prop · H70383 · 2020-02-11 00:00:00 — En sådan ordning är inte ovanlig i de olika medlemsstaterna i EU och är dessutom i linje med utvecklingen av unionsrätten (se avsnitt 4.2.2). Behovet av att öka effektiviteten och träffsäkerheten i de brottsbekämpande myndigheternas arbete talar därför för att myndigheterna bör få tillgång till systemet för de ändamål som motsvarar frågerätten. Att ge de brottsbekämpande myndigheterna tillgång till systemet skulle inte innebära att de får tillgång till vare sig fler eller andra uppgifter än vad de har rätt att begära från instituten . Ställt mot de effektivitetsvinster som systemet förväntas medföra är en sådan ordning inte ett oproportionerligt ingrepp i den enskildes personliga integritet. Även med beaktande av den restriktivitet som bör iakttas vid införandet av en mer långtgående reglering än vad som följer av direktivets minimikrav, anser regeringen, till skillnad från Företagarna, , och , att de brottsbekämpande myndigheterna bör få tillgång till systemet för de ändamål som motsvarar myndigheternas frågerätt vid utredningar om brott. Myndigheternas frågerätt är inte begränsad till brottslighet av en viss typ eller allvarlighet. Enligt regeringens mening saknas det därför skäl att, som Datainspektionen anser, begränsa de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till systemet på ett sådant sätt. kan inte bedriva förundersökningar på egen hand. Till skillnad från anser regeringen därför att myndigheten inte bör få självständig tillgång till systemet i sin brottsbekämpande verksamhet. Uppgifter från institut om kunder hos instituten kan också vara av betydelse för utredningar om beskattning. har därför frågerätt i förhållande till instituten, inbegripet uppgifter om innehavare av konton och värdefack hos instituten. Inom ramen för sin beskattningsverksamhet har rätt att begära att ett institut lämnar uppgifter om den som skatteutredningen gäller (37 kap. 9 § skatteförfarandelagen [2011:1244]). får även besluta om revision för att hämta in uppgifter av betydelse för kontroll av någon annan än institutet (41 kap. 2 § andra stycket samma lag). är vidare skyldigt att på begäran av en behörig myndighet i en annan medlemsstat lämna alla sådana upplysningar som kan antas vara relevanta för administration och verkställighet av den andra medlemsstatens lagstiftning i fråga om de skatter som lagen gäller för, och som har tillgång till eller inhämtar genom utredningar (8 § lagen [2012:843] om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning). ska utföra de utredningar som krävs för att få fram sådana upplysningar och tillämpa samma förfarande som i egna skatteärenden (9 § samma lag). Motsvarande gäller enligt ett antal överenskommelser om informationsutbyte på begäran i skatteärenden med såväl medlemsstater inom EU som andra stater och utländska jurisdiktioner. Detta innebär att i den utsträckning det behövs ska utnyttja de möjligheter till utredning som finns i skatteförfarandelagen. har liksom de brottsbekämpande myndigheterna begränsade möjligheter att på förhand veta om en viss person har några finansiella åtaganden hos ett visst företag och är ofta hänvisat till att genomföra s.k. paraplyförfrågningar till ett större antal företag. beslutar om ungefär 30 000 förelägganden av det slaget. Som framhålls ovan i fråga om de brottsbekämpande myndigheterna är ett sådant tillvägagångssätt ineffektivt och resurskrävande som det riskerar att inte ge en fullständig bild över var en person innehar eller kontrollerar konton. För skulle tillgång till systemet öka effektiviteten i kontrollverksamheten och därmed förbättra förutsättningarna för att motverka skatteundandraganden. Det skulle också förbättra förutsättningarna för att fullgöra de skyldigheter som följer av internationella avtal om samarbete och informationsutbyte på skatteområdet, inte minst inom EU. Som framgår av avsnitt 4.2.2 är det vanligt förekommande på europeisk nivå att skattemyndigheter har tillgång till system av detta slag och kommissionen har tidigare lagt fram förslag med innebörden att systemet ska gälla också i förhållande till skattemyndigheter inom ramen för deras arbete med att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism och i syfte att bekämpa skatteundandraganden. Det är sannolikt att kommissionen i närtid kommer att lägga fram ett nytt förslag med liknande innebörd. Liksom i fråga om de brottsbekämpande myndigheterna talar behovet av att öka effektiviteten och träffsäkerheten i arbete för att också bör få tillgång till systemet för de ändamål som motsvarar frågerätten. Att ge tillgång till systemet skulle inte innebära att myndigheten får tillgång till vare sig fler eller andra uppgifter