prop · H703162 · 2020-05-07 00:00:00 — Vi har också fått in en del underlag som inledningsvis klargör de rekvisit som måste vara uppfyllda enligt skollagen, för att sedan innehålla något i stil med familjen ska vara bosatta i , varför synnerliga skäl för att få fullgöra skolplikten på annat sätt bedöms föreligga. Varför detta anses kvalificera som synnerliga skäl anges inte, och inte heller hur den aktuella skolan utgör ett fullgott alternativ eller hur insynen ska garanteras. Verksamheten framstår som ett fullgott alternativ Angående det första rekvisitet, om att verksamheten eleven ska delta i ska vara ett fullgott alternativ, finns kommuner som ifrågasätter om de ens kan ta ställning till detta, och gör en jämförelse med vilken gedigen utredning Skolinspektionen gör för att godkänna en fristående skola – vilket också är en jämförelse som görs i lagens förarbeten. En tjänsteman på en kommun har ingen möjlighet att lägga ned så mycket tid på att ta in och värdera information från en skola i utlandet. Alla kommuner godkänner de svenska utlandsskolorna, det vill säga de som är godkända för att ta emot statsbidrag. Vissa kommuner godkänner enbart de svenska utlandsskolorna och säger konsekvent nej till alla andra skolor. Det varierar stort hur kommunerna resonerar. Vissa kommuner säger nej till all form av hemundervisning (oftast handlar det om undervisning av vårdnadshavare på annan ort), medan andra godkänner hemundervisning om vårdnadshavarna visar att de kan göra detta själva. Av 21 fall gällande så kallad hemundervisning har 11 godkänts medan 10 har underkänts. Som nämnts tidigare gör kommunerna 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N olika bedömningar av de svenska skolorna i . Vissa bedömer att de är fullgoda alternativ, andra inte. Behovet av insyn i verksamheten kan tillgodoses Rekvisitet om att insyn i verksamheten ska kunna tillgodoses är det som oftast anses uppfyllas, och det tillgodoses oftast genom kontakter mellan hemskolan och utlandsskolan. När det ej anses uppfyllt har det i princip alltid föregåtts av att det första rekvisitet ej ansetts uppfyllt. Det finns synnerliga skäl Vissa kommuner tolkar skrivningen om synnerliga skäl mycket strikt, som något som egentligen aldrig uppfylls, och avslår i princip alla ansökningar med hänvisning till rekvisitet om synnerliga skäl. Andra kommuner bedömer att en lite längre utlandsvistelse där hela familjen får möjlighet att vara tillsammans mycket väl kan anses uppfylla rekvisitet. En majoritet av kommunerna anser att rekvisitet är uppfyllt om utlandsvistelsen föranleds av att vårdnadshavaren ska arbeta utomlands, men inte alla. Sammanfattningsvis är det även här olika bedömningar beroende på vilken kommun det handlar om. Vi kan dock se att många kommuner skärpt sina rutiner kring detta. I 24 kap. 24 § framgår att medgivanden om att fullgöra skolplikten ska följas upp – det ska prövas hur verksamheten utfaller. När det gäller kortare vistelser, framför allt sådana i där skolorna kräver samarbete med hemskolan, kan man säga att verksamheten följs upp i och med att hemläraren är kontinuerligt involverad. I övrigt verkar ärenden om medgivanden inte prövas alls beslutet gäller. Nästan alla kommuner vi varit i kontakt med upplever att det är en utmaning med dessa ärenden, och efterfrågar mer tydlighet i lagstiftningen för att underlätta besluten. Ett fåtal kommuner upplever inte några större svårigheter med denna bestämmelse – det är kommuner som varit tämligen frikostiga i sin bedömning av vad som kvalificerar som synnerliga skäl samt när en alternativ skolgång kan anses vara fullgod. 