prop · H70371 · 2020-01-29 00:00:00 — I kapitel 3 konstateras att flera statliga utredningar har gjort bedömningen att bristande kreditmarknader kan vara ett problem på svaga marknader. Orsaken till bristande kreditmarknad är att långivare anser att risken är för hög, vilket skulle kunna motivera statligt stöd i någon form. En statlig kreditgaranti är ett styrmedel som syftar till att minska långivarens risk genom ett skydd mot eventuella kreditförluster.193 Statliga kreditgarantier lämnas av för lån till ny- eller ombyggnad.194 Även om detta skulle kunna ses som ett stöd just till svaga marknader gäller nuvarande kreditgarantisystem generellt, det vill säga det tillämpas på både starka och svaga bostadsmarknader. Utredningen energianvändning föreslår att nuvarande kreditgarantisystem bör anpassas för att minska finansieringsproblemen på svaga marknader.195 190Jordabalken, 12 kap. punkt 18 a, d h och 55 a. 191Intervju med företrädare för . Att skrivelserna öppnar för tolkning lyfts även fram vid intervju med företrädare för , . 192Intervju med företrädare för Fastighetsägarna, och skriftliga svar från i samband med intervju med företrädare för , . Se även avsnitt 5.1.4. 193En kreditgaranti minskar behovet av riskersättning och innebär att utlåningsräntan kan sättas lägre än vad som vore fallet utan kreditgaranti. Garantin innebär att behovet av egeninsats eller dyra topplån minskar. 194Avser lån till hyresbostäder, egnahem och ägarlägenheter samt i vissa fall tillbyggnad av lokal eller byggnad som innebär nytillskott av ägarlägenheter och förvärv av hus för ombildning till kooperativ hyresrätt. 195SOU 2017:99, s. 254. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I kapitel 3 konstateras att stödet till renovering och energieffektivisering inte var utformat i syfte att riktas specifikt till svaga marknader. har analyserat i vilken utsträckning den definition av stödberättigade flerbostadshus som används i förordningen ändå träffar områden som definieras som svaga marknader.196 Definitionen av stödberättigat område, som baseras på köpkraft, innebär till viss del en liten förskjutning från de allra starkaste marknaderna mot svagare marknader. av de stödberättigade flerbostadshusen återfinns dock på svaga eller mycket svaga marknader. I bilaga 2 framgår att bland de fastighetsägare som faktiskt sökt och beviljats stöd är det endast ett fåtal, , som verkar på svaga eller mycket svaga marknader. En bidragande orsak till att inte fler ansökningar inkommit från fastighetsägare på svagare marknader kan vara att stödet inte är utformat för att avhjälpa de specifika finansieringsproblem som kan finnas på sådana marknader. Låg stödnivå gav små incitament för energieffektivisering När det gäller energieffektiviseringsdelen av stödet konstateras i kapitel 3 att stödet går direkt till fastighetsägaren, vilket kan skapa incitament att genomföra mer långtgående energieffektiviserande åtgärder jämfört med en situation utan stöd. Hur starka incitamenten blir beror till stor del på stödnivåerna. I bilaga 1 presenteras räkneexempel som visar skillnaden i stöd vid en energieffektivisering på . I räkneexemplen utgör beräknat belopp för energieffektiviseringsstödet endast cirka 1,5–av den totala renoveringskostnaden.197 Så som stödet var utformat påverkas dess storlek inte av den totala renoveringskostnaden, utan endast av sparade kWh/m2 (Atemp) och år. För att beviljas stöd för energieffektivisering måste effektiviseringen vara minst Stöd utgår med samma ersättning per sparad kWh/m2 (Atemp) och år mellan 20 och 50 procents energieffektivisering oavsett hur stor åtgärdskostnaden är. Först om energieffektiviseringen överstiger utgår en högre ersättning för effektiviseringen, och då utgår dessutom ett ytterligare tillägg för Statistik och analys av flerbostadshusbeståndet. Analysen visar att av den totala populationen av flerbostadshus som är upplåtna med hyresrätter återfinns i kommuner med mycket starka marknader. Av de stödberättigade flerbostadshusen återfinns en lägre andel (cirka ) i kommuner med mycket starka marknader, och högre andelar i övriga kommungrupper utifrån marknadsläge. 