prop · H703127 · 2020-03-23 00:00:00 — anför att det är svårt att avgöra hur vissa av de föreslagna bestämmelserna, exempelvis om behörighet, mottagande, urval och full- följanderätt när det gäller utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesär- skolan där distansundervisning får användas för hela utbildningen, för- håller sig till skollagens övriga bestämmelser om gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. I avsnitten 5.3.2–5.3.5 föreslås att vissa särskilda bestämmelser om bl.a. behörighet, mottagande och urval ska gälla utbild- ning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan där distansundervisning får användas för hela utbildningen. Dessa bestämmelser, som föreslås införas i det nya 22 kap. skollagen, gäller alltså i stället för de bestämmelser om behörighet, mottagande och urval som finns i skollagens kapitel om gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan (15–19 kap.). Huruvida övriga bestämmelser i 15–19 kap. skollagen är tillämpliga på en utbildning där distansundervisning används får avgöras från fall till fall, bl.a. med hänsyn tagen till att det rör sig om en riksrekryterande utbildning (se avsnitt 5.3.3 och författningskommentaren till 22 kap. 22 §). Hur ska distansundervisning definieras? Distansundervisning förekommer redan utan att det är reglerat i skollagen. Eftersom såväl undervisning som fjärrundervisning definieras i 1 kap. 3 § skollagen bör även distansundervisning definieras där. Att det i skollagen tydliggörs vad distansundervisning är skapar också förutsättningar för en mer likartad användning av distansundervisning och underlättar Skolin- spektionens granskning av verksamheten. 2019/20:127 I skollagen avses med fjärrundervisning interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där elever och lära- re är åtskilda i rum men inte (1 kap. 3 §). Utredningen föreslår att definitionen av distansundervisning formuleras som att elev och lärare kan vara skilda i både rum och tid. Regeringen anser dock att distansundervis- ning bör definieras som interaktiv undervisning som bedrivs med inform- ations- och kommunikationsteknik där elever och lärare är åtskilda i både rum och tid. Skillnaden mellan fjärrundervisning och distansundervisning blir därmed tydlig. Även om distansundervisning innebär att elever och lärare är åtskilda i både rum och tid kan dock undervisningen ibland behöva kompletteras med inslag av fjärrundervisning eller närundervisning. Även om större delen av den distansundervisning som anordnas, t.ex. vid Korrespondensgymnasiet i kommun, bedrivs med elever och lärare åtskilda i både rum och tid finns det tillfällen när så inte är fallet. Inslag av närundervisning förekommer exempelvis när laborationer ingår i under- visningen. Vid vissa undervisningstillfällen är lärare och elever vidare åtskilda i rum, men inte också . Det är då fråga om fjärrundervisning och inte distansundervisning. Det bör därför i 22 kap. skollagen införas en särskild bestämmelse som innebär att även andra former av undervisning får användas i utbildning där distansundervisning används. Därutöver behöver det tydliggöras i lagtexten att de villkor som i avsnitt 4 föreslås gälla för att fjärrundervisning ska få användas i vissa skolformer, inte ska behöva vara uppfyllda när fjärrundervisning används som ett inslag i sam- band med distansundervisning. Det bör också betonas att inte all användning av informations- och kom- munikationsteknik är att betrakta som distansundervisning. Det är t.ex. inte distansundervisning om eleverna lyssnar på en föreläsning som har publicerats på internet. Sådana inslag förekommer och är naturligtvis tillåt- na i närundervisning, och undervisningen bör även i fortsättningen betrak- tas som närundervisning också när digitala verktyg används, så länge lära- ren är närvarande. Regeringen bedömer därmed, till skillnad från , att den föreslagna regleringen av distansundervisningen inte i onödigt stor utsträckning begränsar utrymmet för utveckling och innovation inom området. Förslagen om distansundervisning i denna proposition omfattar inte vuxenutbildning, där distansundervisning redan förekommer och är oreg- lerad. Som framhåller innebär förslagen i denna proposition att bestämmelserna om undervisningsformer kommer att skilja sig åt mellan vuxenutbildningen och övriga skolformer. Regelverken för de olika skolformerna är dock av naturliga skäl olika, exempelvis behöver vuxenutbildningens regelverk vara mer flexibelt för att kunna möta varje vuxen elevs behov och förutsättningar. I de fall distansunder- visning är tillåten för gymnasieskolan och gymnasiesärskolan finns det dock inget som hindrar samläsning för elever från gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan och elever från vuxenutbildning (komvux), eftersom det inom komvux på gymnasial nivå respektive komvux som sär- skild utbildning på gymnasial nivå används samma kurs- och ämnesplaner som inom gymnasieskolan respektive gymnasiesärskolan. Det ska finnas en möjlighet för regeringen att meddela ytterligare Alla bestämmelser om distansundervisning kan inte samlas i skollagen. Det kommer att behövas kompletterande bestämmelser som inte bör finnas på lagnivå. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela ytterligare föreskrifter om distans- undervisning i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Huvudmän som vill utföra distansundervisning ska få ansöka om tillstånd Regeringens förslag: Distansundervisning ska endast få utföras av en huvudman inom skolväsendet som efter ansökan har godkänts som utförare av utbildning där distansundervisning används. nande ska lämnas ska det krävas att huvudmannen har förutsättningar att utföra distansundervisning av god kvalitet och att det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil Godkännandet ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om vad som krävs för att ett godkän- nande ska kunna lämnas och föreskrifter om urval bland sökande. Skollagens bestämmelser om att en enskild skolhuvudman ska sam- råda med den kommun där huvudmannen ska bedriva utbildning innan utbildningen startar, ska inte gälla för utbildning där distansundervis- ska pröva frågor om godkännande. inspektionens beslut i en sådan fråga ska få överklagas till allmän för- Det ska regleras i skollagen att Skolinspektionen får förelägga en utförare av utbildning där distansundervisning används att fullgöra sina skyldigheter om distansundervisningen inte uppfyller de krav som föl- jer av de föreskrifter som gäller för undervisningen eller de villkor som gäller för godkännandet som sådan utförare. Myndigheten ska få åter- kalla godkännandet om ett föreläggande inte har följts och missför- hållandet är allvarligt. Skolinspektionens beslut i fråga om återkallelse ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringens bedömning: Den som ansöker om godkännande bör inte betala en avgift till staten. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår att vissa villkor i skollagen för godkännande av en enskild som skolhuvudman uttryckligen inte ska gälla för utbildning där distansundervisning används. Det gäller bl.a. bestämmelserna om att godkännande ska lämnas om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbild- ningen ska bedrivas. Utredningen föreslår inte något bemyndigande för 2019/20:127 regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter. I stället föreslår utredningen att det i skollagen ska upplysas om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer medde- lar föreskrifter om vad som krävs i fråga om utbildning där distansunder- visning används för att ett godkännande ska lämnas. också att den som ansöker om godkännande ska betala en avgift till staten samt ett avgiftsbemyndigande i skollagen. Utredningen föreslår inte att regleringen i skollagen ska förtydligas när det gäller föreläggande och åter- kallelse av godkännande. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller har inte något att invända, däribland , Kammar- rätten i , Justitiekanslern, och kommuner, Sve- Skolinspektionen anser att den är rätt myndighet att pröva frågan om godkännande av utförare av utbildning där distansundervisning används. Skolinspektionen anger dock att förslaget kan få flera konsekvenser som inte belysts och därför bör utredas vidare. Förslaget innebär enligt Skolin- spektionen bl.a. att det kan uppstå en oklarhet i ansvarsförhållandena. brister i distansundervisningen är beställaren ansvarig huvudman och Skolinspektionens ingripande ska riktas mot beställaren som huvudman för utbildningen, eftersom ansvaret för utbildning inte övergår vid entre- Det blir också beställaren som ska vidta åtgärder vid ett före- läggande och se till att bristerna i undervisningen rättas till. utföraren godkänd av Skolinspektionen. Därmed kan ett ingripande även riktas mot utföraren i form av återkallelse av godkännandet. brister i distansundervisningen uppstår således två olika ansvariga ”huvud- män” och mottagare av Skolinspektionens ingripande. ter i distansundervisningen är det rimligt att anta att aktuell beställare åtgärdar bristerna genom att säga upp sitt entreprenadavtal. av distansundervisning upphör dock inte, och eftersom beställaren själv inte får genomföra distansundervisning kan eleven riskera att stå utan sådan undervisning tills en ny utförare har anlitats. elevunderlag vid