prop · H703153 · 2020-04-17 00:00:00 — Beräkningarna i vårpropositionen har även jämförts med prognoser som gjorts vid senare tillfällen av regeringen, och . bedömer att det inte finns avvikelser från skuldankarets nivå. Regeringens prognoser för skuldkvoten 2019 och 2020 ligger inom det toleransintervall som anges i det finanspolitiska ramverket, det vill säga av BNP +/- . De senaste prognoserna för skuldutvecklingen fram pekar mot att denna situation kommer att bestå när skuldankaret följs upp nästa gång ekonomiska vårproposition. konstaterar även att uppföljningen av skuldanakaret ekonomiska vårproposition är transparent. Faktaruta 6 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld Utfallet för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den så kallade Maastrichtskulden, beräknas av SCB och levereras in till i enlighet med bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten. I skuldmåttet ingår hela den offentliga sektorns skulder minus interna skulder mellan staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet. Prognoser för skuldkvotens utveckling beror dels på hur det finansiella sparandet och så kallade stock-flow-förändringar bidrar till bruttoskuldens utveckling, dels på den nominella BNP-utvecklingen. I stock-flow ingår exempelvis försäljningsinkomster och extraordinära utdelningar från bolag med statligt ägande, vilka minskar skulden men inte påverkar det finansiella sparandet. 4.2 Regeringens uppföljning av skuldankaret ekonomiska vårproposition följer regeringen upp prognoserna års skuldkvot. Regeringen bedömer i propositionen att den konsoliderade bruttoskuldens andel av BNP ligger inom skuldankarets toleransintervall dessa år, se figur 2. För görs ingen bedömning eftersom skuldankaret började gälla från och med 2019.57 2018/19:100, avsnitt 4.2. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N konstaterar att uppföljningen är tillräckligt heltäckande och tydlig för att en extern bedömare ska kunna avgöra om skuldankaret nås. 4.2.1 Skuldkvoten i de senaste prognoserna Enligt beräkningarna i budgetpropositionen kommer skuldkvoten alltjämt hålla sig inom toleransintervallet när regeringen följer upp skuldankaret ekonomiska vårproposition.58 Därmed torde det inte bli aktuellt med en särskild skrivelse till om avvikelser från skuldankaret. Figur 2 Uppföljning av skuldankaret, procent av BNP Källa: Prop. 2018/19:100 och prop. 2019/20:1. beräknas skuldkvoten sjunka till en nivå nära eller strax . Dessa prognoser utgår dock från att inga nya finanspolitiska beslut fattas av riksdag, regering eller kommuner. De regler som tillämpas i den statliga budgetprocessen har en åtstramande effekt på sparandet i det medelfristiga perspektivet, vilket förklarats i faktaruta 4. Med tillkommande politiska beslut kommer överskotten i det medelfristiga perspektivet sannolikt att bli lägre och skuldnivån därmed högre. Sedan den ekonomiska vårpropositionen har också och presenterat prognoser som visar att inga avvikelser från skuldankaret föreligger.59 Baserat på detta kan konstatera att prognoserna för skuldkvoten 2019–2021 ligger inom det toleransintervall som anges i det finanspolitiska ramverket. 2019/20:1, avsnitt 5.5. 59Konjunkturinstitutet, Konjunkturläget – , 2019, s. 10. , Prognos – Statens budget och de offentliga finanserna , 2019, s. 14. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 1 9 Kapitlet behandlar två frågor: om regeringens uppföljning av utgiftstaket är transparent och om förslaget till nivå för utgiftstak är motiverat enligt intentionerna i ramverket. Kapitlet inleds med en sammanfattning av analysens resultat och de iakttagelser som gjorts. Därefter följer ett avsnitt som kort sammanfattar resultatet av tidigare granskningar. Avslutningsvis analyseras uppföljningen och förslaget till nytt utgiftstak i budgetpropositionen . konstaterar att det föreslagna utgiftstaket ger ett rimligt stöd för att uppnå överskottsmålet. Redovisningen i budgetpropositionen följer den praxis som anges i det finanspolitiska ramverket. Skälen för regeringens förslag till utgiftstak tar dock inte avstamp i en redogörelse för regeringens syn på hur offentliga utgifter och skatteuttaget bör utvecklas på . En sådan redogörelse skulle göra redovisningen mer transparent. 