prop · H70371 · 2020-01-29 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:71 om stöd till renovering Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och de rekommendationer till regeringen som har redovisat i rapporten till renovering och energieffektivisering – en riktad satsning till vissa bostadsområden (RiR 2019:25). övergripande slutsats är att stödet för renovering och energieffektivisering inte har varit ändamålsenligt utformat för att på ett effektivt sätt kunna bidra till de bostads- och energipolitiska målen. menar att det fanns flera brister i regeringens utformning av stödet som förklarar både varför intresset för stödet varit lågt och varför stödet inte gett förutsättningar att, annat än marginellt, öka takten på renovering och energieffektivisering. menar också att det är oklart i vilken utsträckning stödets utformning kunde bidra till att skydda hyresgästerna mot orimliga hyreshöjningar. Regeringen instämmer delvis i iakttagelser, men anser att det fanns skäl till varför stödet utformades som det gjordes, bl.a. de bedömningar som och gjort. Stödet för renovering och energieffektivisering är avvecklat. Om det skulle bli aktuellt att föreslå ett nytt stöd för liknande ändamål finns det anledning att beakta de iakttagelser och rekommendationer som lämnat. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Stödets utformning och användning................................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av energieffektivisering – en riktad satsning till vissa Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Ärendet och dess beredning har granskat det statliga stödet för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. Resultatet av granskningen har överlämnats till i form av granskningsrapporten till renovering och energieffektivisering – en riktad satsning till vissa bostadsområden (RiR 2019:25), se bilaga. Rapporten överlämnades till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och de rekommendationer till regeringen som har redovisat i sin rapport. 2.1Stödets utformning och användning har granskat om stödet för renovering och energieffektivisering har varit ändamålsenligt utformat för att på ett effektivt sätt kunna bidra till de bostads- och energipolitiska målen. övergripande slutsats är att stödet inte har varit ändamålsenligt utformat. anger i rapporten att det fanns flera brister i regeringens utformning av stödet som förklarar både varför intresset för stödet var lågt och varför det inte gav förutsättningar för att, annat än marginellt, öka takten på renovering och energieffektivisering. menar vidare att det är oklart i vilken utsträckning stödets utformning kunde bidra till att skydda hyresgästerna mot orimliga hyreshöjningar. Enligt var stödet inte tillräckligt enkelt och attraktivt utformat utifrån fastighetsägarnas perspektiv. Stödets hyresrabatt, villkor och den långa tidsdimensionen bidrog till att både ansökningsprocessen och uppföljningsförfarandet ansågs krångliga. Fastighetsägarna kunde inte på förhand få besked om hur stort stödet skulle bli och har därmed haft svårt att beräkna förväntad lönsamhet. anser att stödet inte gav förutsättningar för att på ett effektivt sätt bidra till de bostads- och energipolitiska målen. En förklaring till det anges vara att stödet inte utformades så att det kunde avhjälpa de viktigaste hindren för att öka renoverings- och energieffektiviseringstakten eller minska risken för orimliga hyreshöjningar. identifierar i sin rapport bristande lönsamhet för fastighetsägare som det största hindret mot renovering och energieffektivisering. anför vidare att stödet inte utformades så att det kunde minska andra identifierade hinder såsom bristande kunskap om energieffektivisering eller svårigheter att belåna fastigheter på svaga bostadsmarknader. Att renoveringsdelen av stödet gick till hyresgästerna menar minskade möjligheterna för fastighetsägaren att nå lönsamhet. Endast för de fastighetsägare för vilka renovering redan var lönsam men som avstått från renovering på grund av hyresgästernas låga betalningsförmåga kunde stödet initiera nya renoveringar. 