prop · H703137 · 2020-03-24 00:00:00 — Tingsrätten anser att det bör säkerställas att det inte kan bli aktuellt med överklagande direkt till domstol av sådana beslut fattade av enskilda organ. Tingsrätten anser vidare att det närmare bör analyseras om alla beslut som fattas med stöd av kontrollförordningen omfattas av 21 kap. 1 § . Kemikalieinspektionen gör bedömningen att 21 kap. 1 § behöver utvidgas till att omfatta beslut som fattats enligt kontrollförordningen samt marknadskontrollförordningen. påpekar att vissa beslut fattas med direkt stöd av artikel 138 i kontrollför- ordningen och utan tillämpning av . Skälen för regeringens bedömning: Förvaltningsmyndigheterna och kommunerna prövar ärenden enligt vad som är föreskrivet i eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. styrelsens och andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall får över- klagas till mark- och miljödomstol (19 kap. 1 § ). 1 § andra stycket framgår att mark- och miljödomstol, om inte annat är föreskrivet, efter överklagande enligt 19 kap. 1 § tredje stycket, prövar och andra statliga myndigheters beslut enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Detta innebär att mark- och miljödomstolarna prövar tillsynsbeslut som tillsynsmyndigheterna har fattat med stöd av 26 kap. och som rör de områden som avses i artikel 1.2b och 1.2h i kontrollförordningen. Även beslut som tillsynsmyndigheterna har fattat med stöd av marknadskontrollförordningen och som rör kontroll av EU-förordningar och bestämmelser som genomför EU-direktiv inom tillämpningsområde får överklagas till mark- och miljödomstol. På mark- och miljödomstolarna finns en kunskap om de regler som gäller på de aktuella områdena. Sammansättningen i mark- och miljödomstolen underlättar domstolens ställningstaganden kring sådana frågor som kan komma upp under prövningen. Genom att samla erfarenheten av att handlägga den här typen av mål till miljödomstolarna kan behovet av inläsning i varje enskilt fall minska, vilket påverkar arbetsbördan. Det är därför lämpligt att mark- och miljödomstolarna även prövar mål som rör beslut som de behöriga myndigheterna har fattat med stöd av kontrollförordningen och som rör EU-för- ordningar och bestämmelser som genomför EU-direktiv inom tillämpningsområde. Regeringen avser att i miljötillsynsförordningen (2011:13) utse behöriga myndigheter enligt kontrollförordningen och föreskriva om fördelning av dessa myndigheters ansvar för kontroll enligt den förordningen. En myndighets befogenhet att fatta ett beslut med stöd av kontrollförordningen eller marknadskontrollförordningen härleds från den bestämmelse i miljötillsynsförordningen som utser ansvariga myndigheter enligt förordningarna. Eftersom miljötillsynsförordningen har beslutats med stöd av 26 kap. bedöms sådana beslut som de berörda myndigheterna fattar i frågor som rör tillämpningsområde vara fattade enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Myndigheternas beslut kommer vidare i vissa fall att fattas med direkt stöd i de föreslagna kompletterande bestämmelserna i 26 kap. . Det bedöms inte föreligga något behov av att ändra 19 kap. 1 § eller 21 kap. 1 § . Med anledning av vad (mark- och miljödomstolen) har anfört om att enskilda organ kan komma att fatta beslut som inte rör myndighetsutövning mot enskild men som ändå måste kunna överklagas gör regeringen följande bedömning. En delegering av uppgifter som ingår i offentlig kontroll av lagstiftning som rör utsläppande på marknaden och användning av växtskyddsmedel och avsiktlig utsättning av genmodifierade organismer i miljön bedöms inte kunna omfatta ärendehandläggning och beslutsrätt (se avsnitt 9.11). När det gäller delegering av uppgifter som ingår i annan offentlig verksamhet i fråga om EU-förordningar och bestämmelser som genomför EU-direktiv inom tillämpningsområde är ärendehandläggning och beslutsrätt i praktiken inte möjligt att delegera. Ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter kommer således inte att fatta beslut som kan påverka en enskild och som kan behöva överklagas. En bestämmelse som ger rätt att överklaga beslut som har fattats av ett organ eller av en fysisk person som utför delegerade uppgifter enligt kontrollförordningen är därför obehövlig. 2019/20:137 15 Regeringens förslag: Bestämmelsen i 29 kap. 3 § andra stycket 4 ändras så att ordet producera ersätts med ordet tillverka och att hänvisningen till förordning (EG) nr 850/20 ersätts med en hänvisning till förordning (EU) 2019/102. Den sistnämnda ändringen görs även i 29 kap. 3 § andra stycket 5 . Promemorian innehöll inget sådant förslag. Remissinstanserna har inte yttrat sig över förslaget. Skälen för regeringens förslag: och rådets förordning (EU) 2019/1021 av om långlivade organiska föroreningar trädde i kraft och ersatte då och rådets förordning (EG) nr 850/2004 om långlivade organiska föroreningar och om ändring av direktiv /117/EEG. Förordningen reglerar tillverkning, utsläppande på marknaden och användning av ämnen eller grupper av ämnen som är långlivade i miljön och som omfattas av förbud på global nivå enligt om långlivade organiska föroreningar. Överträdelser av artiklarna 3, 7.2 och 7.3 i förordning (EG) nr 850/2004 omfattas av straffbestämmelsen om miljöfarlig kemikaliehantering i 29 kap. 3 § andra stycket 4 och 5 . Artiklarna har samma numrering och innehåll i förordning (EU) 2019/1021. Regeringens bedömning är att överträdelser av artiklarna 3, 7.2 och 7.3 i förordning (EU) 2019/1021 bör vara kriminaliserade på samma sätt som . Artikel 3 i förordning (EU) 2019/1021 innehåller förbud för tillverkning, utsläppande på marknaden och användning av de ämnen som listas i bilaga I och II i förordningen. är 26 ämnen och ämnesgrupper listade i bilaga I. Som exempel kan nämnas DDT och polyklorerade bifenyler (PCB). Inget ämne är listat i bilaga II. Artikel 7.2 och 7.3 i förordning (EU) 2019/1021 reglerar bortskaffning och återvinning av avfall som består av, innehåller eller har förorenats med ämnen som listas i bilaga IV till förordningen. Avfallet ska bortskaffas eller återvinnas utan oskäligt dröjsmål på ett sätt som garanterar att ämnena förstörs eller omvandlas på ett irreversibelt sätt så att återstående avfall och utsläpp är långlivade i miljön. De bortskaffnings- eller återvinningsmetoder som används får inte leda till att ämnena som sådana återvinns, återanvänds, återtas eller materialåtervinns. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Skälen för regeringens förslag: De förslag som lämnas i denna proposition har sin bakgrund i bl.a. kontrollförordningen. Bestämmelserna i förordningen har börjat gälla. Föreslagna lagändringar föreslås därför träda i kraft . Regeringen föreslår mot den bakgrunden att lagänd- Prop. 2019/20:137 ringarna ska träda i kraft . Syftet med författningsförslagen är dels att anpassa till bestämmelserna i kontrollförordningen och marknadskontrollförordningen och att säkerställa att får avsedd effekt, dels att effektivisera och förtydliga tillsynen enligt . Förslagen till ändringar är av olika karaktär. Vissa är rent redaktionella och medför därför inga konsekvenser. Andra ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att i sin tur reglera en fråga, s.k. normgivningsbemyndiganden. Konsekvenserna av dessa bemyndiganden beror på vad som beslutas i nästa led och är därför svåra att förutse. Vilka berörs av förslagen? Förslagen berör framförallt de myndigheter som kommer att tillämpa förordningen, dvs. kemikalieinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna. Sociala och miljömässiga konsekvenser Förslagen bedöms inte ha några specifika miljömässiga konsekvenser. Förslagen bedöms inte heller ha några nämnvärda sociala effekter, t.ex. för jämlikhet, tillgänglighet, kultur, hälsa eller utbildning. Förslagen bedöms inte ha några särskilda effekter på förhållandena mellan stora, medelstora eller små företag. