prop · H80343 · 2020-10-28 00:00:00 — I artikel 4 i sjunde tilläggsprotokoll regleras rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger (ne bis in idem). Denna rättighet brukar också kallas dubbelprövningsförbudet. Enligt tolkning av artikeln kan förbudet mot dubbel lagföring vara tillämpligt även när åtgärder eller sanktioner inte betecknas som straff i den nationella rätten, såsom exempelvis administrativa sanktioner och viten. Dubbelprövningsförbudet hindrar inte bara ett andra straff (dvs. ett nytt straff vid ett annat tillfälle än det första) utan även en andra prövning av samma gärning. har i ett mål som gällde parallella förfaranden funnit att en kränkning av dubbelprövningsförbudet hade ägt rum, då den andra processen inte avslutades när det första avgörandet blev slutligt (Muslija mot , no. 32042/11, ). Liknande resonemang fördes i dom i målen Grande and Others v. (nos. 18640/10, 18647/10, 18663/10 och 18698/10, ), Glantz mot och mot (no. 37394/11 respektive 11828/11, ). Enligt ett avgörande från är det inte enbart ett slutligt avgörande 2020/21:43 som utgör ett hinder mot ett andra förfarande. Även en pågående prövning är ett sådant hinder (NJA 2013 s. 502). Det innebär att det som avgör när ett hinder mot ett andra förfarande för samma gärning eller överträdelse uppkommer får anses vara den tidpunkt när det inleds en domstolsprocess om utdömande av vite. Regeringen anser i likhet med promemorian att detta bör komma till uttryck i lagen om kontroll av husdjur m.m. Exempel på sådana regleringar finns i livsmedelslagen och lagen om foder och ani- maliska biprodukter. Bestämmelsen i 18 § andra stycket bör utformas på motsvarande sätt. Ändringar i lagen om kontroll av Ord och uttryck i lagen och förhållandet till Regeringens förslag: Hänvisningen i lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel till den tidigare kontrollförordningen ska ersättas med en hänvisning till den nya kontrollförordningen och tillhörande genomförandeakter och delege- Uttrycket kontroll ska ersättas med uttrycket offentlig kontroll. Uttrycket offentlig kontroll ska i lagen betyda dels offentlig kontroll enligt den nya kontrollförordningen, dels kontroll i övrigt av att lagen och föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen följs. Uttrycket annan offentlig verksamhet ska betyda dels annan offentlig verksamhet enligt den nya kontrollförordningen, dels sådan offentlig verksamhet som i övrigt utförs med stöd av lagen eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Ordet kontrollorgan ska i berörda bestämmelser i lagen ersättas med ”ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter”. Uttrycket organ med delegerade uppgifter ska betyda samma sak som i den nya kontrollförordningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna yttrar sig inte över förslaget när det gäller denna lag. Se allmänna synpunkter i avsnitt 6.2. Skälen för regeringens förslag Offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet Begreppet ”skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel” är ett sammanfattande uttryck för det skydd som finns för geografiska beteckningar, ursprungsbeteckningar och beteckningen garanterad Bestämmelser om skyddade beteckningar på jord- bruksprodukter och livsmedel finns i bl.a. i och rådets förordning (EU) nr 1151/2012 av om kvalitetsord- ningar för jordbruksprodukter och livsmedel. Lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel kompletterar denna EU-förordning (1 §). Lagen kompletterar även den tidigare kontroll- förordningen (2 §). Hänvisningen till den tidigare kontrollförordningen bör därför ersättas med en hänvisning till den nya kontrollförordningen och tillhörande genomförandeakter och delegerade akter. Då hänvisningen till kontrollförordningen är av upplysande karaktär bör den vara dynamisk, dvs. avse förordningen i den gällande lydelsen. används i lagen uttrycket kontroll i stället för det unionsrättsliga uttrycket offentlig kontroll. Den kontroll som utförs på området skyddade beteckningar är av två olika slag. Innan en jordbruksprodukt eller ett livs- medel släpps ut på marknaden görs en kontroll av att produkten uppfyller produktspecifikationen (artikel 37 i förordning (EU) nr 1151/2012). Därutöver utförs offentlig kontroll i alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan enligt den tidigare kontrollförord- ningen (prop. 2009/10:22 s. 23). Båda dessa former av kontroll får anses vara sådan offentlig kontroll som ska utföras enligt den nya kontrollför- ordningen (artikel 1.2 j jmf. med artikel 26.2 a). I den nya kontrollförordningen