2019/20:71 När det gäller energieffektiviseringsdelen av stödet, som gick direkt till fastighetsägaren, menar att det skapade något starkare incitament att genomföra åtgärder än vad renoveringsdelen av stödet gjorde. påpekar dock att alltför låga stödnivåer och osäkerheten om vilket stödbelopp fastighetsägaren i slutänden skulle få, medförde en otillräcklig stimulans som inte kunde öka energieffektiviseringstakten annat än marginellt. bedömer att det fanns en risk att de åtgärder som stödet finansierade inte blev effektiva och att stöd kunde utgå för redan lagbundna krav på upprustning och energieffektivisering. Vidare bedömer att det är svårt att på ett effektivt sätt hantera problem med hyresgästers låga betalningsförmåga, behovet av renovering och behovet av energieffektivisering med ett gemensamt styrmedel. ifrågasätter varför stödet riktades till vissa specifika områden i stället för till flerbostadshus med störst renoveringsbehov eller högst potential att energieffektiviseras. menar att antalet stödmottagare begränsas kraftigt om hänsyn ska tas till både renoveringsbehov och potential att energieffektivisera. Avgränsningen innebar, enligt , att endast av samtliga flerbostadshus med hyresrätter var berättigade att söka stödet. framhåller dock att viss träffsäkerhet uppnåddes eftersom den genomsnittliga medianinkomsten bland de boende i stödberättigade hus var något lägre än för samtliga flerbostadshus. menar också att anledningen till att stödet inte utformades på ett ändamålsenligt sätt var att regeringens beslutsunderlag var otillräckligt samt att det saknades en analys av vilka problem stödet skulle avhjälpa och en konsekvensanalys av tänkbara effekter. anser att om regeringen överväger att införa ett liknande stöd för renovering och energieffektivisering, bör följande förändringar övervägas: ∙Utforma stödet utifrån en analys av vilka specifika problem det ska avhjälpa och en konsekvensanalys av tänkbara effekter av stödet, inklusive hur det kommer att samverka med andra styrmedel. ∙Analysera konsekvenser av avgränsningar till specifika bostadsområden innan införandet, för att undvika avgränsningar som innebär att många stödmottagare med renoveringsbehov och potential att energieffektivisera utestängs från att söka stödet. ∙Se över och förenkla ansöknings- och uppföljningsprocessen utifrån fastighetsägarnas behov av planeringshorisont i utformningen av stödet. För att bidra till att minska fastighetsägares incitament att överrenovera och de sociala problem som kan vara förknippade med renovering samt att öka förutsättningarna för renovering även för fastighetsägare på svaga bostadsmarknader ger följande rekommendationer till Skr. 2019/20:71 regeringen: ∙Se över incitamentsstrukturen i hyressättningssystemet så att det inte premierar överrenovering. ∙Överväg andra mer effektiva sätt att kompensera hyresgäster med låg betalningsförmåga för hyreshöjningar till följd av renovering. ∙Överväg andra insatser riktade till svaga bostadsmarknader för att avhjälpa de specifika finansieringsproblem som fastighetsägare på sådana marknader står inför. Regeringen välkomnar granskning av stödet för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. revisionens rapport bidrar med en viktig analys av hur ett sådant stöd kan utformas på ett ändamålsenligt sätt. Skälen till att ett stöd infördes Förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden trädde i kraft . Stödet var ett av flera stöd som ingick i det bostadspolitiska paket som aviserades Anledningen till att stödet infördes var bl.a. de renoverings- och energieffektiviseringsbehov som konstaterats i flera rapporter och studier. I koll på underhåll (2003) finns en kartläggning som tydligt indikerar att underhållet av bostadsbeståndet är eftersatt. stora undersökning av byggnaders tekniska status och innemiljö, , som redovisades 2010, finns ett omfattande underlag för statusen på byggnadsbeståndet och de kostnader som det innebär att effektivisera byggnadsbeståndet till det dåvarande delmålet för energi- uppskattade marknadsundersöknings- och analysföretaget Industrifakta att bortåt tre fjärdedelar av flerbostadshusen –1975, motsvarande ungefär 600 000 lägenheter, skulle behöva förnyas och att ca 320 000 lägenheter skulle behöva göra mer eller mindre genomgripande var den genomsnittliga energianvändningen i samtliga flerbostadshus 135 kWh/m2 och år. Över tid har energiprestandan i byggnader förbättrats i och med att kraven på nya byggnader skärpts men mycket återstår att göra. Ett viktigt syfte med stödet var att öka renoverings- och energieffektiviseringstakten i det befintliga beståndet. Stödet utformades så att det skulle minska risken för omflyttningar i bostadsområden med hyresgäster med svag betalningsförmåga. staten möjliggjorde en stegvis övergång till högre hyror, och gav ett bidrag till energieffektivisering, förväntades incitamenten för att renovera och energieffektivisera öka. Regeringen utformade stödet med