prop · H80325 · 2020-10-08 00:00:00 — Flera regioner bedömer projekten utifrån kriterier som liknar och , vilket innebär att det finns en risk för dubbelarbete. •I många partnerskapsområden är samrådet med regionerna ett tillfälle för regionerna att komma överens om vilka projekt som de anser är viktigast. I flera områden är en fördelning av medlen mellan länen som uppfattas som rättvis en viktig aspekt i regionernas bedömning. Flera regioner har även inrättat separata forum för regional förankring i anslutning till samrådet. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 Partnerskapens prioritering av medel Strukturfondspartnerskapens huvuduppgift är att välja vilka projektansökningar som ska prioriteras för att beviljas EU-medel. Partnerskapen är i stort fria att själva bestämma hur de ska göra det, och framför allt vad de vill prioritera. Figur 3 Steg i processen att bevilja EU-medel I det här kapitlet beskriver vi och redovisar våra iakttagelser om hur partnerskapen bedriver arbetet med att prioritera medel mellan projekt, och hur det påverkar och beslut. 4.1 Partnerskapens arbete inför prioriteringsmötet Efter partnerskapens samråd med regionerna tar partnerskapens presidier, arbetsutskott eller sekretariat fram förslag till prioritering. I flera partnerskap är det oklart om förslagen till prioritering innefattar någon självständig bedömning av projekten utöver regionernas bedömning. Det är inte alltid tydligt om det är partnerskapets presidium/utskott, sekretariat eller regionerna som är avsändare av förslaget till prioritering. Många hänvisar till de regionala utvecklingsstrategierna och handlingsplanerna, men det är få partnerskap som har tagit fram mer specifika riktlinjer om hur och vad de vill prioritera. I de flesta partnerskap tas ett förslag till prioritering fram I alla partnerskap utom ett finns det inför partnerskapets möte ett förslag till prioritering som ledamöterna ska ta ställning till. Flera partnerskap har lyft fram att det är viktigt med ett förslag till prioritering för att partnerskapets möten alls ska vara möjliga att genomföra.101 Två anledningar till detta är storleken på partnerskapet samt kravet på enhällighet mellan ledamöterna för att partnerskapet ska kunna yttra sig. Det varierar mellan partnerskapen vem det är som tar fram förslaget till prioritering. I de flesta partnerskap är det dess presidium, eller någon form av utskott inrättat av partnerskapet, som tar fram förslaget utifrån både regionens och och bedömningar av projekten. 101Intervjuer med strukturfondspartnerskapen och Mellersta . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P är regionernas ställningstaganden till projekten i det regionala samrådet mycket viktiga för förslaget till beslut. I flera partnerskap är det inte tydligt huruvida partnerskapets presidium/utskott gör någon egen bedömning alls av projekten utöver regionernas. I vissa områden är det även presidiet/utskottet som står för jämkningen mellan regionernas olika bedömningar. I andra partnerskap är det just regionernas gemensamma utlåtande över projekten som är det förslag som partnerskapets ledamöter har att ta ställning till. I strukturfondspartnerskapet finns en tydlig uppdelning av uppgifter mellan partnerskapet som sådant och sekretariatet. Sekreteraren tar fram och presenterar ett förslag inför partnerskapet, utifrån en bedömning gjord av Beredningsgruppen leds av sekreteraren och består av tjänstemän från flera organisationer som ingår i partnerskapet.102 I merparten av partnerskapen är det däremot inte helt tydligt om det är partnerskapets presidium/utskott, sekretariat eller regionerna som är avsändare av förslaget. En viktig anledning till det är att många av partnerskapens ordförande och sekreterare även har befattningar eller förtroendeuppdrag vid regionerna. I flera fall är partnerskapens sekreterare ansvariga för att ta fram den egna regionens bedömning av