prop · H70393 · 2020-03-09 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:93 Riksrevionens rapport om statens arbete för att förhindra och hantera kärntekniska olyckor Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat om regeringens och ansvariga myndigheters arbete med säkerheten för kärnteknisk verksamhet är tillfredställande. övergripande slutsats är att säkerhetsarbetet till stora delar bedrivs på ett ändamålsenligt sätt men att det i väsentliga delar finns brister och att statens arbete för att förhindra och hantera kärntekniska olyckor därmed inte är helt tillfredställande. Regeringen anser att , genom såväl specifik beredskap för kärntekniska olyckor som generell beredskap för andra allvarliga olyckor och kriser, har en god kärnenergiberedskap. Regeringen delar dock bedömning att det finns vissa brister och avser därför bl.a. att vidta åtgärder för att berörda aktörer ska ges bättre förutsättningar för effektiv samverkan inom området. Regeringen anser att är slutbehandlad i och med skrivelsen. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av övergripande Regeringens åtgärder med anledning av Om det värsta skulle hända – statens arbete för att förhindra och hantera kärntekniska olyckor (RIR Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har inom ramen för effektivitetsrevisionen utarbetat rapporten det värsta skulle hända – statens arbete för att förhindra och hantera kärntekniska olyckor (RIR 2019:30). Rapporten överlämnades av till regeringen , se bilagan. har granskat om regeringen och ansvariga myndigheter – Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), () samt länsstyrelserna i , , och – arbetar med säkerheten för kärnteknisk verksamhet på ett tillfredsställande sätt. Granskningen har avsett såväl arbetet med att säkerställa att kärntekniska olyckor inte inträffar, som beredskapen att hantera sådana händelser om de ändå inträffar, både i det akuta skedet och i det långsiktiga och återställande arbetet. övergripande slutsats är att säkerhetsarbetet till stora delar bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Det finns dock väsentliga delar av arbetet som har vissa brister. Statens arbete för att förhindra och hantera kärntekniska olyckor är därmed inte helt tillfredsställande. Det innebär enligt att det kan bli svårt att bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett tillfredsställande och likvärdigt skydd om en kärnteknisk olycka skulle inträffa. Det kan även innebära att det blir svårt att värna samhällets funktionalitet. konstaterar att ansvarsfördelningen mellan MSB och SSM är otydlig bl.a. när det gäller uppgiften att samordna beredskapsåtgärder rörande kärntekniska olyckor eftersom det i myndigheternas instruktioner är otydligt vilken myndighet som ska ansvara för uppgiften. Den otydliga ansvarsfördelningen får enligt negativa konsekvenser för länsstyrelserna i kärnkraftslänen som är i behov av stöd från båda myndigheterna vid en kärnteknisk olycka. Vidare har den otydliga ansvarsfördelningen bidragit till ineffektivitet och dröjsmål i arbetet med att utveckla en robust beredskap för kärntekniska olyckor. Granskningen visar vidare att MSB, SSM och länsstyrelserna i kärnkraftslänen anser att de rättsliga förutsättningarna för hantering av jodtabletter saknas. konstaterar att det kan få negativa konsekvenser för den framtida tillgången till jodtabletter. bedömer att regeringen har en krishanteringsorganisation som är väl dimensionerad för att kunna hantera en kris som medför svåra påfrestningar . Det finns även rutiner och arbetssätt för samverkan och samordning. Bland annat har olika samordningsforum inrättats som möjliggör en effektiv krishantering samt en i huvudsak ändamålsenlig infrastruktur. konstaterar därmed att regeringens förmåga att hantera en kärnteknisk olycka har höjts avsevärt sedan den granskades av 2007. 