prop · H703110 · 2020-03-11 00:00:00 — Jämföras kan med utformningen av bestämmelsen i 5 § 5 skyddslagen enligt vilken områden där ett Natohögkvarter eller en främmande stats militära styrka bedriver militär verksamhet inom ramen för samförståndsavtalet med om värdlandsstöd kan beslutas vara skyddsobjekt. Den utvidgning av skyddslagen som föreslås här är enligt regeringen nödvändig för att åstadkomma ett tillräckligt skydd för de aktuella områdena. Områden där Försvarsmakten satts in och byggnader, anläggningar och områden som används av Försvarsmakten har ett motsvarande skydd. Det förstärkta skyddet är motiverat med hänsyn till den vikt den aktuella verksamheten, dvs. operativt militärt stöd till , har för försvaret av samt behovet av att skydda allmänheten mot skada till följd av militär verksamhet. De inskränkningar i rörelsefriheten som kan följa vid tillämpning av den utvidgade skyddslagen är motiverade med hänsyn till statens säkerhet och den allmänna säkerheten och är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Enligt 18 § skyddslagen är det regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som beslutar att något ska vara skyddsobjekt. Detta bör även gälla i fråga om beslut om att förklara ett område där finska militära styrkor lämnar stöd som skyddsobjekt. Det ankommer på regeringen att utfärda de bemyndiganden som är lämpliga i detta avseende. En utgångspunkt är att beslut om att förklara ett område som skyddsobjekt bör fattas av regeringen eller annan svensk myndighet. Det bör alltså inte komma ifråga att bemyndiga finska styrkor att fatta beslut om att ett område ska vara skyddsobjekt. Jämföras kan med att det ankommer på Försvarsmakten att fatta beslut i frågor som gäller områden där det bedrivs militär verksamhet inom ramen för samförståndsavtalet med om värdlandsstöd och områden där en främmande stats militära styrka inom ramen för internationellt samarbete tillfälligt bedriver övningar (2 § skyddsförordningen). Av 18 § andra och tredje stycket skyddslagen framgår att ett beslut i frågor om skyddsobjekt inte får göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet och att det så långt det är möjligt ska tillses att ett beslut inte kommer att medföra skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen. Det innebär en skyldighet för den beslutande myndigheten att tillse att den enskildes rätt inte onödigtvis inskränks (prop. 2009/10:87 s. 32–33). Det konkreta behovet av skydd måste i varje särskilt fall vara så starkt att det motiverar ett beslut om att en anläggning eller ett område ska utgöra skyddsobjekt. Ett beslut ska inte heller vara mer ingripande än vad som är nödvändigt med hänsyn till skyddsbehovet. Mot skyddsbehovet ska ställas alla de faktorer och intressen som talar mot olika former av avspärrningar och begränsningar. Bland dessa intressen finns den enskilda markägarens och andra direkt berörda personers behov och önskemål men också allmänna intressen såsom informationsfriheten – särskilt massmediernas legitima behov av att fritt kunna rapportera – det rörliga friluftslivets intresse och den allmänna samfärdselns behov (prop. 1989/94:54 s. 44–45). Någon uttömmande uppräkning av de faktorer som ska beaktas kan inte göras. Det ankommer på den tillämpande myndigheten att inte meddela beslut utan att ha gjort en fullgod avvägning mellan olika motstående intressen. Av 22 § skyddslagen framgår att den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt ansvarar för att objektet bevakas och för att upplysning om beslutet om skyddsobjekt lämnas genom tydlig skyltning eller på annat sätt samt att det i ett beslut om skyddsobjekt ska anges vem som har ansvaret i dessa avseenden. Den som ansvarar för att objektet bevakas har att organisera de närmare formerna för hur skyddet rent faktiskt ska upprätthållas (prop. 2009/10:87 s. 73). I detta ingår att anlita personal för bevakning samt instruera dessa för uppgiften (samma prop. s. 75). När ett område som beslutats vara skyddsobjekt enligt den föreslagna bestämmelsen ägs eller nyttjas av staten kommer en statlig myndighet ha detta ansvar. 