prop · H703137 · 2020-03-24 00:00:00 — framför att den kommunala tillsynen i de flesta fall fungerar bra men att det i undantagsfall kan finnas behov av att kunna ingripa mot kommuner som inte tar tillsynsuppdraget på allvar. , , kommun och kommun samt Föreningen kommunala miljöchefer anser att det är ett bra förslag för att få kommuner med en dåligt fungerande tillsyn att vidta åtgärder, förutsatt att berörd länsstyrelse har rätt kompetens. Länsstyrelserna i , , län och Statskontoret anser att ett föreläggande bör kunna förenas med vite och att det annars är verkningslöst. , , kommun och kommun och anser att det bör övervägas om en möjlighet att förelägga kommuner ska kopplas till en möjlighet för att ta ifrån kommunen tillsynen. anser att eventuella brister i den kommunala tillsynen i första hand bör åtgärdas med tillsynsrådgivning, fortbildning och vidareutbildning av tillsynspersonal samt samverkan mellan tillsynsmyndigheter. Skälen för regeringens förslag Det finns behov av skarpare verktyg i uppföljningen av kommunernas tillsyn Länsstyrelserna ska ge tillsynsvägledning i länet. I det ingår att granska kommunernas tillsynsverksamhet och ge kommunerna stöd för att utveckla tillsynen. har ställt frågor till länsstyrelserna om deras uppföljning av den kommunala tillsynen. Flertalet länsstyrelser har uppgett att deras påpekanden om brister i vissa fall leder till att den berörda kommunen avsätter mer resurser till tillsynen. uppger att de begär återrapportering i de fall brister i tillsynen har påtalats vid ett kommunbesök och att det arbetssättet har lett till att kommuner som har fått påpekanden har rättat till mindre avvikelser. Många länsstyrelser har dock framfört att det har blivit svårare att åstadkomma förändringar hos kommunerna. Om kommunen inte genomför efterfrågade förändringar har länsstyrelserna inget mandat att driva igenom åtgärder. Några länsstyrelser anger att de ”dragit nytta” av livsmedelslagens skarpare bestämmelser och fått tydligare respons när det gällt påpekanden om miljötillsynen i de fall de har gjort kommunbesök och granskat tillsynen av och kontrollen av livsmedelslagstiftningen . Det förhållandet att staten inte kan påverka att kommunerna kontrollerar efterlevnaden av miljölagstiftningen har uppmärksammats av både och Europeiska kommissionen. har i sin granskning av den svenska miljötillsynen påpekat att det finns en brist på enhetlighet när det gäller genomförande och efterlevnad av miljölagstiftningen som bl.a. hänger samman med den institutionella självbestämmanderätten för kommunerna (granskning av miljöpolitik 2014, s. 13). rekommenderade bl.a. en förstärkning av kontroll av tillsynsverksamhet som utförs av regionala och kommunala myndigheter. inledde en granskning av genomförandet av miljöpolitiken i syfte att förbättra genomförandet av befintlig miljöpolitik och miljölagstiftning i EU. Som ett första steg har EU-kommis- sionen utarbetat en rapport som beskriver de viktigaste utmaningarna och möjligheterna för genomförandet av miljöpolitiken i varje medlemsstat. Av landrapporten för (Granskningen av genomförandet av EU:s miljöpolitik, Landrapport – , den , SWD(2017) 56 final) framgår bland annat följande. När det gäller medlemsstaternas arbete för att säkerställa att miljölagstiftningen följs framhåller att arbetet måste bygga på tre ben; kontroll, främjande åtgärder och sanktioner samt att erfarenheterna säger att myndigheterna bör ha ett riskbaserat förhållningssätt där en kombination av de tre benen riktas mot de allvarligaste problemen. Samverkan mellan myndigheterna framhålls vidare som en framgångsfaktor för att säkerställa enhetlighet, undvika dubbelarbete och minska den administrativa bördan. lyfter i rapporten fram att efterlevnadsfrämjande verksamheten på regional och lokal nivå kan förbättras. I den andra landrapporten , (Granskning av genomförandet av miljöpolitiken 2019 Landrapport – den SWD (2019) 117 final) anges som en prioriterade åtgärder att bör