prop · H703127 · 2020-03-23 00:00:00 — För sådan undervisning bör det däremot finnas en möjlighet för regeringen att om det finns särskilda skäl i det enskilda fallet medge entreprenaddrift. Regeringen får då i det enskil- da fallet pröva de rättsliga förutsättningarna för och lämpligheten av ett entreprenörskap. Vad som kan utgöra särskilda skäl får enligt förarbetena bedömas från fall till fall. Särskilda skäl kan finnas om en entreprenör, utöver att undervisa i sådana ämnen som generellt får läggas ut på entre- prenad, har kompetens att bedriva undervisning i ett ämne som har nära anknytning till ett ämne som får läggas ut på entreprenad. Ett annat exem- pel som nämns är att det i vissa fall kan finnas önskemål från ett föräldra- kooperativ att bedriva t.ex. undervisning i ett hemspråk i egen regi (s. 32, 35 och 89). Enligt den nu gällande bestämmelsen får dispens medges i andra fall än som anges i bestämmelserna om när uppgifter får överlämnas på entrepre- nad inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, komvux och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen samt om när modersmålsundervisning, studiehandledning på modersmålet, undervis- ning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil, fjärr- undervisning och lovskola får överlämnas på entreprenad (23 kap. 2 och 3 a–4 a §§ skollagen). Eftersom det krävs särskilda skäl för att dispens ska kunna medges har dispensmöjligheten inte använts i någon större omfatt- ning. Möjligheten att medge dispens bör dock finnas kvar, med de lagtek- niska förändringar som krävs med anledning av de förslag om utökade möjligheter till entreprenad som lämnas i denna proposition. , som delar bedömningen att möjligheten till dispens ska finnas kvar, anser, till skillnad från utredningen, att bedömningen av ansökningar om dispens bör hanteras på myndighetsnivå. 2019/20:127 staterar att utredningen har övervägt om uppgiften att pröva ansökningar om dispens ska ligga kvar hos regeringen eller om det vore lämpligt att flytta dispensprövningen till någon av skolmyndigheterna. Den senare lös- ningen vore enligt utredningen i linje med utvecklingen att i många fall flytta förvaltningsuppgifter från regeringen till myndigheter i syfte att renodla regeringsarbetet. Utredningen har dock stannat vid att det även i fortsättningen bör vara regeringen som har befogenhet att medge dispens. Enligt utredningen är det fråga om en prövning som ska göras med utgångspunkt i den restriktivitet som ligger i ett dispensförfarande. Prövningen kommer vidare att bli individualiserad och det är svårt att ställa upp några generella principer för en sådan prövning som en myndig- het kan förhålla sig till. Prövningen kommer till sin natur också att kunna innefatta ställningstaganden som även kan rymma politiska dimensioner. Mot den bakgrunden är det enligt utredningen lämpligast att prövningen ligger kvar hos regeringen. Regeringen delar denna uppfattning. Regeringens nuvarande möjlighet att bevilja dispens gäller i förhållande till kommuner, regioner och enskilda huvudmän som beställare av entre- prenad. Utredningen har inte fört något resonemang om huruvida det, med hänsyn till att även staten föreslås kunna bli beställare av entreprenad inom specialskolan eller sameskolan, finns skäl att utvidga dispensmöjligheten till att även omfatta staten som beställare. Specialpedagogiska skolmyn- digheten och Sameskolstyrelsen har inte haft några synpunkter på detta. Regeringen bedömer att det inte finns tillräckliga skäl för att utvidga dis- pensmöjligheten till att omfatta även staten som beställare. 