prop · H703128 · 2020-03-26 00:00:00 — Något krav att redovisa åtgärdernas effekter förekommer dock inte. En redogörelse för behovet av utveckling av regler på området ska också ingå i rapporten. Instruktionen innehåller även uppgifter kopplade till att delta i olika internationella sammanhang inom myndighetens ansvarsområde.166 165Förordning (2009:93) med instruktion för . 166Exempel på detta är att ska fullgöra de uppgifter som ska skötas av behörig myndighet enligt och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 av den om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen, i fråga om efterlevnaden av sådana regler som myndigheten har tillsyn över. R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T mål för det finansiella systemet, där ett högt konsumentskydd ingår, återfinns i de årliga regleringsbreven till . innehåller regleringsbrevet även ett mål om att myndigheten genom finansiell folkbildning ska stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden.167 I regleringsbrevet fick i uppdrag att utveckla bedömningsgrunderna för målet avseende finansiell stabilitet och ett gott konsumentskydd. Uppdraget innebar att myndigheten ska redovisa indikatorer till hjälp för analys och uppföljning av målen.168 Därefter har uppdrag om att redovisa utfall för tidigare använda resultatindikatorer följt i regleringsbreven . I regleringsbrevet utökades uppdraget till att även omfatta förslag till möjliga indikatorer kopplade till målet att det finansiella systemet ska bidra till hållbar utveckling. innehöll även tillägget att ska redovisa indikatorer om hur finansmarknaden fungerar för företags möjlighet till lån och att ta in kapital när det gäller villkor och kundnöjdhet. ska redovisningen av indikatorerna om möjligt delas upp på kön. finns återrapporteringskrav som innebär att myndigheten ska redovisa arbetet med effektiv reglering, tillsyn, registrering och tillståndsprövning kopplat till målet för det finansiella systemet. Redovisning ska även lämnas för hur tillsynen fördelas på olika typer av tillsynsinsatser och på olika typer av företagskategorier. Av redovisningen ska även framgå hur stor andel av företagen inom varje företagskategori som blir föremål för någon tillsynsinsats under året.169 ramanslag har –2018 ökat , vilket nästan är en fördubbling av verksamheten och motsvarar en genomsnittlig årlig ökning på . Den kraftiga ökningen av anslaget har motiverats av regeringen med att regelgivningen, tillsynen, konsumentskyddet och det internationella arbetet behöver stärkas. Ytterligare skäl har varit att myndigheten tilldelats en utvidgad roll avseende finansiell stabilitet samt fått ansvar för att integrera hållbarhet i tillsynen och i nya och befintliga regelverk.170 Vid sidan av ramanslaget finansieras ”Stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden genom information och initiera privatekonomisk utbildning.” tilldelats för ändamålet då avsattes. 168Uppdraget skulle redovisas . 169I regleringsbrevet gjordes tillägget att återrapporteringen även ska innehålla en redovisning av på vilket sätt insatserna har bidragit till att det finansiella systemet medverkar till en hållbar utveckling. 170Se till exempel prop.2013/14:1 utg.omr.2, s.57 och prop.2015/16:1 utg.omr.2, s.46. 78 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N K N I N G R A P P O R T F R Å N R I K R E V I I O N E N av avgiftsintäkter framförallt kopplade till myndighetens tillståndsprövning. Utvecklingen av avgiftsintäkterna har gått från 84 till , vilket motsvarar en ökning på i snitt. Källa: årsredovisningar 2012–2018. I instruktionen till Konsumentverket171 framgår att myndigheten har ansvar för att utöva tillsyn och annan kontroll enligt de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens ansvarsområde. Vidare framgår att ansvarar för att konsumenter har tillgång till information och vägledning om konsumenters rättigheter och skyldigheter samt annan information