197Andelen beror på antaganden om renoveringskostnader och nivåer på energieffektivisering. Räkneexemplen baseras på uppskattade renoveringskostnader för dels en mindre och en mer omfattande renovering. Vid ett antagande om att det är möjligt att nå över 50 procents energieffektivisering till en renoveringskostnad som endast uppgår till hälften av uppskattade kostnad för en omfattande renovering, skulle energieffektiviseringsstödet uppgå till av den totala renoveringskostnaden. utgör maxgräns för stödet. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G den del som överstiger . Från branschens håll har det framförts att stödnivån är för låg för att ge tillräckliga incitament att söka, och att är en mycket hög nivå av effektivisering som få lyckas nå upp till.198 De fastighetsägare som beviljats stöd har i genomsnitt beräknat energieffektiviseringen till 38 procent.199 Enligt studier ökar kostnaderna för energieffektiviseringsåtgärder exponentiellt vid nivåer upp mot , vilket tyder på att en större differentiering av stödnivån mellan skulle behövas för att ge tillräckliga incitament.200 Detta är också utgångspunkten i det förslag till energieffektiviseringsstöd för flerbostadshus som presenterades i utredningen energianvändning Med hänvisning till studier som visar på kraftigt stigande kostnader för energieffektivisering upp emot , föreslår utredningen att de stödberättigade kostnaderna höjs stegvis för effektiviseringsnivåerna 30, 35, 40, 45 och 50 procent.201 Osäkerheten kan motverka incitamenten för energieffektivisering I kapitel 5 beskrivs ytterligare ett problem med energieffektiviseringsstödet, att fastighetsägare upplever en stor osäkerhet om stödets slutliga storlek. Osäkerheten beror på att fastighetsägare har svårt att på förhand bedöma stödets storlek eftersom utbetalningen sker först cirka 1–efter att renoveringen är genomförd och en ny energideklaration har upprättats. Därutöver finns även en osäkerhet i att de uppskattade beräkningarna av energieffektivisering ofta skiljer sig från det faktiska utfallet.202 analys av de inkomna ansökningsblanketterna visar att summan beviljat stöd för energieffektivisering i genomsnitt är lägre än vad fastighetsägarna uppgett i ansökningsblanketten.203 Det faktiska utfallet av energieffektivisering, som avgörs först i efterhand när en ny energideklaration har upprättats, kan skilja sig ytterligare och det utbetalda beloppet kan därmed avvika från det beviljade beloppet. Osäkerheten om stödets storlek och det faktum att lönsamheten är svårbedömd kan minska fastighetsägarnas incitament att söka stödet och genomföra åtgärder för att öka energieffektiviseringstakten. 198Skriftliga svar från i samband med intervju med företrädare för , . 199Se bilaga 2. Analys av beviljade ansökningar. 200Se exempelvis , Profu och WSP , Fallstudier Heftig, 2016. 201SOU 2017:99, s. 241. 202Intervju med representanter för . 203Tabell B7, Bilaga 2. Analys av beviljade ansökningar. Osäkerheten för fastighetsägaren gällande skillnader mellan ansökt och beviljat belopp är större gällande energieffektiviseringsstödet jämfört med renoveringsstödet. 