projekten, och både ordföranden och andra ledamöter har politiska uppdrag inom regionerna som gör att de är delaktiga i att ta fram regionens bedömning. Regionala utvecklingsstrategier och handlingsplaner är brett formulerade De regionala utvecklingsstrategierna och handlingsplanerna nämns av vissa partnerskap vara en grund för hur de väljer att prioritera. Strategierna och planerna är allmänt hållna och aktualiseras även som underlag för mobilisering, och bedömningar och regionernas yttranden. Både utvecklingsstrategierna och handlingsplanerna togs fram inför den nuvarande programperioden. Den enda regionala handlingsplanen som ses över löpande är den för . Omarbetningarna görs i delar av planen i samband med att partnerskapet tillsammans med beslutar om inriktning för det kommande årets utlysningar.103 102Intervju med Strukturfondspartnerskapet . 103Socialfondens övervakningskommitté, Regional handlingsplan för Europeiska socialfonden –2020 i , , s. 66 f. Strukturfondspartnerskapet , Regional handlingsplan för Europeiska socialfonden –2020 i – Inriktning , . 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Få partnerskap har riktlinjer för prioritering Att partnerskapen bestämmer uttryckliga riktlinjer för hur och vad de vill prioritera kan medföra flera fördelar. Det innebär att partnerskapen på förhand enas om vilken typ av insatser de vill prioritera, vilket kan bidra till ett mer strategiskt och målinriktat arbete. De medför också transparens och insyn i vad som avgör att projekt beviljas EU-medel och kan därigenom bidra till ett lärande i systemet. De kan därtill innebära en fast hållpunkt för prioriteringarna när ordförande, huvudsekreterare och flera ledamöter byts ut , något som enligt intervjuade vid varit fallet i Västsverige.104 Det är bara ett fåtal partnerskap som har bestämt någon form av riktlinjer för hur partnerskapet ska ta ställning till projekt när de prioriterar mellan ansökningar. Fyra partnerskap har inte några riktlinjer för prioriteringsarbetet alls. Vad de vill prioritera och utifrån vilka grunder bestämmer de i stället vid varje möte. Tre partnerskaps riktlinjer är inte helt tydliga med vad de närmare avser eller om partnerskapet använder dem vid prioritering. Partnerskapet –anger att alla projekt som det prioriterar syftar till att förbättra de tre huvudsakliga utmaningarna ”låg produktivitet, låg sysselsättning och stora inomregionala skillnader”.105 I utgår beredningsgruppens bedömning och sekreterarens förslag till prioritering utifrån en mall med fem olika kriterier, men det är oklart hur styrande de är eftersom partnerskapet i sin arbetsordning också anger att det ska enas om principer för prioritering vid varje möte.106 Partnerskapet har en bedömningsmall med åtta ja- eller nej-frågor som det uppger att det använder som ett komplement till bedömningarna från , och regionerna.107 Riktlinjerna för strukturfondspartnerskapet är tydligast. Partnerskapet beslutade i början av programperioden om riktlinjer för prioritering av ansökningar för ERUF och ESF.108 Riktlinjerna anger sex specifika kriterier för varje program och en allmän bedömning som ska användas vid prioritering. Varje projekt ges en poäng för varje kriterium. I praktiken genomförs poängsättningen av sekretariatet när det tar fram prioriteringsförslag till partnerskapets möte. Poängsättningen av varje ansökan redovisas öppet på partnerskapets webbplats.109 104Intervju med Strukturfondspartnerskapet . 105Region , ”Strukturfondspartnerskapet ”, hämtad . 106Intervju med Strukturfondspartnerskapet ; Strukturfondspartnerskapets arbetsordning avsnitt 7.5. 107Strukturfondspartnerskapet , Bedömningsmall, och intervju med Strukturfondspartnerskapet . 108Strukturfondspartnerskapet , Riktlinjer för prioritering av valbara projekt i Europeiska socialfonden, , och Riktlinjer för prioriteringar av valbara projekt i Europeiska regionala utvecklingsfonden, . 