prop · H703141 · 2020-03-31 00:00:00 — Nio av tio kommuner erfor att väljare dröjde sig kvar länge vid valsedelställen (ibland eftersom de gjorde iordning sin röst där) och att köbildning till valsedelställen därför uppkom. I fyra av tio kommuner var problemen med köer ganska eller mycket omfattande. 130Resultat från kommunenkät, fråga 29. ”Är det något övrigt du skulle vilja ta upp om valförfarandet som vi inte har frågat om?” R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D Inför kommande val gör fyra av tio kommuner bedömningen att samma lösning för avskärmning av valsedlar kommer att fungera dåligt eller mycket dåligt. Lika många kommuner bedömer att avskärmningarna kommer att fungera bra eller mycket bra. Resultaten från det kritiska test som undersökning av valhemligheten i samband med EU-valet utgjorde tyder på att det finns en överhängande risk för att köerna kan bli både långa och mer vanligt förekommande i kommande val till , kommunfullmäktige och om samma system används då. Det innebär risk för att valdeltagandet påverkas negativt. Valdeltagandet hotas också om tillgängligheten till vallokalerna försämras, exempelvis som en konsekvens av att kommuner behöver byta lokaler för att kunna genomföra bestämmelsen om avskärmning av platsen där valsedlarna läggs ut. Redan i samband med EU-valet fanns det kommuner som var tvungna att byta röstmottagningsställe för att få avskärmningarna att fungera, och sju av tio svarande kommuner anger att vallokalernas utformning i någon utsträckning gjorde det svårt att genomföra den nya bestämmelsen. bedömer att problem med köer och behov av andra röstningslokaler sammantaget riskerar att ge upphov till icke försumbara negativa konsekvenser för valdeltagandet i kommande val till , kommunfullmäktige och . En majoritet av kommunerna anser att de behöver ett nationellt forum där de kan ta fram gemensamma riktlinjer för det lokala arbetet med att genomföra val. Flera kommuner menar också att bör få en normerande roll med möjlighet att dra upp riktlinjer för den resterande valadministrationen. uttrycker själva i flera av sina erfarenhetsrapporter att det vore önskvärt att de fick sådana befogenheter. bedömer att kommunernas arbete med att tillse att valhemligheten i vallokalen skyddas skulle underlättas om samverkan mellan kommunerna utvecklades. Genom samverkan skulle kommunerna kunna enas om gemensamma riktlinjer, exempelvis för frågor såsom hur valsedlarna på ett effektivt sätt ska skärmas av från insyn, och därmed slippa att uppfinna hjulet inom varje kommun. ser att en annan lösning kan vara att ges möjlighet att föreskriva hur vallagens bestämmelser bör tolkas och genomföras. Det skulle i så fall innebära en förändrad ansvarsfördelning mellan , länsstyrelser och kommunala valnämnder. gör bedömningen att en sådan förändring inte nödvändigtvis behöver påverka robustheten i valsystemet negativt, så länge rösträkningen även framgent sker decentraliserat och i flera led av ömsesidigt oberoende myndigheter. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N gör sammantaget bedömningen att valhemligheten i vallokalerna är väl skyddad mot bakgrund av de nya avskärmningarna av valsedlar, men att de orsakar en rad problem i vallokalerna med betydande risker för valdeltagandet framöver. bedömer vidare att ett antal av de problem som iakttagits i granskningen sannolikt skulle kunna undvikas genom ett annat system för valsedlar. Med ett annat system för valsedlar skulle avskärmning av valsedelställ sannolikt inte behövas. Problemen med köer, svårigheterna att hålla ordning bland valsedlar och förhindra sabotage av olika slag samt behov av större lokaler och fler röstmottagare har också mer eller mindre direkt koppling till nuvarande valsedelssystem. bedömning är att ett sätt att avhjälpa dessa problem skulle kunna vara att ersätta vårt nuvarande valsedelssystem med ett system som kräver färre valsedlar. För att avgöra hur ett alternativt valsedelssystem skulle kunna utformas och analysera konsekvenserna av en sådan förändring fullt ut krävs att frågan utreds vidare. R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D 4Är valresultaten träffsäkra i tillräcklig omfattning? har granskat om de preliminära valresultaten ger en rimligt träffsäker bild av det som sedan blir det slutliga valresultatet. 