prop · H80360 · 2020-12-17 00:00:00 — Det ansågs inte vara gynnsamt för forskningens och forskar- utbildningens kvalitet och förnyelse. Regeringen angav vidare att, även om kriterierna är välgrundade, så är den helt avgörande frågan om det är stats- Prop. 2020/21:60 finansiellt och forskningsstrategsikt motiverat att bygga upp ytterligare I den forskningspolitiska propositionen 2008 (Ett lyft för forskning och innovation 2008:09:50), som beslutats några månader tidi- gare, hade regeringen redogjort för fördelningen av de ökade forsknings- resurserna för perioden –2012. Det angavs som skäl när regeringen i propositionen Forskarutbildning med profilering och kvalitet gjorde bedömningen att det saknas både långsiktiga statsfinansiella förutsätt- ningar och utbildnings- och forskningspolitiska skäl att inrätta fler univer- sitet. I nämnda proposition lämnades även förslag och bedömningar om en ny ordning för tillstånd att utfärda examina på forskarnivå. Den innebar att högskolorna skulle kunna ansöka till om tillstånd att ut- färda examina på forskarnivå inom ett avgränsat område. Eftersom univer- sitetsstatus i framför allt innebär, utöver ökade forskningsmedel, en generell rätt för lärosätet att utfärda examina på forskarnivå angavs den nya möjligheten att ansöka om tillstånd att utfärda examina på forskarnivå inom ett avgränsat område som ytterligare ett skäl för att ordningen om inrättande av universitet inte längre skulle gälla. Regeringen uttalade dock i samma proposition att det inte finns något som hindrar eller regeringen från att göra bedöm- ningen att särskilda resurser ska satsas på att bygga ut något eller några lärosäten till universitet som en del av en långsiktig utbildnings- och forsk- ningspolitisk bedömning. En sådan bedömning gjorde regeringen i budget- propositionen (prop. 2016/17:1) då förslag lämnades om att skulle tillföras ökade forskningsresurser och bli univer- sitet. Regeringen anser att de tidigare bedömningarna i fråga om att det måste finnas långsiktiga statsfinansiella förutsättningar och utbildnings- och forskningspolitiska skäl om nya universitet ska inrättas är fortsatt rele- vanta. Det bör även fortsatt gälla att det ankommer på regeringen att beslu- ta om benämningen universitet. I de tidigare bedömningarna lyftes dock inte kvalitetsaspekten fram tillräckligt tydligt. I syfte att tydliggöra att kvalitet är en viktig aspekt, och del av de utbildnings- och forsknings- politiska skälen, finns det starka skäl att införa kriterier som grund för beslut om att i få benämnas universitet. Processen för beslut om benämningen universitet behöver därmed förtydligas för att förstärka kvalitetsaspekten och för att högskolor ska bli bedömda på likvärdiga grunder. Regeringen avser att besluta om sådana kriterier under mandat- perioden. 6.1.1Kvalitetsbaserad fördelning av forskningsanslag Kvalitetsbaserad fördelning av forskningsanslag infördes Behovet av ett resurstilldelningssystem som premierar hög vetenskaplig kvalitet och ökad profilering av lärosätena har utretts och diskuterats . Nuvarande modell för fördelning av anslag för forskning och utbildning på forskarnivå infördes , men har kontinuerligt utvecklats. Modellen bygger delvis på förslag i betänkandet Resurser för kvalitet (SOU 2007:81) om att delar av anslaget ska fördelas utifrån Utredningens övriga förslag om resurstilldelning har inte lett till några förändringar av resurstilldelningssystemet. presenterade den nuvarande modellen, som omfattar både kvalitetsbaserad tilldelning genom indikatorer och en minimiresurs, s.k. basresurs baserad på antalet helårsstudenter, i den forskningspolitiska propositionen 2008 (Ett lyft för forskning och innovation, prop. 2008/09:50). angavs att syftet var att skapa tydligare incitament för prioritering och specialisering på de områden där förutsättningarna bedöms vara bäst för forskning av högsta internationella kvalitet och att en kvalitetsbaserad tilldelning ger tydliga signaler till ett mer aktivt arbete med