prop · H70371 · 2020-01-29 00:00:00 — Vidare innebär kombinationen av alla tre syften i ett och samma stöd – att öka renoverings- och energieffektiviseringstakten och skydda hyresgästerna mot orimliga hyreshöjningar – att endast av den totala populationen flerbostadshus med hyresrätter var berättigade och hade anledning att Fastighetsägare har även ifrågasatt stödets områdesavgränsning. Av intervjuer med företrädare för branschen framgår att fastighetsägare inte förstår varför stödet riktades till de stödberättigade bostadsområdena. Fastighetsägare menar att det i stället borde vara de flerbostadshus som är i störst behov av att energieffektiviseras som ges möjlighet att söka stöd, oavsett vilka som bor där.139 bedömer att stödet inte var träffsäkert utformat för att nå flerbostadshus med störst renoveringsbehov och högst potential att energieffektiviseras. Enligt är en orsak till att träffsäkerheten brister att stödet var utformat för att lösa flera olika typer av problem, som inte nödvändigtvis är överlappande. Hyresgästers låga betalningsförmåga, renoveringsbehov och behov av energieffektivisering utgör olika problem som är svåra att lösa med ett gemensamt styrmedel. Granskningen visar att endast av samtliga flerbostadshus med hyresrätter var berättigade och hade anledning att söka stödet. Regeringens områdesavgränsning innebar att de stödberättigade flerbostadshusen inte har ett högre genomsnittligt renoveringsbehov än samtliga flerbostadshus Vidare är den genomsnittliga energiprestandan endast något sämre bland de stödberättigade flerbostadshusen jämfört med samtliga. För att rikta stödet till hyresgäster med låg betalningsförmåga bidrog utformningen till en något högre träffsäkerhet då den genomsnittliga medianinkomsten bland de boende i stödberättigade flerbostadshus är lägre än medianinkomsten i samtliga flerbostadshus. Avgränsningen har även ifrågasatts av fastighetsägare då flera bostadsområden med renoveringsbehov och energieffektiviseringspotential har utestängts från att söka stödet. Bostadsområden som normalt brukar räknas som områden med socioekonomiska utmaningar har också utestängts på grund av att förordningens områdesdefinition endast baseras på låg köpkraft. Vedertagna definitioner av områden med socioekonomiska utmaningar inkluderar ofta flera olika parametrar. Statistik och analys av flerbostadshusbeståndet. 139Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G Kapitlet behandlar delfråga 3: Var stödet tillräckligt enkelt och attraktivt utformat för att fastighetsägarna skulle söka? Mot bakgrund av det låga intresset för stödet analyseras stödets utformning utifrån fastighetsägarnas perspektiv. I kapitlet beskrivs hur fastighetsägare upplever stödet och dess ansöknings- och uppföljningsförfarande samt stödets förmåga att tilltala fastighetsägare. Administrationen utifrån de handläggande myndigheternas perspektiv tas också upp, men i begränsad omfattning eftersom ett huvudproblem varit just fastighetsägares låga intresse för stödet. •Stödet bör vara tillräckligt enkelt och attraktivt utformat så att fastighetsägare i de avsedda områdena väljer att söka. 5.1 Administration och ansökningsprocess för stödet Av intervjuer med branschföreträdarna framgår att fastighetsägare anser att stödet var krångligt utformat. Det gäller såväl regelverk som ansökningsprocess och administration.140 Nedan presenteras de faktorer i utformningen som branschföreträdare och myndigheter tagit upp vid intervjuer som bidragande till att stödet upplevts som krångligt. 