ett godkännande innebär enligt Skolinspektionen att såväl kommunala som enskilda huvudmän, som i sig kan vara mycket lämpliga att bedriva distansundervisning för någon av sina egna elever, inte kan få godkännande utan att också bli säljare av tjänster via entrepre- Med andra ord blir det inte enbart kompetensen att utföra distansun- dervisning som kommer att avgöra vilka huvudmän som kan få god- kännande att utföra distansundervisning, utan även viljan och förmågan att sälja distansundervisningen till en annan huvudman genom entreprenad. Kommuner och Regioner (SKR) anser att den distansundervis- ning som bedrivs som särskilt stöd bör få utföras av huvudmannen för den skola där eleven går. Huvudmannen ska enligt SKR i dessa fall inte behöva ansöka om godkännande hos Skolinspektionen eftersom det riskerar att fördröja processen och bidra till att det särskilda stödet sätts in . SKR anser också att modersmålsundervisning på distans bör kunna få bedrivas av en enskild fysisk eller juridisk person. avstyrker förslaget om att endast av Skolin- spektionen särskilt godkända anordnare av distansundervisning får använ- das för ändamålet. Förbundet anser att distansundervisning även måste kunna få anordnas i egen regi. Förbundet kan inte se att just distansunder- visning skulle utgöra skäl till att ställa särskilda krav på lärare eller skol- huvudman. Förbundet anger också att hela huvudmannabegreppet fram- står som något märkligt med tanke på att utföraren troligen inte själv kom- mer att vara huvudman för några elever. Som nämns i avsnitt 3 har vissa myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast eller delar av ett utkast till lagrådsremiss. Utkastets förslag överensstämmer med förslaget i rutan med undantag för två bestämmelser som inte föreslås i propositionen. Det gäller en bestäm- melse om krav för godkännande som innehåller en hänvisning till be- stämmelserna om godkännande av enskild huvudman och en bestämmelse som ger Skolinspektionen möjlighet att återkalla ett tillstånd om detta krav inte är uppfyllt. Vidare har ett bemyndigande för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om urval bland sökande tillkommit. Rutan i utkastet innehöll inte heller någon bedömning om att den som ansöker om godkännande inte bör betala en avgift till sta- ten. Datainspektionen har inte några synpunkter på förslaget. anser att det bör tydliggöras om Skolinspektionen ska eller inte ska få ta ut en avgift för en ansökan om att godkännas som utförare av utbildning där distansundervisning används. Skolinspektionen anser att de krav som ska vara uppfyllda för att godkännas som utförare av distansundervisning ska anges uttömmande i den reglering som avser sådana godkännanden och att en i utkastet föreslagen hänvisning till ett lagrum som reglerar krav för godkännande av enskild som huvudman bör tas bort. Myndigheten undrar vidare om det för godkännande uppställda kravet på elevunderlag endast ska gälla för de som söker godkännande för en hel utbildning. Myn- digheten anser att de huvudmän som vill och har förutsättningar att bedriva distansundervisning av god kvalitet som särskilt stöd inte bör hindras av kravet på ett visst elevunderlag. När det gäller kravet att huvudmannen ska ha förutsättningar att utföra distansundervisning av god kvalitet ser myn- digheten behov av utförligare motivtext angående de kvalitetskriterier som kan vara aktuella. Myndigheten noterar vidare att det anges i motivtexten att Skolinspektionen kan behöva göra ett urval bland de som ansöker om att bli godkända som utförare av distansundervisning och lyfter frågan om föreskrifter om urval ryms inom det föreslagna bemyndigandet för rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterli- gare föreskrifter om vad som krävs för att ett godkännande ska kunna läm- nas. trycker på elevperspektivet och anser att distansundervisning som stödåtgärd även ska få utföras i egen regi av ele- vens hemskola om skolan bedömer att det är lämpligt. Förbundet framför att om elevens hemskola får undervisa på distans i egen regi så skulle man undvika att eleven börjar i en obekant skola med för eleven obekanta lära- re. SKR avstyrker förslaget och anger att kommunerna och verksamheterna granskas till fullo även utan särskilda tillstånd. SKR vidhåller att förslaget om ett tillståndsförfarande riskerar att fördröja processen för enskilda elever. Skälen för regeringens förslag och bedömning Endast en skolhuvudman som är godkänd som utförare ska få anordna distansundervisning Eftersom distansundervisning innebär att lärare och elever är åtskilda i både tid och rum, och då eleverna ofta har en problematisk tid bakom sig i skolan, kräver