prop · H80343 · 2020-10-28 00:00:00 — Överträ- delser av dessa nationella bestämmelser är dock, med något enstaka undantag, inte straffsanktionerade. I stället finns, som beskrivs i avsnitt 6.5 ovan, möjlighet för kontrollmyndigheterna att begära hjälp av Polis- myndigheten och på så sätt se till att kontrollen kan genomföras och för att verkställa beslut. Regeringen anser därför att det inte heller finns anled- ning att straffbelägga överträdelser av motsvarande skyldigheter enligt artikel 15 och bedömer att det genom andra åtgärder kan säkerställas att skyldigheterna uppfylls. De tidigare nämnda straffbestämmelserna i och smugg- lingslagen uppfyller därmed sammantaget enligt regeringens bedömning kravet på sanktioner i artikel 139.1 i den nya kontrollförordningen. Bestämmelserna i zoonoslagen, livsmedelslagen, lagen om foder och ani- maliska biprodukter, lagen om provtagning på djur, m.m. och djurskydds- lagen som straffbelägger överträdelser av de EU-förordningar som lagarna kompletterar, bör därför även fortsättningsvis vara avgränsade så sätt att de inte avser överträdelser av bestämmelser om myndighetsutövning. Som berörs ovan innehåller dock den nya kontrollförordningen, till skillnad mot den tidigare, några artiklar som innebär skyldigheter även för enskilda. Eftersom det enligt regeringens bedömning inte heller är lämpligt att straffsanktionera dessa överträdelser bör det i de berörda straffbestämmel- serna i nämnda lagar tydliggöras att inga överträdelser av den nya kon- trollförordningen ska omfattas. Regeringen föreslår ändringar i straffbe- stämmelserna i zoonoslagen (se avsnitt 8.11), livsmedelslagen (se avsnitt 9.17), lagen om foder och animaliska biprodukter (se avsnitt 10.17), lagen om provtagning på djur, m.m. (se avsnitt 11.13) och djurskyddslagen (se avsnitt 15.14). Regeringen delar i övrigt promemorians bedömning att det inte behövs någon ändring av sanktionsbestämmelserna i de lagar som omfattas av detta lagstiftningsärende i anledning av artikel 139.1 i den nya kontrollför- ordningen. Artikel 139.2 i den nya kontrollförordningen Enligt artikel 139.2 i den nya kontrollförordningen ska medlemsstaterna säkerställa att ekonomiska sanktioner för överträdelser av förordningen och de bestämmelser som avses i artikel 1.2, om de begåtts genom bedräg- 2020/21:43 ligt eller vilseledande agerande, i enlighet med nationell rätt återspeglar åtminstone antingen aktörens ekonomiska fördel eller, beroende på vad som är lämpligt, en procentandel av aktörens omsättning. Någon motsva- rande bestämmelse fanns inte i den tidigare kontrollförordningen. Bak- grunden till artikel 139.2 är den s.k. hästköttsskandalen och syftet med bestämmelsen är att hindra den ekonomiska vinningen vid matfusk. Bestämmelsen är dock enligt sin ordalydelse inte begränsad till att gälla matfusk utan gäller generellt vid överträdelser av kontrollförordningen eller den unionsrätt som avses i artikel 1.2. En viktig avgränsning i artikeln är att handlingarna ska ha begåtts genom just bedrägligt eller vilseledande agerande. Att sanktionsavgifter är att anse som en ekonomisk sanktion i förord- ningens mening torde stå klart. Överträdelser som har begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande omfattas dock typiskt sett inte av sanktionsavgifter utan av det straffrättsliga systemet. Sanktionsavgifts- system anses som huvudregel inte lämpliga att använda för sådana över- trädelser där det krävs mer ingående bedömningar för att avgöra om en överträdelse har skett eller inte (se bl.a. övervägandena i propositionen Effektivare sanktioner i livsmedelskedjan, prop. 2017/18:165, s. 49). Det svenska bötessystemet är inte konstruerat så att det syftar till att hindra en ekonomisk vid brott. Ekonomiska fördelar som upp- kommit till följd av brott som är begångna i utövningen av näringsverk- samhet kan dock beaktas vid beslut om förverkande. De grundläggande reglerna om förverkande finns i 36 kap. . Reglerna om förver- kande av utbyte av brott är tillämpliga på de straffbestämmelser som finns i aktuella lagar om det för brottet är föreskrivet fängelse . Enligt 36 kap. 4 § kan förverkande även ske i andra fall om brottet är begånget i utövningen av näringsverksamhet. Enligt regeringens bedömning uppfylls ändamålet med artikel 139.2 genom möjligheten att besluta om förverkande vid brott. Ett sådant förver- kande skulle t.ex. kunna vara aktuellt vid bedrägeri eller bedrägligt bete- ende enligt 9 kap. 1 och 2 §§ när en näringsidkare gör sig skyldig till s.k. matfusk genom att sälja kött som anges vara svensk oxfilé men som i själva verket är något annat kött med lägre värde. Regeringen anser alltså att inte heller bestämmelsen i artikel 139.2 föranleder någon ändring av sanktionsbestämmelserna i de lagar som omfattas av detta lag- stiftningsärende. 