prop · H703162 · 2020-05-07 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:162 skolplikten - regler, tillämpning och tillsyn Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av från skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn. övergripande slutsats är att skollagens (2010:800) bestämmelser om ledighet, fullgörande av skolplikten på annat sätt och upphörande av skolplikten vid varaktig vistelse utomlands inte tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner. anser att inte har utövat någon tillsyn över hur bestämmelserna tillämpas och att inte har tagit fram tillräckligt med stöd och vägledning. ger följande rekommendationer: •Regeringen bör ta initiativ till att ändra bestämmelserna i skollagen och då beakta hur långa ledighetsbeslut en rektor ska kunna ta, om en möjlighet till sanktionsavgift bör införas i skollagen och om bestämmelsen om varaktig vistelse utomlands enbart ska vara tillämplig för barn till statligt anställda som är stationerade utomlands. •Skolinspektionen bör utföra tillsyn av hur bestämmelserna tillämpas. •Skolverket bör ta fram stöd och vägledning på området. Regeringen anser att det kan finnas behov av att se över de aktuella bestämmelserna och kommer att ta med sig frågan i det fortsatta arbetet. 2019/20:162 Regeringen instämmer också i bedömning att kan utveckla sitt stöd. När det gäller Skolinspektionen noterar regeringen att myndigheten inom ramen för den regelbundna tillsynen standardmässigt ställer frågor om skolpliktsbevakningen. Regeringen anser dock mot bakgrund av iakttagelser att det kan finnas skäl att genomföra ytterligare eller mer fördjupad tillsyn inom området. Regeringen avser att följa myndigheternas arbete i dessa delar. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn .................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............ 2019/20:162 1 Ärendet och dess beredning överlämnade från skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn (RiR 2019:37) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. och har beretts tillfälle att yttra sig över . Yttrandena finns tillgängliga i (U2019/04273/S). uppdagades ett fall i där vårdnads- havarna till ett antal skolpliktiga barn uppgett att de tillbringat större delen av året utomlands och att barnen därför inte haft möjlighet att följa svensk Kommunen fattade beslut om att skolplikten upphört på grund av varaktig vistelse utomlands. Det framkom dock senare att familjen inte varit utomlands i den utsträckning som de uppgett för kommunen. bl.a. mot bakgrund av den händelsen som inledde sin granskning av undantag från skolplikten. regering och statliga myndigheter har säkerställt att det existerande regel- verket när det gäller skollagens bestämmelser om ledighet, fullgörande av skolplikt på annat sätt och upphörande av skolplikten och tillämpningen av det fungerar enligt lagstiftarens intentioner. I granskningen har det in- gått att undersöka om bestämmelserna är tydligt reglerade i skollagen (2010:800), om Skolinspektionen bedriver en ändamålsenlig tillsyn av bestämmelserna och om har tagit fram ett fullgott stöd för kommunerna att tolka lagstiftningen. Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola (2 kap. 18 § regeringsformen). Barn som anses bosatta i därför att de ska vara folkbokförda här i landet har skolplikt. Skolplikten inträder, om det inte finns särskilda skäl, höstterminen det kalenderår då barnet fyller (7 kap. 2 och 10 §§ Som huvudregel fullgörs skolplikten i förskoleklassen och . Om särskilda förutsättningar är uppfyllda kan skolplikten i stället fullgöras i grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan (7 kap. 4–7 §§ skol- Skolplikten kan också fullgöras i vissa särskilda utbildningsformer utanför skolväsendet, t.ex. i en internationell skola eller på sjukhus (24 kap. skollagen). En elev i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli (7 kap. 17 § Den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn ska se till att barnet fullgör sin skolplikt (7 kap. 20 § skollagen). Barnets hemkommun ska se till att skolpliktiga barn som inte går i dess förskoleklass, grundskola eller Skr. 2019/20:162 grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning (7 kap. 21 § Ledighet, fullgörande av skolplikt på annat sätt och upphörande av skolplikten har ansett följande bestämmelser i skollagen vara relevanta för granskningen. •En elev får beviljas längre ledighet om det finns synnerliga skäl. Rektorn beslutar om ledighet (7 kap. 18 §). •Elevens hemkommun kan bevilja eleven rätt att fullgöra skolplikten på annat sätt. Även här krävs det synnerliga skäl och kommunen ska ta ställning till om utbildningen är ett fullgott alternativ och om behovet av insyn i verksamheten kan tillgodoses (24 kap. 23 §). •Skolplikt gäller inte barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet går i skola (7 kap. 2 §). Vid en varaktig vistelse utomlands upphör skolplikten även om eleven fortsätter att vara folkbokförd i landet. övergripande slutsats är att regelverket inte tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner. bedömer att de tre bestämmelserna är otydliga när det gäller vad som krävs för ett beslut, vilket gör att beslutsfattarna har svårt att avgöra hur och vilka beslut de ska fatta. bedömning är att bestämmelserna är avsedda för tre helt olika situationer, men att gränsdragningen är otydlig. Oklarheterna i regelverket medför en stor variation såväl mellan huvudmän som mellan olika skolenheter inom en och samma huvudman vid tillämpningen av regelverket. Vidare gör bedömningen att Skolinspektionen inte har utövat någon tillsyn över hur bestämmelserna tillämpas och att inte har tagit fram tillräckligt med stöd och vägledning för någon av bestämmelserna. konstaterar att det i författningarna inte finns någon gräns för hur lång ledighet en rektor kan bevilja, och ingen tydlig definition av vad synnerliga skäl innebär. Det varierar mycket när det gäller för hur en rektor beviljar ledighet. konstaterar också att det finns en gråzon mellan bestämmelsen om ledighet och bestämmelsen om att fullgöra skolplikten på annat sätt. Vidare är det många huvudmän som uppger att de inte har några verktyg att ta till i de fall vårdnadshavare väljer att bortse från ett avslag på en ledighetsansökan, vilket enligt ofta försätter rektorer i svåra situationer. Fullgörande av skolplikten på annat sätt anser att det i tillämpningen av bestämmelsen om full- görande av skolplikten på annat sätt råder stor variation mellan olika konstaterar att det enligt lagstiftningen krävs synnerliga skäl och att det i förarbetena till bestämmelsen räknas upp ett antal exempel på tänkbara grunder för medgivande, t.ex. situationer då en elev flyttat till från något grannland men har mycket starka skäl för att gå kvar i det gamla landets skola under återstoden av terminen. Även situationer då eleven önskar vara från skolan på grund av resor eller en elev som deltar i en filminspelning kan enligt förarbeten tänkas utgöra synnerliga skäl. Många huvudmän har dock enligt svårt att avgöra vad som är avsikten med bestämmelsen och därmed när den ska tillämpas. Även när det gäller denna bestämmelse uppger huvudmännen att de inte har några verktyg att sätta emot i de fall vårdnadshavarna väljer att bortse från ett beslut om icke-medgivande. Skolplikten gäller inte på grund av varaktig vistelse utomlands konstaterar att bestämmelsen om att skolplikten inte gäller barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet går i skola ursprungligen togs fram med tanke på diplomatbarn eller barn till statligt anställd med tjänst utomlands som ska vara folkbokförda i även om de bor utomlands. Även här lyfter fram att bestämmelsen är otydlig i frågan om hur som bör krävas för att en vistelse kan anses vara varaktig. anser också att gränsdragningen mot bestämmelsen om medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt är oklar och att bestämmelsen ofta tillämpas i ett annat sammanhang än vad den är avsedd för. konstaterar också att det av författningen inte framgår huruvida kommunen har ett ansvar för att faktiskt kontrollera att eleven deltar i skolgång utomlands och konstaterar att de flesta kommuner heller inte gör sådana kontroller. gör bedömningen att Skolinspektionen inte har utövat någon tillsyn över hur bestämmelserna tillämpas. konstaterar att det av 26 kap. 3 § skollagen framgår att Skolinspektionen har tillsynsansvar av kommunernas beslut att fullgöra skolplikten på annat sätt, men att Skolinspektionen trots det inte har utövat någon sådan tillsyn. Skolinspektionen har heller inte utfört någon tillsyn över hur huvudmännen beviljar längre ledigheter eller hur de hanterar frågan om när en elev inte längre anses ha skolplikt på grund av varaktig vistelse utomlands. konstaterar att inte har tagit fram allmänna råd om medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt eller skolpliktens upphörande på grund av varaktig vistelse utomlands. konstaterar vidare