prop · H80328 · 2020-10-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2020/21:28 incitament i den kommunala Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar av de iakttagelser och den rekommendation som har redovisat i sin rapport incitament i den kommunala inkomstutjämningen? (RiR 2020:11). drar slutsatsen att det saknas evidens för att graden av utjämning i den kommunala inkomstutjämningen påverkar tillväxten i skattekraften negativt men konstaterar att incitamenten i inkomstutjämningen riskerar att påverka skattekraften negativt enligt ekonomisk teori. rekommenderar regeringen att allsidigt och löpande analysera hur den kommunala inkomstutjämningen påverkar kom- Regeringen anser att inkomstutjämningen spelar en central roll för att skapa likvärdiga förutsättningar för kommunerna. Regeringen följer noga utvecklingen av hur systemet uppfyller sina syften, utifrån målet om goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och regioner som bidrar till en effektiv verksamhet med hög kvalitet. Det finns behov av att med jämna mellanrum se över det kommunalekonomiska utjämningssystemet. kan utgöra underlag vid en sådan översyn. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendation ........................... Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendation...................................................... Tillväxthämmande incitament i den kommunala (RiR 2020:11) ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat om den kommunala inkomstutjämningen har negativa effekter på kommunernas tillväxt. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten i den kommunala inkomstutjämningen? (RiR 2020:11), se bilaga. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och den rekommendation som har redovisat i rapporten. 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation har granskat om den kommunala inkomstutjämningen har negativa effekter på kommunernas tillväxt. Syftet har varit att bidra med underlag för att utforma inkomstutjämningen i enlighet med statens mål för de allmänna bidragen till kommunerna. har analyserat effekter av inkomstutjämningen för skattekraften, dvs. skatteunderlaget per invånare, och för olika typer av inkomstmått som ingår i den, exempelvis löneinkomster. Fokus på effekten för skattekraften motiveras av att skattekraften är den variabel som inkomstutjämningen utjämnar. Granskningen har avgränsats till att endast omfatta inkomstutjämningen för kommuner, så den omfattar alltså inte den för regioner. Utifrån granskningen drar slutsatsen att det saknas evidens för att graden av utjämning i den kommunala inkomstutjämningen påverkar tillväxten i skattekraften negativt. Granskningen visar att kommunerna bedriver ett aktivt tillväxtarbete, att deras syn på lokal tillväxt omfattar mer än skattekraftstillväxt och att de samverkar med varandra. Enligt kan en möjlig tolkning av det granskningen visat vara att inkomstutjämningen i första hand inte verkar hämmande på tillväxten. anser att inkomstutjämningen är en viktig del i det kommunalekonomiska utjämningssystemet för att uppfylla målet om likvärdiga förutsättningar för kommunerna. konstaterar att incitamenten i inkomstutjämningen riskerar att påverka skattekraften negativt enligt ekonomisk teori. Enligt är det centralt att regeringen beaktar hur inkomstutjämningen kan bidra till målet om likvärdig service för kommunerna oberoende av deras skilda förutsättningar och specifikt hur detta kan göras utan att ge avkall på effektiviteten i den kommunala sektorn. rekommenderar att regeringen allsidigt och löpande analyserar hur den kommunala inkomstutjämningen påverkar kommunernas tillväxt. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation Regeringen anser att innehåller en värdefull analys av systemet för inkomstutjämning för kommunerna. anser att inkomstutjämningen är en viktig del i det kommunalekonomiska utjämningssystemet för att uppfylla målet om likvärdiga förutsättningar för kommunerna. Regeringen delar den uppfattningen. Inkomstutjämningen står för den största delen av utjämningen inom ramen för det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Staten står för huvuddelen av finansieringen inom inkomstutjämningen och bidrar 2020 med ca , varav bidraget till kommunerna är och bidraget till regionerna . Regeringen anser att inkomstutjämningen spelar en avgörande roll för att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommunerna och därmed för en god välfärd i hela landet. Regeringen vill också framhålla att i granskningsrapporten Det kommunala utjämningssystemet – behov av mer