prop · H80343 · 2020-10-28 00:00:00 — Hänvisningarna gäller bestämmelserna om legalitet, objektivitet och proportionalitet, partsinsyn, jäv, utredningsansvaret, när man får lämna uppgifter muntligt, kommunikation, dokumentation av uppgifter, dokumentation av beslut, motivering av beslut, underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till samt rättelse av skrivfel och lik- nande. I avsnitt 6.3 görs bedömningen att det inte kan uteslutas att vissa beslut som har meddelats av ett organ med delegerade uppgifter eller av en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter på de områden som berörs i detta lagstiftningsärende kan anses överklagbara med stöd av allmänna förvalt- ningsrättsliga principer. För att den överprövande instansen ska kunna ta ställning till om ett överklagat beslut är korrekt och för att enskilda ska kunna ta till vara sina möjligheter att överklaga ett beslut bör bestämmelserna i förvaltningslagen om att ett beslut ska vara motiverat (32 §), att den enskilde ska underrättas om beslutet (33 §) och om hur ett överklagande går till (34 §) vara tillämpliga även när det gäller beslut som har meddelats av ett organ med delegerade uppgifter eller av en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter. Vidare bör förvaltningslagens bestämmelser om legalitet, objektivitet och proportionalitet (5 §), partsinsyn (10 §), jäv (16–18 §§), utrednings- ansvar (23 §), när man får lämna uppgifter muntligt (24 §), kommunikation (25 §), dokumentation av uppgifter (27 §), dokumentation av beslut (31 §), rättelse av skrivfel och liknande (36 §), samt vem som får överklaga ett beslut (42 §) tillämpas vid offentlig kontroll eller annan offentlig verksam- het som utförs av ett organ med delegerade uppgifter eller av en fysisk Prop. 2020/21:43 person som har delegerats vissa uppgifter. Bedömningen är alltså att dessa grundläggande bestämmelser i förvalt- ningslagen, på samma sätt som gäller för kontrollorgan i lagen om kontroll av ekologisk produktion, bör tillämpas även enligt övriga lagar som sammanfaller med den nya kontrollförordningens tillämpningsområde på de områden som berörs i detta lagstiftningsärende när ett organ med dele- gerade uppgifter eller en fysisk person utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. anser att det i lagarna bör tydliggöras vem som har rätt att överklaga ett beslut. Enligt regeringens bedömning utgör bestämmelsen i 42 § förvaltningslagen dock en tillräck- lig reglering av den enskildes rätt att överklaga beslut. Beslut får således överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Det finns en omfattande rättspraxis kring 42 § förvaltningslagen som är vägledande och utvecklas vidare. ifrågasätter hur kraven på legalitet, objekti- vitet, proportionalitet och rättssäkerhet ska säkerställas när det gäller organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter. Regeringen kan konstatera att de myndigheter som har delegerat uppgifterna, enligt artikel 33 i den nya kontrollförordningen, har en skyl- dighet att vid behov organisera revisioner eller inspektioner av organen eller personerna. Delegationen ska också utan dröjsmål återkallas om organet eller personen brister i utförandet av sina uppgifter. Därutöver innebär den möjlighet att överklaga beslut av organ eller fysiska personer till domstol som behandlas i föregående avsnitt en ytterligare utomstående granskning av organens och personernas verksamhet. Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av bestämmelser om skyldighet för att lämna den hjälp som behövs för att utöva annan offentlig verksamhet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte närmare berört denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: I flera av de lagar som omfattas av den nya kontrollförordningens tillämpningsområde finns bestämmelser om att är skyldig att lämna den hjälp som behövs för utövande av offentlig kontroll eller verkställighet av beslut (se t.ex. 27 § Frågan är om myndigheterna också kan behöva Polis- myndighetens hjälp för att utföra annan offentlig verksamhet. tidigare är annan offentlig verksamhet i princip alla myndighetsuppgifter som en myndighet utför som inte är offentlig kontroll. offentlig verksamhet är beslutsfattande och verkställighet av beslut. myndighets begäran om hjälp av i en situation då myndigheten ska utföra en uppgift som är annan offentlig verksamhet, torde i princip alltid ha föregåtts av ett beslut om vilka åtgärder som ska Sådana åtgärder kan t.ex. vara åtgärder för att bekämpa spridningen av en djursjukdom. Myndigheten kan då med stöd av gällande lagstiftning hjälp av att verkställa beslutet. 