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Förslagen bedöms ha effekter på den kommunala självstyrelsen. Förslaget att införa en bestämmelse som gör det möjligt att förelägga en kommun som inte sköter sitt tillsynsuppdrag bedöms innebära ett visst ingripande i den kommunala självstyrelsen. ställs vissa krav på tillsynsmyndigheterna när det gäller behovsutredning, planering och genomförande av tillsynen samt att det finns relevant kompetens för tillsynsuppdraget i 1 kap. miljötillsynförordningen (2011:13). Vissa av dessa krav följer av EG-lagstiftning inom miljöområdet. I den mån dessa krav inte följs eller om kommunen på annat sätt inte genomför sitt tillsynsuppdrag på ett godtagbart sätt kan en tillsynsvägledande myndighet endast påtala bristerna. Detta bedöms inte vara tillräckligt för att få till stånd en rättelse i de fall kommunen väljer att inte följa påpekandena. Såväl länsstyrelser som kommuner har framfört att det finns 2019/20:137 behov av skarpare verktyg för att åstadkomma rättelse om kommunen inte självmant vidtar åtgärder. Olikhet och variation mellan kommuner i utövandet av tillsynen utgör ett hinder mot att skapa en likvärdig och rättssäker tillsyn. Därför är det angeläget att de brister som upptäcks och påtalas vid tillsynsvägledande myndigheters uppföljning av tillsynen också åtgärdas. Annars finns en risk för att uppföljningen inte ses som meningsfull. Dessutom kan det leda till ett minskat förtroende för myndigheternas tillsynsarbete. De krav som unionsrätten ställer på som medlemsstat innebär också att det är angeläget att staten tar ett tydligt ansvar för att säkerställa nationell likvärdighet i utövandet även när det gäller den kommunala tillsynen. De verksamheter som tillsynen riktar sig mot ska också kunna vara förvissade om att konkurrensen inte riskerar att snedvridas av tillsyn som varierar stort från en kommun till en annan. En viktig utgångspunkt är att det kommunala självstyret ska möjliggöra en lokal anpassning av olika verksamheter vad avser t.ex. prioritering, praktiskt utförande och resurser. Tillsynsuppgifterna måste, som alla kommunala uppgifter, vägas mot andra behov och prioriteringar. Förslaget om en möjlighet att ingripa påverkar inte den grundläggande ansvarsfördelningen för miljötillsynen mellan staten och kommunerna. Det påverkar inte heller kommunens möjlighet att ta ut avgifter för tillsynen eller omöjliggör en lokal anpassning av hur tillsynen genomförs. Inte heller påverkas kommunens möjlighet att bestämma hur de ska bedriva eller organisera sin tillsynsverksamhet. Vidare bedöms inte bestämmelsen inskränka den kommunala demokratin, det kommunala handlingsutrymme eller medborgarnas möjlighet att utöva inflytande. Regeringens samlade bedömningen är därför att ingreppet i självstyrelsen inte kan uppnås med någon mindre ingripande åtgärd eller att det går utöver ändamålet som föranleder förslagen. Konsekvenser för enskilda aktörer Inköp under dold identitet Det föreslås en möjlighet för myndigheter att under dold identitet och utan att ange avsikten med inköpet köpa produkter i syfte att kontrollera att de uppfyller gällande krav. Syftet med förslaget är att undvika att aktörerna som kontrolleras förser myndigheten med ett s.k. golden sample, dvs. ett exemplar som aktören vet uppfyller kraven men som inte är representativt för aktörens produktion och därmed ger en vilseledande bild av aktörens efterlevnad av regelverket. Aktörerna berörs på så sätt att de inte får möjlighet att veta i förväg om en produkt köps av en konsument eller av en kontrollmyndighet. Förslaget bidrar till att kontrollen kan bedrivas effektivt och ändamålsenligt. Förslaget bedöms inte medföra ekonomiska konsekvenser för enskilda aktörer. I införs ett nytt bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet att betala avgift för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet när kontrollen avser EU-förordningar och bestämmelser som genomför EU- direktiv inom tillämpningsområde. fullmäktige ett bemyndigande att meddela