prop · H703109 · 2020-03-10 00:00:00 — och Transportstyrelsen påpekar att begreppet fordon inte används inom sjöfart och förordar därför att begreppet färdmedel används i stället. efterfrågar ett förtydligande av vilka trafikslag undantaget gäller för. efterfrågar ett förtydligande av vilken Prop. 2019/20:109 tågtrafik som kommer att omfattas av det föreslagna undantaget från tillståndskravet. Några remissinstanser, däribland Kommuner och Regioner och , anser att förslaget riskerar att ge upphov till gränsdragningsproblem, särskilt när det gäller undantaget för stations-, terminal- eller hållplatsområden. Svensk kollektivtrafik uttrycker oro för att utredningens beskrivning av undantaget för stations-, terminal- eller hållplatsområden ger det undantaget ett för snävt tillämpningsområde och betonar behovet av att bevaka området precis utanför in- och utgångarna på bussar. Föreningen anser att även hamnområden och hamnterminaler bör omfattas av undantaget. anser att undantaget inte bör gälla för kollektivtrafikfordon och hållplatser som passerar eller ligger i eller invid skyddsobjektsområden där avbildningsförbud råder. Kammarrätten i menar att den föreslagna lydelsen av undantaget för en plats vid järnvägs-, spårvägs- eller tunnelbanespår riskerar att göra det undantaget mer omfattande än vad som är avsett. föreslår att undantaget kompletteras med ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, som möjliggör delning av material från kamerabevakning mellan olika aktörer i kollektivtrafiken samt mellan sådana aktörer och bl.a. brottsbekämpande myndigheter, kommuner och SOS Alarm. Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter för undantagets utformning Syftet med ett undantag från tillståndsplikten i kollektivtrafiken och på flygplatser är att förbättra möjligheterna att använda kamerabevakning och skapa en mer ändamålsenlig reglering. Undantagets omfattning bör därför ta sin utgångspunkt i de typer av platser och färdmedel som aktörerna har ett behov av att bevaka. Undantaget måste formuleras på ett sätt som säkerställer balansen mellan behovet av kamerabevakning och skyddet för den personliga integriteten. Vidare bör undantaget formuleras så att gränsdragningsproblem undviks i största möjliga mån. Utifrån dessa utgångspunkter utvecklas i det följande hur tillståndsundantaget närmare bör utformas, i fråga om färdmedel, platser och syften. Undantaget bör för det första gälla färdmedel i kollektivtrafik på väg, järnväg, vatten, spårväg eller i tunnelbana Regeringen gör i avsnitt 5.1 bedömningen att det bör införas ett undantag från tillståndskravet i kamerabevakningslagen för kollektivtrafiken. Begreppet kollektivtrafik används i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik. Den lagen hänvisar i sin tur till definitionen av kollektivtrafik i och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och EEG nr 1107/70 (kollektivtrafikförordningen). Kollektivtrafik definieras i förordningen som persontransporter av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering (artikel 2 a). 2019/20:109 Lagen om kollektivtrafik är tillämplig på kollektivtrafik på väg, järnväg, vatten, spårväg och med tunnelbana. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att undantaget från tillståndskravet i kamerabevakningslagen bör ges en motsvarande avgränsning. På så vis omfattas de färdmedel där ett behov av kamerabevakning har identifierats. Färdmedel i luftrummet omfattas inte av undantaget, trots att vissa resor med flyg bör kunna betraktas som kollektivtrafik, eftersom utredningens kartläggning inte visar på något behov av undantag för sådana färdmedel. Regeringen föreslår dock att tillståndsundantaget ska omfatta flygplatsområden (se nedan). Utredningen föreslår att begreppet fordon bör användas i undantaget. Regeringen instämmer emellertid i och Transportstyrelsens bedömning att begreppet färdmedel i stället