prop · H70373 · 2020-02-07 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:73 om stöd till start av näringsverksamhet – långsiktiga effekter och Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har undersökt om programmet Stöd till start av näringsverksamhet är en effektiv åtgärd jämfört med att delta i andra arbetsmarknadspolitiska program eller att kvarstå i öppen arbetslöshet. Sammantaget visar granskning att programmet överlag fungerar bra men att effektiviteten kan förbättras. En positiv effekt på offentliga finanser har konstaterats, främst till följd av minskade utbetalningar från socialförsäkringssystemet efter att individerna deltagit i programmet. Granskningen visar dock att deltagandet i programmet inte leder till någon inkomstökning. Den samlade effekten på inkomsten var noll för män och negativ för kvinnor. Deltagandet i programmet ger vidare en tvetydig sysselsättningseffekt och en ökad risk för överskuldsättning. Den övergripande bilden är att effekten är sämre för utrikes födda än för inrikes födda. Andra iakttagelser är att förberedande utbildning är ett viktigt komplement för många och att Arbetsförmedlingen informerar om riskerna med att driva eget företag i varierande grad. lämnar ingen rekommendation till regeringen i sin rapport. Regeringen anser att granskning bör vara ett viktigt bidrag till Arbetsförmedlingens styrning, användning och uppföljning av programmet Stöd till start av näringsverksamhet. Regeringen följer löpande att de resurser som tilldelas Arbetsförmedlingen används effektivt. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av Stöd till start av näringsverksamhet – långsiktiga effekter och Arbetsförmedlingens arbetssätt (RiR Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Ärendet och dess beredning har undersökt om programmet Stöd till start av näringsverksamhet är en effektiv åtgärd jämfört med att delta i andra arbetsmarknadspolitiska program eller att kvarstå i öppen arbetslöshet. Granskningen har redovisats i rapporten till start av näringsverksamhet – långsiktiga effekter och Arbetsförmedlingens arbetssätt (RiR 2019:27), se bilaga. Arbetsförmedlingen har beretts tillfälle att inkomma med synpunkter (A2018/00169/A). Rekommendationerna riktar sig enbart till Arbetsförmedlingen och behandlas därför inte närmare i denna skrivelse. har granskat deltagandet i Stöd till start av näringsverksamhet jämfört med att delta i annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller att kvarstå i öppen arbetslöshet. I sin granskning har undersökt om deltagandet i Stöd till start av näringsverksamhet leder till en varaktig högre inkomst, en ökad sysselsättning och en högre risk att bli överskuldsatt. också undersökt om deltagande i programmet leder till minskade utbetalningar från socialförsäkringssystemet, olika effekter för olika deltagargrupper och till en positiv offentligfinansiell effekt. Vidare har granskat om Arbetsförmedlingen arbetar tillräckligt för att säkerställa att de som anvisas till programmet får en varaktig försörjning och för att reducera risken för överskuldsättning. Effektutvärderingen är avgränsad till att studera arbetsmarknadsutfallet för individer som deltog i programmet , medan utvärderingen av Arbetsförmedlingens förberedande och uppföljande arbete med programmet fokuserar på hur Arbetsförmedlingen arbetar i Granskningen visar att effekten på inkomsten var negativ efter deltagandet i programmet Stöd till start av näringsverksamhet, men att inkomsten därefter stiger stadigt både för män och kvinnor. ungefär är effekten statistiskt signifikant och positiv för män medan effekten för kvinnor går från negativ till ungefär noll . Resultaten visar på positiva sysselsättningseffekter baserat på SCB:s definition av förvärvsarbete enligt RAMS. arbetsmarknadsstatistik (RAMS) är en årlig totalräknad undersökning som till största delen baseras på arbetsgivarnas kontrolluppgifter och de egna företagarnas självdeklarationer.) För att klassas som sysselsatt enligt RAMS menar dock att det krävs mycket låga inkomster, och för egenföretagare räcker det att ha en aktiv näringsverksamhet oavsett om den är lönsam eller ej. Om kravet istället sätts till att ha en inkomst som överskrider av medianinkomsten för 45-åringar (alternativ utvärdering, IFAU) för att klassificeras som sysselsatt blir effekten i stället noll eller negativ. konstaterar vidare att utbetalningar till deltagarna från socialförsäkringssystemet minskade efter programstart, vilket kan förklaras av att färre deltagare återgick till arbetslöshet och att egenföretagare i allmänhet nyttjar socialförsäkringssystemet i lägre Enligt ökade risken för överskuldsättning