prop · H703127 · 2020-03-23 00:00:00 — Regeringen anser i likhet med utredningen att det för godkännande som utförare av utbildning där distansundervisning används bl.a. bör krävas att huvudmannen har förutsättningar att utföra distansundervisning av god Till skillnad från utredningen anser dock regeringen att detta vill- kor, precis som villkoret att det ska finnas ett tillräckligt elevunderlag, är så grundläggande att det bör finnas i skollagen. utförligare motivtext angående de kvalitetskriterier som kan vara aktuella när det gäller att bedöma om huvudmannen har förutsättningar att utföra distansundervisning av god kvalitet. Regeringen anser dock att det får ankomma på Skolinspektionen att ta fram de kvalitetskriterier som myn- digheten ska använda vid sin prövning av om en huvudman ska godkännas som utförare av utbildning där distansundervisning används. Som ovan nämns föreslår utredningen att ytterligare villkor för god- kännande ska finnas på förordningsnivå. Utredningen föreslår att det i skollagen ska införas en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om vad som krävs i fråga om utbildning där distansundervisning används för att ett godkännande som utförare av sådan utbildning ska lämnas. I likhet med utredningen bedömer regeringen att det kan finnas anledning att uppställa ytterligare krav för att en huvudman ska godkännas som utförare av distansundervisning. Regeringen anser emellertid, till skillnad från utred- ningen, att det bör införas ett bemyndigande i skollagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter om vad som krävs för att ett godkännande ska kunna lämnas. Det kan komma att uppstå en situation där många huvudmän ansöker om godkännande. Det föreslagna kravet att godkännande att utföra distansundervisning bara ska lämnas om det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet kan innebära att någon form av urval måste göras av Skolinspektionen. Skol- inspektionen har i sitt yttrande över ett utkast till lagrådsremiss lyft frågan om förskrifter om urval ryms inom det ovan föreslagna bemyndigandet. Regeringen föreslår att det, utöver ovan nämnda bemyndigande, ska infö- ras ett bemyndigande i skollagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om urval bland sökande. Det behöver göras undantag från vissa bestämmelser i skollagen I avsnitt 5.4.1 anges att alla bestämmelser i skollagen ska gälla vid distans- undervisning, såvida inte bestämmelserna uttryckligen har undantagits, det tydligt framgår av bestämmelsernas ordalydelse att de inte gäller för utbildning där distansundervisning används eller det finns avvikande bestämmelser som tar sikte på just sådan utbildning. Utredningen föreslår att vissa villkor i skollagen för godkännande av en enskild som skolhuvud- man uttryckligen inte ska gälla för utbildning där distansundervisning används, t.ex. villkoret att utbildningen inte innebär påtagligt negativa följ- der på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas (2 kap. 5 § fjärde stycket). En utbildning där distansundervisning används är inte det- samma som utbildning med närundervisning. Eleverna befinner sig, defi- nitionsmässigt, på en annan plats än läraren och vanligen en annan plats än den där utbildningen anordnas. Utbildningen på distans kommer där- med inte att påverka vare sig eleverna eller skolväsendet i den kommun där utbildningen bedrivs. När en huvudman ansöker om att godkännas som utförare av utbildning där distansundervisning används bör det därför inte ställas som villkor att utbildningen inte får innebära några påtagligt negati- va följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Skolinspektionen kan visserligen enkelt konstatera att utbildningen med 2019/20:127 distansundervisning knappast kan få några sådana negativa följder. En sådan prövning skulle dock innebära onödig administration. från utredningen anser dock regeringen att det inte behöver anges särskilt i skollagen att de aktuella bestämmelserna inte gäller för utbildning där distansundervisning används, eftersom det direkt av bestämmelsernas ordalydelse framgår att de avser just godkännande av enskild som skolhu- vudman och inte godkännande som utförare av utbildning där distans- Det behöver alltså inte göras något uttryckligt undantag för bestämmelserna i skollagen. Uttryckliga undantag behöver bara göras för bestämmelser som inte ska gälla för utbildning där distansundervisning används, om bestämmelserna skulle kunna tolkas så att de gäller för sådan utbildning. skollagens bestämmelser om godkännande av enskilda som skolhuvudmän behöver ett uttryckligt undantag endast göras för bestämmelserna om att en enskild skolhuvudman ska samråda med den kommun där