distansundervisning mer av huvudmannen än vad ordina- rie undervisning gör. Det krävs bl.a. att den som ska undervisa har särskild kompetens. För att kunna utveckla sådan kompetens behöver det finnas aktörer som får möjlighet att specialisera sig på distansundervisning. Det finns därför skäl att införa ett särskilt ansökningsförfarande, där en myn- dighet prövar om tillräcklig kompetens för distansundervisning finns hos den aktör som vill anordna sådan undervisning. Eftersom det är Skolin- spektionen som i de flesta fall handlägger ärenden om godkännande av enskild som skolhuvudman är det lämpligt att Skolinspektionen också prö- var frågor om godkännande som utförare av utbildning där distansunder- visning används. Myndighetens beslut i en sådan fråga bör få överklagas till allmän förvaltningsdomstol, i enlighet med vad som gäller för överkla- gande i fråga om godkännande som huvudman enligt regelverket för fri- stående skolor. Huvudregeln inom skolväsendet är att det är skolhuvudmän som anord- nar undervisningen. Det finns inte någon anledning att frångå den princi- pen för distansundervisning. Tvärtom är det extra viktigt att säkerställa att den som utför distansundervisning har kompetens att bedriva undervis- ningen och att utföraren står under tillsyn av Skolinspektionen. Endast huvudmän inom skolväsendet bör därför få utföra distansundervisning. Skolinspektionen anser att det kan finnas anledning att säkra kvaliteten genom ett ansökningsförfarande där Skolinspektionen prövar förutsätt- ningarna för att vara utförare av distansundervisning. anser Skolinspektionen att det finns en risk att kommunala huvudmän och fri- stående huvudmän, som redan har fått godkännande att bedriva ordinarie undervisning, i praktiken inte vill göra sig besväret att också ansöka om tillstånd som utförare av distansundervisning. Regeringen delar inte den farhågan. En huvudman som vill specialisera sig på distansundervisning räds troligen inte den extra arbetsinsats som krävs för en ansökan. SKR och Skolinspektionen anser att huvudmän ska få anordna distansun- dervisning för elever inom den egna organisationen även om huvudman- nen inte har ansökt om och godkänts som utförare av sådan utbildning, med motiveringen att ett ansökningsförfarande vid distansundervisning som särskilt stöd inom de obligatoriska skolformerna riskerar att fördröja processen och bidra till att det särskilda stödet sätts in . Även Frisko- lornas liknande resonemang och är kritiskt till utred- ningens förslag. I likhet med utredningen anser regeringen att det är tänk- bart att en sådan möjlighet kan införas , men att det inte är lämpligt av kvalitetsskäl. Utredningen anger att ett ansökningsför- farande garanterar att den distansundervisning som ges till eleverna – ofta till elever med särskilda behov – håller god kvalitet. Regeringen delar denna uppfattning. Ett förfarande med ansökan och godkännande bör krävas när det gäller såväl enskilda som offentliga skolhuvudmän. Villkoren för enskilda och offentliga skolhuvudmän bör vara så lika som möjligt och det saknas anledning att frångå den principen när det gäller distansundervisning. Det är också principiellt viktigt att all distansundervisning granskas och det på ett enhetligt sätt, oavsett vem som utför den. Förslaget innebär inte att den aktör som ansöker om att få utföra distans- undervisning måste vara huvudman inom skolväsendet . I praktiken kommer det sannolikt oftast att vara befintliga skolhuvudmän som ansöker, men det kan också förekomma att en aktör ansöker både om att bli godkänd som huvudman inom skolväsendet för viss utbild- ning och om att bli godkänd som utförare av utbildning där distansunder- visning används. I sådana fall kan de båda ansökningarna lämpligen prö- vas i ett sammanhang. Ansökan när det gäller den ordinarie utbildningen prövas då enligt regelverket för fristående skolor och ansökan när det gäl- ler distansundervisningen enligt regelverket för denna. Ett godkännande bör inte innebära ett generellt tillstånd att anordna distansundervisning. I stället bör det införas en bestämmelse om att ett godkännande ska avse viss utbildning vid en viss skolenhet, på motsva- rande sätt som gäller för godkännande som huvudman enligt regelverket för fristående skolor (2 kap. 5 § femte stycket skollagen). Sistnämnda bestämmelse tillämpas på så sätt att den som ansöker om att godkännas som enskild huvudman, eller om att få utöka befintlig verksamhet, i sin ansökan ska ange vilka årskurser i eller grundsärskolan som ansökan avser respektive vilka program och inriktningar i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan som ansökan avser. Genom att detta också anges i ansökan om