prop · H80352 · 2020-11-24 00:00:00 — Genom utredningsuppdraget om straffrättsliga åtgärder mot organiserad tillgreppsbrottslighet och de förslag i propositionen som behandlas i avsnitt 4 anser regeringen att tillkännagivanden om tillträdesförbud till butiker är tillgodosedda. Tillkännagivandena som redovisas under de första och tredje strecksatserna är därmed slutbehandlade. Frågan om tillträdesförbud till bl.a. simhallar bereds vidare inom (se ovan). tillkännagivande som redovisas under den andra strecksatsen är inte slutbehandlat. har, i fråga om inbrottsstöld, tillkännagett för regeringen –det som utskottet anför om att arbetet mot bostadsinbrott ska prioriteras (bet. 2014/15:JuU1 punkt 21, rskr. 2014/15:77), –det som utskottet anför om inbrottsstöld (bet. 2014/15:JuU14 punkt 26, rskr. 2014/15:138), –det som utskottet anför om att regeringen ska återkomma till med ett förslag som innebär att inbrottsstöld, med ett minimistraff om fängelse , införs som en ny brottsrubricering i (bet. 2016/17:JuU13 punkt 4, rskr. 2016/17:272), och –det som utskottet anför om att regeringen skyndsamt bör återkomma till med ett förslag som innebär att inbrottsstöld, med ett minimistraff om fängelse , ska införas som en ny brottsrubricering i (bet. 2018/19:JuU11 punkt 23, rskr. 2018/19:181 och bet. 2019/20:JuU26 punkt 14, rskr. 2019/20:258). Genom de förslag i propositionen som behandlas i avsnitt 5 anser regeringen att tillkännagivanden om inbrottsstöld är tillgodosedda. Tillkännagivandena är därmed slutbehandlade. har, i fråga om systematiska och upprepade stölder, tillkännagett för regeringen –det som utskottet anför om systematiska stölder (bet. 2015/16:JuU18 punkt 30, rskr. 2015/16:196), och –det som utskottet anför om vikten av att se upprepade stölder i ett sammanhang, och att påföljderna i större utsträckning ska stå i proportion till den samlade brottsligheten (bet. 2016/17:JuU13 punkt 8, rskr. 2016/17:272). Genom tillkännagivandet om systematiska stölder (bet. 2015/16:JuU18 punkt 30, rskr. 2015/16:196) biföll motion 2015/16:2403 av m.fl. (C) yrkande 14. Genom det förslag i propositionen som behandlas i avsnitt 6 anser regeringen att tillkännagivanden om systematiska och upprepade stölder är delvis tillgodosedda. Tillkännagivandena är inte slutbehandlade. har, i fråga om försök till häleri, tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om försök till häleri (bet. 2014/15:JuU14 punkt 65, rskr. 2014/15:138). Genom det förslag i propositionen som behandlas i avsnitt 7 anser regeringen att tillkännagivande om försök till häleri är tillgodosett. Tillkännagivandet är därmed slutbehandlat. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. i bilaga 8. Regeringen följer delvis Lagrådets synpunkter, som behandlas i avsnitt 4.2, 4.3.1, 4.3.4, 4.3.5, 4.3.7, 4.3.8, 6.4 och 7.2 och i författnings- I förhållande till lagrådsremissen har även vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Rätten att få vistas på en plats Rörelsefriheten och möjligheten att begränsa den Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen (RF) är den som är svensk medborgare bl.a. tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det (rörelsefriheten). Denna rätt får dock enligt 2 kap. 20 och 21 §§ RF begränsas genom lag, men begränsningar får endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (proportionalitetsprincipen) och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. regeringsformen framgår att det, beträffande en betydande del av de icke- absoluta grundlagsstadgade fri- och rättigheterna, inte går att ange möjligheterna till begränsning på ett mer precist sätt. lagreglering som inskränker dessa fri- och rättigheter måste emellertid (Se prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen 152–153.) Även den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () innehåller bestämmelser