prop · H703128 · 2020-03-26 00:00:00 — Den finansiella sektorn är mer reglerad än de flesta andra näringar. Detta motiveras av sektorns stora betydelse för både samhällsekonomin och enskilda konsumenter. I takt med att världen blivit allt mer global har det finansiella systemets kopplingar över nationsgränserna blivit allt starkare och centrala regelverk har harmoniserats internationellt. För svenskt vidkommande innebär det att en betydande del av gällande regelverk på det finansiella området har bestämts på EU-nivå och sedermera implementeras i svenska lagar och förskrifter (se bilaga 3 för en närmare beskrivning). 4.1Branschens syn på regelverket och agerade Alla branschorganisationer och nästan alla andra aktörer har intervjuat har haft synpunkter på någon aspekt när det gäller regelverken. Nedan har vi delat in synpunkterna i tre olika kategorier; de som rör regelverken i sig, aspekter på agerande i arbetet som föregår skapandet av nya regler (vilket främst sker på EU-nivå) samt synpunkter på hur informerar om reglerna till finansmarknadens aktörer. Flertalet branschorganisationer anser att regelverken är komplexa och osammanhängande. Därtill är de emellanåt inte anpassade till svenska förhållanden då EU i regelskapandet i första hand tenderar att utgå ifrån förhållandena i de största länderna. När reglerna till och med upplevs som omfattande och komplexa för stora aktörer på den finansiella marknaden finns det en risk att konsumenten överlastas med information som kan vara svår att ta Några aktörer påpekade att regelverken kan begränsa konkurrensen på de finansiella marknaderna då ett omfattande och komplext regelverk medför betydande kostnader för personal och systemutveckling. Därigenom höjs inträdesbarriärerna vilket kan leda till färre aktörer, något som i förlängningen påverkar konkurrensen. En annan synpunkt som fördes fram var att de omfattande regelverken medför att det finns en risk att ökade arbetsbörda medför att de inte hinner bedriva tillsyn mot alla bolag. Detta skulle kunna leda till att mindre, och inte helt seriösa, bolag hamnar utanför tillsynskontroll. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.1.2Finansinspektionens deltagande i arbetet med att skapa nya regler Den fråga branschföreningarna oftast lyfte fram var att dialogen med var bristfällig såtillvida att de upplevde att inspektionen inte i tillräcklig utsträckning tog del av deras synpunkter inför arbetet på EU-nivå. Enligt branschföreträdare innebär detta en ökad risk för att reglerna inte blir anpassade till svenska förhållanden.44 Ett närliggande bekymmer var att bedömer att sekretessbestämmelser innebär att inspektionen inte kan tala om vilka frågor som ska behandlas på en del möten inom EU. En sådan tolkning, alternativt sådana regler, försvårar för att ta del av branschens kunskaper och insikter. Enligt de aktörer vi intervjuat som även bedriver verksamhet i och , var deras nationella tillsynsmyndigheter mer öppna med vilka frågor som behandlades i EU jämfört med . I den mån branschen fick möjligheter att ge synpunkter och remissvar till beklagade sig företrädare för branschorganisationerna över den korta svarstiden de fick. Branschorganisationerna kan i många frågor inte ta beslut på tjänstemannanivå utan behöver tillfråga kompetensen ute i medlemsföretagen och bereda frågan med sin styrelse. Detta tar tid som emellanåt inte ryms inom de tidsramar de erhållit från . Slutligen ansåg några aktörer att det vore värdefullt om tänkta regler testas mot konsumenter innan de antas. Om inte konsumenterna förstår hur reglerna fungerar finns det risk att konsumentskyddet inte verkar som det var tänkt. 4.1.3 av regelverken till branschen Branschen anser att regelverk och förskrifter ofta lämnar ett väl stort tolkningsutrymme. Det skapar ett behov av vägledning från . Branschen uppskattar att inspektionen skapat flera kommunikationskanaler. Frågor och svar, FI-forum, tillsynsrapporter och PM har förbättrat transparensen. Men vägledningen anses ofta vara av allt för allmän karaktär för att svara på de frågor branschen ställs inför. 