bör användas, eftersom det till skillnad från fordon omfattar trafik på både land och vatten. Med anledning av och SJ AB:s önskemål om förtydligande av vilka trafikslag som omfattas av undantaget, kan konstateras att undantaget primärt tar sikte på bussar, tåg, spårvagnar, tunnelbanevagnar och fartyg som används i kollektivtrafik. Med fartyg i kollektivtrafik avses bl.a. skärgårdstrafik och liknande trafik på svenskt sjöterritorium. När det gäller järnvägstrafik omfattar det nuvarande tillståndskravet kamerabevakning av järnvägstrafik i de allra flesta fall, oavsett drifts- och finansieringsform (prop. 2017/18:231 s. 61–62). Detsamma kommer att gälla det nu föreslagna undantaget under förutsättning att det är fråga om kollektivtrafik. En närmare beskrivning av vilka trafikslag som omfattas av undantaget lämnas i författningskommentaren. En fördel med det föreslagna undantaget är att gränsdragningsproblem kan undvikas mellan bevakning som inte omfattas av tillståndskravet, därför att den inte bedrivs vid utförande av en uppgift av allmänt intresse, och den bevakning som omfattas undantaget. Om det skulle förekomma osäkerhet är det även i fortsättningen en uppgift för tillsynsmyndigheten att öka förståelsen av regleringen. Regeringen gör vidare, i likhet med utredningen, bedömningen att undantaget bör gälla endast för bevakning i färdmedel och inte i fråga om bevakning av miljön utanför. Ett undantag som även skulle omfatta bevakning av ett färdmedels kringliggande miljö skulle nämligen träffa stora delar av den offentliga miljön. Svensk kollektivtrafik betonar behovet av att bevaka området precis utanför in- och utgångarna på bussar i syfte att bl.a. förhindra brott och motverka olyckor. Ett sådant område bör dock kunna bevakas med stöd av undantaget för stations-, terminal- och hållplatsområden (se nedan). Sammanfattningsvis bör undantaget alltså för det första gälla färdmedel som används i kollektivtrafik på väg, järnväg, vatten, spårväg eller i tunnelbana. Undantaget bör för det andra gälla stations-, terminal- eller hållplatsområden avsedda för resande med kollektivtrafik Problem med brottslighet, ordningsstörningar och olyckor finns enligt utredningens kartläggning inte bara i kollektiva färdmedel utan också på stationer, terminaler och hållplatser. Även om situationen kan variera från en plats till en annan kan behovet av kamerabevakning vara stort på stationer och terminaler för såvälspårbunden trafik sombuss- och färjetrafik. Behovet kan omfatta hela stations- eller terminalområden, inkluderat plattformar, vänthallar, trappor, hissar, rulltrappor, plattformsövergångar, gångtunnlar och utrymningsvägar. Behovet kan även finnas på hållplatser. I många fall finns även behov av att kamerabevaka området strax utanför en stations- eller terminalbyggnad. Syftet med sådan bevakning kan vara att motverka brottslighet och ordningsstörningar, skydda personal vid stängning eller säkerställa en säker utrymning. Till en station eller terminal finns det också, oberoende av om det finns en byggnad eller inte, inte sällan kringliggande ytor avsedda för det kollektiva resandet där det finns behov av kamerabevakning. Det kan t.ex. handla om områden för förflyttning mellan ytor för spår- och busstrafik, t.ex. trottoarer och andra förbindelseytor på platsen. Ett annat exempel på kringliggande ytor är ytor avsedda för taxitrafik till och från en station eller terminal. Sådana ytor bör anses ingå i ett stations- eller terminalområde och således omfattas av undantaget. Det finns också platser i anslutning till framför allt stationer och terminaler som är uppförda för att underlätta för det kollektiva resandet, t.ex. cykel- och bilparkeringar. Om sådana platser är stökiga och brottsutsatta kan det finnas ett behov av kamerabevakning. Ett undantag bör därför ta sikte även på sådana områden. En uppräkning av varje plats som bör omfattas av