6.3.13Det ska få meddelas ytterligare föreskrifter om entreprenad Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om entreprenad inom skolväsendet, utbildningen vid särskilda ungdomshem, utbildningen för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har något att invända mot för- slaget. Skälen för regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader inom skolväsendet och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen (23 kap. 7 § skollagen). Regeringen bedö- mer att det finns ett fortsatt behov av ett sådant bemyndigande och föreslår därför att det behålls. Eftersom det i denna proposition föreslås att många av de nuvarande bestämmelserna om vad som får överlämnas på entreprenad ska ändras och att nya sådana bestämmelser ska införas måste dock bemyndigandet anpassas till dessa ändringar. Regeringen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om entreprenad inom skolväsendet, utbildningen vid särskilda ungdomshem, utbildningen för elever som vår- das på sjukhus eller annan motsvarande institution och sådan pedagogisk Prop. 2019/20:127 verksamhet som avses i 25 kap. skollagen Det nuvarande bemyndigandet innefattar även en möjlighet att meddela föreskrifter om regeringens befogenhet att medge dispens när det gäller överlämnande av uppgifter på entreprenad (23 kap. 5 § skollagen). Efter- som det inte har framkommit något behov av sådana föreskrifter föreslås dock inte att det nya bemyndigandet även ska innefatta en möjlighet att meddela föreskrifter om regeringens befogenhet att medge dispens. 6.3.14Samverkansavtal ska definieras och ska anmälas till Skolinspektionen Regeringens förslag: En definition av samverkan ska införas i skolla- gens kapitel om entreprenad och samverkan. Med samverkan ska lik- som i kapitlet avses dels att en kommun sluter avtal med en annan kommun, en region eller staten om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter enligt skollagen på ett visst område, dels att den som tar över ansvaret också tar över huvudmannaskapet för uppgif- terna. Ett samverkansavtal ska anmälas till Skolinspektionen. Regeringens bedömning: Bestämmelserna om vilka uppgifter som ett samverkansavtal får omfatta bör behållas. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med regering- ens förslag och bedömning, bortsett från att utredningen bedömer att det inte bör införas någon skyldighet för huvudmän att anmäla samverkansav- tal. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- slaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem, däribland , Specialpedagogiska skolmyndigheten, , och kommuner, Kommuner och Regioner, och i (LO). framhåller att utan kännedom om när ansvaret för olika utbildningar förflyttas genom samverkansavtal finns en stor risk att verksamheter undgår Skolinspektionens tillsyn under en onödigt lång tids- period. Skolinspektionen anser därför att det bör införas en bestämmelse om att samverkansavtal ska anmälas till myndigheten. En anmälningsskyl- dighet är också en viktig markering om att ett flyttat huvudmannaskap är en stor och viktig förändring i ansvarsförhållandet gentemot eleverna och även i förhållande till Skolinspektionen. Enligt Skolinspektionen har det i myndighetens tillsyn framkommit exempel på huvudmän som inte har till- räcklig kontroll på om och när ett flyttat huvudmannaskap har skett och där samverkansavtalen har varit bristfälligt dokumenterade. Barnombuds- mannen (BO) ser att det kan finnas en risk att entreprenadavtal och sam- verkansavtal på undervisningsområdet kan öka inom vissa ämnen, i vissa kurser och i olika geografiska områden. Det är därför enligt BO från lag- stiftarens sida viktigt att följa utvecklingen. Huvudmännen bör enligt BO anmäla såväl entreprenadavtal som samverkansavtal till Skolinspektionen. Även anser att huvudmännen bör vara skyldiga att 2019/20:127 anmäla såväl entreprenadavtal som samarbetsavtal till Skolinspektionen i syfte att skapa överblick över utvecklingen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: En kommun får enligt nuvarande bestämmelser i skollagen sluta avtal med en annan kommun om att denna ska ta över ansvaret för den förstnämnda