2019/20:93 bedömer att MSB:s tillsyn av länsstyrelsernas beredskap för kärnteknisk olycka varken sker med tillräcklig frekvens eller följs upp på ett adekvat sätt vilket riskerar att försvåra utvecklingen av en god beredskap inom området. Vidare bedömer att SSM:s tillsyn av fysiskt skydd, informationssäkerhet och personalsäkerhet vid de kärntekniska anläggningarna sker för sällan och har vissa brister. konstaterar att regeringens uppdrag till SSM att utlokalisera delar av myndigheten har medfört kompetensbortfall som bidragit till förseningar i tillsynen. sammantagna bedömning är att detta i värsta fall kan äventyra säkerheten vid de kärntekniska anläggningarna. anger att länsstyrelserna anser att MSB:s stöd inom kärnenergiberedskapen varierar medan SSM:s stöd anses vara bra. Länsstyrelserna anser också att MSB och SSM kommer med olika budskap vilket medför att stödet blir otydligt. bedömer att stödet som helhet hämmas av bristerna i samverkan mellan . Vidare bedömer att såväl länsstyrelserna i kärnkraftslänen som MSB och SSM är väl dimensionerande för att akut kunna hantera en kärnteknisk olycka men att problem med uthållighet kan uppstå. konstaterar dock att detta kan vara svårt att undvika med en rimlig resurstilldelning. konstaterar vidare att förmåga att bemöta ett antagonistiskt angrepp mot en kärnteknisk anläggning varierar eftersom myndighetens resurser för särskilda händelser varierar i olika delar av landet. Avslutningsvis visar granskningen, liksom granskning 2007, att förberedelserna för sanering av mark, vatten och egendom är bristfälliga. Bland annat konstaterar att det saknas en nationell strategi för sanering och att det råder oklarheter mellan de berörda myndigheterna om när sanering bör genomföras. bedömer att dessa brister äventyrar en effektiv hantering av de långsiktiga konsekvenserna av en kärnteknisk olycka. har lämnat följande rekommendationer till regeringen: •Klargör ansvarsfördelningen mellan MSB och SSM när det gäller att samordna beredskapsåtgärder. Det bör lämpligen ske genom ändring i myndighetsinstruktionerna. •Ge MSB i uppdrag att i samverkan med övriga berörda aktörer utarbeta en nationell strategi för sanering efter en kärnteknisk olycka. •Säkerställ att det finns rättsliga förutsättningar för fortsatt hantering av jodtabletter. har lämnat följande rekommendation till MSB: •Stärk tillsynen över länsstyrelserna och förstärk återkopplingen. har lämnat följande rekommendation till SSM: •Öka tillsynen av fysiskt skydd, informationssäkerhet och personalsäkerhet. har lämnat följande rekommendation till MSB, SSM samt Skr. 2019/20:93 länsstyrelserna i , och : •Samöva sanering regelbundet inom ramen för befintlig övningsverksamhet inom kärnenergiberedskapen. 3Regeringens bedömning av övergripande iakttagelser Regeringen vill inledningsvis framhålla att kärnenergiberedskapen i är uppbyggd och utformad i enlighet med såväl nationella som internationella regler. () granskar inom ramen för kärnsäkerhetskonventionen löpande beredskap inom området. granskning visar att uppfyller samtliga artiklar i konventionen. En kärnteknisk olycka med utsläpp av radioaktiva ämnen kan få mycket allvarliga konsekvenser för människors liv och hälsa. Den kan också leda till stora störningar i samhällsviktig verksamhet samt få omfattande konsekvenser för samhällsekonomi och miljö. Ingen enskild aktör kan ensam hantera en sådan händelse. Den svenska beredskapen för kärntekniska olyckor bygger på en samlad förmåga hos många aktörer på alla nivåer i samhället. har vidtagit flera åtgärder som avsevärt höjt samhällets generella beredskap för allvarliga olyckor och kriser, bl.a. har rutiner, arbetssätt och olika samordningsforum etablerats på lokal, regional och nationell nivå. Därutöver har de ansvariga aktörerna stärkt sin kärnenergiberedskap. MSB, SSM och länsstyrelserna i kärnkraftslänen har t.ex. genomfört samverkansövningar och utarbetat gemensamma