44 Problemet är generellt. SOU 2016:10 EU på hemmaplan” svenska myndigheter formellt inhämtar synpunkter och förslag från intresserade aktörer redan innan kommissionen har presenterat ett förslag. Det verkar även höra till undantagen att myndigheterna löpande informerar utåt om sitt arbete i detta avseende. Endast ett fåtal myndigheter informerar om att mötena äger rum och informerar i efterhand om utfallet. I de få fall då någon typ av samråd sker är dessa ofta av informell karaktär. Det kan därför vara svårt för den intresserade att få information och att bilda sig en uppfattning om myndigheternas olika engagemang på EU-nivå, och därmed även R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T Ett allmänt beklagande rörde tiden till införande. Branschen är medveten om att denna brist beror på att flera aktörer är inblandade. EU sätter ett tidsschema som är snävt och arbete med att omvandla direktiv till lagförslag tar i anspråk en stor del av den utsatta tiden, så när väl utfärdar föreskrifter ligger tiden till införande nära. Det finns enligt branschföreträdare i hela kedjan bristande förståelse för att regelverk som kan synas marginella på papper kan kräva omfattande och tidsödande rutin- och systemförändringar hos företagen. En annan synpunkt som framkom var att reglerna sällan utvärderas för att säkerställa att de är effektiva och ändamålsenliga. Istället för att omvärdera existerande regler finns en tendens att skapa nya regler som läggs som ett nytt lager på de gamla. Slutligen efterfrågar några aktörer att brott mot regelverken oftare skulle prövas Bristande rättspraxis anses i förlängningen skapa svagare rättssäkerhet. En förklaring till institutens egen ovilja att driva en fråga i domstol är att de inte vill riskera den badwill som kan följa på en rättsprocess. Då är det säkrare att böja sig för även om institutet är osäkra på om har rätten på sin sida. Men det som kan vara en fördel för det enskilda institutet blir en nackdel för branschen, som inte får ett klargörande 4.2Finansinspektionens svar på några av branschens synpunkter45 inser att branschen upplever att såväl tiden att lämna synpunkter på förslag till regler som tidsramarna att anpassa sig till nya regler är väl knapp. Eftersom en övervägande del av regelverket har sin utgångspunkt i direktiv eller förordningar på EU-nivå har emellertid små möjligheter att påverka tidpunkten för ikraftträdande. Vidare har förståelse för att regelverket uppfattas som omfattande och komplext samt att det inte alltid är anpassat till svenska förhållanden. Regelverket har utökats kraftigt efter finanskrisen och då arbetet drivs på EU-nivå medför det begränsade möjligheter för enskilda länder att påverka innehållet. Angående branschens behov av vägledning utöver den allmänna information som tillhandahåller, framhåller att de besvarar mängder av enskilda frågor om regelverk. menar att det inte vore en korrekt prioritering att använda statens resurser till att vara R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N konsulter åt finansiella aktörer. Det åvilar bolagen att följa de lagar och regler som finns.46 refererar även till regeringens proposition 2016/17:180 där det framgår att myndighetens serviceskyldighet inte omfattar ”rådgivning av sådant slag som privata ombud med juridisk eller teknisk specialkompetens inom ett visst område tillhandahåller”. Vidare är en myndighet inte ”skyldig att svara på frågor på ett sätt som förutsätter att den först genomför en omfattande rättsutredning”. Angående dialog med branschen, framför att de har en policy att bilda en extern referensgrupp, där branschföreträdare, myndigheter och andra intressenter ska ingå, när nya