om rörelsefrihet. Enligt artikel 2 i konventionens fjärde tilläggsprotokoll har den som lagligen befinner sig inom en stats territorium rätt att fritt röra sig där och välja sin bosättningsort. Rättigheterna får dock inskränkas under förutsättning att inskränkningen anges i lag. Inskränkningen måste även vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen eller förhindra brott eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättigheter. gäller som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt 2 kap. 19 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på En begränsning av rörelsefriheten enligt regeringsformen får inte stå i strid med skyddet mot diskriminering i 2 kap. RF. Enligt 12 § får en lag eller en annan föreskrift inte innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning. Enligt 13 § får en lag eller en annan föreskrift inte heller innebära att någon missgynnas på grund av sitt kön, om inte föreskriften bl.a. utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan kvinnor och män. Ett förbud mot diskriminering finns även i artikel 14 i . Den innebär att diskriminering med avseende på de fri- och rättigheter som behandlas i konventionen och dess tilläggsprotokoll inte får göras på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Rätten att bestämma vem som får vistas på en plats Den som genom äganderätt eller med annan rätt, exempelvis nyttjanderätt, förfogar över en plats kan normalt bestämma vem som får vistas där. Detta gäller även om platsen är tillgänglig för allmänheten. En butikslokal anses i mening utgöra allmän plats som den är tillgänglig för allmänheten. Om allmänheten har tillträde endast under vissa tider, är platsen allmän men inte i övrigt. (Se bl.a. prop. 1987/88:98 om knivförbud i vissa fall m.m. s. Rätten för en näringsidkare eller annan att bestämma över exempelvis en lokal och dess användning är dock inte oinskränkt. Den får inte utnyttjas i strid med förbudet mot diskriminering (jfr 16 kap. 9 § , se rättsfallet NJA 1999 s. 556). Så länge den som förfogar över en allmän plats inte gör sig skyldig till diskriminering kan hon eller han neka vissa personer tillträde till platsen, t.ex. därför att de vid tidigare tillfällen har gjort sig skyldiga till stölder eller andra brott eller helt enkelt därför att personen inte är önskvärd som kund. En näringsidkare kan genom praktiska arrangemang, t.ex. genom att anordna bevakning av entrén, se till att endast vissa kunder får tillträde till lokalen. En monopolställning kan dock begränsa möjligheten att välja vem som får vistas i en lokal. Möjligheter till tillfälliga avlägsnanden och ingripanden En polisman får, när det är nödvändigt för att ordningen ska kunna upprätthållas, avvisa eller avlägsna en person från ett visst område eller utrymme om personen genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna (13 § polislagen [1984:387]). Detsamma gäller om en sådan åtgärd behövs för att en straffbelagd handling ska kunna avvärjas. Om ett avvisande eller avlägsnande är otillräckligt för att uppnå avsett resultat, kan personen enligt samma bestämmelse tillfälligt omhändertas. Under vissa förutsättningar får en polisman använda våld i dessa situationer (10 § första stycket 4 och andra stycket). I de fall en person inte stör eller utgör en omedelbar fara för den allmänna ordningen, eller det inte är fråga om att avvärja en straffbelagd gärning, saknar sålunda polismän normalt möjlighet att avvisa eller avlägsna personen. Detta gäller även om personen har tagit sig in i exempelvis en butik trots att han eller hon har förbjudits att göra det av den som förfogar över platsen. 