prop · H703137 · 2020-03-24 00:00:00 — Ett exempel på en sådan bestämmelse är artikel 5.1 h i förordningen som lägger ett krav på de behöriga myndigheterna att ha rättsliga förfaranden för att säkerställa tillträde till aktörernas byggnader med tillhörande mark. Befogenheterna och förfarandena följer alltså inte alltid direkt av förordningen utan förutsätter en reglering i nationell rätt. Det krävs vidare kompletterande bestämmelser i nationell rätt för att kontrollförordningen och marknadskontrollförordningen ska få avsedd effekt. Det handlar bl.a. om bestämmelser om verkställighet, rättelse och sanktioner för överträdelse av förordningarna. De kompletterande bestämmelser som krävs behöver meddelas i lag. De regler som ska kontrolleras med stöd av EU-förordningarna om kontroll faller inom tillämpningsområde. Efterlevnaden av reglerna kontrolleras med stöd av bestämmelserna i 26 kap. . Tillsynsansvaret över och EU-förordningar inom balkens tillämpningsområde har fördelats på så sätt att tillsynen över produkter och varor, så långt det är möjligt, är integrerad med tillsynen över den verksamhet där produkterna och varorna hanteras. Den ordningen syftar till att förenkla tillsynen för både myndigheter och näringsidkare och möjliggör en effektiv användning av tillsynsmyndigheternas samlade kunskaper, kompetenser och resurser. Det är lämpligt att samma ordning gäller när efterlevnaden av gällande regler ska kontrolleras med stöd av EU-förord- ningarna om kontroll. Kontrollen över produkter och varor bör således vara integrerad med tillsynen över den verksamhet där produkterna eller varorna hanteras. För att åstadkomma detta bör de kompletterande bestämmelserna till marknadskontrollförordningen och kontrollförordningen finnas i det regelverk som reglerar tillsynen över verksamheten. Bestämmelserna bör därför införas i . För detta talar också att bestämmelser om sanktioner för överträdelser av de underliggande förordningarna finns i och i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter. Dessutom får beslut som fattas med stöd av de underliggande rättsakterna överklagas till mark- och miljö- Prop. 2019/20:137 domstol och det är lämpligt att den ordningen består. Marknadskontrollförordningen och kontrollförordningen bör författningstekniskt hanteras på samma sätt för att regleringen ska vara sammanhållen och konsekvent på miljöområdet. I miljötillsynsförordningen fördelas ansvaret för tillsynen över EU-förord- ningar och föreskrifter som genomför EU-direktiv inom tillämpningsområde och som omfattas av kontrollförordningen eller marknadskontrollförordningen. Miljötillsynsförordningen innehåller också allmänna bestämmelser om hur tillsynen ska bedrivas. Bestämmelserna i miljötillsynsförordningen behöver anpassas till kontrollförordningen och de nya paragrafer som föreslås införas i 26 kap. . Det kan finnas skäl att i miljötillsynsförordningen klargöra hur kontrollförordningen och marknadskontrollförordningen förhåller sig till . Vidare kan det finns ett behov av att införa kompletterande bestämmelser, t.ex. i fråga om hur de behöriga myndigheterna ska uppfylla skyldigheten enligt kontrollförordningen att upprätta en förteckning över aktörer och hålla denna uppdaterad. Förslag till ändringar i miljötillsynsförordningen bereds i . 9 Ändringar i 26 kap. 9.1Innebörden av orden tillsyn och tillsynsvägledning Regeringens förslag: Innebörden av orden tillsyn och tillsynsvägledning förklaras i balken. Ordet tillsyn får en delvis ny innebörd och avser främjande och kontrollerande åtgärder som riktas direkt mot ett tillsynsobjekt och som syftar till att se till att enskilda följer reglerna. Ordet tillsynsvägledning betyder utvärdering, uppföljning och samordning av tillsynen samt råd och stöd till tillsynsmyndigheterna. Tillsynsvägledning och tillsynsvägledande myndigheter införs som självständiga uttryck i . förslag har en annan lagteknisk utformning och delvis en annan innebörd. Utredningens förslag innebär att lydelsen av den första punkten i andra stycket i 26 kap. 1 § blir ”oberoende och självständig kontroll av efterlevnaden av samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse”. Utredningen förslår även att syftet med tillsynen ändras på så sätt att tillsynen ska säkerställa att och föreskrifter som har beslutats med stöd av balken efterlevs. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter, däribland , Havs- och vattenmyndigheten, , , Statskontoret, geologiska undersökning, , , , flertalet länsstyrelser och kommuner, , , samt flera branschorganisationer som , Svenskt näringsliv, Svensk handel, , Byggindustrier och Visitas − Svensk besöksnäring. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , Havs- och vattenmyndigheten och Kemikalieinspektionen tillstyrker förslaget men har synpunkter på författningsförslagen. påpekar att även tillsynsområden där det saknas verksamhetsutövare, vilket är fallet med s.k. grön tillsyn, bör ingå i tillsynen. Flera remissinstanser, t.ex. länsstyrelserna i , , , , , , , , , och framför att nuvarande uppdelningen av operativ tillsyn och annan tillsyn är otydlig, att tillsyn alltid ska åstadkomma regelefterlevnad och att tillsynsuppgifter inte ska förväxlas med miljöstrategiskt arbete. är tveksam till den föreslagna definitionen av tillsyn och menar att den är mer vidsträckt än vad som förespråkas i regeringens skrivelse om tillsyn (2009/10:79). Verket påtalar också att myndigheter som omfattas av EG förordningen 765/2008 behöver förhålla sig till begreppet marknadskontroll jämte den föreslagna definitionen av tillsyn. Kommuner och anser att förslaget innebär ett förtydligande men då den föreslagna definitionen inrymmer uppgifter av förebyggande och stödjande karaktär kan det fortsatt medföra otydligheter i gränsdragningen av vilken typ av rådgivning som ingår i tillsynsavgiften. Skälen för regeringens förslag Innebörden av ordet tillsyn är oklar Innebörden av ordet tillsyn förklaras inte i . Däremot förklaras syftet med tillsynen och tillsynsmyndigheternas uppgifter (26 kap. 1 § ). Tillsynen ska säkerställa syftet med och de föreskrifter som meddelats med stöd av balken. ska för detta ändamål på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera efterlevnaden av reglerna och besluten och vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga. ska också genom rådgivning, information och liknande verksamhet skapa förutsättningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses. Här avses andra aktiviteter än den kontrollerande tillsynen. Med stöd av denna bestämmelse är det tänkt att de operativa tillsynsmyndigheterna ska arbeta förebyggande på olika sätt. Tillsynsmyndigheterna ska enligt 26 kap. 1 § tredje stycket även ägna sig åt en stödjande, utredande och uppföljande verksamhet av mer generell karaktär som till viss del inbegriper miljöstrategiskt arbete. Syftet med det arbetet är inte i första hand att åstadkomma regelefterlevnad, utan att identifiera hälso- och miljöproblem, utarbeta handlingsplaner och följa upp beslutade långsiktiga eller övergripande miljöpolitiska mål (prop. 1997/98:45, del 2, s. 266 f., del 1, s. 493 f. och s. 171). I miljötillsynsförordningen görs en skillnad mellan operativ tillsyn och tillsynsvägledning (1 kap. 3 § miljötillsynsförordningen). Med operativ tillsyn avses den tillsyn som utövas direkt gentemot den som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtar eller har vidtagit en åtgärd. Med tillsynsvägledning avses utvärdering, uppföljning och samordning av operativ tillsyn samt stöd och råd till de operativa tillsynsmyndigheterna. Det finns en oklarhet kring den närmare innebörden av ordet tillsyn. Det är t.ex. inte tydligt om de uppgifter som tillsynsmyndigheterna utför och som är av stödjande och förebyggande karaktär ska anses som tillsyn eller om de är att anse