för deltagare i Stöd till start av näringsverksamhet. Risken för att bli långvarigt registrerad (över ) hos Kronofogden ökade med , och riskökningen var något större för män än för kvinnor. ser inget tydligt generellt mönster i fråga om skillnader i effekter av att delta i programmet för personer med olika utbildningsnivå, 2019/20:73 men det finns indikationer på att personer med högre utbildning får något sämre utfall i vissa avseenden. Effekten är mindre gynnsam för män med högre utbildning än för män med kortare utbildning. För kvinnor med högre utbildning är effekten på inkomsten betydligt mer negativ än för kvinnor med kortare utbildning. För utrikes födda är den övergripande bilden att effekten är sämre än för inrikes födda. Utrikes födda får en mer negativ effekt på inkomst, en svagare positiv effekt på sysselsättning och de löper högre risk att hamna i överskuldsättning. Enligt överslagsberäkningar leder deltagande i Stöd till start av näringsverksamhet till förbättrade offentliga finanser från och med efter programstart. Kraftigt minskade utbetalningar från socialförsäkringssystemet som uppkommer efter att individerna har deltagit i programmet anges som främsta skäl till detta. Arbetsförmedlingens handläggning av stödet har utvecklats sett till samordning respektive handläggarstöd. Trots detta arbetar lokala arbetsförmedlingskontor fortfarande på olika sätt. Gemensamma mallar för affärsplan och budgetar saknas, andelen deltagare som har gått den förberedande utbildningen för start av näringsverksamhet varierar och användandet av mentorstimmar skiljer sig markant mellan kontor. Resultaten visar att förberedande utbildning bidrar dels till att vissa osäkra arbetssökande avstår från att gå vidare med deltagandet i programmet, dels till mer genomarbetade affärsplaner och fullständiga budgetförslag för dem som fortfarande vill bli egenföretagare. Detta kan potentiellt minska andelen som lyckas sämre med sitt företagande och minska andelen som hamnar i överskuldsättning. Granskningen visar vidare att det tydligt framgår i Arbetsförmedlingens handläggarstöd att arbetsförmedlaren ska informera om riskerna med att driva eget företag och särskilt om det personliga betalningsansvaret som enskilda näringsidkare och handelsbolag har. Tillämpningen av detta steg varierar dock. Enligt resultaten görs det inte någon systematiserad lokal uppföljning av deltagarna efter avslutat program även om det finns möjlighet till det. En av förklaringarna till detta uppges vara att uppföljningen inte motiveras i handläggarstödet. konstaterar också att Arbetsförmedlingen formellt sett inte har något ansvar för personer som skrivs ut från Arbetsförmedlingen. Av resultaten framgår också att specialiseringen i handläggningen av programmet har ökat på lokalkontoren genom fler lokala samordnare av Stöd till start av näringsverksamhet. Nätverk eller en gemensam plattform för kunskapsspridning och lärande av goda exempel mellan arbetsförmedlarna finns inte men efterfrågas av de intervjuade arbetsförmedlarna. Sammantaget visar granskningen att programmet överlag fungerar bra men att effektiviteten kan förbättras. lämnar följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen. •Ge tydligare information till deltagarna om riskerna med eget företagande. Resultaten visar att egenföretagande i genomsnitt ger relativt låga inkomster och ökad risk för överskuldsättning. Arbetsförmedlingen kan förbättra informationen till potentiella Deltagarna bör på förhand vara införstådda med att Skr. 2019/20:73 egenföretagande ofta är förknippat med långa perioder av relativt låga inkomster, vilket i förlängningen även kan öka risken för en ohållbar skuldsituation. Individer som startar en enskild näringsverksamhet löper en särskilt stor risk på grund av det personliga betalningsansvaret. •Utred om förberedande utbildning för Stöd till start av näringsverksamhet även bör ges i en mer avgränsad form. I flertalet intervjuer återges att många arbetssökande, som hade varit särskilt betjänta av utbildningen, väljer bort den eftersom utbildningstiden framstår som ett onödigt hinder till deras programstart. En anpassad, kortare version kan framstå som mer attraktiv för dessa. •Lokala uppföljningar efter programavslut bör göras mer systematiskt. Att avgöra vilka som är lämpliga programdeltagare och vilket stöd individen behöver innan och är en uppgift som kräver kunskap och erfarenhet. En systematisk uppföljning av tidigare programdeltagare kan bidra till bättre bedömningsgrund för arbetsförmedlaren. •Arbetsförmedlingens utvärdering av programmet bör få en längre uppföljningshorisont och kompletteras med exempelvis inkomster. I den årliga Arbetsmarknadsrapporten genomför Arbetsförmedlingen utvärderingar av de arbetsmarknadspolitiska programmen. Där framstår Stöd till start av näringsverksamhet som ett av de mest lyckade programmen med utgångspunkt i effekten på sysselsättning. Men vad som gör ett lyckat arbetsmarknadsutfall är betydligt svårare att utvärdera för en egenföretagare jämfört med en anställd. En längre uppföljningshorisont och kompletterande utfallsmått såsom inkomster skulle ge en mer rättvisande bild av programmets effekter och borde regelbundet rapporteras tillsammans med sysselsättningsutfallet. 