förskrifter och allmänna råd ska tas fram. Endast undantagsvis kan detta frångås och kräver ett undantag ett godkännande av chefsjuristen. konstaterar att få regelverk prövas i domstol, men bedömer att det utifrån myndighetens perspektiv är oklart om detta ska ses som positivt eller negativt. En tolkning skulle kunna vara att beslut är så väl motiverade att överklagande inte bedöms vara framgångsrikt. R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T I detta kapitel behandlas revisionsfrågan om har skapat förutsättningar för att tillsynen ska bidra till ett högt konsumentskydd på det finansiella området. Bedömningen fokuserar på hur och regeringens mål brutits ner, hur myndighetens operativa tillsyn går till samt hur måluppfyllelsen utvärderas. 5.1 Mål och strategi mål för det finansiella systemet, där ett högt skydd för konsumenter ingår, återfinns i regleringsbrevet till Finansinspektionen.47 Målet definierar inte närmare vad ett högt konsumentskydd innebär eller vad som krävs för att ett sådant skydd kan sägas vara högt. Av instruktionen framgår att myndigheten ansvarar för tillsynen, regelgivningen och tillståndsprövningen som rör finansiella marknader och företag.48 har i ett antal styrdokument tolkat myndighetens uppdrag och formulerat mål och inriktning för verksamheten.49 De styrdokument som har störst betydelse för konsumentskyddet är myndighetens inriktningsstrategi, tillsynsstrategi, ramverk för konsumentskyddstillsynen, riskidentifieringsprocessen samt myndighetens verksamhetsplan. Kopplat till målen och inriktningen har även vissa prestationskrav och indikatorer utarbetats. utövar tillsyn över cirka 1 800 företag som alla verkar på basis av ett tillstånd.50 Därutöver har i uppgift att övervaka vissa specifika funktioner och förhållanden på finansmarknaderna som berör fler än finansiella företag med tillstånd.51 3 2 h b p ://www R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I myndighetens årsredovisning uttrycks att tillsynens syfte är att kontrollera att företag med tillstånd fortsätter att leva upp till kraven och även i övrigt agerar i enlighet med uppställda regler, samt att ingen utan tillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant.52 har inte i uppgift att handlägga eller driva enskilda konsumenters klagomål.53 För att skapa förutsättningar för att tillsynen av de konsumentskyddande reglerna ska vara effektiv anser att det är viktigt att tillsynens insatser riktas mot de områden där tillsynen kan ge störst effekt, det vill säga där problemen ur ett konsumentperspektiv är som störst. är det både ur ett konsument- och konkurrensperspektiv betydelsefullt att alla företag följer regelverken. Även om ett problem är av mindre betydelse sett till konsumentkollektivet i sin helhet kan det för den enskilda konsumenten vara av stor betydelse. Vidare är det viktigt, inte minst med tanke på att en stor del av tillsyn sker under sekretess, att de insikter och lärdomar som kommer fram genom tillsynen kan spridas till och påverka fler företag än enbart de som är föremål för tillsynen. 5 1 1 R b För att närmare styra inriktningen och planeringen av tillsynsarbetet utarbetade en tillsynsstrategi år 2014.54 Den grundläggande principen enligt tillsynsstrategin är att tillsynen ska vara riskbaserad. Det innebär att urvalet av tillsynsaktiviteter i första hand ska baseras på de risker, och inriktas mot de företag, som bedöms utgöra det största hotet mot den finansiella stabiliteten eller konsumenternas tillgångar, behov eller villkor. En rent riskbaserad tillsyn i kombination med begränsade resurser innebär att vissa företag, som inte bedöms utgöra en tillräckligt stor risk för stabiliteten eller konsumentkollektivet, inte blir föremål för tillsyn. har därför i uppdrag av regeringen att även genomföra vad som benämns heltäckande tillsyn.55 Det innebär att alla företag, även de som inte bedöms utgöra