prop · H703157 · 2020-04-16 00:00:00 — Detta kan hanteras genom att en del av kärnavfallsavgiften avsätts för sådana ändamål. Det är då viktigt att dessa medel inte får användas till något annat ändamål. Föreningarna menar dessutom att det är viktigt att regeringen redan nu börjar förbereda för det långsiktiga ansvaret efter förslutning. i län har framfört att finansieringsansvaret för eventuella ytterligare åtgärder efter förslutning bör hanteras enligt lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter. 2019/20:157 Skälen för regeringens förslag: Den som har tillstånd till en kärnteknisk verksamhet är skyldig att svara för de kostnader som är förenade med hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Finansieringsskyldigheten regleras i lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter. Kärnavfallsavgiften ska finansiera tillståndshavarens kostnader för en säker hantering och slutförvaring av restprodukter, en säker avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar och tillståndshavarens kostnader för viss forsknings- och utvecklingsverksamhet. Kärnavfallsavgiften ska också finansiera vissa kostnader som belastar staten med anledning av hanteringen av restprodukterna. Regeringen delar Riksgäldens bedömning om att förväntade kostnader för åtgärder som staten kan komma att få för slutligt förslutna slutförvar bör finansieras genom fondering av de betalningsskyldiga. Något som också framförts av , och Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning. De kostnader som staten har för övervakning och kontroll av slutförvar för restprodukter enligt 16 § kärntekniklagen täcks enligt gällande bestämmelser av kärnavfallsavgiften. Det kan dock uppkomma ett ökat kostnadsansvar för staten om det uppstår en situation där staten ska fullgöra tillståndshavarens skyldigheter enligt det sekundära ansvaret. För att statens kostnader ska täckas av medel från kärnavfallsfonden behöver därför en ändring göras i lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter. i län har framfört att finansieringen av åtgärder efter förslutning ska hanteras genom finansiering enligt lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter. Enligt förslaget till ändring i kärntekniklagen har regeringen en möjlighet att bestämma ett slutförvar ska anses slutligt förslutet. Finansieringsansvaret för tillståndshavarna kvarstår fram till dess att slutförvaren är slutligt förslutna. Lagrådet har föreslagit att bestämmelsen ska tydliggöras så att avsikten att staten, vid fullgörandet av sitt sekundära ansvar ska ha samma möjlighet att få sina kostnader täckta av fondmedel som tillståndshavaren annars skulle ha haft. Regeringen delar Lagrådets uppfattning och har därför formulerat bestämmelsen enligt Lagrådets förslag. 9Ett statligt övertagande av avhjälpandeansvar Regeringens förslag: Efter att staten tagit över ansvaret för ett slutligt förslutet geologiskt slutförvar ska staten ensam ha avhjälpandeansvaret enligt 10 kap. . Regeringen bestämmer vilken myndighet som ska vidta åtgärderna. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Regeringens förslag innehåller ett bemyndigande som inte har föreslagits av utredningen. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig över försla- get är i huvudsak är positiva, som Svensk kärnbränslehantering AB, eller har inget att invända mot förslagen som i län. (Mark- och ) har framfört att den föreslagna regleringen av statens verksamhetsutövaransvar för slutförvar av kärnavfall verkar avvika från systematik genom att det i balken specialregleras om ansvaret för en viss typ av skada. Syftet är dock att tydligt peka ut staten som slutlig verksamhetsutövare vilket den föreslagna regleringen gör. kommun ställer sig bakom den föreslagna regleringen och anser att den skapar viss tydlighet i ansvarsfrågan men inte till den grad som kommunen efterfrågat. Med förslaget åläggs staten ansvaret enligt 10 kap. för allvarlig miljöskada och föroreningsskada, inte för att vidta