förbättra sin övergripande miljöstyrning ytterligare (bl.a. i fråga om förvaltningarnas kapacitet och samordning). Europeiska kommissionen har vidare i revisioner av kontrollen av växtskyddsmedelslagstiftningen i uppmanat de behöriga myndigheterna att se till att kontroll genomförs på nivå och att kontrollen har en viss omfattning (Final Report of an Audit Carried Out in from 13 to 20 2014 In Order to Evaluate Controls of Pesticides GD(SANCO) 2014-7182). Kommissionen har bl.a. uppmanat de behöriga myndigheterna att se till att samtliga yrkesmässiga användare av växtskyddsmedel blir föremål för kontroll, att inspektionerna omfattar 2019/20:137 en kontroll av att de använda växtskyddsmedlen är produktgodkända och att de används på ett korrekt sätt samt att alla kommuner fullgör den rapporteringsskyldighet till Kemikalieinspektionen som följer av förordning (EU) nr 1107/2009. Slutligen har kommissionen uppmanat myndigheterna att se till att en effektiv och ändamålsenlig samordning sker mellan de myndigheter som är involverade i kontrollen. Kommissionens rekommendationer är svåra att följa för de behöriga myndigheterna om det enda verktyg som de har tillgång till är dialog med kommunerna. Med kontrollförordningen ökar kraven på kommunerna. Kommunerna kommer i egenskap av behöriga myndigheter att åläggas skyldigheter direkt i kontrollförordningen. De behöriga myndigheterna är bl.a. skyldiga att utföra den riskbaserade kontrollen regelbundet och med lämplig frekvens med hänsyn tagen till de faktorer som listas i artikel 9. Myndigheterna ska också se till att den personal som utför kontrollen har tillräcklig kompetens och att kontrollen utförs i enligt med de dokumenterade förfaranden som anges i artikel 12. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att de behöriga myndigheterna till fullo fullgör de skyldigheter som följer av förordningen. Förelägganden mot kommuner som inte fullgör sitt tillsynsansvar har visat sig få stort genomslag på livsmedelsområdet. Företrädare för länsstyrelserna har i granskning av livsmedelskontrollen uppgett att kommunerna uppfattar förelägganden som en stark sanktion som kan få till stånd politiska beslut om exempelvis höjda taxor och mer resurser (, Livsmedelskontrollen − tar staten sitt ansvar? 2014:12, s. 76). Regeringen anser att det bör finnas en liknande möjlighet att förelägga kommuner som inte fullgör sitt tillsynsuppdrag på miljöområdet som på livsmedelsområdet. För att uppnå en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön och för att ska fullgöra sina EU-rättsliga förpliktelser måste samtliga kommuner fullgöra sitt tillsynsansvar. De verksamheter som tillsynen riktar sig mot ska också kunna vara förvissade om att konkurrensen inte riskerar att snedvridas av tillsyn som varierar stort från en kommun till en annan. Det bör därför införas en möjlighet för tillsynsvägledande myndigheter att ingripa genom föreläggande med krav på åtgärder i de fall en kommun inte följer påpekandena att rätta till brister i tillsynen enligt eller den kontroll som ska utföras i enlighet med kontrollförordningen eller marknadskontrollförordningen. Bestämmelsen bör införas på lagnivå eftersom den utgör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Syftet med bestämmelsen kan inte uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Den tillsynsvägledande myndigheten bör dock tillämpa bestämmelsen med försiktighet och i första hand framföra sina krav på åtgärder genom påpekanden. Ett föreläggande bör tillgripas först när en kommun inte följer ett påpekande. Statskontoret och några länsstyrelser har framfört att ett föreläggande är verkningslöst om det inte förenas med vite. Erfarenheterna på livsmedelsområdet visar dock att föreläggande mot en kommun kan få effekt även om det inte förenas med vite. Regeringen instämmer därför i bedömning att ett föreläggande inte bör kunna förenas Ekonomiska sanktioner bör inte användas för att rätta till brister i tillsynen hos