tydliggörs det att vissa artiklar i förord- ningen även gäller för sådan offentlig verksamhet som inte är offentlig kontroll. Den närmare innebörden av uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet redogörs för i avsnitt 6.2. I avsnittet görs bedömningen att såväl uttrycket offentlig kontroll som annan offentlig verksamhet bör användas i de lagar som berörs av den nya kontrollförord- ningen. Det saknas anledning att göra en annan bedömning när det gäller lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel. Som framgår av avsnitt 6.2 definieras uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i den nya kontrollförordningen. Offentlig kontroll omfattar kontroll som utförs för att verifiera efterlevnaden av bestämmelser oavsett om de har fastställts på unionsnivå eller av medlems- staterna för tillämpning av unionslagstiftningen. Samma begränsning till unionslagstiftningen finns när det gäller definitionen av annan offentlig verksamhet. Kontrollbestämmelserna avseende skyddade beteckningar i den nya kontrollförordningen ska som huvudregel inte tillämpas för att säkerställa efterlevnaden av och rådets förordning (EG) nr 1308/2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruks- produkter, som innehåller bestämmelser om skyddade beteckningar bl.a. avseende vinsektorn (artikel 1.4 a i den nya kontrollförordningen). Lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel är emellertid tillämplig även på sådana vinprodukter. Kontroll som utförs av dessa vinprodukter är i strikt bemärkelse inte offentlig kontroll i den nya kontrollförordningens mening. Det finns däremot både praktiska och lagtekniska fördelar att på det sätt som görs använda samma uttryck för all kontroll som bedrivs enligt lagen. Detta gäller även uttrycket annan offentlig verksamhet. För att underlätta tillämpningen bör det i lagen klargöras vad som avses med uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet när de 2020/21:43 används i lagen. Av den nya definitionen bör det anges att med offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i lagen avses både offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt den nya kontrollförord- ningen och kontroll och offentlig verksamhet i övrigt enligt lagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Det bör, jämfört med lagrådsremissens förslag, också förtydligas att kontrollen kan gälla efterlevnaden av beslut som har meddelats med stöd av lagen, jfr nuvarande 4 § första stycket. Motsvarande förtydligande bör göras också i definitionen av annan offentlig verksamhet. För att undvika osäkerhet är det av stor vikt att terminologin som används i den nationella regleringen följer den begreppsutveckling som sker inom unionen. Hänvisningen till de uttryck som används i den nya kontrollförordningen bör därför vara dynamisk, dvs. avse förordningen i den gällande lydelsen. Organ med delegerade uppgifter I avsnitt 6.2 görs bedömningen att ordet kontrollorgan bör ersättas med ”ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har dele- gerats vissa uppgifter”. Ordet kontrollorgan, som förekommer i 5, 10, 11 och 18 §§ i lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbrukspro- dukter och livsmedel bör alltså, för att stämma överens med bestämmel- serna i den nya kontrollförordningen, ersättas med detta uttryck. Av lagen bör det även framgå att uttrycket organ med delegerade uppgifter har samma betydelse som i den nya kontrollförordningen. Som nämnts ovan är det av stor vikt att terminologin som används i den nation- ella regleringen följer den begreppsutveckling som sker inom unionen. Hänvisningen bör därför vara dynamisk, dvs. avse förordningen i den gällande lydelsen. Myndigheterna ska även utföra annan offentlig Regeringens förslag: Annan offentlig verksamhet ska utföras av kontrollmyndigheterna och andra statliga myndigheter enligt vad som anges i lagen och i föreskrifter som regeringen meddelar. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag innebär att endast de myndigheter som av rege- ringen pekats ut som kontrollmyndigheter kan utföra annan offentlig verk- Remissinstanserna yttrar sig inte över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna ska för vart och ett av de områden som omfattas av den nya kontrollförordningens tillämp- ningsområde utse den eller de behöriga myndigheter som ska ha ansvaret för att organisera eller genomföra offentlig kontroll och annan offentlig Vilka myndigheter som har huvudansvaret för den offentliga kontrollen framgår av 4 § lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruks- produkter och livsmedel. I paragrafen föreskrivs att , länsstyrelserna och kommunerna ska utöva kontroll av att regelverket följs Prop. 2020/21:43 på området. Den närmare ansvarsfördelningen mellan myndigheterna regleras i förordningen om kontroll av skyddade beteckningar på jord- bruksprodukter och livsmedel. På motsvarande sätt som för offentlig kontroll bör det av lagen framgå vilka myndigheter som ansvarar för annan offentlig verksamhet. En bestämmelse om detta bör, i enlighet med vad som föreslås i promemorian, tas in i lagen. Som framgår av avsnitt 6.2 täcker uttrycket annan offentlig verksamhet många varierande uppgifter, alltifrån att med stöd av lagen meddela förelägganden och förbud och utföra sådant som i lagen benämns ”övriga åligganden”, till att utse officiella laboratorier. Det behöver inte alltid vara samma myndighet som utövar både offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet inom ett visst område. Uppgifter som utgör annan offentlig verksamhet bör också kunna utföras av andra statliga myndig- heter än de statliga myndigheter som pekats ut som kontrollmyndigheter av regeringen. Den närmare ansvarsfördelningen mellan myndigheterna bör därför i likhet med vad som gäller för den offentliga kontrollen bestämmas av regeringen. 13.3Överlämnande av uppgifter i offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet Regeringens bedömning: De behöriga myndigheterna kan överlämna uppgifter som ingår i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet till enskilda organ eller fysiska personer direkt med stöd av bestämmel- serna i den nya kontrollförordningen. När det gäller vinsektorn finns det inte något behov av att kunna överlämna uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet till enskilda organ eller fysiska personer. Regeringens förslag: Den nuvarande bestämmelsen som ger rege- ringen eller rätt att delegera kontrolluppgifter till kontrollorgan ska ersättas av en upplysning om att det i den nya kontrollförordningen finns bestämmelser om att vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet får överlämnas till ett organ eller till en fysisk person. Promemorians förslag och bedömning skiljer sig från regeringens. I promemorian görs bedömningen att möjligheten att delegera uppgifter som ingår i offentlig kontroll bör finnas kvar inom vinsektorn. Som en följd av denna bedömning föreslås att regeringen eller ska få överlämna även uppgifter som är annan offentlig verksamhet till organ eller till fysiska personer. Remissinstanserna yttrar sig inte i denna del. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt artiklarna 28 och 31 i den nya kontrollförordningen får de behöriga myndigheterna delegera vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen eller i annan offentlig verksamhet till organ eller till fysiska personer i enlighet med villkoren i artikel 29 eller 30. Delegering av uppgifter som ingår i offentlig kontroll får ske under förutsättning att delegeringen innehåller en exakt beskrivning av de uppgifter som ska utföras och villkoren för utförandet. Organet eller den fysiska personen ska vidare uppfylla vissa krav. De ska bl.a. ha den sakkunskap, utrustning och infrastruktur som krävs för att utföra de uppgifter som delegeras och de ska vara opartiska och fria från intressekonflikter. För ett organ gäller dessutom att det ska vara ackrediterat i enlighet med standarder som är relevanta för de aktuella uppgifterna (artiklarna 29 och 30). När det gäller delegering av uppgifter som ingår i annan offentlig verk- samhet till ett organ krävs att de bestämmelser som avses i artikel 1.2 (som anger vilka sakområden som kontrollförordningen ska tillämpas på) inte förbjuder en sådan delegering. För delegation till fysiska personer krävs, förutom att villkoren enligt artikel 30 är uppfyllda, att den materiella lagstiftningen tillåter en sådan delegering. Utgångspunkten enligt den nya kontrollförordningen är att beslut om åtgärder vid bristande efterlevnad inte får lämnas över till enskilda organ och fysiska personer (artiklarna 31.3samt 138.1 b, 138.2, 138.3 och 66–69). I fråga om skyddade beteck- ningar finns dock ett undantag från denna begränsning. På detta område får nämligen behöriga myndigheter, som har delegerat möjligheten att besluta om rätten att använda en produkts registrerade namn, även dele- gera möjligheten att besluta om vissa angivna åtgärder (artikel 26). Dessa åtgärder är följande: beordra att vissa av aktörens verksamheter blir före- mål för systematisk eller ökad offentlig kontroll, beordra att aktören ökar egenkontrollernas frekvens samt beordra att märkningen