forsknings- kvalitet och för att utveckla framstående forskningsmiljöer. Regeringen gjorde också bedömningen att det skulle vara önskvärt att fördelningen av direkta anslag även bygger på utvärderingar av kvaliteten inom olika forskningsområden och aviserade avsikten att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda förutsättningarna för att utveckla en gav därför 2010 i uppdrag åt en intern utredare att utreda utvärdering av forskningskvalitet som en grund för tilldelning av resurser till universitet och högskolor (U2010/4151). Utredarens slutsats var att sakkunniggranskning (s.k. peer review) av forskningens kvalitet inte skulle införas. Utredaren bedömde att läro- sätenas egeninitierade kollegiala utvärderingar i sig är tillräckligt kvali- tetsdrivande och att ett nationellt system inte är motiverat. lämnades förslag om hur användningen av indikatorer kunde utvecklas då vissa svagheter med användningen av indikatorer identifierats. justering av indikatorn för externa medel gjordes mot bakgrund av utredningen, men i övrigt genomfördes inte förslagen. Regeringen ansåg fortsatt att en viktig utgångspunkt vid tilldelning av ökade forskningsanslag var att premiera kvalitet och gav mot bakgrund av detta 2013 i uppdrag till att i samråd med för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), Forsk- ningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte) och Verket för inno- vationssystem () utreda och lämna förslag till en modell för resursfördelning till universitet och högskolor som innefattar sakkunnig- granskning av forskningens kvalitet och relevans (U2013/1700). var att en sådan modell skulle kunna ersätta den indikatorbaserade modellen för tilldelning av forskningsanslag. remitterades och en majoritet av remissinstanserna avstyrkte förslaget. den forskningspolitiska propositionen 2016 (Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft, prop. 2016/17:50) be- dömde regeringen att förslaget till utvärderingssystem var alltför kostsamt och arbetsbetungande för universitet och högskolor i förhållande till det mervärde utvärderingarna skulle ge. I fråga om resurstilldelning redovi- sade regeringen sin avsikt att tillsätta en utredning om ett nytt system för styrning och resurstilldelning. Styr- och resursutredningen tillsattes 2017 och fick i uppdrag att göra en samlad översyn av universitetens och högskolornas styrning, inklusive I fråga om resurstilldelning skulle utredaren bl.a. föreslå på vilket sätt anslag för utbildning och forskning bör tilldelas så att lärosätena får förutsättningar att bedriva långsiktig verksamhet, kan nå målen för utbildning och forskning samt uppnå högsta kvalitet. ningens betänkande (SOU 2019:6) föreslås i fråga om tilldelning av forsk- ningsanslag att det fortsatt bör vara en miniminivå på de direkta anslagen relaterad till utbildningens storlek. Vidare föreslås att ett ökat utbild- ningsuppdrag bör leda till ökade forskningsanslag samt att nuvarande indikatorsbaserade modell för omfördelning av anslagen överges. För för- delning av nytillkomna medel föreslår utredningen att en ny modell tas fram, vilken beskrivs närmare i utredningens avsnitt 9.4.3. I avvaktan på utredningens betänkande gav regeringen Vetens- kapsrådet i uppdrag att förbättra indikatorn för bibliometri (U2016/01359). har även haft i uppdrag att tillsammans med Universitets- kanslersämbetet utveckla uppföljningen av svensk forskning. De indika- torer som redovisades i rapporten utformades för att följa upp svensk forskning på nationell nivå och inte för att jämföra universitet och hög- skolor med varandra eller ligga till grund för fördelning av forsknings- anslagen. Både Styr- och resursutredningen och redovis- ning visar att det inte är enkelt att välja indikatorer som speglar kvalitet och att om de ska användas för att fördela medel behöver de även göra det möjligt att jämföra olika lärosäten med varandra samt ta hänsyn till olika ämnesinriktning och storlek. Nuvarande modell för fördelning av