2019/20:110 finska styrkor kommer att nyttja det aktuella området kommer det även vara möjligt att i beslutet om skyddsobjekt ange att de finska styrkorna har ansvaret i detta avseende. Det torde vara lämpligt att den finska militära styrkan som bedriver verksamheten ansvar för att skyddet upprätthålls och för detta syfte anlitar personal för bevakning. För det fall att beslutsmyndigheten finner det påkallat, är det möjligt att peka ut både ägaren och nyttjaren till ett skyddsobjekt som ansvariga för att skyddsobjektet bevakas (samma prop. s. 73). Frågan om anlitande av finsk personal för bevakning behandlats närmare nedan. 7.5Anlitande av finsk militär personal för bevakning Regeringens förslag: I den föreslagna lagen om operativt stöd mellan och införs en bestämmelse om att Försvarsmakten får besluta att finsk militär personal som lämnar stöd enligt den föreslagna lagen och som är lämplig för uppgiften får anlitas för bevakning av sådana områden där en finsk militär styrka bedriver verksamhet enligt den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och och som beslutas vara skyddsobjekt. Vad som föreskrivs i 11– 17 §§ skyddslagen och i 10 § första stycket 1, 2 och 4, 10 § andra stycket samt 19 § första stycket 1 polislagen ska även gälla för militär personal ur den finska styrka som anlitas för bevakning. Finsk militär personal som fullgör bevakningsuppgift enligt skyddslagen ska omfattas av det straffrättsliga skydd som stadgas i 17 kap. 1, 2 och 4 §§ samt det straffrättsliga ansvar som följer av 20 kap. 1 § . Utredningens förslag: Utredningens förslag innebär att finska militära styrkor som lämnar stöd enligt den föreslagna lagen ska kunna ges de befogenheter som skyddsvakt har enligt 11–14 §§ skyddslagen. Vidare föreslås i utredningen att regeringen ska få besluta att finsk militär styrka som lämnar stöd enligt den lagen och som tjänstgör för bevakning och för att upprätthålla ordning inom styrkan ska ha befogenheter enligt 10 § första stycket 1, 2 och 4 samt andra stycket polislagen (1984:387). Utredningen lämnar inte något förslag om att finsk militär personal som fullgör bevakningsuppgift enligt skyddslagen ska omfattas av det straffrättsliga skydd som stadgas i 17 kap. 1, 2 och 4 §§ eller det straffrättsliga ansvar som följer av 20 kap. 1 § . Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till, tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag generellt men kommenterar inte det nu aktuella förslaget särskilt. delar den bedömning som görs av utredningen, men anger att följderna av sådana befogenheter bör utredas vidare. Myndigheten anser att det bör förtydligas och klargöras att 17 § skyddslagen även gäller i fråga om verkställda omhändertaganden, gripanden och beslag samt att frågor om tjänstefel enligt svensk lag och om anmälningsskyldighet vid misstanke om brott bör utredas närmare. Skälen för regeringens förslag Bevakning av skyddsobjekt enligt gällande rätt Av 9 § skyddslagen följer att för bevakning av skyddsobjekt får polismän, militär personal eller annan särskilt utsedd personal anlitas samt att den som bevakar ett skyddsobjekt och som inte är polisman benämns skyddsvakt. Med militär personal avses i detta sammanhang svensk militär personal, dvs. personal från Försvarsmakten (prop. 1989/90:54 s. 54 och 66). Den som vill ha tillträde till ett skyddsobjekt eller som uppehåller sig invid ett skyddsobjekt är enligt 10 § skyldig att på begäran av den som bevakar skyddsobjektet bl.a. underkasta sig viss kroppsvisitation och finna sig i undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg som har medförts till platsen. Den som bevakar ett skyddsobjekt har särskilda befogenheter. Enligt 11 § första stycket får den som bevakar ett skyddsobjekt besluta om kroppsvisitation och undersökning av fordon, fartyg och luftfartyg, om det behövs för att bevakningsuppgiften ska