kommuner. , , kommun, kommun, och anser att det bör övervägas om en möjlighet att förelägga kommuner ska kopplas till en möjlighet för att ta ifrån kommunen tillsynen. En sådan reglering kräver närmare analys och beredningsunderlag och det är därför inte möjligt för regeringen att lämna något förslag inom ramen för detta lagstiftningsärende. Vilka brister kan ligga till grund för ett föreläggande? I likhet med vad utredningen föreslagit bör ett föreläggande endast aktualiseras när en kommun har brustit i fråga om generella skyldigheter som åligger den enligt , föreskrifter som meddelats med stöd av balken eller en EU-förordning om kontroll. Exempel på situationer då ett föreläggande kan användas är när en kommun inte lever upp till kraven i miljötillsynsförordningen på att ta fram och besluta om en behovsutredning och plan för tillsynen, kraven i kontrollförordningen att upprätta en förteckning över aktörer eller krav i en kommissionsförordning om enhetlig minimifrekvens för offentlig kontroll. Ytterligare exempel är om kommunen brister i tillsynsuppdraget inom ett specifikt tillsynsområde, helt avstår från att genomföra obligatoriska tillsynsuppgifter eller inte följer de särskilda krav som ställs på myndighetens tillsyn av så kallade IED-verksamheter enligt 1 kap. 10 § a miljötillsynförordningen. Genom föreläggandet kan den statliga myndigheten klargöra för en kommun i vilka avseenden kritik kan riktas mot dess tillsynsverksamhet och därigenom ge kommunen en möjlighet att åtgärda bristerna. bör få möjlighet att förelägga kommunen På livsmedelsområdet är det den centrala statliga myndigheten, dvs. , som har befogenhet att förelägga en kommun att vidta åtgärder. i anser att ett liknande system som inom livsmedelsområdet skulle kunna tillämpas på miljöområdet, dvs. att länsstyrelserna skulle rapportera brister till som skulle förelägga kommunen om rättelse. När det gäller är dock ansvaret för tillsynsvägledning delat mellan flera centrala myndigheter. Ingen myndighet har således ett helhetsansvar liknande ansvar på livsmedelsområdet. Om skulle ges ansvaret för att följa upp kommunernas tillsyns- och kontrollverksamhet i hela landet på samtliga områden som faller under skulle behöva avsätta resurser för uppföljning på områden där saknar ansvar för tillsynsvägledning. Länsstyrelserna har, till skillnad från , i större utsträckning regelbunden kontakt med kommunerna i det egna länet som en följd av det samordningsansvar som följer av tillsynsvägledningsansvaret. Länsstyrelsernas ansvar för tillsynsvägledning i länet är övergripande och är inte inskränkt till vissa tillsynsområden. Länsstyrelserna följer upp och granskar hur kommunerna genomför tillsynsuppdraget på ett övergripande sätt. Det sker inom samtliga sakområden och avser såväl överlåten tillsyn som kommunernas obligatoriska tillsyn. 2019/20:137 närheten till kommunerna underlättar för att avgöra om det föreligger brister och om brister upptäcks, att välja vilken metod som är mest lämplig för att få till stånd en rättelse. Regeringen anser mot bakgrund av ovanstående att det är mest resurseffektivt att länsstyrelserna ges en befogenhet att förelägga om rättelse i de fall en kommun brister i sitt tillsynsansvar. Det kan uppstå en situation där en central myndighet upptäcker att kommunen brister i tillsynsuppdraget. Myndigheten bör då uppmärksamma på detta och bör följa upp den påtalade bristen. har inte berört frågan om en kommun bör ha möjlighet att överklaga ett föreläggande. har framfört att frågan bör tas upp i den fortsatta beredningen. beslut om föreläggande till en kommun att vidta rättelse får överklagas till allmän förvaltningsrätt enligt 32 § livsmedelslagen. Det är den ordning som gäller för alla beslut som fattar i enskilda fall. Förvaltningsrättens prövning inriktas på om det funnits skäl för att utfärda föreläggandet mot bakgrund av de faktiska förhållandena och de skyldigheter som åligger kommunerna enligt kontrollförordningen och livsmedelslagstiftningen i övrigt. Regeringen anser att länsstyrelsernas beslut med föreläggande för en kommun att vidta rättelse bör kunna bli föremål för prövning på samma sätt. Enligt 19 kap. 1 § får länsstyrelsernas beslut i särskilda fall överklagas till mark- och miljödomstol. Det finns inte skäl att införa en annan ordning än den som gäller för andra beslut som länsstyrelserna fattar enligt . Länsstyrelsernas beslut att förelägga en kommun att vidta rättelse får således överklagas till mark- och miljödomstol enligt 19 kap. 1 § . 