utjämning och bättre förvaltning (RiR 2019:29) konstaterar att inkomstutjämningen har en stor betydelse för kommunernas möjlighet att ge invånarna likvärdig service utan större skillnader i skattesatser. Vidare konstaterar i den rapporten att inkomstutjämningen är långtgående men inte fullständig, vilket är i enlighet med lagstiftarens intentioner så som de framgår av förarbetena till lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Enligt är det centralt att regeringen beaktar hur inkomstutjämningen kan bidra till målet om likvärdig service för kommunerna oberoende av deras skilda förutsättningar och specifikt hur detta kan göras utan att ge avkall på effektiviteten i den kommunala sektorn. De generella statsbidragen betalas ut genom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Statens mål för utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommunerna i statens budget är att skapa goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och regioner som bidrar till en effektiv verksamhet med hög kvalitet (prop. 2008/09:1 utg.omr. 25 avsnitt 2.3, bet. 2008/09:FiU3, rskr. 2008/09:150). Mot bakgrund av målet instämmer regeringen i att det är viktigt att effektivitet beaktas vad gäller såväl inkomstutjämningen som det kommunalekonomiska utjämningssystemet i sin helhet. Regeringen har därför ett effektivitetsperspektiv i utformningen och uppföljningen av systemet. Detta perspektiv bör vägas mot behovet av en långtgående utjämning i syfte att skapa likvärdiga förutsättningar för kommunerna. Regeringen följer utvecklingen noga och redovisar resultatutvecklingen avseende utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommunerna i budgetpropositionen. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet bör vara utformat för att undvika negativa marginaleffekter, dvs. en negativ nettoeffekt av förändringar av skatteintäkterna och inkomstutjämningsbidraget eller inkomstutjämningsavgiften, som uppstår för en kommun om dess relativa skattekraft ökar. För att motverka detta används av medelskattesatsen för beräkningen av bidrag inom systemet, respektive 85 procent av medelskattekraften för beräkningen av avgifterna inom Regeringen vill även lyfta fram ändringarna i kostnadsutjämningen som trädde i kraft (prop. 2019/20:11, bet. 2019/20:FiU18, 2019/20:41). Ändringarna innebar bl.a. en justering för att ytterligare minska påverkbarheten i systemet, genom att den faktiska förekomsten av ekonomiskt bistånd togs bort ur beräkningarna i delmodellen för individ- Regeringen anser att ändringen var viktig ur ett Regeringen kan konstatera att det är svårt att finna belägg för att inkomstutjämningen påverkar kommunernas tillväxt negativt. Utjämningskommittén.08:s slutbetänkande Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen (SOU 2011:39) bedömdes att det saknades belägg för att inkomstutjämningen var tillväxthämmande. Utredningen pekade på att tillväxt sker i lokala arbetsmarknadsregioner, där kärn- och kranskommuner är ömsesidigt beroende av varandra, och att den ekonomiska tillväxten i respektive arbetsmarknadsregion inte bestäms av var man bor utan av var man arbetar. har i sin granskning haft ett annat angreppssätt, i syfte att analysera incitamenten som de enskilda kommunerna möter. uppnå detta syfte har studerat effekten för kommunernas skattekraft av regelrändringar som gjorts inom inkomstutjämningen. Undersökningen gav inte evidens för att graden av utjämning i inkomst- utjämningen påverkar tillväxten i skattekraft negativt. även undersökt kommunernas lokala tillväxtarbete. att kommunerna bedriver ett aktivt tillväxtarbete och att de har en bred syn på innebörden av tillväxt. Regeringen välkomnar denna undersökning, som ger en värdefull inblick i kommunernas tillväxtarbete och deras syn på t.ex. vad som utgör hinder för tillväxt. resonemang om att den lokala tillväxten är ett komplext fenomen och att det är svårt att isolera inkomstutjämningens roll. Kommunernas arbete med att skapa tillväxt är viktigt, och det är även statens arbete med att skapa och stärka förutsättningar och incitament för ekonomisk tillväxt och ökad sysselsättning. Regeringen anser dock att detta arbete i huvudsak bör bedrivas utanför det kommunalekonomiska Vidare anser regeringen att en långtgående utjämning av kommunernas ekonomiska förutsättningar är nödvändig för att alla invånare ska kunna få en god service. Mot bakgrund av att utmaningarna ökar för flertalet kommuner, som skillnaderna mellan olika typer av kommuner blir större, vilket beskrivs i Kommun- utredningens slutbetänkande Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget (se SOU 2020:8, s. 24), ser regeringen att utjämnings- systemets förmåga att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar kommer att vara av stor vikt framöver. Regeringen anser därför att ett väl anpassat utjämningssystem, som ger alla kommuner förutsättningar att bedriva en god välfärd, är av stor betydelse för tillväxt i hela landet. Regeringen instämmer i påpekande att en lägre grad av utjämning skulle innebära ökade inkomstskillnader mellan kommunerna, vilket i sig kan ha betydelse för tillväxten. Denna aspekt har dock inte omfattats av granskningen. 