prop · H70393 · 2020-03-09 00:00:00 — Utvecklingsprojekten involverar ofta andra myndigheter och både MSB, SSM och länsstyrelserna i kärnkraftslänen anser att , och har en viktig roll inom beredskapen för kärntekniska olyckor och att även dessa borde ingå i HPRN.119 Såväl MSB, SSM som länsstyrelserna i kärnkraftslänen uppger att beredskapen för att hantera en kärnteknisk olycka behöver utvecklas och förbättras, vilket bland annat arbetet med att föreslå nya beredskapszoner är ett exempel på. Samverkan inom HPRN uppges dock inte fungera på ett ändamålsenligt sätt, vilket enligt flertalet av de granskade myndigheterna delvis beror på den otydliga ansvarsfördelningen mellan MSB och SSM (vilken beskrivs närmare i avsnitt 3.1.1). MSB och SSM är till exempel inte överens om vilka projekt som ska prioriteras, vilket leder till dröjsmål i utvecklingsarbetet. Vidare uppger SSM och länsstyrelserna att MSB:s ordförandeskap för HPRN och samordning med andra samverkansforum sker på ett otillfredsställande sätt. 1165 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 117Andra samordningsforum är Samverkansområdet Farliga ämnen och hälsa, där SSM ingår, och Samverkansområdet Geografiskt områdesansvar, där länsstyrelserna ingår. MSB är ordförande i båda dessa. 118MSB, Den svenska beredskapen för radiologiska och nukleära olyckor – HPRN, 2015. Stödlänen utgörs av länsstyrelserna i och . 119Intervjuer med företrädare för ; länsstyrelserna i , och samt MSB . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN samma frågor tas upp i olika forum vilket leder till ett parallellarbete snarare än ett renodlat utvecklingsarbete i respektive samverkansforum.120 121 Länsstyrelserna upplever att MSB och SSM inte är väl koordinerade122 och att de kommer med olika budskap, vilket innebär att länsstyrelserna får oklara förutsättningar om vem som ska göra vad. En av länsstyrelserna uppger att de ser sin organisation som ett slags gisslan under sektorsmyndigheter.123 Länsstyrelserna uppfattar MSB:s stöd som varierande. Föreskrifterna beskrivs som tydliga och heltäckande. MSB är även behjälplig med utbildning angående utrustning om behovet finns, vilket upplevs som positivt. Däremot uppger samtliga länsstyrelser att de saknar en gemensam ingång för frågor om kärnenergiberedskap inom MSB. Frågan hanteras på flera olika avdelningar vilket gör det svårt att veta vem man ska vända sig till.124 När det gäller stödet från SSM uppger en av länsstyrelserna att samverkan har förbättrats i och med att SSM har gått in i en mer rådgivande roll snarare än en bestämmande roll,125 och länsstyrelserna i kärnkraftslänen uppger att de får ett bra stöd från myndigheten.126 En av dessa länsstyrelser lyfter fram det beslutsstöd som SSM har tagit fram för räddningsledaren vid en radiologisk nödsituation som mycket bra.127 Medan länsstyrelserna beskriver MSB:s stöd som varierande, uppges SSM:s stöd vara bra. kan konstatera att samverkan mellan MSB, SSM och länsstyrelserna i kärnkraftslänen inom ramen för HPRN inte når upp till en godtagbar nivå, mot bakgrund av att samarbetet släpar efter och inte sker på ett ändamålsenligt sätt. Dessutom ingår inte alla aktörer som bedöms som relevanta i detta samarbete. Utöver detta uppges MSB:s ordförandeskap för HPRN och interna samordning mellan olika samverkansforum vara otillfredsställande. 120Inledande samtal med företrädare för . 121Intervjuer med företrädare för länsstyrelserna i , och län samt dessa länsstyrelsers svar på faktagranskning av (län , län och ). 122Intervjuer med företrädare för länsstyrelserna i och , . 123Intervju med företrädare för i . 124Intervjuer med företrädare för länsstyrelserna i , och . 125Intervju med företrädare för i län . 126Intervju med företrädare för i , och . 