godkännande för att få utföra distansundervisning kan Skol- inspektionen pröva t.ex. om det aktuella nationella programmet i gym- nasieskolan lämpar sig för distansundervisning och om huvudmannen har den kompetens som krävs för att utbildningens mål ska kunna uppfyllas. Med viss utbildning vid en viss skolenhet åsyftas utbildning vid den skol- enhet som distansläraren finns vid, dvs. den skolenhet som är utförare av distansundervisningen. I de fall distansundervisningen bedrivs på entre- prenad, enligt det regelverk som i avsnitt 6 föreslås gälla för entreprenad, ska den huvudman som är beställare av distansundervisning inte omfattas av något krav på godkännande för distansundervisning från Skolinspektio- nen. När sådan entreprenad är tillåten står det därmed varje huvudman fritt att vid behov ingå avtal om entreprenad avseende distansundervisning med en huvudman inom skolväsendet som är godkänd som utförare av utbild- ning där distansundervisning används. Det ska uppställas flera villkor för godkännandet Det är bara ett begränsat antal elever i hela landet som ska kunna få distansundervisning. Det är därmed inte möjligt eller önskvärt med alltför många huvudmän som utför distansundervisning. Elevunderlaget bör där- för beaktas vid godkännandeprövningen. För att godkännande av enskild som huvudman för en internationell skola på grundskolenivå ska lämnas krävs att det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet (24 kap. 3 a § andra stycket skollagen). Den bedömningen ska göras med utgångspunkt från bl.a. budgeten för den planerade skolan och den sökan- des ekonomi. En uthållig ekonomi för sådana huvudmän är enligt förarbe- tena till bestämmelsen, propositionen Internationella skolor (prop. 2019/20:127 2015/16:17), bl.a. beroende av ett elevunderlag som möjliggör tillräckliga bidrag från elevernas hemkommuner (s. 34). bör införas för distansundervisning och Skolinspektionen bör ha motsva- rande utgångspunkt vid sin prövning i ett ärende om godkännande som utförare av utbildning där distansundervisning används. Precis som när det gäller internationella skolor är målgruppen för distansundervisning begränsad och eleverna kommer i vissa fall endast tillfälligt att delta i Dessutom bör den övergripande målsättningen vara att minska målgruppen. Skolinspektionen lyfter frågan om kravet på elev- underlag endast ska gälla för de som söker godkännande för en hel utbild- Myndigheten anser att de huvudmän som vill och har förutsättningar att bedriva distansundervisning som särskilt stöd inte bör hindras av kravet på ett visst elevunderlag. Kravet innebär dock att verksamheten ska vara stabil, vilket är viktigt även när distansundervisning används som särskilt Kravet att godkännande att utföra distansundervisning bara ska läm- nas om det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet föreslås därför gälla även i fråga om distansundervisning som särskilt stöd. Skolinspektionen framför även att kravet på tillräckligt elevunderlag innebär att såväl kommunala som enskilda huvudmän, som i sig kan vara mycket lämpliga att bedriva distansundervisning för någon eller några av sina egna elever, inte kan få godkännande utan att också bli säljare av tjänster via entreprenad. Då blir det inte enbart kompetensen att utföra distansundervisning som kommer att avgöra vilka huvudmän som kan få godkännande att utföra distansundervisning, utan även viljan och förmå- gan att sälja distansundervisningen till en annan huvudman genom entre- Vid exempelvis en omfattande frånvaroproblematik kan enligt Skolinspektionen distansundervisning vara en adekvat åtgärd som huvud- mannen anser nödvändig, i syfte att tillgodose elevens rätt till utbildning. Skolinspektionen ser en risk att kravet på godkännande kan innebära att sådana åtgärder fördröjs. SKR framför liknande synpunkter. bedömer att ett antal huvudmän kommer att specialisera sig på distans- Det kan finnas en risk för fördröjning av stödåtgärder i form av distansundervisning initialt, men när systemet är utbyggt och det finns ett antal godkända utförare av distansundervisning bör denna risk vara I gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska vidare eleven själv kunna söka sig till en utbildning där distansundervisning används för Utredningen föreslår att villkoret att det ska finnas ett tillräckligt elev- underlag för att ett godkännande ska lämnas ska regleras i skollagen. ringen delar denna uppfattning. Utredningen föreslår att ytterligare villkor för godkännande ska finnas på förordningsnivå. Det ska enligt utred- ningens förslag införas bestämmelser i skolförordningen och gymnasie- förordningen bl.a. om att utbildningen ska vara av god kvalitet.