som ger dem möjlighet att göra väl avvägda val om ingen annan myndighet har den uppgiften. Av instruktionen tydliggörs även att har ansvar för att stärka konsumenternas ställning på marknaden genom kontakter med privata aktörer och i det arbetet genomföra branschöverenskommelser och insatser på standardiseringsområdet. Därutöver ska myndigheten bland annat bevaka och analysera marknaderna ur ett konsumentperspektiv samt vid behov vidta eller föreslå åtgärder. I regleringsbrevet till har det inte funnits någon hänvisning till det konsumentpolitiska målet under det senaste decenniet.172 infördes dock kravet om att redovisa hur myndigheten har samverkat med de andra myndigheterna för ett ökat konsumentskydd på finansmarknaden. Kravet har därefter förtydligats. Från och med regleringsbrevet 2014 ändrades formuleringen till att stärka konsumenternas ställning och avser kravet att det är resultatet av samverkan (för att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden) som ska redovisas. (2009 607) R I K R E V I I O N E N K O N S U M E N S K Y D D E P Å D E F I N A N S I E L L A O M R Å D E Den del av ramanslag som används till förvaltningsutgifter har –2018 ökat , vilket motsvarar en genomsnittlig årlig ökning på . 2013-2015 innehöll villkor om att skulle användas för en förstärkt tillsyn på finansmarknaden och för arbete med överskuldsättningsfrågor, men i övrigt har myndigheten själv styrt resursfördelningen till området.173 k t t t Källa: årsredovisningar 2012–2018. Av instruktionen till Pensionsmyndigheten174 framgår att myndigheten ska ge allmänheten information om pensioner. Pensionssparare och pensionärer ska ges en samlad bild av hela pensionen samt informeras om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek och hur stor pensionen kan antas bli och tydliggöra vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen. regleringsbrev har innehållit ett mål om att stärka pensionssparares och pensionärers ställning som konsumenter av finansiella produkter inom pensionsområdet.175 I anslutning till målet har även ett uppdrag om att redovisa måluppfyllelsen funnits med. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N regleringsbrev till gavs ett uppdrag kopplat till premiepensionens fondtorg. Uppdraget innebar att , mot bakgrund av de så kallade särskilda händelserna176 på premiepensionens fondtorg, skulle: 1.övergripande redovisa vidtagna åtgärder samt resultat och erfarenheter från arbetet med att återvinna de medel som täcker förluster till följd av bedömda oegentligheter på premiepensionens fondtorg. Detta gäller även för arbete med skadeståndsprocesser. 2.redovisa de processförändringar och organisatoriska förändringar som myndigheten genomfört samt beskriva hur dessa förändringar påverkat myndighetens förmåga att granska och kontrollera att fondbolag och fonder uppfyller kraven i samarbetsavtalet samt hur konsumentskyddet stärkts. ska vidta åtgärder i syfte att fortsätta att utveckla verksamheten för att säkerställa ett tryggt och mer hållbart fondtorg. Kostnaderna för premiepensionen tas av spararna För att täcka kostnader för att administrera premiepensionen och för att amortera på det lån som togs upp för att etablera premiepensionssystemet tas en administrativ avgift ut från pensionsspararnas och pensionärernas konton en gång . Källa: årsredovisningar 2012–2018. Av förvaltningslagen (2017:900) framgår att en myndighet ska samverka med andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde.177 En motsvarande bestämmelse finns även i myndighetsförordningen, där det framgår att myndigheter genom samarbete ska ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som helhet.178 ä F c F (2017:900). R I K S R E V I S I O N E N K O N S U E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O R Å D E T I instruktionen till och framgår att myndigheterna löpande ska samråda i frågor på de områden där de har ett gemensamt tillsynsansvar.179 