föreskrifter om sådana avgifter när det gäller en myndighets verksamhet. bredare än tidigare men är inte avsett att ändra något i sak utan innebär en anpassning till det nya uttrycket som införs i och med kontrollförordningen. Beslut som fattats med stöd av kontrollförordningen eller marknadskon- trollförordningen och som rör rättsakter som faller under tillämpningsområde får överklagas hos mark- och miljödomstol. bär inga konsekvenser för domstolarna eftersom tillsynsbeslut som rör dessa rättsakter får överklagas till mark- och miljödomstolarna . tillströmningen bedöms inte öka till följd av att beslut fattas med stöd av EU-förordningarna istället för med stöd av . Lagförslaget innebär att vissa bestämmelser i 26 kap. ska gälla också vid kontroll i enlighet med kontrollförordningen och marknadskon- Bestämmelserna gäller när myndigheterna utövar tillsyn med stöd av och förslaget bedöms därför inte innebära några beaktansvärda konsekvenser för myndigheterna. Skyldighet för myndigheter att ha ett ändamålsenligt rapporteringssystem för den som vill anmäla misstänkta överträdelser av kontrollförordningen föreslås införas i . Regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer föreslås vidare få rätt att meddela föreskrifter om sådana De som berörs är myndigheter som är behöriga myn- digheter i enlighet med kontrollförordningen. Förslaget bidrar till att myndigheterna kan upptäcka överträdelser av kontrollförordningen, alltså brister i den offentliga kontrollen och annan offentlig verksamhet. naderna för utformande av systemet bedöms inte vara större än att de kan hanteras inom givna resursramar. Förslaget bedöms även i övrigt endast medföra begränsade ekonomiska konsekvenser. Preciseringen av tillsynsbegreppet innebär att tillsynsvägledningen inte Även om det har varit möjligt att med stöd av 27 kap. finansiera kostnaden för tillsynsvägledning med till- synsavgift är det regeringens bedömning att detta inte har skett i någon större utsträckning Tillsynsavgifterna enligt förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt har således inte tagit höjd för kostnaden för tillsynsvägledning. Dessutom rör merparten av den tillsynsvägledning som sker sådan tillsyn som riktar sig mot andra verk- samheter än de som betalar en avgift enligt nämnda förordning. finansiering av de statliga myndigheternas tillsynsvägledning i regel över 2019/20:137 respektive myndighets förvaltningsanslag och det sker ingen särskild redovisning av kostnaderna för tillsynsvägledning. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att förslaget om ett preciserat tillsynsbegrepp inte medför några budgetära konsekvenser för staten. Vid framtida översyn av avgiftsnivåerna i förordning (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt bedöms däremot att förslaget skulle kunna bidra till mer enhetliga tillsynsavgifter. Tillsynen ska säkerställa syftet med denna balk och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Med tillsyn avses att tillsynsmyndigheten ska 1.på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning, kontrollera att samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs samt vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse, 2.underlätta för en enskild att fullgöra sina skyldigheter enligt de handlingsregler som avses i 1 genom information och liknande verksamhet, och 3.fortlöpande bedöma om villkor för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd är tillräckliga. Paragrafen behandlas i avsnitt 9.1. Ändringarna i paragrafen innebär att innebörden av ordet tillsyn förklaras. I första stycket görs endast en redaktionell ändring. I andra stycket görs en punktuppställning för att förtydliga vad tillsynsmyndigheterna ska göra. Första punkten överensstämmer i sak med första meningen i nuvarande andra stycket i 26 kap. 1 §. Tillsyn innefattar åtgärder som vidtas för att kontrollera att samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs. Det måste inte finnas en utpekad