prop · H703198 · 2020-09-01 00:00:00 — Regeringen anser därför att vägransgrunden i artikel 19.1 f bör kunna tillämpas när frågan om erkännande och verk- ställighet av ett beslut om förverkande prövas i . bör således utnyttja möjligheten att ställa upp villkor om dubbel straffbarhet i fråga om andra brott än listbrott. En bestämmelse där det framgår bör införas i den nya lagen. Det samarbete som föreskrivs enligt EU-förordningen ska ske genom direktkontakter mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter (ar- tikel 25). I förordningen benämns dessa myndigheter som den utfärdande respektive den verkställande myndigheten. Vilka uppgifter och vilket an- svar dessa myndigheter har framgår direkt av förordningen. En förutsätt- ning för att förordningen ska kunna tillämpas är att varje medlemsstat utser de myndigheter som är behöriga att agera enligt förordningen såväl när staten översänder ett nationellt beslut till en annan medlemsstat för erkän- nande och verkställighet som när den tar emot ett utländskt beslut för erkännande och verkställighet. Av artikel 24.1 följer att ska underrätta kommissionen om vilka myndigheter som är behöriga när är utfärdande respektive verk- ställande stat. 6.6.1Behörig myndighet vid beslut om frysning Regeringens förslag: Åklagare ska vara utfärdande myndighet när ett svenskt beslut om frysning genom beslag, penningbeslag eller kvarstad i brottmål sänds över till en annan medlemsstat enligt EU-förordningen. Åklagare ska också vara verkställande myndighet när ett utländskt beslut om frysning sänds över till enligt förordningen. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. I promemorian föreslås inte att det anges att det är beslut om frysning genom beslag, penningbeslag eller kvarstad i brottmål som avses. 2019/20:198 Remissinstanserna godtar eller invänder inte mot förslaget. Åklagar- myndigheten framhåller dock att det är av vikt att frågan om huruvida åklagare kan vara utfärdande myndighet även avseende beslut om kvarstad utvecklas närmare i förarbetena. Detta mot bakgrund av att artikel 4.1 i EU-förordningen, om den läses strikt, synes kräva att det är den myndighet som har meddelat beslutet om frysning som ska översända beslutet till den verkställande medlemsstaten. anser vidare att det råder ovisshet om huruvida åklagarens beslut att utfärda ett intyg avseende kvarstadsbeslut är direkt överklagbart. Myndigheten hänvisar till ett avgörande från i ett mål om rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och efterfrågar tydliggöranden i förarbetena även avseende denna fråga. Skälen för regeringens förslag I artikel 2.8 a i) i EU-förordningen definieras den utfärdande myndigheten avseende ett beslut om frysning som en domare, domstol eller allmän åklagare som är behörig i det berörda fallet. Enligt artikel 2.8 a ii) kan också en annan behörig myndighet som av den utfärdande staten utsetts till sådan och som har behörighet att i straffrättsliga frågor besluta om frysning av egendom eller om verkställighet av ett beslut om frysning i enlighet med nationell rätt vara en utfärdande myndighet. Beslutet måste i så fall godkännas av en domare, domstol eller allmän åklagare innan det skickas över till den andra medlemsstaten. Om beslutet har godkänts av en domare, domstol eller allmän åklagare, får den andra behöriga myndigheten också betraktas som en utfärdande myndighet med avseende på översändandet av beslutet. Den utfärdande myndigheten ska enligt EU- förordningen förutom att utfärda och översända intyget om frysning även sköta i princip alla kontakter med den verkställande staten (se t.ex. artiklarna 7.2, 8.2, 8.4, 9.2, 10.2 och 27.2). I artikel 2.9 anges att begreppet verkställande myndighet avser en myn- dighet som har behörighet att erkänna ett beslut om frysning och säker- ställa att det verkställs i enlighet med EU-förordningen och de förfaranden som enligt nationell rätt är tillämpliga. Verkställande myndighet avseende beslut om frysning ska