beaktande av och gemensamma rapporter om åtgärder som kan underlätta ökad renovering och energieffektivisering, se Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader (2013), Förslag till utvecklad nationell strategi för energieffektiviserande renovering (2015) och Underlag till den andra nationella strategin för energieffektiviserande renovering (2016). I den sistnämnda rapporten finns en utvecklad analys av faktorer som utgör hinder mot renovering och energieffektivisering. Bristande lönsamhet bedöms utgöra det största hindret. I rapporten finns förslag på åtgärder som kan underlätta genomförandet av renovering och energieffektivisering. Subventioner till fastighetsägare och hyresbidrag lyfts fram som exempel på sådana åtgärder. I och gemensamma rapporter poängteras att frågan om hur lönsamhet vid renovering och energieffektivisering kan uppnås inte har någon enkel lösning och slutsatsen är att det kommer att krävas flera olika sorters insatser. Utöver och rapporter utformades stödet med hjälp av kompletterande underlag om områdesavgränsningar och omflyttningsproblematik som dessa myndigheter tagit fram. Det hölls även ett möte där representanter för branschen och myndigheter fick lämna synpunkter på hur stödet borde utformas. Olika alternativ diskuterades t.ex. i fråga om krav på renovering. Stöd som ges med offentliga medel måste anpassas efter Europeiska unionens statsstödsregler. Stödet hade sin grund i reglerna om stöd till sociala tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kraven på rapportering bl.a. om hur stödet använts var nödvändiga för att stödet skulle kunna följas upp och hanteras i enlighet med statsstödsreglerna. Renovering och energieffektivisering hör ihop En tydlig slutsats som och drar i sina rapporter är att antalet genomförda renoveringar behöver öka för att fler energieffektiviserande åtgärder ska komma till stånd. Myndigheternas syn på kopplingen mellan antalet renoveringar och möjligheterna att genomföra energieffektiviserande åtgärder var också avgörande för regeringens bedömning av hur stödet skulle utformas. Även om man, som är inne på, kan se renovering och energieffektivisering som två skilda syften menar regeringen att de är nära kopplade till varandra. Regeringens bedömning var därmed att det behövdes ett stöd både för renovering och energieffektivisering för att det önskade resultatet skulle uppnås. Ett mer energieffektivt byggnadsbestånd är inte en fråga avgränsad till . Energieffektivisering av byggnader betraktas inom EU som fundamentalt för att åstadkomma ett hållbart energiförsörjningssystem. I de initiativ till förbättring av det befintliga byggnadsbeståndet som i olika sammanhang tagits fram på europeisk nivå behandlas som regel energieffektivisering och renovering i ett sammanhang, se t.ex. artikel 1 i och rådets direktiv /31/EU av om byggnaders energiprestanda och skäl 10 i och rådets direktiv (EU) 2018/844 av om ändring av direktiv /31/EU om byggnaders energiprestanda och av direktiv /27/EU om energieffektivitet. Hyresrabatten till de boende Renoveringsdelen av stödet utgjordes av en hyresrabatt till boende. anför i sin rapport att regeringen bör överväga andra, mer effektiva, sätt att kompensera hyresgäster med låg betalningsförmåga för hyreshöjningar till följd av renovering. Det ingår alltid ett mått av svårbedömd risk för de fastighetsägare som initierar större renoveringar. Hyresrabatten var ett sätt att minska osäkerhetsfaktorerna kring renoveringen och dämpa de effekter som kan uppstå på grund av att det är svårt för fastighetsägare att på förhand uppskatta lönsamhetsgraden. Avsikten med en generell hyresrabatt var alltså att minska riskerna för fastighetsägaren så att fler renoveringar initierades. Regeringen övervägde inte att ge stöd avpassat efter den enskilda hyresgästens betalningsförmåga, eftersom administrationen kring detta skulle ha blivit omfattande. Stödet kompletterade övriga styrmedel Regeringen instämmer i bedömning att det finns andra hinder kopplade till framförallt energieffektivisering som också behöver omhändertas. Hindren är relativt väl kartlagda och för att möta dem har ett tjugotal styrmedel introducerats, exempelvis energi- och koldioxidskatterna, ändringar i byggregler, energideklarationer och innovationskluster. Hur styrmedlen är utformade analyseras återkommande av berörda myndigheter. Den bedömning som regeringen gjorde av de styrmedel som var aktuella när stödet för renovering och energieffektivisering togs fram, var att ett finansiellt styrmedel skulle kunna