strategier och planer inom området. Regeringen anser sammantaget att samhället, genom såväl specifik beredskap för kärntekniska olyckor som generell beredskap för andra allvarliga olyckor och kriser, har en god kärnenergiberedskap. Regeringen anser dock i likhet med att det finns vissa brister, bl.a. behöver MSB, SSM och länsstyrelserna i kärnkraftslänen ges bättre förutsättningar för effektiv samverkan såväl i det förebyggande arbetet som vid förberedelser för att akut och långsiktig kunna hantera en kärnteknisk olycka. Regeringen anser att det är av stor vikt att kontinuerligt utvecklar sin kärnenergiberedskap. Regeringen kommer även i fortsättningen att noga följa utvecklingen inom området och vid behov vidta åtgärder för att berörda aktörer ska ges förutsättningar att effektivt kunna förebygga och hantera kärntekniska olyckor. 4Regeringens åtgärder med anledning av rekommendationer Som framhållits i det föregående anser regeringen att det är av grundläggande betydelse att har en god förmåga att förebygga och hantera en kärnteknisk olycka. Regeringen välkomnar granskning och konstaterar att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att stärka och utveckla kärnenergiberedskapen. beredskap för kärntekniska olyckor bygger på många aktörers samlade förmåga inom området, bl.a. MSB, SSM och länsstyrelserna i kärnkraftslänen. Regeringen anser i likhet med att det är av betydelse att berörda aktörer ges förutsättningar för en effektiv samverkan. MSB och SSM har viktiga roller inom kärnenergiberedskapen och ska bl.a. stödja länsstyrelserna i kärnkraftslänen samt verka för samordning mellan berörda aktörer. MSB, SSM och länsstyrelserna i kärnkraftslänens har lyft frågan om otydlig ansvarsfördelning mellan MSB och SSM när det gäller uppgiften att samordna beredskapsåtgärder för kärntekniska olyckor. En otydlig ansvarsfördelning kan få en negativ påverkan på såväl stödet till länsstyrelserna i kärnkraftslänen som samverkan mellan berörda aktörer. Regeringen anser i likhet med att det är av vikt att MSB:s och SSM:s roll- och uppgiftsfördelning tydliggörs. Regeringen avser därför att se över förordningarna med instruktion för myndigheterna för att tydliggöra ansvarsfördelningen inom kärnenergiberedskapen. Vid en kärnteknisk olycka med utsläpp av radioaktiva ämnen är det av betydelse att samhället har en god förmåga att hantera såväl de akuta skedena som de långsiktiga. En viktig del i den långsiktiga hanteringen är sanering av mark, vatten och egendom. MSB har en viktig roll att verka för samordning inom området och är bl.a. ordförande för den nationella expertgruppen för sanering (NESA). MSB arbetar dessutom med att ta fram en nationell och berörda länsstyrelser har bjudits in att medverka i detta arbete. Regeringen bedömer dock i likhet med att det kan behövas en mer utvecklad strategi för sanering som kan utgöra ett stöd till aktörerna på en strategisk nivå. Om det finns oklarheter inom området kan det försvåra hanteringen av de långsiktiga konsekvenserna av en kärnteknisk olycka. Regeringen överväger därför att ge MSB i uppdrag att i samverkan med övriga berörda aktörer utarbeta en nationell strategi för sanering. I har jodtabletter förhandsutdelats inom ett avstånd från kärnkraftverken. Det finns även lager av jodtabletter som medger en begränsad extrautdelning på avstånd ut från kärnkraftverken. granskning visar att de granskade myndigheterna anser att hanteringen av jodtabletter strider mot bestämmelser i läkemedelslagen (2015:315) och lagen (2009:366) om handel med läkemedel. Regeringen bedömer i likhet med att detta kan få negativa konsekvenser för den framtida tillgången av jodtabletter. För att säkerställa att det finns rättsliga förutsättningar för myndigheternas fortsatta hantering av jodtabletter har regeringen gett Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (S 2018:09) i uppdrag genom