enligt förordningen bl.a. fatta beslut i fråga om erkännande och verkställighet och vidta nödvändiga åtgärder för att verkställa beslutet på samma sätt som ett inhemskt beslut (artikel 7.1). Det är också den verkställande myndigheten som sköter kontakterna med den utfärdande staten. Åklagare ska utses att vara utfärdande och verkställande myndighet Vid genomförandet av rambeslutet om verkställighet av frysningsbeslut utsågs åklagare som behöriga att översända svenska beslut om frysning till en annan medlemsstat för erkännande och verkställighet där samt att hand- lägga ärenden om erkännande och verkställighet av utländska beslut i (2 kap. 2 § och 3 kap. 2 § första stycket lagen om verkställighet av frysningsbeslut). Behörigheten att översända svenska frysningsbeslut till en annan medlemsstat gäller oavsett om det är fråga om ett beslut om beslag som har meddelats av åklagare eller ett beslut om kvarstad i brottmål som meddelats av domstol. Det är också åklagare som utfärdar och översänder en europeisk utredningsorder avseende beslag och som prövar frågan om erkännande och verkställighet av en sådan order som översänts hit från en annan medlemsstat. Som konstateras i promemorian har den utfärdande och den verk- ställande myndighetens uppgifter enligt EU-förordningen stora likheter med åklagarens uppgifter i ovan nämnda ärenden. De uppgifter som enligt förordningen ska utföras av dessa myndigheter i ärenden om erkännande och verkställighet av beslut om frysning ligger också väl i linje med den funktion som åklagaren har i den svenska brottmålsprocessen. Det är dessutom åklagaren som kommer att ha de bästa förutsättningarna att tillhandahålla den information som är relevant för hanteringen av såväl inkommande som utgående ärenden om erkännande och verkställighet av beslut om frysning enligt förordningen. Enligt regeringens mening står det därför klart att de uppgifter som åligger den utfärdande och den verkställande myndigheten enligt EU-förordningen bäst utförs av åklagare. Utgångspunkten bör därför vara att åklagare utses till såväl ut- färdande som verkställande myndighet enligt EU-förordningen i fråga om beslut om frysning. Det är också en lösning som ligger i linje med förordningens syfte att tillskapa ett enkelt och effektivt system som ska bidra till att förbättra och underlätta det ömsesidiga erkännandet av beslut om frysning och beslut om förverkande. I promemorian övervägs dock om det enligt EU-förordningen krävs att den myndighet som enligt artikel 24 har angetts vara behörig enligt defini- tionen i artikel 2.8 a i) också är den myndighet som har meddelat beslutet om frysning. Det skulle i så fall inte vara möjligt att utse åklagare till utfärdande myndighet när det beslut om frysning som ska sändas över till en annan medlemsstat har meddelats av domstol, dvs. avseende beslut om kvarstad i brottmål. lyfter särskilt fram denna fråga. Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian att EU-för- ordningens reglering inte är tydlig i detta avseende. Av regleringen står klart att ett beslut om frysning ska vara utfärdat eller godkänt av en dom- are, domstol eller allmän åklagare för att det ska omfattas av förordningens tillämpningsområde (artikel 2.1 och 2.8). Både svenska beslut om frysning som har meddelats av åklagare och sådana beslut som meddelats av dom- stol omfattas således av tillämpningsområdet. Även om regleringen inte är lika tydlig vad gäller frågan om vilken myn- dighet som kan utfärda och översända intyget om frysning samt i övrigt utföra de uppgifter som åligger den utfärdande myndigheten i samband med verkställigheten, bör regleringen tolkas som att den inte kräver att det är samma myndighet som meddelat beslutet om frysning. Detta bl.a. mot bakgrund av syftet med förordningen och att betydelsen av begreppet utfärdande myndighet varierar beroende på i vilken artikel det före- kommer. I artikel 1.3 anges t.ex. att den utfärdande myndigheten, när den utfärdar ett beslut om frysning eller ett beslut om förverkande, ska säkerställa att nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna iakttas. Här kan med begreppet utfärdande myndighet avses endast den myndighet som har meddelat beslutet om frysning respektive förverkande. I artikel 2.1, som definierar ett beslut om frysning, används dock begreppet utfärdande myndighet för den myndighet som har utfärdat eller godkänt beslutet. 