kunna fullgöras eller för att söka efter föremål som kan tas i beslag enligt skyddslagen. Den som bevakar ett skyddsobjekt har enligt andra stycket även vissa befogenheter att ingripa mot obemannade farkoster. Av 12 § framgår att den som bevakar ett skyddsobjekt får avvisa, avlägsna eller, om en sådan åtgärd inte är tillräcklig, tillfälligt omhänderta en person inom eller invid skyddsobjektet, om personen överträder något förbud som gäller på grund av beslut enligt skyddslagen, vägrar att på begäran lämna uppgift om namn, födelsetid eller hemvist eller lämnar uppgift om detta som skäligen kan antas vara oriktig, vägrar att underkasta sig kroppsvisitation, eller vägrar att finna sig i undersökning av fordon, fartyg eller luftfartyg. I 13 § anges att en skyddsvakt inom skyddsobjektet och i dess närhet har samma befogenhet som en polisman att gripa den som det finns skäl att anhålla för spioneri, sabotage, terroristbrott, grovt rån eller förberedelse till ett sådant brott samt att ta föremål som personen för med sig i beslag. Detta gäller också om den misstänkte är på flykt från skyddsobjektet. Enligt 14 § får den som bevakar ett skyddsobjekt ta föremål i beslag, som skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brott mot skyddslagen eller vara förverkade. Bestämmelsen i 15 § skyddslagen innehåller närmare regler om kroppsvisitation. I 16 § anges att protokoll ska föras över vissa ingripanden. Enligt 17 § ska ett tillfälligt omhändertagande, gripande eller beslag som har gjorts av en skyddsvakt genast anmälas till en polisman och beslagtagen egendom överlämnas till polismannen. Utöver en bestämmelse om användning av våld mot en obemannad farkost, om andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt (11 § andra stycket skyddslagen), innehåller inte skyddslagen några bestämmelser om skyddsvakters befogenhet att använda våld för att genomföra en åtgärd i enlighet med de ovan beskrivna befogenheterna. Frågor om tillåten våldsanvändning i detta avseende regleras i stället i polislagen (1984:387). Enligt 10 § första stycket polislagen får en polisman, i den utsträckning andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt, under vissa förutsättningar använda våld för att genomföra en tjänsteåtgärd. Detta gäller bland annat när polismannen möts med våld eller hot om våld (punkt 1) eller när 2019/20:110 någon som ska häktas, anhållas eller annars med laga stöd berövas friheten försöker undkomma eller polismannen annars möts av motstånd när han ska verkställa ett sådant frihetsberövande (punkt 2). Vidare gäller det när polismannen med laga stöd ska avvisa eller avlägsna någon från ett visst område eller utrymme eller verkställa eller biträda vid kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller annan liknande åtgärd, vid beslag eller annat omhändertagande av egendom eller vid sådan husrannsakan som avses i . Våld mot person får då brukas endast om polismannen eller den som han biträder möts av motstånd (punkt 4 och andra stycket). Enligt 29 § polislagen utsträcks denna rätt i vissa avseenden till andra än polismän. Av 29 § första stycket polislagen följer bl.a. att en vaktpost eller annan som vid Försvarsmakten tjänstgör för bevakning har befogenheter enligt 10 § första stycket 1, 2 och 4. Militära skyddsvakter har således rätt att använda försvarligt våld för att genomföra en sådan tjänsteåtgärd som nämns i de angivna situationerna. Därutöver har en person som med laga stöd ska verkställa ett frihetsberövande – till exempel ett envarsgripande eller ett omhändertagande enligt skyddslagen – befogenheter enligt punkt 2.Vidare har den som i myndighetsutövning har befogenhet att verkställa en åtgärd som anges i punkt 4, också befogenhet att använda försvarligt våld för att genomföra den åtgärden. Punkt 4 omfattar således militära och civila skyddsvakter som ska avvisa eller avlägsna någon samt verkställa kroppsvisitation, beslag och husrannsakan av fordon, fartyg eller luftfartyg. När det gäller de