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Risk att energieffektiviseringsåtgärderna hade genomförts även utan stöd Det finns krav enligt lag på energieffektivisering vid både ny- och ombyggnad.204 Av byggregler (BBR) framgår att en ändring av byggnader inte får medföra att energieffektiviteten försämras, om det inte finns synnerliga skäl.205 Kraven på byggnaders energihushållning betraktas som mycket långtgående enligt de branschorganisationer som varit i kontakt med. Det är betydligt svårare att nå nybyggnadskraven vid ombyggnad än nybyggnad. framhålls att även om ambitionen är att ombyggnad ska omfattas av samma krav som nybyggnad är det alltid en bedömningsfråga utifrån specifika förutsättningar.206 Enligt förordningen finns inget hinder för att ge stöd till åtgärder som genomförs för att uppfylla krav i lag eller annan författning. Enligt och finns därmed en risk att stöd utgår för åtgärder som ändå ska uppfyllas enligt lag.207 Även om åtgärderna går längre än vad lagen kräver är det möjligt att stöd utgår för åtgärder som ändå skulle ha genomförts eftersom fastighetsägare behöver ha kommit relativt långt i planeringen av en renovering för att kunna söka stödet.208 Informationscentrum för hållbart byggande bör utvärderas I kapitel 3 konstaterades att ett ekonomiskt stöd till renovering och energieffektivisering behöver kombineras med informationsinsatser, eftersom bristande kunskap också är ett viktigt identifierat hinder för att energieffektivisering ska komma till stånd. beslutade regeringen efter förslag från och att inrätta ett centrum för hållbart byggande.209 Syftet var att det skulle minska problemet med låga kunskaper.210 Eftersom centrumet och stödet till renovering och energieffektivisering syftar till att avhjälpa olika hinder skulle styrmedlen kunna fungera tillsammans. En utvärdering av centrumet för hållbart byggande behöver dock göras för att kunna avgöra om det fungerat som avsett. 204Att ett byggnadsverk ska ha de tekniska egenskaper som är väsentliga i fråga om energihushållning och värmeisolering framgår av 8 kap. 4 § 6, (2010:900), PBL. 5 § PBL ska de tekniska egenskapskraven uppfyllas även vid ombyggnad och annan ändring av byggnader. har meddelat föreskrifter för vad som krävs för att ett byggnadsverk ska anses uppfylla dessa krav, byggregler (2011:6) föreskrifter och allmänna råd. 205Boverkets byggregler avsnitt 9:9. 206Intervjuer med företrädare för Fastighetsägarna, och , . 207Boverkets svar på kompletterande frågor och svar på skriftliga frågor . 208Denna risk bekräftas även i skriftliga svar från . 209Regeringsbeslut N2017/01419/PBB. 210Boverket och , Underlag till den andra nationella strategin för energieffektiviserande renovering, 2016. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G 6.1.3 Hyreshöjningar och hyresgästers betalningsförmåga Stödet har inte minskat incitamenten för överrenovering som leder till kraftiga hyreshöjningar I kapitel 2 beskrivs skillnaden i regler för hyressättning mellan drift- och underhållsåtgärder respektive standardhöjande åtgärder. Eftersom det enligt hyressättningssystemet endast är standardhöjande åtgärder som ger rätt till hyreshöjningar har fastighetsägare starka ekonomiska incitament att renovera till nybyggnadsstandard, i stället för att endast genomföra rena underhållsåtgärder.211 genomgång visar att i av de beviljade ansökningarna planeras standardhöjande åtgärder.212 Om en fastighet har renoverats till en standard i nivå med nyproduktion används nyproducerade lägenheters hyror som jämförelseobjekt för bedömning av den nya hyran vid en prövning i hyresnämnden.213 Eftersom hyrorna i nyproduktion är relativt marknadsmässiga innebär detta att hyreshöjningen vid standardhöjande renoveringsåtgärder kan bli stor.214 Starka incitament för standardhöjande åtgärder, tillsammans med att hyresgästernas inflytande över renoveringar är begränsat, ökar risken för renoveringar som inte efterfrågas av de boende och i förlängningen kraftiga hyreshöjningar. Detta skulle inte behöva vara ett problem om det fanns ett tillräckligt utbud av andra bostäder till relativt låg kostnad. Situationen i är dock sådan att det är särskilt svårt för grupper med låga inkomster att hitta boenden till en kostnad som de kan betala.215 Därmed är det viktigt att befintliga regelverk inte premierar renoveringar till en ”för hög” nivå.216 Renoveringar som inte är efterfrågade, och som riskerar att ytterligare begränsa utbudet av boenden till relativt låg kostnad, är inte förenligt med fastställda mål för bostadsmarknaden, där utbudet av bostäder ska möta konsumenternas efterfrågan 211Lind, Leder hyreslagen till rätt renoveringar – analys och förslag, 2015, s. 11–12. 