en väsentlig risk från stabilitets- eller konsumentsynpunkt, med jämna mellanrum ska bli föremål för tillsynsinsatser.56 Syftet är att upprätthålla principen att reglerna gäller lika för alla och måste respekteras av samtliga aktörer. , Årsredovisning 2018, , Tillsynsstrategi, 2014, , Tillsynsstrategi, 2014, R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T För att nå fler företag än de som för stunden är föremål för tillsyn strävar mot att i allt högre utsträckning kommunicera ställningstaganden och erfarenheter från tillsynen med hela branschen. Den kommunikativa tillsynen är ett uttryck för att myndigheten när det är möjligt ska vara öppen med de iakttagelser som görs för att påverka fler företag än de som varit en del av undersökningen. 5 1 2 V utarbetade ett ramverk för konsumentskyddet där det övergripande konsumentskyddsmålet tolkades.57 Av dokumentet där ramverket beskrivs framgår att konsumenter på finansmarknaden behöver skyddas, eftersom finansiella beslut är svåra att utvärdera och kan ha stor påverkan på konsumenters ekonomi. I förlängningen kan det även innebära kostnader för det allmänna. Vidare anges att konsumentskydd också är nödvändigt för att säkerställa ett grundläggande förtroende för det finansiella systemet. uttrycker att målet för konsumentskyddsarbetet är detsamma som för myndighetens arbete i stort: det finansiella systemet, det vill säga finansmarknaden och de finansiella företagen, ska fungera väl och tillgodose de behov som finns. För konsumenter innebär det att de erbjuds ändamålsenliga och kostnadseffektiva produkter och tjänster. Produkter och tjänster ska därmed vara anpassade utifrån konsumenters behov och förutsättningar, som kostnaderna står i proportion till värdet för konsumenterna. För att ett tillstånd av högt konsumentskydd ska vara uppnått menar att följande tre villkor ska vara uppfyllda:58 •Konsumenters tillgångar hos finansiella företag är säkra och företagen följer ingångna avtal med skäliga villkor. •Konsumenter får relevant och begriplig information. •Finansiella företag visar omsorg om konsumenter och utgår från konsumenters behov och förutsättningar.59 Syftet med att utarbeta dessa villkor är enligt att tydliggöra myndighetens tolkning av sitt uppdrag inför regering och riksdag, att tydliggöra myndighetens krav och förväntningar på företagen och att utgöra en bedömningsgrund av risker och prioritering av tillsynsinsatser. , Ett ramverk för konsumentskyddet, 2017 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det första villkoret – att konsumenternas tillgångar är säkra – är en central utgångspunkt för hela verksamhet. Detta kan exemplifieras av att en klar majoritet av tillståndstyperna har kapitalkrav i regelverket och att den löpande tillsynen för dessa institut omfattas av kapitalkraven. andra villkoren tillför ytterligare dimensioner att beakta i tillsynen. Tillsynen av konsumentskyddet inriktas därför även på företagens uppförande och information till konsumenterna.60 5 1 3 P Kopplat till tillsynstrategins styrande principer om en riskbaserad, heltäckande och kommunikativ tillsyn har formulerat prestationsmål Målet för den riskbaserade tillsynen är att åtgärd ska vidtas mot alla risker som framkommer i riskanalysen.61 Målet för den heltäckande tillsynen är att en viss andel av företagen med tillstånd ska vara föremål för en tillsynsaktivitet per år.62 Den kommunikativa tillsynen har till del målsatts. ställdes målet att varje verksamhetsområde skulle publicera minst två tillsynsrapporter och hålla minst två FI-forummöten. Därutöver fanns det ett kvalitativt mål om att skulle ha en aktiv dialog med branschorganisationer och att branschen skulle få vägledning genom publicerade frågor och svar vid införandet av nya regler.63 I verksamhetsplanen delegerades beslut om de kommunikativa tillsynsinsatsernas omfattning till verksamhetsområdena med motivet att