2020/21:28 En analys av om inkomstutjämningen påverkar kommunernas tillväxt kan, enligt , innefattas i det förvaltningsuppdrag för det kommunalekonomiska utjämningssystemet betonade vikten av i granskningsrapporten Det kommunala utjämningssystemet – behov av mer utjämning och bättre förvaltning (RiR 2019:29). I regeringens skrivelse om det kommunala utjämningssystemet (skr. 2019/20:77) angavs att regeringen tidigare bedömt, till skillnad från , att det är lämpligare att göra en samlad översyn med mellanrum. Skälen till regeringens bedömning var att det har visat sig vara svårt att genomföra löpande förändringar i det kommunalekonomiska utjämningssystemet eftersom även mindre förändringar kan ge stora effekter på utfallet. Regeringen vidhåller denna uppfattning. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendation Regeringen anser att inkomstutjämningen spelar en central roll för att skapa likvärdiga förutsättningar för kommunerna. Regeringen följer noga utvecklingen av hur systemet uppfyller sina syften, utifrån målet om goda och likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och regioner som bidrar till en effektiv verksamhet med hög kvalitet. Regeringen anser att det är viktigt att det kommunalekonomiska utjämningssystemet uppdateras i takt med samhällsutvecklingen. Det finns därmed behov av att med jämna mellanrum se över utjämningssystemet. och även granskningsrapporten Det kommunala utjämningssystemet – behov av mer utjämning och bättre förvaltning (RiR 2019:29) kan utgöra underlag vid en sådan översyn. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Tillväxthämmande incitament i den kommunala inkomstutjämningen? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-560-2 rir 2020:11 omslagets originalfoto: t. tryck: interntryckeri, 2020 EN G R A N S K N I N G S R A PPO R T FR Å N R IK S R EV I S IO N EN TIL L R IK S D A G E N BES L UTA D : 2020 - 03 - 30 D N R: : 3 .1 .1 - 2018 - 0365 RI R 2020: 11 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Tillväxthämmande incitament i den kommunala inkomstutjämningen? har granskat tillväxthämmande incitament i den kommunala inkomstutjämningen. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R IK S R IO N EN TIL L V Ä X TH Ä M M A N D E IN C T I D E N K O MMU NA L A I NK O MS T U T J Ä M NI NG E N? R IK S R IO N EN EN G R A N S K N I N G S R A PPO R T FR Å N R IK S R EV I S IO N EN Bakgrund och motiv till granskning Inkomstutjämningens syfte och utformning Inkomstutjämningens påverkan på tillväxten enligt ekonomisk teori Tidigare studier av inkomstutjämningens effekter Kommuners arbete med lokal tillväxt Lokal tillväxt enligt kommunforskningen enkätundersökning om kommuners arbete med lokal tillväxt Vilken effekt har inkomstutjämningen på kommunernas skattekraft? Metod för att fånga utjämningens effekt Effekten på kommunernas skattekraft Effekten på kommunernas skattesats Det saknas evidens för om graden av utjämning dämpar skattekraftstillväxten Kommunerna arbetar brett med tillväxt Det behövs en djupare förståelse av tillväxtincitamenten Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. R IK S R IO N EN TIL L V Ä X TH Ä M M A N D E IN C T I D E N K O MMU NA L A I NK O MS T U T J Ä M NI NG E N? R IK S R IO N EN EN G R A N S K N I N G S R A PPO R T FR Å N R IK S R EV I S IO N EN har granskat om den kommunala inkomstutjämningen har negativa effekter på kommunernas tillväxt. Syftet har varit att bidra med underlag för att utforma inkomstutjämningen i enlighet med statens mål för de allmänna bidragen till kommuner. Granskningens slutsats är att det saknas evidens för huruvida graden av utjämning i den kommunala inkomstutjämningen påverkar tillväxten i skattekraften negativt. De reformer och regelförändringar som gjorts har visat sig inte gå att utvärdera med gängse kvantitativa metoder. Det är känt att det är metodologiskt svårt att studera kommunernas tillväxtincitament. Den lokala tillväxten är ett komplext fenomen, och att isolera inkomstutjämningens