ändras för att stämma överens med produktspecifikationerna och de bestämmelser som avses i artikel 1.2 j. Det införs inte några särskilda delegationsbestämmelser i lagen Av 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen framgår att förvaltningsupp- gifter kan överlämnas åt enskilda och att detta ska ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Det kan inte uteslutas att det kan förekomma moment av myndighetsutövning i de uppgifter som kan dele- geras av de behöriga myndigheterna med stöd av bestämmelserna i den nya kontrollförordningen och att delegering därför kräver stöd i lag. Bestämmelserna om delegering i den nya kontrollförordningen är emeller- tid direkt tillämpliga och någon kompletterande bestämmelse i nationell rätt krävs inte för att regeringsformens krav på lagstöd ska vara uppfyllt. Bestämmelserna är även utformade på ett sätt som gör att de berörda myndigheterna kan tillämpa dem utan kompletterande regler i lag. Det gäller även möjligheten att besluta om åtgärder vid bristande efterlevnad enligt artikel 26 i kontrollförordningen. Av tydlighetsskäl bör möjligheten att delegera uppgifter med stöd av kontrollförordningen dock framgå av lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och Regeringen föreslår därför att det i lagen införs en upplysning Prop. 2020/21:43 om att det i den nya kontrollförordningen finns bestämmelser om att vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet får delegeras till ett organ eller till en fysisk person. Lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel är emellertid även tillämplig på vissa vinprodukter som inte omfattas av den nya kontrollförordningens tillämpningsområde (se avsnitt Möjligheten att delegera kontrolluppgifter till kontrollorgan med stöd av 5 § i lagen har funnits sedan lagens tillkomst, men någon delegation har inte skett. Regeringen bedömer därför, till skillnad från promemorian, att det inte finns något behov av att ha en nationell reglering om delegation i lagen som möjliggör delegation av kontroller inom vinsektorn. Den nuvarande regleringen i 5 § om regering- ens eller möjlighet att delegera uppgifter till kontrollor- gan ska därför ersättas av en upplysningsbestämmelse om kontrollförord- ningens delegationsregler. 13.4Förelägganden riktade till kommuner Regeringens förslag: Om en kommun inte fullgör de skyldigheter som följer av dess uppdrag att utföra annan offentlig verksamhet ska Livs- medelsverket få förelägga kommunen att avhjälpa bristen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Om det finns brister i den kommunala kontrollen kan förelägga en kommun att rätta till bristerna. Ett sådant föreläggande ska innehålla uppgifter om de åtgärder som anser nödvändiga för att bristen ska kunna avhjälpas (9 § lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruks- produkter och livsmedel). Även misskötsel av uppgifter som i den nya kontrollförordningen är annan offentlig verksamhet, t.ex. upprepad underlåtenhet att rapportera om kontrollverksamheten till den centrala myndigheten eller underlåtenhet att upprätta en kontrollplan, bör kunna leda till att föreläg- ger en kommun att rätta till bristerna. Regeringen instämmer således i promemorians förslag att bestämmelsen i 9 § lagen om kontroll av skyd- dade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel bör kompletteras med en möjlighet för att kunna förelägga en kommun att fullgöra sitt uppdrag att utöva annan offentlig verksamhet. 13.5Föreskrifter om annan offentlig verksamhet och om skyldighet för organ och fysiska personer att lämna information Regeringens förslag: Bemyndigandet för regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur offentlig 2020/21:43 kontroll ska bedrivas ska kompletteras med en rätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur annan offentlig verksamhet ska bedrivas. Det ska även införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter att lämna information och ge in hand- lingar till den myndighet som har delegerat uppgiften. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I pro- memorian föreslås inte något bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyl- dighet för organ eller fysiska personer att ge in handlingar till den myndighet som har delegerat uppgifter. Remissinstanserna: ombudsmän påpekar att det inte fram- går av promemorian hur handlingar som förvaras hos organ eller fysiska personer som agerar på delegation ska hanteras vid en begäran om handlingsutlämnande och att den fortsatta beredningen bör kompletteras med en analys av den frågan. Inga andra remissinstanser berör frågan. Skälen för regeringens förslag Föreskrifter om annan offentlig verksamhet Den nya kontrollförordningen innehåller i likhet med den tidigare kontroll- förordningen bestämmelser om hur den offentliga kontrollen i medlems- staterna ska organiseras och genomföras. I den nya kontrollförordningen införs även uttrycket annan offentlig verksamhet för sådana myndighets- uppgifter som inte är offentlig kontroll. I artikel 5 i den nya kontrollförordningen finns ett antal krav som de behöriga myndigheterna ska uppfylla när det gäller kontrollen och den offentliga verksamheten. Myndigheterna ska bl.a. införa rutiner eller förfaranden för att säkerställa att offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet är effektiv och ändamålsenlig samt för att säkerställa att det inte finns någon intressekonflikt för den personal som genomför offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Personalen ska vidare ha tillgång till lämplig laboratoriekapacitet för analys, testning och diagnostik. I artikel 9 i den nya kontrollförordningen regleras hur den offentliga kontrollen ska bedrivas. Av bestämmelsen framgår att de behöriga myndigheterna regelbundet och med lämplig frekvens ska genomföra risk- baserad offentlig kontroll av alla aktörer. Kontrollen ska bl.a. beakta identifierade risker som är förbundna med djur och varor, aktörernas tidigare resultat vid offentlig kontroll och tillförlitligheten i aktörens egen- kontroll. Kontrollen ska som huvudregel genomföras utan förvarning. Vidare ska kontrollen så långt det är möjligt genomföras på ett sätt som minimerar den administrativa bördan och verksamhetsstörningar för aktörerna. Motsvarande bestämmelser finns i den tidigare kontrollförord- ningen. I den nya kontrollförordningen ges vidare kommissionen befogenhet att meddela närmare bestämmelser om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet genom delegerade akter och genomförandeakter. I 10 § lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksproduk- Prop. 2020/21:43 ter och livsmedel finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur kontroll ska bedrivas. Det kan även finnas behov av att meddela föreskrifter om hur sådan verksamhet som i den nya kontrollförordningen benämns annan offentlig verksamhet ska bedrivas. har t.ex. meddelat före- skrifter om tidsfrister i handläggningen av vissa ärenden som även gäller för skyddade beteckningar. Regeringen delar därför promemorians bedömning att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer även bör kunna meddela föreskrifter om hur annan offentlig verksamhet ska bedrivas. Föreskrifter om skyldighet för enskilda organ och fysiska personer att lämna information och ge in handlingar ombudsmän påpekar att det är oklart hur handlingar som förvaras hos organ eller fysiska personer som utför uppgifter på delegation ska hanteras vid en begäran om handlingsutlämnande. Kontrollförord- ningen kräver att det finns arrangemang som säkerställer en effektiv och verkningsfull samordning mellan de delegerande behöriga myndigheterna och de organ eller fysiska personer som utför delegerade uppgifter. I artikel 32 anges att organen och de fysiska personerna ska meddela resultaten av de uppgifter som utförts till den delegerande myndigheten. Om resultatet av en offentlig kontroll visar att bestämmelserna inte har efterlevts eller att det är sannolikt att så är fallet, ska den behöriga myndigheten underrättas, såvida inte särskilda arrangemang mellan den behöriga myndigheten och organet med delegerade uppgifter anger något annat. För att tillgodose behovet av en effektiv samordning mellan delegerande myndigheter och organ eller fysiska personer som utför delegerade uppgifter och för att tillgodose allmänhetens behov av insyn bör det införas ett nytt bemyndigande i 10 § lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att föreskriva att ett organ eller en fysisk person som utför delegerade uppgifter ska vara skyldig att lämna information och ge in handlingar till den delegerande myndigheten. Handlingarna blir därmed allmänna och kan begäras ut. I propositionen Förbättrad tillsyn på miljöområdet föreslår regeringen att en motsvarande bestämmelse om skyldighet att lämna information och handlingar till den delegerande myndigheten förs in i (prop. 2019/20:137 s. 68–72). Regeringens förslag: Det ska införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för den som använder sig av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel att lämna uppgifter om verksamheten till en kontrollmyndighet, ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.