2020/21:52 En ordningsvakt är en person som av har förordnats att medverka till att upprätthålla allmän ordning, se 1 § lagen (1980:578) om ordningsvakter. Förordnandet gäller för , högst , och är geografiskt begränsat (5 §). En ordningsvakt lyder under och är som utgångspunkt skyldig att lyda de order som en polisman meddelar i tjänsten (6 §). En ordningsvakt har enligt 29 § tredje stycket polislagen samma rätt att som en polisman att avvisa, avlägsna eller omhänderta en person enligt 13 § polislagen, om inget annat framgår av förordnandet som ordningsvakt. Regler om väktare finns i lagen (1974:191) om bevakningsföretag. Med väktare avses en person som är anställd hos ett auktoriserat bevakningsföretag för att utföra bevakning. En väktare har inte några andra befogenheter utöver vad var och en har. Enligt 24 kap. 7 § andra stycket får envar gripa den som har begått ett brott på vilket fängelse kan följa och som påträffas på bar gärning eller flyende fot. Detsamma gäller den som är efterlyst för brott. Har någon gripits med stöd av den bestämmelsen ska den gripne skyndsamt överlämnats till närmaste polisman. För personer finns en motsvarande reglering i 35 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Kontaktförbud och tillträdesförbud vid idrottsarrangemang Det finns endast ett fåtal regleringar som ger möjlighet att vid straffansvar förbjuda någon att få tillträde till och vistas på en viss plats, s.k. straffsanktionerade individuella förbud. Lagen (1988:688) om kontaktförbud (kontaktförbudslagen) ger möjlighet att förbjuda en person att under vissa omständigheter besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person eller att följa efter denna person. Ett kontaktförbud kan innebära ett förbud att uppehålla sig på en viss plats eller vissa platser, exempelvis en bostad eller arbetsplats. När lagen tillkom angavs att syftet var att förbättra skyddet för dem som förföljs och trakasseras, särskilt kvinnor som utsätts för misshandel och andra övergrepp (se prop. 1987/88:137 om besöksförbud s. 1). Lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang ger möjlighet att förbjuda en person att få tillträde till och vistas på inhägnad plats huvudsakligen avsedd för idrottsutövning när idrottsarrangemang anordnas på platsen av en idrottsorganisation. Lagen kom till i syfte att förstärka skyddet mot brottslighet under idrottsarrangemang och överensstämmer till sin uppbyggnad och sitt innehåll i stort med kontaktförbudslagen (se prop. 2004/05:77 Lag om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang s. 17 och 25). Möjligheten att utestänga personer från vissa platser, och då i huvudsak butiker, har varit föremål för diskussion . portförbud som ett sätt att ingripa mot personer som gjort sig skyldiga till upprepade snatterier eller uppträtt störande i butiker. butiksinnehavaren eller någon anställd i butiken som fattade beslut om Prop. 2020/21:52 portförbud. Förbudet brukade ges formen av ett skriftligt avtal som undertecknades av den som förbudet avsåg. En person som brutit mot ett sådant förbud kunde, i enlighet med underrättspraxis, dömas för olaga intrång enligt 4 kap. 6 § andra stycket . Metoden beskrevs även kortfattat av Brå i rapporten säkerhet inom handeln (Brås rapport 1989:4). Frågan om huruvida överträdelser av portförbud kunde bestraffas som olaga intrång prövades av i rättsfallet NJA 1995 s. 84. I avgörandet konstateras att en affärslokal, dit allmänheten har fritt tillträde under dess öppethållande, inte kan anses vara en sådan lokal som åsyftas i bestämmelsen om olaga intrång och att en person som, trots förbud från affärsinnehavaren, går in i en sådan lokal därför inte kan dömas för olaga intrång. Det konstateras vidare att bestämmelsen om olaga intrång inte kan tolkas på annat sätt än att den är avsedd att utgöra ett skydd för lokaler och vissa andra utrymmen som inte är tillgängliga för allmänheten. Efter domen upphörde användandet av portförbud. föreslog att bestämmelsen om olaga intrång skulle utvidgas till att bli generellt tillämplig på andra lokaler och platser än