prop · H703134 · 2020-04-02 00:00:00 — Det finansiella sparandet i den konsoliderade offentliga förvaltningen påverkas inte av moms på offentlig verksamhet, då momsutgiften motsvaras av en lika stor skatteinkomst. Men utgifterna för konsumtion och investeringar ingår i beräkningen av BNP och redovisningen av momsen påverkar därmed BNP (till marknadspris). Det preliminära utfallet publicerades enligt den tidigare definitionen. När det definitiva utfallet publicerades hade BNP reviderats upp kraftigt, bland annat beroende på de förändrade bokföringsreglerna.79 Effekten på BNP av momsredovisningens förändring beräknas till , vilket höjde nivån på BNP 2001. Av denna upprevidering svarade moms på offentlig konsumtion för tre fjärdedelar och moms på offentliga investeringar för resterande del (se diagram 10). 79SCB, Nationalräkenskaper 1996–2001, 2003. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N Diagram 10 Revideringar till följd av förändrad bokföring, BNP och användning (bidrag) 2001–2002: Periodiserade skatter övergick SCB till att redovisa periodiserade skatter. Det innebär att skatten redovisas på det år då skattskyldigheten uppstår, det vill säga året då exempelvis en försäljning skett av varor, värdepapper eller realkapital. bokfördes skatterna på det år då skatten debiterats. I samband med denna förändring ändrades även statsbudgetens redovisning av skatterna. används nationalräkenskapernas periodiserade skatter som intäktsmått Förändringen har förenklat jämförbarheten mellan statens budget och nationalräkenskaperna.80 Periodiserade skatter har fördelen att de bättre speglar den ekonomiska utvecklingen och framhålls därför ibland som bäst lämpat mått vid studier av effekter av den ekonomiska politiken. Men som en följd av nationalräkenskapernas konstruktion innebar det även att hushållens skatteutgifter periodiserades i beräkningen av disponibel inkomst. Den disponibla inkomsten motsvarar då inte hushållens likvida medel på samma sätt som tidigare, vilket kan vara en nackdel vid studier av hushållens konsumtionsbeslut utifrån nationalekonomisk teori. 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det preliminära utfallet publicerades enligt den tidigare bokföringsprincipen. När det definitiva utfallet publicerades hade statens skatteinkomster justerats ned med 46 respektive dessa år till följd av att skatterna periodiserades. (Skatterna reviderades upp nästan lika mycket 1999 och 2000.) Merparten härrörde från hushållens löpande inkomstskatter, vilket innebar en upprevidering av hushållens disponibla inkomster dessa år. Återstående del av den totala nedrevideringen av statens skatteinkomster härrörde från bolagens skatter. Det innebar sammantaget en nedrevidering av finansiellt sparande i den offentliga förvaltningen (se diagram 11). Nedrevideringen av inkomsterna var lika stora som upprevideringen på grund av moms på offentlig konsumtion Diagram 11 Revideringar till följd av förändrad bokföring, konsoliderad offentlig förvaltning Anm.: Uppdelningen i inkomster och utgifter –2009 är ungefärlig. 2003–2004: Ändrad redovisning av ej avgiftsbelagda banktjänster I nationalräkenskaperna mäts produktionen av banktjänster, som inte ersätts genom särskilda avgifter, indirekt som skillnaden mellan bankernas in- och utlåningsräntor. Denna produktion kallas FISIM82 och var tidigare en del av räntenettot i sektorräkenskaperna. 81SCB, Nationalräkenskaper 1997–2002, 2004 samt , Utvärdering av prognoser för offentliga finanser, 2009. 82Financial Indirectly Measured. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N I samband med publiceringen av de definitiva utfallen redovisades nettot av hushållens utgifter och inkomster för FISIM som konsumtionsutgifter, vilket inte varit fallet i de preliminära utfallen. Hushållens disponibla inkomster ökades med motsvarande belopp, genom en justering av räntenettot, vilket gjorde att hushållens sparande inte påverkades. De redovisade skuldräntorna var därmed lägre än tidigare medan ränteinkomster på tillgångar var högre. För bolagssektorn gjordes en motsatt justering: räntenettot reviderades ned och driftsöverskottet reviderades upp. Även redovisningen av banktjänster avseende finansiella transaktioner mot utlandet ändrades på motsvarande sätt. Tjänstebalansen och nettoexporten reviderades därför upp något. Tillsammans med upprevideringen av konsumtionen innebar det att BNP reviderades upp med respektive år, vilket motsvarade av BNP (se diagram 10).83 Offentlig förvaltning påverkades endast marginellt; räntemarginalerna är där mindre än för hushållen. En konsekvens av den nya redovisningen var att hushållens disponibla inkomster blev högre . Även om motsvarande belopp återfinns i konsumtionen kan det försvåra prognosarbetet. Dels måste konsumtionsprognosen göras på mer detaljerad nivå än vad som normalt sett görs. Dels blir framskrivningen av ränteinkomster och -utgifter mindre intuitiv, eftersom kopplingen till marknadsräntorna (som många analytiker har vetskap om) och primärstatistiken blir mer komplex. 