212Tabell B11, bilaga 2. Analys av beviljade ansökningar. 213Det gäller dock inte om de nyproducerade lägenheternas hyror omfattas av bestämmelserna om skälig hyra för viss nyproduktion, så kallade presumtionshyror, vilket regleras i 12 kap. 55 c § jordabalken. Dessa lägenheter står utanför bruksvärdessystemet och fungerar inte som jämförelseobjekt, jfr 12 kap. 55 § tredje stycket jordabalken. 214Enligt systemet finns ingen koppling mellan kostnaden för renovering och tillåten hyreshöjning. Det är i princip möjligt att höja hyran till nyproduktionsnivå genom standardhöjande renoveringsåtgärder utan att nödvändiga underhållsåtgärder såsom stambyte genomförs i samband med renoveringen. 215I budgetpropositionen skriver regeringen att problemet med bostadsbrist kvarstår och att det tenderar att särskilt drabba grupper med svag ställning på bostadsmarknaden. Faktorer som försvårar inträdet för dessa grupper är att man exempelvis saknar kötid eller tillräckliga inkomster. 2018/19:1, s. 36. I utredningen gemensamt bostadsförsörjningsansvar konstateras att det främsta skälet till att vissa hushåll inte bor där de skulle vilja, eller där det vore samhällsekonomiskt fördelaktigt, är att det inte finns ett utbud av bostäder till en kostnad som de kan betala. SOU 2018:35, s. 33. 216Lind, Leder hyreslagen till rätt renoveringar – analys och förslag, 2015, s. 5. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och svara mot behoven.217 Incitamenten för så kallade överrenoveringar är starkast för fastighetsägare i områden med hög efterfrågan på bostäder, det vill säga på så kallade starka marknader, eftersom marknadsvärdet då höjs relativt mycket av en renovering och hyreshöjningar inte heller är förknippade med risker för vakanser. Som redovisades i avsnitt 2.4.1 har merparten av beviljade stöd gått till fastigheter på starka bostadsmarknader där efterfrågan är hög. Risken för överrenovering är ett problem som beror på hyressättningssystemets utformning. Enligt förordningen för stödet finns inte någon definition av renoveringsåtgärder som är berättigade respektive inte berättigade till stöd, vilket i princip innebär att stöd kan utgå för samtliga typer av åtgärder.218 Det finns därmed inget i stödets utformning som minskar fastighetsägarnas incitament att genomföra standardhöjande åtgärder för att kunna höja hyran. analys av beviljade ansökningar visar att de allra flesta fastighetsägare som har ansökt om stöd planerar att göra flera åtgärder, det vill säga både underhållsåtgärder, energieffektiviseringsåtgärder och standardhöjande åtgärder. I endast 6 av 129 ansökningar uppger fastighetsägarna att enbart underhålls- och energieffektiviseringsåtgärder kommer att genomföras.219 Eftersom stödets hyresrabatt innebär att hyresgäster i fastigheter som fått stöd generellt sett blir mindre priskänsliga kan incitamenten för fastighetsägare att genomföra standardhöjande åtgärder för att kunna förhandla fram en ny högre hyra snarare öka. Hyresrabatten är inte träffsäker för att nå grupper med låg betalningsförmåga För barnfamiljer och unga hushåll utan barn som behöver hjälp att betala hyran eller månadsavgiften för sitt boende finns redan bostadsbidraget, som är ett behovsprövat stöd.220 har i en tidigare granskning bland annat visat att bostadsbidraget har koncentrerats till hushåll med allra lägst inkomster och att det når betydligt färre hushåll . Granskningen visade också att de förändringar av det maximala bidraget och de inkomstgränser som genomförts kraftigt understiger löneutvecklingen och till viss del prisutvecklingen, vilket riskerar att urholka bidraget.221 Mot bakgrund av att bostadsbidragets nivå inte ökat i takt med löne- och prisnivån, och att det når allt färre hushåll, skulle ett utökat bostadsbidrag eller någon annan 217Prop 2007/08:1, s. 104–105, bet. 2007/08:CU1, rskr. 2007/08. 