forskningsmedel Modellen som infördes innehåller två delar: fördelning av nya forsk- ningsmedel baserat på kvalitetsindikatorerna externa medel och biblio- metri (publiceringar och citeringar i vetenskapliga publikationer) samt en minimiresurs baserat på antalet helårsstudenter, en s.k. basresurs. De stat- liga universiteten och högskolorna omfattats av modellen, liksom de enskilda utbildningsanordnarna och Stiftelsen . Försvarshögskolan och de konstnärliga högskolorna har däremot fått tilldelning i särskild ordning även efter 2008. Kvalitetsindikatorerna användes också mellan åren 2009–2016 för årlig omfördelning av en del av befintliga resurser mellan universitet och hög- skolor. har det gjorts vissa justeringar i modellen. Basresursen som ursprungligen var per helårsstudent höjdes forskningspolitiska proposition till per helårs- student. Syftet var att ge alla lärosäten förutsättningar för hög kvalitet i utbildningarna genom ökade möjligheter att bedriva forskning, vilket ger förutsättningar för forskningsanknytning av utbildningarna. I den forsk- ningspolitiska propositionen 2016 bedömde regeringen att även de övriga enskilda utbildningsanordnarna som har tillstånd att utfärda vissa examina, enligt lagen (1993:729) om tillstånd att utfärda vissa examina, bör få resurser för forskning och utbildning på forskarnivå då det är väsentligt att utbildningen är forskningsanknuten. Regeringen har därför tilldelat de enskilda utbildningsanordnarna resurser motsvarande per helårsstudent . För att utfallet av kvalitetsindikatorerna ska kunna jämföras med läro- säten som har liknande förutsättningar har fördelningen via kvalitets- indikatorerna justerats . I syfte att särskilt stärka forsk- ningen och balansen mellan utbildning och forskning vid högskolor och nya universitet har regeringen tidigare delat in de berörda lärosätena i tre 2020/21:60 grupper; högskolor, nya universitet respektive äldre universitet. På så sätt har lärosätena tilldelats resurser utifrån kvalitetsindikatorerna i jämförelse med lärosäten som har likartade förutsättningar. 6.1.2 Behov av den kvalitetsbaserade fördelningen har regeringen bedömt att en del av forskningsmedlen bör fördelas baserat på en kvalitetsbedömning. Regeringen fortsätter att göra samma bedömning och anser att även framtida fördelning bör innehålla en Att mäta forskningskvalitet är dock komp- licerat och det är viktigt att de mått som används fångar forsknings- kvalitetens bredd, inte minst inom olika forskningsområden. skilt viktigt när måtten används för att fördela resurser då lärosäten med olika inriktning på ett rättvist sätt ska kunna jämföras med varandra. nackdelarna med dagens kvalitetsindikatorer (bibliometri och externa medel) är att dessa, liksom alla indikatorer, enbart kan mäta vissa aspekter av kvaliteten i forskning. Bibliometri lämpar sig också olika väl för olika Det fungerar generellt sett väl inom medicin och naturvetenskap, men mindre väl inom humaniora och samhällsvetenskap. ståndpunkt är att bibliometri ska ses som ett komple- ment till den kvalitetsbedömning som sakkunnigbedömning innebär. Bland annat har också bedömt att vid fortsatt användning av en bibliometriindikator, så bör nuvarande indikator utvecklas. ringen har instämt i denna bedömning och har därför haft i uppdrag att utveckla en ny bibliometriindikator som kan användas vid Även när det gäller externa medel varierar tillgången till sådana mellan forskningsområdena, vilket gör att också den indikatorn riskerar att gynna vissa forskningsområden framför andra. Bristerna med kvalitetsindikatorer tas också upp av Styr- och resurs- utredningen som påpekar att det är svårt att utforma indikatorer som verk- ligen mäter det man vill uppnå, inte leder till missriktade incitament, och som tar hänsyn till att olika verksamheter har olika förutsättningar och där- med blir svåra att jämföra. Det är något som inte minst gäller högskolans både omfattande och varierade verksamhet. I utredningen föreslås istället fördelning