5.1.1 Administrationen upplevs vara tung och krånglig Enligt företrädare för både och Fastighetsägarna upplever fastighetsägare att stödet kräver mycket administrativt arbete. Exempelvis medför de olika rapporterna som ska skickas in till länsstyrelserna att administrationen av stödet upplevs som tung.141 Hyresrabatten är något som branschföreträdarna menar är särskilt krånglig.142 Hyresrabatten ska enligt förordningen fördelas proportionellt mellan de renoverade lägenheterna på sju år.143 Någon närmare anvisning om hur rabatten ska administreras finns inte i förordningen. Fastighetsägare ska därmed själva bestämma hur de ska administrera rabatten, vilket kontrolleras av länsstyrelsen.144 Länsstyrelserna uppger 140Intervjuer med företrädare för , och Fastighetsägarna, . 141Skriftliga svar från i samband med intervju med företrädare för , , och intervju med företrädare för Fastighetsägarna, . 142Skriftliga svar från i samband med intervju med företrädare för , . 14311–12 §§ förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. 144Intervju med företrädare för , . 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N också att frågor om hyresrabatten är bland de vanligaste från fastighetsägare.145 Intervjuerna med branschföreträdarna visar vidare att stödets utformning med en hyresrabatt som riktas till hyresgästerna anses vara ett onödigt krångligt sätt att försöka stimulera renoveringar på. Fastighetsägare behöver lägga ner mycket tid på administration, men får inte ta del av pengarna. Det stödbelopp som fastighetsägarna själva får ta del av anses vara för litet i förhållande till det administrativa arbete som krävs för att söka och administrera stödet.146 Även själva ansökningsförfarandet upplevs som komplicerat, vilket kan medföra att fastighetsägare avstår från att söka.147 Under stödets utformning påpekade i sitt remissyttrande till förslag till föreskrifter148 bland annat att en ansökningsprocess för varje byggnad kan skapa onödig administration. föreslog i stället en och samma ansökan för en fastighetsägare som planerar för exakt likadana renoveringsåtgärder i en fastighet med flera liknande byggnader, alternativt en funktion som kunde kopiera en ansökan.149 Förslaget medförde dock ingen ändring. 5.1.2 Stödets villkor upplevs vara hårda När fastighetsägare beviljats stöd förbinder de sig till ett antal villkor, vilka beskrivits i avsnitt 2.3.2. Branschföreträdare menar att dessa villkor upplevs som hårda.150 Även menar att villkoren gör att stödmottagare kan uppleva stödet som krångligt. Eftersom vissa av villkoren är långsiktiga, upp till , blir det inte heller rimligt för fastighetsägare som inte satsar långsiktigt att söka stödet.151 Stödet skulle ha behövt innehålla färre villkor för ansöknings- och uppföljningsprocessen för att underlätta för fastighetsägare som ansökte 145Skriftliga svar från representanter för länsstyrelserna , , län, och län, . 146Intervjuer med företrädare för , och Fastighetsägarna, . 147Skriftliga svar från i samband med intervju med företrädare för , , och Fastighetsägarna, . 148Boverkets föreskrifter (2016:8) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. 149SABO, Remissyttrande av förslag till föreskrifter om stöd till renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden, . 150Intervju med företrädare för Fastighetsägarna, . 151Intervju med företrädare för , . 152Vid genomfördes en översyn av stödet inför förändringen 2017, som bland annat visade att stödet behöver innehålla färre villkor för att underlätta ansöknings- och uppföljningsförfarandet för de som söker stöd. Däremot genomfördes inga förändringar av villkoren innan anslaget för stödet togs bort . Genomgång av ärendeakten arbetsmaterial vid , . R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G 5.1.3 Stödets långa tidsdimension medför utmaningar Som beskrivits i avsnitt 2.3.3 är ansökningsprocessen lång och innehåller tre utbetalningstillfällen och ett antal uppföljningsåtgärder. Tidsdimensionen för stödet är totalt ungefär åtta–tio år.153 Branschföreträdarna menar att de olika rapporterna som ska skickas in till länsstyrelserna innebär ett stort administrativt arbete.154 Att den långa tidsdimensionen är en utmaning för