prop · H703110 · 2020-03-11 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:110 Operativt militärt stöd mellan och Regeringen överlämnar denna proposition till . Det fördjupade försvarssamarbetet mellan och syftar till att stärka och nationella försvar och ländernas förmåga att agera militärt tillsammans. Samarbetet omfattar operationsplanering och förberedelser för gemensamt operativt användande av civila och militära resurser i olika scenarier, t.ex. i händelse av territoriella kränkningar och väpnade angrepp. I propositionen föreslås att det införs en ny lag för det operativa försvarssamarbetet med , i vilken regeringen bemyndigas att fatta vissa beslut om att lämna respektive ta emot operativt militärt stöd inom ramen för samarbetet. Vidare föreslås ett antal lagändringar som syftar till att förbättra förutsättningarna för finska militära styrkor att lämna stöd till . Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft . 2019/20:110 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om operativt militärt stöd mellan Förslag till lag om ändring i skyddslagen (2010:305) ........ Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) .......................................................................... 3 Ärendet och dess beredning .............................................................. Övergripande om samarbetet............................................ Gemensamt agerande med militära resurser inom ramen för ett operativt försvarssamarbete ........................ 5 De konstitutionella förutsättningarna för beslut om militärt Övergripande om de konstitutionella förutsättningarna för operativa försvarssamarbeten ......... Beslut om att lämna svenskt militärt stöd......................... Beslut om att ta emot militärt stöd ................................... 6 Befogenheter för regeringen att besluta om vissa former av operativt militärt stöd inom ramen för försvarssamarbetet med En ny lag om operativt militärt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet ............................... Befogenhet för regeringen att sätta in svenska väpnade styrkor till stöd för ................................ Befogenhet för regeringen att begära stöd av i form av militära styrkor.................................................. Säkerställande av insyn och inflytande .......... 7 Behovet av lagstiftning med anledning av finska styrkors Rättsliga förutsättningar för finsk militär personal att Behovet av lagreglering av finska styrkors Disciplinär och straffrättslig jurisdiktion, tillsyn och Ett nytt skyddsobjekt införs.............................................. Anlitande av finsk militär personal för bevakning ........... Finska straffrättsliga och disciplinära befogenheter gentemot finsk militär personal ........................................ Bemyndiganden om finsk militär luftfart ......................... Undanförsel och förstöring av egendom .......................... Svenska styrkors maktbefogenheter utomlands ............................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................. 11.1Förslaget till lag om operativt militärt stöd mellan 11.2Förslaget till lag om ändring i skyddslagen (2010:305) ....................................................................... 11.3Förslaget till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) ....................................................................... Sammanfattning av betänkandet En lag om operativt militärt stöd mellan och (SOU Förteckning över remissinstanserna ................................ Lagrådsremissens lagförslag (delar av) ........................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... 2019/20:110 1 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om operativt militärt stöd mellan och . 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skyddslagen (2010:305). 3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om operativt militärt stöd mellan och Härigenom föreskrivs följande. 1 § Regeringen får, under förutsättning att inte är i krig och det inte råder en väpnad konflikt på finskt territorium, på begäran av sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med internationell rätt stödja med att hindra kränkningar av finskt territorium. 2 § Regeringen får, om är i krig eller krigsfara, begära stöd av i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot . Regeringen får för detta ändamål överlåta förvaltningsuppgifter till . 3 § Regeringen får begära stöd av i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Regeringen får för detta ändamål överlåta förvaltningsuppgifter till . 