tjänsteåtgärder som är aktuella för skyddsvakter kan alltså förenklat sägas att civila och militära skyddsvakter enligt polislagens bestämmelser kan ha rätt att bruka våld bl.a. när de ska omhänderta eller avvisa någon samt genomföra kroppsvisitation eller beslag. Om det då är fråga om våld mot person krävs att skyddsvakten möts av motstånd. För militära skyddsvakter gäller därutöver att de har rätt att bruka våld när de möts av våld eller hot om våld. Skyddsvakter har däremot inte den rätt som polismannen har att använda våld när det är fråga om att avvärja en straffbelagd handling eller en fara för liv, hälsa eller värdefull egendom eller för omfattande skada i miljön (punkt 3). Av 29 § andra stycket polislagen följer slutligen att en skyddsvakt har rätt att vid ett frihetsberövande eller avlägsnande genomföra skyddsvisitation enligt 19 § första stycket 1 polislagen. Utöver polislagens bestämmelser kan de allmänna bestämmelserna om nödvärn och nöd aktualiseras. Bestämmelserna gäller för alla och således även för skyddsvakter. När det gäller nödvärn förutsätts, såvitt nu är av intresse, att det är fråga om ett påbörjat eller överhängande brottsligt angrepp på person eller egendom (24 kap. 1 § ). Nöd föreligger när fara hotar liv, hälsa, egendom eller något annat viktigt av rättsordningen skyddat intresse (24 kap. 4 § ). I jämförelse med nödvärnsbestämmelsen ska särskilt noteras att regeln om nöd dels gäller redan vid fara, dels omfattar även offentliga intressen. För bestämmelserna om nödvärn och nöd krävs att en bedömning görs ur försvarlighetssynpunkt. Enligt nödvärnsbestämmelsen krävs att handlingen inte är uppenbart oförsvarlig och enligt nödbestämmelsen att handlingen inte är oförsvarlig (24 kap. 1 respektive 4 §§). I dessa uttryck ligger förenklat att hänsyn ska tas bl.a. till farans eller angreppets beskaffenhet, våldsanvändningen och omständigheterna i Prop. 2019/20:110 övrigt. För att få anlitas som skyddsvakt krävs godkännande. Frågor om godkännande av skyddsvakt prövas av den myndighet som regeringen bestämmer (25 § skyddslagen). Regeringen har i detta avseende beslutat att den som inom Försvarsmakten utses till skyddsvakt och som tillhör myndighetens personal ska vara godkänd av Försvarsmakten (6 § andra stycket skyddsförordningen) samt att beslutar om godkännande i övriga fall (6 § första stycket skyddsförordningen). Av 29 § skyddslagen följer att den som är eller har varit skyddsvakt inte obehörigen får röja eller utnyttja vad han eller hon på grund av ett uppdrag enligt skyddslagen fått veta om en enskilds personliga förhållanden eller förhållanden av betydelse för totalförsvaret eller annars för säkerhet. I det allmännas verksamhet tillämpas offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Finsk militär personal bör kunna anlitas för bevakning av det nya skyddsobjektet En militär styrka har typiskt sett en inbyggd kapacitet att kunna sköta sitt eget skydd och bevakning, avseende exempelvis egen personal, materiel eller förläggningsplats. Tillgång till effektivt skydd är ofta en förutsättning för att en militär enhet ska kunna utföra sina uppgifter. När uppgifterna ska utföras på en annan stats territorium kan skyddet utföras av det besökande förbandet, tillhandahållas av värdnationen eller genom en kombination av dessa. I de fall värdnationen åtar sig att sköta en besökande militär styrkas skydd kan det åtagandet dock inte ensidigt definieras av värdnationen, utan är också beroende av de behov som den besökande styrkan har utifrån dess egen riskbedömning och nationella krav. Vid mer begränsade operativa försvarssamarbeten torde det ofta vara en lämplig ordning att värdnationen tillhandahåller skydd för den besökande styrkan. För att ett mer omfattande operativt militärt samarbete som det svensk-finska ska fungera på ett effektivt sätt bör det dock finnas förutsättningar att, för det fall det skulle behövas, ge den stödjande militära styrkan befogenheter att själv omhänderta sitt behov av