5.2Tidigare granskningar har efterfrågat motiv till de föreslagna utgiftstaken har tidigare påpekat att utgiftstaken varit så högt satta att de i praktiken inte utgör någon begränsning för utgifterna.60 har även efterlyst en motivering av hur förslag till nya utgiftstak sätts med utgångspunkt i regeringens syn på hur de offentliga utgifterna och skatteuttaget bör utvecklas på längre sikt.61 Liknande kritik har framförts av Finanspolitiska rådet.62 I ett tillkännagivande till regeringen har anfört att utgiftstakets nivå bör sättas så att det återfår sin styrande effekt.63 Regeringen svarade på tillkännagivandet i den ekonomiska vårpropositionen och bedömde att utgiftstaket för det tredje tillkommande budgetåret (2021) borde minska som andel av potentiell BNP jämfört med 2020.64 I budgetbeslut sänktes de tidigare fastställda utgiftstaken kraftigt . Beslutet innebar också ett väsentligt lägre utgiftstak 60Riksrevisionen, Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket, 2017. , Granskning av budgetpropositionen , 2016. 61Riksrevisionen, Granskning av budgetpropositionen , 2016. , Svensk finanspolitik – Finanspolitiska rådets rapport , 2018. , Svensk finanspolitik – Finanspolitiska rådets rapport , 2019. 2016/17:FiU20, rskr. 2016/17:349. 2017/18:100, avsnitt 5.3. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2021 jämfört med regeringens förslag. Taket sänktes med 66 miljarder kronor.65 Efter regeringens förslag i vårändringsbudgeten höjdes sedan nivån med 9 miljarder kronor.66 ansåg i den rapport som publicerades att det alltjämt är oklart vilka motiv som ligger bakom förslagen till en viss nivå på utgiftstaken.67 5.3 Regeringens uppföljning av utgiftstaket Skillnaden mellan utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna utgör budgeteringsmarginalen. Enligt det finanspolitiska ramverket ska denna skillnad i första hand fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas annorlunda än beräknat till följd av konjunkturutvecklingen, se faktaruta 7. I budgetpropositionen bedömer regeringen att budgeteringsmarginalerna är tillräckligt stora för att hantera den osäkerhet som finns i utgiftsprognoserna –2021. Budgeteringsmarginalen bedöms nu bli mindre 2019, 2021 och 2022 jämfört med den prognos som redovisades ekonomiska vårproposition. Tabell 7 Utgiftstak, takbegränsade utgifter och budgeteringsmarginal, miljarder kronor om inget annat anges Fastställda och föreslagna utgiftstak Budgeteringsmarginal, procent av takbegränsade utgifter Budgeteringsmarginal, procent av BNP Finansiellt sparande, procent av BNP Källa: Prop. 2019/20:1, avsnitt 5.2. Förslaget till nivå på utgiftstaket är oförändrat jämfört med bedömningen ekonomiska vårproposition, med undantag för tekniska justeringar. De tekniska justeringarna innebär en höjning av de tidigare fastställda utgiftstaken och den föreslagna nivån 2022 med respektive år.69 2018/19:FiU1, rskr. 2018/19:62. 2018/19:99, s. 11. , Svensk finanspolitik – Finanspolitiska rådets rapport , 2019. 2019/20:1, avsnitt 5.2. 2019/20:1, avsnitt 5.2. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 1 9 Faktaruta 7 Riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek Regeringen använder sig av en riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek. Riktlinjen finns även angiven i det finanspolitiska ramverket och innebär att utrymmet bör uppgå till av de takbegränsade utgifterna , minst för (t + 1), för det andra följande året (t + 2) och för det tredje tillkommande året (t + 3). 5.3.1 Skälen för regeringens förslag till utgiftstak Regeringen framhåller att utgiftstakets nivå är ett politiskt beslut. Olika regeringar kommer att ha olika syn på vilken nivå som är lämplig för de offentliga utgifterna. Enligt regeringen går det därför inte att reducera ett beslut om nivån till en beräkning enligt en i förväg bestämd formel. I den fortsatta redogörelsen av de skäl som ligger till grund för förslaget, beskrivs den föreslagna nivån 2022 med utgångspunkt i de faktorer som redovisas i ramverket, se avsnitt 1.3.4.70 Regeringen redovisar till exempel utvecklingen av utgiftstaket och prognosen för takbegränsade utgifter i förhållande till BNP. Ett resonemang förs också om det maximala utrymmet för möjliga utgiftsökningar i budgeten , med hänsyn tagen till riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek. I sammanhanget understryker regeringen att reformer på utgiftssidan kan genomföras först efter avstämning mot överskottsmålet, med hänsyn tagen till eventuella inkomstförändringar. Utgiftstaket i förhållande till överskottsmålet beskrivs i generella termer, men regeringens syn på de fastställda eller föreslagna nivåerna i förhållande till överskottsmålet framgår inte.71 konstaterar att utöver formuleringen att det är ett politiskt beslut att bestämma utgiftstakets nivå, är det svårt att i budgetpropositionen utläsa ett tydligt motiv till den föreslagna nivån på utgiftstaket . Regeringens beräkningar av de takbegränsade utgifterna innebär – med hänsyn tagen till riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek – att det finns ett maximalt utrymme för utgiftsökningar fram till och med budgetpropositionen på motsvarande av BNP. Regeringens prognos för den offentliga sektorns finansiella sparande detta år uppgår till 1,2 procent.72 Om utgifterna blir så höga som budgeteringsmarginalen medger, skulle det finansiella sparandet, allt annat lika, krympa till nära noll. I ett sådant scenario behövs således cirka en tredjedels procent av BNP i inkomstförstärkningar om överskottsmålet ska nås. Detta framstår som fullt 2019/20:1, avsnitt 5.2. 