9.4En ny upplysningsbestämmelse införs i 26 kap. Regeringens förslag: En ny bestämmelse i 26 kap. upplyser om att det i marknadskontrollförordningen och i kontrollförordningen finns bestämmelser om kontroll och annan offentlig verksamhet. Förordningarna ska tillämpas för att kontrollera att vissa EU-förord- ningar och vissa bestämmelser som genomför EU-direktiv inom balkens tillämpningsområde följs. Promemorians förslag skiljer sig från regeringens. Promemorians förslag hänvisar till EU-lagstiftning inom tillämpningsområde och innehåller inget andra stycke som upplyser om att det finns bestämmelser om annan offentlig verksamhet i kontrollförordningen som syftar till att säkerställa att EU-förordningar och vissa bestämmelser som genomför EU-direktiv inom balkens tillämpningsområde följs. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Tillsynskapitlet i gäller i fråga om tillsyn över samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken. Enligt 26 kap. 5 § får regeringen meddela föreskrifter om att kapitlet ska gälla även i fråga Prop. 2019/20:137 om tillsyn över att EU-förordningar inom balkens tillämpningsområde Regeringen har med stöd av det bemyndigandet föreskrivit att 26 kap. ska tillämpas vid tillsyn över att de EU-förordningar som anges i 2 kap. miljötillsynsförordningen följs. (1 kap. 4 § miljötillsynsförordningen). De EU-förordningar som listas i 2 kap. miljötillsynsförordningen är EU-förordningar inom balkens tillämpningsområde. Marknadskontrollförordningen och kontrollförordningen är horisontellt verkande EU-förordningar som gäller på flera områden, inte bara . Kontrollförordningarna är inte EU-förordningar inom balkens tillämpningsområde. De innehåller inga materiella regler som kan kontrolleras utan endast regler som ska tillämpas för att kontrollera att materiella bestämmelser efterlevs. Vilka EU-förordningar och EU-direktiv som ska kontrolleras med stöd av förordningarna framgår av avsnitt 7.1 och 7.2. Kontrollförordningarna ska inte bara tillämpas vid kontroll av de EU- förordningar och EU-direktiv som faller inom tillämpningsområde utan även vid kontroll av annan unionslagstiftning. Bestämmelserna i balken ska bara komplettera förordningarna när myndigheterna kontrollerar materiella bestämmelser som faller inom tillämpningsområde. För att förtydliga detta föreslogs i promemorian att upplysningsbestämmelsen skulle hänvisa till ”EU-lagstiftning inom tillämpningsområde”. Som Lagrådet har påpekat omfattar den skrivningen inte bestämmelser som genomför EU-direktiv. Regeringen har därför utformat bestämmelsen enligt Lagrådets förslag med en hänvisning till EU-förordningar och bestämmelser som genomför EU-direktiv inom tillämpningsområde. Tillsynskapitlet i bör ge en heltäckande bild av de bestämmelser som ska tillämpas för att kontrollera att och de materiella bestämmelser som faller inom dess tillämpningsområde följs. Det bör därför finnas en bestämmelse i 26 kap. som upplyser om att det i marknadskontrollförordningen och i kontrollförordningen finns bestämmelser om kontroll av att vissa EU-förordningar och vissa bestämmelser som genomför EU-direktiv inom balkens tillämpningsområde följs. Uttrycket kontroll bör användas som ett samlingsbegrepp för kontroll som utförs i enlighet med de båda förordningarna. 