4 § Försvarsmakten får besluta att finsk militär personal som lämnar stöd till i enlighet med 2 och 3 §§ och som är lämplig för uppgiften får anlitas för bevakning av sådana skyddsobjekt som avses i 5 § 6 skyddslagen (2010:305). Det som föreskrivs i 11–17 §§ skyddslagen och i 10 § första stycket 1, 2 och 4, 10 § andra stycket samt 19 § första stycket 1 polislagen (1984:387) ska även gälla finsk militär personal som anlitas för bevakning. 5 § Försvarsmakten får besluta att finsk militär personal som lämnar stöd till i enlighet med 2 § får genomföra beslut om undanförsel eller förstöring enligt lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring. 6 § Finsk militär personal som utövar myndighet i enligt 4 eller 5 § ska vara skyddad enligt 17 kap. 1, 2 och 4 §§ och vara ansvarig för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § på motsvarande sätt som om det hade varit fråga om svensk myndighetsutövning. Denna lag träder i kraft . 2019/20:110 2.2 Förslag till lag om ändring i skyddslagen Härigenom föreskrivs att 5 och 9 §§ skyddslagen (2010:305) ska ha följande lydelse. Följande byggnader, andra anläggningar, områden och objekt får också beslutas vara skyddsobjekt: 1.byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av Försvarsmakten, , eller , 2.områden där Försvarsmakten, , eller tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök eller områden där oförutsedda följder av sådan verksamhet kan inträffa, 3.områden där Försvarsmakten har satts in för att hindra en kränkning av territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot landet, 4.områden där en främmande stats militära styrka inom ramen för internationellt samarbete tillfälligt bedriver övningar här i landet i samband med utbildning för fredsfrämjande verksamhet eller för annat militärt ändamål, 5.områden där ett Natohögkvarter eller en främmande stats militära styrka bedriver militär verksamhet inom ramen för samförståndsavtalet mellan och Nato om värdlandsstöd, 6.områden där en finsk militär styrka bedriver militär verksamhet enligt lagen (2020:000) om operativt militärt stöd mellan och , betydelse för det militära försvaret, betydelse för det militära försvaret, 7. objekten militära fartyg och 8. objekten militära fartyg och luftfartyg, fordon som tillverkats luftfartyg, fordon som tillverkats särskilt för militära ändamål och särskilt för militära ändamål och militära fordonstransporter av stora militära fordonstransporter av stora mängder vapen, ammunition och mängder vapen, ammunition och särskilt skyddsvärda transporter. särskilt skyddsvärda transporter. För bevakning av ett skyddsobjekt får polismän, militär personal eller annan särskilt utsedd personal anlitas. 1 Senaste lydelse 2019:696. Den som bevakar ett skyddsobjekt och som inte är polisman benämns Prop. 2019/20:110 skyddsvakt. I lagen (2020:000) om operativt militärt stöd mellan och finns bestämmelser om att finsk militär personal i vissa fall får anlitas för bevakning av skyddsobjekt. Sådan personal benämns inte skyddsvakt. Denna lag träder i kraft . 2019/20:110 2.3 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen Härigenom föreskrivs att 14 kap. 5 § luftfartslagen (2010:500) ska ha följande lydelse. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om utländsk militär luftfarts övningar i . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om 1)utländsk militär luftfarts övningar i , och 2)finsk militär luftfarts verksamhet i när stöd lämnas enligt lagen (2020:000) om operativt militärt stöd mellan och . Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2013:818. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera förutsättningarna enligt regeringsformen för att, under förutsättning att nödvändiga politiska beslut fattas, med militära resurser agera gemensamt med en annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater (dir. 2015:111). Uppdraget var inte begränsat till samarbete med ett visst land men samarbetet med berördes särskilt i direktiven. Utredningen antog namnet och överlämnade sitt betänkande Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64). gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att se över vissa delar av de rättsliga förutsättningarna för försvarssamarbete med , med utgångspunkt i den analys av regeringsformens reglering som görs i betänkande. Syftet med utredningen var att tillförsäkra att nödvändiga beslut om att ge och ta emot militärt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet kan