109Intervju med Strukturfondspartnerskapet . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P Partnerskapen Mellersta och har bestämt vilka underlag som de ska utgå ifrån i sina prioriteringar, men inte vad som ska vara styrande i sak.110 Partnerskapet anger även att den sammanvägda bedömningen görs utifrån hela områdets perspektiv.111 4.2 Hur partnerskapen väljer att prioritera I många strukturfondspartnerskap är det sällan någon konkurrens om medel mellan de projekt som har sökt finansiering, och partnerskapen brukar i regel besluta i linje med förslaget till prioritering. Vad som i praktiken styr om ett projekt prioriteras varierar. I vissa partnerskap finns en önskan om en rättvis fördelning av medel mellan länen, och vem som är projektägare uppfattas i flera partnerskap som viktigt. Flera partnerskap verkar även sträva efter att prioritera så många projekt som möjligt. konkurrens mellan projekt när de väl nått prioriteringsmötet Andelen ansökningar om stöd från ERUF som prioriterats har varierat mycket mellan de olika partnerskapsområdena. Av de ansökningar som kommit in till är det en tredjedel () som antingen avslås av eller dras tillbaka av den sökande under handläggningen. Resterande ansökningar () är de som går vidare till partnerskapets prioriteringsbeslut. Av de projekt som partnerskapen har att ta ställning till blir däremot den absoluta majoriteten () prioriterade. De projekt som inte har blivit prioriterade är mycket ojämnt fördelade, och i flera partnerskapsområden har andelen som inte prioriterats varit mycket låg. I har partnerskapet valt att prioritera alla ansökningar om stöd från ERUF . I fem partnerskapsområden har endast 1–6 ansökningar avslagits. och Mellersta står för den största mängden ej prioriterade ansökningar, där 32 och 59 ansökningar (respektive av ansökningarna) inte prioriterats av partnerskapen.112 Förhållandena är delvis annorlunda när det gäller ansökningar om stöd från ESF. Jämfört med är det ungefär lika många () som avslås av eller dras tillbaka av den sökande under handläggningen. går vidare till prioritering, där partnerskapen prioriterar av dem. Andelen ansökningar som partnerskapen valt att prioritera varierar 110Strukturfondspartnerskapet Mellersta , Arbetsordning för strukturfondspartnerskapet Mellersta 2014–2020, punkt 9. Strukturfondspartnerskapet , Arbetsordning för strukturfondspartnerskapet för – 2020, punkt 9. 111Intervju med Strukturfondspartnerskapet . Se bilaga 1. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N mellan i och Öarna och i och Stockholm.113 beslutar partnerskapen utifrån liggande förslag Inför diskussion och beslut om prioritering presenterar och oftast kortfattat sina bedömningar av de godkända projektansökningarna. På mötet presenteras också bedömningen av samrådet med regionerna, som i flera fall är densamma som förslaget från partnerskapets sekretariat, presidium eller motsvarande. Intervjuerna med företrädare för partnerskap, och ger en samstämmig bild av att sju av åtta partnerskap sällan eller bara vid något enstaka tillfälle har gjort en annan prioritering än den som regionen, sekretariatet, presidiet eller motsvarande har föreslagit. Partnerskapet i förefaller däremot i viss utsträckning prioritera annorlunda än vad dess beredningsgrupp har föreslagit.114 Det varierar vad som styr partnerskapens prioriteringar Det finns ett antal faktorer som företrädare för partnerskapen och myndigheterna uppfattar som viktiga för hur partnerskapen prioriterar. Uppfattningarna varierar mellan partnerskapsområdena och går ibland isär mellan partnerskapet, och inom samma område. Viktiga faktorer som i praktiken verkar styra partnerskapets prioriteringar är vilken specifik aktör som är sökande, regionernas gemensamma bedömning och önskemål om gemensamt förhållningssätt för ledamöter från ett län. I anger att partnerskapet tidigare har haft en kritisk inställning till projekt som drivits av offentliga aktörer. Enligt har partnerskapet ansett att insatserna i de projekten utgjorde ordinarie verksamhet och därför inte borde beviljas EU-medel.115 I partnerskapet –har ledamöterna från ofta haft en gemensam linje för hur partnerskapet bör prioritera.116 Partnerskapet Mellersta lutar sig ofta mot regionernas gemensamma bedömning, men anger att den bedömningen kan överskuggas av behoven i de respektive länen.117 Enligt i området brukar frågor som ligger inom respektive ledamots ordinarie arbetsuppgifter vara viktigast vid prioritering.118 Se bilaga 1. 