3.2.4 Varaktig vistelse utomlands Många kommuner har en definierad tidsperiod som avgör när en vistelse utomlands anses vara varaktig, dock inte alla. Från de svar vi fått kan vi se att den vanligaste gränsen är eller en termin. Men, det finns kommuner som har såväl längre som kortare tidsperioder som gräns, de som inte skriver ut eleverna alls och de som avgör från fall till fall. Den kortaste tidsgränsen vi fått information om är , och den längsta ett läsår. R I K S R E V I S I O N E N U N D A N T A G F R Å N S K O L P L I K T E N – R E G L E R , T I L L Ä M P N I N G O C H T I L L S Y N Många kommuner tar formella beslut om att skolplikten upphör på grund av varaktig vistelse utomlands, ibland med krav på signatur från samtliga vårdnadshavare och ibland också med krav på bevis för att familjen eller eleven verkligen lämnat landet och kommer vara utomlands . Vi har träffat en kommun som tar kontakt med mottagande skola och säkerställer att eleven verkligen är inskriven där. Andra kommuner tar inte beslut utan registrerar att eleven är varaktigt utomlands, efter anmälan från samtliga vårdnadshavare, och gör en notering om att skolplikten upphört. Om det sedan följs upp om och när eleven kommer tillbaka till , vilket innebär att skolplikten återgår, varierar stort mellan kommunerna. Vissa kommuner vittnar om en svårighet i samband med detta, att de inte kan garantera att dessa elever verkligen fångas upp om inte vårdnadshavarna anmäler deras återkomst. Bestämmelsen om att skolplikten upphör vid en varaktig vistelse utomlands togs över direkt från äldre lagstiftning, och skrevs ursprungligen med tanke på diplomatbarn. Det vill säga, den avsåg barn som egentligen bor utomlands, men ändå är folkbokförda i såsom statligt anställda är vid stationering utomlands. används bestämmelsen ofta på ett annat sätt eftersom den aktualiseras vid temporära utlandsvistelser. Till exempel har vi sett flera exempel där vårdnadshavare ursprungligen ansökt om att få ett medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt, och när de fått avslag istället ansökt om att skolplikten upphör på grund av varaktig utlandsvistelse. Vi har även sett flera beslut där ansökan ursprungligen gällt medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt, men där hemkommunen istället fattat beslut om att skolplikten upphör på grund av varaktig utlandsvistelse. Detta innebär att de inte behöver pröva rekvisiten om fullgott alternativ, möjlighet till insyn och synnerliga skäl. Några av de vi intervjuat menar att det finns en skevhet i regelverket i och med att de ansvariga till en viss gräns värnar skolplikten mycket noggrant, kräver bevis på fullvärdigt alternativ och godkänner enbart väldigt specifika skäl för avsteg från skolplikten. Men om en elev anses vara varaktigt utomlands, vilket ibland kan vara en relativt kort och temporär utlandsvistelse, så skrivs hen ut fullständigt från systemet. Det framgår inte någonstans om kommunerna har något ansvar att kontrollera om eleven deltar i skolgång utomlands, och de flesta kommunerna gör inte det. En av barnens mest grundläggande rättigheter släpps fullständigt när eleven anses vara utomlands länge nog, ibland utan bevis på att eleven ens verkligen befinner sig utomlands. Det framgår inte i skollagen om beslut ska fattas för dessa ärenden, vilket inte heller alla kommuner gör. I förvaltningslagen framgår däremot att ärenden ska utredas i den omfattning som krävs, och att beslut som påverkar någons situation på ett inte obetydligt sätt ska motiveras, om inte uppenbart obehövligt.42 42Förvaltningslagen (2017:900) 23 & 32 §§. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Skolinspektionen har inte, vad kan bedöma, bedrivit någon tillsyn över de här aktuella bestämmelserna. Frågor kring att fullgöra skolplikten på annat sätt har inte tagits upp i de akter som vi studerat, och enligt de intervjuer vi gjort är det inte heller något Skolinspektionen brukar ta upp med huvudmännen. Vi kan dock se att andra skolpliktsfrågor, som olovlig frånvaro, är något som i princip alltid tas upp i samband med den regelbundna tillsynen. I samband med en huvudmannatillsyn frågar Skolinspektionen inledningsvis efter en redovisning av hur huvudmannen arbetar med skolpliktsbevakning.43 Om huvudmannen