kommunens uppgifter inom förskolan, fritidshemmet, komvux eller sådan pedagogisk verksam- het som avses i 25 kap. skollagen. En kommun får också sluta avtal med en region om att regionen ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom komvux på grundläggande eller gymnasial nivå eller inom komvux som särskild utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå (23 kap. 8 §). Staten får som huvudman för sameskolan, efter avtal med en kom- mun, ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom förskolan (23 kap. 10 § skollagen). Till skillnad från entreprenad innebär bestämmelserna om samverkan i skollagens kapitel om entreprenad och samverkan (23 kap.), att även huvudmannaskapet för uppgifterna överlämnas till en annan aktör. andra aktör får alltså vid samverkan ansvaret för uppgifterna och inte bara för att utföra dem. Att aktören tar över huvudmannaskapet innebär att aktören även tar över den myndighetsutövning som är kopplad till de upp- gifter som överlämnas. Kapitlet om entreprenad och samverkan innehåller redan en definition av entreprenad, som i denna proposition föreslås utvidgas något. entreprenad föreslås således avses att en huvudman sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom utbildning eller annan verk- samhet som huvudmannen ansvarar för enligt skollagen samt att huvud- mannen behåller huvudmannaskapet för de uppgifter som utförs på entre- prenad (avsnitt 6.3.9). Regeringen bedömer därför att det i kapitlet även bör införas en definition av sådan samverkan som avses i kapitlet, som tydliggör att ett samverkansavtal innebär att den som enligt ett samver- kansavtal ska utföra vissa uppgifter också tar över huvudmannaskapet för Regeringen föreslår alltså att det i 23 kap. skollagen ska anges att med samverkan avses i kapitlet att en kommun sluter avtal med en annan kommun, en region eller staten om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter enligt lagen på ett visst område samt att ett sådant avtal innebär att den som tar över ansvaret också tar över huvud- mannaskapet för uppgifterna. Någon ändring i sak jämfört med nuvarande bestämmelser är inte avsedd. Formuleringen ”på ett visst område” betyder att det av avtalet bör fram- gå vilken utbildning eller annan verksamhet som samverkan gäller. kan vara fråga om att överlämna ansvaret för all utbildning inom en viss skolform eller en avgränsad del, t.ex. viss yrkesutbildning. avgränsningar är viss utbildning för barn som bor i en viss del av kommu- nen eller, i fråga om samverkan om samisk förskola, barn som tillhör mål- gruppen för sameskolan. Att huvudmannaskapet övergår till någon annan får till följd att den överlämnande kommunen är ansvarig för de aktuella uppgif- terna och således inte är föremål för Skolinspektionens tillsyn när det Det är i stället den som tar över uppgifterna som Skol- inspektionen ska granska i sin tillsyn. Ett samverkansavtal påverkar alltså Enligt utredningen kan det därför finnas anledning att införa en skyldighet för den kommun som överlämnar ansva- ret på ett visst område till någon annan genom ett samverkansavtal enligt Prop. 2019/20:127 23 kap. skollagen att anmäla avtalet till Skolinspektionen genom att ge in en kopia av avtalet till myndigheten. Utredningen bedömer dock å andra sidan att den ökade administrationen för kommunala huvudmän inte upp- vägs av fördelarna med att Skolinspektionen lättare kan planera sin tillsyn och lämnar därför inte ett sådant förslag. Skolinspektionen lyfter dock fram att det finns huvudmän som inte har tillräcklig kontroll på om och när ett flyttat huvudmannaskap har skett och att samverkansavtal har varit brist- fälligt dokumenterade. Myndigheten framhåller också att utan kännedom om när ansvaret för olika utbildningar förflyttas genom samverkansavtal finns en stor risk att verksamheter undgår Skolinspektionens tillsyn under en onödigt . Regeringen föreslår därför att den nämnda anmälningsskyldigheten införs. På så sätt markeras att ett flyttat huvud- mannaskap är en stor och viktig förändring i ansvarsförhållandet gentemot eleverna och även i förhållande till Skolinspektionen, som får ett förbättrat underlag för sin tillsyn. Regeringen bedömer att den ökade administrativa belastning som förslaget att kommunerna ska anmäla sina samverkansav- tal till Skolinspektionen innebär är nödvändig. Som BO pekar på gör anmälningsskyldigheten det också möjligt för Skolinspektionen att föra statistik över vilka skolformer, kommuner och landsdelar som använder sig av avtalen och i vilken omfattning. Att införa en skyldighet för alla huvudmän att även anmäla sina entre- prenadavtal enligt skollagen till Skolinspektionen, som BO och förespråkar, skulle dock enligt regeringens mening innebära en alltför tung administrativ börda för huvudmännen. Vid entreprenadavtal behåller också huvudmännen sitt huvudmannaskap, så Skolinspektionen vet i dessa fall vilka myndigheten ska granska. Regeringen delar således i detta fall utredningens bedömning att fördelarna med en sådan anmäl- ningsskyldighet inte uppväger nackdelarna. Regeringen bedömer att skollagens nuvarande bestämmelser om vilka uppgifter som ett samverkansavtal får omfatta bör behållas. Det innebär att en kommun även i fortsättningen får sluta avtal om samverkan med en annan kommun om uppgifter inom förskolan, fritidshemmet, komvux och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. En kommun får även sluta samverkansavtal med en region om uppgifter inom komvux på grundläggande och gymnasial nivå och komvux som särskild utbildning på grundläggande och gymnasial nivå samt med staten som huvudman för sameskolan om uppgifter inom förskolan. 6.3.15Även särskilda ungdomshem ska få överlåta ansvaret för vissa medicinska insatser Regeringens förslag: Bestämmelserna om skolhuvudmäns överlåtelse av ansvar för medicinska insatser inom elevhälsan ska behållas, med tillägget att staten som huvudman för utbildning vid särskilda ung- domshem ska få överlåta ansvaret för sådana insatser på motsvarande sätt. Ansvaret ska få överlåtas till en kommun eller en region, om båda parterna är överens om detta. Det ska också anges i skollagen att ansva- ret får överlåtas även om huvudmannen i övrigt behåller huvud- mannaskapet för utbildningen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker försla- get eller har inget invända mot det, däribland Specialpedagogiska skol- myndigheten, och Kommuner och Regioner. avstyrker att överlåtelse av ansvaret för medi- cinska insatser enbart får ske till en kommun eller en region. Förbundet anser att sådan överlåtelse måste kunna ske även till privata vårdgivare. Skälen för regeringens förslag: Det kan vara praktiskt för huvudmän inom skolväsendet att kunna samla ansvaret för olika medicinska insatser hos en aktör. En kommun får därför som huvudman överlåta ansvaret för sådana medicinska insatser som avser elevhälsa enligt skollagen till en region, om kommunen och regionen är överens om detta. På motsvarande sätt får en region överlåta ansvaret för sådana insatser till en kommun. Vidare får staten eller en enskild som huvudman överlåta ansvaret för sådana insatser till en kommun eller en region, om huvudmannen och kom- munen eller regionen är överens om detta (23 kap. 9 § skollagen). Rege- ringen anser, i likhet med utredningen, att dessa bestämmelser bör behållas samt att det bör tydliggöras i skollagen att en sådan överlåtelse, oavsett vilken huvudman det är som överlåter ansvaret, får ske även om huvud- mannen i övrigt behåller huvudmannaskapet för utbildningen. Friskolor- nas riksförbund avstyrker förslaget att överlåtelse av ansvaret för medi- cinska insatser enbart får ske till en kommun eller en region och anser att överlåtelse måste kunna ske även till privata vårdgivare. Det