försiktighetsmått för att undvika att en skada inträffar. har framfört att skillnaden mellan och den föreslagna kärntekniklagen klargörs när det gäller en tillståndshavares fullgörande av ansvar. anser att det bör tydliggöras att det rör sig om två olika tillstånd som förvisso har ett samband med varandra men som reglerar delvis olika frågor. Den fysiska miljöpåverkan som blir följden av en kärnteknisk anläggning eller ett slutförvar regleras i miljöbalkstillståndet. Bortledande av grundvatten, skyddsåtgärder för skyddade områden eller efterlevnad av miljökvalitetsnormer är åtgärder som kan behöva vidtas långt efter att kärnbränsleförvaret slutligt förslutits. Det bör därför också klargöras vilka tillgängliga uppgifter som behövs för att det ska vara möjligt att bedöma att kärnbränslet är varaktigt inneslutet och naturmiljön återställd, samt att tillsynsmyndigheten ska bestämma den tidpunkt då ansvarsöverföring tidigast ska ske. anser att denna tidpunkt tidigast kan infalla efter att grundvattnet har återgått till naturliga nivåer och de andra miljöskyddsåtgärder som krävs genomförts och utvärderats. Verksamhetsutövaren ska ha ansvaret för området till dess att det är återställt även ovan mark. Detta är i linje med principen om att förorenaren betalar enligt allmänna hänsynsregler och är också förenligt med miljöansvarsdirektivet. Skälen för regeringens förslag Kärntekniklagens ansvarsfördelning bygger på att tillståndshavarens skyldigheter upphör när skyldigheterna enligt 10 § fullgjorts. På samma sätt upphör tillståndshavarens skyldigheter enligt lagen om finansiering av kärntekniska produkter att betala kärnavfallsavgift och ställa säkerhet när tillståndshavaren fullgjort skyldigheterna enligt 10 § kärntekniklagen. En- ligt regeringens förslag ska ansvaret enligt kärntekniklagen för en slutförvarsanläggning under vissa förutsättningar övergå till staten. En slutförvarsanläggning är en sådan miljöfarlig verksamhet som omfattas av . Efter att staten övertagit ansvaret för anläggningen enligt kärntekniklagen anser regeringen att staten också är verksamhetsutövare enligt . De åtgärder enligt som kan bli aktuella efter ansvarsövergången ska därför vidtas av staten. Till skillnad från ansvaret enligt kärntekniklagen kvarstår ansvaret enligt även för de tidigare verksamhetsutövarna. De tidigare verksamhetsutövarna är därmed solidariskt ansvariga för de åtgärder som kan komma att krävas enligt 10 kap. . Mot bakgrund av de långa tidsperspektiv som är aktuella för slutförvar är det lämpligt att staten ensam är ansvarig för nödvändiga åtgärder. Detta innebär dock inte någon änd- 2019/20:157 ring av tidigare verksamhetsutövares civilrättsliga ansvar enligt 32 kap. . kommun och har anfört att förslaget inte tydliggör det långsiktiga ansvaret för verksamheten. Det krävs tillstånd enligt för att bearbeta, lagra, slutförvara eller på annat sätt hantera använt kärnbränsle och kärnavfall. Regeringen anser att den föreslagna regleringen tydliggör statens ansvar enligt kärntekniklagen. I och med att staten övertar ansvaret enligt kärntekniklagen för slutligt förslutna slutförvar tar staten också över ansvaret enligt . Regeringen konstaterar att förslaget inte tar om hand alla frågor som kan uppkomma i samband med den slutliga förslutningen och den efterföljande ansvarsövergången. En anledning till detta är att en slutlig förslutning ligger väldigt långt fram i tiden. En del av de frågor som lyfts av och kommun får hanteras framöver. Den myndighet som regeringen utser ska vidta åtgärderna De åtgärder som kan bli aktuella att genomföra ska vidtas av den myndighet som regeringen bestämmer. Om det uppstår en situation som innebär att åtgärder måste vidtas bör det finnas en utpekad myndighet som snabbt kan genomföra nödvändiga åtgärder. En bestämmelse som anger att statens ansvar ska vidtas av den myndighet som regeringen bestämmer bör därför införas. Kommande ändringar i 10 kap. I enlighet med vad som anges i avsnitt 5.3.1 kommer