tilläggsdirektiv (dir. 2019:83) att analysera rättsläget för hantering av jodtabletter inom ramen för kärn- I uppdraget ingår att utreda ansvaret för upphandling, Skr. 2019/20:93 lagerhållning, kompletterings- och extrautdelning samt rätten att rekommendera intag av jodtabletter och föreslå hur dessa frågor ska lösas. Uppdraget ska redovisas . Regeringen anser avslutningsvis att det är av stor vikt att kontinuerligt utvecklar sin kärnenergiberedskap. Regeringen följer därför löpande utvecklingen inom området och kommer vid behov att vidta ytterligare åtgärder för att berörda aktörer ska ges förutsättningar att effektivt kunna förebygga och hantera kärntekniska olyckor. Regeringen anser att är slutbehandlad i och med skrivelsen. Om det värsta skulle hända –statens arbete för att förhindra och hantera kärntekniska olyckor är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-539-8 rir 2019:30 tryck: interntryckeri, 2019 EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN TILL RIK SDA GE N BESLUTA D : 2 0 1 9 - DN R: 3 . 1 - 2 0 1 8 - 1 3 5 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Om det värsta skulle hända –statens arbete för att förhindra och hantera kärntekniska olyckor har granskat om regeringens och ansvariga myndigheters arbete med säkerheten avseende kärnteknisk verksamhet är tillfredsställande. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, samt länsstyrelserna i , och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Enhetschef , revisionsdirektör och revisionsledare har medverkat i den slutliga handläggningen. ; Statsrådsberedningen, , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , i län, i län, i , i OM DET VÄ R ST A SKULLE HÄ N DA EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Kärnteknisk verksamhet och hanteringen av kärntekniska olyckor Roller och ansvar i beredskapen för kärntekniska olyckor i Är säkerhetsarbetet vid kärnteknisk verksamhet tillfredsställande? Regeringen har i stort skapat tillräckliga förutsättningar Regeringen har förberett sin egen roll väl För lite tillsyn och stöd Myndigheterna har inte förberett allt standard för krisberedskap och insatser Scenario med frågor som skickades ut till berörda aktörer Konsekvenser av en kärnteknisk olycka Övriga nationella myndigheter som ingår i den nationella beredskapsplanen för hanteringen av en kärnteknisk olycka Statens förebyggande arbete och i hanteringen av OM DET VÄ R ST A SKULLE HÄ N DA EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN En kärnteknisk olycka med utsläpp av radioaktiva ämnen kan få mycket allvarliga konsekvenser för människors liv och hälsa. Den kan också leda till störningar i samhällsviktig verksamhet samt få omfattande samhällsekonomiska och miljörelaterade konsekvenser. Ett förändrat omvärldsläge har också lett till att skyddet av kritisk infrastruktur ökat i betydelse. Av dessa skäl har granskat om regeringen och ansvariga myndigheter – Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), () samt länsstyrelserna i , , och – arbetar med säkerheten avseende kärnteknisk verksamhet på ett tillfredsställande sätt. Granskningen har avsett såväl arbetet med att säkerställa att kärntekniska olyckor inte inträffar som beredskapen att hantera sådana händelser om de ändå skulle inträffa, både i ett akut skede och i ett långsiktigt och återställande arbete. Granskningen har utgått från följande frågeställningar: •Har regeringen skapat tillräckliga förutsättningar för ansvariga myndigheters arbete med säkerheten när det gäller kärnteknisk verksamhet? •Är regeringens planering och förberedelser för sin egen roll vid en eventuell kärnteknisk olycka tillfredsställande? •Är MSB:s och SSM:s tillsyn över länsstyrelserna respektive berörda tillståndshavare samt stöd till länsstyrelserna tillfredsställande? •Är ansvariga myndigheters planering och förberedelser för en eventuell kärnteknisk olycka