7.1Ord och uttryck i lagen och förhållandet till kontrollförordningen Regeringens förslag: Uttrycket offentlig kontroll ska i lagen betyda dels offentlig kontroll enligt den nya kontrollförordningen, dels kontroll i övrigt av att epizootilagen och föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen följs. Uttrycket annan offentlig verksamhet ska betyda dels annan offentlig verksamhet enligt den nya kontrollförordningen, dels sådan offentlig verksamhet som i övrigt utförs med stöd av lagen eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Ordet kontrollorgan ska i berörda bestämmelser i lagen ersättas med ”ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter”. Uttrycket organ med delegerade uppgifter ska betyda samma sak som i den nya kontrollförordningen. Den nya kontrollförordningen ska tillämpas även när det gäller offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som skulle kunna anses falla utanför kontrollförordningens tillämpningsområde. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. memorians förslag kopplas uttrycken offentlig kontroll och annan offent- lig verksamhet enbart till kontrollförordningen. vidare inte någon bestämmelse om kontrollförordningens tillämpning. Remissinstanserna: Se synpunkter i avsnitt 6.1 och 6.2. stanser uttalar sig i denna fråga särskilt om epizootilagen. Skälen för regeringens förslag Offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet Det unionsrättsliga uttrycket offentlig kontroll används i epizootilagen för att beteckna myndigheternas kontroll enligt lagen och . Lagen innehåller inte någon hänvisning till den definition som fanns i den Uttrycket offentlig kontroll används även i den nya kontrollförord- I förordningen införs därutöver det nya uttrycket annan offentlig verksamhet för sådan offentlig verksamhet som inte är offentlig kontroll. I avsnitt 6.2 redogörs närmare för innebörden av de båda uttrycken. avsnittet görs vidare bedömningen att även uttrycket annan offentlig verk- samhet bör användas i de lagar som berörs av den nya kontrollförord- ningen, bl.a. i epizootilagen. Som framgår i avsnitt 6.2 definieras uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i den nya kontrollförordningen. troll omfattar kontroll som utförs för att verifiera efterlevnaden av be- stämmelser oavsett om de har fastställts på unionsnivå eller av medlems- staterna för tillämpning av unionslagstiftningen. unionslagstiftningen finns när det gäller definitionen av annan offentlig Den verksamhet som behöriga myndigheter bedriver enligt epizootilagen avser främst utredning av misstänkta fall av vissa djursjuk- domar och åtgärder för att förebygga eller bekämpa sådana sjukdomar. rör sig alltså främst om ”annan offentlig verksamhet” enligt definitionen i den nya kontrollförordningen. Epizootilagen innehåller inte någon nationell reglering som faller utan- för den nya kontrollförordningens tillämpningsområde när det gäller vilka djurhållare och verksamheter med djur som kan omfattas av åtgärderna, se Däremot ger den materiella EU-lagstiftningen på området medlemsstaterna möjlighet att i olika avseenden ha krav som är strängare 2020/21:43 från smittskyddssynpunkt än vad som krävs för att genomföra eller komplettera EU-lagstiftningen. Enligt epizootilagen och de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen regleras t.ex. bekämpningsåtgärder avseende fler sjukdomar än vad som krävs enligt . Det kan också vara fråga om bestämmelser som i och för sig genomför EU-direktiv om åtgärder mot en viss sjukdom, men som i vissa delar går längre. Epizootilagen innehåller även andra bestämmelser som inte innebär ett genomförande eller en obligatorisk komplettering av EU- rättsakter, t.ex. bestämmelser om ersättning till enskilda som blir föremål för åtgärder enligt lagen. Det är oklart i vilken utsträckning sådana bestämmelser kan anses fastställda ”för tillämpning av unionslagstiftningen” i den mening som avses i artikel 1.2 i den nya kontrollförordningen. Det kan i vart fall ifrågasättas när det gäller nationella åtgärder mot sjukdomar som inte alls regleras på EU-nivå. Det finns däremot både praktiska och lagtekniska fördelar med att på det sätt som görs använda samma uttryck för all kontroll som bedrivs enlig lagen. Detta gäller även uttrycket annan offentlig verksamhet. Regeringen bedömer därför att det, för att underlätta tillämpningen, i lagen bör klargöras vad som avses med uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet när de används i lagen. Av de nya definition- erna bör det, till skillnad från promemorians förslag, framgå att med offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i