förutsättningarna för att tillämpa 10 kap. vid radiologiska olyckor att ändras genom en kommande ändring i . De kommande ändringarna kommer också att påverka de nu föreslagna lagändringarna. Föroreningsskador eller allvarliga miljöskador som inte omfattas av lagen om radiologiska olyckor omfattas dock inte av den kommande lagändringen. Regeringens förslag: Förslagen till ändringar i , lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och lagen (2006:647) om finansiering av kärntekniska restprodukter ska träda i kraft . Utredningens förslag: Utredningen lämnar inget förslag i denna del. Remissinstanserna: Svensk kärnbränslehantering AB har framfört att förslagen bör genomföras . Skälen för regeringens förslag: Lagändringarna bör träda i kraft . Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Regeringens bedömning: Ändringarna kommer att innebära att statens ansvar för vissa kärntekniska verksamheter tydliggörs. Vissa myndigheter kommer att få en särskild roll för att fullgöra detta ansvar. Förslagen innebär dock inte några budgetära konsekvenser eftersom det ansvar som regleras i lag redan förutsätts. Utredningen bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstansernas bedömning: anser att det subsi- diära ansvar som utredningen föreslår kan få alltför långtgående konsekvenser för staten och bör därför inte införas. Riksgälden anför att statens sistahandsansvar är förknippade med kostnader Finansieringslagen och förordningen (2017:1179) om finansiering av kärntekniska restprodukter bygger på principen att det är den som förorenar som ska betala och inte framtida skattebetalare. Riksgälden poängterar att även tiden efter slutförvarets förslutning, är förknippade med kostnader. Riksgälden anser att de förväntade kostnaderna för de åtgärderna som kan behöva vidtas efter ansvaret övergått till staten bör vara finansierade genom fondering av de betalningsskyldiga för att följa finansieringssystemets grundläggande princip. Skälen för regeringens bedömning Syftet med förslagen till förändringar i kärntekniklagen är att tydligt i nationell rätt reglera det ansvar som staten har åtagit sig genom bl.a. internationella förpliktelser men som inte framgår tydligt av nationell rätt. Förslagen syftar till att tydliggöra ansvarsfrågorna för berörda tillståndshavare, enskilda, kommuner och statliga myndigheter. Enligt regeringens bedömning har staten det långsiktiga ansvaret för kärntekniska verksamheter, vilket skulle tala för att några lagändringar för att reglera detta ansvar inte är nödvändiga. I flera delar saknas dock en tydlighet kring vad ansvaret konkret innebär och en process kring hur ansvaret övergår från tillståndshavaren till staten. För att tydliggöra dessa frågor föreslås de lagändringar som framgår av lagrådsremissen. Konsekvenser i fråga om statens sekundära ansvar Förslaget att reglera statens sekundära ansvar i lag innebär inte att tillståndshavarens ansvar för säkerheten respektive ansvar för att fullgöra sina skyldigheter för finansiering och vidtagande av åtgärder för att avveckla stängda kärntekniska anläggningar och omhänderta och slutförvara använt kärnbränsle och kärnavfall inskränks eller åsidosätts. En uttrycklig reglering i lag leder till en ökad tydlighet om vad som gäller i en situation där en tillståndshavare saknas eller en tillståndshavare inte förmår fullgöra sina skyldigheter. Om det inte går att finna någon annan som kan ta över ansvaret i fråga om säkerhet vid anläggningen, så innebär ett tydligt uttalat statligt ansvar att utdragna processer kan undvikas. 