2020/21:43 bedömer därför att det inte finns behov av polishjälp vid genomförande av annan offentlig verksamhet som inte är verkställighet av beslut. Regeringens bedömning: Det bör i samtliga lagar införas en bestäm- melse om tystnadsplikt med innebörden att den som i enskild verksamhet utför eller har utfört offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet inte obehörigen får röja eller utnyttja det som han eller hon har fått kännedom om medan uppgifterna utfördes. Detsamma ska gälla den som i enskild verksamhet utför eller har utfört laboratorieanalyser, laboratorietester eller laboratoriediagnostik på prover som tas vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Idet allmännas verksamhet tillämpas i stället offentlighets- och sek- retesslagen. Promemorians bedömning överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: uppger att en stor framgångsfaktor när det gäller bekämpning av sjukdomar har varit ett nära samarbete mellan näring och myndigheter. Det är därför viktigt att försla- get inte kommer att innebära att möjligheten till sådant samarbete för- svinner. anser att det är viktigt att omfattningen av tystnadsplikten anpassas så att den inte hindrar att näringen informeras vid epizootiutbrott eller djurskyddsanmärkningar vid slakt eftersom detta är viktigt för att näringen ska kunna bistå med information och vara behjälp- lig. tillstyrker förslaget men betonar att man värnar om offentlighetsprincipen. Skälen för regeringens bedömning I artikel 8 i den nya kontrollförordningen finns bestämmelser om tystnads- plikt för den som utför offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Där framgår bl.a. att de behöriga myndigheterna ska säkerställa att inform- ation som de inhämtar vid utförandet av sina uppgifter i samband med offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet inte röjs för tredje part om informationen, enligt nationell lagstiftning eller unionslagstiftning, är av sådan art att den omfattas av tystnadsplikt. Medlemsstaterna ska i detta syfte säkerställa att det i fråga om konfidentiell behandling införs lämpliga skyldigheter för all personal och andra enskilda personer som anlitas vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (artikel 8.1). även tillämpas på myndigheter för kontroll av ekologisk produktion, organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter samt på officiella laboratorier (artikel 8.2). Om inte ett över- vägande allmänintresse motiverar att information som omfattas av tyst- nadsplikt enligt artikel 8.1 röjs, och utan att det påverkar situationer där unionslagstiftning eller nationell lagstiftning uppställer krav på röjande, ska sådan information innefatta information vars röjande skulle under- gräva; a) syftet med inspektioner, undersökningar eller revisioner, b) skyddet av en aktörs eller en annan fysisk eller juridisk persons affärs- Prop. 2020/21:43 intressen, eller c) skyddet för domstolsförfaranden och juridisk rådgivning (artikel 8.3). Av bestämmelserna framgår även vad de behöriga myndig- heterna ska beakta när de avgör huruvida ett övervägande allmänintresse motiverar att information som omfattas av tystnadsplikt röjs (artikel 8.4) samt vilka förutsättningar som gäller för myndigheternas offentliggörande av resultatet av offentlig kontroll av enskilda aktörer (artikel 8.5). Det faktum att bestämmelserna hänvisar till nationell rätt får anses inne- bära att medlemsstaterna har stor frihet att utforma en lämplig reglering. Svensk offentlighets- och sekretessreglering I det allmännas verksamhet gäller sekretess enligt offentlighets- och sek- retesslagen (2009:400), OSL, samt offentlighets- och sekretessförord- ningen (2009:641), OSF. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretessen innebär alltså dels handlingssekretess, dels tystnadsplikt. Sekretessen gäller också för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänste- plikt eller på annan liknande grund (2 kap. 1 § OSL). Vid tillämpning av OSL ska officiella veterinärer som förordnats enligt lagen (2009:1254) om officiella veterinärer jämställas med myndigheter, se 2 kap. 4 § OSL och bilagan till OSL. När det gäller personer som inte räknas till det allmännas verksamhet får sekretessen säkerställas på annat sätt, genom antingen bestämmelser i en lag vid sidan av den allmänna sekretesslagstiftningen, sekretessavtal eller utlämnande av sekretessbelagda uppgifter med förbehåll (prop. 1979/80:2 Del A s. 128). I 17 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd främst för myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn. Där framgår bl.a. att sekretess gäller för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksam- heten