prop · H703191 · 2020-06-30 00:00:00 — Detta förklaras delvis av en svart arbetsmarknad och bristande kontroller hos arbetsgivare.151 Personer vars uppehållstillstånd har gått ut eller som fått beslut om av- eller utvisning kan också behålla sitt samordnings- eller personnummer, inneha bankkonto och betala skatter i vanlig ordning.152 har uppmärksammat att arbetsgivare och myndigheter felaktigt kan tro att identiteten hos en person med ett samordningsnummer är bekräftad och att denna har rätt att arbeta i . För att få ett samordningsnummer krävs dock varken identitetshandlingar i original eller ett personligt möte med en myndighet. anger också att myndigheten inte får informera om att en person utan arbetstillstånd blir skatteregistrerad.153 bedömer att bristande kontroll av person- och samordningsnummer kan underlätta för personer som saknar rätt att vistas och arbeta i att hålla sig undan myndigheterna. Vidare noterar att prioriteringar vid åtgärder gällande ärenden som lämnat över kan te sig rimliga om man beaktar behovet av arbetsinsats i förhållande till utsikten för resultat för myndigheten isolerat. Att prioriterar ner ärenden där identitetshandlingar saknas riskerar dock att skapa incitament för asylsökande att undanhålla identitet. Därmed kan det ge motsatta effekter för asylpolitiken och återvändandeverksamheten i helhet. 5.4.3Polismyndighetens och Kriminalvårdens tvångsmedel bör vara tillräckliga Varför är det viktigt? För att kunna verkställa en av- eller utvisning, behöver myndigheterna ibland tillgripa tvångsmedel. Hur fungerar det? får, på samma sätt som , omhänderta pass, andra identitetshandlingar och biljetter, fotografera och ta fingeravtryck av en utlänning samt besluta om förvarstagande.154 Därtill medger utlänningslagen och polislagen (1984:387) ytterligare utrymme för tvångsmedel. Polisen får bland annat kroppsvisitera en person för att fastställa identiteten samt skaffa tillträde till lokaler eller stoppa fordon för att söka efter personer som ska omhändertas. Flera av dessa åtgärder kräver dock att det föreligger misstanke om brott eller att en person ska omhändertas eller avvisas från platsen. Polisen har också rätt att hålla kvar en utlänning i högst för utredning utan ett särskilt 151Intervju med företrädare för , , , . 152Intervju med företrädare för . 153Skatteverket, En analys av samordningsnummer för beskattningsändamål, 2017. 154Se 9 kap. utlänningslagen (2005:716). 58R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N För att verkställa en av- eller utvisning får personen omhändertas under ytterligare högst . Om det behövs ett längre frihetsberövande, måste myndigheten fatta ett överklagbart beslut om förvarstagande. en utlänning har omhändertagits eller tagits i förvar får också vidta åtgärder som behövs för att klarlägga identiteten och medborgarskapet.155 Kriminalvården får kroppsvisitera en person och använda handfängsel om det behövs för att genomföra en transport.156 Som noterats i avsnitt 5.2.4 saknar polisen rätt att genomsöka telefon eller dator i migrationsärenden, vilket kan försvåra arbetet med att fastställa identiteten hos en person. I avsnitt 5.3.2 noteras svårigheter med att tillämpa bestämmelsen om att en utlänning som avvisas eller utvisas ska betala kostnaden för sin egen resa. Utöver dessa uppgifter har det inte framkommit något i granskningen som tyder på att bristande tillgång till tvångsmedel skulle försvåra verksamheten på ett väsentligt sätt. 5.4.4 Inrikes transporter bör fungera Varför är det viktigt? En person som ska av- eller utvisas med tvång kan behöva transporteras även inom landet. Detta kan bland annat avse transport från polisarrest till förvar, mellan olika förvar, mellan förvar och sjukvård eller från förvar till flygplats inför utresa från landet. Hur fungerar det? Verkställighetspropositionen 1998 och propositionen om transporter av frihetsberövade 2016 syftade till att renodla och förtydliga myndigheternas ansvarsområden bland annat vid transporter. För inrikes transporter innebär ansvarsfördelningen i huvudsak att och ansvarar för transporter av personer som inte är frihetsberövade. Om en person är frihetsberövad, kan myndigheterna beställa transporter från Kriminalvården. En förutsättning är att Kriminalvårdens särskilda befogenheter behövs för att genomföra transporten. Kriminalvården får från sin sida begära hjälp från för transporten om det finns risk för fritagning eller om det av annan särskild anledning behövs för att genomföra transporten.157 Företrädare för Kriminalvården menar att det, trots resurstillskott, har funnits en betydande skillnad i beställarnas förväntningar och myndighetens faktiska kapacitet att tillhandahålla transporterna. Myndigheten har därför prioriterat 155Se 9 kap. utlänningslagen (2005:716) samt 1 § och 19 § polislagen (1984:387). Se även proposition 2016/17:191, bet. 2017/18:SfU5, rskr 2017/18:7. 