prop · H80364 · 2020-12-17 00:00:00 — Vid lagstiftning, beslut eller andra åtgärder som kan få särskild betydelse för andra samiska intressenter än , såsom samebyar, siidaer, renbeteslag, skoltsamernas byastämma eller andra samiska organisationer, ska staten om det finns skäl för det också konsultera företrädare för dem. I gäller en konsultationsplikt med det norska . bakgrund till den norska konsultationsordningen är att , i motsats till och , har anslutit sig till den ovan nämnda ILO- konventionen nr 169 (se särskilt artikel 6, som anses utgöra grund för statens konsultationsplikt). i är både ett organ som representerar landets samer och en förvaltningsmyndighet – dock med ganska begränsade Det rör endast samernas interna förhållanden. Speciella befogenheter har i fylket (länet) Finnmark. Avtalet Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og av mellan och det norska har reglerat den norska konsultationsordningen. 116 L (2017–2018) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner) till I propositionen föreslås att ett nytt kapitel om konsultationer införs i sameloven. Förslaget är en uppföljning av ett av förslagen i 2020/21:64 Samerettsutvalget betänkande Den nya sameretten, (NOU 2007:13) och bygger huvudsakligen på avtalet om en konsultationsordning. fastställs huvudprinciperna för konsultationsplikten och konsultationsförfarandet mellan regeringen, offentliga myndigheter, kommuner m.fl. och samt andra berörda samiska aktörer regleras. Kapitlet handlar bl.a. vem som är skyldig att konsultera, vem som ska konsulteras, i vilka fall och i vilket skede av ärendeprocessen konsultation ska ske. Syftet med propositionen anges vara att bidra till ökad förutsägbarhet och effektivare konsultationsprocesser. har beslutat att skicka tillbaka propositionen till regeringen, för en ytterligare remissomgång eftersom det hade förflutit så sedan betänkandet hade remitterats. Propositionen, tillsammans med ett utkast till vägledning för kommuner och fylkeskommuner, har remitterats /2020 och bereds . I finns regler om det finska i sametingslagen (/974). Av 1 kap. 1 § framgår att samerna såsom ett urfolk ska tillförsäkras kulturell autonomi inom sitt hembygdsområde i ärenden som angår deras språk och kultur, och att samerna ska välja ett sameting för skötsel av sådana ärenden. Till hör de ärenden som gäller samernas språk och kultur samt deras ställning som urfolk. I sådana ärenden kan väcka initiativ hos myndigheter, göra framställningar och avge utlåtanden. I dessa ärenden utövar också viss beslutanderätt (2 kap. 5 §). ska i dessa ärenden företräda samerna i nationella och internationella sammanhang (6 §). Om konsultation föreskrivs i 2 kap. 9 § att myndigheterna ska förhandla med om alla vittsyftande och viktiga åtgärder som på ett direkt och särskilt sätt kan inverka på samernas ställning som ett urfolk och som på samernas hembygdsområden gäller samhällsplanering, skötsel, användning, arrendering och överlåtelse av statens mark, skyddsområden och ödemarksområden, letning efter och utvinning av fyndigheter som innehåller gruvmineral samt guldvaskning om det sker på statens mark- och vattenområden; vidare om ändring i lagstiftning eller förvaltningen angående näringar som hör till samisk kultur, utveckling av undervisningen på samiska eller i samiska språket och av social- och hälsovårdstjänsterna, samt annat motsvarande ärende som har inverkan på samernas språk, kultur eller ställning som urfolk. Den behöriga myndigheten ska bereda tillfälle att höras och förhandla om saken. Om inte utnyttjar tillfället hindrar detta inte myndigheten att fortsätta behandlingen av ärendet. är både ett samiskt folkvalt organ och en statlig förvaltningsmyndighet under regeringen. uppgifter regleras huvudsakligen i sametingslagen (1992:1433) och Prop. 2020/21:64 förordningen (2009:1395) med instruktion för . har som uppgift främst att bevaka frågor som rör samisk kultur i enligt 1 kap. 1 § sametingslagen. Av 2 kap. 1 § framgår att ska verka för en levande samisk kultur, ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgärder som främjar denna kultur. Till uppgifter hör särskilt att besluta om fördelningen av statens bidrag och av medel ur Samefonden till samisk kultur och samiska organisationer samt av andra medel som ställts till samernas gemensamma förfogande, att utse ledamöter i Sameskolstyrelsen, att fastställa mål för och leda det samiska språkarbetet, att medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov beaktas, däribland rennäringens intresse vid utnyttjande av mark och vatten, informera om samiska förhållanden och utföra andra uppgifter som ankommer på enligt lag eller annan författning. Som förvaltningsmyndighet inom rennäringens område och för samisk kultur, ska också följa, utvärdera och hålla regeringen informerad om utvecklingen inom rennäringen, övrigt samiskt näringsliv och samisk kultur. har även till uppgift att bl.a. följa, utvärdera och hålla regeringen underrättad om utvecklingen inom minoritetspolitiken och tillämpningen av lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk när det gäller samer och samiska (se 2 § förordningen med instruktion för ). 4.7Det behövs en reglering om konsultation i frågor som rör det samiska folket Regeringens bedömning: Samernas inflytande i frågor som särskilt berör dem bör stärkas genom en reglering om konsultation. Promemorians bedömning: Överensstämmer med bedömningen i utkastet. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot promemorians bedömning. Även , som är kritiskt till den närmare utformningen av promemorians förslag, är positiv till bedömningen av behovet av en konsultationsordning som sådan. Bland de som har invändningar mot promemorians bedömning finns , LRF Skogsägarna (LRF) och , som anser att befintlig reglering om samråd är tillräcklig, och i , som anser att det bör övervägas om befintlig lagstiftning om nationella minoriteter skulle kunna vara tillräcklig om det till denna kopplas handledning eller föreskrifter. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. , Sámiid Riikkasearvi/(), , och tekniska universitet, tillstyrker eller invänder inte mot bedömningen att det finns behov av att införa en konsultationsordning. anser att rätten till delaktighet i beslutsprocesser inte uppfylls genom samråd enlig t.ex. lagens syfte kan uppnås inom ramen för befintlig lagstiftning och att det endast är en fråga om resurser, inte en lagstiftningsfråga. () avstyrker förslaget och bedömer att torde kunna leva upp till sina internationella åtaganden utan så långtgående konsekvenser för samhället och övriga näringar som är verksamma på och Skogsägarna (LRF), Skogsägarna Norrskog, Skogsägarna Mellanskog och anser att förslaget är alltför långtgående och anser inte att det framkommit att internationella åtaganden kräver att det införs en samisk , Bergmaterialindustri (SBMI), Svensk Vindenergi och (), , och anser inte att det finns skäl att införa en generell konsultationsordning med hänvisning till att befintlig reglering om samråd m.m. är tillräckligt. Skälen för regeringens bedömning: En utgångspunkt för bedömningen av behovet av en reglering om konsultation är att är och ska fortsatt vara en förebild när det gäller respekten för de mänskliga Därför är målet för politiken för mänskliga rättigheter att säkerställa full respekt för internationella åtaganden om Målet har fastställts av och innebär att regeringen har förbundit sig att säkerställa att dessa folkrättsliga åtaganden följs och får genomslag i lagstiftning och andra offentliga åtaganden. internationella konventionerna som ratificerat ska omsättas i Regeringen och förvaltningsmyndigheter har som det redogörs för i avsnitt 5.1 en skyldighet att höra eller samråda med berörda parter i beredningen av ärenden inom t.ex. miljörätten och fastighetsrätten. Bestämmelser om samråd med samiska företrädare finns också i lagstiftning