av forskningsmedel via särskilda strategiska satsningar. kriterier som väljs för fördelning av medlen anser utredningen är ett poli- tiskt ställningstagande styrt av de mål man vill uppnå, vilket kan förändras Utredningen skriver att om forskningsmedel utlyses via strate- giska satsningar kan alla lärosäten ges möjlighet att konkurrera om medel som sakkunniggranskas av forskningsråden, som regeringen kan ställa upp villkor som är kopplade till både område och arbetssätt, exem- pelvis avseende koppling till utbildning. Den tidigare modellen med Strategiska forskningsområden (s.k. SFO:er) som infördes efter den forsk- ningspolitiska propositionen 2008 anser Styr- och resursutredningen kan tjäna som förebild. Till skillnad från vad som var fallet med de Strategiska forskningsområdena anser utredningen att lärosätena själva borde välja sina strategiska områden och dessa borde inte pekas ut av regeringen. I den forskningspolitiska propositionen 2016 bedömde regeringen att samverkan med det omgivande samhället i högre grad skulle påverka fördelningen av medlen. I uppdraget till Styr- och resursutredningen ingick därför att lämna förslag på hur forskningsanslagen ska fördelas, inklusive Prop. 2020/21:60 hur samverkansuppgiften kan premieras ekonomiskt. I avvaktan på utred- ningens förslag har regeringen använt de bedömningar som har gjort av lärosätenas samverkan som grund för tilldelning av nya forsk- ningsanslag . Denna indikator kommer inte att använ- das vid fördelning av anslagen , bl.a. eftersom de data indikatorn baserades på bedöms vara inaktuella. Samverkan med det omgivande samhället är dock en prioriterad fråga för regeringen och en väl fungerande samverkan kan ha stor kvalitetshöjande påverkan, både inom utbildning och inom forskning. I avsnitt 14.2.3 redogör regeringen för hur samverkan istället kan premieras ekonomiskt genom en särskild satsning. Vidare kommer kvalitet i samverkan att vara ett viktigt inslag i den nya modellen för fördelning av forskningsanslag som regeringen före- slår, se kommande avsnitt. 6.1.3Ökade forskningsanslag för hög kvalitet och profilering Förslag till ny modell för kvalitetsbaserad resursfördelning Regeringen avser att införa en ny modell för fördelning av anslag för forskning och utbildning på forskarnivå som i ökad utsträckning beaktar kvalitet. Grunden i den modell för tilldelning av ökade forsknings- medel som utvecklats bör även fortsättningsvis bibehållas, dvs. nya forskningsmedel fördelas dels baserat på antalet helårsstudenter, dels på en kvalitetsbedömning av forskning. Mot bakgrund av det som har presenterats ovan och för att kunna fånga in ett bredare kvalitetsbegrepp som möjliggör en mer rättvisande bedömning av olika forskningsområden anser regeringen att kvalitetsindikatorerna bör ersättas med en sakkunnigbedömning i enlighet med Styr- och resursutredningens förslag. Målsättningen med modellen är liksom tidigare att premiera hög kvalitet i forskning men också att i ökad utsträckning premiera strategisk profi- lering och prioritering av forskning där förutsättningarna bedöms vara bäst för forskning av högsta internationella kvalitet vid universitet och hög- skolor. Modellen ska alltså ge bättre incitament till forskningsmiljöer av hög kvalitet. I denna proposition presenterar regeringen principerna för den nya kvalitetsbaserade fördelningen och avser därefter att ge uppdrag till forskningsfinansiärerna att i samråd med universitet och högskolor att utveckla den. Regeringen avser vidare att i kommande budgetproposi- tioner återkomma med ytterligare beskrivning av modellen och lämna för- slag på fördelning av forskningsmedel till berörda lärosätens anslag för forskning och utbildning på forskarnivå. Den grundläggande principen för kvalitetsbaserad fördelning är hög vetenskaplig kvalitet. Vid bedömning av vad som är forskning av hög kvalitet ska internationellt vedertagna kriterier som tar hänsyn till kvalitet inom samtliga forskningsområden tillämpas. I detta ingår kvalitet i