127Intervju med företrädare för i . OM DET VÄ R ST A SKULLE HÄ N DA 3.4 Myndigheterna har inte förberett allt bedömer att de granskade myndigheterna har beredskapsorganisationer som är dimensionerade för att kunna hantera en kärnteknisk olycka i ett akut skede, men att uthålligheten kan bli ett problem vid längre händelseförlopp. bedömer också att myndigheternas arbete för att tillse en effektiv informationsspridning är ändamålsenligt och effektivt. Dock kommer det att krävas stora ansträngningar för att kommunicera med allmänhet och media vid en kärnteknisk olycka. Det saknas även en tydlig rutin för att kvalitetssäkra den information som vid en olycka ska förmedlas till och andra länder. konstaterar att det finns samordningsforum för krishantering som är verksamma i vardagen, både avseende krishantering och förebyggande av antagonistiska hot och angrepp. I hanteringen av en kärnteknisk olycka skulle MSB:s och länsstyrelsernas respektive samordningsforum utgöra stommen i samordningen på nationell respektive regional nivå. bedömer därför att aktörer på relevant nivå kan sammankallas, men kan inte avgöra om detta kan ske utan onödiga dröjsmål. Vad gäller myndigheternas infrastruktur i form av tekniska lösningar och lokaler har bland annat noterat att de granskade myndigheterna har tekniska system som är robusta och redundanta och som möjliggör överföring av sekretessbelagd information mellan myndigheter på nationell och regional nivå. Vissa potentiella utmaningar har identifierats med avseende på myndigheternas infrastruktur, men de är inte av den arten att de föranleder att lämna en rekommendation och de har av sekretesskäl utelämnats i denna rapport. bedömer att de granskade myndigheterna har resurser i form av personal och utrustning som möjliggör att givna uppgifter kan lösas upp till en viss nivå. Vid omfattande utsläpp och utdragen hantering efter en kärnteknisk olycka skulle dock internationellt stöd kunna behövas. Det finns etablerade arbetssätt för hur sådant stöd kan begäras, men det saknas detaljerade planer för hur sådant stöd ska tas emot. Vidare kan konstatera att resurser för att kunna ingripa vid antagonistiska händelser riktade mot kärnkraftverk varierar. konstaterar slutligen att det i stor utsträckning finns upprättade planer för hur hanteringen av en kärnteknisk olycka skulle gå till och att merparten av de åtgärder som beskrivs i dessa planer övas regelbundet. Myndigheterna uppger att det är angeläget att det förberedande och planerande arbetet utvecklas, vilket arbetet med förslag till nya beredskapszoner är ett tydligt exempel på. bedömer att myndigheternas förberedelser EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN för sanering är bristfälliga, och att det äventyrar en effektiv hantering av de långsiktiga konsekvenserna av en kärnteknik olycka. 3.4.1Väldimensionerade beredskapsorganisationer men uthållighet kan bli ett problem De granskade myndigheterna har organiserat sig och har resurser för att snabbt kunna kalla in personal och aktivera en krisorganisation för att hantera en kärnteknisk olycka. Detta möjliggör tidig förvarning och hantering dygnet runt. Däremot kan det bli problem med uthålligheten vid en intensiv hantering över . bedömer därför att myndigheterna har beredskapsorganisationer som är väldimensionerade vid akut hantering, men problem med uthålligheteten kan uppstå på . Detta är dock svårt att undvika med en rimlig resurstilldelning. i har inte skapat en särskild beredskap för att hantera en olycka vid kärnbränslefabriken, vilket bedömer som rimligt med tanke på att en sådan olycka kan hanteras inom ramen för . Myndigheternas förmåga att hantera en kärnteknisk olycka byggs upp av såväl generell krisberedskap som specifik kärnenergiberedskap, och samtliga granskade myndigheter har beredskapsorganisationer som ska kunna hantera allvarliga händelser av olika natur, omfattning och tidsutsträckning. Myndigheterna uppger att de har utarbetade och övade rutiner för att kunna kalla in personal, och när som helst . På MSB finns ett tiotal beredskapsfunktioner som kan ingå i hanteringen av en allvarlig händelse, däribland kärnteknisk olycka.128 SSM har