huvudman- nen ska bedriva utbildning innan utbildningen startar. huvudman startar utbildning inom förskoleklass, grundskola, grundsärsko- la, gymnasieskola, gymnasiesärskola eller fritidshem som anordnas vid en skolenhet med förskoleklass, grundskola eller grundsärskola ska enligt skollagen samråd om den kommande verksamheten ske mellan den enskilde och den kommun där utbildningen ska bedrivas. ska bedrivas i form av gymnasieskola eller gymnasiesärskola, ska kom- munen ge närliggande kommuner tillfälle att medverka i samrådet (2 kap. 6 a §). Att samråd ska ske innan en utbildning startar betyder att kravet gäller såväl en enskild som inte är huvudman som en befint- lig enskild huvudman som avser att starta en ny utbildning. råd infördes och motiverades i propositionen Villkor för fristående skolor m.m. (prop. 2013/14:112) med att kommunen är den lokala demo- kratiska arenan där medborgarna förväntar sig en politisk dialog kring åtgärder för att främja den egna lokala utvecklingen, där de fristående sko- lorna kan spela en roll och bidra till positiva resultat (s. 15). till att stärka kommunernas möjligheter till dialog inför nyetableringar. Regeringen bedömer att kravet på samråd är mindre relevant när det gäller utbildning där distansundervisning används, inte minst eftersom verksam- heten i dessa fall i huvudsak riktar sig till andra än kommunmedborgarna. Det bör därför uttryckligen anges i skollagen att bestämmelserna om sam- råd innan utbildningen startar inte ska gälla för utbildning där distansun- Med anledning av att utbildning där distansundervisning används i huvudsak riktar sig även till andra än kommunmedborgarna finns det skäl att även beröra frågan om det behövs ett undantag från den s.k. lokalise- ringsprincipen i 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) för att en kommu- nal huvudman ska kunna anordna sådan utbildning. pen innebär att kommuner och regioner själva får ha hand om angelägen- heter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller regio- nens område eller deras medlemmar. Distansundervisning föreslås kunna användas dels som en form av sär- skilt stöd, dels för en hel utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärsko- lan som eleverna själva söker till. I det första fallet kommer uppgiften att utföra distansundervisning normalt att läggas ut på entreprenad och då finns det ett undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip i 23 kap. 1 § skollagen. När det gäller hela distansutbildningar i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som eleverna själva söker till föreslås det dels i detta avsnitt att det i skollagen ska anges att distansundervisning får utfö- ras av en huvudman inom skolväsendet som efter ansökan har godkänts som utförare av utbildning där distansundervisning används, dels i avsnitt 5.3.3att behöriga sökande från hela landet ska tas emot till utbildningen (riksrekrytering). Dessa föreslagna bestämmelser kommer att utgöra lag- stadgade undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip. Det ska inte tas ut någon avgift av den som ansöker om godkännande Utredningen föreslår att det i skollagen ska anges att den som ansöker om godkännande som utförare av utbildning där distansundervisning används ska betala en avgift till staten, med motiveringen att uppgiften att hantera ansökningar om godkännande kommer att medföra ökade kostnader för Skolinspektionen. Regeringen bedömer dock att det kommer att bli fråga om ett begränsat antal ansökningar och att de ytterligare resurser som kan behöva tas i anspråk på grund av förslagen är av ringa omfattning och ryms inom Skolinspektionens ramanslag. Skolinspektionen har tillförts ytterli- gare medel genom beslut om budgetpropositionen (prop. 2019/20:1, bet. 2019/20:UbU1, rskr. 2019/20:120) som bedöms täcka ett eventuellt ökat resursbehov med anledning av den nya uppgiften att godkänna utförare av distansundervisning. Den som ansöker om god- kännande bör därför inte behöva betala en avgift till staten i samband med ansökan. Skolinspektionen ska kunna besluta om förelägganden och återkalla godkännanden när det gäller distansundervisning Skolinspektionen ska, på samma sätt som för annan undervisning inom skolväsendet, utöva tillsyn över utbildning där distansundervisning används. Skolinspektionen ska se till att distansundervisningen uppfyller alla de krav som ställs i skollagen och andra skolförfattningar och att vill- koren för ett godkännande som utförare av utbildning där distansundervis- ning används följs. För att myndigheten ska kunna utöva sin tillsyn på ett effektivt sätt bör myndigheten också ha möjlighet att göra olika ingripan- den om det framkommer att de