sam- verkan med det omgivande samhället som en viktig komponent i bedöm- ningarna. Regeringen föreslår att den kvalitetsbaserade fördelningen ska göras genom att medel fördelas till s.k. profilområden. Profilområden ska vara strategiska forskningssatsningar av hög kvalitet som lärosätena själva 2020/21:60 definierar. Profilområdena ska syfta till att stärka lärosätenas forsknings- profiler och bidra till ökad kvalitet i forskningen. Det är lärosätena, inte enskilda forskare, som bör ansöka om medel till profilområden och statliga forskningsråd bör ansvara för att göra sakkunnigbedömningar av ansök- ningarna. Rådens bedömningar blir underlag för kommande beslut om medel. Regeringens utgångspunkt är att samtliga lärosäten ska kunna till- delas minst ett profilområde och att forskning i hela landet därmed ska kunna stärkas och utvecklas i strategisk riktning. Medlen bör inledningsvis specificeras på lärosätenas forskningsanslag. Satsningen på profilområden bör också utvärderas . Utöver den kvalitetsbaserade fördel- ningen gör regeringen, som tidigare nämnts, samma bedömning som i den forskningspolitiska propositionen 2008 att det är viktigt att lärosätena kan ingå i samma modell för resursfördelning för forskning och att det då är naturligt att alla lärosäten har en viss basresurs, en garanterad miniminivå, för forskning som är knuten till lärosätets utbildningsvolym. Detta skapar förutsättningar för ett lärosäte att koppla resurser till utbildningen och att skapa tydliga forskningsprofiler. Basresursen är strategiskt viktig för att lärosätena ska kunna bedriva utbildning i nära koppling till forskningen och för att det ska kunna bedrivas forskning av hög kvalitet i hela landet. Basresursen bör därför fortsätta att vara en del av den nya fördelnings- modellen. Den nya modellen för att premiera forskningskvalitet och strategisk profilering vid tilldelning av anslag för forskning och utbildning på forskarnivå till statliga universitet och högskolor samt till och Stiftelsen bör införas . Eftersom merparten av forskningsmedlen som regeringen har föreslagit och beräknat för den kommande fyraårsperioden tillkommer och 2022 bedömer regeringen att en viss omfördelning av redan tilldelade medel kan behöva göras 2023 och 2024 för att den nya modellen ska kunna införas. Regeringens bedömning är att bör fördelas i den nya modellen . Avsikten är att fördela mer medel enligt den nya modellen. förväntas nästa forskningspolitiska proposition beslutas, där kommer förutsättningarna för nästkommande fyraårsperiod (2025–2028) att pre- senteras. 6.1.4 Fördelning av forskningsanslag 2021–2022 Den nya modellen som regeringen avser att införa bedöms kunna användas är det viktigt med en fortsatt tilldelning av nya forskningsmedel som premierar hög kvalitet. universitet och högskolor i av stor förändring. omfattade satsningar på utbyggnader av utbildningar som fortsätter under 2021 och 2022. Det har varit en kraftig inbromsning av ekonomin på grund av covid-19-pandemin, vilket riskerar leda till att den privata forsknings- finansieringen av lärosätenas forskning minskar. förestående förändring av fördelningsmodellen innebär det att det är extra viktigt att fördela medel utifrån principer som är förutsäg- bara och transparenta för universitet och högskolor under de närmaste För de ökade forskningsanslag som regeringen har före- slagit i budgetpropositionen avser regeringen därför att fortsätta med nuvarande modell. Medel bör liksom tidigare fördelas efter resultatet från kvalitetsindikatorerna bibliometri och externa medel. Regeringen avser dock att i enlighet med bedömning justera biblio- metriindikatorn. Vid fördelning av medel utifrån kvalitetsindikatorerna 2021 bör lärosäten med likartade förutsättningar jämföras med varandra, vilket innebär att medel i likhet bör fördelas till olika grupper av lärosäten. Syftet med grupperingen är att skapa en bättre balans mellan utbildning och forskning vid högskolor och nya universitet för att ge bättre möjligheter