två beredskapsfunktioner samt en krisorganisation som kan aktiveras vid behov.129 Länsstyrelserna har motsvarande krisorganisationer som kan aktiveras vid behov, efter beslut av tjänsteman i beredskap (TiB). Således kan alla granskade myndigheter nås dygnet runt, . Samtliga granskade myndigheter har även så kallad stokastisk beredskap, det vill säga det finns ett antal personer som inte är beredskapssatta men som kan kontaktas och som i mån av tillgänglighet kan ingå i myndigheternas respektive krisorganisation. MSB har även möjlighet att förstärka det operativa arbetet med personal från övriga delar av MSB samt från frivilliga organisationer.130 Myndigheterna uppger att systemet med stokastisk beredskap inte medför någon 128MSB, MSB:s operativa uppdrag, PPT-presentation . MSB har följande beredskapslagd personal: tjänsteman i beredskap, biträdande tjänsteman i beredskap (), projektledare i beredskap, insatspersonal, beredskap, logistikberedskap, beredskap för stöd inom området räddningstjänst, informationsberedskap, , IT-beredskap, , chef i beredskap samordning/insats, vakthavande samordnare, vakthavande analytiker. 129SSM har en tjänsteman i beredskap (TiB) och en tjänsteman i reaktorberedskap (RB). Båda dessa har jour dygnet runt . 130MSB, skriftligt svar, . OM DET VÄ R ST A SKULLE HÄ N DA allvarlig sårbarhet, eftersom det finns tillräckligt många personer att kontakta. Däremot uppger två länsstyrelser att det kan vara svårt att få in personal vid ett snabbt händelseförlopp, och att inställelsetiden är lätt att underskatta.131 132 Flertalet av de granskade myndigheterna uppger att de skulle ha en godtagbar uthållighet , men SSM och länsstyrelserna i kärnkraftslänen uppger att det skulle bli svårt med uthålligheten vid en utdragen och intensiv hantering.133 Länsstyrelserna har dock utarbetat ett gemensamt arbetssätt som gör att de kan begära stöd av varandra.134 Baserat på erfarenheter från tidigare inträffade händelser såsom hanteringen av flyktingsituationen 2015 och skogsbränderna 2018, bedömer MSB sin förmåga att bedriva krishantering vid en kärnteknisk olycka som god både i ett akut och i ett långsiktigt skede. För SSM finns en risk att det skulle uppstå brist på i första hand nyckelkompetenser som behövs för att ge råd till regeringen och berörda myndigheter.135 i uppger att myndigheten har utvecklat en god generell förmåga att hantera kriser, inte minst mot bakgrund av att man fått hantera ett antal allvarliga händelser såsom skogsbränderna 2014 och 2018, samt flyktingsituationen 2015. har dock inte prioriterat att skapa en särskild förmåga att hantera en kärnteknisk olycka vid kärnbränslefabriken, bland annat eftersom bedömer att en sådan olycka kan hanteras inom ramen för räddningstjänst.136 Denna bedömning delas av såväl SSM som aktuellt räddningstjänstförbund.137 I program för att hantera en eventuell kärnteknisk olycka i länet framgår att även i grann- och kärnkraftslänet län kommer att larmas med i vid en sådan olycka.138 Med undantag för i blir personalen vid de granskade myndigheterna utbildad och övad inom såväl generell krisberedskap 131Länsstyrelsen i län, skriftligt svar på scenarioutskick, samt svar på workshop med de granskade myndigheterna. 132Länsstyrelsen i , skriftligt svar på scenarioutskick, . 133Intervjuer med företrädare för länsstyrelserna i , , och samt SSM . 134Länsstyrelserna i och , faktagranskning av rapportutkast respektive . 135Workshop med granskade myndigheter, , svar från SSM. 136Intervju med företrädare för i , . 137Intervju med företrädare för samt skriftligt svar efter intervju med , . Enligt SSM skulle konsekvenserna av en kärnteknisk olycka med utsläpp av radioaktiva ämnen medföra så små konsekvenser att det blir en lokal händelse, och att det mest allvarliga som kan hända vid kärnbränslefabriken är en kemikalieolycka med uranhexafluorid som hanteras inom ramen för . SSM ifrågasätter därför att det är lämpligt med statlig räddningstjänst. 