fastighetsägare återspeglas också i de frågor som länsstyrelserna uppger att de vanligtvis mottar från stödmottagarna. En av de vanligaste frågorna är just hur stödmottagarna ska klara av uppföljningen med de rapporter som krävs under en så lång tidsperiod.155 Företrädare för menar även att tidsdimensionen kan försvåra administrationen av stödet då personal inom företagen kan hinna bytas ut under stödperioden.156 Liknande synpunkter lyfts av länsstyrelserna som menar att den långa tidsdimensionen riskerar att medföra att nödvändig kunskap kan komma att saknas inför uppföljningen eller att de sökande inte förstått att stödet de mottagit ska följas upp under så pass lång tid.157 5.1.4 Svårt att tidsmässigt anpassa ansökan Fastighetsägarna har även svårt att tillmötesgå tidsramen i ansökningsprocessen. Enligt förordningen får en renovering inte vara påbörjad före ansökningstillfället, som renoveringen måste påbörjas efter beslut om stöd.158 Att renovera ett flerbostadshus är ett stort projekt som ofta behöver god tid för planering. Företrädare för menar att kan vara . Till exempel ska hyresgästerna informeras om de planerade åtgärderna, och ibland genomförs renovering av enstaka lägenheter som ett pilotprojekt som sedan ska utvärderas och upphandlas.159 Liknande synpunkter framförs av som menar att det kan vara svårt för fastighetsägarna att tidsmässigt anpassa ansökan om stöd.160 Av intervjuerna med branschföreträdare framgår även att svårigheterna att tidsmässigt anpassa ett renoveringsprojekt efter stödansökan troligtvis medför att 153Boverket, Information om stöd till renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden, 2016. 154Skriftliga svar från i samband med intervju med företrädare för , , och Fastighetsägarna, . 155Skriftliga svar från representanter för länsstyrelserna , , län, och län, . 156Skriftliga svar från i samband med intervju med företrädare för , . 157Skriftliga svar från representanter för länsstyrelserna , , län, och län, . 1586 § förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. Enligt 21 § förordningen (2016:837) kan dock länsstyrelserna vid särskilda skäl godkänna en senare renoveringsstart. 159Skriftliga svar från i samband med intervju med företrädare för , . 160Intervju med företrädare för , . 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N stödet inte ensamt kan initiera nya renoveringar. De fastighetsägare som sökt stöd har högst troligt gjort det för renoveringsprojekt som ändå skulle ha genomförts, just för att fastighetsägare behöver ha kommit en bra bit in i planeringsarbetet för att hinna starta renoveringen inom sex månader.161 En annan synpunkt som framförts är att tidsaspekten riskerar att bli extra problematisk för större företag som renoverar etappvis.162 lyfter exempel från sina medlemmar som ansökt om stöd i större renoveringsprojekt. Där har vissa byggnader beviljats stöd medan andra aldrig hann in i planeringsstadiet innan anslaget till stödet togs bort. Tidsaspekten skapar inte enbart problem med tajmning utan bidrar även till osäkerhet för stödmottagarna som planerat ekonomiskt för stöd i stora renoveringsprojekt.163 5.1.5Stödet är svårt att administrera för de handläggande myndigheterna Stödets långa tidsdimension påverkar även de administrerande myndigheterna, och framför allt länsstyrelserna.164 Tidsdimensionen kan bland annat medföra en risk för länsstyrelsernas kompetensförsörjning, då åtgärder i handläggningsprocessen behöver vidtas uppåt efter första beslut om stöd.165 Ett annat problem i handläggningen är att det ibland uppstår bedömningssvårigheter när en fastighet ligger på gränsen mellan områden som är berättigade och icke-berättigade till stöd.166 Se tidigare avsnitt 4.4.3. Inför förändringen av stödet som genomfördes samlade in synpunkter om stödet. Länsstyrelserna rapporterade då in resursproblem och alltför höga administrativa kostnader.167 Länsstyrelserna har uppgett till att det handläggningssystem som används för stödet är mer än och inte optimalt utformat för ett stöd med olika villkor, flera utbetalningstillfällen och en lång uppföljningsprocess. Det gör att handläggningen ofta uppfattas som onödigt krånglig och tidsödande av handläggarna.168 genomför en förstudie av att eventuellt ersätta det befintliga handläggningssystemet med ett nyare.169 161Intervju med företrädare för Fastighetsägarna, och skriftliga svar från i samband med intervju med företrädare för , . 