2019/20:198 Även artikel 2.8 a ii) ger intryck av att begreppet har olika betydelse beroende på sammanhang. Av artikeln framgår inledningsvis att utfärd- ande myndighet kan vara en annan myndighet än en domare, domstol eller allmän åklagare som av den utfärdande staten utsetts till sådan, medan det av artikelns sista mening framstår som att utgångspunkten är att utfärdande myndighet med avseende på översändande av beslutet och det efterfölj- ande förfarandet är den domare, domstol eller allmänna åklagare som god- känt beslutet. Av regleringen i artikel 2.8 a ii) följer således att den utfärd- ande myndigheten, i den mening som avses i t.ex. artiklarna 4.1 och 9.2, kan vara en annan myndighet än den som har meddelat beslutet om frysning. Regeringens tolkning av förordningens reglering är alltså att den myndighet som i en underrättelse enligt artikel 24 anges vara behörig myndighet när är utfärdande stat inte måste vara den myndighet som meddelat beslutet om frysning, utan att det även kan vara en annan av de myndigheter som anges i artikel 2.8 a och som utsetts som behörig. Det var också den tolkningen som var den svenska utgångspunkten under förhandlingarna av EU-förordningen. Förordningen möjliggör således för en medlemsstat att utse åklagare att vara behörig utfärdande myndighet även avseende beslut om frysning som har meddelats av en annan myndig- het. Behörigheten omfattar då bl.a. att utfärda och översända intyget, att samråda med den verkställande myndigheten i frågor rörande verkställig- heten inklusive eventuell delning av kostnader samt att ta emot rapporter om genomförd verkställighet. En sådan tolkning ligger som nämnts helt i linje med förordningens syfte att tillskapa ett effektivt samarbete och uppfyller även allmänna krav på rättssäkerhet. I promemorian anges att ett alternativ till att utse åklagare som ensam utfärdande myndighet, skulle vara att utse domstolar som behöriga att agera som utfärdande myndigheter enligt förordningen i fråga om beslut om kvarstad. Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian att en sådan ordning varken kan anses ändamålsenlig eller överensstämma med förordningens syfte. Sammantaget gör regeringen bedömningen att åklagare bör utses att vara utfärdande myndighet avseende samtliga beslut om frysning som över- sänds från med stöd av förordningen, vilket bör framgå av den nya lagen. Det är således åklagare som, oavsett om beslutet om frysning har meddelats av åklagare eller av domstol, utfärdar och översänder intyget om frysning och som därefter, i samband med verkställigheten i den andra medlemsstaten, utför samtliga de uppgifter som den utfärdande myndigheten har enligt EU-förordningen. Åklagare bör även, i likhet med vad som föreslås i promemorian och som inte ifrågasätts av någon remissinstans, utses att vara verkställande myndighet avseende beslut om frysning som översänds till för erkännande och verkställighet. Även detta bör framgå av den nya lagen. Som anges i promemorian bör Riksåklagaren, såvida inte Justitie- kanslern eller någon av ombudsmän är särskild åklagare, bestämma vilka åklagare som ska vara behöriga att översända ett intyg om frysning respektive erkänna och verkställa ett översänt beslut om frysning enligt EU-förordningen. Bestämmelser om det kan tas in i förordning. Åklagarens översändande av ett beslut om frysning ska inte kunna överklagas Promemorian innehåller inte något förslag om att åklagarens över- sändande av ett beslut om frysning till en annan medlemsstat enligt artikel 4 i EU-förordningen ska kunna överklagas. Ett