2019/20:157 Det sekundära ansvaret aktualiseras endast när alla andra rättsliga möjligheter uttömts. De skyldigheter som följer av statens ansvar förutsätts fullgöras av en eller flera för ändamålet utsedda ansvariga myndigheter, vilket gör det lättare och snabbare att agera om en sådan situation skulle inträffa. Genom bemyndigandet i lagen kommer regeringen – när situationen uppstår – kunna agera och utse en sådan myndighet och därmed undvika dröjsmål. Om det sekundära ansvaret inte regleras i lag skulle det med största sannolikhet – om en sådan situation uppstår – ändå i slutänden komma till en punkt där staten måste gå in som ansvarig. Mycket tid kan förloras om frågan först måste utredas och bemyndiganden saknas. En sådan fördröjning skulle kunna medföra en ökad risk för att allmänheten eller miljön skadas. De kommuner som berörs av en etablering av ett geologiskt slutförvar kommer genom förslaget att få en så pass långtgående försäkran om att staten har det yttersta sekundära ansvaret under etablering och drift av ett geologiskt slutförvar som det är möjligt att ge. De ekonomiska medel som fonderats i kärnavfallsfonden, inklusive lämnade säkerheter, ska täcka de kostnader som med rimlig sannolikhet kan förutses komma att uppstå till följd av de åtgärder som staten måste vidta vid ett ansvarsövertagande. Detta gäller åtgärder fram till dess att anläggningar och verksamhet avvecklats och använt kärnbränsle och kärnavfall har placerats i geologiska slutförvar som slutligt förslutits. Den eventuella riskökning som staten skulle bli exponerad för med ett finansieringsansvar för insatser som kan behöva genomföras till följd av det statliga sekundära ansvaret bedöms därför som mycket begränsad. Staten kontrollerar kostnadsberäkningar, fondering av medel samt förvaltning och utbetalning av avsatta medel. De ekonomiska risker som staten påtar sig beror därför i högre grad på robustheten i finansieringssystemet som är utformat i enlighet med finansieringslagen och i synnerhet på de regeringsbeslut om storleken på avgifterna till kärnavfallsfonden och storleken på de säkerheter som tillståndshavarna (reaktorinnehavarna) ska uppvisa än på vad ett lagstadgat sekundärt ansvar medför. Konsekvenser i fråga om statens sistahandsansvar Förslaget om att i lagen reglera statens sistahandsansvar för ett slutligt förslutet geologiska slutförvar bedöms medföra positiva effekter i form av ökad trygghet för berörda kommuner och ökad förutsägbarhet för tillståndshavarna. Förslaget tydliggör statens roll vilket ökar förutsägbarheten för samtliga parter eller intressenter som på olika sätt berörs av eller har intresse i kärnkraftsfrågan. Detta bör påverka arbetet med att omhänderta och slutförvara använt kärnbränsle och annat kärnavfall från kärnteknisk verksamhet på ett positivt sätt. Lagregleringen leder till förutsägbarhet och ger därigenom bättre förutsättningar för att etablera, driva och försluta geologiska slutförvar. Genom den föreslagna processen för statens ansvarsinträde underlättas och tydliggörs de åtgärder som behöver vidtas före statens ansvarsinträde. Detta ger förutsättningar för att ett statligt ansvarsinträde blir överblickbart genom att regeringen, i samband med att tillstånd ges till att slutligt få försluta ett geologiskt slutförvar, uppställer de villkor som ska vara uppfyllda av tillståndshavaren för det geologiska slutförvaret före det att statens innehav och kontrollansvar inträder. Förslaget inskränker eller förminskar inte tillståndshavarens eller verksamhetsutövarnas ansvar och skyldigheter fram till det att ett geologiskt slutförvar har slutligt förslutits. Kärntekniklagens grundläggande princip att den som har gett upphov till använt kärnbränsle och kärnavfall ansvarar för att sådant avfall omhändertas och placeras i ett slutförvar som blir slutligt förslutet ändras inte. De ekonomiska medel som avsatts i kärnavfallsfonden är beräknade att täcka de åtgärder som behövs för att omhänderta restprodukter, inklusive avveckling av stängda kärntekniska anläggningar, fram tills alla geologiska slutförvar slutligt förslutits. Förslaget om statligt ansvar för ett slutligt förslutet geologiskt slutförvar berörs därför i huvudsak inte av de åtgärder för vilka kostnadsberäkningar utförs. Det bör även vägas in när och hur statens ansvarsinträde avseende sistahandsansvaret för slutförvar kommer att ske. Att det tidsmässigt är mycket långt till dess att