138Länsstyrelsen i , Program för räddningstjänst rörande kärnteknisk olycka och sanering i , 2018. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Myndigheterna har också upprättat planer för detta så att personalen ska få del av rätt kompetens över tid.139 140 141 142 143 Länsstyrelserna i kärnkraftslänen beskriver SSM:s deltagande vid deras övningar som högt, medan MSB deltar i mindre utsträckning. MSB motiverar detta med att man behöver prioritera mellan deltagande i många olika slags övningar som ingår inom ramen för myndighetens breda uppdrag.144 Kärnkraftsövningarna (KKÖ), som genomförs i regi av en av de tre länsstyrelserna i kärnkraftslänen och där ett stort antal aktörer deltar, beskrivs av länsstyrelserna som mycket resurskrävande, och två länsstyrelser uppger att detta får negativa konsekvenser för utvecklingsarbetet.145 konstaterar att även om de granskade myndigheterna kan aktivera sina krisorganisationer för den initiala hanteringen av en kärnteknisk olycka och bemanna dessa med i delar utbildad och övad personal, uppger såväl SSM som länsstyrelserna att uthålligheten skulle bli ett problem vid ett längre händelseförlopp. bedömer att länsstyrelserna i alla fall till del kan lösa detta genom att begära stöd från andra länsstyrelser, men att SSM:s beroende av nyckelkompetenser fördelade på ett fåtal individer är en sårbarhet som kan påverka myndighetens möjlighet att ge råd och rekommendationer negativt, vilket kan innebära sämre beslutsunderlag för regeringen och myndigheter. vill betona att det är viktigt att beredskapsorganisationernas dimensionering vägs av så att resursåtgången är rimlig utifrån ett riskperspektiv, och att det utifrån dessa avväganden är svårt att undvika bristande uthållighet vid en utdragen hantering av en kärnteknisk olycka. i har inte skapat en särskild beredskap för att hantera en olycka vid kärnbränslefabriken, vilket bedömer som rimligt med tanke på att en sådan olycka kan hanteras inom ramen för . 139Intervju med företrädare för samt skriftligt svar . 140Intervju med företrädare för samt skriftlig sammanställning av medarbetare som deltagit i utbildningsprogram ”Kompetent tillsyn”. 141Intervju med företrädare för i län samt Utbildnings- och övningsplan Krisberedskap, Kärnkraft, Civilt försvar samt säkerhetsskydd 2019, 2019. 142Intervju med företrädare för i län samt Utbildningsplan och Övningsplan krisorganisation, . 143Intervju med företrädare för i samt skriftligt dokument över utbildning och övning av personal, . 144Intervju med företrädare för . 145Intervjuer med företrädare för länsstyrelserna i och . OM DET VÄ R ST A SKULLE HÄ N DA 3.4.2Överlag effektiv informationsspridning men kommunikation med allmänhet och media utgör en stor utmaning samlade bedömning är att arbetet med att tillse en effektiv informationsspridning på ett nationellt plan är ändamålsenligt och effektivt, men att stora utmaningar föreligger när det gäller att kommunicera med allmänhet och media. Vidare saknas det rutiner för att kvalitetssäkra innehållet i den information som ska skickas I händelse av en kärnteknisk olycka behöver de granskade myndigheterna kunna lämna och ta emot information om händelseutvecklingen snabbt och effektivt. För detta syfte finns det fastställda rutiner för att hålla samverkanskonferenser med varandra via telefon eller andra media. En viktig uppgift vid dessa samverkanskonferenser, som MSB administrerar, är att ta fram underlag för en samlad nationell lägesbild, som MSB kan lämna till regeringen och återföra till de involverade myndigheterna.146 Motsvarande arbete sker på regional nivå, De myndigheter som ingår i granskningen har också ett ansvar för att kommunicera med allmänhet och media utifrån sina respektive ansvarsområden. Länsstyrelserna ska verka för att informationen till allmänheten och media samordnas och ska säkerställa att befolkningen underrättas om fakta om olyckan och ges information om hälsoskyddsåtgärder.148 Inom ramen för det geografiska områdesansvaret på regional nivå ska länsstyrelserna samordna arbetet med kriskommunikation med berörda aktörer i länet.149 Samtliga länsstyrelser som ingår i granskningen har därför upprättat kriskommunikationsplaner, som en del i sina planer för att hantera en kärnteknisk olycka och/eller i separata planer.150 MSB:s funktion ska se till att uppdaterad, korrekt och bekräftad information snabbt läggs upp på webbplatsen.151 SSM ska förse 146Intervju med företrädare för . 