kommunikationen hade förstärkts.64 , Tillsynsstrategi, 2014, 7 - h -p , Verksamhetsplan och övergripande budget , , Verksamhetsplan och övergripande budget , R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T De resurstillskott som har tillförts har varit betingade av att tillsyn ska öka både till volym och som andel av verksamhet.65 I senaste verksamhetsplan ställs kravet att tillsynen ska utgöra ungefär två tredjedelar av kärnverksamhet.66 Några prestationsmål uttryckt i form av att ett visst antal tillsynsaktiviteter ska genomföras eller att en viss andel av företagen ska rätta sig efter beslut har däremot inte formulerats av vare sig regeringen eller . Därutöver har bland annat satt upp ett internt mål om effektiva undersökningar. Tillsynsundersökningar ska göras mer koncentrerat och vägen från iakttagelser till beslut och eventuell sanktion ska kortas.67 5 1 4 I fick i uppdrag av regeringen att utveckla bedömningsgrunderna för målen avseende finansiell stabilitet och ett gott konsumentskydd. Uppdrag om att redovisa utfall för tidigare använda resultatindikatorer har därefter följt i regleringsbreven , som uppdraget utvidgats för att bland annat innehålla indikatorer med koppling till att det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling. Den årliga rapporten, i vilken uppdraget redovisats, har successivt byggts ut och utvecklats. Indikatorerna beskriver dock inte i vilken utsträckning företagen följer ingångna avtal, om konsumenter får relevant och begriplig information eller om företagen visar omsorg och utgår från konsumenternas behov och förutsättningar. Detta har heller inte ingått i uppdraget från regeringen (se avsnitt 3.3 och bilaga 1). 5.2 Organisering och resurser är /2019 organiserad i fem verksamhetsområden: Bank, Försäkring, Marknader, IT samt Styrning och Därutöver finns ett antal staber: Ekonomisk analys, Juridik, HR, Kommunikation och Rådgivare. Tillsynen av konsumentskyddsfrågor är fördelad mellan verksamhetsområdena Bank, Försäkring och Marknad. var ansvaret för konsumentskydd samlat inom ett eget verksamhetsområde. Ett skäl till detta var att förstärka myndighetens fokus på konsumentskyddsfrågor.68 var tillsynen av konsumentskyddsfrågor i stort sett organiserad som . Argument för att återigen integrera konsumentskyddsfrågorna med övrig tillsyn inom områdena p p p 2012/13:1 u p 2016/17:1 u , Verksamhetsplan och övergripande budget , , Årsredovisning 2014, R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bank, Försäkring och Marknad var bland annat att det internationella arbetet försvårades av att organisation skiljde sig från motsvarande myndigheter i andra länder.69 För att samordna myndighetens konsumentskyddsarbete inrättades en intern konsumentskyddskommitté som staben Ekonomisk analys fick ett vidgat uppdrag för att utveckla policy- och analysarbetet på området. Det är av intresse att följa hur resursförbrukningen av konsumentskyddstillsynen har utvecklats både före och efter omorganisationen 2014. Det finns dock såväl principiella som praktiska svårigheter i att urskilja detta. För det första är det svårt att dra en gräns mellan den konsumentskyddande tillsyn som är föremål för granskningen och myndighetens övriga tillsyn.70 delar inte in aktiviteterna på detta sätt eftersom myndighetens verksamhet strävar mot samma mål. Ett exempel på detta är att tillsynen av bankernas kapitalkrav både bidrar till finansiell stabilitet och ett högt konsumentskydd. För det andra går det av tidredovisning inte att urskilja hur mycket resurser som använts avseende tillsyn kopplad till företagens uppförande och informationsgivning till konsumenter. För att få en uppfattning om hur den konsumentskyddande tillsynens resursförbrukning utvecklats har därför valt att följa antalet medarbetare vid verksamhetsområdet . Detta innebär att både det indirekta stabilitetsrelaterade arbetet och det mer