på enskilda områden, såsom , minerallagen (1991:45) och skogsvårdslagen (1979:279). gäller, enligt 5 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk, en allmän skyldighet att samråda med samerna och övriga nationella minoriteter i frågor som berör dem. stycke framgår att samråd ska ske genom en strukturerad dialog med de nationella minoriteterna i syfte att kunna beakta deras synpunkter och behov i myndighetens beslutsfattande. Som part till FN:s konvention om biologisk mångfald (CBD) bör så långt som möjligt tillvarata urfolks traditionella kunskaper på konventionens område, och i enlighet med artiklarna 8 j och 10 c CBD främja kunskapsbärarnas deltagande i processer som rör genomförandet av CBD och där möjligheterna att bevara och bibehålla traditionell kunskap eller praktisera sedvanligt nyttjande berörs. Som framgått ovan har internationella expertkommittéer samt rapporter från FN:s specialrapportör och expertmekanism för urfolks rättigheter i allt högre utsträckning betonat staters skyldighet att konsultera urfolk i frågor som rör dem. Dessa har även diskuterat hur konsultation med urfolk och rätten att utöva inflytande på beslut när kulturella rättigheter och egendomsrätter riskerar att inskränkas ska förstås. vid rekommendationer och synpunkter från internationella granskningsorgan. De ger vägledning i arbetet med mänskliga rättigheter, men är inte juridiskt bindande för konventionsstaten. I både och finns en konsultationsskyldighet som omfattar myndigheter. Att införa en sådan ordning skulle vara i linje med rekommendationerna bl.a. från , kommittén för mänskliga rättigheter och det är en förutsättning för att ska kunna ratificera den nordiska samekonventionen. En stor majoritet av remissinstanserna, däribland , tillstyrker eller invänder inte mot bedömningen att det finns ett behov av att vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa samernas inflytande i frågor som särskilt berör dem och på så vis tillmötesgå de rekommendationer mottagit. i anser dock att det bör övervägas huruvida befintlig lagstiftning om nationella minoriteter skulle kunna vara tillräcklig om det till denna kopplas handledning eller föreskrifter som tydliggör i vilka sammanhang, inom vilka områden och med vem som samråd ska ske samt hur formerna för dessa samråd ska se ut. Regeringen gör bedömningen att det inte är ett lämpligt alternativ att anpassa den befintliga lagstiftningen om nationella minoriteter, som gäller samtliga nationella minoriteter i . Att stärka samernas inflytande i frågor som särskilt berör dem ska även ses mot bakgrund av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen och att det samiska folket har en särskild ställning som urfolk. Bland andra LRF, SBMI, Svensk Vindenergi, , , och Bergsstaten ifrågasätter behovet av att införa en generell konsultationsskyldighet och anser att det i enskilda förvaltningsärenden redan finns en tillräcklig reglering av möjligheterna för samiska intressen att komma till tals inför beslut. Flera av dessa remissinstanser anser inte att nuvarande samrådsförfarande inom miljörätten och fastighetsrätten behöver förändras och kompletteras med ett konsultationsförfarande. Samråd är som framgått ett vanligt inslag i myndigheternas beslutsprocesser. Av redogörelsen ovan i avsnitt 4.2 framgår dock att det inte räcker med att bereda urfolket tillfälle till samråd i frågor som berör dem för att tillgodose de rekommendationer som FN:s specialrapportör och expertmekanism för urfolks rättigheter samt ett antal internationella expertkommittéer lämnat. Samråden måste ha en sådan karaktär att urfolket kan vara delaktig i och påverka de beslut som fattas, dvs. det ska finnas en rätt till effektivt deltagande i beslutsprocesserna för dessa frågor. Denna rätt till delaktighet i beslutsprocesser brukar beskrivas som att urfolket ska konsulteras i frågor som berör dem. Samerna är ett urfolk, vilket ställer särskilda krav enligt folkrätten