som annan verksamhet som tillsynsmyndigheterna ska utföra. Bristen på en entydig definition av tillsyn leder till att tillsynsmyndigheter upplever att det kan vara svårt att veta tillsynsuppdragets gränser. Otydligheten om vad som är tillsyn bidrar också till olika förväntningar på hur myndigheterna ska agera. Flertalet remissinstanser välkomnar förslag om att innebörden av ordet tillsyn tydligare ska förklaras i lagtexten. Regeringen anser i likhet med utredningen att det behövs ett tydliggörande av vad som avses med tillsyn enligt och vad tillsynsmyndigheternas uppgifter omfattar. Tillsyn är ett offentligt maktmedel och det får därför inte råda någon tvekan om tillsynsmyndigheternas ansvar och befogenheter. Om tillsynsmyndigheten har rätt att vidta åtgärder för att åstadkomma rättelse i samband med tillsyn, måste det exempelvis gå att avgöra om en viss åtgärd eller situation kan anses utgöra tillsyn. Det får vidare inte råda några tvivel om när en åtgärd vidtas i syfte att förmå en verksamhetsutövare att följa lagstiftningen och när den vidtas i syfte att främja en allmän utveckling av verksamheten. Innebörden av ordet tillsyn påverkar dessutom vad som kan finansieras med en tillsynsavgift. Tillsyn bör omfatta verksamhet som riktar sig direkt till ett tillsynsobjekt Regeringen delar utredningens bedömning av vilka uppgifter som bör ankomma på tillsynsmyndigheten. Ordet tillsyn bör avse sådan verksamhet som riktar sig direkt till en verksamhetsutövare. Tillsyn ska således omfatta granskning för att kontrollera att ett tillsynsobjekt följer samt föreskrifter, domar och beslut som har meddelats med stöd av balken. Genom att begränsa tillsynen till regelefterlevnad tydliggörs att det miljöstrategiska arbetet inte är tillsyn. Som påpekar kan i vissa fall regelefterlevnad behöva kontrolleras trots att det, i vart fall inledningsvis, saknas en given verksamhetsutövare. Det kan t.ex. handla om att följa upp ett klagomålsärende om att skyddsföreskrifterna i ett skyddat område inte efterlevs. Sådana åtgärder bör ingå i tillsynen. Ordet tillsyn bör vidare omfatta främjande och förebyggande åtgärder som riktar sig till en enskild aktör för att underlätta för den aktören att följa gällande regler. Det innebär som påpekar att ordet tillsyn ges en bredare innebörd än den regeringen förespråkat i regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79). Regeringen anser dock att miljörättens komplexitet och omfattning utgör skäl för att göra avsteg från den definition av ordet tillsyn som gjordes i den skrivelsen. Miljölagstiftningen lämnar i vissa fall ett stort utrymme för tolkning och det finns olika strategier för att hantera det stora handlingsutrymme som detta ger. För att underlätta för en enskild aktör att följa reglerna kan tillsynsmyndigheten t.ex. ge information om gällande regler men också råd om hur en aktör metodiskt kan gå till väga för att själv komma fram till vilka åtgärder som är lämpliga att vidta för att åstadkomma lagefterlevnad. Den senare typen av främjande och förebyggande arbete går utöver serviceskyldigheten i förvaltningslagen och har visat sig vara effektivt för att säkerställa att miljölagstiftningen följs. Tillsynsmyndigheternas främjande och förebyggande arbete får naturligtvis inte innebära att myndigheten gör de bedömningar och val som enligt gällande regler faller på den enskilde aktören. Myndigheten bör således inte bistå en aktör med detaljerade råd, t.ex. med att identifiera vilka åtgärder och rutiner som är mest lämpliga eller vilken teknisk lösning eller skyddsåtgärd som ska väljas. Kommuner och Regioner anser att innebörden av ordet tillsyn fortsatt kan medföra otydligheter i gränsdragningen när det gäller vilken typ av rådgivning som ingår i tillsynsavgiften. Regeringen utesluter inte att det kan finnas fall när det uppstår gränsdragningsproblem. I de flesta fall bör det dock inte vara förenat med