föreskrifter som gäller för distansundervis- ningen inte har följts. Skolinspektionen får enligt nuvarande ordning bl.a. förelägga en huvudman som står under dess tillsyn att fullgöra sina skyl- digheter, om verksamheten inte uppfyller de krav som följer av de före- skrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet (26 kap. 10 § skollagen). Skolin- spektionen får återkalla ett godkännande om ett sådant föreläggande inte har följts och missförhållandet är allvarligt. Ett godkännande av en enskild som huvudman inom skolväsendet får också återkallas om den enskilde inte längre har insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten eller ekonomiska förutsättningar att följa föreskrifterna (26 kap. 13 och 14 §§ skollagen). Skolinspektionens beslut i fråga om återkallelse av god- kännande får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 2 § skol- lagen). Utredningen föreslår inte att någon av de nämnda paragraferna om före- läggande och återkallelse av godkännande inte ska gälla vid distansunder- 2019/20:127 visning. Utredningen föreslår dock inte heller att denna reglering ska kompletteras med anledning av de nya bestämmelserna om godkännande av en utförare av distansundervisning. Det ska vidare noteras att bestäm- melserna i 26 kap. 13 och 14 §§ skollagen delvis har en annan lydelse än vad de hade när utredningen lämnade sitt slutbe- tänkande (se regeringens proposition Ökade tillståndskrav och särskilda regler för upphandling inom välfärden [prop. 2017/18:158]). Det beror på att bestämmelserna i 26 kap. skollagen kompletterades i samband med att regleringen i 2 kap. om villkor för godkännande av enskild huvudman byggdes ut (se samma proposition). Regeringen anser att även regleringen i 26 kap. skollagen behöver kompletteras. Precis som i fråga om en enskild som har godkänts som huvudman för en fristående skola bör Skolinspektionen få förelägga en utförare av distansundervisning, oavsett om det är en offentlig huvudman eller en enskild huvudman, att fullgöra sina skyldigheter om distansunder- visningen inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för undervisningen eller de villkor som gäller för godkännandet som sådan utförare (jfr 26 kap. 10 §). Därmed kommer myndigheten att kunna åter- kalla ett godkännande som utförare av distansundervisning om ett sådant föreläggande inte har följts, förutsatt att missförhållandet är allvarligt. Skolinspektionens beslut i fråga om återkallelse av godkännande när det gäller distansundervisning kommer att omfattas av den nuvarande bestäm- melsen om att myndighetens beslut i fråga om återkallelse av godkännande får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 2 § skollagen). Det ovan sagda innebär, som Skolinspektionen har påpekat, att myndig- heten vid brister i distansundervisningen kan komma att rikta ett ingri- pande mot beställaren som huvudman för utbildningen, eftersom ansvaret för utbildning inte övergår vid entreprenad, som Skolinspek- tionen kan vidta åtgärder mot utföraren av distansundervisning i form av återkallelse av godkännandet att utföra sådan undervisning. Regeringen anser dock inte att detta skapar oklarheter. Vid brister i distansundervis- ning som utgör särskilt stöd är det huvudmannen som är ansvarig för att tillse att dessa brister rättas till och om Skolinspektionen drar tillbaka till- ståndet för den kontrakterade utföraren kan det bli aktuellt för huvud- mannen att upphandla en annan huvudman som har godkänts som utförare av distansundervisning. När distansundervisning används för en hel utbild- ning i gymnasieskolan och gymnasieskolan är det den godkända huvud- mannen för distansundervisning som också kommer att ha huvudmanna- skapet för eleven vilket innebär att det i det sammanhanget enbart kommer att finnas en part som Skolinspektionen kan rikta ingripanden mot. Skolinspektionen ska också granska kvaliteten i sådan utbildning som står under myndighetens tillsyn (26 kap. 19 § skollagen). Det innebär att även distansundervisning omfattas av statlig kvalitetsgranskning. Distansundervisning ska som huvudregel utföras Regeringens förslag: En lärare som inte uppfyller skollagens krav på legitimation och behörighet och som inte på annan grund får bedriva undervisning utan begränsning ska ändå få bedriva distansunder- visning i modersmål eller ett yrkesämne i gymnasieskolan eller gymna- siesärskolan, om läraren är lämplig att bedriva undervisningen och i så stor utsträckning som möjligt har en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighetsgivande. Distansläraren ska ha regelbunden direktkontakt med eleven när Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår också att huvudmannen, om läraren ska användas för att bedriva undervisning , inte först ska behöva fatta beslut om detta. Utredningen föreslår inte att även lärare som på annan grund än legitimation och behörighet för viss undervisning enligt skollagen eller lagen (2010:801) om införande av skol- lagen (2010:800) får bedriva undervisning utan begränsning ska få Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller har inte något att invända mot det. Detta gäller bl.a. Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen, kommun och Kommuner och Regioner (SKR). och Funktionsrätt tillstyrker utredningens för- slag men vill betona vikten av att den lärare som undervisar på distans har god kännedom om elevens svårigheter. Insatserna måste därför enligt remissinstanserna utformas tillsammans med personal med specialpedago- anger att det är angeläget med tät kontakt mellan distanslärare och elev vid distansundervisning. Det är därför enligt Skol- verket viktigt att det av förarbetena så tydligt som möjligt framgår vad som avses med regelbunden kontakt. anger att kravet att distansläraren ska ha direkt- kontakt med eleverna i en omfattning som huvudmannen får avgöra riske- rar att påverka lärarens arbetssituation negativt om det ställs orimliga krav motiverade av ”flexibilitet”. avstyrker förslaget om behörighetskrav och ifrågasätter utredningens bedömning att distansundervisning avser under- visning av så totalt annorlunda karaktär än närundervisning att det ställer särskilda krav på läraren. Som nämns i avsnitt 3 har vissa myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast eller delar av ett utkast till lagrådsremiss, vars förslag överensstämmer med förslaget i rutan. tionen, Datainspektionen och har inga synpunk- ter på förslaget. SKR är tveksam till att regeringen föreslår en reglering för hur kontakt mellan lärare och elever ska se ut. Det bör enligt SKR vara upp till lärare och skola att besluta om undervisningens och utbildningens utformning och genomförande. Just för att distansundervisning ställer sär- skilda krav på läraren är det enligt SKR såväl obehövligt som kontrapro- duktivt att söka reglera formerna för kontakt mellan lärare och elev. Skälen för regeringens förslag Distansläraren ska som huvudregel vara legitimerad och behörig Distansundervisning innebär flera utmaningar för lärarna. Förutom avstån- det mellan lärare och elev möter distansläraren elever som av olika anled- ningar inte kan delta i ordinarie undervisning. De upplevelser som har lett fram till elevens svårigheter kan ha varit traumatiska. Det kan i sin tur ha skapat en avog inställning hos eleven till lärare och skolarbetet. Rege- ringen anser således, till skillnad från , att distansundervisning skiljer sig så mycket från närundervisning att den ställer särskilda krav på läraren. Läraren måste t.ex. vid distansundervis- ning arbeta ännu mer med att motivera eleven. Då distansundervisning i flera avseenden ställer högre krav på den som undervisar än närundervis- ning bör utgångspunkten vara att distanslärarna är behöriga. Den lärare som bedriver distansundervisning ska alltså som huvudregel uppfylla skol- lagens krav på legitimation och behörighet. Även den som på annan grund får bedriva undervisning utan begränsning , enligt skollagen eller lagen om införande av skollagen (2010:800), bör få bedriva distansundervisning. Det gäller t.ex. speciallärare och specialpedagoger i grundsärskolan, spe- cialskolan eller gymnasiesärskolan, vissa lärare med en utländsk lärarut- bildning som motsvarar en svensk lärarexamen och lärare som undervisar i fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning (2 kap. 13 § tredje stycket och 17 § skollagen). Det finns dock i 2 kap. skollagen, utöver ovan nämnda undantag, ytter- ligare ett undantag som till viss del får anses nödvändigt. Om det inte finns någon att tillgå inom huvudmannens organisation som uppfyller kraven på legitimation och behörighet eller om det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna eller barnen, får en annan lärare eller förskollärare enligt 2 kap. 18 § skollagen bedriva undervisningen. En sådan lärare eller förskollärare ska vara lämplig att bedriva undervisningen och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighetsgivande. Vidare får en sådan lärare eller förskollärare bara bedriva undervisning under högst i sänder. Ettårs-regeln gäller dock inte om undervisningen avser modersmål eller yrkesämne i bl.a. gymnasieskola eller gymnasiesärskola. Sistnämnda undantag infördes med hänvisning till att det inte finns behöriga lärare att tillgå i den omfatt- ning som behövs för dessa ämnen (propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet [prop. 2009/10:165 s. 269]). Det