Motsvarande krav om samverkan med Datainspektionen finns dock inte, trots delat tillsynsansvar för efterlevnaden av inkassolagen.180 I instruktionen till är formuleringen om samverkan allmänt hållen: ”Myndigheten ska samverka med berörda myndigheter, kommuner och andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet”. , och regleringsbrev innehåller redovisningskrav avseende samverkan med de båda andra myndigheterna för ett ökat konsumentskydd på finansmarknaden. I regleringsbreven gjordes tillägg om att resultatet av nämnda samverkan ska redovisas. I och regleringsbrev gjordes ett tillägg om att redovisa hur samverkan mellan de båda myndigheterna utvecklats när det gäller det delade tillsynsansvaret enligt konsumentkreditlagen (2010:1846) och vilka initiativ som tagits med utgångspunkt i Statskontorets promemoria Delat tillsynsansvar enligt konsumentkreditlagen – för och nackdelar.181 (2010:1846) ch , Delat tillsynsansvar enligt konsumentkreditlagen – för- och nackdelar, 2018. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Riskerna med olämplig rådgivning har länge uppmärksammats av . Redan i den första konsumentskyddsrapporten belystes risken. Risken bottnar i att det finns en grundläggande intressekonflikt mellan det företag som lämnar råd och den konsument som tar emot råd. I det fall rådgivaren får provision vid försäljningen av produkten finns det ekonomiska incitament för företagen att rekommendera de produkter som ger högst ersättning istället för de produkter som är bäst lämpade för konsumenten. Vid rådgivning om egna produkter uppstår en snarlik situation där det finns incitament för företagen att rekommendera de produkter som har störst vinstmarginal. Det har länge funnits regler som ska förhindra problemet med provisionsbaserad rådgivning, genom att rådgivaren har haft en skyldighet att informera om vilken ersättning de får från andra företag.182 noterade dock i sin tillsyn att det fanns stora brister i hur företagen följde dessa regler och ansåg att informationen som konsumenterna fick var bristfällig.183 Med utgångspunkt i de brister som noterats hos försäkringsförmedlare och värdepappersinstitut höll ett FI-forum för att uppmärksamma företagen på gällande regler avseende lämplighetsbedömning vid finansiell rådgivning.184 Eftersom vare sig gällande regler, självreglering av branschen eller tillsyn tycktes komma tillrätta med intressekonflikten förknippad med provisionsbaserad rådgivning föreslog ett brett och generellt provisionsförbud i lag för all rådgivning av finansiella produkter.185 För att hantera intressekonflikten vid försäljning av egna produkter hänvisade till de kommande EU-reglerna för marknaden för finansiella instrument (Mifid 2), men även till införandet av EU:s bolånedirektiv i svensk rätt. Båda dessa regelverk ställer högre krav på rådgivning och försäljning av finansiella produkter.186 (200 :11) (FFFS 2007:16) 184FI- : Lämplighetsbedömning vid finansiell rådgivning, . .12, Konsumentskyddsrapport , Konsumentskyddsrapport , .22. .10, Konsumentskyddsrapport , R I K S R E V I S I O N E N K O N S U E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O R Å D E T Parallellt med att föreslog provisionsförbud fortsatte myndigheten att kartlägga och genomföra tillsynsundersökningar av rådgivningsmarknaden. Bland annat genomförde en tillsynsundersökning av storbankernas rådgivning och en kartläggning av rådgivningsmarknadens provisioner under 2016.187 hölls även ett FI-forum om automatiserad rådgivning.188 Regeringen delade förvisso syn avseende problemen på rådgivningsmarknaden, men bedömde att de nya EU-direktiven (Mifid 2 och IDD), som planerades att införas i svensk rätt räckte för att hantera problemen och något initiativ till provisionsförbud togs ej.189 arbete inriktades efter regeringens ställningstagande mot att förbereda föreskrifter med utgångspunkt i de nya direktiven. Tillsynsaktiviteten prioriterades ner i väntan på de nya