2005: Premiepensionssystemet flyttas till den privata sektorn beslutade att ett avgiftsbestämt och fullt ut fonderat pensionssystem som det svenska premiepensionssystemet inte ska ingå i den offentliga förvaltningen.84 redovisas därför överskott eller eventuella underskott i premiepensionssystemet inom den privata sektorn, i likhet med andra pensionsfonder. Redovisningen av premiepensionssystemet ändrades därmed mellan publiceringarna av det preliminära och det definitiva utfallet . Offentliga förvaltningens inkomster från premieinbetalningar (via arbetsgivaravgifter och egenföretagares avgifter) och kapitalavkastning minskade med (se diagram 11). Utbetalningarna av premiepensioner var vid tillfället mycket låga då det var få pensionärer som var tillräckligt unga för att vara berörda av systemet. Flytten bedömdes innebära en permanent minskning av den offentliga förvaltningens finansiella sparande, motsvarande av dåtidens BNP. beslutade som en följd av den nya bokföringen att överskottsmålet för det finansiella sparandet skulle sänkas från av BNP. 83SCB, Nationalräkenskaper 1994–2004, 2005. 84Konjunkturinstitutet, Ny klassificering av premiepensionssystemet, 2007. 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Hushållens redovisade sparande ökade genom en upprevidering av bokföringsposten ”justering för förändring i pensionsrätter”, lika mycket som minskningen i det offentliga sparandet. I bolagssektorn ökade förvisso inkomsterna från premieinbetalningar och avkastningar på premiepensionsfonderna, men genom nämnda justeringspost fördes dessa över till hushållen. Bolagens redovisade sparande påverkades därmed inte. 2008–2009: Stopp för negativa skatteinkomster ändrade SCB, återigen på inrådan av , redovisningen av statens intäkter från hushållens inkomstskatter. Dessa hade blivit negativa, som en följd av att hushållen fått reduktioner av den statliga skatten som kompensation för bland annat den allmänna pensionsavgiften, som är en inkomst för sociala trygghetsfonder. Negativa skatteintäkter var inte tillåtna enligt förmenande. Redovisningen ändrades så att inkomstskatten innan skattereduktionen togs upp som intäkt för staten. För att inte påverka sparandet i staten och sociala trygghetsfonder – ingenting hade egentligen hänt – bokfördes skattereduktionens belopp istället som en transferering från staten till sociala trygghetsfonder. I de fall statens intäkter från inkomstskatterna ändå skulle bli negativa så fördes detta inkomstbortfall över till kommunsektorn, genom att kommunernas skatteinkomster minskades lika mycket som underskottet och statens intäkter från inkomstskatter sattes lika med noll. För att även denna bokföringsåtgärd inte skulle påverka sektorernas sparande så infördes en fiktiv transferering från staten till kommunsektorn.85 Denna förändring påverkade således inte det finansiella sparandet för någon sektor. Men det har inneburit att det är svårare att jämföra till exempel kommunalskatterna i nationalräkenskaperna med primärstatistiken. Det försvårar också intuitionen mellan utvecklingen av kommunalskattesatser och utvecklingen av kommunernas inkomster. Dessutom fortsatte bland annat att redovisa utfallet enligt den gamla bokföringsmodellen, vilket gjorde att det fanns flera varianter av statens totala intäkter. 2008–2009: Kommunala tjänstepensioner ändrades redovisningen av kommunsektorns skulder då en större del av kommunernas pensionsskulder inkluderades. Konsekvensen var att kommunsektorns finansiella sparande reviderades ned med ca 2008 och 2009 (se diagram 11). Hushållens sparande reviderades upp i motsvarande grad. 85SCB, ekonomi Statistiskt perspektiv, 2010. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N 2012–2013: Ny redovisningsstandard – ENS 2010 skedde ett byte från den europeiska redovisningsstandarden ENS 95 till det uppdaterade ENS 2010. Det preliminära utfallen hade publicerats enligt ENS 95. När det definitiva utfallet publicerades hade ENS 2010 implementerats. Detta innebar omfattande revideringar.86 FoU och militära vapensystem I den nya redovisningsstandarden vidgades investeringsbegreppet till att också innefatta utgifter för forskning och utveckling (FoU) samt inköp av militära vapensystem. Dessa kom nu att redovisas som investeringar istället för som tidigare insatsförförbrukning. Det sammantagna värdet av fasta bruttoinvesteringar ökade därmed, vilket fick till följd att nivån på BNP reviderades upp med (se diagram 10). Striktare definition och bruttoredovisning av sociala avgifter Vid övergången till ENS 2010 gjordes en striktare tolkning av vad som ska ingå i sociala avgifter. Ungefär en tredjedel av vad som tidigare betraktades som sociala avgifter redovisas i ENS 2010 som produktionsskatt. Förändringen omfattade stora belopp, . Revideringarna påverkade dock inte BNP eller finansiellt sparande. EU-avgiftens momsbaserade andel kom i och med införandet av ENS 2010 att redovisas som en transferering istället för som en skatt, 2012 och 2013. redovisades detta som en skatt till EU som inte påverkade statens skatteinkomster, vilket gav bilden av att EU har beskattningsrätt Förändringen innebar en bruttoredovisning av flöden mellan staten och utlandet. Avstämningen mellan faktiska momsinbetalningar och redovisningen i nationalräkenskaperna förenklas därmed, liksom avstämningen av EU-avgiften mellan nationalräkenskaperna och statens budget. I och med övergången till ENS 2010 tas statens samlade pensionsskuld med i redovisningen, i likhet med den tidigare beskrivna förändringen för kommunerna. Statens finansiella sparande minskade därmed med drygt Hushållens sparande blev i motsvarande grad högre. 86SCB, Nationalräkenskaper 1993–2012, 2014 samt SCB, ”Information om 2014 års anpassning av nationalräkenskaperna till nya internationella riktlinjer enligt ENS2010”, 2014. 68 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tillfällig förvaltning av premiepensioner flyttas till offentlig förvaltning Den tillfälliga förvaltningen av inbetalda sträcker sig från det att hushållen tjänat in sina pensionsrätter till dess att premierna placeras enligt individernas val, vilket kan ske först efter det att taxeringen är klar följande år. Hushållen har en fordran mot den offentliga förvaltningen. När tillgångarna i den tillfälliga förvaltningen förs över till de fonder som individerna valt flyttas fordran från offentlig förvaltning till bolagssektorn. Redovisningen ändrades för att återspegla detta. Förändringen hade marginell påverkan på det finansiella sparandet då de flesta posterna balanserades på inkomst- och utgiftssidan. Däremot påverkades nivån på de sociala avgifterna och transfereringarna samt justeringsposten för förändring i pensionsskulden med 2012 och 2013. Tillfällig förvaltning av tjänstepensioner inom kommunsektorn En förändring liknande premiepensionssystemets. Den innebar att de sociala avgifterna ökade med men utan att påverka finansiellt sparande i någon sektor. Extraordinära utdelningar ska bokföras som en post för värdeökning i balansräkningen, det vill säga inte som en inkomst. I samband med ENS-omläggningen gjordes en översyn av vad som ska betraktas som extraordinärt. Statens kapitalinkomster och företagens kapitalutgifter blev därmed nedreviderade med 2012 och 2013. Ändrad metod vid negativa inkomstskatter Till följd av metodförändringen reviderades de kommunala inkomstskatterna ned och de statliga inkomstskatterna upp, med 50 respektive 2012 och 2013. Det påverkade inte finansiellt sparande genom att transfereringsnettot mellan staten och kommunsektorn reviderades med samma belopp. 