undantaget, t.ex. stationer, terminaler, plattformar, hållplatser och gångstråk, riskerar enligt regeringen att medföra att områden som bör omfattas av ett undantag kommer att falla utanför undantagets tillämpningsområde. Som Svensk kollektivtrafik framhåller finns det en risk för att alltför precisa avgränsningar av undantaget gör att det inte täcker in de varierande miljöer som förekommer på kollektivtrafikområdet. Det är därför nödvändigt att undantaget ger visst utrymme för tolkning utifrån förhållandena i det enskilda fallet. En preciserad uppräkning av platser kan också riskera att medföra att ett för stort område omfattas. Gångstråk och andra öppna ytor i anslutning till en kollektivtrafikplats bör t.ex. inte alltid omfattas av ett undantag för kollektivtrafik, beroende på de närmare förhållandena på platsen. Vidare riskerar en sådan reglering att inte möta framtida behov. För att uppnå en så enkel och ändamålsenlig reglering som möjligt bör därför uttrycket stations-, terminal- och hållplatsområden användas. Undantaget bör omfatta områden av detta slag om de används för resande med kollektivtrafik på väg, järnväg, vatten, spårväg och i tunnelbana. Att även annan trafik förekommer inom ett stations-, terminal- eller hållplatsområde bör dock inte påverka undantagets tillämpningsområde. Flygplatser omfattas inte av det föreslagna undantaget. Regeringen föreslår i stället ett särskilt undantag för flygplatser, vilket utvecklas nedan. Det ska dock framhållas att t.ex. tågstationer eller busshållplatser som ligger inom ett flygplatsområde bör omfattas av undantaget, så länge de är avsedda för resande med kollektivtrafik. Som bl.a. Kommuner och Regioner och påpekar, går det inte att utesluta att ett undantag formulerat på detta sätt i vissa fall väcker gränsdragningsfrågor. I sådana situationer är det enligt regeringen av stor betydelse att tillsynsmyndigheten bidrar till att klargöra tillämpningsområdet. Med anledning av Föreningen synpunkt att även hamnområden och hamnterminaler bör omfattas av undantaget ska framhållas att undantaget gäller terminaler avsedda för kollektivtrafik på vatten. Regeringen delar dock utredningens uppfattning att hela hamnar och fartygsterminaler, som saknar en naturlig koppling till det kollektiva resandet, inte bör omfattas av undantaget. Regeringen delar inte Försvarets radioanstalts uppfattning att undantaget inte bör omfatta bevakning i eller invid skyddsobjektsområden där avbildningsförbud råder. Förbud mot avbildning, t.ex. fotografering, av eller inom skyddsobjekt regleras i 7 § andra stycket skyddslagen (2010:305) och brott mot avbildningsförbudet är en straffbar handling enligt 30 a § skyddslagen. Det är således skyddslagen och inte kamerabevakningslagen som begränsar möjligheten att kamerabevaka skyddsobjekt. Den som bedriver kamerabevakning ska se till att skyddslagen följs. Det saknas därmed skäl att begränsa tillämpningsområdet för det nu föreslagna undantaget i syfte att undvika kamerabevakning som strider mot skyddslagens avbildningsförbud. Sammanfattningsvis bör undantaget för det andra gälla bevakning av ett stations-, terminal- eller hållplatsområde avsett för resande med kollektivtrafik på väg, järnväg, vatten, spårväg eller i tunnelbana. Undantaget bör för det tredje gälla vissa platser vid järnvägs-, spårvägs- eller tunnelbanespår Av utredningens kartläggning framgår att det finns ett behov av att bevaka vissa platser längs med järnvägs-, spårvägs- eller tunnelbanespår. Det handlar om platser som kan vara särskilt utsatta för brottslighet, olyckor eller andra tillbud, t.ex. obehörigt spårbeträdande eller självmordsförsök. Sådana brott och tillbud drabbar enskilda och leder även till negativa effekter i kollektivtrafiken. Exempel på platser där det finns behov av kamerabevakning är plankorsningar, dvs. korsningar där väg korsar spårbunden väg i samma plan, samt broar där det uppstår tillfälliga problem, såsom stenkastning mot spårfordon. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att det bör införas ett undantag från tillståndskravet för vissa platser vid järnvägs-, spårvägs- eller tunnelbanespår. Kammarrätten i anser att det finns en risk att den formulering som utredningen föreslår kan göra tillämpningsområdet för undantaget mer omfattande än vad som är avsett. Det kan dock konstateras att för att undantaget ska fylla sitt syfte behöver det vara formulerat på ett sätt som omfattar platser av varierande karaktär. Ett snävare utformat undantag riskerar att bli verkningslöst i många fall där behovet av bevakning är stort. Vidare kan konstateras att tillämpningsområdet för undantaget även begränsas av att bevakning enligt undantaget endast får ske för vissa syften (se vidare nedan). Mot denna bakgrund instämmer regeringen i utredningens bedömning att undantaget, för det tredje, bör gälla platser vid järnvägs-, spårvägs- eller tunnelbanespår. Undantaget bör för det fjärde gälla flygplatsområden Problem med brottslighet och olycksrisker finns enligt utredningens kartläggning även på flygplatsområden. När det gäller brottslighet handlar det framför allt om tillgreppsbrott, som kan begås både på terminalerna och kringliggande ytor, t.ex. parkeringsplatser i anslutning till terminalerna. När det gäller olycksrisker kan det röra sig om risker relaterade till flygplanens rörelser på marken eller risker i samband med Undantaget från tillståndsplikten bör mot denna bakgrund även Prop. 2019/20:109 gälla flygplatsområden. Undantaget bör endast gälla bevakning i vissa syften Det nuvarande tunnelbaneundantaget gäller för kamerabevakning som har till syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verkningarna av inträffade olyckor. Utredningens kartläggning visar att det därutöver finns ett tydligt behov av kamerabevakning i ordningshållande syfte, framför allt i kollektivtrafiken. Även vid bevakning av platser längs spåren och av flygplatser kan det finnas ett sådant behov. Det finns dessutom en nära koppling mellan bevakning i brottsbekämpande och ordningshållande syfte. Mot denna bakgrund bör det nu föreslagna undantaget även gälla bevakning i ordningshållande syfte. Till skillnad från Kommuner och Regioner delar regeringen utredningens bedömning att ett undantag inte bör ta sikte på bevakning i trygghetsskapande syfte. Detta syfte är, till skillnad från de syften som omfattas av utredningens förslag, inte särskilt angivet i den nuvarande regleringen i 8 § kamerabevakningslagen. Det ska dock framhållas att redan de föreslagna bevakningssyftena ger goda möjligheter att skapa en tryggare kollektivtrafikmiljö. När det gäller förslag om ändringar i offentlighets- och sekretesslagen för att möjliggöra delning av bilder från kamerabevakning konstaterar regeringen att det finns möjlighet att i vissa fall lämna ut uppgifter från kamerabevakning till brottsbekämpande myndigheter, andra myndigheter och kommuner utan hinder av sekretess (32 kap. 3 a § OSL). Vidare kan regleringen i t.ex. 10 kap. 2 § OSL möjliggöra utlämnande till enskilda i vissa fall. Det har tidigare övervägts om möjligheterna till utlämnande av material till enskilda bör utökas. Då uttalades att flera omständigheter talar emot en sådan utvidgning, bl.a. att risken för kränkningar av den personliga integriteten är påtaglig när personuppgifter hanteras på ett stadium när utredning om ett misstänkt brott ännu inte har inletts och någon myndighet således inte har tagit ställning till brottsmisstanken (prop. 2012/13:115 s. 117–118). Frågan om möjligheterna att lämna ut uppgifter från kamerabevakning bör utvidgas behandlas inte av utredningen. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte framkommit skäl att ändra de bestämmelser som gäller i detta avseende. Sammanfattningsvis bör alltså undantaget gälla om bevakningen har till syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller olyckor eller begränsa verkningarna av sådana störningar eller inträffade olyckor. 