regelverken. hade också upplevt problem med att försäkringsförmedlare återkallade sitt tillstånd självmant under pågående tillsynsundersökning för att undvika eventuella sanktioner och dålig publicitet. Undersökningarna fick därför avslutas och tillsynen blev ineffektiv. Regeringen begränsade i samband med den nya lagen om försäkringsdistribution möjligheten för försäkringsförmedlare att undvika ingripanden från genom att dra tillbaka sitt tillstånd under pågående granskning eller sanktionsprocess.190 implementerades Mifid 2 och IDD i svensk rätt och nya föreskrifter började att gälla. För att informera om de nya reglerna hölls två FI-forum regeländringarna.191 Som en förberedelse inför kommande tillsynsaktiviteter genomförde en kartläggning av försäkringsförmedlares ersättningsmodeller innan regelverket med skärpta krav för provisioner och ersättningar till anställda försäkringsförmedlare () började gälla. I kartläggningen ingick 163 försäkringsförmedlare. Vidare genomförde , efter att Mifid 2 införts, en kartläggning av förekomsten av oberoende och automatiserade rådgivning. 74 värdepappersbolag och banker. Resultatet redovisades i en FI-tillsynsrapport.192 , Konsumentskyddsrapport , . . 188FI- : Automatiserad rådgivning, . ://www. /2016/0 / - : Nya regler på värdepappersmarknaden (Mifid2/Mifir), 2017-0 -16 föreskrifter om försäkringsdistribution, . , Kartläggning av rådgivningsmarknaden, FI 18–6422. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Efter att de nya regelverken har kommit på plats planerar återigen att prioritera tillsynen av försäkringsförmedlare och en intern strategi har utarbetats.193 Med en bristfällig kreditprövning och osund kreditgivning är risken för överskuldsättning stor. Problem uppstår om en person med allt för svag återbetalningsförmåga beviljas lån. Bristfällig kreditprövning och osund kreditgivning är inte enbart ett fenomen inom snabblånebranschen då även kreditmarknadsbolag och banker kan brista i sin kreditprövning. Risken med osund kreditgivning uppmärksammades redan i den första konsumentskyddsrapporten , även om fokus då låg på snabblåneföretagen. Konsumtionslån regleras i flera regelverk och tillsynen över företag som förmedlar konsumtionslån är delad mellan och Konsumentverket.194 Med avseende på kreditprövning har tillsyn över kreditinstitut (banker och kreditmarknadsbolag) medan har tillsyn över konsumentkreditinstitut (så kallade snabblåneföretag). Fram var konsumentkreditinstitut endast registrerade hos , men måste alla företag som förmedlar krediter till konsumenter (inklusive konsumentkreditinstitut) söka tillstånd hos . Eftersom konsumentkreditinstitut enligt det nya regelverket behövde ansöka om tillstånd var en restriktiv syn på företagens kreditprövningsprocess vid auktorisationsförfarandet en central del av strategi att förbättra konsumentskyddet. Efter att de nya reglerna började gälla har omkring 120 företag ansökt om tillstånd, varav cirka 30 ansökningar har avslagits och 10 återkallats.195 Parallellt med att tillståndsprövningar pågick genomförde tillsynsundersökningar av två kreditmarknadsföretag och ett konsumentkreditföretag under 2015.196 Enligt genomfördes det fler tillsynsundersökningar på konsumentkreditinstitut än de tre som framgår av myndighetens riskbedömningsunderlag. Tillsynsundersökningar på konsumentkreditinstitut och kreditinstitut har även genomförts under 2016 och 2017.197 193Finansinspektionen, internt arbets-PM, Strategi för tillsynsaktivitet avseende omsorgsplikt vid rådgivning till konsumenter om finansiella placeringar, . 194Bank- och finansieringsrörelselagen (2004:297), konsumentkreditlagen (2010:1846) och lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. 195Finansinspektionen, Konsumentskyddsrapport , s.15. 196Internt arbets-PM, Riskbedömning 2015: Osund kreditgivning, . 