4.1 Rösträkningens olika steg Det svenska valsystemet är decentraliserat, manuellt och transparent, vilket gör det svårt att manipulera. Röstmottagning och rösträkning sker lokalt över hela landet, alla valsedlar tas emot och räknas för hand av utbildad personal och det finns kontrollstationer på flera nivåer för att kvalitetssäkra resultatet. Medan de enskilda väljarnas röstning är hemlig är hanteringen av avgivna röster och rösträkningen helt öppen för insyn. Rösterna räknas av sinsemellan oberoende myndigheter och korrigeringar kan ske fram till dess att resultatet framställs och mandaten fördelas. Sammantaget gör det att det är svårt att otillbörligt påverka valets genomförande och resultat. Den hanteringen anses vara en styrka eftersom den försvårar manipulation av valresultatet i större skala. innebär den, liksom vid all hantering, att enskilda fel som beror på den mänskliga faktorn kan uppstå.131 Rösträkningen sker i två omgångar – dels i en preliminär rösträkning som kommunernas valnämnder genomför, dels i länsstyrelsernas slutliga sammanräkning. De allra flesta röster som räknas i den preliminära rösträkningen räknas redan i vallokalerna under valnatten, medan en mindre andel röster (de som inte hinner levereras till vallokalerna innan röstningen avslutas) räknas och i undantagsfall även efter valet. När valnämnderna efter den preliminära rösträkningen eller torsdagen överlämnar protokoll och omslag med röster till länsstyrelserna inför den slutliga sammanräkningen är alla i valet avgivna röster inräknade. Det är därmed att förvänta att den sammantagna preliminära rösträkningen (det vill säga valnatts- och onsdags/torsdagsräkning) och den slutliga sammanräkningen landar i samma resultat och fördelning av mandat mellan partier. Om mandatfördelningarna baserat på dessa sammanräkningar skulle uppvisa differenser finns skäl att granska det närmare. Det kan finnas flera förklaringar till eventuella differenser, vilka i så fall är värdefulla att lyfta fram. 131Valmyndigheten, Erfarenheter från valen 2018, 2019, s. 4. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2 Krav på tillförlitliga och träffsäkra valresultat Kraven på tillförlitlighet i valresultatet gäller i första hand det slutliga valresultatet, och då i betydelsen att sammanräkningen ska ha skett på ett så pass betryggande sätt att resultatet går att lita på. Lagstiftarens intention är dock att också valnattsresultatet bör vara så tillförlitligt som möjligt, i betydelsen att det bör ge ett så träffsäkert resultat som möjligt av vad som sedan blir det slutliga resultatet.132 När valnämnderna övertog ansvaret från för hanteringen av förtidsrösterna var syftet bland annat att förbättra tillförligheten (träffsäkerheten) i det preliminära valresultatet. I och med att en större andel av rösterna skulle räknas i vallokalerna på valnatten hävdades att ”den preliminära rösträkningen på valnatten kommer att ge en betydligt mer tillförlitlig bild av valutgången än som varit möjligt med tillämpade ordningen”. Resterande röster skulle räknas av valnämnderna dagarna efter valdagen ”varför ett preliminärt valresultat som omfattar samtliga vid valet avgivna röster kommer att föreligga tämligen snart efter valdagen”.133 Det preliminära valresultat som presenteras under valnatten får stor uppmärksamhet i media och behandlas ofta där som vore det slutligt. För är det en pedagogisk