svårigheter för en tillsynsmyndighet att avgöra när råd och information riktar sig till en enskild aktör och när råd och information riktar sig till allmänheten. En effektiv tillsyn enligt bör således bestå av två delar; den myndighetsutövande verksamheten som består av kontroll och åtgärder för att åstadkomma rättelse samt andra uppgifter av förebyggande och stödjande karaktär som information, rådgivning och stödjande arbete som riktar sig direkt till en enskild i syfte att se till den följer reglerna. Gemensamt för dessa delar är att de riktar sig till en enskild verksamhetsutövare. De statliga och regionala myndigheternas råd och stöd, uppföljning, utvärdering och samordning gentemot tillsynsmyndigheterna ska inte vara tillsyn. Den verksamheten bör även fortsättningsvis kallas tillsynsvägledning men inte ingå i tillsynen. Miljöstrategiskt arbete ska inte heller omfattas av ordet tillsyn. Det bör även liksom nu framgå av lagtexten att tillsynsmyndigheten ska agera på eget initiativ eller efter anmälan. Orden ”på eget initiativ eller efter anmälan” förtydligar den rätt allmänheten har att vända sig till tillsynsmyndigheten när de anser att det föreligger brister i efterlevnaden av miljörättsliga bestämmelser. Orden infördes i 26 kap. 1 § för att genomföra kraven i Århuskonventionens artikel 9.3 (se prop. Det behöver inte framgå av lagtexten att tillsynen ska vara oberoende Det utgör grundläggande krav för en god förvaltning enligt förvaltningslagen (2017:900). Vad ska tillsynen syfta till? En syftesbestämmelse bör sammanfatta det övergripande målet med en lagstiftning. Skälen för att inkludera en syftesbestämmelse i en författning är att ange ambitionsnivån för en lagstiftning och ge tolkningsunderlag i de fall det föreligger oklarheter kring hur en bestämmelse ska tolkas. Enligt nuvarande lydelse av 26 kap. 1 § första stycket ska tillsynen säkerställa syftet med balken och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. mål är att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Innebörden av syftesbestämmelsen i tillsynskapitlet är således att tillsynen ska bidra till att nå den övergripande målsättningen. Bestämmelsen fick sin slutliga utformning under riksdagsbehandlingen av regeringens proposition 1997/98:45, Miljöbalk, (se 1997/98:JoU 20 sid 336). Regeringens förslag innebar att tillsynen skulle säkerställa att balken samt föreskrifter, domar i ansökningsmål och beslut som har meddelats med stöd av balken efterlevdes. Den ändring som skedde i författningstexten under riksdagsbehandlingen kommenteras inte särskilt i utskottsbetänkandet. har föreslagit en ändrad skrivning i syftesbestämmelsen som innebär att tillsynen ska säkerställa att balken samt föreskrifter, domar och beslut som har meddelats med stöd av balken efterlevs. Avsikten med den ändrade lydelsen är enligt utredningen att tydliggöra att längre gående krav än de som följer av författning eller beslut grundat på författning inte kan ställas i utövandet av tillsyn. Regeringen instämmer i utredningens slutsats att det finns skäl att tydliggöra att sådana längre gående krav inte kan ställas i utövandet av tillsyn. Regeringens bedömning är dock att detta tydliggörs genom att innebörden av ordet tillsyn förtydligas. Den ändrade lydelse av syftesbestämmelsen som utredningen föreslagit medför inget ytterligare förtydligande i det avseendet och innebär dessutom att bestämmelsen blir obehövlig. Det säger sig självt att ett syfte med att kontrollera efterlevnaden av balken är att säkerställa att balken följs. Det miljötillsynsutredningen har anfört utgör därför enligt regeringens mening inte tillräckliga skäl för att ändra bestämmelsen. Syftet med tillsynen bör alltjämt vara främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Begränsningen av innebörden av ordet tillsyn medför ett behov av att använda ordet tillsynsvägledning och uttrycket tillsynsvägledande myndigheter