3Regeringens bedömning av iakttagelser En väl utformad aktiv arbetsmarknadspolitik bidrar till att fler kan komma i jobb. Arbete är den viktigaste förutsättningen för egen försörjning och etablering i samhället och en hög sysselsättning är också grunden för den gemensamma välfärden. Stöd till start av näringsverksamhet är ett arbetsmarknadspolitiskt program som ska ge kvinnor och män som är eller riskerar att bli arbetslösa en möjlighet att starta egen verksamhet. Regeringen välkomnar granskning och anser att den bör vara ett viktigt bidrag till Arbetsförmedlingens styrning, användning och uppföljning av programmet Stöd till start av näringsverksamhet. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser lämnar ingen rekommendation till regeringen i sin granskning. Regeringen följer löpande att de resurser som tilldelas Arbetsförmedlingen används effektivt. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Stöd till start av näringsverksamhet –långsiktiga eﬀekter och Arbetsförmedlingens arbetssätt är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eﬀektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eﬀektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eﬀektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eﬀektiv den statliga verksamheten är. Eﬀektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-535-0 rir 2019:27 omslagets originalfoto: kestere tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 9 - 2 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 0 0 7 9 R I R 2 0 1 9 : 2 7 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Stöd till start av näringsverksamhet – långsiktiga effekter och Arbetsförmedlingens arbetssätt har granskat Arbetsförmedlingens program Stöd till start av näringsverksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Arbetsförmedlingen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Ämnessakkunnig har varit föredragande. Enhetschef och ämnessakkunnig har medverkat i den R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L S T A R T A V N Ä R I N G S V E R K S A M H E T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund – Stöd till start av näringsverksamhet En beskrivning av processen Effekter av att delta i programmet Positiv effekt på offentliga finanser Från förberedelser till uppföljning av programmet Samordningen har förbättrats men mer kan göras Information och utbildning sorterar och förbereder Handläggarna går i regel på konsulternas bedömning Lokala uppföljningar efter programavslut är ovanliga Data, metod och robusthet Tidigare studier av start av näringsverksamhet På finns digitala underlag att ladda ned. Underlagen ingår inte i den beslutande rapporten men kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Underlag a. Sifferunderlag till figurer med effektskattningar R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L S T A R T A V N Ä R I N G S V E R K S A M H E T Arbetsmarknadspolitikens syfte är att stärka den enskildes möjligheter att få eller behålla ett arbete. Hur Stöd till start av näringsverksamhet (SNV) bidrar till målet Programmet SNV stöttar arbetslösa med goda förutsättningar att starta egen verksamhet med tillfredsställande lönsamhet och som genom verksamheten kan få varaktig sysselsättning. Programmet ger programdeltagare ett bidrag till försörjningen under inledningen av verksamheten. Vi undersöker om programmet SNV är en effektiv åtgärd i jämförelse med andra arbetsmarknadspolitiska program eller att kvarstå i öppen arbetslöshet. Leder deltagande i SNV jämfört med att delta i annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd eller att kvarstå i öppen arbetslöshet till en varaktigt högre inkomst? en ökad sysselsättning? en högre risk att bli överskuldsatt? minskade utbetalningar från socialförsäkringssystemet? olika effekter för olika deltagargrupper? en positiv offentligfinansiell effekt? tillräckligt för att säkerställa att de som anvisas får en varaktig försörjning och för att reducera risken för överskuldsättning? anser att SNV bör leva upp till arbetsmarknadspolitikens