utmaning att resultatet som presenteras i olika medier under valnatten endast är preliminärt och inte innehåller alla röster. Enligt beror en stor andel av inkomna klagomål, namninsamlingar och överklaganden på att ögonblicksbilder av det preliminära valresultatet jämförs med det slutliga resultatet. Sammantaget menar att det medför att valsystemet riskerar att tappa i trovärdighet.134 4.3Målkonfliktenmellan högtvaldeltagande och träffsäkerhet En av demokratipolitikens grundläggande målsättningar är ett högt valdeltagande och det anses viktigt att väljare erbjuds goda möjligheter att utnyttja rösträtten fullt ut. En del i arbetet med att upprätthålla och stärka förutsättningarna för ett högt och jämlikt valdeltagande är att göra röstningsförfarandet mer tillgängligt.135 Ett högt valdeltagande är således viktigt och det görs löpande insatser för att öka antalet röstande. Det innefattar bland annat att underlätta för utlandsbosatta att rösta såväl som att ha generösa öppettider för förtidsröstning. 1972:105, s. 100–108, bet 1972:KU49 s. 24, rskr 269. 1972:105, s. 100–103. Citaten på s. 102–103. 134Valmyndigheten, Erfarenheter från valen 2018, 2019, s. 37. 135Se bland annat prop. 2013/14:124 s. 23–24 som behandlar öppettider för röstningslokaler. R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D Väljare röstar i första hand i sin vallokal under valdagen och sådana röster räknas alltid i vallokalernas rösträkning. Övriga tillvägagångsätt att rösta kan leda till att rösterna inte hinner föras till vallokalen för att kunna räknas under valnatten och i stället sparas till den kommunala valnämndens rösträkning under onsdagen.136 Röster som eventuellt inte hinner räknas under valnattens rösträkning utgörs av följande kategorier: •sena förtidsröster inom kommunen •sena röster lämnade med ambulerande röstmottagare Hur stora de olika kategorierna är saknas det uppgifter om. Från och med valen 2018 finns en bestämmelse i vallagen som säger att det under valdagen ska finnas en tillgänglig förtidsröstningslokal i samtliga kommuner. Bestämmelsen motiverades av att det ansågs angeläget att alla väljare ges möjligheten att förtidsrösta under hela valperioden, dels för att det ska bli någorlunda likartade förutsättningar i hela landet, dels för att erbjuda goda förutsättningar för ett högt valdeltagande.137 intention är att valnattsresultatet bör vara så träffsäkert som möjligt i förhållande till det slutliga valresultatet. Om en allt större andel av rösterna inte hinner föras till vallokalerna och räknas där under valnatten kommer valnattsresultatet att ge en mindre träffsäker preliminär bild av det slutliga valresultatet. Det finns således en målkonflikt mellan ett högt valdeltagande och en hög träffsäkerhet i valnattsresultatet. har i de senaste erfarenhetsrapporterna uppmärksammat att det är ett omfattande och tidskritiskt arbete att distribuera kommunexterna röster till kommunernas valnämnd, såväl som röster inom kommunen. Med den ökande förtidsröstningen har det också blivit alltmer komplicerat.138 136I 10 kap. 5 § vallagen (2005:837) framgår att förtidsröster ska skickas till valnämnden i de kommuner där väljarna är upptagna i röstlängden om rösten är dem till handa innan tiden för röstmottagning i vallokalen går ut. 137SOU 2013:24 s. 113 och prop. 2013/14:124 s. 23–24. 138Valmyndigheten, Erfarenheter från valen 2014–2015, 2015, s. 23–24 och , Erfarenheter från valen 2018, 2019, s. 26–27. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.4 Om bedömningen av träffsäkerheten bedömning av om tillförlitligheten i valresultaten, i betydelsen att det bör ge ett så träffsäkert resultat som möjligt av vad som sedan blir det slutliga resultatet, utgår ifrån en samlad bedömning av resultaten från den undersökning som gör av hur många mandatförändringar som sker mellan de preliminära rösträkningarna och den slutliga sammanräkningen och de enkätsvar som lämnats av kommunerna. För att avgöra om valresultaten är tillräckligt träffsäkra vägs den insats som krävs för att öka träffsäkerheten mot den ökning av träffsäkerheten som insatsen kan förväntas åstadkomma. 