156Se 10 kap. 19 a och b §§ utlänningslagen (2005:716) samt 4 kap. 4 och 10 §§ häkteslagen (2010:611). Se även prop. 2016/17:57, bet 2016/17:JuU9, rskr. 2016/17:149. 157Se 10 kap. 19 a och b §§ utlänningslagen (2005:716) och 8 kap. 2 a § häkteslagen (2010:611). Se även prop. 2016/17:57, bet 2016/17:JuU9, rskr. 2016/17:149. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T transporter där det är viktigt med tidspassning eller omedelbar skyndsamhet, medan många transporter som beställs av prioriteras ned.158 Detta anges bero på att behovet av transporter underskattades kraftigt i förarbetena till regeringens proposition om transporter av frihetsberövade. Det skulle också vara omotiverat dyrt att hålla beredskap för transporter dygnet runt i hela landet.159 Detta har lett till att och har fortsatt ordna transporter på egen hand. har beställt ett hundratal transporter av förvarstagna från Kriminalvården, och genomfört ungefär det tredubbla själva. Myndigheten menar att de egna transporterna ger upphov till risker i verksamheten. Dessa uppstår dels då personal tas från förvaren för transporter, dels eftersom personalen bara har begränsad rätt att använda tvångsmedel i verksamheten. får till exempel inte kroppsvisitera en person inför transport.160 Särskild samordningsproblematik kan också uppstå då endast en person i en familj är tagen i förvar. Då kan Kriminalvården ansvara för transporten av denna, medan övriga familjemedlemmar ska transporteras av eller Polismyndigheten.161 Även vid större operationer med charterflyg kan det uppstå problematik kring ansvar och bemanning av inrikestransporterna.162 granskning visar således att alla tre myndigheterna genomför inrikes transporter av frihetsberövade personer. Därmed har regeringens ambition om renodlade myndighetsuppdrag inte uppnåtts. Gränsdragningen mellan myndigheternas uppdrag är fortsatt oklar, vilket riskerar att försena och fördyra verkställighetsarbetet. i vårändringsbudgeten tilldelades ytterligare för transportverksamheten. Kriminalvården och har också tecknat en samverkansöverenskommelse om inrikes transporter. Det är ännu för tidigt att bedöma hur väl dessa åtgärder hanterar problematiken som uppmärksammats. 158Prioriterade transporter kan till exempel handla om att tid till flyg eller specialläkare behöver passas, eller att en person måste flyttas från en polisarrest till ett förvar. 159Intervju med företrädare för Kriminalvården ; Kriminalvården, ”Presentation av inrikes transport”, Powerpointpresentation . 160Migrationsverket, Bedömning av och behov av förvarsplatser, 2018; , ”Förvarsavdelningen”, powerpointpresentation ; e-post från företrädare för . 161Intervju med företrädare för Kriminalvården . 162Intervju med företrädare för Kriminalvården . 60R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.4.5 Utresa från bör verkställas Varför är det viktigt? Alla insatser för återvändande med tvång tar sikte på en utresa från . Utresor som verkställs med tvång sker oftast i Kriminalvårdens regi. Även EU:s gräns- och kustbevakningsbyrå Frontex finansierar utresor för personer som ska av- eller utvisas från EU-området. Hur fungerar utresor i Kriminalvårdens regi? När personen har försetts med resehandlingar och gjort en säkerhetsbedömning samt kontrollerat att inga hinder för en verkställighet föreligger, beställer en utresa hos nationella transportenhet (NTE). I beställningen framgår bland annat vart resan ska gå, vilken utreseform som ska tillämpas och under vilken tidsperiod utresan bör ske. skickar också resehandlingar och eventuella andra nödvändiga dokument till Kriminalvården.163 Efter beställningen schemalägger NTE eskortpersonal och beställer biljetter via en resebyrå. Resorna genomförs i huvudsak med flyg. Vid behov kan chartrat flygplan avropas från Försvarsmaktens ramavtal. Inför eskorterade resor ska NTE också notifiera avreseflygplatsen, flygbolaget, eventuella transitflygplatser och mottagarlandet. Dessa kan ställa särskilda villkor avseende till exempel tidpunkten för transporten. Notifieringar till mottagarlandet vid Dublinöverföringar görs dock av . Charterflyg med deportationer kräver också ett särskilt landningstillstånd som ansöks av Utrikesdepartementet.164 Som noterats i avsnitt 5.3.2 beställer resor och tillhandahåller eskortpersonal vid självmant återvändande. Arbetsuppgifterna är delvis identiska med Kriminalvårdens, trots skillnader som hänger ihop med att Kriminalvården endast genomför utresor med tvång. Det förekommer också att myndigheterna konkurrerar med varandra om samma flygstolar och acceptans av klienter hos flygbolag och transitflygplatser.165 Vid behov kan också tillhandahålla eskortpersonal eller förhandlare. När en befattningshavare vid följer med på en verkställighetsresa har hen ansvaret för verkställighetens genomförande.166 163Rikspolisstyrelsen, föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning, 2014. 