än vad myndigheten har rätt att begära från instituten . effektivitetsvinster som systemet förväntas medföra är en sådan ordning inte ett oproportionerligt ingrepp i den enskildes personliga integritet. Även med beaktande av den restriktivitet som bör iakttas vid införandet av en mer långtgående reglering än vad som följer av direktivets minimikrav, anser regeringen, till skillnad från Företagarna, , och , att bör få tillgång till systemet för de ändamål som motsvarar myndighetens frågerätt vid utredningar av nu aktuellt slag. Uppgifter från institut om kunder hos instituten kan slutligen vara av betydelse för utredningar om indrivning av skulder. har därför frågerätt i förhållande till instituten, inbegripet uppgifter om innehavare av konton och värdefack. Vid utmätning och verkställighet av beslut om kvarstad har rätt att få uppgifter från tredje man om en viss person har en fordran hos tredje man eller annat mellanhavande med denne som kan vara av betydelse för bedömningen av i vad mån personen har utmätningsbar egendom (4 kap. 15 § och 16 kap. 13 § utsökningsbalken). När det gäller tillsyn över att näringsförbud och tillfälliga näringsförbud följs, är vidare tredje man skyldig att lämna uppgift om sina ekonomiska mellanhavanden med en person som har näringsförbud (45 § lagen [2014:836] om näringsförbud). Samma rätt att få del av uppgifter har i fråga om verkställighet av beslut om betalningssäkring (69 kap. 15 § skatteförfarandelagen). Ett institut är således skyldigt att lämna ut uppgifter om enskildas förhållanden till företaget om det behövs för utmätning, verkställighet om beslut om kvarstad och betalningssäkring och för tillsyn enligt lagen om näringsförbud. Därutöver är institut skyldiga att på begäran lämna motsvarande uppgifter till när det behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter inom ramen för det internationella samarbete och informationsutbyte som följer av medlemskap i och andra internationella åtaganden. Av intresse i detta avseende är framför allt skyldighet att lämna upplysningar för indrivningsändamål i fråga om handräckning av socialavgifter och återkrav av icke berättigade förmåner inom socialförsäkringsområdet mellan medlemsstaterna, se och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (socialtillämpningsförordningen). För att inhämta sådana upplysningar ska utöva de befogenheter den har vid indrivning av liknande fordringar som har uppkommit i den egna medlemsstaten (artikel 76). Vid europeiska förfaranden om kvarstad på bankmedel för fordringsanspråk i privaträttsliga tvister som är gränsöverskridande är också skyldig att hämta in information om vilket eller vilka konton som en gäldenär har i landet, se och rådets förordning (EU) nr 655/2014 om inrättande av ett europeiskt förfarande för kvarstad på bankmedel i mål och ärenden av privaträttslig natur (kvarstadsförordningen). En bank är då skyldig att på begäran av uppge om en gäldenär har ett bankkonto hos banken, se 4 § lagen (2016:757) om kvarstad på bankmedel inom EU. Liksom i fråga om de brottsbekämpande myndigheterna och talar behovet av att öka effektiviteten och träffsäkerheten i arbete för att myndigheten bör få tillgång till systemet för de ändamål som motsvarar frågerätten. Att ge tillgång till systemet skulle inte innebära att myndigheten får tillgång till vare sig fler eller andra uppgifter än vad myndigheten har rätt att begära från instituten . Med utgångspunkt i remissvar ifrågasätter Lagrådet om myndighetens behov av tillgång till systemet i utsökningsärenden står i proportion till det ökade intrång i den personliga integriteten som tillgången medför. På det underlag som ligger till grund för lagrådsremissens förslag avstyrker Lagrådet därför förslaget i den del det avser att ge möjlighet till tillgång till systemet för att utreda om någon har egendom som kan tas till anspråk för utmätning, kvarstad eller betalningssäkring. I avsaknad av underlag i fråga om behovet av tillgång till systemet inom ramen för myndighetens tillsyn över meddelade näringsförbud tar Lagrådet inte ställning till förslaget i den delen. har, efter att ha tagit del av Lagrådets yttrande, inkommit med ett kompletterande yttrande. I yttrandet förtydligar myndigheten bl.a. att systemet skulle leda till att bankmedel i betydligt högre grad än skulle kunna utmätas. Som redogör för i yttrandet har myndigheten begränsade möjligheter att få information om gäldenärens banktillgodohavanden i de fall gäldenären själv inte väljer att berätta om dessa. En anledning till det är de låga räntenivåer som råder och som gör det möjligt att ha stora belopp på ett konto utan att det medför en skyldighet för institutet att lämna kontrolluppgifter till . får i så fall ingen information från om att gäldenären har ett konto. Eftersom förfarandet med paraplyförfrågningar enligt bedömning är alltför resurskrävande för att användas annat än i undantagsfall, innebär det att den som vill undanhålla medel från utmätning har möjlighet att göra det. Att ge tillgång till systemet i utsökningsärenden skulle därför öka träffsäkerheten och effektiviteten i myndighetens tillgångsutredningar och i förlängningen leda till fler utmätningar av tillgångar som kommer fordringsägarna till godo. Lagrådet efterlyser även ett utförligare underlag när det gäller behov av tillgång till systemet i egenskap av tillsynsmyndighet över meddelade näringsförbud. framför i sitt kompletterande yttrande att förslaget skulle innebära en effektivisering även i denna verksamhet, eftersom myndigheten inom ramen för sin tillsyn kan ha behov av att kontrollera vilka transaktioner som den som ålagts näringsförbud har genomfört (se 45 § lagen om näringsförbud). Av samma skäl som ovan har begränsade möjligheter att utan den enskildes medverkan få reda på vilka konton en viss person har tillgång till. Detta gör det möjligt för den som vill undanhålla sin transaktionshistorik från myndigheten att undgå upptäckt. Regeringen anser därför, i likhet med , att för- 2019/20:83 slaget även i detta avseende skulle medföra en effektivisering av myndighetens verksamhet. Mot bakgrund av de förtydliganden som gör i sitt kompletterande yttrande anser regeringen sammantaget att de effektivitetsvinster som systemet förväntas medföra gör att förslaget i fråga om tillgång till systemet inte utgör ett oproportionerligt ingrepp i den enskildes personliga integritet. Även med beaktande av den restriktivitet som bör iakttas vid införandet av en mer långtgående reglering än vad som följer av direktivets minimikrav, anser regeringen sammanfattningsvis, till skillnad från Företagarna, , och , att bör få tillgång till systemet för de ändamål som motsvarar myndighetens frågerätt vid utredningar av nu aktuellt slag. Enligt direktivet ska uppgifterna i konto- och värdefackssystemet vara tillgängliga för ”nationella behöriga myndigheter för att de ska kunna fullgöra sina skyldigheter enligt detta direktiv” (artikel 32a.2). förutsätts enligt skälen för ändringarna i direktivet att tillgången ska begränsas på grundval av principen om behovsenlig behörighet (skäl 21). Fastighetsmäklarinspektionen, , länsstyrelserna i , och , och Spelinspektionen samt utövar tillsyn över att verksamhetsutövare fullgör sina skyldigheter enligt penningtvättslagen. Det ligger emellertid inte inom uppdraget att granska verksamhetsutövares kunder och kundernas verkliga huvudmän, t.ex. innehavare av konton och värdefack hos institut. Sådana uppgifter är inte heller i övrigt nödvändiga för att tillsynsmyndigheterna ska ”kunna fullgöra sina skyldigheter enligt direktivet”. Tillsynsmyndigheterna bör därför inte få tillgång till systemet. Det ska i det avseendet framhållas att institut står under tillsyn av . Institut ska lämna de upplysningar som inspektionen begär vid tillsynen (13 kap. 3 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 23 kap. 2 § lagen om värdepappersmarknaden). Regeringens förslag: Uppgifter om innehavare av konton och värdefack hos institut ska vara direkt och tillgängliga för sökning på en teknisk plattform. Ett institut ska se till att uppgifterna är direkt och tillgängliga för sökning i konto- och värdefackssystemet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om 1.hur institut ska ge tillgång till uppgifter i konto- och värdefackssystemet, och 2.hur myndigheter ska få tillgång till uppgifter i konto- och värdefackssystemet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Enligt promemorians förslag ska det kunna göras undantag från konto- och värdefackssystemet, om det föreligger särskilda skäl. Institut som undantas ska i stället omfattas av ett manuellt register. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att det inte bör införas ett manuellt register vid sidan av konto- och värdefackssystemet, eftersom det inte står i proportion till nyttan med åtgärden. Kammarrätten i framhåller att det i förslagets konstruktion ligger att det registret ska tillämpas i yttersta undantagsfall och att uttrycket synnerliga skäl bättre återspeglar den eftersträvade restriktiviteten. Skälen för regeringens förslag Enligt fjärde penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna upprätta centraliserade automatiserade mekanismer som gör det möjligt att med nödvändig skyndsamhet fastställa identiteten hos fysiska eller juridiska personer som innehar eller kontrollerar betalkonton eller värdefack. Uppgifterna ska vara direkt tillgängliga