slutförvaren ska förslutas och statens sistahandsansvar för dem inträder, skapar speciella utmaningar när det gäller att förutse alla omständigheter och förutsättningar. Även om det i sig kan finnas många svåra tekniska och andra frågor som måste hanteras mellan berörda parter, så talar flera omständigheter för att statens ansvarsinträde bör kunna bli en relativt okomplicerad process. Till att börja med berör det endast ett fåtal anläggningar. Tidpunkten för statens ansvarsövertagande ligger också många decennier fram i tiden, varför statens ansvarsinträde kan planeras långt i förväg. Härmed ges parterna, så långt som det är rimligt att förvänta sig, möjlighet att i ett tidigt stadium överblicka framtida processer och aktiviteter. Genom att slutförvaren kommer att beröra tydligt avgränsade markområden finns goda förutsättningar för överenskommelser om statens åtkomst till dessa områden alternativt underlättas ett eventuellt statligt markövertagande om ett sådant skulle bli aktuellt. En överenskommelse bör kunna komma till stånd genom ett avtal som tar hänsyn till bägge parters inbördes ansvar och roller. Den modell för finansiering som finns inom ramen för kärnavfallsfonden täcker inte kostnader avseende geologiska slutförvar efter det att de slutligt förslutits. Den internationellt vedertagna principen för sådana slutförvar är att säkerheten ska upprätthållas genom passiva barriärer och de ska vara säkra utan någon direkt kontroll eller tillsyn. Beträffande slutligt förslutna geologiska slutförvar går det dock inte att utesluta att t.ex. någon form av kärnämneskontroll och passiv övervakning för att upptäcka olovligt intrång av ett slutligt förslutet slutförvar skulle kunna bli aktuellt. Formerna eller omfattningen av sådan kontroll är dock inte möjligt att exakt förutse men det innebär inte någon egentlig förändring i ansvarshänseende eftersom staten även tidigare förutsatts vara den enda som rimligen kan utföra sådan kontroll och övervakning. Kostnaderna för sådana åtgärder bedöms dock, med dagens kunskap och förväntningar, som begränsade. De uppkommer tidigast mot slutet av innevarande sekel och att redan nu försöka beräkna deras storlek ter sig inte meningsfullt, särskilt som det inte är klarlagt hur sådana kontroller ska utföras. Konsekvenser i fråga om ändringen i De skyldigheter som staten övertar för slutligt förslutna slutförvar förutsätts fullgöras av en eller flera för ändamålet utsedda ansvariga myndigheter, vilket gör det lättare och snabbare att agera om det finns behov av att vidta enligt 10 kap. . Genom bemyndigandet i lagen kommer regeringen – om situationen uppstår – kunna agera och utse en sådan myndighet och därmed undvika dröjsmål. Konsekvenser i fråga om ändringen i lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter Förslaget till ändring i lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter innebär inte någon ändring av tillståndshavarens finansieringsskyldighet enligt lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter. Förslaget innebär inte heller att några ytterligare kostnader ska kunna täckas av kärnavfallsavgiften. Istället för en tillståndshavare ska i stället staten om det sekundära ansvaret aktualiseras kunna använda fondmedel för de kostnader som staten åtar sig för en säker hantering och slutförvaring av restprodukter och statens kostnader för en säker avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar. Berörda myndigheter, kommuner företag och andra enskilda Förslagen om en lagreglering av statens ansvar bör innebära en ökad trygghet för enskilda i de kommuner där använt geologiska slutförvar finns eller planeras. De är också kärnkraftskommunerna som är de kommuner som främst berörs av förslagen. Ett tydligt ansvar för staten är positivt för kommunerna. Enligt nu gällande reglering i kärntekniklagen har tillståndshavaren ansvar för den kärntekniska verksamheten fram till dess att verksamheten är avvecklad och att allt bränsle har placerats i ett slutförvar