162Intervju med företrädare för , . 163Intervju med företrädare för , . 164Intervju med företrädare för , . 165Skriftliga svar från representanter för länsstyrelserna , , län, och län, . 167Genomgång av ärendeakten och arbetsmaterial vid , . 168Skriftliga svar från representanter för länsstyrelserna , , län, och län, . 169Skriftligt svar från . R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G 5.2 Stödets förmåga att tilltala fastighetsägarna Intervjuer med företrädare för branschen och visar att stödet i många fall kan innebära stora risktaganden för fastighetsägarna, något som bidragit till att stödet inte ansetts vara tillräckligt attraktivt.170 Även utredningen energianvändning lyfter fram osäkerhetsfaktorn som en möjlig orsak till fastighetsägares begränsade intresse för stödet.171 Nedan presenteras de osäkerhetsfaktorer som framkommit i intervjuer. 5.2.1 Stödmottagarna vet inte på förhand hur stort stöd de kan få Branschföreträdare menar att osäkerheten över hur mycket pengar fastighetsägare faktiskt kommer att få medför att det blir svårt att motivera dem att söka stödet.172 Av intervjuerna framgår att det behövs trovärdighet i att det stöd man söker faktiskt kommer den sökande tillgodo och att det är lönsamt att söka.173 Eftersom energieffektiviseringsstödets storlek beror på hur mycket energiprestandan faktiskt förbättras är det stödbelopp som fastighetsägarna till slut får ta del av okänt vid ansökningstillfället. Fastighetsägarna kan bara själva göra en uppskattning som de sedan anger i ansökan. Först vid avslutad renovering, när den nya energiprestandan har fastställts, fattas beslut om faktiskt beviljat stödbelopp.174 Stödets långa tidsdimension bidrar också till osäkerheten.175 menar att uppföljningsförfarandet för energieffektiviseringsstödet kan avskräcka fastighetsägare från att söka stödet.176 5.2.2 Svårt att beräkna energieffektiviseringsnivåer I avsnitt 3.1.3 beskrivs svårigheterna med att beräkna lönsamheten av energieffektiviseringsåtgärder. Det är vanligt att teori och praktik inte alltid stämmer överens i beräkningarna, vilket skapar en osäkerhet hos fastighetsägare.177 Det är dessutom enbart energieffektiviseringsdelen av stödet som fastighetsägarna kan räkna med när de planerar renoveringsprojektets budget.178 Även utredningen energianvändning har uppmärksammat svårigheterna i att beräkna lönsamheten i energieffektiviseringar. Utredningen lyfter särskilt fram risken med att äldre energideklarationer inte ger korrekta 170Intervjuer med företrädare för , , Fastighetsägarna, och , . 171SOU 2017:99, s. 230. 172Skriftliga svar från i samband med intervju med företrädare för , . 173Intervjuer med företrädare för Fastighetsägarna, och , . 174SOU 2017:99, s. 232. 175Intervju med företrädare för , . 176Intervju med företrädare för , . 177Intervju med företrädare för , . 178Intervju med företrädare för , . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N uppgifter om byggnadernas aktuella energiprestanda. En verifiering av energiprestandan genom energideklarationer riskerar enligt utredningen därmed att bidra till att beslut om stöd inte blir rättssäkra.179 föreslog under stödets utformning att skulle ta fram en ”räknesnurra” för beräkning av ansökt energieffektiviseringsstöd där det framgår hur mycket stöd i kronor den sökande kan få beroende på byggnadens storlek och energiprestanda samt hur stor energieffektiviseringen förväntas bli procentuellt.180 Trots att utvecklade en kalkylator för beräkning av stödbelopp på sin webbplats uppger länsstyrelserna att frågor om hur stödbelopp räknas fram har varit vanliga.181 5.2.3Stödets hyresrabatt skapar orättvisor i hyressättningen och riskerar att skjuta problemet framåt i tiden Av intervjuer med branschföreträdare framgår att situationen med ett bostadsområde där enbart vissa renoverade hus har fått stöd kan skapa orättvisor mellan hyresgästerna.182 För vissa fastighetsägare kan en del av beståndet vara under renovering eller redan renoverat vid ansökningstillfället, vilket får till följd att hyresnivåerna kan bli olika inom ett och samma bostadsområde.183 Enligt länsstyrelserna finns det fastighetsägare som avstått från att söka stödet just eftersom de anser att de inte kan motivera att hyrorna blir olika mellan lägenheter som har renoverats innan stödet infördes och de som renoveras med hjälp av stödet.184 har också angett att vissa fastighetsägare kan se nyttan med att ha likvärdiga hyror i ett och samma bostadsområde.185 Att hyresnivåerna blir olika är en följd av att stödet inte går att söka retroaktivt då renoveringen inte får vara påbörjad vid ansökningstillfället.186 I intervjuerna med branschföreträdare framkommer att vissa fastighetsägare agerar på marknader som har risk för vakanser.187 Hyresrabatten kan i sådana fall underlätta renovering. Enligt intervjuerna kvarstår dock oron hos vissa fastighetsägare för att de inte ska kunna hyra ut lägenheten med den högre hyran när perioden för hyresrabatten är slut. En annan risk är att hyresgästerna, 179SOU 2017:99, s. 231. 180SABO, Remissyttrande av förslag till föreskrifter om stöd till renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden, . 181Skriftliga svar från representanter för länsstyrelserna , , län, och län, . 182SABO, skriftliga synpunkter till , 2016. 183SOU 2017:99, s. 231. 184Genomgång av ärendeakten och arbetsmaterial vid , . 185Intervju med företrädare för , . 1866 § förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. 187Skriftliga svar från i samband med intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G när hyran höjs, kan ha vant sig vid den lägre hyresnivån.188 På det sättet riskerar problemet att enbart skjutas upp i tiden, för kan hyresgästerna ändå komma att behöva flytta.189 Granskningen visar att fastighetsägares låga intresse för att söka stödet berodde på att stödet upplevdes som krångligt och att flera faktorer upplevdes som alltför osäkra. Stödets hyresrabatt, villkoren och den långa tidsdimensionen bidrog till att både ansökningsprocessen och uppföljningsförfarandet ansågs vara krångliga. Osäkerheten bottnade i flera olika faktorer. Fastighetsägarna visste inte på förhand hur stort stödet skulle bli, det är svårt att beräkna förväntad lönsamhet av energieffektiviseringsvinst och de såg risker i att hyresrabatten skapar orättvisor i hyressättningen och riskerar att skjuta problemet framåt i tiden. Sammanfattningsvis ansåg fastighetsägarna att administrationen var för tung och riskerna för höga i förhållande till stödets storlek. Därmed var stödet utifrån fastighetsägarnas perspektiv inte tillräckligt enkelt och attraktivt utformat. Stödet var även svårt att administrera för de handläggande myndigheterna. Det låga intresset för stödet har dock inneburit relativt få ansökningar. Vid ett högre söktryck skulle den komplicerade handläggningen medföra större problem med ineffektiv handläggning. Handläggningsprocessen påverkas till stor del av utformningen av stödet, vilket innebär att en förenkling av exempelvis administrationen för fastighetsägare även skulle kunna bidra till en förenklad handläggningsprocess vid myndigheterna. En enklare process skulle därmed kunna minska de administrativa kostnaderna för stödmottagare och därmed öka stödets attraktivitet. Det skulle bidra till den samlade effektiviteten genom att myndigheterna skulle kunna förenkla handläggningsarbetet. 