på ett och ofiltrerat sätt för de berörda myndigheterna (artikel 32a.1 och 32a.2). Det överlämnas åt medlemsstaterna att utforma de centraliserade automatiserade mekanismerna inom ramen för de krav som direktivet ställer. En sådan mekanism kan utformas på flera sätt. Ett alternativ är att mekanismen utformas som ett manuellt register, där instituten med vissa intervaller lämnar uppgifter till en registeransvarig myndighet som för in uppgifterna i registret. Ett sådant exempel är registrering av uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Ett annat alternativ är att mekanismen utformas som ett datasöksystem, dvs. en teknisk plattform som förmedlar frågor och svar mellan myndigheter och institut med hjälp av elektroniska gränssnitt, såsom API-lös- ningar (Application Program Interfaces). Uppgifterna kommer i ett sådant fall att förmedlas mellan frågeställande myndigheter och institut utan att det sker någon central lagring av uppgifterna hos den systemansvariga myndigheten. Denna teknik tillämpas av flertalet institut vid tillämpning av lagen om betaltjänster (se kapitel V i Europeiska kommissionens delegerande förordning (EU) 2018/389 av om komplettering av och rådets direktiv (EU) 2015/2366 vad gäller tekniska tillsynsstandarder för sträng kundautentisering och gemensamma och säkra öppna kommunikationsstandarder). Ett sådant datasöksystem kan utformas så att gränssnittet i praktiken fungerar så att den frågeställande myndigheten får tillgång till endast de specifikt efterfrågade uppgifterna. Ett system av det slaget påminner om en posthanteringscentral som tar emot en sluten förfrågan från den frågande myndigheten, vidarebefordrar den oöppnad till instituten, för att sedan ta emot ett slutet svar och vidarebefordra det till den som ställt frågan. Det kan även liknas vid en växel. I systemet kommer då endast att 2019/20:83 sparas begränsade uppgifter i form av loggar som t.ex. kan ge uppgift om vem som gjort en sökning och vem som svarat. Med särskilda inbyggda begränsningar i systemet och specifika loggar kan det säkerställas och kontrolleras att det endast är den som är behörig att ta del av en uppgift som får del av densamma. Ett exempel på ett sådant datasöksystem är den nationella läkemedelslistan, som administreras av . Valet mellan ett manuellt register eller ett datasöksystem styrs framför allt av att mekanismen dels ska vara praktisk och enkel att tillämpa och inte skapa onödig administrativ börda för vare sig myndigheterna eller instituten, dels av intresset att i enlighet med gällande dataskyddsregelverk begränsa och skydda behandlingen av personuppgifter. Vid denna avvägning har ett datasöksystem flera fördelar jämfört med ett manuellt register. För det första är ett datasöksystem effektivare som verktyg för en frågeställande myndighet eftersom ett datasöksystem kan ge nära nog realtidsinformation om innehav av konton och värdefack. En databas som motsvarar ett manuellt register bygger i stället på att informationen förs över från instituten med vissa intervaller, vilket gör att informationen för en viss förfrågan riskerar att vara inaktuell då frågan ställs. I brådskande fall är den frågeställande myndigheten i så fall fortsatt hänvisad till att göra paraplyförfrågningar för att få en heltäckande bild av en viss kunds innehav av konto och värdefack hos instituten. En rapportering av uppgifter till ett register av den storlek som skulle krävas i detta fall skulle vara administrativt betungande, framför allt för större institut där en mängd konton öppnas och avslutas . I ett datasöksystem som t.ex. baseras på användandet av API-lösningar, som vissa institut är skyldiga att implementera som en följd av tillämpningen av lagen om betaltjänster, sker hanteringen av förfrågningar i stor utsträckning helt automatiserat. kan ett sådant system därför förväntas utgöra ett kostnadsbesparande alternativ jämfört med ett manuellt register. För det andra innebär ett datasöksystem en mer begränsad behandling av personuppgifter än vad som är möjligt med ett manuellt register, och möjliggör en bättre överensstämmelse med principerna om integritet och konfidentialitet, uppgiftsminimering, lagringsminimering och korrekthet. Detta beror i stor utsträckning på att ett manuellt register skulle behöva samla och lagra personuppgifter i betydligt större omfattning än vad som i praktiken skulle motsvaras av den information som lagras när frågor och svar förmedlas i ett datasöksystem. För det tredje medför ett datasöksystem inte samma behov av administrativt underhåll som ett manuellt register, såsom att kontrollera uppgifters riktighet och att gallra uppgifter som det inte längre finns behov av att behandla. Ett minskat