bostäder. Förslaget innebar att tillämpningsområdet för olaga intrång utvidgades till att omfatta även platser dit allmänheten har tillträde, bl.a. butikslokaler och idrottsanläggningar. Anledningen var att man inte ansåg det rimligt att bestämmelsen om olaga intrång hade ett så snävt tillämpningsområde som följde av Högsta domstolens avgörande. (Se SOU 1995:146 Trygghet mot brott – Rollfördelning och samverkan s. 242–244.) föreslogs i lagrådsremissen intrång att straffansvaret för olaga intrång skulle utvidgas till att avse platser dit allmänheten har tillträde i syfte att förstärka skyddet mot brott och ordningsstörningar. Förslaget avsåg t.ex. idrottsarenor och butiker. Regeringen uttalade bl.a. följande (s. 15). Förslaget utgår från den rätt som tillkommer den som med stöd av t.ex. äganderätten förfogar över en lokal eller plats. Enligt de regler som gäller finns det inte något straffrättsligt skydd för den rätten. Det innebär t.ex. att om en person tränger sig in, t.ex. i en butik, trots att han avvisas så utgör detta i sig inte något brott. Om personen inte heller stör ordningen eller utgör en risk för att störa ordningen så har polis och ordningsvakter normalt inte heller rätt att avvisa eller avlägsna personen. Det är enligt regeringens uppfattning motiverat att förstärka skyddet i vissa fall då en person fått besked om att han inte har tillträde men ändå tar sig in. I yttrande ansåg sig Lagrådet inte kunna tillstyrka förslaget och anförde bl.a. följande (s. 2 och 5). Enligt Lagrådets mening är det rimligt att vissa tillgreppsbenägna eller ordningsstörande personer kan förbjudas att besöka en affär eller ett idrottsevenemang och att ett brott mot ett sådant förbud blir straffbart. I dylika fall har för övrigt ett portförbud ofta betydelse även för andra än de direkt inblandade parterna. Lagrådet kan således godta att det nu ges laglig möjlighet att bestraffa den som bryter mot ett förbud att ta sig in i t.ex. en affärslokal till vilken allmänheten har tillträde. När det gäller utformningen av bestämmelsen finner Lagrådet emellertid att allvarliga invändningar kan göras. […] Enligt Lagrådets mening bör den föreslagna bestämmelsen om olaga intrång bli föremål för ytterligare överväganden innan lagstiftning Förutom förslag kan då övervägas en lösning som består i att man i en särskild lag anger förutsättningarna för tillträdesförbud och hur sådana skall utformas samt straffbelägger Jfr t.ex. lagen (1988:688) om besöksförbud och lagen (1996:981) om besöksinskränkningar vid viss tvångsvård. Med hänsyn till bl.a. Lagrådets invändningar ledde förslaget i lagråds- remissen inte till någon proposition till . Inom utarbetades därefter en departements- promemoria med förslag till en särskild lag om tillträdesförbud (Ds 2002:25 Tillträdesförbud). Enligt förslaget skulle en näringsidkare eller en idrottsorganisation kunna förbjuda en person att få tillträde till och vistas i en affärslokal eller på en idrottsanläggning. av förbudet föreslogs straffsanktioneras. Vid remissbehandlingen mötte förslaget kritik. bl.a. på de grunderna att enskilda subjekt föreslogs kunna meddela förbud och att förbuden inte skulle gå att överklaga. främst mot förslaget avseende affärslokaler. Den fick till följd att det inte utarbetades någon lagrådsremiss i fråga om något av förslagen. Frågan ledde till ytterligare överväganden. upprättades en ny departementspromemoria med förslag till en lag om tillträdesförbud (Ds 2004:40 Lag om tillträdesförbud). de dock endast tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Som skäl för att förslaget inte omfattade affärslokaler angavs bl.a. att sådana lokaler har en stor och ibland avgörande betydelse för den enskildes dagliga livsföring, exempelvis för att kunna handla mat, uträtta ärenden på bank och apotek och besöka en optiker. Ett förbud att besöka vissa affärslokaler ansågs