roll är en stor utmaning. anser därför att det finns ett fortsatt behov av välunderbyggda underlag för att utforma en effektiv inkomstutjämning. En möjlig väg framåt är att fördjupa sig i hur det lokala tillväxtarbetet fungerar och i vilka mekanismer som ligger bakom den lokala tillväxten. Inkomstutjämningen är en viktig del i det kommunala utjämningssystemet för att uppfylla målet om likvärdiga förutsättningar för kommunerna. Men det har länge funnits en oro för att inkomstutjämningen påverkar kommunernas incitament för tillväxt negativt. Baserat på internationell ekonomisk forskning är oron befogad. Den ekonomiska teorin är tydlig med att det finns en risk för sådana negativa bieffekter. Men att undersöka detta empiriskt är förknippat med metodologiska svårigheter, och har bedömt att det saknas välunderbyggda underlag för hur inkomstutjämningen bäst bör utformas. Regeringen ansvarar för utformningen av inkomstutjämningen och har således varit föremål för granskning. Granskningen har utgått från följande revisionsfråga: Vilken effekt har den kommunala inkomstutjämningen på kommunernas skattekraft? Frågan har besvarats med hjälp av kvantitativa metoder för effektutvärdering. Specifikt har effekten av tre regelförändringar som minskade omfattningen av utjämningen för ett antal kommuner studerats. För att få en bredare förståelse av om incitamenten i inkomstutjämningen kan tänkas påverka kommunernas tillväxt har vi också undersökt deras lokala tillväxtarbete, bland annat genom en enkät. R IK S R IO N EN TIL L V Ä X TH Ä M M A N D E IN C T I D E N K O MMU NA L A I NK O MS T U T J Ä M NI NG E N? Utifrån granskningen drar vi slutsatsen att det saknas evidens för huruvida graden av utjämning i den kommunala inkomstutjämningen påverkar tillväxten i skattekraften negativt. Visserligen visar den kvantitativa analysen att skattekraften ökade i kommuner där graden av utjämning sänktes, men det går inte att säga att ökningen var en effekt av regelförändringen. visar granskningen att kommunernas syn på lokal tillväxt omfattar mer än just skattekraftstillväxt, och att de samarbetar sinsemellan. En möjlig tolkning från den delen av granskningen är att inkomstutjämningen i första hand inte verkar hämmande på tillväxten. anser att det krävs välunderbyggda avvägningar mellan likvärdighet och effektivitet vid förändringar av inkomstutjämningens utformning. I de regelförändringar som gjorts har det saknats. Granskningen bidrar tyvärr inte med någon avgörande evidens utan understryker snarare att frågan är förknippad med betydande metodologiska svårigheter. Kombinerat med inkomstutjämningens komplexitet innebär det att det finns ett fortsatt behov av välunderbyggda underlag för att utforma en effektiv inkomstutjämning. Både och har tidigare påpekat vikten av att det kommunala utjämningssystemet som helhet förvaltas löpande. Utifrån denna granskning vill betona att ett sådant förvaltningsuppdrag bör innefatta att allsidigt studera hur incitamenten i inkomstutjämningen påverkar kommunerna och hur inkomstutjämningen bäst bör utformas. Vår granskning har visat att det inte går att studera effekten av tidigare förändringar med gängse kvantitativa metoder. I stället är en möjlig väg framåt att fördjupa sig i de mekanismer som ligger bakom den lokala tillväxten. Dessutom bör regeringen se till att förutsättningarna är goda för att följa upp och mäta effekter av kommande förändringar i inkomstutjämningen. Man bör utforma och implementera regelförändringar på ett sätt så att de metodologiska problemen som identifierats i denna granskning undviks. De förändringar som görs bör vara tydliga och påverka tillräckligt många kommuner, och man bör se till att det finns förutsättningar för relevanta jämförelser med övriga kommuner. Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser rekommenderar regeringen att: •allsidigt och löpande analysera hur den kommunala inkomstutjämningen påverkar kommunernas tillväxt. Genom att bättre förstå de mekanismer som ligger bakom den lokala tillväxten kan analysen av tillväxtincitamenten i inkomstutjämningen förhoppningsvis komma längre. Regeringen bör också se till att förutsättningarna är goda för att utvärdera framtida regelförändringar i inkomstutjämningen. 