direkta konsumentskyddsrelaterade arbetet vid övriga verksamhetsområden sorteras bort. anser att det totala arbetet som bedrivs med utgångspunkt i konsumentskyddet därmed underskattas, eftersom många av undersökningarna inom områdena Bank och Försäkring syftar till att stärka konsumentskyddet.71 I frånvaro av en tidredovisning som tydliggör omfattningen av det konsumentskyddande arbetet vid övriga verksamhetsområden är det dock inte möjligt att bedöma omfattningen av detta arbete. I budgetunderlaget för åren 2017–2019 bedömde hur antalet medarbetare vid de olika verksamhetsområdena hade förändrats . Genom att komplettera bedömning med personalstatistik går det att uppskatta i vilken takt de olika verksamhetsområdena vuxit före och efter organisationsförändringen. Resultatet redovisas i tabell 1. 69Internt bildspel vid , ; Artikel på intranät av generaldirektör , . 70Se avgränsningar avsnitt 1.3. 71Ett nutida exempel på detta är enligt det sanktionsärende mot Försäkring som publicerades . E-post från , . R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T Tabell 1 Antal medarbetare och årlig förändring före och efter organisationsförändringen 2014 Källa: budgetunderlag 2017–2019, personalstatistik från och egen bearbetning. Av tabellen framgår att antalet medarbetare inom konsumentskyddsområdet ökade kraftigt , men att ökningstakten avtog efter organisationsförändringen. I termer av personalresurser förefaller det som att konsumentskyddsarbetet, relaterat till företagens uppförande och informationsgivning, har vuxit i lägre takt än för myndigheten som helhet efter omorganisationen 2014. En förklaring till utvecklingen är enligt att verksamhetsområdet och framförallt storbankstillsynen har prioriterats. pekar på att myndigheten, i de internationella jämförelser som genomförts, framstår som lägre bemannad än jämförbara tillsynsmyndigheter, inte minst beträffande storbankstillsynen.72 En annan aspekt av hur tillsynen av konsumentskyddet prioriterats framgår av tillsynens andel av resurserna. har inte formulerat något krav om hur stor andel tillsynen ska utgöra vid de olika verksamhetsområdena utan endast att den totala andelen tillsyn ska utgöra två tredjedelar av myndighetens kärnverksamhet. I figur 3 framgår verksamhetsgrenarnas andel av totala kostnader. 72E-post från , . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 3 Kostnadsfördelningen vid 2010–2018 Källa: årsredovisningar 2010–2018. Av figur 3 framgår att tillsynens andel av de totala kostnaderna har ökat för att utgöra knappt två tredjedelar av samlade kostnader. Detta överensstämmer med interna krav. I figur 4 redovisas på motsvarande sätt hur tiden har fördelats inom verksamhetsområdet åren 2016–2018. Som framgår har tillsynen ökat till att utgöra drygt en tredjedel . Detta motsvarar runt hälften av myndighetens övergripande krav. R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T Figur 4 Tidsfördelning inom konsumentskyddsområdet 2016–2018 Källa: Månadsuppföljning för konsumentskyddsområdet 2016–2018. Enligt förklaras den låga andelen tillsyn inom konsumentskyddsområdet av ett antal faktorer. Ett viktigt skäl är att regelutvecklingen har varit omfattande och resurskrävande då flera stora regelverk (Mifid 2, IDD, PSD 2, PAD) har implementerats i svensk rätt. Det har även varit förhållandevis många tillståndsprövningar då nya områden har blivit tillståndspliktiga (konsumentkreditinstitut, AIF-förvaltare). menar att det är rimligt att myndigheten lägger mindre resurser på tillsyn då nya regelverk tillkommer eller då regelverk genomgår stora förändringar. menar även att det till och med skulle kunna vara direkt olämpligt att bedriva tillsyn och sanktionsärenden med utgångspunkt i regelverk som håller på att fasas ut. En tillkommande faktor är även att har haft en uttalad strategi om att inte bedriva tillsynsundersökningar av försäkringsförmedlare.