i . Ordet tillsynsvägledning definieras i miljötillsynsförordningen. Utifrån den definition som ges där kan den tillsynsvägledande verksamheten delas in i tre delar. Utvärdering och uppföljning av tillsynen, samordning av tillsynen samt stöd och råd till tillsynsmyndigheterna. Enligt förarbetena till syftar tillsynsvägledningen till att bidra till att tillsynen bedrivs ändamålsenligt med avseende på såväl lokala som regionala och nationella förhållanden (prop. 1997/98:45, del 1, sid 496). har i sitt betänkande redovisat viss kritik mot hur de tillsynsvägledande myndigheterna genomför sitt uppdrag. Kritiken handlar huvudsakligen om att tillsynsmyndigheterna inte anser att de får ett tillräckligt konkret och kompetent stöd för sitt arbete från de centrala myndigheterna. Utredningen har också beskrivit skillnader som finns mellan de tillsynsvägledande myndigheternas insatser och deras syn på vad det samordnande uppdraget innebär. Av utredningen framgår vidare 2019/20:137 att de centrala myndigheterna arbetar på olika sätt. Vissa vägleder kommunerna direkt medan andra i huvudsak kommunicerar via länsstyrelserna. Det leder till en osäkerhet om rollfördelning och till ett missnöje från kommunerna. Från ett kommunperspektiv kan det vara problematiskt med många myndigheter som delar på ansvaret för tillsynsvägledning. Om de centrala myndigheterna inte samverkar och samordnar sig kan det medföra att det blir svårt för kommunerna att nå kraven. bedömning är att bristerna i tillsynsvägledningen kan åtgärdas utan författningsändringar och har bl.a. pekat på att gemensamma mål för tillsynen enligt och en strategi för att nå dessa mål kan vara ett sätt att uppnå bättre effektivitet och kvalitet i tillsynsvägledningen. Utredningen har därför inte sett något behov av att ändra innebörden av ordet tillsynsvägledning. Regeringen delar miljötillsynsutredningens bedömning att det saknas skäl att ändra innebörden av ordet tillsynsvägledning i . Ordet bör ges samma innebörd som den innebörd ordet har i miljötillsynsförordningen. Innebörden av ordet tillsyn påverkar vilken verksamhet som myndigheterna bedriver som kan finansieras med tillsynsavgift i enlighet med 27 kap. . Nuvarande terminologi i innebär att tillsyn omfattar tillsynsvägledning vilket ger en möjlighet att finansiera tillsynsvägledning med de avgifter som tas ut med stöd av 27 kap. . Myndigheternas kostnader för tillsynsvägledning har dock inte beaktats vid fastställandet av de avgifter som tas ut för prövning och tillsyn enligt . finansieras istället den verksamhet som består i tillsynsvägledning över respektive myndighets förvaltningsanslag och det sker ingen särskild redovisning av kostnaderna för tillsynsvägledning. anser att det krävs en närmare diskussion om hur tillsynsvägledningen ska finansieras och har inte lagt fram något förslag i frågan. Regeringen konstaterar att frågan om finansiering av tillsynsvägledning kräver närmare analys och beredningsunderlag och att det därför inte är möjligt att lämna något förslag som rör finansiering av sådan verksamhet inom ramen för detta lagstiftningsärende. Regeringens bedömning: Uttrycken kontroll och annan offentlig verksamhet används i de bestämmelser som kompletterar kontrollförordningen och marknadskontrollförordningen. Det finns inget behov av att förklara uttrycken. bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast Kemikalieinspektionen har kommenterat bedömningen. Inspektionen delar bedömningen att begreppen offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet bör användas parallellt med det mer omfattande begreppet tillsyn tills vidare men menar att det bör införas en bestämmelse som tydliggör att vissa ord och begrepp i har samma betydelse som i kontrollförordningen och marknadskontrollförordningen. Skälen för regeringens bedömning: I 26 kap. används ordet tillsyn för att benämna den verksamhet som tillsynsmyndigheterna