komplettera övriga styrmedel. Regeringen bedömde också att ett förstärkt informationsstyrmedel ytterligare skulle kunna understödja de befintliga styrmedlen och bidra till att avhjälpa hinder i form av kunskapsbrist och transaktionskostnader. Informationscentrum för hållbart byggande som startade sin verksamhet 2017 fyller det syftet. När det gäller finansiering på svaga marknader har frågan utretts av myndigheter och statliga utredningar, se t.ex. betänkandena Effektivare energianvändning (SOU 2017:99) och Lån och garantier för fler bostäder (SOU 2017:108). Utvärdering av stödets effekter Stödet var sökbart mellan . rapporterade uppgifter om antal ansökningar och medelsåtgång till . kom signaler om att antalet sökande var under det förväntade. En ändring gjordes då i förordningen som innebar att gränsen för energiprestanda på 130 kW/m2 och år togs bort. Det ledde till att fler fastighetsägare kunde söka stödet och att antalet ansökningar ökade påtagligt. 2019/20:71 Det tar tid för nya styrmedel att etableras eftersom det krävs en kunskapsuppbyggnad hos alla parter. Tidshorisonterna för byggande är långa. För att kunna utvärdera den långsiktiga effekten av stödet hade det behövt vara verksamt . 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Stödet är avvecklat i och med beslut om statens budget . Det finns inga planer på att återinföra stödet. Därför avser regeringen inte att vidta några åtgärder med anledning av iakttagelser. Om det skulle bli aktuellt att föreslå ett nytt stöd för renovering och energieffektivisering, finns det skäl att beakta de iakttagelser och rekommendationer som lämnat. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. – en riktad satsning till vissa bostadsområden är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eﬀektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eﬀektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eﬀektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eﬀektiv den statliga verksamheten är. Eﬀektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-533-6 rir 2019:25 omslagets originalfoto: vince reichardt tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 9 - 1 7 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 1 3 0 5 R I R 2 0 1 9 : 2 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Stöd till renovering och energieffektivisering – en riktad satsning till vissa bostadsområden har granskat det statliga stödet till renovering och energieffektivisering i bostadsområden med socioekonomiska utmaningar. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor och biträdande avdelningschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Stödet till renovering och energieffektivisering av flerbostadshus Lägesbild för renovering, energieffektivisering och hyressättning Utformning och administration av stödet Problemanalys av renovering och energieffektivisering Hinder för renovering och energieffektivisering Utformningen av stödet i förhållande till identifierade hinder Regeringens planering av införandet Bostadsområden med socioekonomiska utmaningar Administration och ansökningsprocess för stödet Stödets förmåga att tilltala fastighetsägarna Stödets förutsättningar att bidra till målen Incitament och samverkan med andra styrmedel Uppföljning och rapportering av stödets resultat Analys av beviljade ansökningar Statistik och analys av flerbostadshusbeståndet R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat stödet till renovering och energieffektivisering av flerbostadshus med hyresrätter i bostadsområden med socioekonomiska utmaningar. Bakgrund och motiv till granskning Stödet infördes och utgjorde en viktig del av regeringens samlade satsningar inom bostadsområdet. Stödet föreslogs uppgå till –2019. Stödet avvecklades , vilket beslutade om parallellt med att denna granskning slutfördes. Bakgrunden till att regeringen införde stödet var att en stor del av bostadsbeståndet i är mer än och ansågs ha ett omfattande upprustningsbehov. Syftet var att stödet skulle öka renoverings- och energieffektiviseringstakten för att bidra till både bostadspolitikens övergripande mål om en god livsmiljö och energipolitikens mål om en effektivare energianvändning. skulle stödet skydda hyresgästerna mot orimliga hyreshöjningar. Regeringens intention var att rikta stödet till bostadsområden med socioekonomiska utmaningar. Stödet var indelat i två delar. En renoveringsdel utgjordes av en hyresrabatt till hyresgästerna, som administrerades av fastighetsägaren, medan en energieffektiviseringsdel gick direkt