189Intervju med företrädare för , . 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6 Stödets förutsättningar att bidra till målen I kapitlet behandlas delfråga 4: Var stödet utformat så att fastighetsägare som fått stöd gavs incitament att vidta åtgärder som kan bidra till målen på ett effektivt sätt? Kapitlet innehåller en analys av stödets incitamentsstruktur och möjligheter att bidra till målen. Även hur stödet fungerar med andra befintliga styrmedel analyseras för att bedöma stödets effektivitet. Slutligen beskrivs ansvaret för, och omfattningen av, uppföljning och rapportering av stödets resultat. •Stödet bör vara utformat så att det ger incitament att genomföra åtgärder som bidrar till syftet och är förenliga med målen. •För att åtgärderna ska vara effektiva behöver de vara additionella jämfört med en situation utan stöd och stödet behöver fungera väl tillsammans med andra befintliga styrmedel. •För att kunna bedöma stödets bidrag till måluppfyllelse bör regeringen ha säkerställt en ändamålsenlig uppföljning och rapportering av stödets resultat. Rapporteringen till bör vara tydlig och transparent. 6.1 Incitament och samverkan med andra styrmedel För att ett stöd ska vara effektivt behöver de åtgärder som stödet bidrar till vara additionella, det vill säga att åtgärderna inte skulle ha vidtagits utan stöd, och stödet behöver fungera väl tillsammans med andra befintliga styrmedel på området. Det är viktigt att olika styrmedel kompletterar varandra och inte motverkar varandras syfte. Därför analyseras i det här avsnittet även hur stödet fungerar tillsammans med följande befintliga styrmedel på området: lagbundna krav på upprustning respektive energieffektivisering vid ombyggnad, informationscentrum för energieffektiviserande renovering, statliga kreditgarantier för ny- eller ombyggnation och bostadsbidraget. Stödet gav inte tillräckliga incitament att initiera nya renoveringar I kapitel 3 konstateras att stödet inte i tillräcklig grad kunde avhjälpa det viktigaste hindret med bristande lönsamhet för fastighetsägaren eftersom renoveringsdelen av stödet gick till hyresgästerna. Problemet med bristande lönsamhet kvarstår och fastighetsägaren är fortfarande beroende av att antingen sänka driftskostnaderna eller höja hyran för att få lönsamhet i renoveringen. Stödet hade därmed inte förutsättningar att ge tillräckliga incitament att initiera nya renoveringar för att öka renoveringstakten. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G Risk att renoveringsåtgärderna hade genomförts även utan stöd Det finns vissa lagbundna regler för fastigheters underhåll. Av jordabalken framgår att lägsta godtagbara standard är ett minimikrav som fastighetsägare måste uppfylla.190 Detta begrepp hanteras och tolkas dock olika i praktiken.191 Därför kan det vara svårt att bedöma huruvida en renoveringsåtgärd ska ses som uppfyllande av ett lagkrav eller som en åtgärd utöver fastställda regler. Det finns dock en risk att stöd kan utgå för åtgärder som ändå borde genomföras enligt lag. Även om åtgärder som går utöver de lagbundna kraven genomförs är det möjligt att åtgärderna skulle ha genomförts även utan stöd. Enligt förordningen får inte renoveringsåtgärden redan ha påbörjats innan ansökan om stöd inkommer till . Men eftersom man behöver ha kommit relativt långt i planerna på renovering för att kunna söka stödet, finns en risk att stöd utgår för åtgärder som ändå skulle ha genomförts.192 Stödet avhjälper inte de specifika finansieringsproblemen på svaga marknader Ett problem på svaga marknader är att fastighetsägare kan ha svårare att få lån beviljade för att finansiera investeringar på grund av det sämre marknadsläget.