mål genom att deltagare får en högre sannolikhet att få och behålla ett arbete, vilket leder till en förvärvsinkomst som går att leva på. Det kan inte ses som önskvärt att arbetsmarknadspolitiken ökar överskuldsättningen. Arbetsförmedlingen ska arbeta systematiskt med att informera arbetssökande om riskerna med 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N egenföretagande innan anvisning och följa upp deltagare efter programslut för att minska risken för överskuldsättning. Programmets effekt har mätts genom en registerstudie med data från Af, SCB och Kronofogden. Jämförelser mellan deltagare och liknande icke-deltagares överskuldsättning och arbetsmarknadsutfall såsom sysselsättning, faktorinkomst och transfereringar. Den offentligfinansiella effekten har beräknats med utgångspunkt från de individuella skattningarna i registerstudien. Vi har utvärderat Arbetsförmedlingens förberedande och uppföljande arbete för SNV genom intervjuer och dokumentstudier. Granskningen visar att deltagarna i SNV fick kortare arbetslöshet och mindre utbetalningar från socialförsäkringssystemet jämfört med att vara öppet arbetslös eller delta i annan arbetsmarknadspolitisk insats. Deltagandet genererade dock lägre inkomster, särskilt för kvinnor, och ökade risken för att få långvariga skulder hos Kronofogden. Från de intervjuer som genomförts framkommer att Arbetsförmedlingen kan förbättra den centrala styrningen av programmet. Systematiska lokala uppföljningar efter programavslut genomförs inte och riskerna med eget företagande ges inte så stort utrymme i informationen innan programmet startar. Sammantaget visar granskningen att programmet överlag fungerar bra men att effektiviteten ändå kan förbättras. Ge tydligare information till deltagarna om riskerna med eget företagande. Utred om förberedande utbildning för SNV även bör ges i en mer avgränsad form. Lokala uppföljningar efter programavslut bör göras mer systematiskt. Arbetsförmedlingens utvärdering av programmet bör få en längre uppföljningshorisont och kompletteras med exempelvis inkomster. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L S T A R T A V N Ä R I N G S V E R K S A M H E T 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N granskning av Arbetsförmedlingens program Stöd till start av näringsverksamhet (SNV) visar att programmets effektivitet kan förbättras. Granskningen visar att deltagare i SNV fick (i genomsnitt) kortare arbetslöshet och lägre utbetalningar från socialförsäkringssystemet jämfört med dem som var öppet arbetslösa eller deltog i annan arbetsmarknadspolitisk insats. Dock genererade deltagandet lägre inkomster, särskilt för kvinnor, och ökade också risken för långvarig skuldsättning hos Kronofogden. Arbetsförmedlingens arbete med att informera och rusta potentiella deltagare samt hur de följer upp programmet för att säkerställa att deltagarna får en varaktig försörjning kan förbättras. Bland annat ges inte information om riskerna med eget företagande så stort utrymme innan programmet startar och systematiska lokala uppföljningar efter programavslut genomförs inte. Bakgrund och motiv till granskning Stöd till start av näringsverksamhet (SNV) är ett arbetsmarknadspolitiskt program som ska ge personer som är eller riskerar att bli arbetslösa en möjlighet att starta egen verksamhet. Stödet ger försörjning i form av aktivitetsstöd . SNV får lämnas till den som bedöms ha ”goda förutsättningar att driva näringsverksamheten med tillfredsställande lönsamhet och som genom verksamheten kan få varaktig sysselsättning”. 5 100 personer vilket motsvarade drygt 1 500 deltagare . Den samlade kostnaden för programmet uppgick till , och utgörs av aktivitetsstöd () och experthjälp av olika slag. Arbetsförmedlingens program Stöd till start av näringsverksamhet framstår som ett lyckat program när det gäller chansen att bli sysselsatt. Det finns dock tecken på att deltagare får låga inkomster, vilket i förlängningen kan leda till överskuldsättning. anser därför att det är viktigt att undersöka effekterna på arbetsmarknadsstatus, inkomster och överskuldsättning på och att undersöka hur Arbetsförmedlingen arbetar med programmet. Bättre kunskap om programmets effekter kan ge både potentiella deltagare och arbetsförmedlare en mer rättvisande förväntansbild. Det bör leda till en bättre tillämpning av programmet och en bättre fungerande arbetsmarknad. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L S T A R T A V N Ä R I N G S V E R K S A M H E T Är SNV en effektiv åtgärd i jämförelse med andra arbetsmarknadspolitiska program eller att kvarstå i öppen arbetslöshet? bedömer att programmet överlag fungerar bra men att effektiviteten ändå kan förbättras. Programmets effekter för deltagarna är blandade. Beroende på vilken sysselsättningsindikator som används skiftar resultaten mellan tydligt positiva till negativa. Ju högre krav som ställs för att räknas som sysselsatt desto svagare blir effekten. I genomsnitt fick deltagare lägre årsinkomst efter programstart, vilket motsvarar en knapp 5-procentig minskning. Över en nioårsperiod blir den samlade effekten på inkomsten obefintlig för män och negativ för kvinnor och dessutom ökar risken för överskuldsättning. minskade återgången till arbetslöshet och utbetalningar från socialförsäkringssystemet. De samlade resultaten indikerar att programdeltagande är associerat med en ökad risk för individen. Därför är det särskilt viktigt att personer som tar del av programmet är väl införstådda med risktagandet som eget företag innebär och att förberedelserna inför programstart är tillräckliga. bedömning är att detta kan förbättras i flera avseenden. Effekten av programdeltagande på offentliga finanser är positiv, främst till följd av minskade transfereringar. Ingen inkomstökning och tvetydig sysselsättningseffekt Effekterna av att delta i SNV undersöktes genom att jämföra utvecklingen för de som deltog i programmet och startade enskild näringsverksamhet med dem som var fortsatt öppet arbetslösa eller deltog i ett annat program. Effekten på inkomsten var negativ efter deltagandet. Inkomsten stiger dock stadigt både för män och kvinnor. Efter ungefär är effekten statistiskt signifikant och positiv för män. För kvinnor går den från negativ till ungefär noll . , efter deltagandet, var den ackumulerade effekten på inkomsten noll för män och negativ för kvinnor. Trots de svaga inkomstresultaten visar resultaten på positiva sysselsättningseffekter mätt enligt SCB:s vedertagna definition (RAMS). För att klassas som sysselsatt enligt RAMS krävs dock mycket låga inkomster och för egenföretagare räcker det att ha en aktiv näringsverksamhet, oavsett om den är lönsam eller ej. Om vi istället sätter kravet till att ha en inkomst som överskrider av medianinkomsten för 45-åringar (alternativ definition av IFAU) för att klassificeras som sysselsatt blir effekten istället noll eller negativ. visar granskningen att utbetalningar till deltagarna från socialförsäkringssystemet minskade efter programstart. Det kan förklaras av att färre deltagare återgick till arbetslöshet och att egenföretagare i allmänhet nyttjar socialförsäkringssystemet i lägre utsträckning. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det är dock viktigt att påpeka att egenföretagande kan ge mer nytta än bara den inkomst företaget genererar. Exempelvis har tidigare studier visat att företagare uppskattar friheten i att få vara sin egen chef och att välja de arbetstider som passar bäst. Det kan även finnas en viss status i att identifiera sig som egenföretagare. Ökad risk för överskuldsättning Granskningen visar att risken för överskuldsättning ökade för SNV-deltagare. Risken för att bli långvarigt registrerad (över ) hos Kronofogden ökade med . Riskökningen var även något större för män än för kvinnor. Sämre arbetsmarknadseffekter för högutbildade och utrikes födda När skillnader i effekter av att delta i SNV mellan utbildningsnivåer undersöks framkommer inget tydligt generellt mönster. Dock indikerar resultaten att personer med högre utbildning får något sämre utfall i vissa avseenden. Till exempel är effekten mindre gynnsam för män med högre utbildning än för män med kortare utbildning. För kvinnor med högre utbildning är effekten på inkomsten betydligt mer negativ än för kvinnor med För utrikes födda är den övergripande bilden att effekten är sämre än för inrikes födda. Bland annat får utrikes födda en mer negativ effekt på inkomst och en svagare positiv effekt på sysselsättning. Även risken att hamna i överskuldsättning är högre för utrikes födda. Positiv effekt på offentliga finanser överslagsberäkningar pekar på att deltagande i SNV leder till förbättrade offentliga finanser från och med efter programstart. Det beror främst på de kraftigt minskade utbetalningarna från socialförsäkringssystemet som uppkommer efter programdeltagande för individerna. Handläggningen har förbättrats, men fortsatt stora lokala skillnader Arbetsförmedlingens handläggning av stödet har utvecklats . Rollen för den samordningsansvarige på huvudkontoret har förtydligats och ett nytt handläggarstöd togs fram av den samordningsansvarige . Men trots den ökade samordningen arbetar lokala arbetsförmedlingskontor fortfarande på olika sätt. Exempelvis skiljer sig andelen som har gått den förberedande utbildningen, från av SNV-deltagarna.