114Intervjuer med Strukturfondspartnerskapet , . 116Intervju med Strukturfondspartnerskapet –. 117Intervju med Strukturfondspartnerskapet Mellersta . 118Intervju med Mellersta . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P En tidigare utvärdering av genomförandet av fonderna har pekat på att flera partnerskap uppfattar en rättvis fördelning av EU-medel som en viktig princip.119 Alla partnerskap anger att det inte finns någon uttalad princip, men det förefaller som att sådana krav förekommer i partnerskapens diskussioner om prioritering. Partnerskapet anger att eftersom det krävs enhällighet för partnerskapens yttrande är det viktigt att nå fram till en prioritering som alla ledamöter kan gå tillbaka till sin respektive organisation och känna sig nöjda med.120 Partnerskapet för framhåller att det ligger i kompromissernas natur att fördela medlen någorlunda jämnt mellan regionerna och att man försöker åstadkomma balans mellan regionerna.121 I vissa partnerskap, till exempel och Öarna och Mellersta , betonar ordföranden vikten av att se till hela området vid prioriteringsmöten.122 I vissa områden anger eller att partnerskapet i praktiken tillämpar lika fördelning eller att det har förekommit tidigare Partnerskapet anger att när det råder konkurrens om tilldelade medel och de aktuella projekten är jämförbara, ska partnerskapet prioritera det projekt som bedöms uppfylla kriterier om jämställdhet och ickediskriminering bäst. Vissa avsteg har gjorts i fråga om projekt riktade mot nyanlända och ungdomar.124 Partnerskapen prioriterar ofta alla projekt Flera partnerskap verkar sträva efter att prioritera alla eller åtminstone så många projekt som möjligt. Det har förekommit att partnerskap inför eller under prioriteringsmöten framfört önskemål om att eller borde erbjuda eller uppmana projekt att minska sina budgetar, så att partnerskapet kan prioritera fler projekt.125 Det har också förekommit propåer från partnerskap om att i det syftet ta bort beloppsramar för utlysningar.126 119Tillväxtverket, Utvärdering av ESI-fondernas genomförandeorganisationer i , 2017. 120Intervju med Strukturfondspartnerskapet . 121Intervju med Strukturfondspartnerskapet . 122Intervjuer med , , samt strukturfondspartnerskapen Mellersta och och Öarna . 123Intervjuer med och ; intervju med . 124Intervju med Strukturfondspartnerskapet . 125Intervju med Strukturfondspartnerskapet . Strukturfondspartnerskapet –, Tilläggsbeslut Insatsområde 1. – innovation, brev . 126Intervjuer med och Öarna , –, och Mellersta . 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Uppfattningen om huruvida strukturfondspartnerskapen borde prioritera bort ansökningar när det inte är konkurrens om medlen varierar mellan dem vi intervjuat vid partnerskap, regioner och myndigheter. En del framför att alla ansökningar som partnerskapen yttrar sig över är godkända av myndigheterna, och att det därmed inte finns några godtagbara skäl att inte prioritera dem om det finns tillgängliga medel. Partnerskapet i framhåller att även om många andra offentliga medel präglas av svåra diskussioner om prioriteringar sker det sällan när det gäller EU-medel. En anledning till att få projekt når partnerskapet kan vara de tunga administrativa kraven. Att det är så svårt att få fram bra projekt innebär i förlängningen att det blir svårt för partnerskapet