på att samerna har rätt att delta i beslutsprocesser. har anfört att rätten till delaktighet i beslutsprocesser inte uppfylls genom samråd enligt t.ex. minerallagen eller . Som bl.a. SSR pekar på har internationella kommittéer och experter återkommande rekommenderat att tillse att nationell lagstiftning tillgodoser det samiska folkets möjlighet att påverka beslut som rör dem. De internationella rekommendationerna har bland annat tagit sikte just på samernas möjligheter att vara delaktiga i beslutsprocesser inför beslut som rör landområden som är viktiga för samernas kultur. Även om dessa organs utlåtanden inte kan anses ge en 2020/21:64 auktoritativ uttolkning av folkrättens innehåll har regeringen en högt ställd ambition gällande arbetet med mänskliga rättigheter som ligger i linje med deras rekommendationer. Befintlig lagstiftning kan i regeringens mening inte anses tillräcklig för att tillgodose de krav på inflytande som finns i dessa rekommendationer avseende internationella åtaganden. Utifrån ovannämnda rekommendationer säkerställer de befintliga samrådsbestämmelserna inte att samerna på ett tillräckligt sätt kan delta och ha inflytande i beslutsprocesser i frågor som särskilt berör dem. Inte heller föreskrivs det samrådsskyldighet eller liknande för samtliga ärendetyper där det fattas beslut som har särskild betydelse för samerna. Till skillnad från bland andra LRF, , Svensk Vindenergi m.fl. anser regeringen därför inte att de åtgärder som vidtagits är tillräckliga för att säkerställa samiskt inflytande, i linje med vad FN:s specialrapportör och expertmekanism för urfolks rättigheter samt expertkommittéerna har rekommenderat. Regeringen delar inte heller i bedömning att lagens syfte kan uppnås inom ramen för befintlig lagstiftning och att det endast är en fråga om resurser. Förslaget är väl avvägt mot bakgrund av de rekommendationer som riktats mot när det gäller urfolket samernas rätt att vara delaktiga i beslut som berör dem. har, som framhållits ovan, högt ställda ambitioner när det gäller arbetet för mänskliga rättigheter. Det är viktigt att dialog sker med samiska företrädare och att samerna ges inflytande över sina egna angelägenheter. Det samiska folkets rätt till deltagande i beslutsprocesser i frågor som särskilt berör dem bör därför stärkas genom att det införs en konsultationsordning. Utformningen av denna reglering behandlas i avsnitten 5–6. 5En ny ordning för konsultation med det samiska folket 5.1En ny lag införs om konsultation i frågor som rör det samiska folket Regeringens förslag: Bestämmelser om en konsultationsordning i frågor som rör det samiska folket ska tas in i en särskild lag. Promemorians förslag: Överensstämmer med förslaget i utkastet. Remissinstanserna: Här redovisas remissinstansernas ställningstaganden till dels förslaget att bestämmelser om en konsultationsordning ska införas i en särskild lag, dels lagförslagets utformning i stort. En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget att bestämmelser om en konsultationsordning ska införas i en särskild lag, bl.a. vid , i , (DO), (Amnesty), Sámiid Riikkasearvi/() och . När det gäller lagförslagets utformning är det en majoritet av remissinstanserna – däribland Hovrätten för , Mark- och miljödomstolen vid (), Justitiekanslern (), , , länsstyrelserna i , och , Sameskolstyrelsen, , , , , (), Region och Region (tidigare och läns landsting), , , , och kommuner, Vuovdega/Skogssamerna och () – som tillstyrker, har en i huvudsak positiv inställning till eller inte har några invändningar mot förslaget. De remissinstanser som har kritiska synpunkter på förslaget om en konsultationsordning riktar i allmänhet inte kritiken mot förslaget som helhet utan mot enskildheter i förslagets utformning, vilket redovisas i respektive avsnitt. Det finns dock många remissinstanser som avstyrker eller har en i huvudsak negativ inställning till lagförslagets utformning, bl.a. i , Sáminuorra, SSR, , , och