218Enligt 6 § och 8 § förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden får stöd inte lämnas till en renoveringsåtgärd som påbörjats innan ansökan om stöd inkommit eller till en renoveringsåtgärd som medför att byggnadens installerade eleffekt för uppvärmning ökar över en viss nivå. I övrigt finns inga begränsningar av stödberättigade renoveringsåtgärder. Analys av beviljade ansökningar. 220Bostadsbidrag är ett av de bostadsstöd som kan ges. Det finns också bostadstillägg för äldre eller för personer som erhåller aktivitetsersättning eller sjukpenning. 221Riksrevisionen, Bostadsbidraget – ur ett fördelnings- och arbetsmarknadsperspektiv, 2017. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G form av hyresbidrag kunna motiveras för att avhjälpa problemet med hyreshöjningar vid renovering som beskrivs i kapitel 2. Detta har tidigare uppmärksammats av och i myndigheternas arbete med den nationella strategin för energieffektiviserande renovering, där en form av hyresbidrag var ett av förslagen på styrmedel som bedömdes vara relevant att utreda vidare.222 Utan att närmare utreda ett eventuellt hyresbidrags utformning valde regeringen att utforma stödet till renovering och energieffektivisering delvis som en hyresrabatt.223 I kapitel 4 konstaterades att stödets områdesavgränsning bidrog till en viss träffsäkerhet när det gäller att nå hyresgäster med låg betalningsförmåga. Den genomsnittliga medianinkomsten bland de boende i stödberättigade flerbostadshus är något lägre än i samtliga flerbostadshus med hyresrätter Däremot innebar hyresrabattens specifika utformning att stödet inte var särskilt träffsäkert för att nå just hyresgäster med låg betalningsförmåga inom de stödberättigade områdena. Eftersom hyresrabatten inte är behovsstyrd utan fördelas proportionellt bland samtliga boende i byggnaden som renoveras kan det finnas boende med relativt hög inkomst – och därmed hög betalningsvilja för renoveringar – som också får ta del av rabatten. Då hyresrabatten dessutom är villkorad till att endast utgå till de boende i den byggnad som renoveras med hjälp av stödet, innebär det att om en fastighetsägare redan renoverat en annan byggnad i beståndet utan stöd, får de hyresgästerna ingen del av hyresrabatten. 6.2 Uppföljning och rapportering av stödets resultat För att kunna bedöma stödets bidrag till måluppfyllelse, och för att kunna göra förbättringar efter hand, bör regeringen ha säkerställt en ändamålsenlig uppföljning och rapportering av stödets resultat. Här beskrivs ansvaret för, och omfattningen av, uppföljning och rapportering av stödets resultat. 6.2.1 Enbart beviljade och utbetalda medel har följts upp Enligt förordningen ska länsstyrelserna efter att stödet betalats ut följa upp åtagandena och se till att villkoren efterföljs.224 har enligt förordningen ett ansvar att följa upp resultaten enligt stödets syfte.225 redovisar i årsredovisningarna respektive 2018 antalet inkomna ansökningar, antalet utbetalningar och summan av utbetalade belopp. Däremot redovisas inga resultat kopplade till stödets syfte och ingen analys av varför stödet fått få 222Energimyndigheten och , Underlag till den andra nationella strategin för energieffektiviserande renovering, 2016. 223Intervju med företrädare för . 