4.5Undersökning av de preliminäravalresultatens träffsäkerhet har undersökt hur väl valnattsresultatet står sig i förhållande till det sammantagna preliminära valresultatet respektive det slutliga valresultatet med hjälp av uppgifter om mandatfördelningar från valdatasystemet. I undersökningen har uppgifter om mandatfördelning baserat på valnattens preliminära valresultat jämförts med det sammantagna preliminära valresultatet som presenteras eller torsdagen efter valet. Undersökningen omfattar även en jämförelse mellan den mandatfördelning som baseras på det sammantagna preliminära valresultatet respektive den som baseras på det slutliga valresultatet. Uppgifter från kommuner för vilka beslutat om omval har exkluderats från undersökningen. Vid val har ett antal kommunala valnämnder låtit bli att rapportera in uppgifter från valnämndens rösträkning av val till kommunfullmäktige och . Det innebär att det saknas uppgifter från några kommuner och landsting om hur mandatfördelningen baserat på den sammantagna preliminära rösträkningen såg ut. Dessa har därför exkluderats från undersökningen.139 För att underlätta en jämförelse mellan valår redovisas mandatförändringarna – det vill säga när ett mandat flyttas från ett parti till ett annat inom eller utom valkretsen, alternativt inom samma parti men från en valkrets till en annan – som andelar av det totala antalet fördelade mandat.140 139I bilaga 5 framgår vilka val som exkluderats i undersökningen. 140Riksrevisionen har i undersökningen valt att inte särredovisa vilken typ av mandat det är som lett till en mandatförändring, det vill säga om det är en förändring som beror på ett fast mandat, ett utjämningsmandat eller ett återfört mandat. R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D 4.6Mandatförändringar under rösträkningen i valen 2010–2018 Valnattens valresultat har blivit osäkrare Förtidsrösterna blir allt fler för varje val. har antalet förtidsröster blivit drygt 540 000 fler. Antalet förtidsröster som mottogs i valen 2010 motsvarade av de röster som avlades i riksdagsvalet. Vid valen ökade förtidsrösterna till för att ytterligare öka till i riksdagsvalet 2018.141 En stor andel av de förtidsröster som lämnas hinner till vallokalerna innan röstningen avslutas och räknas därför där. Andelen röster i riksdagsvalet som räknas först under onsdagsräkningen har dock ökat något från 2018. Vilken typ eller vilka typer av röster det avser saknas det uppgifter om. Att mandatfördelningen förändras mellan valnatten och när den sammantagna preliminära rösträkningen avslutats är naturligt eftersom det är först efter den sistnämnda som samtliga avgivna röster har räknats. har undersökt om det faktum att allt fler röster räknas först under onsdagsräkningen också har lett till fler mandatförändringar, i enlighet med vad som kan förväntas. I tabell 1 redovisas de mandatförändringar som skett mellan valnattsresultatet och det sammantagna preliminära resultatet.142 Undersökningen omfattar de tre senaste ordinarie valen till riksdag, kommunfullmäktige och . 141Valmyndigheten, ”Statistik 2010”, ”Statistik 2014” och ”Statistik 2018”, hämtad Statistiken avser antalet förtidsröster som lämnats. Det saknas uppgifter om vilka val väljaren röstat i. har gjort en jämförelse mellan antalet förtidsröster och antalet röster som lämnats i valet till . 