domstolsbeslut om kvarstad kan dock alltid överklagas enligt bestämmelserna i rättegångs- balken. Vidare föreslås i denna proposition att ett beslut om beslag eller penningbeslag som meddelats med stöd av den nya lagen på begäran av den drabbade ska kunna prövas i domstol efter att verkställighet skett i den verkställande staten (se vidare avsnitt 7.3). I artikel 33 i EU-förordningen finns regler om enskildas rätt till effektiva rättsmedel. Att själva beslutet om frysning ska kunna bli föremål för domstolsprövning följer indirekt av punkt 4. Vidare framgår av punkt 1 att ett beslut om erkännande och verkställighet ska kunna överklagas till domstol i den verkställande staten. Någon rätt att få själva översändandet av ett beslut om frysning prövat i domstol följer dock inte av förordningen. Motsvarande gäller enligt rambeslutet om verkställighet av frysnings- beslut. Vid genomförandet av rambeslutet infördes inte någon möjlighet att överklaga åklagarens beslut att översända ett beslut om frysning till en annan medlemsstat oavsett om beslutet avser kvarstad eller beslag. Förslaget i promemorian, vilket regeringen anser vara rimligt, motsvarar alltså den ordning som gäller enligt lagen om verkställighet av frysningsbeslut. lyfter frågan om den föreslagna ordningen kan utgöra ett problem i de fall åklagaren översänder ett beslut om frysning som har meddelats av en domstol, dvs. Regeringen gör i det avseendet följande överväganden. Översändandet av beslutet om frysning sker utan någon närmare prövning. Om beslutet om frysning avser ett penningbelopp är det enligt EU-förordningen tillräckligt att den utfärdande myndigheten har rimliga skäl att anta att den person som beslutet om frysning avser har egendom eller inkomster i den medlemsstat som beslutet ska skickas till (artikel 4.4). Avser beslutet om frysning specifik egendom ska den utfärdande myndigheten ha rimliga skäl att anta att egendomen finns i den medlemsstaten (artikel 4.5). Redan denna omständighet talar enligt regeringen för att ett översändande av ett kvar- stadsbeslut inte behöver underställas domstolsprövning. Denna ordning kan jämföras med åklagarens prövning av om en europeisk arresteringsorder ska utfärdas. Åklagaren ska då, till skillnad mot vad som gäller vid ett översändande av ett beslut om frysning, dels kontrollera att erforderliga villkor för utfärdandet är uppfyllda, dels pröva huruvida utfärdandet är proportionerligt (se bl.a. dom i de förenade målen C-508/18 och C-82/19 PPU). En annan avgörande skillnad är att åklagaren i ärenden om en europeisk arresteringsorder fattar beslut om en annan typ åtgärd – att en person ska överlämnas till –än den som domstolen beslutat om i den underliggande domen på fängelse eller det underliggande häktningsbeslutet. I det av Åklagarmyn- digheten omnämnda målet, C-625/19 PPU, har slagit fast att en åklagares beslut att utfärda en europeisk arresteringsorder – och i synnerhet dess proportionalitet – ska kunna bli föremål för domstols- prövning i den utfärdande staten. 2019/20:198 Mot bakgrund av att åklagaren, när han eller hon översänder ett beslut om frysning enligt EU-förordningen, inte gör en liknande prövning som vid utfärdandet av en europeisk arresteringsorder, kan inte heller av EU- domstolens avgörande slutsatsen dras att ett översändande av ett beslut om frysning ska kunna bli föremål för domstolsprövning. Sammantaget kan regeringen inte se något behov av att införa en möjlighet till en sådan pröv- ning, oavsett om det underliggande beslutet om frysning har meddelats av åklagaren själv eller av en domstol. 