att i de allmänna råd som finns kring frånvaro och närvaro, där ledighet tas upp, nämns inte att synnerliga skäl ska finnas vid längre ledigheter. När det gäller bestämmelsen om att fullgöra skolplikten på annat sätt finns det ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter (24 kap. 26 § skollagen). Såvitt har kunnat bedöma har det inte meddelats någon föreskrift vad gäller medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt. När det gäller de andra bestämmelserna finns det inte lagstöd för att ta fram föreskrifter, och konstaterar att är tveksamt till om det går att ta fram allmänna råd till de aktuella be- Skr. 2019/20:162 stämmelserna med anledning av den vaga regleringen i lag och att det krävs en prövning i varje enskilt fall. bedömning är dock att har möjlighet att på ett mer adekvat sätt ge stöd och vägledning i dessa frågor utan att överträda de krav som ställs i lag eller andra författningar. •Regeringen bör ta initiativ till att förändra skollagen med avseende på de här behandlade bestämmelserna, för att tydliggöra syftet med dem. Vid en översyn bör följande aspekter beaktas: –hur långa ledighetsbeslut en rektor ska kunna ta, –om en möjlighet till sanktionsavgift bör införas i skollagen, –om bestämmelsen om varaktig vistelse utomlands enbart ska vara tillämplig för barn till statligt anställda som är stationerade utomlands. •Skolinspektionen bör utföra tillsyn över hur kommunerna arbetar med ärenden kring att fullgöra skolplikten på annat sätt. Skolinspektionen bör också överväga om även ledighet och skolpliktens upphörande på grund av varaktig utlandsvistelse ska inspekteras i någon form. •Skolverket bör ta fram stöd och vägledning för att tydliggöra vad som gäller för såväl ledighet, medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt och när skolplikten faktiskt ska upphöra. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser Det kan finnas behov av att se över de granskade bestämmelserna Regeringen delar uppfattning att det är av yttersta vikt att alla barn får sin rätt till utbildning tillgodosedd och att kommunerna upp- fyller sina skyldigheter när det gäller skolpliktsbevakningen. grund av iakttagelser anser regeringen vidare att det kan finnas behov av att se över bestämmelserna om ledighet, fullgörande av skolplikten på annat sätt och varaktig vistelse utomlands för att tydliggöra syftet med dem. Som lyfter fram härstammar de aktuella bestämmelserna, som beslutades , från äldre lagstiftning även om vissa justeringar har gjorts. Det finns skäl att anta att familjer i numera är betydligt mer rörliga än tidigare, såväl vad gäller semesterresor som temporära arbeten utomlands och att bestämmelserna bl.a. av den an- ledningen kan behöva ses över utifrån nu rådande förhållanden. ringen instämmer vidare i att det kan finnas behov av att undanröja den otydlighet i fråga om gränsdragningen mellan bestämmelserna och vad som krävs för ett beslut som pekar på. och Skolinspektionen anger i sina yttranden att de ställer sig positiva till en översyn av bestämmelserna. påpekar dock att myndigheten ser frågor om skolplikt och rätten till utbildning som en bredare fråga än 2019/20:162 vad som varit föremål för granskning och menar att det vid en eventuell översyn är viktigt att utreda frågan i en vidare bemärkelse, där bl.a. elever med problematisk frånvaro, s.k. hemmasittare, tas med. Regeringen anser att de aspekter som lyfter fram är viktiga, men anser i likhet med vad Skolinspektionen och lyfter fram i sina yttranden att det kan finnas flera aspekter som behöver beaktas i detta sammanhang. Regeringen avser att ta med sig de av aktualiserade frågorna i det fortsatta arbetet. Regeringen delar bedömning att tillsyn när det gäller de granskade bestämmelserna ingår i Skolinspektionens uppdrag. Som Skolinspektionen anger i sitt yttrande har myndigheten tillsynsansvar över i stort sett alla bestämmelser i skollagen och övriga skolförfattningar i syfte att barn och elever ska få sin rätt till utbildning. Eftersom regelverket är mycket omfattande behöver Skolinspektionen utifrån bästa tillgängliga kunskap göra medvetna val och prioriteringar. Det framgår av förordningen (2011:556) med instruktion för att kvalitetsgranskningen och den tillsyn som utövas löpande ska genomföras med utgångspunkt dels i en behovsanalys, dels i att de ska omfatta sådana aspekter som kräver en kvalitativ bedömning av undervisningen och verksamheten. Skolinspektionen anger att myndighetens behovsanalys bygger