164Kriminalvården, ”Nationella Transportenheten, NTE Utrikes”, ; , föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning, 2014; Intervju med företrädare för Kriminalvården . 165E-post från företrädare för Kriminalvården . 166Rikspolisstyrelsen, föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning, 2014. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T beställer cirka 3 000 transporter från Kriminalvården. De flesta av dessa genomförs, men mellan avbeställs av innan de påbörjats. Ytterligare mellan av eskorterade resor avbryts efter påbörjad utresa. En avbeställning kan bero på att personen anfört verkställighetshinder, men det kan också finnas andra praktiska skäl. En avbruten resa beror oftast på att personen motsätter sig resan på ett sätt som gör att befälhavaren på flygfarkosten inte tillåter denna att vara ombord. Även medicinska skäl kan leda till att en påbörjad resa avbryts. Efter ett par försök med avbrutna resor övervägs ofta charterflyg. Däremot är det enligt Kriminalvården ovanligt att en påbörjad enskild resa avbryts på grund av att personen avviker. En avresa som avbeställts eller avbrutits återupptas normalt så snart det är möjligt.167 I granskningen framgår att nödvändiga handlingar skickas per post mellan , och förvar, vilket kan ta i anspråk. Vid ungefär var femte resebeställning begär Kriminalvården kompletteringar från . Det kan till exempel röra sig om att resehandlingarna inte är tillräckliga eller att nödvändiga notifieringar inte har gjorts. Vid intervjuer framgår det att det förekommer oenigheter mellan företrädare för och Kriminalvården. Det kan till exempel röra sig om vilken information och vilka handlingar Kriminalvården behöver för att göra en resebeställning, hur brådskande ett ärende är, vilken utreseform som är lämpligast eller hur utresan ska bemannas.168 Sammantaget visar granskningen att transportplaneringen förutsätter en komplicerad samordning mellan tre myndigheter där hänsyn behöver tas till •eventuellt beslut om och verkställande av förvar •när dokument kan nå fram till olika verksamhetsställen inom de tre myndigheterna •krav, kvoter och väntetider på notifieringar •bedömning av risker och val av form för genomförande av utresan •tillgång till och arbetstider för eskortpersonal under utresan •planering av inrikes transport till stället för utresa . 167Kriminalvården, ”Nationella Transportenheten, NTE Utrikes”, Powerpointpresentation ; intervju med företrädare för Kriminalvården samt . 168Intervju med företrädare för Kriminalvården och ; Intervju med företrädare för och . 62R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Som framgår ovan, genomförs de flesta utresor som beställer. Då resor avbeställs eller avbryts, beror det ofta på omständigheter som myndigheterna inte kan påverka. Däremot uppstår ofta fördröjningar och oenigheter mellan myndigheterna. Dessa kan förklaras av oklara ansvarsförhållanden, tidsåtgång vid överföring av information och i vissa fall bristande samsyn i arbetet. bedömer att fördröjningarna medför ökade kostnader och mindre effektivt utnyttjande av förvaren. Hur fungerar utresor med Frontex? Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån Frontex finansierar och samordnar gemensamma charterflygningar för av- eller utvisningar från flera EU-länder. Behovet av och tidpunkten för dessa Joint Return Operations (JRO), planeras gemensamt av medlemsländerna. I är det gränspolissektionen vid nationella operativa avdelning () som ansvarar för övergripande planering, medan genomförandet till stor del hanteras av Kriminalvården. Det chartrade planet kan mellanlanda i ett eller flera länder för att hämta personer som ska av- eller utvisas. och Kriminalvården kan också boka reguljärflyg genom Frontex via det särskilda bokningssystemet FAR. Deltagande länder tillhandahåller personal för eskorten. I har Kriminalvården huvudansvaret för eskortpersonal, men en polisiär eskortledare ansvarar för genomförandet för räkning. deltar på resorna som observatör. Frontex ersätter kostnaden för flyget och vissa kostnader för eskortpersonalen. Kriminalvården kan