bedriver för att åstadkomma regelefterlevnad (se avsnitt 9.1). Den verksamhet som de behöriga myndigheterna bedriver i enlighet med marknadskontrollförordningen och kontrollförordningen benämns marknadskontroll respektive offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Offentlig kontroll avser de åtgärder som de behöriga myndigheterna vidtar för att kontrollera efterlevnaden av kontrollförordningen och de bestämmelser som avses i artikel 1.2 i förordningen. Marknadskontroll har en något vidare innebörd och omfattar, utöver kontroll av regelefterlevnad, också åtgärder som syftar till att säkerställa att produkter som inte är förenliga med kraven i produktlagstiftningen dras tillbaka, förbjuds eller hindras från att tillhandahållas på marknaden och att allmänheten, kommissionen och övriga medlemsstater informeras om detta. Uppgifter av förebyggande eller stödjande karaktär faller utanför kontrollbegreppet i såväl kontrollförordningen som marknadskontrollförordningen. Det innebär inte att de behöriga myndigheterna inte får bedriva förebyggande eller stödjande verksamhet utan endast att den verksamheten inte omfattas av uttrycken offentlig kontroll och marknadskontroll. Vissa av de uppgifter som omfattas av tillsynsbegrepp men som inte handlar om offentlig kontroll ingår i det som i kontrollförordningen benämns annan offentlig verksamhet (se avsnitt 4.2). Det gäller t.ex. information till och dialog med berörda aktörer samt verkställighetsåtgärder eller andra åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse vid bristande efterlevnad. Den ändrade innebörden av ordet tillsyn som regeringen har föreslagit i avsnitt 7.3 ligger nära innebörden av marknadskontroll. Den föreslagna innebörden av ordet tillsyn är dock fortfarande något vidare än innebörden av ordet marknadskontroll eftersom tillsyn till skillnad från marknadskontroll omfattar förebyggande och stödjande åtgärder som riktas till en enskild. Av det som sägs ovan framgår att orden tillsyn och kontroll har olika innebörd. De kan därför inte ersätta varandra i och behöver användas parallellt i kapitlet. Kemikalieinspektionen har framfört att det bör tydliggöras att kontroll och annan offentlig verksamhet har samma betydelse som i kontrollförordningen och marknadskontrollförordningen. Regeringen anser inte att det är nödvändigt. Eftersom orden kontroll och annan offentlig verksamhet inte används självständigt utan alltid tillsammans med en hänvisning till kontrollförordningen och marknadskontrollförordningen bör det inte råda någon tvekan om ordens innebörd. Det saknas därför skäl att förklara orden i balken. 2019/20:137 9.3 Föreläggande mot kommuner som inte sköter Regeringens förslag: får förelägga en kommun som inte uppfyller de skyldigheter som följer av uppdraget att bedriva tillsyn att avhjälpa bristen. Föreläggandet får inte förenas med vite. förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en annan författningsteknisk utformning. Utredningens förslag innebär vidare att regleringen ska ske på förordningsnivå. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som kommenterat förslaget tillstyrker det eller är positiva. , mark- och , påpekar att det inte har angetts om eller hur ett föreläggande mot en kommun är avsett att kunna överklagas och att frågan bör tas upp i den fortsatta beredningen. , mark- och miljödomstolen, ställer sig i grunden positiv till förslaget men anser att det behöver utredas närmare om en sådan bestämmelse i stället borde införas i . Statskontoret ställer sig tvekande till förslaget att ett föreläggande mot en kommun inte ska kunna förenas med vite. anser att det är tillräckligt med de möjligheter länsstyrelserna har . anser att en möjlighet att förelägga kommuner som inte sköter sitt uppdrag är helt nödvändig mot bakgrund av det uppenbara behovet att kunna styra över den lokala rättstillämpningen, inte minst med hänsyn till krav.