som slutligt förslutits. Genom de förslagen avseende statens ansvar för ett slutligt förslutet geologiskt slutförvar tydliggörs dels att staten har det slutliga ansvaret för kärnavfallet och slutförvaret dels ett geologiskt slutförvar ska anses var slutligt förslutet. En ökad tydlighet i dessa frågor är positivt för kärnkraftsbolagen. Miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö innebär att människors hälsa och den biologiska mångfalden ska skyddas mot skadliga effekter av strålning i den yttre miljön. Miljömålet omfattar bl.a. utsläpp av radioaktiva ämnen från kärnteknisk verksamhet. De skyldigheter som följer av statens sekundära ansvar och sistahandsansvar förutsätts fullgöras av en eller flera för ändamålet utsedda ansvariga myndigheter, vilket gör det lättare och snabbare att agera om en sådan situation skulle inträffa. Genom bemyndigandet i lagen kommer regeringen – om situationen uppstår – kunna agera och utse en sådan myndighet och därmed undvika dröjsmål. 12.1Förslaget till lag om ändring i I paragrafen, som är ny, anges att staten ensam ansvarar för avhjälpande av föroreningsskador och allvarliga miljöskador orsakade av slutligt förslutna geologiska slutförvar för använt kärnbränsle och kärnavfall. En förutsättning för det statliga ansvaret i 10 kap. är att staten övertagit ansvaret för verksamheten enligt i kärntekniklagen. Tidpunkten för övertagandet av ansvaret kommer att framgå av regeringens beslut enligt 5 j § kärntekniklagen. Efter denna tidpunkt kan därmed varken tidigare verksamhetsutövare eller en fastighetsägare bli ansvariga för avhjälpande enligt 10 kap. Övervägandena finns i avsnitt 9. Paragrafen är ny. Statens ansvar enligt 10 kap. ska fullgöras av den myndighet som regeringen bestämmer. Formuleringen innebär inte att endast en myndighet ska fullgöra skyldigheterna. Beroende på vilken typ av åtgärd som krävs kan ansvaret behöva delas mellan olika myndigheter. Övervägandena finns i avsnitt 9. 12.2Förslaget till ändringar i lagen om kärnteknisk verksamhet Paragrafen innehåller ordförklaringar. I paragrafen läggs uttrycket ”geologiskt slutförvar” till i en ny sjunde punkt. Ett geologiskt slutförvar är ett slutförvar som är konstruerat under jordytan i en stabil geologisk formation i syfte att ge långvarig isolering av avfallet från den för människan tillgängliga biosfären. I ett geologiskt slutförvar kan alla typer av radioaktivt avfall förvaras. Ordförklaringen har inspirerats av säkerhetsstandarder avseende omhändertagande av radioaktivt avfall samt underjordsförvar. Andra anläggningar som markdeponier omfattas inte av begreppet. I sjätte punkten b) och c) görs redaktionella ändringar. Övervägandena finns i avsnitt 6. Paragrafen är ny. I paragrafen regleras ett tillståndskrav för slutlig förslut- ning av ett geologiskt slutförvar. Slutförvar som inte är geologiska slutför- var, dvs. sådana som utgörs av markdeponier, omfattas inte av bestämmel- Det är regeringen som lämnar tillstånd till slutlig förslutning. ringen ska i samband med tillståndsprövningen besluta vilka särskilda villkor som ska vara uppfyllda för att förvaret slutligt ska få förslutas. Det kan röra sig om exempelvis fysiska åtgärder som syftar till att återställa ett markområde. Villkoren kan också avse åtgärder som syftar till att säkerställa den långsiktiga säkerheten. Begreppet slutlig förslutning avser den formella ansvarsövergången från tillståndshavaren till staten. Övervägandena finns i avsnitt 7.2. Paragrafen är ny. När tillståndshavaren har fullgjort de åtgärder som föreskrivits i regeringens beslut ska åtgärderna redovisas till regeringen. Hur redovisningen ska ske är inte närmare reglerat i lagen. I 5 l § finns ett bemyndigande för regeringen att meddela närmare föreskrifter om hur redovisningen ska göras och vilket underlag som ska ingå. Övervägandena finns i avsnitt 7.2. Paragrafen är ny. När tillståndshavaren har fullgjort sina skyldigheter enligt kärntekniklagen ska åtgärderna redovisas till regeringen.