fattas med tillräcklig skyndsamhet samt att finska styrkor som lämnar stöd till ska ha de befogenheter i som är nödvändiga (dir. 2017:30). I uppdraget ingick bl.a. att överväga och lämna förslag på en författningsreglering som bemyndigar regeringen att inom det svenskfinska försvarssamarbetet fatta vissa beslut om att ge och ta emot militärt stöd samt att överväga vilka befogenheter finska styrkor som lämnar militärt stöd till behöver, samt lämna förslag på nödvändig författningsreglering av befogenheterna. Utredningen, som tog namnet Utredningen om en rättslig reglering av försvarssamarbetet med , överlämnade betänkandet En lag om operativt militärt stöd mellan och (SOU 2018:31). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Utredningens betänkande har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (dnr Fö2018/00578/RS). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition med undantag för förslaget till ändring av 5 § 6 skyddslagen (2010:305) som i lagrådsremissen har den utformning som framgår av bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har förslaget till ändring av 5 § 6 skyddslagen ändrats språkligt. 2019/20:110 4 och har likartade säkerhetspolitiska utgångspunkter och ett nära försvarspolitiskt samarbete. Länderna samverkar såväl bilateralt som inom olika multilaterala forum, t.ex. det nordiska försvarssamarbetet Nordic Defence Cooperation (Nordefco), Europeiska unionen (EU), Partnerskap för fred (PFF) och (). har och diskuterat olika sätt att utveckla försvarssamarbetet mellan länderna. plan fram som beskrev hur försvarssamarbetet kunde fördjupas i syfte att förbättra resultat och öka effektivitet genom gemensam användning av re- surser, ökad interoperabilitet mellan ländernas försvarsmakter och en närmare dialog om gemensamma försvarspolitiska och säkerhetspolitiska I den försvarspolitiska inriktningspropositionen –2020 gjorde regeringen bedömningen att ett ytterligare fördjupat försvarssamarbete med är av särskild vikt och har blivit än viktigare mot bakgrund av händelseutvecklingen i vårt närområde (prop. 2014/15:109, s. 24). Regeringen uppgav att den ser stora möjligheter till ett långtgående sam- arbete med inom alla stridskrafter. Regeringen gjorde också be- dömningen att försvarssamarbetet mellan och bör utveck- las till att omfatta operativ planering och förberedelser för ett gemensamt användande av civila och militära resurser i olika scenarier. på sådana scenarier angavs hävdandet av respektive lands territoriella in- tegritet och utövande av rätten till självförsvar enligt artikel 51 i FN:s Vidare anfördes att sådan planering bör vara ett komplement till, men skilt från, respektive lands nationella planering samt att samarbetet innebär en möjlighet till gemensamt agerande, men inte några utfästelser. Regeringen uttalade även att den avsåg att tillsätta en utredning med upp- gift att se över de rättsliga förutsättningarna för det svensk-finska samar- Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet ställde sig bakom regeringens bedömningar när det gäller fördjupningen av det försvars- politiska samarbetet med och välkomnade regeringens avsikt att tillsätta en utredning med uppgift att se över de rättsliga förutsättningarna för det svensk-finska samarbetet (bet. 2014/15:UFöU5). I sin rapport , i vilken inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret 2021–2025 behandlas, har Försvarsberedningen angett att försvarssamarbetet med även i fortsättningen bör prioriteras högt och utvecklas. Bland annat vill bered- ningen stärka samarbetet ytterligare när det gäller gemensam planering och förberedelser för hävdande av respektive lands territoriella integritet och utövande av självförsvar (Ds 2019:8 s. 297–299). samförståndsavtal (Memorandum of Understanding, MoU) om det gripande ramverk som tydliggör ambitionen och målsättningen med sam- Det klarläggs att syftet med försvarssamarbetet är att stärka våra Prop. 2019/20:110 länders försvarsförmågor, att skapa förutsättningar för gemensamt agerande i alla slags situationer och att i övrigt stärka gemensamma intressen på försvarsområdet, inklusive säkerheten i . Ökad operativ förmåga ska bl.a. uppnås genom gemensam användning av militära resurser samt ökad interoperabilitet och förmåga att agera gemensamt. Samarbetet omfattar fred, kris och krig. Försvarssamarbetet mellan och har stor bredd. Regeringen har genom enskilda regeringsbeslut styrt utvecklingen av samarbetet inom vissa specifika samarbetsområden, såsom bilateral operationsplanering, övningssamarbete, sammansatta