motverkas om uppgiften röjs (17 kap. 1 § OSL). I 30 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i verksamhet som avser tillsyn m.m. i fråga om näringslivet. Sekretess gäller, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksam- het som består i bl.a. utredning, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverk- samhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt för bl.a. uppgift om en enskilds affärs- eller drift- förhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs (30 kap. 23 § OSL). En lik- nande sekretessbestämmelse finns för kommunala myndigheter (30 kap. 27 § OSL). Regeringen har i 9 § OSF och punkterna 22 och 28 i dess bilaga, med stöd av 30 kap. 23 § OSL, föreskrivit att sådana uppgifter inom ramen för verksamhet som består i utredning, tillståndsgivning och tillsyn enligt bl.a. livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter, de EU-bestämmelser som kompletteras av dessa lagar samt lagen om kon- troll av ekologisk produktion kan bli föremål för sekretess. 2020/21:43 sådana uppgifter inom ramen för verksamhet som består i utredning, till- ståndsgivning och tillsyn enligt lagstiftningen om djurskydd, epizooti, zoonoser, kontroll av husdjur, provtagning på djur, införsel och utförsel av levande djur, verksamhet inom djurens hälso- och sjukvård och EU- bestämmelser som kompletteras av lagstiftningen bli föremål för sekretess (punkten 30 i bilagan till OSF). Uppgifter i utredning och tillsyn enligt lagstiftningen om skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livs- medel omfattas också av särskilda sekretessbestämmelser (punkten 107 i bilagan till OSF). Regler till skydd för det allmännas brottsförebyggande och brotts- beivrande verksamhet finns i 18 kap. 1 § OSL. En bestämmelse om tystnadsplikt När det gäller verksamhet som utförs av kontrollmyndigheter och andra myndigheter gör regeringen bedömningen att befintliga sekretess- bestämmelser i och OSF är tillräckliga för att tillgodose kraven i bestämmelserna i artikel 8 i den nya kontrollförordningen. Offentlighets- och sekretesslagstiftningen är dock, med vissa undantag, inte tillämplig utanför den offentliga sektorn. Som redan har nämnts ska tystnadsplikten enligt artikel 8 även tillämpas på organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter samt på officiella laboratorier. För att ska uppfylla den nya kontrollförordningens krav måste det därför införas bestämmelser om tystnadsplikt för fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter och för dem som vid organ med delegerade uppgifter eller vid officiella laboratorier utför uppgifter kopplade till offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Inom flera olika verksamhetsområden i den privata sektorn gäller tyst- nadsplikt enligt lag, ofta reglerad som ett förbud mot att röja vissa upp- gifter obehörigen. Det gäller bl.a. verksamheter i välfärdssektorn som t.ex. enskilt bedriven förskola, 29 kap. 14 § skollagen (2010:800), och hälso- och sjukvård, 6 kap. 12 § patientsäkerhetslagen (2010:659). Författningsreglerad tystnadsplikt, oavsett om den följer av OSL eller av bestämmelser om tystnadsplikt för den privata sektorn, utgör en inskränk- ning av yttrandefriheten enligt regeringsformen och är som regel förenad med straffansvar. I 20 kap. 3 § regleras det generella straffan- svaret för brott mot tystnadsplikt. Straffansvaret gäller var och en som har skyldighet att hemlighålla en uppgift enligt lag eller annan författning, förutsatt att straffansvaret inte har reglerats särskilt. Konsekvensen av att en tystnadsplikt införs i författning blir alltså, om inget annat stadgas, att det med regleringen följer ett straffansvar. Regeringen instämmer i den bedömning som görs i promemorian att de lagar som berörs av den nya kontrollförordningen och som är föremål för överväganden i det här lagstiftningsärendet bör innehålla en bestämmelse om tystnadsplikt. Bestämmelsen bör formuleras så att det anges att den som utför eller har utfört offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet inte obehörigen får röja eller utnyttja det som han eller hon har fått kännedom om vid utförandet av sina uppgifter. I enlighet med vad Lagrådet har föreslagit bör det av bestämmelsen uttryckligen framgå att den avser personer i enskild verksamhet. Bestämmelserna om tystnadsplikt i artikel 8 i den nya Prop. 2020/21:43 kontrollförordningen ska även tillämpas på officiella laboratorier. Lagrådet redovisar kan det ifrågasättas om de uppgifter som sådana officiella laboratorier utför utgör offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet i den mening som avses i artikel 2 i