2019/20:109 5.3 Inga nya regler om yttrande av kommunen Regeringens bedömning: Några nya regler om yttrande av kommunen behövs inte med anledning av att tillståndsplikten tas bort för bevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kommuner och Regioner anser att det finns förutsättningar för kommuner att föra dialog med berörda aktörer utan ett krav på yttrande från kommunen och att inga nya sådana regler behövs om kravet på tillstånd tas bort. Övriga remissinstanser uttalar sig inte särskilt om bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Kommunernas rätt att yttra sig i tillståndsärenden Kommunernas rätt att yttra sig innan tillstånd till kamerabevakning ges har förändrats . I kameraövervakningslagen (2013:460) angavs att den berörda kommunen skulle få tillfälle att yttra sig om det inte var onödigt. Utgångspunkten var därmed att ett yttrande skulle hämtas in. Av betänkandet En ny kamerabevakningslag, som ligger till grund för den nuvarande kamerabevakningslagen, framgår emellertid att kommunerna i praktiken sällan hade några särskilda synpunkter (SOU 2017:55 s. 290). I kamerabevakningslagen har skyldigheten att ge kommunen tillfälle att yttra sig begränsats. Av 12 § kamerabevakningslagen framgår att kommunen ska få tillfälle att yttra sig om det av särskild anledning behövs ett yttrande. När lagen infördes övervägde regeringen om kravet på yttrande skulle tas bort helt och hållet, bl.a. med hänsyn till den begränsade nytta som kommunernas yttranden tycktes ha. Regeringen ansåg dock att det inte kunde uteslutas att ett yttrande av kommunen ändå kunde vara värdefullt vid tillståndsprövningen i vissa fall. En särskild anledning skulle t.ex. kunna vara om omfattande och varaktig bevakning ska ske av centrala stadsdelar (prop. 2017/18:231 s. 74). Om tillståndsplikten tas bort i kollektivtrafiken och på flygplatser kommer bestämmelsen om yttrande av kommunen inte att vara tillämplig i fråga om bevakning som ska bedrivas av aktörer på dessa områden. Frågan är om det bör införas ett krav på att aktörerna i vissa fall ska ge kommunen tillfälle att yttra sig innan kameror sätts upp eller om kommunens möjlighet att komma med synpunkter på bevakningen kan tillgodoses på något annat sätt. Några nya bestämmelser om yttrande av kommunen behövs inte Det är givetvis viktigt att det förs en dialog med berörda parter, t.ex. kommuner och fastighetsägare, inför ny kamerabevakning. Detta ligger även i den bevakande aktörens intresse. Kommunerna har som framgår ovan dock sällan haft några särskilda synpunkter när de har fått yttra sig i ärenden om tillstånd till kamerabevakning. Dessutom finns det, som Kommuner och Regioner framhåller, andra former för dialog mellan kommunerna och berörda aktörer och inom ramen för sådan samverkan kan kommunerna framföra samma typer av synpunkter som de Prop. 2019/20:109 kan föra fram i ett tillståndsärende. Att införa en skyldighet för de berörda aktörerna att i vissa fall låta kommunen yttra sig om planerad kamerabevakning skulle motverka syftet med den reform som föreslås. Angelägen kamerabevakning skulle riskera att fördröjas om aktörerna måste ge kommunen tillfälle att yttra sig och vänta på svar. Någon motsvarande skyldighet finns dessutom inte i fråga om övriga undantag från tillståndsplikten, t.ex. det befintliga undantaget för tunnelbanan. Varken Kommuner och Regioner eller någon av de kommuner som har yttrat sig över förslaget har några invändningar mot att förfarandet med yttranden upphör om tillståndsplikten tas bort. Regeringen instämmer mot denna bakgrund i utredningens bedömning att det inte behövs några nya regler om yttrande av kommunen om tillståndsplikten tas bort för bevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser. 5.4Det