6.6.2Behörig myndighet vid beslut om förverkande Regeringens förslag: I fråga om beslut om förverkande ska Krono- fogdemyndigheten vara såväl utfärdande som verkställande myndighet enligt EU-förordningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna godtar eller invänder inte mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Utfärdande myndighet i fråga om beslut om förverkande är enligt artikel 2.8 b i EU-förordningen den myn- dighet som av den utfärdande staten har utsetts till sådan och som har be- hörighet att i straffrättsliga frågor verkställa ett beslut om förverkande som har meddelats av en domstol i enlighet med nationell rätt. Verkställande myndighet är den myndighet som har behörighet att erkänna ett beslut om förverkande och säkerställa att det verkställs i enlighet med EU-förordningen och de förfaranden som enligt nationell rätt är tillämpliga (artikel 2.9). I är det som ansvarar för verkstäl- ligheten av ett svenskt beslut om förverkande. En fråga om verkställighet utomlands av ett sådant beslut aktualiseras under verkställighetsstadiet, dvs. under handläggningen hos . Det är också som enligt gällande rätt är behörig att sända över ett svenskt beslut om förverkande för verkställighet i en annan stat. (Se vidare om lagen om verkställighet av beslut om förverkande, nordiska verkställighetslagen och internationella verkställighetslagen i avsnitt 5.3.2 och 5.4.2). Inom myndigheten finns alltså en bred erfarenhet av och nöd- vändig kompetens för att hantera ärenden angående verkställighet utom- lands av svenska beslut om förverkande. Mot denna bakgrund, och då varken eller någon annan remissinstans invänder mot förslaget i promemorian, bör utses att vara utfärdande myndighet när ett svenskt beslut om förverkande sänds över till en annan medlemsstat enligt EU-förordningen. EU-förordningen förutsätter att ett beslut om förverkande som översänts till en annan stat ska verkställas på samma sätt som ett inhemskt beslut om förverkande, och att det är den verkställande statens regler för verk- ställighet som ska tillämpas (artiklarna 18.1 och 23.1). Som nämns ovan är det som ansvarar för verkställigheten av ett svenskt beslut om förverkande i . Enligt lagen om verkställighet av beslut om förverkande är det också som ska ta ställning till om ett sådant beslut som meddelats i en annan medlemsstat ska erkännas och verkställas i , såvida det inte är fråga om vissa typer av utvidgat förverkande då prövningen är mer omfattande och i regel Prop. 2019/20:198 ska göras av tingsrätt (3 kap. 4 § lagen om verkställighet av beslut om för- Även vid tillämpningen av den nordiska verkställighetslagen är det som är behörig att ta ställning till en fram- om verkställighet i av ett utländskt beslut om förverkande (4 a § nordiska verkställighetsförordningen). har således en bred erfarenhet även av att han- tera ärenden om erkännande och verkställighet av utländska beslut om för- verkande. Det bör också framhållas att den prövning som den verk- ställande myndigheten enligt EU-förordningen ska göra är mycket begrän- sad och inte får avse de materiella grunderna för beslutet om förverkande. En sådan mer omfattande prövning som enligt lagen om verkställighet av beslut om förverkande ska göras avseende vissa beslut om utvidgat förverkande kommer inte att bli aktuell vid en tillämpning av EU-förord- ningen. Som konstateras i promemorian kommer det nu i fler fall att bli aktuellt att pröva frågan om huruvida det föreligger dubbel straffbarhet. Sådana bedömningar kan dock förekomma även enligt lagen om verk- ställighet av beslut om förverkande och är således inte främmande för (3 kap. 11 § 5). Sammantaget anser regeringen att det är lämpligt att , i likhet med vad som föreslås i promemorian, utses att vara verkställande myndighet i fråga om beslut om förverkande. 