att inte prioritera projekt, eftersom de då redan passerat flera bedömningssteg i en utdragen process.127 4.3 Genomförandet av partnerskapens möten Det är på prioriteringsmötet som strukturfondspartnerskapet beslutar om vilka projekt som ska prioriteras och vilka som inte ska det. För flera partnerskap har det varit en utmaning att samla tillräckligt många ledamöter för att kunna prioritera. Frågor om intressekonflikter och jäv uppkommer ofta och i flera partnerskap sker inte hanteringen i enlighet med regelverket. Stor variation i ledamöters närvaro och intresse för uppdraget Både och har haft informationstillfällen för ledamöterna om systemet för beviljande av EU-medel. Flera av dem vi intervjuat vid anger att de har lagt mycket tid på att informera partnerskapens ledamöter om vilken roll som myndigheten respektive partnerskapen har och hur ansökningsprocessen ser ut.128 Myndigheten anger att den har erbjudit utbildning om detta i samband med att partnerskapen har fått många nya ledamöter, men att intresset med få undantag har varit svagt.129 Vissa partnerskap menar att det är nödvändigt med återkommande utbildningspass för ledamöterna, bland annat på grund av att det är många ledamöter som byts ut under programperioden.130 Från centralt håll har angett att dess informationsinsatser om de regionala programmen och partnerskapens roll har varit anpassade till det aktuella partnerskapets behov.131 127Intervju med Strukturfondspartnerskapet . 128Intervjuer med –, , och och Öarna . 130Intervjuer med strukturfondspartnerskapen Mellersta och . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P Flera strukturfondspartnerskap har haft svårigheter med att samla tillräckligt många ledamöter för att kunna prioritera. De beskriver att detta är en utmaning även om mötestiderna bestäms långt i förväg, i många fall upp till . Partnerskapet Mellersta har behövt ställa in ett prioriteringsmöte som en följd av att för få ledamöter kunde delta.132 Andra partnerskap har varit nära att ställa in möten, och har under pågående möte antingen behövt ringa in frånvarande ledamöter eller låtit dem närvara över telefon.133 Ledamöternas intresse och aktivitet beskrivs ofta på olika sätt av partnerskapen och myndigheterna. De flesta intervjuade företrädare för och anger att många ledamöter är passiva och inte deltar i diskussionerna vid mötena. De anger att det däremot ofta finns ett mindre antal ledamöter som är aktiva och pålästa i diskussioner. handlar det däremot om de ledamöter som själva har en koppling till projekt och där de därför ofta behöver anmäla jäv. Flera intervjuade partnerskap menar å sin sida att ledamöterna generellt sett har ett stort intresse och engagemang för uppdraget. Ett problem för partnerskapen är att ERUF och ESF har sjuåriga programperioder medan politikerna i regioner och kommuner (vilka är representerade i partnerskapen) har fyraåriga mandatperioder. I anslutning till politiska val är det därför många ledamöter som avsäger sig sitt uppdrag i partnerskapet.134 Partnerskapet beskriver att det för nya ledamöter är en uppstartsprocess, som har blivit särskilt märkbar när flera nya ledamöter kommit in i partnerskapet.135 Flera av regionerna menar å sin sida att det är ett problem att politiker som avslutat ett uppdrag vid regionen fortsätter som ledamöter i partnerskapet, då det försämrar kopplingen mellan det regionala utvecklingsarbetet och partnerskapet.136 Frågor om intressekonflikter och jäv uppkommer ofta Många ledamöter i partnerskapen är hämtade från aktörer som söker EU medel, eller bedriver projekt som redan beviljats EU-medel. Att det finns en koppling mellan strukturfondspartnerskapets ledamöter och aktörer som är involverade i projekt kan tänkas öka ledamöternas engagemang, men innebär också att det är vanligt att det uppstår intressekonflikter. 132Intervju med Strukturfondspartnerskapet Mellersta . 133Intervjuer med strukturfondspartnerskapen och . 