för stärkt forskning i hela landet och effektivt utnyttjande av forskningsresurserna. På så sätt kommer lärosätena att till- delas resurser utifrån kvalitetsindikatorerna i jämförelse med lärosäten som har likartade förutsättningar. Regeringen bedömer också att nivån bör höjas på den s.k. basresursen från nuvarande per helårsstudent till per helårsstudent . Höjningen är särskilt motiverad mot bakgrund av de stora utbildningsutbyggnader som har skett och beräknas ske för . De lärosäten som har ett forskningsanslag som under- stiger per helårsstudent riskerar annars att få svårt att fortsatt bygga ut utbildningar med hög kvalitet. Flera av de utbildningsutvärde- ringar som har gjort, senast av lärarutbild- ningarna, visar att en vanlig kritik är bristande forskningsanknytning. Ökade medel för forskning kan stärka rekryteringen av personal till univer- sitet och högskolor vilket är viktigt för att utbyggnaden av bl.a. lärar- och vårdutbildningar ska kunna göras med hög kvalitet. Genom en höjning av basresursen bedömer regeringen att det bör finnas goda förutsättningar att bedriva forskning och forskarutbilda lärare på alla lärosäten. En sådan höjning kan inte vänta tills den nya modellen införs 2023. De konstnärliga högskolorna och Försvarshögskolan bör liksom inte ingå i fördelningen utan ges medel via särskild tilldelning. Detsamma bör även gälla Gymnastik- och som också har särskilda förutsättningar. Vissa enskilda utbildningsanordnare fick forskningsmedel efter den forskningspolitiska propositionen 2012 (Forskning och innovation, prop. 2012/13:30). Detta antal utökades efter den forskningspolitiska proposi- tionen 2016 och resurser har fördelats för forskning och utbildning på forskarnivå motsvarande en basresurs om per helårsstudent till dem. Denna basresurs bör utökas till per helårsstudent , vilket kan öka kvaliteten i både forskning och utbildning. Regeringen avser att besluta om en ändring i bilaga 1 till högskole- förordningen (1993:100) som innebär att ska benämnas fr.o.m. . Av de medel som beräknas för ökade forskningsanslag i budgetpropositionen avser regeringen att i kommande budgetproposition föreslå att fördelas till för att ge lärosätet förutsättningar att utvecklas som universitet, vilket redovisas ytterligare nedan. Det finns risk att privat forskningsfinansiering minskar på grund av den kraftiga inbromsningen av ekonomin som orsakats av covid-19-pandemin. Dessa medel har stor betydelse för finansieringen av svensk forskning och innovation och en tillfällig ökning av de direkta forskningsanslagen 2020/21:60 behövs för att upprätthålla de konkurrenskraftiga forskningsmiljöer som är beroende av en stor andel privat finansiering. När medfinansiering från näringsliv och privata stiftelser minskar drabbas särskilt forskare tidigt i karriären och forskningsprojekt som är beroende av denna finansiering. Vidare förväntas en högre andel av de nyutexami- nerade studenterna söka sig till studier på forskarnivå, en trend som åter- kommer vid lågkonjunkturer. I en ihållande lågkonjunktur förväntas dess- utom alltfler friställa personal. Genom en ökning av forskningsanslagen kan universitet och högskolor ta tillvara kompetensen hos de personer som friställs t.ex. genom att erbjuda anställningar inom högskolan. Regeringen har därför i budgetpropositionen föres- lagit en tillfällig förstärkning av forskningsanslagen om 2021. Regeringen avser att fördela dessa medel regle- ringsbrev. 6.1.5 Ett nytt universitet i blir universitet från under förut- sättning att högskolan kan visa att den har åtgärdat de brister med det inter- na kvalitetssäkringssystemet som har påtalat. Ett nytt universitet i är ett led i en viktig framtidssatsning och en del i regeringens långsiktiga politik att stärka som ett kon- kurrenskraftig utbildnings- och forskningsland. en framstående position bland landets högskolor med en väl- utvecklad samverkan och samproduktion med bl.a. näringsliv och offent- Som beskrivs i avsnitt 6.1 avser regeringen att