197E-post från , . R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T tillsatte regeringen en utredning för att titta på möjligheten att införa ett ränte- och kostnadstak för konsumentkrediter.198 Året därpå gav regeringen i uppdrag att i samarbete med och verka för en fördjupad samverkan med andra aktörer för att minska risken för överskuldsättning.199 Uppdraget slutredovisades och har enligt ”lagt viss grund för nya initiativ, insatser och insikter som kan bidra till en bättre samhällelig beredskap och förmåga att förebygga och hantera problem som följer av hög skuldsättning”. I slutrapporten föreslår att myndigheten ska få ett förnyat uppdrag av regeringen för att utgöra en sammanhållande instans för att nationellt främja och driva samverkan för att förebygga överskuldsättning.200 genomförde en kartläggning av drygt 80 kreditinstitut om hur konsumtionslån utan säkerhet utformas och säljs. En enkätundersökning av 26 konsumentkreditinstitut gjordes för att närmare förstå vilka kunderna är och vilka villkor som erbjuds. Svaren från kartläggningen visade bland annat att kostnaden för konsumtionslån är hög. Den genomsnittliga effektiva räntan för konsumtionslån hos kreditinstituten uppgick till cirka och hos konsumentkreditinstitut till . Kartläggningarna visade även att låntagarna i hög utsträckning säger upp lånen för att lägga om lånen till större lån eller lån med längre löptid. Dessa omläggningar initieras i stor utsträckning av låneförmedlare och är i allmänhet lönsamma för långivaren, men ökar kostnaden för låntagaren.201 Enligt har vissa snabblåneföretag som affärsmodell att låna ut pengar till konsumenter som inte har tillräcklig betalningsförmåga. Det finns exempel på företag som ger sina handläggare provision på utlånad volym eller antal beviljade krediter. Därmed uppstår en intressekonflikt mellan bolag och låntagare som påminner om intressekonflikten vid rådgivning av sparprodukter. Risken att företagen inte ska få tillbaka sina pengar är små eftersom de kan ta hjälp av Kronofogden för att driva in skulden.202 På regeringens uppdrag genomförde en kartläggning av riskerna på konsumtionslånemarknaden under 2018.203 Resultatet redovisades i den första av en ny årligt återkommande rapportserie.204 Kartläggningen visade bland annat att konsumtionslån utgör en begränsad andel av hushållens skulder (), men att de kan påverka hushållens ekonomi på grund av lånens 2015:43, Kommittédirektiv En mer ansvarsfull marknad för konsumentkrediter. 199Finansinspektionen, Konsumentskyddsrapport , s.15. 200Konsumentverket, Fördjupad samverkan mot överskuldsättning, rapport 2019:06. 201Orsaker till detta är att en stor andel av konsumtionslånen utgörs av så kallade annuitetslån där räntekostnaden är hög (och amorteringen låg) i början av lånet, men även att omläggningen av lånen ofta är förenad med avgifter. 202Finansinspektionen, Konsumentskyddsrapport , s.12–13. 203Regleringsbrev för avseende . 204Finansinspektionen, Svenska konsumtionslån 2018. 86 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N höga räntor och avgifter. De stresstest som genomförde i samband med kartläggningen antydde också att andelen låntagare som kan få problem att klara ekonomin vid högre ränta eller inkomstbortfall har ökat. Regeringens utredning om konsumtionskrediter resulterade i nya bestämmelser för högkostnadskrediter . Bland dessa finns regler om ränte- och kostnadstak samt begränsade möjligheter att förlänga löptiden på högkostnadskrediter. genomförde en kartläggning av cirka 15 se om de hade anpassat sina affärsmodeller utifrån de nya bestämmelserna. Kartläggningen visade att samtliga granskade företag följde de nya reglerna. publicerade den andra konsumtionslånerapporten.205 Rapporten bekräftade många av de iakttagelser som gjorde i sina tidigare kartläggningar och i den första konsumtionslånerapporten. Därutöver visade rapporten att vart sjunde konsumtionslån gick till inkasso. För att stärka konsumentskyddet i samband med e-handel har regeringen utarbetat ett förslag om att betalning på kredit