147Intervjuer med företrädare för länsstyrelserna i , , och . 1486 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap samt 4 kap. 18 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. 149Länsstyrelsen i län, geografiska områdesansvar – Vägledning för utövande, 2019, s. 30 samt 6 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 150Länsstyrelsen i län, Kärnenergiberedskapsplan; i län, Beredskapsprogram för räddningstjänst vid kärnteknisk olycka i län, 2017 samt Strategier för kommunikation i kris – sex anpassningar för i län, 2014; i , Plan för olycka vid kärnteknisk anläggning, 2018; i , Kriskommunikationsplan för i , 2015. 151MSB, MSB:s operativa uppdrag, PPT-presentation, . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN allmänhet och media med korrekt information om hur man skyddar sig mot strålning.152 De granskade myndigheterna uppger att den osäkerhet som skulle råda om det radioaktiva utsläppets natur och omfattning vid en olycka, i kombination med frågornas tekniska komplexitet, vore en stor utmaning.153 154 Generellt bedömer myndigheterna allmänhetens kunskap om joniserande strålning som låg, och att detta försvårar en effektiv kommunikation med allmänhet och media.155 Kommunikationen kan också behöva ändras under hanteringen efter en kärnteknisk olycka, vilket riskerar att tolkas som att myndigheterna förmedlar otydliga eller motstridiga uppgifter. Exempelvis kan rekommendationen direkt efter en kärnteknisk olycka vara att utrymma ett visst område, vilket sedan kan behöva ändras till att stanna inomhus, beroende på när och hur det radioaktiva utsläppet sprider sig från en havererad kärnreaktor.156 Vissa av myndigheterna har i förväg upphandlat översättningstjänster eller tagit fram information på andra språk, men samtliga myndigheter uppger att det skulle bli svårt att förmedla snabb och korrekt information på andra språk än svenska i ett akut skede utanför arbetstid.157 har förbundit sig att skyndsamt förmedla relevant information om radioaktiva utsläpp i till såväl som till stater som påverkas eller kan påverkas.158 Enligt SSM finns dokumenterade rutiner för detta.159 har tagit fram ett elektroniskt lägesbildsformulär för detta ändamål. SSM har implementerat detta formulär, men uppger att det saknas en tydlig rutin för hur informationen från andra myndigheter om vidtagna och genomförda skyddsåtgärder ska kvalitetssäkras. För att säkerställa att den information som SSM kommunicerar till är korrekt är det viktigt att underlagen från myndigheterna innehåller information om vilka åtgärder som är godkända, beslutade och genomförda.160 bedömer att information från relevanta aktörer om en kärnteknisk olycka kan förmedlas mellan de myndigheter som skulle vara involverade utan dröjsmål. Detta möjliggör enligt bedömning en effektiv hantering av händelsen, såväl på kort som på . Däremot kommer det krävas stora 152Enligt 7 och 15 §§ 1 förordningen (2008:452) med instruktion för . 153Workshop med de granskade myndigheterna, . 154Skriftliga svar på scenarioutskick från i län, , s. 3; i län, , s. 4; i , , s. 4. Kommunikationsutmaningar lyfts även fram av ett flertal av de övriga myndigheter som har svarat på scenarioutskick. 155Workshop med de granskade myndigheterna, . 156Workshop med de granskade myndigheterna, , svar från i län. 157Workshop med de granskade myndigheterna, . 158IAEA, Convention on of a Nuclear Accident, 1986, s. 3–4. 159SSM, Svar till angående scenario – Haveri i , , s.2. 