2019/20:1, avsnitt 5.2. 2019/20:1, avsnitt 5.2. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I tidigare budgetpropositioner har budgeteringsmarginalerna ofta varit så stora att motsvarande jämförelse mellan föreslagna utgiftstak, överskottsmålet och eventuellt finansieringsbehov inte varit meningsfull eller realistisk. konstaterar att det föreslagna utgiftstaket ger ett rimligt stöd för att uppnå överskottsmålet, samt att regeringen i sin redogörelse för förslaget förhåller sig till de faktorer som utgör praxis enligt ramverket. delar uppfattningen att det inte går att reducera ett beslut om utgiftstakets nivå till en beräkning enligt en i förväg bestämd formel. Likväl upprepar bedömningen från tidigare granskningsrapporter, att skälen för regeringens förslag till ny nivå på utgiftstaket bör ta sin utgångspunkt i regeringens syn på avvägningen mellan offentliga utgifter och skattepolitikens långsiktiga inriktning. Om sådana skäl presenteras i samband med att regeringen föreslår nivåer för utgiftstaken blir redovisningen mer heltäckande och tydlig. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 1 9 Kapitlet behandlar frågan om regeringens uppföljning av det kommunala balanskravet är transparent. I det inledande avsnittet sammanfattas analysens resultat och de iakttagelser som gjorts. Därefter följer ett avsnitt som analyserar uppföljningen av det kommunala balanskravet i budgetpropositionen . bedömer att regeringens redovisning är transparent utifrån syftet att balanskravet ska följas upp för kommunsektorn som helhet. Baserat på regeringens redovisning kan konstatera att kommunsektorn beräknas uppfylla balanskravet 2019–2020. 6.2 Regeringens uppföljning av balanskravet Det kommunala balanskravet är tänkt att understödja överskottsmålet på så sätt att kommuner och landsting med välskötta finanser bidrar till att överskottsmålet nås. I ramverket framhåller regeringen att den därför noga följer den kommunalekonomiska utvecklingen och redovisar denna i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen.73 Regeringen bedömer i budgetpropositionen att kommunsektorn som helhet uppfyllde balanskravet med god marginal . Sektorn bedöms även klara balanskravet under hela prognosperioden –2022.74 I en tidigare granskningsrapport om regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket rekommenderade regeringen att följa upp det kommunala balanskravet utifrån balanskravsresultatet i stället för kommunsektorns resultat före extraordinära poster.75 konstaterar att regeringen nu använder balanskravsresultatet i redovisningen av utfall. För prognosåren använder regeringen alltjämt resultatet före extraordinära poster eftersom man inte anser att det vore meningsfullt att bedöma framtida värden för extraordinära poster, justeringar för realisationsvinster och realisationsförluster samt insättningar och uttag ur resultatutjämningsreserverna.76 I regeringens prognos för kommunsektorns finanser antas sektorn bedriva en utgiftspolitik som är förenlig med balanskravet givet de skatteintäkter och statsbidrag som sektorn har. Det finns därmed en på förhand given relation mellan kommunsektorns inkomster och dess utgifter. 2017/18:207, s. 21. 2019/20:1, avsnitt 5.3. 75Riksrevisionen, Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket, 2017. 2017/18:203, s. 5. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N innebär att de genomsnittliga skattesatserna hålls konstanta och att de generella statsbidragen är nominellt oförändrade. Prognosen för skatteunderlaget blir därmed styrande för prognosen. Regeringens beräkningsmetod innebär bland annat att nivån på den kommunala konsumtionen justeras om det behövs för att god ekonomisk hushållning ska föreligga i kommunsektorn.77 Tabell 8 Kommunsektorns finansiella sparande och resultat, miljarder kronor 2018 (utfall) -0,7 -0,8 -0,8 -0,8 -0,8 Resultat före extraordinära poster Procent av skatter och generella statsbidrag Källa: Prop. 2019/20:1, avsnitt 5.3 och bilaga 2. Regeringens uppföljning av balanskravsresultatets utfall och bedömningen för prognosåren fokuserar på kommunsektorn som helhet. För utfallsåret anges även: •Resultatutjämningsreservernas storlek för kommunsektorn som helhet (2018, varav kommunerna stod för knappt 16miljarder kronor). •Hur många kommuner och landsting som har avsatt medel till en resultatutjämningsreserv (154 kommuner och 6 landsting). •Antal kommuner och landsting som redovisade ett negativt balanskravsresultat 2018 (72 kommuner och 6 landsting) samt hur många av dessa som anförde synnerliga skäl för att inte behöva återställa hela eller delar av det negativa resultatet (8 kommuner och 1 landsting). •Antalet kommuner och landsting som hade ett negativt resultat kvar att återställa vid utgången av 2018 (35 kommuner och 6 landsting, totalt knappt 1miljard kronor respektive ). •Den högsta respektive lägsta andelen kommuner som redovisat positiva balanskravsresultat –2018 (). 