ett ärende om åtgärd i fråga om en i utdömd påföljd som överflyttats till en annan stat, men där den andra staten har hänskjutit ett ärende om åtgärd tillbaka till . En ändring föreslås i 24 § andra stycket för att åstadkomma detta. Som Kammarrätten i lyfter fram bör det för att skapa enlighet med regleringen i de andra lagarna som omfattas av denna proposition göras ett tillägg i 24 § andra stycket som anger att i de fall Kriminalvården inte själv är behörig att fatta beslut i ett ärende, t.ex. för att det avser åtgärder med anledning av en dom på skyddstillsyn eller förverkande av villkorligt medgiven frihet, ska Kriminalvården överlämna ärendet till övervakningsnämnden.