kontrollförordningen. Regeringen delar Lagrådets bedömning att det därför i bestämmelserna om tystnadsplikt i de nu aktuella lagarna av tydlighetsskäl bör anges att tystnadsplikten även gäller den som i enskild verksamhet utför eller har utfört laboratorieanalyser, laboratorietester eller laboratoriediagnostik på prover som tas vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. I enlighet med promemorians förslag bör det också upplysas om att i det allmännas verksamhet ska i stället offentlighets- och sekretesslagen tillämpas. samt påtalar vikten av att bestämmelserna om tystnadsplikt inte kommer att innebära att samarbetet mellan näring och myndigheter försvåras när det bl.a. gäller att bekämpa djursjukdomar. Regeringen håller med om den synpunkten och konstaterar att de föreslagna bestämmelserna om tystnadsplikt inte innebär någon förändring i förhållande till vad som gäller beträffande det allmännas verksamhet eftersom bestämmelserna i och OSF kommer att gälla för sådan verksamhet även i fortsättningen. Regeringen konstaterar dessutom att den föreslagna bestämmelsen om tystnadsplikt inte innebär att alla uppgifter som den som utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet får kännedom om omfattas av tystnadsplikt. En viss begränsning ligger nämligen i det obehörighetsrekvisit som uppställs i den föreslagna bestämmelsen. Vid tolkningen av detta rekvisit bör viss ledning sökas i det skaderekvisit som finns i offentlighets- och sekretesslagstiftningens motsvarande bestämmelser. Härigenom bör man i sak nå en nära överensstämmelse mellan tystnadsplikten för offentliga funktionärer och enskilda (jfr prop. 1980/81:28 s. 23). Det finns i svensk rätt, som nämns ovan, flera bestämmelser om tystnadsplikt där obe- hörighetsrekvisitet används. Den praxis som finns rörande dessa be- stämmelser bör i fråga om rekvisitets innebörd kunna tjäna som ledning även vid tolkningen och tillämpningen av de nu föreslagna be- stämmelserna. Den nationella bestämmelsen om tystnadsplikt ska också tillämpas med beaktande av vad som föreskrivs i artikel 8. Enligt den artikeln kan information som omfattas av sekretess röjas om det motiveras av ett övervägande allmänintresse. Sekretessen enligt 30 kap. 23 § OSL och 9 § OSF gäller, enligt vissa punkter i bilagan till OSF som nämns ovan, inte heller om intresset av allmän kännedom om förhållande som rör människors hälsa, miljön eller redligheten i handeln eller ett liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgifterna bör lämnas ut. I vilka fall utlämnande får ske måste bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Sekretessbelagda uppgifter kan dock normalt lämnas ut med samtycke från den som uppgiften avser, till kontrollmyndigheten eller till följd av en skyldighet i lag eller annan författning. Inköp under dold identitet Regeringens bedömning: I livsmedelslagen, lagen om foder och ani- maliska biprodukter och lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel bör det införas en bestämmelse som ger kontrollmyndigheterna rätt att göra inköp av livsmedel, jord- bruksprodukter, foder och animaliska biprodukter under dold identitet i syfte att kontrollera att de uppfyller gällande krav. inköp under dold identitet bör vara att köpet är nödvändigt för kon- trollen av att produkten uppfyller gällande krav. Verksamhetsutövaren bör underrättas om det inköp som har skett under dold identitet och om resultatet av det så snart det kan ske utan att åtgärden förlorar sin betydelse. Promemorians bedömning skiljer sig från regeringens i följande avse- I promemorian görs bedömningen att det bör vara möjligt att göra inköp under dold identitet endast om det är nödvändigt för att skydda människors eller djurs liv eller hälsa eller miljön. Det görs inte någon bedömning av behovet av en bestämmelse om inköp under dold identitet i lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och Det görs inte heller någon bedömning av behovet av en särskild bestämmelse om att verksamhetsutövaren ska underrättas om att ett inköp skett under dold identitet. Remissinstanserna: Ett tjugotal remissinstanser, bl.a. , , , Livsmedelsföretagen, , , i , Statens veteri- närmedicinska anstalt och Kommuner och Regioner yttrar sig Samtliga instanser är positiva till förslaget i stort. medelsverket anser dock att möjligheten till inköp under dold identitet inte bör begränsas till skydd för människors eller djurs liv eller hälsa eller Verket anser att det är tveksamt om en sådan begränsning är för- enlig med syftet med den nya kontrollförordningen. fusk omfattas av den nya kontrollförordningens tillämpningsområde och anser att inköp under dold identitet bör