behövs inga kompletterande integritetsskyddande regler Regeringens bedömning: Det behövs inte några kompletterande regler i fråga om integritetsskydd för bevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Justitiekanslern och Kommuner och Regioner håller med om att integritetsskyddet inte behöver förstärkas om tillståndsplikten tas bort. kommun anser att integritetsriskerna minimeras genom de allmänna reglerna om personuppgiftsbehandling. Datainspektionen instämmer i utredningens bedömning att en anmälningsplikt inte bör införas och framhåller att en anmälan skulle behöva innehålla i princip samma information som en tillståndsansökan för att myndigheten i varje enskilt fall ska kunna avgöra om tillsyn behövs eller inte. Övriga remissinstanser uttalar sig inte särskilt om bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Ett krav på intresseavvägning är inte motiverat gäller att tillstånd till kamerabevakning ska ges om intresset av sådan bevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad (8 § kamerabevakningslagen). Denna intresseavvägning ska göras av tillsynsmyndigheten när den bedömer om tillstånd till kamerabevakning ska beviljas. Vid bedömningen av intresset av kamerabevakning ska det enligt 8 § kamerabevakningslagen särskilt beaktas bl.a. om bevakningen behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott på en brottsutsatt plats eller på en annan plats där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller på egendom. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli bevakad ska det bl.a. särskilt beaktas hur bevakningen ska utföras och om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet ska användas. Om tillståndsplikten tas bort för kamerabevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser kan det övervägas om det bör ställas krav på aktörerna att själva göra en intresseavvägning av det slag som finns i 8 § kamerabevakningslagen. Ett sådant krav infördes för de brottsbekämpande myndigheterna i samband med att tillståndskravet för dem slopades (14 a och 14 b §§ kamerabevakningslagen och prop. 2018/19:147). Frågan är om ett motsvarande krav bör införas för kamerabevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser. Det kan konstateras att övriga undantag från tillståndsplikten i 9 § kamerabevakningslagen inte är förenade med krav på en sådan intresseavvägning. Något sådant krav gäller således inte vid tillståndsfri kamerabevakning i tunnelbanan, parkeringshus eller postlokaler. Vidare är skälen för ett krav på intresseavvägning betydligt svagare i fråga om bevakning i kollektivtrafiken och på flygplatsområden än för de brottsbekämpande myndigheterna. När det gäller kollektivtrafiken och flygplatsområden är undantaget från tillståndsplikten knutet till bestämda platser där det redan på förhand står klart att intresset av bevakning regelmässigt väger tyngre än integritetsintresset. Undantaget för de brottsbekämpande myndigheterna är däremot inte knutet till vissa typer av platser vilket gör att en intresseavvägning i det enskilda fallet är nödvändig. Aktörer på kollektivtrafikområdet har inte heller de befogenheter gentemot enskilda som de brottsbekämpande myndigheterna har. Detsamma gäller aktörer som bevakar flygplatser. En bestämmelse om krav på intresseavvägning i kollektivtrafiken skulle vidare medföra att bevakning i tunnelbanan blir föremål för en mer omfattande administration än , vilket inte vore förenligt med avsikten att förenkla användningen av kamerabevakning i kollektivtrafiken. Sammantaget bedömer regeringen att det inte är motiverat att införa ett krav på intresseavvägning för bevakning som omfattas av undantaget för kollektivtrafiken och flygplatser. Frågan om ett sådant krav dock bör gälla när de brottsbekämpande myndigheterna bedriver bevakning enligt undantaget behandlas i avsnitt 7. En anmälningsplikt eller krav på förteckning bör inte införas