finns dock inget beredningsunderlag för en sådan förändring. Bestämmelserna om överlåtelse av ansvar för medicinska insatser finns under rubriken ”Samverkan” i skollagens kapitel om entre- prenad och samverkan. Bestämmelserna innebär, som framgår ovan, att huvudmän inom skolväsendet får överlåta ansvaret för vissa uppgifter till en kommun eller region. De skiljer sig således från bestämmelserna om samverkan, enligt vilka det bara är en kommun som kan överlåta ansvaret för uppgifter till en annan kommun, region eller staten, se den föreslagna definitionen av samverkan i avsnitt 6.3.14. Bestämmelserna kan vidare inte anses avse entreprenad, eftersom ansvaret för de medicinska insat- serna övergår till någon annan. Regeringen föreslår därför att bestämmel- serna om överlåtelse av ansvar för medicinska insatser placeras under en egen rubrik i skollagen. Eftersom en kommun enligt dessa bestämmelser får överlåta ansvaret för medicinska insatser till en region och det i ett sådant fall är fråga om en form av samverkan bör det dock under rubriken ”Samverkan” i paragrafen om samverkan mellan en kommun och region, tas in en hänvisning till bestämmelserna om överlåtelse av ansvar för medicinska insatser. Enligt de nuvarande bestämmelserna får staten enbart överlåta ansvaret för medicinska insatser i egenskap av huvudman inom skolväsendet, dvs. i egenskap av huvudman för specialskolan och sameskolan. Staten är emellertid även huvudman för utbildning vid särskilda ungdomshem, som är en särskild utbildningsform som inte ingår i skolväsendet. Regeringen föreslår, i likhet med utredningen, att det ska anges i skollagen att staten även som huvudman för utbildning vid särskilda ungdomshem får överlåta Prop. 2019/20:127 ansvaret för sådana medicinska insatser som avser elevhälsa enligt lagen till en kommun eller en region, om båda parterna är överens om detta. Som nämns i avsnitten 3 och 6.1 gjorde vissa tillkännagivanden avseende fjärrundervisning och entreprenad i anslutning till behandlingen av propositionen Möjligheter till fjärrundervisning (prop. 2014/15:44). För en redogörelse för propositionens innehåll, se avsnitt 3. beslu- tade i enlighet med propositionens förslag (bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141), men tillkännagav i samband därmed för regeringen bl.a. det som utbildningsutskottet anfört om att regeringen borde tillsätta två utred- ningar om utökade möjligheter till modersmålsundervisning och studie- handledning på modersmålet och fjärrundervisning på entreprenad samt generellt se över entreprenadbestämmelserna i 23 kap. skollagen (bet. 2014/15:UbU3 punkt 4, rskr. 2014/15:141). Regeringen bedömde att de två frågorna som enligt tillkänna- givande skulle utredas låg nära varandra och att det var ändamålsenligt att samla båda uppdragen inom en och samma utredning (dir. 2015:112). Regeringen ansåg dock, i likhet med , att det var angeläget att frågan om utökade möjligheter till fjärrundervisning på entreprenad i modersmål och studiehandledning på modersmål utreddes skyndsamt och utredaren fick därför i uppdrag att lämna förslag i dessa frågor i ett delbe- tänkande. Delbetänkandet behandlades i propositionen Fjärrundervisning och entreprenad – nya möjligheter för undervisning och studiehandledning på modersmål (prop. 2015/16:173). beslutade i enlighet med förslaget i propositionen (bet. 2015/16:UbU18, rskr. 2015/16:315). Utredningen skulle även bl.a. bedöma om bestämmelserna i 23 kap. skollagen om entreprenad och samverkan bör ändras och vid behov föreslå nya ändamålsenliga avtalsformer för skolhuvudmän som avser att ingå avtal med varandra om att utföra uppgifter avseende undervisning. Utred- ningens förslag i dessa delar behandlas i denna proposition i avsnitten 6.1– 6.3. tillkännagivande i punkten 4 om att regeringen bör tillsätta två utredningar om utökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet och fjärrundervisning på entreprenad samt generellt se över entreprenadbestämmelserna i 23 kap. skollagen får därmed anses tillgodosett. som beslutade om ovan nämnda tillkännagivande beslutade också att tillkännage för regeringen det som utbild- ningsutskottet anfört om att regeringen i sin utvärdering av fjärrundervis- ning dels särskilt bör granska hur lagändringen när det gäller fjärrundervis- ning påverkar huvudmännens incitament att anställa behöriga lärare, dels särskilt bör följa försöksverksamheten med fjärrundervisning i alla ämnen och återkomma med en delrapport (bet. 2014/15:UbU3 punkt 3, rskr. 2014/15:141). gav regeringen i uppdrag att bl.a. utvärdera fjärrundervisning, inklusive fjärrundervisning enligt förordningen (2015:481) om försöksverksamhet med fjärrundervis- 2019/20:127 ning. I uppdraget ingick bl.a. att myndigheten skulle bedöma hur möjlighe- ten till fjärrundervisning påverkar huvudmännens incitament att anställa behöriga lärare. lämnade delredovisningar av uppdraget i feb- ruari 2017 och (U2017/00488/GV) samt slutredovisade uppdraget (U2018/04181/GV). Försöksverksamheten och slutredovisning finns närmare beskrivna i avsnitt 4.1.3. Erfa- renheterna från såväl försöksverksamheten med fjärrundervisning som den ordinarie fjärrundervisningen har varit till nytta i utformningen av försla- gen i denna proposition. Även tillkännagivande i punkten 3 får därmed anses tillgodosett. I och med förslagen i denna proposition och ovanstående anser rege- ringen att tillkännagivanden avseende fjärrundervisning och entreprenad är slutbehandlade. 6.5 Måste tjänster som avser utbildning inom skolväsendet och som ska läggas ut på entreprenad upphandlas? 6.5.1 Vid entreprenad aktualiseras upphandlingsrättsliga frågeställningar Om en myndighet uppdrar åt någon annan att utföra uppgifter kan anskaf- fandet av tjänsten omfattas av lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (), som ersatte en äldre lag med samma namn. Med upphandling avses de åtgärder som vidtas i syfte att anskaffa varor, tjänster eller byggentreprenader genom tilldelning av kontrakt (1 kap. 2 § En statlig eller myndighet är att betrakta som en upp- handlande myndighet (1 kap. 22 § ) och ska iaktta upphandlingsreg- Det finns t.ex. i bestämmelser om upphandlingsförfaranden, annonsering av upphandling och anbudsgivning (se bl.a. 6, 10, 11 och 19 kap.). Ett beslut om tilldelning av kontrakt kan överprövas (20 kap. 4 § bygger i stor utsträckning på ett EU-direktiv om offentlig upp- handling (och rådets direktiv /24/EU av den om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG), det s.k. LOU-direktivet. Med tjänst avses i samma sak som i LOU-direktivet. En offentlig upphandling måste vidare genomföras på ett likvärdigt, icke-diskriminerande och öppet sätt samt i enlighet med principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet (4 kap. 1 § Enligt ett tilläggsprotokoll till fördraget om tjänster av allmänt intresse påverkar inte bestämmelserna i fördraget EU:s medlemsstaters behörighet att tillhandahålla, beställa och organisera tjänster av allmänt intresse som inte är av ekonomisk art. Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse fal- ler utanför EUF-fördraget, dvs. primärrätten, och de omfattas därmed inte heller av direktiven, dvs. Tjänsterna omfattas alltså inte av EU:s medlemsstater är fria att organisera tillhandahållan- det av obligatoriska sociala tjänster och andra tjänster som tjänster av all- mänt ekonomiskt intresse eller som icke-ekonomiska tjänster av allmänt S.k. sociala tjänster och andra särskilda tjänster omfattas inte av Prop. 2019/20:127 direktivet om de är organiserade i form av icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (jfr skäl 6 i LOU-direktivet). 6.5.2Frågan om en utbildningstjänst omfattas av upphandlingsreglerna får avgöras i rättstillämpningen