inte ska lämnas som förstahandsalternativ och inte heller vara det förvalda betalningssättet.206 Förslaget har skickats på remiss. Innovativa och oreglerade produkter Riskområdet innovativa och oreglerade produkter är till skillnad mot föregående två riskområden heterogent. har uppmärksammats en rad olika risker: •registrerade företag utan krav på tillstånd: inlåningsföretag (2014) •oreglerad verksamhet som liknar finansiell verksamhet: gräsrotsfinansiering, (2016), Initial Coin Offering (2017), kryptovalutor (2018) •oreglerad verksamhet på gränsen till tillståndsplikt: rådgivning kring aktier i privata företag, företagsobligationer, kapitalandelslån o.d. (2016, 2017) •tillståndspliktig verksamhet som bedrivs utan tillstånd: potentiella AIF-förvaltare (2016) •innovativ verksamhet: automatiserad rådgivning (2017) •spekulativa produkter: binära optioner, CDF:er (2017) •betalsystemets utveckling (2018). I det efterföljande beskrivs arbete kring några av dessa risker för att bland annat ge exempel på olika åtgärder som kan använda sig av då produkter är oreglerade eller särskilt riskfyllda. 205Finansinspektionen, Svenska konsumtionslån 2019. 206Finansdepartementet, promemoria Stärkt konsumentskydd när betaltjänster tillhandahålls, dnr FI2019/02539/B. R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T Inlåningsföretag måste registrera sig hos , men något tillstånd krävs inte och de står därmed inte under tillsyn. Detta begränsar ingripandemöjligheter som inlåningsföretag inte omfattas av den statliga insättningsgarantin. Konsumenter har också drabbats i samband med konkurser av inlåningsföretag.207 har vid ett flertal tillfällen kommunicerat ståndpunkten att endast företag som har tillstånd som bank eller kreditmarknadsbolag ska få ta emot inlåning från konsumenterna. Detta framfördes första gången redan 2011208 och har upprepats i samtliga konsumentskyddsrapporter med undantag Gräsrotsfinansiering är en växande finansieringsform i . finns det osäkerhet om konsumenter har tillräcklig information och kunskap för att göra en bedömning av vilka risker som föreligger. Dessutom föreligger en oklarhet om vilket eventuellt tillståndskrav som gäller för olika aktörer. publicerade på regeringens uppdrag en kartläggning av marknaden för gräsrotsfinansiering.209 uppmanade regeringen att se över behovet av reglering på området och tillsatte regeringen en utredning för att se över förutsättningarna för gräsrotsfinansiering i Sverige.210 Utredningen föreslog bland annat tillståndskrav för gräsrotsfinansieringsplattformar samt ett rättsligt skydd för konsumenter.211 I konsumentskyddsrapporterna och 2019 upprepade sin ståndpunkt att gräsrotsfinansiering bör regleras. har förekomsten av så kallade Initial Coin Offerings (ICO:s) ökat globalt. Syftet med en ICO är att skaffa finansiering från allmänheten för att utveckla en affärsidé till ett färdigt företag. Begreppet ICO används som beteckning för en lansering av en digital tillgång baserad på kryptovaluta. De flesta ICO:er är dock oreglerade och står vare sig under tillsyn eller omfattas av konsumentskyddande regelverk. Dessutom finns det normalt inga krav på att det pris som en virtuell valuta säljs för ska motsvaras av ett reellt marknadsvärde. Det kan också vara svårt att sälja tillgången vidare. publicerade 2017 en varning på sin hemsida för riskerna med ICO:er. En binär option är en produkt där köparen bara kan spekulera i två möjliga utfall: att en viss omständighet inträffar eller att den inte gör det. Generellt rör det sig om optioner med en mycket kort löptid (till exempel ) som köps via en digital plattform och som baseras på köparens antagande om prisutvecklingen hos en underliggande tillgång, exempelvis aktier, råvaror eller valutor. 207Ett exempel är konkursen av Fundior Finans och . 208Finansinspektionen, Tillsyn och registrering, dnr 11–2145. 209Finansinspektionen, Gräsrotsfinansiering i – en kartläggning, dnr 15–17414.