142På grund av att det saknas uppgifter om vissa val till kommunfullmäktige och har dessa exkluderats från undersökningen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vid valet till 2010 och 2014 skedde två mandatförändringar medan det i valet var tre mandatförändringar.143 I valen till kommunfullmäktige är andelen mandatförändringar mindre jämfört med i riksdagsvalet, men de är fler till antalet eftersom betydligt fler mandat fördelas i dessa val.144 I valen till har lika många mandatförändringar skett som i valet till , det vill säga två mandatförändringar 2010 och 2014 och tre vid val.145 Tabell 1 Mandatförändringar mellan valnattsresultatet och det sammantagna preliminära valresultatet Källa: bearbetning av underlag. har i enkäter till samtliga kommuner ställt frågor om hur kommunerna arbetar med att få ett så tillförlitligt resultat under valnatten som möjligt och av vilka skäl eventuella röster sparas till valnämndens rösträkning , som i undantagsfall fortsätter på torsdagen.146 Åtta av tio kommuner som besvarat enkäten anger att de vid valen 2018 hade sparat röster för att räkna dem vid onsdagsräkningen.147 Kommunerna anger utifrån enkätens svarsalternativ att skälen till det dels har varit att de har behövt ha ett tillräckligt stort antal röster att räkna för att värna valhemligheten, dels att rösterna har kommit in till kommunerna först efter valnattens rösträkning.148 I enkätsvaren framkommer också att vissa kommuner har sparat brevröster och utlandsröster till valnämndens rösträkning eller torsdagen eftersom granskningen av valkuverten som innehåller sådana röster är mer komplicerad och tidskrävande.149 För att underlätta arbetet i vallokalerna har därför vissa kommuner valt att enbart räkna sådana röster under onsdagens rösträkning. 143Beräkningen är gjord utifrån 349 mandat i 29 valkretsar för respektive valår. 144För valen 2010 är beräkningen gjord utifrån 12 592 mandat i 282 kommuner, för valen 2014 är motsvarande beräkning gjord utifrån 12 739 mandat i 289 kommuner. Vid valen 2018 ingår 12639 mandat i beräkningen och utgörs av 289 kommuner. 145För valen 2010 är beräkningen gjord utifrån uppgifter om 1 235 mandat i 15 landsting, för valen 2014 är motsvarande beräkning gjord utifrån 1 678 mandat i 20 landsting. Vid valen 2018 ingår 1696 mandat i beräkningen och utgörs av 20 landsting. 146I bilaga 3 framgår de frågor som ställdes i kommunenkäten. 147Resultat från kommunenkät, fråga 3. ”Sparade ni röster för att räkna dem vid onsdagsräkningen?” och fråga 4 ”Varför sparade ni rösterna till onsdagsräkningen?” 148Att röster sparas för att värna valhemligheten sker i kommuner med få röster att hantera. 149Resultat från kommunenkät, fritextsvar från fråga 4. Svarsalternativet ” Av annat skäl, nämligen…” R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D Att spara röster på det sättet är möjligt eftersom det enligt nuvarande reglering är upp till varje kommun att avgöra hur hanteringen av dessa ska ske. Enkätundersökningen visar att kommunerna själva inte ser det som angeläget att som en del i uppföljningsarbetet finna sätt att öka andelen röster som räknas i vallokalen under valnatten.150 En av anledningarna kan vara att många röstmottagare upplever att det är svårt att hinna med att granska förtidsrösterna i vallokalen, som den ordinarie röstningen sker.151 Många kommuner uttrycker att den stora och alltjämt ökande mängden förtidsröster som ska räknas i vallokalerna under valnatten gör att den preliminära rösträkningen tar . Det är svårt för röstmottagarna att hinna med att granska och pricka av förtidsrösterna i röstlängden som de ska ta emot väljare i den ordinarie röstningen. Några kommuner föreslår att möjligheten till förtidsröstning bör begränsas, till exempel genom att väljare inte tillåts förtidsrösta i den egna kommunen under valdagen eller att förtidsröstning endast tillåts fram innan vallokalerna stänger.152 ansvarar för upphandling av distributionstjänster för kommunexterna röster och kommunerna ansvarar för distributionen av förtidsröster inom kommunen. har i de två senaste erfarenhetsrapporterna uppmärksammat