2019/20:1, avsnitt 8.5. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 1 9 Baserat på denna information kan konstatera att kommunsektorn som helhet beräknas uppfylla balanskravet 2019–2020. Regeringens prognoser baseras på att kommunsektorn anpassar sina utgifter till oförändrade skattesatser och generella statsbidrag. Den slutliga nivån på statsbidragen fastställs normalt i beslutet om statens budget . Att det kommunala balanskravet uppfylls 2021–2022 kan således betraktas som Det bör noteras att balanskravet anger en miniminivå, men för att uppnå kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning behöver resultatet i regel vara högre. gör regeringen dock inte någon bedömning i budgetpropositionerna av huruvida kommunsektorns resultat motsvarar de riktlinjer som kommunerna och landstingen fastställt för god ekonomisk hushållning. Sammantaget bedömer att regeringens redovisning är transparent utifrån syftet att balanskravet för kommunsektorn som helhet ska följas upp. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N , Automatisk diskretionär finanspolitik – Förklaringar till förändringen av det konjunkturjusterade sparandet, , 2013. , Prognos – Statens budget och de offentliga finanserna , , 2019. , Prognos – Statens budget och de offentliga finanserna , 2019. , Metod för beräkning av strukturellt sparande i offentlig sektor , Fi2019/01486/E2, , 2019. , Svensk finanspolitik – Finanspolitiska rådets rapport , , 2018. , Svensk finanspolitik – Finanspolitiska rådets rapport , , 2019. , Konjunkturläget – , , 2019. , Konjunkturläget – , , 2019. , Uppdatering av konjunkturbilden – , , Granskning av budgetpropositionen , RiR2016:27, , 2016. , Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket, RiR2017:32, , 2017. Ds 2010:4, Utvärdering av överskottsmålet. , I. och , M., Vägar mot en starkare uppföljning av överskottsmålet, Underlagsrapport till Kommittén om översyn av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande, Fi 2015:06, 2016. SOU 2016:67, En översyn av överskottsmålet. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 1 9 betänkande 2016/17:FiU20, Riktlinjer för den ekonomiska politiken. betänkande 2018/19:FiU1, Statens budget 2019 Rambeslutet. 2018/19:100, ekonomiska vårproposition. 2018/19:99, Vårändringsbudget . 2019/20:1, Budgetpropositionen . 2017/18:203, om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. 2017/18:207, för finanspolitiken. Budgetlagen (2011:203). Kommunallagen (2017:725). 42 R I K S R E V I S I O N E N det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2019 Det finanspolitiska ramverket syftar till att säkerställa en långsiktigt hållbar och transparent finanspolitik. Det innehåller bland annat fyra budgetpolitiska mål: överskottsmålet, skuldankaret, utgiftstaket och det kommunala balanskravet. har i granskningen utgått från de ekonomiska propositioner som regeringen presenterat . Vår övergripande slutsats är att regeringen följer ramverket och att redogörelsen i propositionerna i huvudsak uppfyller de krav som kan ställas på en transparent redovisning. Redovisningen indikerar att de budgetpolitiska målen kommer att nås 2019 och 2020. Den inriktning av finanspolitiken som regeringen föreslår i budgetpropositionen kan betraktas som neutral och är linje med ramverkets intentioner. Det finns dock ett antal insatser som kan förbättra uppföljningen av överskotts målet och utgiftstaket. Regeringen bör utveckla redovisningen i de ekonomiska propositionerna så att skillnaderna mellan regeringens och expertmyndig heternas prognoser för strukturellt sparande och BNPgap förklaras tydligare. Det behöver också klarläggas i vilket sammanhang och hur det bakåtblickande åttaårssnittet ska användas i uppföljningen av överskottsmålet. När regeringen föreslår nya utgiftstak bör de motiveras med regeringens syn på hur de offentliga utgifterna och skatteuttag ska utvecklas på . nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , , , , , , , Shekarabi, Ygeman, , , , , , , , , , Regeringen beslutar skrivelse 2019/20:153 om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket 2019