9.5Behöriga myndigheter och tillämpningsföreskrifter om offentlig kontroll Regeringens förslag: Bestämmelserna i 26 kap. om vilka myndigheter som utövar tillsyn enligt och om överlåtelse av tillsyn ska tillämpas även vid sådan kontroll och annan offentlig verksamhet som sker med stöd av kontrollförordningen eller marknadskontrollförordningen och som rör EU-förordningar eller bestämmelser som genomför EU-direktiv inom balkens tillämpningsområde. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en annan språklig utformning. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av 26 kap. 3 § första stycket miljö- balken framgår att tillsyn över och föreskrifter som har meddelats med stöd av utövas av , förvars- inspektören för hälsa och miljö, , andra statliga myndigheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestämmer. delningen mellan de operativa tillsynsmyndigheterna framgår av miljö- tillsynsförordningen (se avsnitt 7.3 ovan). Tillsynen över användningen av kemiska produkter och varor är så långt det är möjligt integrerad med tillsynen över den verksamhet där produkten eller varan används. Regeringen anser att nuvarande organisation för fördelning av ansvaret för kemikalietillsynen är tydlig och ändamålsenlig och att den bör gälla även vid offentlig kontroll och annan offentlig verk- samhet enligt kontrollförordningen samt vid kontroll enligt marknadskon- Enligt kontrollförordningen är de myndigheter som tilldelas ansvaret för att organisera eller utföra offentlig kontroll och annan offentlig verksam- het behöriga myndigheter (artikel 4). över utsläppande på marknaden av växtskyddsmedel i återförsäljarledet samt över användning av växtskyddsmedel i jordbruket. kommer ha samma ansvar när kontrollen utförs i enlighet med kontrollför- Det innebär att kommunerna kommer att vara behöriga myn- digheter enligt kontrollförordningen. Kommunerna tillförs inte några nya tillsynsobjekt härigenom men de får ett nytt regelverk att följa och till viss del nya åligganden. Om kommissionen utnyttjar de delegerade befogen- heter som kontrollförordningen ger kan kommunerna dessutom bli skyl- diga att följa särskilda krav och praktiska arrangemang när den offentliga kontrollen utförs (se bl.a. artikel 24 i kontrollförordningen). det i en behörig myndighets uppgifter att ha kontakter med kommissionen och övriga medlemsstater på ett visst område. När det, som i detta fall, finns flera behöriga myndigheter inom en medlemsstat måste en central myndighet utses som svarar för kontakterna med kommissionen och övriga medlemsstater inom ett område. Regeringen avser att utse sådana centrala myndigheter i miljötillsynsförordningen. derna kommer alltså inte att åläggas uppgifter som innebär krav på kon- takter med kommissionen och behöriga myndigheter i andra medlems- Utseende av kommunerna som behöriga myndigheter enligt kontrollför- ordningen innebär skyldigheter för kommunerna i den mening som avses i 8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen och kräver stöd i lag. melsen i 26 kap. 3 § behöver därför utvidgas till att gälla även vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt kontrollför- Bestämmelsen bör även gälla vid kontroll enligt marknadskon- trollförordningen för att regleringen ska vara sammanhållen och konse- kvent på miljöområdet. Med stöd av bemyndigandet i 26 kap. 3 § första stycket kan regeringen meddela tillämpningsföreskrifter om hur tillsynen enligt balken Regeringen kan med stöd av bemyndigandet meddela tillämp- ningsföreskrifter som kompletterar kontrollförordningen och marknads- Ett exempel på en bestämmelse i kontrollförord- ningen som aktualiserar ett behov av tillämpningsföreskrifter är artikel Enligt denna bestämmelse ska de behöriga myndigheterna, utan att det påverkar bestämmelser om befintliga förteckningar eller register, Prop. 2019/20:137 upprätta en förteckning över aktörer och hålla denna uppdaterad. melsen innehåller inga krav på hur förteckningen ska utformas och vilka uppgifter som ska tas in i förteckningen. För att förteckningarna ska vara enhetligt utformade kan det finnas skäl att föreskriva om vad