därför kunna drabba den enskilde hårt. Det anfördes även att frågan om ett förstärkt skydd för affärslokaler får bli föremål för fortsatta överväganden i ett annat sammanhang. (Se den promemorian s. 27–28.) Vid remissbehandlingen av promemorian invände bl.a. företrädare för handeln mot att förslaget inte omfattade affärslokaler. styrelsen beklagade detta. I propositionen ställde sig dock regeringen bakom promemorians bedömning att det fanns viktiga skillnader mellan idrottsarrangemang och affärslokaler. Regeringen tog bl.a. upp att affärslokaler har en stor och ofta avgörande betydelse för den enskildes dagliga livsföring, att ett förbud att besöka affärslokaler skulle kunna innebära ett större ingrepp i den grundlagsfästa rörelsefriheten och därmed kräva särskilda överväganden samt att idrottsorganisationerna redan har ett system för att avstänga personer från sina arrangemang. kom således endast att omfatta tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. (Se prop. 2004/05:77 s. 18–19.) fick bl.a. i uppgift att överväga behovet av lagstiftning som ger möjlighet att vid straffansvar utestänga personer från butikslokaler och andra liknande platser dit allmänheten har Prop. 2020/21:52 tillträde. Utredningen kom fram till att de skäl som talar mot att införa en ny lag om tillträdesförbud till butiker var starkare än de som talar för och lämnade därför inte något sådant förslag. Utredningen konstaterade att en reglering om tillträdesförbud i och för sig skulle vara ett sätt att begränsa tillfällena för återfallsförbrytare att begå nya brott. Som skäl mot en reglering anfördes dock bl.a. att ett förbud utgör en inskränkning i den enskildes rätt att röra sig fritt och att det intresse som ett straffsanktionerat tillträdesförbud till butiker skulle skydda inte är sådant att det motiverar den inskränkning i den grundlagsskyddade rätten att röra sig fritt som förbudet skulle innebära. Utredningen anförde också att det skulle vara svårt att utforma ett förbud som kan tillgodose kraven på rättssäkerhet utan att bli en börda för rättsväsendet samt att betydande undantag skulle behöva göras för situationer när det handlar om lokaler där det tillhandahålls postverksamhet, apoteksvaror eller andra viktiga samhällstjänster. (Se SOU 2013:85 Stärkt straffrättsligt skydd för egendom s. 28 och 357–360.) I departementspromemorian finns en redovisning av relevant lagstiftning i ett antal europeiska länder där följande framgår (se avsnitt 8.7 i promemorian). I finns det bestämmelser i den s.k. ordensbekendtgørelsen som bl.a. syftar till att säkerställa allmän ordning och säkerhet på offentliga platser, t.ex. gator, vägar, offentliga parker, vänthallar, nöjesställen, offentliga kontor och köpcentrum. Den danska polismyndigheten ges bl.a. möjlighet att inskränka enskildas rätt att uppehålla sig på sådana platser. Om en person har överträtt den bestämmelse som anger att slagsmål, skrik, berusning och vissa andra liknande beteenden som är ägnade att störa den allmänna ordningen är förbjudet, kan polisen förbjuda denne att uppehålla sig inom en viss radie från platsen där den senaste överträdelsen ägde rum. För att ett förbud ska få meddelas krävs att det finns anledning att tro att den enskilde åter kommer att begå en förseelse inom det tänkta förbudsområdet. Förbudet ska vara skriftligt och måste motiveras. En tidsfrist, som inte får överstiga , måste också anges. Den som överträder ett förbud döms till böter. Har någon uppvisat ett särskilt otrygghetsskapande beteende, eller med sitt uppträdande bidragit till att skapa särskild otrygghet, kan den danska polismyndigheten förbjuda personen att tillträda eller vistas inom ett större område. Även i sådana fall måste det finnas anledning att tro att personen åter kommer att uppträda på ett sådant sätt inom det tänkta förbudsområdet. Det måste också fastställas en tidsfrist som inte får överstiga men som kan förlängas med högst åt gången. För överträdelse av förbudet döms till fängelse i högst och eller, om omständigheterna är särskilt förmildrande, till böter. Det finns vidare vissa möjligheter att inskränka rörelsefriheten för personer som dömts för sexualbrott och gängrelaterade brott. 