Skogsägarna (LRF), Skogsindustrierna, Svensk Vindenergi, , , , , , Åre och kommuner, Amnesty, Civil Rights Defenders (CRD) och . Av ovan nämnda remissinstanser avstyrker ett flertal – , Sáminuorra, SSR, , , , Åre och kommuner, Amnesty, CRD och – promemorians förslag beroende på att den föreslagna konsultationsordningen i olika avseenden inte anses uppfylla innehållet i folkrättens krav på att konsultera samerna som urfolk i relevanta frågor. Flera kommuner och regioner anför att konsekvenserna och kostnaderna för kommuner inte är tillräckligt utredda och belysta i promemorian (se vidare avsnitt 11.4). Kommuner och Regioner (SKR, tidigare Kommuner och Landsting) tillstyrker förslaget om att en särskild konsultationsordning för frågor som rör det samiska folket ska införas för regeringen och andra statliga myndigheter och verksamheter men inte att kommuner och regioner ska omfattas (se vidare avsnitt 5.3). är positivt inställd till en konsultationsordning men anser att promemorians förslag inte lever upp till de krav som internationell rätt ställer när det gäller urfolks rättigheter, utan kan beskrivas som ett utökat samråd. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. , och () tillstyrker eller invänder inte mot att bestämmelser om konsultationer ska införas i en särskild lag. och framhåller att det är angeläget att en lag om konsultation i ärenden av särskild betydelse för det samiska folket införs och tillstyrker förslaget i utkastet till lagrådsremiss. () anser att förslaget är ett viktigt steg i att införliva samernas erkända urfolksrättigheter. framförts mot att det införs en lag och dess utformning har emellertid i stor utsträckning vidhållits av remissinstanserna och redovisas närmare i Skälen för regeringens förslag: En konsultationsordning i frågor som rör det samiska folket är av så stor betydelse att den bör regleras i lag. det talar också att andra bestämmelser om handläggningen av ärenden som berör samerna är reglerade i lag, exempelvis i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk samt skogsvårdslagen (1979:429). Ytterligare ett skäl för att reglera konsultationsordningen genom lag är att det då är möjligt att låta konsultationsskyldigheten även omfatta kommuner (jfr 8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen). Som framgår av avsnitt 5.3 föreslås att en konsultationsordning bör omfatta regeringen och statliga förvaltningsmyndigheter samt kommuner Det är därmed inte lämpligt att föra in bestämmelser om en konsultationsordning i sametingslagen (1992:1433) som reglerar de närmare förhållandena i , även om får i uppgift att delta i konsultationerna. Bestämmelserna hör närmast samman med andra lagar som reglerar myndigheternas handläggning av ärenden. innebära att reglerna om skyldigheten att konsultera det samiska folket förs in i de lagar som reglerar respektive ärendetyp, exempelvis i lagar inom områden som skog, gruvnäring och naturvård. En sådan metod, som har berörts av bl.a. LRF, Transportstyrelsen och SSR, skulle kunna bidra till En betydande svårighet med en sådan reglering skulle dock vara att finna en rimlig avgränsning av vilka lagar och ärendetyper som ska omfattas av nya regleringar om konsultation. Regleringen bör i stället tas in i en särskild lag på det sätt som föreslås i promemorian, vilket också en majoritet av remissinstanserna tillstyrker, är positiva till eller inte har några invändningar mot. Flera remissinstanser har invändningar mot förslaget om en konsultationsordning med utgångspunkt i folkrätten. Sáminuorra, SSR, Amnesty, CRD och , att den föreslagna konsultationsordningen i olika avseenden inte uppfyller folkrättens krav på att konsultera urfolket samerna. Kritiken har bl.a. gällt att den folkrättsliga redogörelsen som redovisats i promemorian är bristfällig och felaktig, men även att den paraferade nordiska samekonventionen (NSK) lagts till grund för den föreslagna konsultationsordningen, trots att