förband, etablerande av säker kommunikation, ömsesidigt nyttjande av marin infrastruktur, försvarsmaterielsamarbete, alternativa landningsbaser, personalutbyte m.m. Samarbetet omfattar ett stort antal aktiviteter som bedrivs återkommande inom samtliga stridskrafter, inte minst inom ramen för nationell och internationell övningsverksamhet. Den gemensamma operationsplaneringen syftar till att kunna använda militära resurser gemensamt i olika scenarier. Det rör sig i detta avseende om ett operativt försvarssamarbete. Som exempel på förberedande åtgärder kan följande nämnas. En svensk-finsk marin stridsgrupp, (), har upprättats och uppnådde initial operativ förmåga , vilket innebär att stridsgruppen har förmåga att, om nödvändiga politiska beslut fattas, genomföra operationer med gemensam sjölägesbild, bedriva sjöövervakning, och skydda sjöförbindelser. Svenska och finska flygstridskrafter har verkat som integrerade delar i varandras luftförsvar i de finska respektive svenska övningarna Ruska 2018, 2017 och Flygvapenövning 19. deltog med en förstärkt bataljonsstridsgrupp som en del av den svenska brigaden i armé- övningen Northern . och har också gemensamt deltagit med förband i internationella övningar, t.ex. Trident Juncture 18 i . Det ska understrykas att och inte har åtagit sig ömsesidiga försvarsförpliktelser; det svensk-finska försvarssamarbetet innefattar att skapa faktiska förutsättningar för ett gemensamt operativt agerande med militära resurser, inte skyldigheter att agera på ett visst sätt i en viss situation. 4.2Gemensamt agerande med militära resurser inom ramen för ett operativt försvarssamarbete Som framkommit ovan inbegriper det svensk-finska försvarssamarbetet gemensam operationsplanering och förberedelser för att, om nödvändiga beslut fattas, kunna agera gemensamt med bl.a. militära resurser. Det rör sig i dessa delar om ett operativt försvarssamarbete. Med militära resurser avses militär personal eller materiel, eller en kombination därav såsom en utrustad, inklusive beväpnad, militär styrka, ett militärt fordon, luftfartyg eller fartyg med besättning och i övrigt ett stridssystem eller annat materielsystem med den personal som krävs för att hantera det. Gemensamt agerande kan aktualiseras för att hindra territoriella 2019/20:110 kränkningar eller för att möta ett väpnat angrepp mot någotdera landet. Sådant gemensamt agerande förutsätter bl.a. nationella beslut om att lämna respektive ta emot militärt stöd. Ett effektivt gemensamt agerande fordrar även att nödvändig planering och praktiska förberedelser har vidtagits. kan även finnas behov av att de samarbetande länderna ingår internationella överenskommelser om det gemensamma agerandet. Gemensamt agerande kan ske på olika sätt beroende på situation och Omfattningen av det gemensamma agerandet kan variera. t.ex. vara begränsat till stöd från den ena staten till den andra med en enskild militär plattform, t.ex. i ett fall där ett militärt flygplan eller örlogs- fartyg från det ena landet bistår det andra landet med anledning av en miss- tänkt eller konstaterad kränkning. Det kan också röra sig om ett mer om- fattande stöd med stora mängder stridskrafter i syfte att möta ett väpnat angrepp mot ett av länderna. Det gemensamma agerandet kan även organiseras på olika sätt. kandet (avsnitt 2.3) redogör utredningen för tre huvudtyper: koordinerat agerande, agerande där en stat ställer militära resurser till en annan stats förfogande och agerande med gemensamma styrkor under gemensam Ett koordinerat agerande äger rum i ett operationsområde där det har etablerats tydliga geografiska eller uppgiftsmässiga gränser mellan de del- De övergripande målen med agerandet är gemensamma men de deltagande parterna står under egen nationell ledning och agerar enligt egna planer. Parterna utbyter information för att undvika våda- bekämpning och informerar även varandra avseende den gemensamma motståndaren och annat av betydelse. Detta kräver att samverkansformer är etablerade samt att relevanta sambandssystem finns tillgängliga. Exempel på ett koordinerat agerande i denna form skulle kunna vara att lämnar stöd till genom att inom ett definierat operations- område möta ett väpnat angrepp eller hindra kränkningar av svenskt terri- Operationsområdet kan vara av varierande storlek och slag, t.ex. en viss del av mark-, sjö- eller luftterritoriet. Ett integrerat agerande där den ena staten ställer militära resurser till den andra statens förfogande förutsätter att ledningen av den underställande statens militära resurser överlämnas till