lagen avses både offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt den nya kontroll- förordningen och kontroll och offentlig verksamhet i övrigt enligt epizootilagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Det bör, jämfört med lagrådsremissens förslag, också förtydligas att kontrollen kan gälla efterlevnaden av beslut som har meddelats med stöd av lagen, jfr nuvarande 11 § första stycket epizootilagen. Motsvarande förtydligande bör göras också i definitionen av annan offentlig verksamhet. Regeringen föreslår också att det anges i lagen att kontrollförordningen ska tillämpas vid all offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet och därmed även vid sådan kontroll eller verksamhet som skulle kunna anses falla utanför kontrollförordningens tillämpningsområde. Det skulle annars uppstå praktiska svårigheter för de behöriga myndigheterna och enskilda att avgöra i vilka situationer kontrollförordningen skulle tillämpas. Detta innebär enligt regeringens bedömning också att epizootilagen och de före- skrifter som meddelas med stöd av lagen vid tillämpningen av kontroll- förordningen är att anse som sådan nationell lagstiftning som avses i arti- kel 1.2. För att undvika osäkerhet är det av stor vikt att terminologin som används i den nationella regleringen följer den begreppsutveckling som sker inom unionen. Regeringen instämmer därför i promemorians bedöm- ning att det är ändamålsenligt att hänvisningen till uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i den nya kontrollförordningen bör göras dynamisk, dvs. avse förordningen i den gällande lydelsen. Samma bedömning görs när det gäller den föreslagna bestämmelsen om kontrollförordningens tillämplighet. Organ med delegerade uppgifter I avsnitt 6.2 görs bedömningen att ordet kontrollorgan bör ersättas med ”ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har dele- gerats vissa uppgifter”. Ordet kontrollorgan, som förekommer i 12 § epizootilagen, bör alltså för att stämma överens med bestämmelserna i den nya kontrollförordningen ersättas med detta uttryck. I epizootilagen bör det även läggas till att uttrycket organ med delege- rade uppgifter har samma betydelse som i den nya kontrollförordningen. Som nämnts ovan är det av stor vikt att den terminologi som används följer begreppsutvecklingen i unionen. Av den anledningen bör hänvisningen till den nya kontrollförordningen även i detta avseende göras dynamisk, dvs. avse förordningen i den gällande lydelsen. 7.2Myndigheterna ska även utföra annan offentlig verksamhet Regeringens förslag: Annan offentlig verksamhet ska utföras av kon- trollmyndigheterna och andra statliga myndigheter enligt vad som anges i lagen och i föreskrifter som regeringen meddelar. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag innebär att endast de myndigheter som av rege- ringen pekats ut som kontrollmyndigheter kan utföra annan offentlig verk- Remissinstanserna: () pekar på att begreppet ”annan offentlig verksamhet” innebär en möjlighet att fånga den roll som SVA rent empiriskt har i livsmedelskedjan. ger vidare att myndigheten inte är identifierad som behörig myndighet enligt kontrollförordningen, vilket begränsar myndighetens möjligheter att på ett effektivt sätt utföra de arbetsuppgifter som följer av instruktionen och som faller inom ramen för ”annan offentlig verksamhet”. att myndighetens roll inom livsmedelskedjan ska förtydligas och att myndigheten får de bemyndiganden som krävs för att den ska kunna utföra sina arbetsuppgifter på ett effektivt sätt. Inga andra remissinstanser berör Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna ska för vart och ett av de områden som omfattas av den nya kontrollförordningens tillämp- ningsområde utse den eller de behöriga myndigheter som ska ha ansvaret för att organisera eller genomföra offentlig kontroll och annan offentlig Vilka myndigheter som har huvudansvaret för den offentliga kontrollen framgår av 11 § epizootilagen. I paragrafen föreskrivs att och länsstyrelserna ska utöva offentlig kontroll av efterlevnaden av lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU- bestämmelser som kompletteras av lagen och de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna. mellan myndigheterna regleras i epizootiförordningen. På motsvarande sätt som för offentlig kontroll bör det av epizootilagen framgå vilka myndigheter som ansvarar för annan offentlig verksamhet. 