7När är utfärdande stat av ett beslut om frysning Särskilda bestämmelser om beslut om beslag Regeringens förslag: En åklagare ska få besluta om beslag av föremål eller skriftliga handlingar, trots att dessa inte är tillgängliga vid beslutet. Detsamma ska gälla för penningbeslag, dvs. beslag av egendom i form av pengar, fordran eller någon annan rättighet som skäligen kan antas vara föremål för brott enligt lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller lagen om straff för penningtvätts- brott, eller av ett motsvarande värde. Sådana beslut om beslag respektive penningbeslag ska få fattas om egendomen skäligen kan antas vara förverkad på grund av brott och kan antas komma att påträffas i en annan medlemsstat som är bunden av Vidare ska sådana beslut få meddelas endast om skälen för beslaget eller penningbeslaget uppväger det intrång eller de men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående I fråga om beslag av sådan egendom som avses i 27 kap. 2 och 3 §§ ska även förutsättningarna i de paragraferna vara 2019/20:198 Beslut om beslag eller penningbeslag som meddelats med stöd av den nya lagen ska inte få verkställas i . Regeringens bedömning: Det behöver inte införas några kom- pletterande regler om möjligheten att säkra ett framtida förverkande genom beslut om kvarstad. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna godtar eller invänder inte mot förslagen eller bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Beslut om beslag och penningbeslag av egendom som inte är tillgänglig EU-förordningens regler om beslut om frysning syftar till att myndig- heterna i en medlemsstat snabbt ska kunna säkra en framtida verkställighet av ett beslut om förverkande avseende egendom som finns i en annan medlemsstat. På motsvarande sätt som gäller enligt lagen om verkställighet av frysningsbeslut ska detta ske genom att den medlemsstat som har behov av ett säkerställande fattar ett beslut om frysning. Den andra, verkställande, medlemsstaten ska sedan erkänna och verkställa beslutet utan att göra en materiell prövning av de omständigheter som ligger till grund för detta. En tillämpning av EU-förordningen förutsätter således att ett beslut om frysning kan meddelas avseende egendom som finns i en annan medlemsstat. Åtgärder som kan vidtas för att säkra ett förverkande i en svensk för- undersökning eller rättegång är främst att besluta om beslag, penning- beslag eller kvarstad i brottmål. Ett beslut om kvarstad förutsätter inte att egendomen i fråga finns tillgänglig när beslutet fattas. Kvarstadsbeslut kan alltså avse egendom som finns utomlands. Regeringen delar därför den bedömning som görs i promemorian att det inte behöver införas några särskilda regler om möjligheten att säkra ett framtida förverkande genom beslut om kvarstad. Det innebär dock inte att ett sådant beslut ska anses falla utanför EU-förordningens tillämpningsområde (se vidare avsnitt 6.4). Till skillnad från vad som gäller för beslut om kvarstad kan ett beslut om beslag eller penningsbeslag, i rent inhemska förfaranden, fattas endast avseende egendom som är tillgänglig. Det kravet motiverades ursprunglig- en av att det ansågs skydda den enskildes intressen och erbjuda bättre möj- ligheter att bedöma föremålens behövlighet för utredningen (Processkom- missionens betänkande SOU 1926:32 s. 105). För att fullt ut ska kunna dra nytta av EU-förordningen krävs således att åklagaren har en möjlighet att besluta om beslag och penningbeslag avseende egendom som inte finns tillgänglig vid beslutstillfället. Vid genomförandet av rambeslutet om verkställighet av frysningsbeslut, vilket i detta avseende innehåller motsvarande regler som EU-förord- ningen, infördes ett särskilt tvångsmedel som möjliggör för åklagaren att besluta om beslag av föremål, inklusive skriftliga handlingar, som inte finns tillgängliga (se 2 kap. 1 § lagen om verkställighet av frysningsbeslut och prop. 2004/05:115 s. 33 f.). Detsamma skedde vid genomförandet av direktivet om en europeisk utredningsorder (2 kap. 13 § lagen om en euro- peisk utredningsorder). En motsvarande möjlighet vid tillämpning av EU- Prop. 2019/20:198 förordningen bör införas i den nya lagen. Reglerna om penningbeslag hade ännu inte införts när rambeslutet om verkställighet av frysningsbeslut genomfördes och medförde inte heller, när de senare infördes, några ändringar i lagen om verkställighet av frys- ningsbeslut (se vidare om penningbeslag i avsnitt 5.2.4). Den lagen inne- håller således inga regler om penningbeslag.