134Intervju med Strukturfondspartnerskapet . 135Intervju med Strukturfondspartnerskapet Mellersta . 136Regionernas svar på frågor från . Se digitalt underlag. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Jävsreglerna skärptes men partnerskapen hänvisar till äldre regler Vid strukturfondspartnerskapens handläggning ska bestämmelserna om jäv i 16–18 §§ förvaltningslagen tillämpas. När den nuvarande förvaltningslagen (2017:900) trädde i kraft skärptes bland annat reglerna om jäv.137 Skärpningarna handlar både om när en person anses jävig och vad det får för följder för handläggningen av ett ärende. Det har också införts ett krav på att en person ska anmäla jäv när denna inser att den är jävig.138 Jävsreglerna omfattar handläggare och beslutsfattare. Det är agerandet i det enskilda ärendet som är avgörande för vem som omfattas av jävsreglerna.139 De tre specifika jävsgrunder som kan bli aktuella i partnerskapens verksamhet är parts-, intresse- eller ställföreträdarjäv. För att någon ska bedömas som jävig är det numera tillräckligt att den berörda/dennas närstående eller någon annan som den berörda/dennas närstående företräder eller har företrätt, kan antas påverkas av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning. Skärpningen av jävsreglerna medför att förutsättningarna för att någon ska anses jävig är uppfyllda oftare än enligt den tidigare förvaltningslagen.140 När en person känner till en omständighet som kan antas göra hen jävig ska den personen anmäla detta till myndigheten.141 Även detta är en viss skärpning jämfört med den tidigare förvaltningslagen, som enbart angav ett krav på att anmäla en sådan omständighet till myndigheten.142 Följden av att en person är jävig är att denna inte får delta i handläggningen av ärendet och inte heller närvara när ärendet avgörs. Personen får dock utföra uppgifter som inte någon annan kan utföra utan att handläggningen försenas avsevärt.143 Om den jäviga har unika sakkunskaper inom det aktuella området anses det tillåtet att denna muntligen lämnar objektiva fakta som är av betydelse i ärendet och sedan lämnar sammanträdeslokalen.144 Vid strukturfondspartnerskapens tillämpning av jävsreglerna jämställs de med myndigheter. Jävsreglerna gäller för alla delar av deras handläggning av ett ärende, både enligt den nuvarande och den tidigare förvaltningslagen. Det innebär enligt vår bedömning att även de sekretariat, presidier, utskott eller beredningsgrupper som partnerskapen bildar omfattas av jävsreglerna. I framhåller både partnerskapet självt och att det kan vara problematiskt ur 1374 § lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap. 138En mer utförlig beskrivning av regler om jäv finns tillgänglig via webbplats. 2016/17:180 s. 94. 2016/17:180 s. 95 f. och 302. gällde ett krav på att ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada i motsvarande situationer. 14118 § 1 st. förvaltningslagen (2017:900). 2016/17:180 s. 100 och 304. 14317 § förvaltningslagen (2017:900). 2016/17:180 s. 99 f. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P ett jävsperspektiv att aktörer som deltar i projekt är representerade i både partnerskapet som sådant och i dess beredningsgrupp. Partnerskapet anger regionen som ett exempel på detta.145 Strukturfondspartnerskapen har arbetsordningar som ska styra hur de organiserar och genomför sitt arbete. Inget partnerskap har reviderat sin arbetsordning till följd av de skärpta jävsreglerna. Alla arbetsordningar hänvisar i stället till förvaltningslag, vars jävsregler var mindre restriktiva. Partnerskapet Östra arbetsordning hänvisar felaktigt även till jävsregler i den upphävda kommunallagen (1991:900). Det är i många partnerskap otydligt när jäv ska anmälas Fem av strukturfondspartnerskapen har i sina arbetsordningar bestämt att det är ledamöternas eget ansvar att anmäla jäv, men har inte angett någon tidpunkt för när detta ska ske.