tillfredsställande? kan konstatera att säkerhetsarbetet till stora delar bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Inte desto mindre finns det väsentliga delar av arbetet som inte kan bedömas som tillfredsställande. samlade bedömning är därmed att statens arbete för att förhindra och hantera kärntekniska olyckor inte kan bedömas som helt tillfredsställande. Detta innebär att det kan bli svårt att bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö i ett tillfredsställande och likvärdigt skydd om en kärnteknisk olycka trots allt skulle inträffa, och att det även kan bli svårt att värna samhällets funktionalitet. •Riksrevisionen bedömer beträffande det förebyggande arbetet att SSM:s tillsyn av de kärntekniska anläggningarna är bristfällig när det gäller fysiskt skydd, informationssäkerhet och personalsäkerhet, och att statens resurser för att ingripa vid antagonistiska angrepp varierar. OM DET VÄ R ST A SKULLE HÄ N DA •När det gäller att utveckla och förbättra beredskapen för att hantera konsekvenserna av en kärnteknisk olycka försämras möjligheterna till det av att samarbetet mellan MSB, SSM och länsstyrelserna i kärnkraftslänen inte fungerar väl, samt av att MSB:s tillsyn av länsstyrelserna sker sällan och tillför lite till länsstyrelsernas verksamhet. •Riksrevisionen bedömer att såväl regeringen som de granskade myndigheterna i den akuta fasen i hanteringen av en kärnteknisk olycka har en i stora delar god beredskap för att aktivera och bemanna sina krisorganisationer, och att de i stor utsträckning har rutiner och arbetssätt samt praktiska förutsättningar för att lösa sina uppgifter. •Problem med uthålligheten kan visserligen uppstå hos flera av de granskade myndigheterna, men det är svårt att med en rimlig resurstilldelning ha en uthållighet över för en så extrem händelse som en kärnteknisk olycka. •När det gäller den långsiktiga hanteringen av en kärnteknisk olycka finns ett flertal allvarliga brister i fråga om sanering, något som konstaterade . som kärnkraft varit i bruk har det hänt två mycket allvarliga kärntekniska olyckor: i Tjernobyl och 2011. har undersökt orsaker och konsekvenser av dessa olyckor och kunnat dra ett antal lärdomar. Det handlar bland annat om att det är viktigt att det finns ett system för att hantera olyckor som inbegriper tydligt definierade roller och ansvar, och att dessa regelbundet blir samövade. Det handlar också om att det behöver finnas en förberedd nationell strategi för vilka åtgärder som ska vidtas för att återställa kontaminerad miljö, så att de drabbade delarna av samhället kan återhämta sig på bästa sätt. Ytterligare en slutsats från olyckan i med relevans för denna granskning är att det behöver finnas en ordning som tillser att åtgärder som vidtas vid en kärnteknisk olycka gör större nytta än skada, och att det behövs ett heltäckande förhållningssätt för att uppnå denna balans. I en svensk kontext tolkar detta som att det måste finnas en stark koppling mellan den generella krisberedskapen och kärnenergiberedskapen, vilket belyser vikten av att MSB:s, SSM:s och länsstyrelsernas samarbete fungerar väl. Det bör stå utom allt tvivel att dessa lärdomar är angelägna för att tillägna sig, och se till att omsätta i praktiken. bedömer dock att staten inte har gjort det fullt ut, eftersom denna granskning har visat på flera brister i förutsättningar, tillsyn och stöd samt beredskapen för att sanera efter radioaktiva nedfall. Granskningens huvudsakliga slutsatser utvecklas i det följande. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN Regeringen har inte fullt ut skapat tillräckliga förutsättningar bedömer att regeringen inte fullt ut har skapat tillräckliga förutsättningar för säkerhetsarbetet när det gäller kärnteknisk verksamhet. Ansvarsfördelningen mellan MSB och SSM är delvis otydlig. Den otydliga ansvarsfördelningen får negativa konsekvenser för länsstyrelserna, som har en huvudroll vid hanteringen av den akuta fasen av en kärnteknisk olycka genom att leda den statliga räddningstjänsten och som behöver stöd från båda dessa myndigheter. En annan konsekvens som delvis hänger samman med den otydliga ansvarsfördelningen mellan MSB och SSM är att samordningen, som ska underlätta arbetet med beredskapen för kärntekniska olyckor, inte heller fungerar som avsett. Detta har bidragit till dröjsmål i utvecklingsarbetet och äventyrar därför utvecklingen av en robust beredskap. rekommenderar därför regeringen att klargöra ansvarsfördelningen mellan MSB och SSM när det gäller att samordna beredskapsåtgärder, och att det lämpligen bör ske Ytterligare en sak som framkommer är att de granskade myndigheterna anser att de rättsliga förutsättningarna för deras hantering av jodtabletter saknas, vilket kan få negativa konsekvenser för framtida tillgång hos befolkningen. Av det skälet rekommenderar att regeringen säkerställer att det finns rättsliga förutsättningar för fortsatt hantering Regeringen har förberett sin egen roll väl När det gäller regeringens egen roll vid en kärnteknisk olycka finns numera en krishanteringsorganisation som är dimensionerad för att kunna klara av att hantera en kris som medför svåra påfrestningar . Det finns även rutiner och arbetssätt för informationsspridning och samordningsforum som möjliggör effektiv krishantering samt i huvudsak ändamålsenlig infrastruktur. Det är en påtaglig förbättring jämfört med hur läget var vid förra granskning av beredskapen för kärntekniska olyckor 2007. För lite tillsyn och stöd MSB utövar tillsyn över länsstyrelserna och lämnar stöd till dessa, och SSM utövar tillsyn över tillståndshavarna och lämnar också stöd till länsstyrelserna. Länsstyrelserna anser att MSB:s stöd varierar, medan SSM:s stöd har förbättrats till en god nivå. När det gäller MSB:s tillsyn av länsstyrelsernas beredskap för kärntekniska olyckor, uppger länsstyrelserna att denna varken sker tillräckligt ofta eller följs upp på ett adekvat sätt. När det gäller SSM:s tillsyn av fysiskt skydd, informationssäkerhet och personalsäkerhet vid de kärntekniska anläggningarna, sker inte denna med tillräcklig frekvens. Detta, i kombination med att samverkan inom beredskapen för kärntekniska olyckor inte fungerar på ett ändamålsenligt sätt, riskerar dels att försvåra utvecklingen av en god beredskap, dels att tillsynsmyndigheterna inte får tillräcklig insyn i den granskade OM DET VÄ R ST A SKULLE HÄ N DA rekommenderar därför MSB att stärka tillsynen över länsstyrelserna och återkopplingen därav, och SSM att öka tillsynen av fysiskt skydd, informationssäkerhet och personalsäkerhet. Myndigheterna har inte förberett allt Länsstyrelserna i kärnkraftslänen, MSB och SSM är väl dimensionerade för att klara att hantera en kärnteknisk olycka, men problem med uthållighet kan uppstå. är det utifrån ett resurs- och riskperspektiv svårt att undvika bristande uthållighet vid en utdragen hantering av en kärnteknisk olycka. ett antagonistiskt angrepp mot en kärnteknisk anläggning varierar förutsättningarna för att bemöta detta, eftersom Polisens resurser för särskilda insatser varierar över landet. Om en kärnteknisk olycka skulle leda till kontaminering av stora områden utanför den kärntekniska anläggningen, skulle saneringen av dessa försvåras av att det saknas en nationell strategi för sanering och att endast en saneringsövning ägt rum . Dessutom råder oklarhet mellan de granskade myndigheterna om när sanering bör genomföras. rekommenderar regeringen att ge MSB i uppdrag att i samverkan med övriga berörda aktörer utarbeta en nationell strategi för sanering efter en kärnteknisk olycka. Dessutom rekommenderar att MSB, SSM samt länsstyrelserna i , och samövar sanering regelbundet inom ramen för befintlig övningsverksamhet EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN 1.1 Motiv till granskning