NSK ännu varken godkänts av sametingen i de nordiska länderna eller ratificerats av länderna. I avsnitt 4.2 redogörs för synen på vissa folkrättsliga regler rörande konsultation m.m. med urfolk. avsnitt 6.6 är syn att principen om fritt och informerat förhandsmedgivande/samtycke på intet sätt utgör en vetorätt, men att det är en viktig metod/princip i syfte att säkerställa verkligt samråd och dialog. och har framhållit det angelägna med att det införs en lag om konsultationsordning. Som framgår i avsnitten 4.4–4.5 finns det redan en konsultationsordning med det samiska folket i Därtill får återkommande kritik från internationella granskningsorgan för brister när det gäller att tillgodose samernas möjligheter att påverka beslut som rör dem. Som SEI och SLU anför är förslaget till en konsultationsordning en viktig åtgärd som skulle bidra till efterlevnad av sina internationella åtaganden. 2020/21:64 bedöms vara ett viktigt steg för att säkerställa det samiska folkets rätt att delta i beslutsprocesser samt främja samernas inflytande i frågor som särskilt berör dem. 5.2Konsultationsordningens syfte och förhållande till befintliga samråd Regeringens förslag: För att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter ska konsultationer genomföras enligt vad som anges i den särskilda lagen. Föreskrifter om samrådsskyldighet i andra lagar och förordningar ska gälla oberoende av den särskilda lagen. Sådana samrådsförfaranden och andra liknande förfaranden ska så långt som möjligt samordnas med konsultationer. En hänvisning till lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket ska föras in i lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med förslaget i utkastet. Promemorian beskriver konsultation i den särskilda lagen som en form av samråd som ska benämnas konsultation. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker, har en positiv inställning till eller invänder inte mot förslaget, bl.a. , vid (), (), , geologiska undersökning (SGU), (), (), Region (tidigare ), kommun, Girona Sámesearvi, () och (). Ett flertal remissinstanser avstyrker eller har en negativ inställning till förslaget, bl.a. i , (), Transportstyrelsen, , (), , , , , , , Åre och kommuner, (Amnesty), Civil Rights Defenders (CRD), Sáminuorra, Sámiid Riikkasearvi/() och . , , , Girona Sámesearvi, SEI, SSR och anser att det nya förfarande som föreslås bör benämnas konsultation, bl.a. för att stämma överens med den terminologi som används i folkrättsliga dokument. Sáminuorra anser att förslaget till sitt innehåll inte fullt ut är att betrakta som en konsultationsordning mellan staten och samerna och att det därför inte heller bör beskrivas som en sådan. När det gäller förslaget att föreskrifter om samrådsskyldighet i andra lagar ska gälla oberoende av konsultationslagen är bl.a. kritisk och påtalar risken för praktiska tillämpningsproblem och dubbla eller parallella samråd. Kommuner och Regioner (SKR, tidigare Kommuner och Landsting), Amnesty, , Region 2020/21:64 samt , och kommuner anser att konsultationsordningens förhållande till den befintliga samrådsskyldigheten enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (minoritetslagen) är problematiskt eller otydligt. CRD anser att det förutom i minoritetslagen finns skäl att införa hänvisningar till den föreslagna konsultationslagen även i andra lagar som påverkar samiska intressen och rättigheter, såsom minerallagen, , och skogsvårdslagen. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer delvis med regeringens förslag. I utkastet föreslås endast att föreskrifter om samrådsskyldighet i andra lagar ska gälla oberoende av den särskilda lagen. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har haft några invändningar mot att förfarandet benämns konsultation. anser emellertid att terminologin bör förtydligas i lagtexten eftersom begreppet konsultation vanligen används med innebörden rådfrågning. Ett flertal remissinstanser, bl.a.