skydd. Ett effektivt skydd förutsätter befogenheter att använda våld och tvång, inklusive vapenmakt. Militär personal har rätt till självförsvar såväl enligt folkrätten som enligt svenska regler om nödvärn och nöd (24 kap. BrB). I händelse av väpnad konflikt regleras parternas våldsanvändning i den internationella humanitära rätten; någon närmare reglering av dessa befogenheter i svensk rätt krävs inte, vilket redogörs för i avsnitt 7.2. Som framgår där krävs det dock lagstöd för att finsk militär personal ska kunna tilldelas befogenheter gentemot civilbefolkningen som innebär inskränkningar i fri- och rättigheter enligt 2 kap. RF respektive ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden enligt 8 kap. 2 § RF. De befogenheter som skyddsvakter har gentemot enskilda vid bevakning av skyddsobjekt är exempel på befogenheter som kräver lagstöd. För att finsk militär personal ska kunna anlitas för bevakning av skyddsobjekt och ges motsvarande befogenheter som skyddsvakter har krävs alltså reglering i lag. Det förutsätter vidare att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning överlåts till i enlighet med 10 kap. 8 § RF. Finska styrkor som lämnar operativt militärt stöd kommer att befinna sig inom områden, anläggningar och byggnader som utgör mili- tära skyddsobjekt enligt gällande rätt och som Försvarsmakten ansvarar för bevakningen av och där bevakningen utförs av skyddsvakter anlitade Enligt den lagändring som föreslås och som redogörs för i avsnitt 7.4. ska dock även ett område där finska styrkor bedriver mili- tär verksamhet enligt den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och kunna beslutas vara skyddsobjekt. ning av ett sådant skyddsobjekt kan t.ex. Försvarsmaktens personal eller civila skyddsvakter från bevakningsföretag anlitas. utredningens bedömning att det finns behov av att skapa förutsättningar för att även militär personal från den stödjande finska styrkan vid behov ska kunna anlitas för bevakning av sådana skyddsobjekt. det en resursfråga. Om svensk militär personal måste avdelas för bevak- ning av områden där finska styrkor bedriver verksamhet blir den svenska personalen uppbunden i förhållande till andra uppgifter. För att finskt mili- tärt stöd ska bli effektivt kan det därför finnas skäl att i vissa fall anlita finsk militär personal för bevakning. Den finska styrkan kan därmed dels skydda sig själv mot den slags brottsliga verksamhet som sägs i 1 § skyddslagen, dels tillhandahålla skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet i enlighet med 2 § skyddslagen. Ett behov av att finsk militär personal anlitas för bevakning kan uppstå för det fall den finska styrkan ska befinna sig i annat än tillfälligt, t.ex. med anledning av ett mer omfattande och kontinuerligt stöd med anledning av en försämrad säkerhetssituation, vid höjd beredskap och för det fall är utsatt för ett väpnat angrepp. Även under ett mer konti- nuerligt samarbete kring uppgiften att hindra territoriella kränkningar, där finska styrkor befinner sig i , kan det i vissa fall uppstå behov av att bemyndiga finsk militär personal i detta avseende. sådana situationer är det avgörande att det militära stöd som lämnas av kan nyttjas på ett sådant sätt att det maximerar den operativa effek- ten av stödet. Det kan vara fråga om situationer då avsikten med det finska stödet är att svenska militära styrkor inte ska sättas in i områden där finska militära styrkor lämnar stöd. Därav följer att det bör finnas förutsättningar för att besluta att en stödjande finsk styrka ska kunna omhänderta sitt egen- skydd, utan stöd från svenska förband. Genom att möjliggöra att finsk militär personal anlitas för bevakning av den aktuella typen av skyddsobjekt skapas en förutsägbar och för bevak- ning av skyddsobjekt anpassad ordning när det gäller förutsättningarna för finsk militär att vid behov skydda områden där de bedriver verksamhet, istället för att finsk militär personal ska vara hänvisad till mer generella regler om