6RIK S R IO N EN EN G R A N S K N I N G S R A PPO R T FR Å N R IK S R EV I S IO N EN 1.1 Bakgrund och motiv till granskning Det råder en bred enighet om att kommuner ska ges likvärdiga förutsättningar att kunna erbjuda sina invånare likvärdig service.1 För att detta ska vara möjligt –de vitt skilda förutsättningarna till trots – finns det kommunalekonomiska utjämningssystemet2. Systemet består av flera delar,3 men enligt är det inkomstutjämningen som är viktigast för att uppfylla målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommunerna.4 Något förenklat sker detta genom utjämning av skattekraften, det vill säga kommuninvånarnas sammanlagda beskattningsbara inkomst, så att alla kommuner garanteras i stort sett lika stora skatteinkomster per invånare. Det finns en oro för att inkomstutjämningen kan medföra bieffekter som påverkar tillväxten negativt. har påpekat vikten av att inkomstutjämningen inte verkar hämmande på tillväxten och att negativa marginaleffekter så långt det är möjligt undviks.5 Incitamenten i skatteutjämningen ses som en av utmaningarna för statsbidragssystemet och det finns behov av att utvärdera dess effekter.6 Detta har visserligen gjorts i ett antal utredningar (se avsnitt 2.4), men frågan är komplicerad och förknippad med metodologiska svårigheter. Oron för negativa bieffekter grundar sig i att inkomstutjämningen enligt ekonomisk teori minskar kommunernas incitament att stimulera ekonomisk tillväxt. En ökning i den egna skattekraften medför nämligen ett mindre bidrag/en högre avgift i utjämningen, så att inkomstökningen nästintill uteblir sett till nettot. Dessutom gör utjämningen av skattekraften att den snedvridande resursallokering som inkomstskatten ger upphov till inte drabbar den enskilda kommunen. Skatterna riskerar därför bli för höga och tillväxten därmed lägre på grund av undanträngningseffekter.7 1Se bland annat prop. 2013/14:1 utgiftsområde 25, bet. 2013/14:FiU3, s. 8, rskr. 2013/14:69. 2I granskningen genomgående benämnt kommunala utjämningssystemet. 3Utöver inkomstutjämningen består det kommunala utjämningssystemet av kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och en regleringspost. 2003/04:155, bet. 2004/05:FiU7, s. 19–21, rskr. 2004/05:13. 2008/09:1, utgiftsområde 25, bet. 2008/09:FiU3, rskr. 2008/09:150. Likaså bedömer att regeringen bör överväga om den breda översynen av utjämningssystemet som utredningen föreslår särskilt ska undersöka tillväxthämmande incitament (SOU 2020:8, s. 644). 2013/14:1 utgiftsområde 25, bet. 2013/14:FiU3, s. 18, rskr. 2013/14:69. 2015/16:1 utgiftsområde 25, bet. 2015/16:FiU3, s. 18, rskr. 2015/16:105. 6Dahlberg och Rattsø, Statliga bidrag till kommunerna – i princip och praktik, 2010. 7Dahlby, “The Incentive Effects of Fiscal Equalization Grants”, 2002. R IK S R IO N EN TIL L V Ä X TH Ä M M AN DE IN C T I D E N K O MMU NA L A I NK OMS T UT J Ä M NI NG E N? Inkomstutjämningen utgör det beloppsmässigt absolut största statliga åtagandet i det kommunala utjämningssystemet och hanteras genom anslaget för kommunalekonomisk utjämning inom utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommuner. uppgick anslaget till , där statens utgifter för inkomstutjämningen avsåg 68 miljarder till kommunerna och 32 miljarder till regionerna.8 Inkomstutjämningens betydelse för enskilda kommuner och deras möjligheter att uppfylla sitt välfärdsåtagande är också väsentlig. I förhållande till den egna skattekraften utgjorde den för kommuner som fick bidrag. Bland de betalande kommunerna utgjorde avgifterna till systemet av den egna skattebasen.9 Inkomstutjämningens storlek och därmed betydelse skiljer sig åt mellan kommunerna, vilket är en direkt följd av skilda ekonomiska förutsättningar. låg skattekraften i det lägre spannet på per invånare, och på det drygt dubbla () i de rikaste kommunerna, med ett kommungenomsnitt på 200 000 kronor.10 Givet målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner är det därför uppenbart att någon form av utjämning är nödvändig. Men detta behöver göras utan alltför stora negativa effekter på tillväxten. bedömer att sådana bieffekter inte analyserats tillräckligt. Det saknas därmed välunderbyggda underlag för att utforma inkomstutjämningen så att den inte verkar hämmande på tillväxten. Detta har motiverat denna granskning. 1.2 Syfte och frågeställning Granskningens syfte har varit att utröna om den kommunala inkomstutjämningen11 har negativa effekter på kommunernas tillväxt, och därigenom bidra med underlag för att utforma inkomstutjämningen i enlighet med statens mål för de allmänna bidragen till kommuner. Regeringen ansvarar för utformningen av inkomstutjämningen12 och är således föremål för granskning. 2019/20:1 utgiftsområde 25, s. 19. Negativa poster i anslaget gör att summan av utgifterna till kommunerna och regionerna kan överstiga det totala anslaget. 9Statistiska centralbyrån, ”Skatteunderlag och skattekraft efter region. –2020”,