2020/21:43 En bestämmelse om detta bör därför tas in i lagen. Som framgår av avsnitt 6.2täcker uttrycket annan offentlig verksamhet många varierande upp- gifter, alltifrån sådant som ingår i det som i lagen benämns som ”övriga åligganden”, till utseende av officiella laboratorier. Detta innebär att det inte alltid behöver vara samma myndighet som utövar både offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet inom ett visst område. Uppgifter som utgör annan offentlig verksamhet kan, som SVA påtalar, också utföras av andra statliga myndigheter än de myndigheter som pekats ut som kontrollmyndigheter av regeringen. Den närmare ansvarsfördelningen mellan myndigheterna bör därför i likhet med vad som gäller för den offentliga kontrollen bestämmas av regeringen. I materiellt hänseende innehåller epizootilagen bestämmelser om över- vakning och bekämpning av smittsamma djursjukdomar. Sådana åtgärder är, som anges i föregående avsnitt, att anse som annan offentlig verksam- het enligt den nya kontrollförordningen. Många bestämmelser i lagen ges i form av bemyndiganden för rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela före- skrifter eller fatta beslut i det enskilda fallet. I några paragrafer pekas Jord- bruksverket ut som den myndighet som har rätt att besluta om olika åtgär- der. Enligt 4 a § ska , om det finns grundad anledning att anta att ett fall av epizootisk sjukdom har inträffat, i den utsträckning det är nödvändigt för att motverka smittspridning, besluta om förbud mot att bl.a. besöka sådana områden som gränsar till ett område där smitta kan antas förekomma, eller där det annars kan finnas risk för spridning av smitta. Vidare ska , enligt 5 §, om det är klarlagt att ett fall av epizootisk sjukdom har inträffat, besluta om förbud enligt 4 § för de områden där smitta förekommer, eller om andra begränsningar i hante- ringen av djur eller varor, allt i den utsträckning det behövs för att mot- verka smittspridning (smittförklaring). Enligt 9 § kan vidare fatta beslut om bl.a. att innehavare av redskap eller annan utrustning som oundgängligen behövs för att förebygga eller bekämpa epizootisk sjukdom ska tillhandahålla utrustningen. Det bör mot den beskrivna bakgrunden tydliggöras att annan offentlig verksamhet utförs av kontrollmyndigheterna och andra statliga myndig- heter enligt vad som anges i lagen och i föreskrifter som regeringen meddelar. Överlämnande av uppgifter i offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet Regeringens bedömning: De behöriga myndigheterna kan överlämna uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen eller i annan offentlig verksamhet till enskilda organ eller fysiska personer direkt med stöd av bestämmelserna i den nya kontrollförordningen. Regeringens förslag: Det ska införas en bestämmelse som upplyser om att det i den nya kontrollförordningen finns bestämmelser om att vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet får delegeras till ett organ eller till en fysisk person. Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med regering- I promemorian föreslås dock inga upplysningsbestämmel- Remissinstanserna: Inga remissinstanser lämnar synpunkter. Skälen för regeringens förslag och bedömning Allmänt om förutsättningarna för delegering Enligt artiklarna 28 och 31 i den nya kontrollförordningen får de behöriga myndigheterna delegera vissa uppgifter som ingår i den offentliga kon- trollen eller i annan offentlig verksamhet till organ eller till fysiska perso- ner i enlighet med villkoren i artikel 29 eller 30. som ingår i offentlig kontroll får ske under förutsättning att delegeringen innehåller en exakt beskrivning av de uppgifter som ska utföras och vill- koren för utförandet. Organet och den fysiska personen ska vidare uppfylla De ska bl.a. ha den sakkunskap, utrustning och infrastruktur som krävs för att utföra de uppgifter som delegeras och de ska vara opar- tiska och fria från intressekonflikter. För ett organ gäller dessutom att det ska vara ackrediterat i enlighet med standarder som är relevanta för de aktuella uppgifterna (artiklarna 29–30). När det gäller delegering av upp- gifter som ingår i annan offentlig verksamhet till ett organ krävs att de bestämmelser som avses i artikel 1.2 (som anger vilka sakområden som kontrollförordningen ska tillämpas på) inte förbjuder en sådan delegering. För delegation till fysiska personer krävs, förutom att villkoren enligt arti- kel 30 är uppfyllda, att den materiella lagstiftningen tillåter en sådan dele- En uttrycklig begränsning av vad som får delegeras finns i artikel Där sägs att beslut om åtgärder vid konstaterad bristande efterlevnad enligt artikel 138.1 b, 138.2 och 138.3 inte får dele- geras. Nämnda bestämmelser innehåller en uppräkning av åtgärder som de behöriga myndigheterna ska vidta om det konstateras att det finns brister i efterlevnaden av regelverket. Utöver de allmänna bestämmelserna om myndighetsåtgärder i artikel 138 innehåller förordningen även mer speci- fika bestämmelser om vilka