vålds- och tvångsanvändning i nödvärn och nöd för det fall att skyddsåtgärder behöver vidtas. En sådan lagreglering möjliggör även för att i förväg vidta de förberedelser som krävs för att finsk militär personal ska kunna utföra bevakningsuppgifter på ett rättssäkert sätt, inklusive genom närmare föreskrifter riktade till Försvarsmakten och överens- kommelser med om de närmare förutsättningarna för utförandet av bevakningsuppdrag samt utbildningsåtgärder. Nuvarande 9 § skyddslagen skulle kunna tolkas som att skyddslagen redan ger utrymme för att en person som tillhör den finska försvarsmakten anlitas som skyddsvakt, i det att bestämmelsen möjliggör för att ”särskilt utsedd personal” anlitas och då lagen i övrigt inte utesluter att en person som tillhör en utländsk militär styrka utses. Frågan om att anlita personal från en utländsk försvarsmakt för bevakning av skyddsobjekt berörs inte i förarbetena till skyddslagen. Vid genomförandet av PFF , som genom hänvisning till Nato innehåller bestämmelser om skydd för besökande styrkor, tog regeringen upp de då gällande reglerna om bevakning av skyddsobjekt, vilka motsvaras av nuvarande 9 § skyddslagen. Regeringen föreslog inte någon ändring av dessa regler och konstaterade att detta innebar att den utländska styrkans personal inte får anlitas som skyddsvakter (prop. 1995/96:37 s. 43). Mot denna bakgrund bör en bestämmelse införas som uttryckligen möjliggör för att finsk militär personal som lämnar stöd enligt den föreslagna lagen anlitas för bevakning av den aktuella typen av skyddsobjekt. Det ska understrykas att det inte föreslås att det bör införas en generell möjlighet att anlita finsk militär personal för bevakning av skyddsobjekt, utan att denna möjlighet endast ska avse sådana skyddsobjekt som utgörs av områden där militär verksamhet enligt den föreslagna lagen bedrivs. Lagtexten bör därför utformas så att det uttryckligen framgår att finsk militär personal som lämnar stöd till i enlighet med lagen får anlitas för bevakning av områden där finska styrkor bedriver militär verksamhet enligt den föreslagna lagen och som beslutats vara skyddsobjekt. Som framkommit ovan kan det inte anses föreligga ett generellt behov av att kunna anlita finsk militär personal för bevakning av sådana skyddsobjekt där verksamhet bedrivs enligt den föreslagna lagen. En bedömning bör göras utifrån omständigheterna i det särskilda fallet och det bör därför krävas ett särskilt beslut om att tillåta att finsk militär personal anlitas för bevakning. Enligt regeringens förslag ska regeringen bemyndigas att fatta beslut om att begära operativt militärt stöd från . Vidare ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kunna besluta att ett område där sådan verksamhet bedrivs ska vara skyddsobjekt. När sådana beslut har fattats är det lämpligt att Försvarsmakten har bemyndigandet, i enlighet med 10 kap. 8 § andra stycket RF, att besluta att finsk militär personal ska få anlitas för bevakning av den aktuella typen av skyddsobjekt. Det är Försvarsmakten som i ett sådant läge bäst kan bedöma om det är ändamålsenligt att finsk militär personal anlitas för bevakning. En bestämmelse som anger att finsk militär personal får anlitas för bevakning av de aktuella skyddsobjekten placeras lämpligen i den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och , eftersom det rör sig om en bevakningsuppgift som direkt sammanhänger med stöd enligt den lagen. En hänvisningsbestämmelse till regeln bör införas i skyddslagen. Det bör understrykas att bemyndigandet innebär att Försvarsmakten får fatta beslutet att finsk militär personal, utöver den personal som annars får anlitas enligt 9 § första stycket skyddslagen, får anlitas för bevakning. I enlighet med 22 § skyddslagen kommer det även i fortsättningen att vara den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt och som utpekas i ett beslut om skyddsobjekt som ansvarar för att objektet bevakas, inklusive för att anlita personal för dess bevakning.