till fastighetsägaren. Länsstyrelserna fattade beslut om stöd och administrerade utbetalningarna. Alla anslagna medel har inte kunnat användas på grund av för få ansökningar. stödet var öppet för ansökan beviljades totalt endast cirka , fördelade på 129 byggnader. Det har även framförts kritik mot stödet, bland annat mot dess krångliga villkor och höga administrativa kostnader samt mot att fastighetsägare fått stå för ett alltför stort risktagande. har efterfrågat återrapportering från regeringen om hur medlen för de bostadspolitiska satsningarna använts, hur de fördelats och vilka resultat som uppnåtts. Syftet har därför varit att granska om stödet varit ändamålsenligt utformat för att kunna bidra till de bostads- och energipolitiska målen på ett effektivt sätt. övergripande slutsats är att stödet till renovering och energieffektivisering inte har varit ändamålsenligt utformat för att på ett effektivt sätt kunna bidra till de bostads- och energipolitiska målen. Det fanns flera brister i regeringens utformning av stödet som förklarar både varför intresset för stödet R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G varit lågt och varför stödet inte har gett förutsättningar att, annat än marginellt, öka takten på renovering och energieffektivisering. Det är även oklart i vilken utsträckning stödets utformning kunde bidra till att skydda hyresgästerna mot orimliga hyreshöjningar. Stödet var inte tillräckligt enkelt och attraktivt utformat Granskningen visar att en anledning till det låga intresset för att söka stödet var att fastighetsägarna sammantaget ansåg att administrationen var för tung och riskerna för höga i förhållande till stödets storlek. Stödets hyresrabatt, villkor och den långa tidsdimensionen bidrog till att både ansökningsprocessen och uppföljningsförfarandet ansågs vara krångliga. Flera faktorer upplevdes som osäkra: fastighetsägarna visste inte på förhand hur stort stödet skulle bli, det är svårt att beräkna förväntad lönsamhet av energieffektivisering och de såg en risk för att hyresrabatten kan skapa orättvisa hyror mellan hyresgäster i samma bostadsområde. Stödet var därmed, utifrån fastighetsägarnas perspektiv, inte tillräckligt enkelt och attraktivt utformat för att vara värt att söka. Stödet var även svårt att administrera för de handläggande myndigheterna, vilket hade kunnat medföra större problem om söktrycket hade varit högre. Svårt att få träffsäkerhet i ett stöd med flera syften bedömer att stödet inte var träffsäkert utformat för att nå de syften som regeringen angav vid införandet. En orsak var att stödet utformades för att lösa flera typer av problem, som inte nödvändigtvis överlappar varandra. Hyresgästers låga betalningsförmåga och behoven av renovering och energieffektivisering är olika problem som är svåra att lösa effektivt med ett gemensamt styrmedel. Istället riskerar stödet att endast marginellt kunna bidra till något av regeringens syften. Granskningen visar att endast av samtliga flerbostadshus med hyresrätter var berättigade och hade anledning att söka stödet. Regeringens val av områdesavgränsning har även ifrågasatts av fastighetsägare. Flera bostadsområden med renoveringsbehov och energieffektiviseringspotential har utestängts från att söka stödet. Bostadsområden som normalt brukar räknas som områden med socioekonomiska utmaningar har också utestängts på grund av att områdesdefinitionen enbart baseras på låg köpkraft, vilket är en snäv definition. Stödet var inte riktat mot flerbostadshus med större renoveringsbehov och högre potential att energieffektiviseras. Regeringens val av områdesavgränsning innebar att de stödberättigade husen har liknande genomsnittligt renoveringsbehov som samtliga flerbostadshus i . Vidare är den genomsnittliga energiprestandan endast något sämre bland de stödberättigade husen jämfört med samtliga. Den genomsnittliga medianinkomsten bland de boende i stödberättigade hus är något lägre än i samtliga flerbostadshus, vilket medförde en viss träffsäkerhet. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N fördelas hyresrabatten till samtliga hyresgäster i det hus som renoveras, oavsett inkomstnivå. Det innebär att utformningen inte var särskilt träffsäker för att nå hyresgäster med låg betalningsförmåga eftersom det kan finnas boende med relativt hög inkomst som också får ta del av rabatten. Omvänt går de hyresgäster med låg inkomst, som bor i en byggnad i samma bestånd som redan renoverats utan stöd, miste om rabatten. Utformningen av stödet gav inte förutsättningar att bidra till målen