kunna användas även för att kon- Om inköp under dold identitet begränsas till situationer där det finns risker för konsumenternas liv eller hälsa är det endast i undantagsfall som kontrollen kommer att kunna ske i syfte att för- hindra ett vilseledande, t.ex. om kontrollen syftar till att upptäcka odekla- Kontrollmyndigheterna skulle däremot inte kunna använda sig av inköp under dold identitet för att t.ex. kontrollera att kryddor har det innehåll som påstås och inte är utblandade med andra Verket ifrågasätter även om det är förenligt med den nya kontrollförordningens syfte att inte införa en möjlighet till inköp under dold identitet i lagen om kontroll av ekologisk produktion och i lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel. Slutligen önskar att det klargörs om möjligheten att göra inköp under dold identitet är begränsad till att endast gälla vid distansköp. och är positiva till promemorians förslag att begränsa möjligheten att göra inköp under dold identitet till de situationer då det är nödvändigt för att skydda människors djurs liv eller hälsa. Flera instanser, bl.a. stad, kommun, , kommun och Kommuner och Regioner efterfrågar tydlig vägledning med praktiska rutiner för hur in- köpen ska genomföras. stad framhåller vikten av att anonymiteten för myndigheten i egenskap av beställare skyddas och väcker frågan hur anonymiteten ska kunna säkerställas. uppger att förslaget underlättar kontrollen inom e-handeln och påtalar behovet av att säkerställa att kommunerna får full kostnadstäckning för utgifter i samband med köp. i pekar på att det inte är möjligt att finansiera inköp under dold identitet med avgifter när det gäller planerad kontroll av foder och småskalig försäljning av livsmedel i primärproduktionen. ser positivt på förslaget och uppger att det ökar möjligheten att verifiera uppgifter och att kontrollera uppger att inköp under dold identitet är ett effektivt verktyg som länge efterfrågats inom livsmedelsområdet. () anser att behovet av dold myndighetsutövning är begränsat eftersom det finns möjligheter till tillträde och att begära in uppgifter och handlingar. understryker att det är viktigt att beakta ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Skälen för regeringens bedömning Enligt artikel 36.1 i den nya kontrollförordningen får prover som de behö- riga myndigheterna beställt av aktörer utan att identifiera sig användas för offentlig kontroll (s.k. mystery shopping). och varor som erbjuds till försäljning genom distanskommunikation. skälen till bestämmelsen (skälsats 49) anges att de behöriga myndighet- erna – när det gäller offentlig kontroll av handel som sker via internet eller andra former av distanskommunikation – bör kunna anskaffa prover genom anonyma beställningar som sedan kan analyseras, testas eller bli föremål för verifiering av efterlevnad. Den nya kontrollförordningen för- utsätter således att de behöriga myndigheterna i vissa fall har befogenhet att genomföra anonyma inköp när de utövar offentlig kontroll. Köp under dold identitet enligt svensk rätt I gäller som utgångspunkt för all myndighetsutövning att den ska bedrivas med stöd av lag eller annan författning. innefattar ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden måste ha stöd i lag (8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen). given utgångspunkt är att myndighetsutövning ska bedrivas i öppna och för medborgarna iakttagbara former. Vissa former av myndighetsverksam- het, t.ex. i samband med brottsbekämpning, måste dock – för att vara effektiva – innefatta dolda moment. ombudsmän () har i ett beslut (beslut , dnr 2972-2009) uttalat att inköp under dold identitet inte bör användas om det inte har stöd i lag eftersom grundregeln är att all myndighetsutövning ska bygga på fast rättslig grund. Vid bedömningen av om inköp under dold identitet ska tillåtas måste även allmänna principer vid myndighetsutövning som ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen beaktas. 2020/21:43 principen får ett ingripande mot en enskild vidtas bara i det syfte som har motiverat den lagstiftning som ligger till grund för ingripandet. Behovs- principen betyder att en åtgärd får vidtas endast om det finns ett påtagligt behov och om det bedöms att det inte är möjligt att nå det avsedda resul- tatet med andra mindre ingripande åtgärder. Proportionalitetsprincipen slutligen kräver att den som beslutar om en åtgärd i varje enskilt fall prövar om åtgärden uppväger det intrång eller men som åtgärden innebär för den enskilde. I 5 § förvaltningslagen finns även en uttrycklig reglering av pro- portionalitetskravet vid en myndighets ingripande i ett enskilt intresse.