att det är ett omfattande arbete att distribuera kommunexterna röster till kommunernas valnämnd såväl som röster inom kommunen. Med den ökande förtidsröstningen har det också blivit alltmer komplicerat.153 I media har det framkommit att det vid valen 2018 bland annat var problem med distributionen av valsedlar i . Enligt Postnord berodde fördröjningen på betydligt större volymer av förtidsröster än beräknat.154 Att logistiken av röster inte fungerar som den ska kan vara en av förklaringarna till att röster inte når fram till vallokalen i tillräckligt god tid för att inkluderas i rösträkningen under valnatten. I enlighet med vad som är att förvänta visar analysen att ju större andelen röster är som räknas först eller torsdagen efter valet, desto fler blir mandatförändringarna mellan det valresultat som presenteras under valnatten och det sammantagna preliminära resultat som presenteras efter valet. 150Resultat från kommunenkät. De kommuner som svarat ”Ja” på fråga 6, ”Har din kommun följt upp arbetet med RKL-valen 2018?” har hänvisats vidare till fråga 11, ”Berörde uppföljningen huruvida röster som räknas vid onsdagsräkningen i stället kan räknas i vallokalerna?” 151Resultat från kommunenkät, fråga 29. ”Är det något övrigt du skulle vilja ta upp om valförfarandet som vi inte har frågat om?” 152Resultat från kommunenkät, fråga 29. ”Är det något övrigt du skulle vilja ta upp om valförfarandet som vi inte har frågat om?” 153Valmyndigheten, Erfarenheter från valen 2018, 2019, s. 30. , Erfarenheter från valen 2014–2015, 2015, s. 23–24. 154Svenberg, ”Förtidsröster försenade men lämnade: ’Kommer inte påverka resultaträkningen’”, R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Utvecklingen innebär att valnattsresultatet avviker allt mer från det sammantagna preliminära valresultatet, och att det således ger en allt mindre träffsäker bild av det resultat som ska komma att blir det slutgiltiga. När rösträkningen i den kommunala valnämnden är färdig skickas rösterna vidare till för ytterligare en sammanräkning – den slutliga sammanräkningen. gör vid den slutliga sammanräkningen en bedömning av valsedlarna och om de ska anses giltiga eller ogiltiga.155 En valsedel som i de preliminära rösträkningarna har bedömts ogiltig kan vid sammanräkning bedömas giltig. Situationen kan även vara den motsatta, det vill säga en valsedel bedöms som giltig i de preliminära rösträkningarna men ogiltigförklaras sedan av i den slutliga sammanräkningen. När gör en annan bedömning än kommunerna kan det således resultera i att mandat flyttas från ett parti till ett annat. I tabell 2 redovisas de mandatförändringar som har skett mellan det sammantagna preliminära valresultatet och det slutliga valresultatet.156 Undersökningen omfattar de tre senaste ordinarie valen till riksdag, kommunfullmäktige och . Resultaten visar att det finns en trend, om än svag, mot ett allt mindre träffsäkert sammantaget preliminärt valresultat i förhållande till det slutliga valresultatet i valen till kommunfullmäktige och . Flest mandatförändringar sker dock mellan de två preliminära rösträkningarna, det vill säga valnatten och den sammantagna räkningen eller torsdagen efter valet (jämför tabell 1 ovan). I några fall har partier som tappat mandat mellan valnattens preliminära rösträkning och den sammantagna preliminära rösträkningen eller torsdagen återfått mandat i den slutliga sammanräkningen.157 Flytten av mandat kan således innebära ett oförändrat antal mandat för ett visst parti på riksnivå men att det blir en annan kandidat från det aktuella partiet som får platsen i den beslutande församlingen. 15513 kap. 7 § vallagen (2005:837). 156På grund av att det saknas uppgifter om vissa val till kommunfullmäktige och har dessa exkluderats från undersökningen. bearbetning i tabell 2 är baserad på samma uppgifter om mandat som i tabell 1.