2020/21:52 Även i finns det vissa möjligheter att förbjuda en eller flera personer att uppehålla sig på specifika platser i syfte att förebygga gängkriminalitet. Varken eller har någon reglering som ger möjlighet att stänga ute personer från butiker eller andra liknande platser dit allmänheten har tillträde. I finns det vissa bestämmelser, vilka tar sin utgångspunkt i civilrätten, som ger möjlighet att stänga ute personer från allmänna platser. Ägaren till exempelvis en butik har rätt att bestämma vem eller vilka som får tillträde till lokalen. Den nederländska polismyndigheten kan också i vissa fall fatta ett sådant beslut i ägarens namn. För att kunna neka en person inträde måste han eller hon emellertid ha brutit mot en regel eller uppträtt störande. Dessutom måste vissa andra förutsättningar vara uppfyllda. Allmänheten måste bl.a. ha gjorts uppmärksam på att tillträdet kan begränsas, på vilka grunder som det kan ske samt hur länge förbudet kan komma att gälla. Om den allmänna ordningen störs, eller om det finns allvarlig risk för att den allmänna ordningen störs, kan också borgmästaren besluta om åtgärder som bl.a. kan inskränka enskildas rätt att uppehålla sig på allmänna platser. En överträdelse av ett tillträdesförbud som utfärdats av den som äger en lokal utgör ett brott. Den som olovligen gör intrång i en lokal som används av annan, eller som olovligen stannar kvar där trots tillsägelse av en berättigad person, döms till böter eller fängelse i högst . 4.2En lag om tillträdesförbud till butik införs Regeringens förslag: Det ska införas en möjlighet att, kopplat till straffansvar, förbjuda en person att få tillträde till och vistas i en butik (tillträdesförbud). Bestämmelserna ska tas in i en särskild lag om tillträdesförbud till butik. Lagen påverkar inte den rätt som tillkommer den som förfogar över butiken att begränsa tillträdet till denna. Promemorians bedömning överensstämmer inte med regeringens förslag. I promemorian görs bedömningen att det inte bör införas någon reglering som gör det möjligt att vid straffansvar stänga ute personer från butiker. I enlighet med uppdraget lämnas dock i promemorian ett förslag till en lag om tillträdesförbud till butik. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser, däribland , , , Fastighetsägarna, Företagarna och Butikerna, , Svensk Försäkring, och , är positiva till införandet av en lag om tillträdesförbud till butik. Andra remissinstanser, däribland Hovrätten över och , , , , , , och , avstyrker ett sådant förslag. ombudsmän framför att de förslag som inte stämmer överens med utredarens ställningstaganden inte föranleder några De remissinstanser som är positiva till införandet av en lag om tillträdesförbud till butik framför bl.a. följande. anser att den grundlagsskyddade äganderätten bör beaktas vid intresseavvägningen, där upprepade trakasserier mot butiksanställda och tillgreppsbrott i näringsidkarens verksamhet innebär en allvarlig kränkning av äganderätten. Vidare anges att allvarliga ordningsstörningar dessutom innebär en inskränkning av skötsamma personers möjligheter att utnyttja verksamheterna. Tingsrätten påpekar att ett tillträdesförbud inte förbjuder personen att besöka andra butiker och att ett tillträdesförbud endast torde bli aktuellt efter t.ex. upprepad brottslighet eller trakasserier. Personen har således haft tidigare möjligheter att upphöra med sitt otillåtna beteende och därigenom undvika att tillträdesförbud över huvud taget meddelas. Svensk Försäkring för ett liknande resonemang.