åtgärder som behöriga myndigheter får vidta vid bristande efterlevnad av reglerna i samband med att djur och varor förs in i unionen från tredjeländer, se artiklarna 66–69. De åtgärder som nämns i artiklarna 66–69 ryms inom de åtgärder som regleras i artikel 138. För- ordningen kan därmed inte förstås på annat sätt än att begränsningen i rätten att delegera beslut även omfattar beslut om åtgärder som fattas med stöd av artiklarna 66–69 i förordningen. Det införs inte några särskilda delegationsbestämmelser i epizootilagen Av 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen framgår att förvaltningsupp- gifter kan överlämnas åt enskilda och att detta ska ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Det kan inte uteslutas att det kan förekomma moment av myndighetsutövning i de uppgifter som kan dele- geras av de behöriga myndigheterna med stöd av bestämmelserna i den nya kontrollförordningen och att delegering därför kräver stöd i lag. Bestämmelserna om delegering i den nya kontrollförordningen är emeller- tid direkt tillämpliga och någon kompletterande bestämmelse i svensk rätt 2020/21:43 krävs inte för att regeringsformens krav på lagstöd ska vara uppfyllt. Bestämmelserna är även utformade på ett sätt som gör att de berörda myndigheterna kan tillämpa dem utan kompletterande regler i lag. För delegation till fysiska personer krävs, som angetts ovan, att den materiella lagstiftningen på EU-nivå och nationell nivå tillåter en sådan delegering. Av tydlighetsskäl bör möjligheten att delegera uppgifter med stöd av kontrollförordningen dock framgå av epizootilagen. Regeringen föreslår därför att det i lagen införs en upplysning om att det i den nya kontroll- förordningen finns bestämmelser om att vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet får delegeras till ett organ eller till en fysisk person. 7.4Föreskrifter om offentlig kontroll, annan offentlig verksamhet och om skyldighet att lämna information Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om 1.hur ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter ska bedriva offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet, 2.skyldighet för ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter att lämna information till , och 3.skyldighet för ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter att lämna information och ge in handlingar till den myndighet som har delegerat uppgiften. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens för- slag. I promemorian föreslås ingen uttrycklig begränsning av bemyndi- gandet att meddela föreskrifter om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet till organ med delegerade uppgifter och fysiska personer. Det föreslås inte heller något bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldighet att lämna information och ge in handlingar till den myndighet som har delegerat uppgiften. Remissinstanserna: ombudsmän påpekar att det inte fram- går av promemorian hur handlingar som förvaras hos organ eller fysiska personer som agerar på delegation ska hanteras vid en begäran om hand- lingsutlämnande och att den fortsatta beredningen bör kompletteras med en analys av den frågan. Inga andra remissinstanser berör frågan. Skälen för regeringens förslag Föreskrifter om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet Den nya kontrollförordningen innehåller i likhet med den tidigare kontroll- förordningen bestämmelser om hur den offentliga kontrollen i medlems- staterna ska organiseras och genomföras. I den nya kontrollförordningen införs också uttrycket annan offentlig verksamhet för sådana myndighets- uppgifter som inte kan anses som offentlig kontroll. I artikel 5 i den nya kontrollförordningen ställs det upp ett antal krav som de behöriga myndigheterna ska uppfylla när det gäller kontrollen och den offentliga verksamheten. Myndigheterna ska bl. a. införa rutiner eller förfaranden för att säkerställa att offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet är effektiv och ändamålsenlig samt för att säkerställa att det inte finns någon intressekonflikt för den personal som genomför offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Personalen ska vidare ha tillgång till lämplig laboratoriekapacitet för analys, testning och diagnos. I artikel 9 regleras hur den offentliga kontrollen ska bedrivas. Av bestämmelsen framgår bl.a. att de behöriga myndigheterna regelbundet och med lämplig frekvens ska genomföra riskbaserad offentlig kontroll av alla aktörer. Kontrollen ska beakta identifierade risker som är förbundna med djur och varor, aktörernas tidigare resultat vid offentlig kontroll och tillförlitligheten i aktörens egenkontroll. Kontrollen ska som huvudregel genomföras utan förvarning.