160SSM, faktagranskning av , . OM DET VÄ R ST A SKULLE HÄ N DA ansträngningar med att kommunicera med allmänhet och media. Dessutom saknas en tydlig rutin för att kvalitetssäkra den informationen som ska förmedlas till och andra länder. 3.4.3 Insatsresurser för antagonistiska händelser varierar kan konstatera att resurser för att kunna ingripa vid antagonistiska händelser riktade mot kärnkraftverk varierar. Regeringen uppdrog 2010 åt SSM att i samråd med dåvarande , och se över förmågan att skydda kärnteknisk verksamhet mot antagonistiska hot.161 Översynen som redovisades visade bland annat att det inte fanns uppgifter om responstider vare sig för reguljära ingripandepatruller som ska kunna vara först på plats eller olika insatsstyrkor. Det förelåg även brister i övning, utbildning och utrustning.162 En del av de förslag som översynen förde fram har realiserats, bland annat har skyddet hos tillståndshavarna uppgraderats för att bättre kunna svara mot den förändrade hotbilden i samhället.163 2015 började Polisen med att ta fram ett nationellt insatskoncept () som syftade till att få en mer jämnt fördelad insatskapacitet över landet anpassad till de risker som finns. Det är respektive regionpolislednings sak att avgöra hur de samlade insatsresurserna ska vara dimensionerade, utrustade och placerade i den egna regionen. Av uppgifter från respektive berörd polisregion framgår att insatsförmågan inte är likadant organiserad i alla regioner. Förutsättningarna för Polisen att komma till undsättning och ingripa vid ett antagonistiskt hot eller angrepp varierar till följd av detta mellan de tre kärnkraftverken.164 Behovet av polisiärt ingripande följer av karaktären på en antagonistisk handling –inte av geografisk lokalisering. Behovet av polisiär insatskapacitet är därför i stort sett lika för de tre kärnkraftverken. När Polisens förmåga att svara mot behoven varierar mellan de olika kärnkraftverken för att NIK-resurserna varierar geografiskt konstaterar att möjligheterna att ingripa vid ett antagonistiskt angrepp också varierar. 161Regeringsbeslut M2010/3091/Mk, . 162SSM, Översyn av tillståndshavarnas och samhällets förmåga att skydda kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämnen mot antagonistiska hot, 2012. 163Intervjuer med företrädare för och . 164Intervjuer med företrädare för Polisens nationella avdelning och Polisregion samt skriftliga svar från Polisregion och Polisregion . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 3.4.4 allvarliga brister när det gäller sanering Granskningen visar, liksom granskning av beredskapen för kärnkraftsolyckor , att förberedelserna för sanering är bristfälliga. bedömer att dessa brister äventyrar en effektiv hantering av de långsiktiga konsekvenserna av en kärnteknisk olycka. Kommuner och statliga myndigheter är skyldiga att planera och delta i räddningstjänst och sanering efter utsläpp av radioaktiva ämnen.165 Med sanering avses i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor sådana åtgärder som staten ska vidta för att göra det möjligt att åter använda mark, vatten, anläggningar och annan egendom som kontaminerats av radioaktiva ämnen.166 Sanering förutsätter att de som utför arbetet samverkar med experter på området. MSB organiserar den nationella expertgruppen för sanering (NESA) som har expertkunskap om radioaktiva ämnen i miljön och hantering av radioaktivt avfall med mera. Detta innebär enligt MSB förbättrade förutsättningar för en dialog om sanering.167 För det praktiska saneringsarbetet kan länsstyrelserna anlita eller sanerings- och byggföretag. Sanering kan huvudsakligen ske på följande sätt: •avklingning – det radioaktiva ämnet får klinga av på platsen och inga särskilda åtgärder vidtas •stabilisering, avskärmning och inkapsling – den joniserande strålningen skärmas av eller kapslas in •dekontaminering, bortforsling och lämpning – hela eller delar av det radioaktiva materialet avlägsnas och deponeras på annan plats.168