råder fortfarande stor brist på lärare i dessa ämnen. Det vore därmed orimligt att vid distansundervisning kräva legitimerade och behöriga lärare i moders- mål och yrkesämnen i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. Lärare i dessa ämnen bör dock vara lämpliga att bedriva undervisningen och i så stor utsträckning som möjligt ha en utbildning som motsvarar den utbild- ning som är behörighetsgivande, dvs. en sådan lärare ska uppfylla de krav som i övrigt ställs i undantagsbestämmelsen i 2 kap. 18 § skollagen. Om en person som avses i den nämnda paragrafen ska användas för att bedriva undervisning , ska vidare huvudmannen enligt 2 kap. 19 § skollagen först fatta beslut om detta. Utredningen före- slår att det sistnämnda inte ska gälla för en huvudman vid distansundervis- ning. Utredningen anger dock inga skäl för sitt förslag och regeringen anser inte att ett sådant undantag bör göras. Till skillnad från Friskolornas riksförbund anser regeringen inte heller att undantagen för andra ämnen i 2 kap. 18 § bör vara tillämpliga på distanslärare. Det bör inte i skollagen ställas några speciella krav på en distanslärare i övrigt. Arbetsgivaren ansvarar för att läraren har, eller får, den kompetens som krävs för distansundervisning. Skolinspektionen ska vid sin tillstånds- prövning och tillsyn granska vilken kompetens lärarna har (se avsnitt 5.4.2). Läraren ska ha regelbunden direktkontakt med eleven Distansundervisning innebär inte att eleverna får lämnas vind för våg, utan lärares ledning. I skollagen avses med undervisning sådana målstyrda pro- cesser som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden (1 kap. 3 §). Läraren ansvarar för att eleverna ges kontinuerligt och aktivt lärarstöd i den utsträckning som varje elev behöver. Läraren behöver inter- agera med eleverna på olika sätt för att hjälpa dem framåt i deras arbete. Det är också nödvändigt att eleverna har regelbunden kontakt med en lära- re för att de t.ex. ska få utrymme för att ställa frågor. Det ankommer på huvudmannen att säkerställa att eleverna får nödvändigt lärarstöd, såväl vid distansundervisning som vid närundervisning och fjärrundervisning. Som framgår av avsnitt 5.4.1 kan vidare distansundervisning kombineras med dessa undervisningsformer. För att läraren i sin undervisning av en elev som får distansundervisning ska kunna säkerställa att eleven får till- räcklig ledning av läraren anser regeringen, till skillnad från SKR, att det i skollagen bör anges att distansläraren ska ha regelbunden direktkontakt med eleven när distansundervisning används. Direktkontakten kan ske genom närundervisning eller distansundervisning. Vad som ska anses som tillräckligt regelbundet är av naturliga skäl svårt att reglera, och bör an- passas till respektive elevs självdisciplin och mognad. Vissa elever kan dock ha ett betydligt större behov av stöd och återkoppling än andra. De individuella behoven måste vara styrande när läraren skapar förutsätt- ningar för att eleven ska kunna nå de kunskapskrav som minst ska uppnås enligt kursplaner och ämnesplaner. Bestämmelserna om registerkontroll behöver inte ändras Den som erbjuds en anställning inom , grundsärskolan, spe- cialskolan eller sameskolan omfattas av skollagens bestämmelser om registerkontroll, dvs. personen ska till den som erbjuder anställningen läm- na ett utdrag ur det register som förs enligt lagen (1998:620) om belast- ningsregister. Den som inte har lämnat registerutdrag får inte anställas. Detsamma gäller i vissa andra fall, t.ex. om det är fråga om något som liknar ett anställningsförhållande, arbetspraktik eller dylikt (2 kap. 31 § skollagen). Den som erbjuds en anställning inom gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan omfattas av lagen (2013:852) om registerkontroll av personer som ska arbeta med barn. Den som erbjuds en anställning i staten, en kommun, en region, ett företag eller en organisation ska, om arbetet innebär direkt och regelbunden kontakt med barn, enligt den lagen på begäran av den som erbjuder anställningen visa upp ett utdrag ur belast- ningsregistret (1 §). Det är i dessa fall upp till arbetsgivaren att avgöra om arbetet innebär direkt och regelbunden kontakt med barn. 2019/20:127 registerkontroll behöver inte förändras med anledning av förslagen om distansundervisning, eftersom förslagen innebär att endast skolhuvudmän ska få anordna distansundervisning. En elev som deltar i en utbildning som innehåller distansundervisning ska ha rätt till ersättning för Regeringens förslag: En elev som har distansundervisning ska ha rätt till ersättning för de resor inom som krävs för utbildningen. Elevens hemkommun ska stå för kostnaderna. Om eleven i anslutning