också boka reguljärflyg genom Frontex i det särskilda bokningssystemet FAR, så kallade Scheduled Flights. Frontex står då för kostnaden för biljetterna. Frontex ordnar även i mindre omfattning så kallade Collective Return Operations (CRO), där ett mottagarland hämtar hem sina medborgare från flera europeiska länder. Det förekommer också i enstaka fall att Frontex finansierar ett charterflyg för ett enskilt land i en så kallad National Return Operation (NRO).169 transporterades sammanlagt 128 personer från med JRO, CRO och Scheduled Flights. Myndigheterna anger att en anledning till ett lågt utnyttjande av Frontex är att antalet platser och namn på personerna som av- eller utvisas måste anmälas långt i förväg inför JRO. Det medför bland annat långa och dyra vistelser i förvar för personerna. En charter med många utresande från kan också ta i anspråk en stor del av Kriminalvårdens samlade eskortkapacitet, vilket har stor påverkan på övrig verksamhet. I sammanhanget tar intervjuade också upp att ansvarsfördelningen mellan deltagande personal från de 169Frontex, ”Returns by scheduled flights supported by Frontex. State of play and future developments”, Powerpointpresentation odaterad; Polisen, “Joint Return Operations – JRO”, Powerpointpresentation ; Intervju med företrädare för ; Intervju med företrädare för Kriminalvården . R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T båda myndigheterna kan upplevas som oklar.170 Kriminalvården strävar efter att använda bokningssystemet FAR mer, även om det bedöms som administrativt krävande. Alla resebeställningar och resebyråtjänster kan inte heller flyttas till FAR, vilket ställer krav på dubbla system.171 noterar att möjligheten till flyg genom Frontex endast utnyttjas i begränsad utsträckning trots möjligheten till betydande besparingar för reseverksamheten. bedömer dock att ett ökat användande av flyg genom Frontex bör vägas mot risken för längre vistelsetider och ökade kostnader i förvarsverksamheten. 170Intervju med företrädare för ; intervju med företrädare för Kriminalvården ; e-post från företrädare för Kriminalvården . 171Resebyråtjänster är till exempel att söka efter och föreslå lämpliga flygrutter, flygtider och hotell. 64R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6.1 Svag måluppfyllelse och resultatutveckling verkställighetsutredning följde upp 5 500 verkställighetsärenden som hade inkommit till polismyndigheterna . Ett knappt år senare, vid utgången av hade av besluten verkställts. Av dem hade ungefär hälften eskorterats från landet, vilket kan antas betyda att övriga lämnat landet självmant. Utredningen bedömde att den dåvarande ordningen, med polismyndigheter som ansvariga för verkställighet, var förhållandevis effektiv och fungerade väl vid en internationell jämförelse. Utredaren föreslog ändå att huvudansvaret för av- och utvisningar skulle överföras från Polisen till Statens invandrarverk.172 Regeringen instämde i förslaget och bedömde att det med anledning av reformen fanns goda skäl att anta att antalet utlänningar som rättar sig efter myndigheternas beslut skulle öka.173 Det är tveksamt om denna ambition har uppnåtts. uppföljning av 23 000 återvändandeärenden som öppnades –2014 visar att drygt hälften av ärendena hade avslutats med en registrerad utresa , medan vart fjärde hade preskriberats. Andelen verkställda beslut efter att ett ärende öppnats 2013 eller 2014 var alltså bara något högre än andelen som verkställts . Andelen självmant återvändande var dock högre bland de verkställda ärendena än 1995, vilket är i riktning med ambition. Även om många följer myndigheternas beslut, överlämnades mer än hälften av de drygt 23 000 ärendena till som avvikna eller för verkställighet med tvång. uppföljning visar att de flesta av dessa klarar sig undan verkställigheten. Nästan hälften av ärendena hos preskriberades, medan en tredjedel avslutades genom en registrerad utresa från landet. En vanlig anledning till att ett ärende avslutas med hänvisning till utresa är dock att personen påträffats i ett annat EU-land som begärt återtagande till enligt Dublinförordningen. I dessa fall kan återvändandeärendet avslutas, men ett nytt öppnas då personen återigen är i . och senare redovisningar av resultat tyder inte heller på några väsentliga förändringar i resultaten för återvändandeärenden som öppnats efter 2013–2014. Under hela den granskade perioden –lämnade över 59 000 ärenden till , som avslutade drygt 24 000 ärenden med utresa. 35 000 ärendena har i huvudsak preskriberats eller kvarstår som öppna. 1997/98:173. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T senare år har också handläggningstider för återvändandeärenden blivit längre.174 Resultatet betyder dock inte att alla dessa personer är kvar i eller En person som avvikit kan lämna landet utan att meddela det till myndigheterna. Vid den så kallade flyktingamnestin 2005 fick vissa personer med tidigare avslag på asylansökan en möjlighet att ansöka på nytt. av personerna som omfattades av möjligheten utnyttjade den, vilket tyder på att övriga hade lämnat landet.175 6.2 Kostnaderna har ökat granskning visar att myndigheternas samlade kostnader för verksamheten har ökat till –2018. har antalet avslutade återvändandeärenden minskat. Om den totala kostnaden för verksamheten slås ut per utrest person, har kostnaden ökat från 2016 till 2018. har handläggningstider för ärendena Utvecklingen kan delvis förklaras av att kunde verkställa många relativt enkla beslut avseende personer som sökte asyl 2015. Därmed har de svårare ärendena blivit kvar. En delförklaring kan också vara att förvarsverksamheten byggts ut , men att resultaten ännu 6.3 Svagt helhetsperspektiv i styrningen Granskningen visar på svagheter i regeringens samlade mål-, resultat- och anslagsanslagsstyrning av återvändandeverksamheten. Svagheterna hör ihop med att verksamheten bedrivs av tre myndigheter och finansieras genom två olika utgiftsområden. De tre myndigheterna påverkas i hög grad av varandras arbete och är delvis beroende av varandra för att genomföra sina respektive uppdrag. Det gör också att regeringens styrning av en myndighet kan påverka andra myndigheter i kedjan. har i tidigare granskningar, bland annat avseende styrningen av rättskedjan, framhållit att det ställer krav på ett strategiskt och övergripande fokus i styrningen, och att man utifrån detta bör identifiera var enskilda insatser i styrningen ska göras. 174Migrationsverket och , årsredovisningar 2013–2018. 175Intervju med företrädare med . 66R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N granskning visar att och regeringen har angett övergripande inriktningar för myndigheterna, men inte preciserat vare sig vad verksamheten bör kosta eller vilka resultat den förväntas uppnå. Den övervägande delen av verksamheten finansieras genom två olika anslag, förvaltningsanslagen för och . Även om det sker en samordning och ett informationsutbyte inom , följs varken samlade kostnader eller resultat av verksamheten upp på regelbunden basis. Dessa redovisas i stället antingen för myndigheterna var för sig, utgiftsområdesvis eller inte alls. bedömer att detta väsentligt försvårar diskussionen om hur verksamhetens samlade resurser kan fördelas mellan myndigheterna och deras olika verksamheter på ett rationellt sätt. konstaterar i sammanhanget att mycket ansvar för att resurssätta den löpande verksamhet som ska leda fram till verkställigheter har delegerats till och regionala organisationer. Dessa måste fortlöpande och var för sig göra omprioriteringar mellan resurser till återvändandeverksamheten och till respektive myndighets övriga uppdrag. Trots det förväntas verksamheten leverera utresor till en kostnad som har fastställt i förväg. Regeringen har beslutat om myndighetsgemensamma uppdrag för att förbättra resultaten av återvändande, men dessa har inte följts av nämnvärda resurstillskott. Däremot har medel tillförts till anslaget för utresor, som inte har använts fullt ut under något av åren som granskningen omfattar. ställer sig frågande till ändamålsenligheten i denna styrning. bedömer att svagheterna kan förklaras av att återvändandeverksamheten utgör en mindre delverksamhet hos tre olika myndigheter. Den finansieras från två olika utgiftsområden som skilda utskott i ansvarar för, och ansvaret för myndighetsstyrningen är fördelat på tre olika enheter inom . har i tidigare granskningar uppmärksammat att detta är faktorer som kan försvåra en samlad styrning och att det ställer särskilda krav på samordning inom . Med anledning av ovanstående rekommenderar regeringen att •Stärka samordningen av mål-, resultat- och ekonomistyrningen av återvändandeverksamheten Detta kan åstadkommas på många olika sätt och bland annat omfatta översyn av mål- och anslagsstrukturen, ansvaret för uppföljning eller organiseringen av verksamheten. Samtliga dessa metoder kan innebära både för- och nackdelar som förutsätter närmare analys. tar därför inte ställning till vilka metoder som är mest lämpade i det här sammanhanget. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T 6.4Ambitionen om renodlade myndighetsuppdrag har inte uppnåtts granskning visar att myndigheterna i stor utsträckning utför identiska arbetsuppgifter. Det är också vanligt med brutna ansvarskedjor där