verksamhetsutövare eller verksamhet för att kontroll av att gällande regler följs ska vara tillsyn. Tillsyn innefattar även åtgärder som syftar till att kontrollera att regler som gäller för t.ex. ett område, ett naturföremål eller en djur- eller växtart följs. Sådana åtgärder är att anse som tillsyn även om det, när åtgärden inleds, är oklart om någon verksamhetsutövare har brustit i regelefterlevnaden. Andra punkten motsvarar till viss del nuvarande andra stycket i paragrafen. Med tillsyn avses även information och liknande verksamhet som underlättar för en enskild att fullgöra sina skyldigheter enligt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken. Det innefattar information till en enskild aktör om gällande regler men också vägledning till en enskild om hur den metodiskt kan gå till väga för att själv avgöra vilka åtgärder som är lämpliga att vidta för att försäkra sig om att gällande regler följs. I nuvarande andra stycket nämns även rådgivning. För att förtydliga att tillsynsmyndigheten inte är skyldig att bistå en enskild aktör med detaljerade råd om hur den ska bedriva sin verksamhet tas det ordet bort. Till skillnad Prop. 2019/20:137 från vad som gäller ska den främjande verksamheten rikta sig till en enskild för att anses som tillsyn. Det innebär att information som riktar sig till en obestämd krets inte är tillsyn. Centrala tillsynsmyndigheters råd och stöd till tillsynsmyndigheterna är inte heller tillsyn. Tredje punkten överensstämmer med nuvarande tredje stycket i paragrafen. Tillsyn innefattar verksamhet som består i att fortlöpande bedöma om de villkor som gäller för miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet som omfattas av tillstånd är tillräckliga. Med tillsynsvägledning avses att 1.utvärdera, följa upp och samordna tillsynen, och 2.ge råd och stöd till tillsynsmyndigheterna. Tillsynsvägledningen syftar till att säkerställa att tillsynen bedrivs ändamålsenligt. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 9.1. Paragrafen innebär att ordet tillsynsvägledning införs i och att innebörden av ordet förklaras. Med tillsynsvägledning avses enligt första stycket utvärdering, uppföljning och samordning av tillsynen samt råd och stöd till tillsynsmyndigheterna. Innebörden av ordet överensstämmer med den betydelse som ordet har getts vid tillämpningen av miljötillsynsförordningen (2011:13). Syftet med tillsynsvägledningen är enligt andra stycket att säkerställa att tillsynen bedrivs ändamålsenligt. Tillsynsvägledning utövas av centrala statliga myndigheter och länsstyrelser (tillsynsvägledande myndigheter) i enlighet med vad regeringen bestämmer. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 9.1. Paragrafen anger vilka myndigheter som ska utöva tillsynsvägledning. De tillsynsvägledande myndigheterna är centrala statliga myndigheter och länsstyrelser. Den ändrade innebörden av ordet tillsyn medför att det inte längre framgår av 26 kap. 3 § vilka myndigheter som ska utöva tillsynsvägledning. Tillsynsmyndigheter och tillsynsvägledande myndigheter ska samarbeta med varandra och med sådana statliga och kommunala organ som ska utöva tillsyn i särskilda hänseenden eller som på annat sätt fullgör uppgifter av betydelse för tillsynsverksamheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att tillsynsmyndigheterna ska lämna sådana uppgifter som behövs för att en tillsynsvägledande myndighet ska kunna fullgöra sitt ansvar. Paragrafen behandlas i avsnitt 9.1. Paragrafen innehåller bestämmelser om samarbete mellan tillsynsmyndigheterna. Ändringarna i paragrafen är en följd av den ändrade innebörden av ordet tillsyn och att orden ”tillsynsvägledande myndigheter” införs i kapitlet. I första stycket görs ett tillägg av orden ”och tillsynsvägledande myndigheter” efter tillsynsmyndigheter. I andra stycket byts orden en ”regional eller central tillsynsmyndighet” ut mot orden ”tillsynsvägledande myndighet”. Redaktionella ändringar görs i båda styckena. får förelägga en kommun som inte fullgör de skyldigheter som följer av kommunens tillsynsuppdrag att avhjälpa bristen. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 9.3. får förelägga en kommun som inte fullgör sitt tillsynsuppdrag att avhjälpa bristen. Med skyldigheter som följer av kommunens tillsynsuppdrag avses en kommuns tillsynsverksamhet i vid bemärkelse. Det innefattar alla moment som ingår i en kommuns tillsynsverksamhet, t.ex. hur ofta tillsynsobjekt kontrolleras och hur konstaterade brister följs upp. Det innefattar även administrativa åtgärder kring tillsynen, såsom upprättande av behovsutredningar eller planer för tillsynen. Även andra skyldigheter som inte ingår i tillsynen men som har ett direkt samband med den, t.ex. rapportering till centrala myndigheter, omfattas av en kommunens tillsynsuppdrag. Av 12 kap. 2 § regeringsformen följer att inte kan förelägga en kommun att vidta åtgärder i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild. Den nya 26 kap. 31 § innebär att paragrafen är tillämplig även när bristerna avser kontroll som en kommun är skyldig att utföra enligt kontrollförordningen eller marknadskontrollförordningen. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets synpunkter. Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Första stycket gäller inte förelägganden som beslutas enligt 8 §. Paragrafen behandlas i avsnitt 9.3. Ändringen innebär att ett nytt andra stycke införs i paragrafen. Bestämmelsen innebär att en länsstyrelse inte kan förena ett beslut om föreläggande mot en kommun enligt 8 § med vite. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets synpunkter. Om det är nödvändigt för att skydda människors hälsa eller miljön får tillsynsmyndigheten köpa kemiska produkter, biotekniska organismer och varor under dold identitet (testköp). Ett testköp får endast göras i syfte att kontrollera att föremålet för köpet uppfyller gällande krav för sådant skydd i 2.föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, eller 3.EU-förordningar inom balkens tillämpningsområde. Näringsidkaren ska underrättas om testköpet och resultatet av det så snart det kan ske utan att köpet förlorar sin betydelse. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 9.9. I första stycket ges tillsynsmyndigheterna ett uttryckligt lagstöd för att köpa in kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor under dold identitet (testköp). Bestämmelsen är tillämplig både vid köp i fysiska butiker och vid digitala köp. Vid köp i butik kan ett testköp gå till så att myndighetsföreträdaren inte klargör att köpet sker för tillsynsmyndighetens räkning. Befattningshavaren uppträder som en vanlig kund och talar inte om att köpet görs inom ramen för en myndighets tillsynsverksamhet. Vid köp av produkter på internet är det för leverans och betalning normalt nödvändigt att köparen lämnar vissa uppgifter om sig själv, i form av namn och andra kontaktuppgifter. För att myndigheten ska undgå att avslöja att köpet sker för myndighetens räkning kan det i denna situation vara nödvändigt att myndigheten använder sig av oriktiga uppgifter. Myndigheten kan t.ex. uppge ett påhittat namn och en neutral adress vid beställningen. I ett sådant sammanhang bör myndigheten använda ett vanligt förekommande namn som inte direkt kan förknippas med en enskild person. Befogenheten att genomföra ett testköp utgör ett undantag från principen att myndighetsutövning av detta slag ska ske i öppna och för medborgarna iakttagbara former. Den ska därför användas med restriktivitet. Vidare ska de inom förvaltningen generellt gällande principerna om behov och proportionalitet iakttas. Utgångspunkten är att ett inköp under dold identitet ska användas när andra utredningsvägar inte är tillräckliga. Det innebär att tillsynsmyndigheten i första hand ska överväga de öppna arbetsformer som är tillgängliga för att kontrollera att regler följs, t.ex. beställningar av produkter i myndighetens namn, dokumentkontroll och oannonserade besök.