myndigheterna måste iaktta i aktuellt avseende för att uppfylla kravet i artikel 10.2. I 26 kap. 3 § sista stycket bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om överlåtelse av tillsyn till en kommun som begär det. Enligt 26 kap. 4 § kan en tillsynsmyndighet som har tagit en begäran om överlåtelse av tillsyn och som inte anser att tillsynen bör överlåtas överlämna ärendet till regeringen för avgörande. Den bestämmelsen bör vara tillämplig även när en begäran om överlåtelse avser kontroll enligt kontrollförordningen eller marknadskontrollförordningen. Bestämmelserna i 26 kap. 3 § ska bara komplettera kontrollförordningarna när myndigheterna kontrollerar materiella bestämmelser som faller inom tillämpningsområde (se avsnitt 9.4). Regeringens förslag: Bestämmelsen i 26 kap. om tillsynsmyndigheter och tillsyn ska tillämpas på kontrollmyndigheter och kontroll enligt kontrollförordningen och marknadskontrollförordningen när kontrollen syftar till att säkerställa att EU-förordningar och bestämmelser som genomför EU-direktiv inom balkens tillämpningsområde följs. Bestämmelsen ska även tillämpas när kontrollmyndigheterna utför annan offentlig verksamhet med stöd av kontrollförordningen. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en annan språklig utformning. Remissinstanserna har inte yttrat sig om förslaget. Skälen för regeringens förslag: Kontrollförordningen ålägger medlemsstaterna att säkerställa en effektiv och verkningsfull samordning mellan alla berörda myndigheter om flera myndigheter utses till behöriga myndigheter enligt förordningen (artikel 4.2 a). En fungerande samordning är en förutsättning för att kraven i förordningen ska kunna följas. gäller enligt 26 kap. 6 § första stycket att tillsynsmyndigheterna ska samarbeta med varandra samt med sådana statliga och kommunala organ som ska utöva tillsyn i särskilda hänseenden. Enligt andra stycket i samma paragraf får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att tillsynsmyndigheterna ska lämna sådana uppgifter som behövs för att en regional eller central tillsynsmyndighet ska kunna fullgöra sitt samordnande, kontrollerade och uppföljande ansvar. Oavsett om den verksamhet som utförs är att anse som tillsyn enligt eller kontroll enligt EU-förordningarna om kontroll bör de inblandade myndigheterna vara skyldiga att samarbeta med varandra i samma utsträckning. Bestämmelserna i 26 kap. 6 § bör därför gälla även när myndigheterna utför kontroll enligt marknadskontrollförordningen eller kontrollförordningen när kontrollen avser att säkerställa att 2019/20:137 EU-förordningar och bestämmelser som genomför EU-direktiv inom balkens tillämpningsområde följs. Bestämmelsen bör även gälla när de behöriga myndigheterna utför annan offentlig verksamhet med stöd av kontrollförordningen eller de bestämmelser som avses i artikel 1.2 i förordningen. Innebörden av uttrycket annan offentlig verksamhet behandlas i avsnitt 4.2. Åtgärder för att främja regelefterlevnad samt åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse är att anse som annan offentlig verksamhet i kontrollförordningens mening. Bestämmelsen ska bara komplettera kontrollförordningarna när myndigheterna kontrollerar materiella bestämmelser som faller inom tillämpningsområde (se avsnitt 9.4). Regeringens förslag: Bestämmelsen om förbud mot att obehörigen röja eller utnyttja uppgifter om drifts- och affärsförhållanden i 26 kap. ska tillämpas när någon i enlighet med artikel 28 eller 31 i förordning (EU) 2017/625 utför delegerade uppgifter som ingår i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet och som rör EU- förordningar eller bestämmelser som genomför EU-direktiv inom balkens tillämpningsområde. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en annan språklig utformning. Remissinstanserna har inte yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Kontrollförordningen innehåller be- stämmelser om tystnadsplikt för den som utför offentlig kontroll och annan