behov av administrativa åtgärder av detta slag är till uppenbar fördel för den myndighet som administrerar mekanismen. Sammantaget framstår ett datasöksystem i flera avseenden som mer ändamålsenligt än ett manuellt register. Ett datasöksystem innebär också mindre intrång i den personliga integriteten för enskilda som det är resursbesparande för myndigheter och institut samt för den systemansvariga myndigheten. Även kommissionen har framhållit att ett liknande system bör övervägas inför en eventuell framtida sammankoppling på EU-nivå av medlemsstaternas mekanismer, se kommissionens rapport till och rådet (COM(2019) 372 Regeringen anser därför att systemet bör utformas som ett datasöksystem med elektroniska gränssnitt, såsom API-lösningar. I avsnitt 5.3 föreslås att uppgifterna ska vara tillgängliga för sökning i konto- och värdefackssystemet . Det bör vara instituten som ska se till att uppgifter är direkt och tillgängliga för sökning i konto- och värdefackssystemet under den tiden. En eventuell sammankoppling mellan konto- och värdefackssystemet och registret över verkliga huvudmän, som förs av , ersätter inte institutens skyldighet att förse systemet med de uppgifter om juridiska personers verkliga huvudmän som innehas av instituten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om hur institut ska ge tillgång till uppgifter i konto- och värdefackssystemet och hur myndigheter ska få tillgång till uppgifter i konto- och värdefackssystemet. Avsikten är att det är den systemansvariga myndigheten som ska meddela föreskrifter. Den myndigheten bör inom ramen för föreskriftsarbetet ge såväl de myndigheter som ska få tillgång till uppgifter i systemet som de branschorganisationer som företräder instituten tillfälle att yttra sig. Överenskomna standarder och tekniska löningar inom ramen för förordningen (2014:1085) om rättsväsendets informationshantering bör beaktas liksom det europeiska elektroniska systemet för åklagares hantering av förfrågningar och svar om digital bevisning (Ju2019/01673/Å). Ett manuellt register vid sidan av konto- och värdefackssystemet I promemorian föreslås att det vid sidan av konto- och värdefackssystemet ska införas ett manuellt register. Avsikten är att institut ska kunna undantas från konto- och värdefackssystemet, om det finns särskilda skäl. anser att det inte bör införas ett manuellt register vid sidan av konto- och värdefackssystemet, eftersom det inte står i proportion till nyttan med åtgärden. Kammarrätten i framhåller att det i förslagets konstruktion ligger att det registret ska tillämpas i yttersta undantagsfall och att uttrycket synnerliga skäl bättre återspeglar den eftersträvade restriktiviteten. I övrigt yttrar sig remissinstanserna inte särskilt över förslaget i denna del. Promemorians förslag vilar på förutsättningen att det beroende på det enskilda institutets befintliga it-infrastruktur och verksamhet i övrigt kan vara förhållandevis kostsamt och administrativt betungande att omfattas av konto- och värdefackssystemet. Såsom förslaget är utformat är det emellertid sannolikt endast ett fåtal institut som skulle uppfylla kraven för att omfattas av det registret; vissa dessutom endast . Den kostnadsbesparing som förslaget kan medföra för det högst begränsade antal institut som kan komma att uppfylla dessa krav ska dessutom ställas mot den ökade administrativa börda och de merkostnader som ett sådant register skulle medföra för den registeransvariga myndigheten och den minskade effektivitet för myndigheterna som får tillgång till registret som skulle bli följden av ett sådant parallellt system. Enligt regeringens mening står den ordning som föreslås i promemorian inte i proportion till nyttan med åtgärden. Regeringen lämnar därför inte ett sådant förslag. 2019/20:83 5.6 Regeringens förslag: ska vara systemansvarig myndighet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Företagarna, och anser att inte ska vara systemadministratör. föreslår att eller ska vara systemadministratör. anser att frågan om möjligheter att ingripa mot institut som inte fullgör sina skyldigheter enligt förslaget bör regleras särskilt. anser att det är viktigt att informerar inspektionen vid sådana överträdelser. Skälen för regeringens förslag: Flera myndigheter – , , , , , , och – föreslås få tillgång till konto- och värdefackssystemet. Till skillnad från anser regeringen att det inte är rimligt att en myndighet som inte ska få tillgång till systemet – t.ex. – ska vara systemansvarig myndighet för systemet. Regeringen anser därför att någon av de myndigheter som ska få tillgång till systemet bör vara systemansvarig myndighet, dvs. vara ansvarig för att ta fram, underhålla och administrera systemet.