22433 § förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ansökningar.226 har dock i ett yttrande över utredningsbetänkandet Effektivare energianvändning framfört att det nuvarande stödet för renovering och energieffektivisering av hyresbostäder i områden med socioekonomiska utmaningar bör utvärderas för att om möjligt dra lärdomar av detta.227 Regeringen presenterade ingen analys eller några resultat kopplade till stödets syfte i budgetpropositionen . Däremot redovisas, liksom i årsredovisningar, antalet inkomna ansökningar och det utbetalade beloppet.228 Som konstaterades i avsnitt 2.4 har regeringen även följt utvecklingen och anpassat stödet efter det söktryck som uppstod genom att omfördela medel och ändra villkoren. efterlyste i budgetbetänkandet budget en återrapportering från regeringen gällande hur medlen för de bostadspolitiska stöden använts, hur de fördelats samt vilka resultat som uppnåtts.229 I budgetpropositionen redovisades endast utvecklingen av antalet inkomna och beslutade ärenden.230 Stödet bör vara utformat så att det ger incitament att genomföra åtgärder som bidrar till syftet och är förenliga med målen. bedömer att stödets utformning inte gav tillräckliga incitament att genomföra åtgärder som på ett effektivt sätt kan bidra till målen. Stödet gav inte tillräckliga incitament för fastighetsägare att initiera nya renoveringar för att öka renoveringstakten eftersom hyresrabatten inte går till fastighetsägarna. För låga stödnivåer och för stor osäkerhet om stödets energieffektiviseringsdel har endast gett svaga incitament för fastighetsägare att söka stödet för att öka energieffektiviseringstakten. Enligt räkneexempel utgjorde energieffektiviseringsdelen av stödet endast 1,5–av den totala renoveringskostnaden. Stödet minskar heller inte incitamenten för de fastighetsägare som renoverar att genomföra standardhöjande renoveringsåtgärder för att kunna höja hyran till samma nivå som nyproduktionsstandard. Det är därmed oklart i vilken utsträckning stödets hyresrabatt kan uppfylla stödets syfte att skydda hyresgästerna mot orimliga hyreshöjningar. Så kallade överrenoveringar som inte efterfrågas av de boende är inte heller förenligt med mål för fungerande bostadsmarknader, att utbudet ska möta efterfrågan och de behov som finns. bedömer att det finns en risk att de åtgärder som stödet bidrar till att finansiera inte är tillräckligt effektiva. Stöd riskerar att utgå för redan lagbundna krav på upprustning, och framför allt för energieffektivisering vid 226Boverket, Årsredovisning 2017, 2018, s. 52 och , Årsredovisning 2018, 2019, s. 96. 227Boverkets yttrande över SOU 2017:99, . 2017/18:1, s. 35, . 2017/18:CU1, rskr. 2017/18:68. 2017/18:CU1, s. 11. 2018/19:1, s. 40, . 2018/19:CU1, rskr. 2018/19:81–83. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G ombyggnad, eftersom stödets förordning inte hindrar det. Även om åtgärderna går längre än vad lagen kräver är det möjligt att de skulle ha vidtagits även utan stöd eftersom fastighetsägarna behöver ha kommit relativt långt i planeringen av en renovering för att kunna söka stödet. Stödet behöver även fungera väl tillsammans med andra befintliga styrmedel. För att nå de grupper som har svårt att betala hyran är stödets hyresrabatt inte träffsäker eftersom den betalas ut till samtliga boende i en byggnad som renoveras. Ett behovsprövat bostadsstöd skulle kunna vara mer träffsäkert för att nå grupper med låg betalningsförmåga. Fastighetsägare på svaga bostadsmarknader har större svårigheter att belåna fastigheter för att finansiera renovering. Dessa fastighetsägare har i lägre grad sökt stödet. Om de specifika finansieringsproblemen på svaga bostadsmarknader ska lösas kan andra typer av insatser vara mer effektiva. För att kunna bedöma stödets bidrag till måluppfyllelse bör regeringen ha säkerställt en ändamålsenlig uppföljning och rapportering av stödets resultat. Bortsett från redovisning av utbetalda medel i myndighetens årsredovisning har resultat i förhållande till stödets syfte inte följts upp och rapporterats till . bedömer att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har säkerställt en ändamålsenlig uppföljning och rapportering av stödets resultat och måluppfyllelse.