2013–2016: Tillfällig förvaltning av premiepensioner och kommunala tjänstepensioner flyttas (tillbaka) till företagssektorn , efter beslut av , flyttades den tillfälliga förvaltningen av premiepensionen tillbaka till företagssektorn. flyttades även den tillfälliga förvaltningen av kommunala tjänstepensioner till företagssektorn. Förändringarna påverkade inte finansiellt sparande då alla revideringar balanserade på inkomst- och utgiftssidan. Däremot påverkades nivån på de sociala avgifterna och justeringen av hushållens inkomster för förändringar av pensionsskulden (se diagram 11). R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N 70R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Preliminärt utfall för en variabel X avseende år t betecknas med lika med den totala Skillnaden mellan definitivt och , vilken är lika med noll om ingen förändring av bokföringen Revideringen till följd av förändrad bokföring att det preliminära utfallen publicerats och innan eller i samband beräknats bero på förändrad bokföring betecknas med ������������ och definieras som med att det definitiva utfallet publicerats. Revideringen exklusive vad som I rapporten används i vissa���� fall ett mått på revideringen relativt det preliminära utfallet, vilket underlättar tolkningen i de fall variabeln ökar eller minskar trendmässigt över tiden, Om variabeln är noll eller negativ, kan inte detta mått användas. Revideringar av kvoter mellan två variabler, till exempel andelar av BNP, beräknas Revideringen av en kvot ���� = ����⁄���� ⋅ 100 definieras som i denna rapport med hänsyn till revideringar i både täljare och nämnare samt = � ������ − (���� + � � ������������� )⁄(���� + � � ������������� ) ⋅ 100. av kvoten till följd av förändrad bokföring kan därefter beräknas som = � ����� � − � �������������� tillväxttakter görs ingen uppdelning på förändrad bokföring och andra revideringar. Det behöver inte försvåra möjligheten att tolka revideringarna eftersom förändrade bokföringsregler i praktiken ofta påverkar hela tidsserien. som redovisas justeras upp eller ned proportionerligt påverkar det inte tillväxttakterna. Revideringar i den årliga − � ������������������ ⁄������������ ) ⋅ 100. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N 72R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 12 Finansiellt sparande, revideringar exkl. förändrad bokföring, procent av BNP R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N Diagram 12 Forts. 74 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 13 Rotmedelkvadratfel vid olika publiceringstillfällen, försörjningsbalans Anm. 1 = första preliminära utfallet , T + 1; 2 = maj, T + 1; 3 = augusti, T + 1; 4 = november, T + 1; 5 = februari, T + 2; 6 = maj, T + 2; 7 = augusti, T + 2. Måttet avser kvadratroten ur medelvärdet av de kvadrerade differenserna mot utfallet , T + 2, i procent av preliminärt utfall vid respektive publicering. Avser total revidering, inklusive förändrad bokföring. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N Diagram 14 Rotmedelkvadratfel vid olika publiceringstillfällen, finansiellt sparande i procent av BNP Anm. Se anmärkning i diagram 13. 76 R I K S R E V I S I O N E N nationalräkenskaperna – en stabilare grund för finanspolitiken Nationalräkenskaperna innehåller statistik som bland annat ligger till grund för finanspolitiken. Felaktigheter i statistiken riskerar leda till att regering och riksdag fattar beslut utifrån en felaktig bild av ekonomin och styrkan i de offentliga finanserna. Granskningen visar att kvaliteten i nationalräkenskaperna är tillräckligt god för att kunna användas som underlag för välinformerade finanspolitiska beslut, men att det finns vissa brister som bör åtgärdas. Den största bristen är att skillnaden mellan nationalräkenskapernas preliminära och definitiva utfall är för stor, vilket är ett problem eftersom viktiga delar av finanspolitiken baseras på det preliminära utfallet. Dessutom är statistiken enligt bedömning inte tillräckligt bearbetad när den lämnar SCB. Bearbetning och spridning av statistiken involverar flera myndigheter, vilket ökar risken för förseningar, fel och dubbelarbete. För att minska riskerna att brister i beslutsunderlagen uppstår rekommenderar att: •löpande utvärdera tillförlitligheten i nationalräkenskapernas preliminära utfall av statens skatteintäkter, samt verka för att eventuella brister åtgärdas •säkerställa att nationalräkenskapernas preliminära utfall av BNP inte innehåller systematiska fel •i större utsträckning informera användarna om tillförlitligheten i nationalräkenskapernas preliminära utfall. Regeringen rekommenderas att i sin styrning säkerställa att distributionen av statistiken från nationalräkenskaperna sker direkt från den statistikansvariga myndigheten, det vill säga SCB. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , , , , , , , Shekarabi, Ygeman, , , , , , , Regeringen beslutar skrivelse 2019/20:134 om nationalräkenskaperna