på en omfattande bearbetning av statistik och annan information om skolor och huvudmän, men att myndigheten inte bedömt det som möjligt att föra in skolpliktsbevakningen i risk- och väsentlighetsanalysen. Skälet är att det saknas tillförlitliga statistiska underlag för att göra sådana bearbetningar som skulle behövas för det. Skolinspektionen anger att väsentliga rättssäkerhetsfrågor för elever är prioriterade i myndighetens arbete, varför myndigheten vid informationsinhämtning från huvudmännen särskilt understryker skolpliktsbevakning. I Skolinspektionens regelbundna tillsyn finns därför standardmässigt frågor om skolpliktsbevakning i den inledande undersökningen av en huvudman. Skolinspektionens arbetssätt innebär att om redovisningen från huvudmannen visar på risk fördjupar myndigheten utredningen inom det området. Skolinspektionen anser således att bestämmelserna om att fullgöra skolplikten på annat sätt, har varit en del av de områden som myndigheten genomför tillsyn inom. Bestämmelserna har dock inte granskats fördjupat i alla ärenden utan enligt den metoden som Skolinspektionen tillämpar som bygger på risksignaler och behov. Regeringen anser i likhet med Skolinspektionen att det riskbaserade arbetssättet bör fortsätta och konstaterar att det har stöd i den instruktion som gäller för myndigheten. Regeringen har full förståelse för det breda tillsynsområde som Skolinspektionen har och noterar att myndigheten inom ramen för den regelbundna tillsynen standardmässigt ställer frågor om skolpliktsbevakningen. Mot bakgrund av de iakttagelser som har gjort när det gäller huvudmännens tillämpning av regelverket anser dock regeringen att det kan finnas skäl att genomföra ytterligare eller mer fördjupad tillsyn inom området. Regeringen avser att följa Skolinspektionens arbete i dessa delar. När det gäller rekommendation att ska ta fram stöd och vägledning för att tydliggöra vad som gäller för ledighet, fullgörande av skolplikten på annat sätt och när skolplikten faktiskt ska upphöra delar regeringen, i likhet med , bild av att myndigheten på olika sätt kan utveckla detta stöd. påpekar i sitt yttrande att det dock är av stor vikt att beakta vilka stödåtgärder från som kan ge ett reellt och tydligt stöd till målgrupperna. lyfter frågan om möjligheten för att klargöra rättsläget genom att utfärda allmänna råd på området. gör bedömningen att allmänna råd inte skulle fungera som ett effektivt stöd på området, bl.a. på grund av behovet av att göra bedömningar i det enskilda fallen för att tillgodose barns och elevers rättigheter, de befogenheter som huvudmän och rektorer har enligt lag och domstolens uppgift att utforma praxis i vissa delar. När det gäller stöd och vägledning anger att det pågår ett arbete med att ta fram ytterligare juridisk vägledning till huvudmän, rektorer och vårdnadshavare. uppger att myndigheten också arbetar med att se över det stöd som erbjuds till målgrupperna när det gäller främjande och förebyggande arbete för att förhindra eller minska frånvaro. Vidare pågår arbete med att genomföra en kartläggning för att ta fram en deskriptiv nationell bild av elevfrånvarons omfattning. Inom uppdraget ska även skolors, och särskilt elevhälsans, förebyggande arbete och frånvarouppföljning belysas. I uppdraget ingår också att fylla andra eventuella kunskapsluckor kring frånvaro som identifieras i arbetet. Regeringen avser att följa detta arbete. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser har rekommenderat regeringen att ta initiativ till att ändra skollagen med avseende på de granskade bestämmelserna för att tydliggöra syftet med dem. har vidare pekat ut ett antal aspekter som vid en sådan översyn bör beaktas. Regeringen anser att det kan finnas behov av att se över de aktuella bestämmelserna för att tydliggöra syftet med dem och kommer att ta med sig frågan i det fortsatta arbetet. Därvid kan det finnas anledning att överväga om frågor om skolplikt och rätten till utbildning bör hanteras i ett bredare sammanhang. har rekommenderat Skolinspektionen att utföra tillsyn över hur kommunerna arbetar med ärenden som avser att fullgöra skolplikten på annat sätt. Skolinspektionen bör enligt också överväga om även ledighet och skolpliktens upphörande på grund av varaktig utlandsvistelse ska inspekteras i någon form. Regeringen noterar att Skolinspektionen inom ramen för den regelbundna tillsynen standardmässigt ställer frågor om skolpliktsbevakningen. Regeringen anser dock mot bakgrund av iakttagelser att det kan finnas 2019/20:162 skäl att genomföra ytterligare eller mer fördjupad tillsyn inom området och avser att följa myndighetens arbete i dessa delar. har vidare rekommenderat att ta fram stöd och vägledning för att tydliggöra vad som gäller i fråga om de aktuella bestämmelserna. har i sitt yttrande angett att det pågår ett arbete med att bl.a. ta fram ytterligare juridisk vägledning. Regeringen avser att följa även detta arbete. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. – regler, tillämpning och tillsyn är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-546-6 rir 2019:37 omslagets originalfoto: maskot tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 1 1 - 2 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 0 9 3 1 R I R 2 0 1 9 : 3 7 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – regler, tillämpning och tillsyn har granskat undantag från skolplikten – dess regler, tillämpning och tillsyn. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , jurist och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N U N D A N T A G F R Å N S K O L P L I K T E N – R E G L E R , T I L L Ä M P N I N G O C H T I L L S Y N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Rättskällor, bedömningsgrunder och övrigt Ledighet, fullgöra skolplikten på annat sätt och varaktig vistelse utomlands Är undantag från skolplikten tydligt reglerade i skollagen? Är Skolinspektionens tillsyn av lagstiftningen ändamålsenlig? 4.3Har tagit fram ett fullgott stöd för kommunerna att tolka lagstiftningen? Tillämpas regelverket i enlighet med dess avsikt? R I K S R E V I S I O N E N U N D A N T A G F R Å N S K O L P L I K T E N – R E G L E R , T I L L Ä M P N I N G O C H T I L L S Y N Målet med skolplikten är att ge varje barn rätt till kostnadsfri utbildning i allmän skola. Hur det aktuella regelverket bidrar till målet Alla barn bosatta i har en grundlagsfäst rätt till utbildning, från förskoleklass till dess är avslutad. Rätten motsvaras av en skyldighet att gå i skolan för elever som är folkbokförda i . Denna granskning avser det system med avvikelser från huvudprincipen om att elever ska gå i skolan, omfattande ledighet, medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt, samt när skolplikten upphör på grund av en varaktig vistelse utomlands. De aktuella bestämmelserna, som antogs 2010, härstammar från äldre lagstiftning även om vissa justeringar har gjorts. Familjer är betydligt mer rörliga än tidigare, såväl vad gäller semesterresor som temporära arbeten utomlands. Detta har medfört att bestämmelserna används i situationer som de sannolikt inte var avsedda för när de formulerades. granskar ledighet, medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt och när skolplikten upphör på grund av varaktig vistelse utomlands. Syftet är att granska om regering och statliga myndigheter har säkerställt att det existerande regelverket och tillämpningen av det fungerar enligt lagstiftarens intentioner. •Är undantag från skolplikten tydligt reglerade i skollagen? •Bedriver Skolinspektionen en ändamålsenlig tillsyn av bestämmelserna? •Har tagit fram ett fullgott stöd för kommunerna att tolka lagstiftningen? 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N slutsats är att regelverket inte tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner. Samtliga tre bestämmelser är otydliga med avseende på vad som krävs för ett beslut, vilket gör att beslutsfattarna har svårt att avgöra hur de ska fatta beslut och vilka beslut de ska fatta. Detta medför en stor variation såväl mellan som inom kommunerna i tillämpningen av lagstiftningen. Skolinspektionen har inte utövat någon tillsyn över hur bestämmelserna tillämpas och har inte tagit fram tillräckligt med stöd och vägledning för någon bestämmelse. •Regeringen att ta initiativ till att förändra skollagen med avseende på de här behandlade bestämmelserna, för att tydliggöra syftet med dem. Vid en översyn bör följande aspekter beaktas: −hur långa ledighetsbeslut en rektor ska kunna ta −om en möjlighet till sanktionsavgift bör införas i skollagen −om bestämmelsen om varaktig vistelse utomlands enbart ska vara tillämplig för barn till statligt anställda som är stationerade utomlands. •Skolinspektionen att utföra tillsyn över hur kommunerna arbetar med ärenden kring att fullgöra skolplikten på annat sätt. Skolinspektionen bör också överväga om även ledighet och skolpliktens upphörande på grund av varaktig utlandsvistelse ska inspekteras i någon form.