den mottagande staten, s.k. transfer of authority (ToA). Befogenheten att utöva ledning över en militär resurs kan överlämnas på olika nivåer och med olika befogenheter att nyttja de underställda resurserna. Normalt nyttjas Natos militära standarder för detta. Ett integrerat agerande kräver en hög grad av intero- perabilitet mellan det underställda truppbidraget och den mottagande för- bandsstrukturen där det integreras. När deltar i internationella fredsfrämjande operationer i enlighet med ett mandat från FN:s säkerhets- råd är det normala att ledningen över det svenska truppbidraget överförs till den organisation eller stat som leder insatsen. bidraget delegeras därefter ned i ledningskedjan. staten bibehåller dock normalt det ekonomiska och administrativa ansva- ret, liksom det straffrättsliga och disciplinära ansvaret för styrkan. bakgrund av de praktiska svårigheterna att upprätta blandade förband be- varas vanligen truppbidragets förbandsstruktur, i stället för att skapa nya blandade förband bestående av truppbidragen. Exempel på integrerat age- rande i denna form skulle kunna vara att finska militära förband underställs svensk ledning inom ramen för en viss uppgift. Uppgiften kan vara att Prop. 2019/20:110 delta i Försvarsmaktens operationer gentemot en angripare eller i en oper- ation för att hindra en kränkning av svenskt territorium. Ett agerande med gemensamma styrkor under gemensam ledning innebär i en militär kontext en gemensam operation. Detta kräver att parterna agerar efter en gemensam plan. Parterna är integrerade ledningsmässigt samt har tillgång till gemensamma stödjande lednings- och sambandssystem. Omfattningen och komplexiteten av den gemensamma operationen kan variera beroende på vilka stridskrafter som ingår samt tids- och rumsfaktorer. Ett gemensamt agerande kräver en mycket hög grad av interoperabilitet. Exempel på gemensamt agerande i denna form skulle kunna vara att och skapar gemensamma system för luftförsvar eller gemensamma sjöstridsförband. Det ska understrykas att beskrivningen ovan är förenklad och att mellanformer kan förekomma samt att flera olika typer av gemensamt agerande skulle kunna aktualiseras parallellt inom ramen för en övergripande operation. Det är alltså upp till de samarbetande staterna att besluta hur det gemensamma agerandet ska äga rum. En förutsättning för alla former av gemensamt agerande är att det fattas nödvändiga nationella beslut om gemensamt agerande, inklusive om att lämna respektive ta emot militärt stöd från den ena staten till den andra. Det förutsätter också att det i övrigt finns legala förutsättningar för ett operativt försvarssamarbete. I det följande avsnittet redogörs närmare för de konstitutionella förutsättningarna för beslut om militärt stöd. 5De konstitutionella förutsättningarna för beslut om militärt stöd 5.1Övergripande om de konstitutionella förutsättningarna för operativa försvarssamarbeten I betänkande (SOU 2016:64) analyseras förut- sättningarna enligt regeringsformen för att med militära resurser agera gemensamt med annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater. I betänkandet konstateras att regeringsformen inte innehåller några be- stämmelser som specifikt tar sikte på förutsättningarna för internationella försvarssamarbeten, inklusive sådana operativa samarbeten som inbegri- per gemensamt militärt agerande. Avsaknaden av sådana grundlags- bestämmelser kan enligt inte anses innebära att det saknas förutsättningar för sådant agerande. stället vara att regeringsformen inte lägger några hinder i vägen för för- svarssamarbeten så länge de konstitutionella regler som har relevans för frågan iakttas vid beslutsfattandet. detta avseende framför allt reglerna om insättandet av rikets försvarsmakt, 2019/20:110 överlåtelse av förvaltningsuppgifter samt ingående av internationella överenskommelser. Med utgångspunkt i de slutsatser som dras i betänkande redogörs nedan för bestämmelser i regeringsformen som aktualiseras av ett samarbete om gemensamt agerande med militära resurser. Det rör sig om regler av betydelse för att ska kunna lämna respektive ta emot operativt militärt stöd. Det ska understrykas att slutsatser gäller generellt för militära samarbeten, och inte är begränsade till samarbetet med . När det gäller kompetensfördelningen mellan och regeringen kan det konstateras att det är regeringen som utövar riksstyrelsefunktionen och som ansvarar för utrikespolitiken samt att regeringen kan agera med de resurser som ställt till regeringens förfogande inom de ramar som har beslutat om.