synes ha ett system för detta går de inte vidare med ytterligare frågor kring de här aktuella bestämmelserna. I samband med den aktgranskning gjort kan vi konstatera att huvudmännen besvarar denna fråga genom att berätta hur de arbetar med olovlig frånvaro. De tar inte upp eventuella medgivanden att fullgöra skolplikten på annat sätt. Vi kunde även se att när Skolinspektionen går vidare med frågor kring skolplikt i intervjuer med huvudmän, har de inte heller då diskuterat fullgörande av skolplikt på annat sätt. Någon riktad tillsyn avseende beviljande av ledighet, medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt eller när skolplikten upphör på grund av varaktig utlandsvistelse har inte gjorts. Enligt Skolinspektionen själv är det möjligt att bedriva tillsyn utifrån bestämmelserna även om de ser vissa problem.44 Skolinspektionen har dock inte valt att prioritera dessa bestämmelser i den risk- och väsentlighetsanalys som föregår deras urval av skolor, huvudmän och områden. Kommunerna behandlar ansökningar som rör de svenska utlandsskolorna väldigt olika. Vissa kommuner anser att det är precis som att skriva över en elev till en fristående skola alternativt en skola i en annan kommun och gör det helt rutinmässigt. Andra kommuner gör en skillnad mellan om det är en långvarig vistelse eller en kortare sådan, och prövar enligt 23 § om det rör kortare vistelser. Vissa kommuner prövar alla sådana ansökningar mot alla rekvisit. Vi har inte påträffat någon kommun som ifrågasätter att de svenska utlandsskolorna bedriver undervisning som kan anses vara ett fullgott alternativ. menar dock att det faktum att skolan är godkänd för statsbidrag inte per automatik är att likställa 43Frågan lyder som följer: Redovisa hur kommunen arbetar för att bevaka skolplikten i . Ange också hur kontakterna med fristående skolor eller med andra kommuner där elever från kommunen får sin undervisning fungerar i detta hänseende. 44Samtal med Skolinspektionen, . Ett problem är enligt Skolinspektionen svårigheten att veta i vilka kommuner det finns elever som fått medgivande om att fullgöra skolplikten på annat sätt. I övrigt anser Skolinspektionen att bestämmelserna är otydliga, vilket försvårar en tillsyn av dem. R I K S R E V I S I O N E N U N D A N T A G F R Å N S K O L P L I K T E N – R E G L E R , T I L L Ä M P N I N G O C H T I L L S Y N med en bedömning av om den är ett fullgott alternativ till svensk skolgång enligt 24 kap. 23 § även om undervisningen i utlandsskola, för att vara berättigad till statsbidrag, ska motsvara förskoleklass och grundskola i och så långt det är möjligt gymnasieskolan.45 De mest frekventa så kallade svenska skolorna i har cirka 800 elever tillsammans per läsår.46 En mindre andel av dem är helårselever som troligen inte längre har skolplikt i . Ett fåtal elever kan komma från grannländer, men dessa skolor följer alltså svensk läroplan så det är osäkert hur populära de är för icke-svenska elever. För /2019 har vi fått in knappt 50 beslut om medgivande att fullgöra skolplikten i . Sammanfattningsvis tror vi att ett ganska stort antal av dessa elever har fått ledigt för relativt långa vistelser i , alternativt åkt utan beviljad ledighet från skolan. En annan iakttagelse är att det inte finns någon samlad kunskap om i vilken omfattning eller på vilka grunder det fattas beslut om att fullgöra skolplikten på annat sätt, enligt 24 kap. 23 §. Det finns brister i den statistik som samlar in , via SCB. Vad kunnat se är den felaktig i båda riktningar – ibland uppger kommunerna att beslut finns när så inte är fallet, och ibland uppges att inga beslut finns trots att vi fått in ett antal. Vidare finns troligen ett stort mörkertal, då många längre utlandsvistelser beviljas som ledigheter istället. Det finns inte heller statistik kring ärenden där skolplikten upphör temporärt på grund av längre, men tidsbestämda, utlandsvistelser. Det faktum att kommunens beslut om att fullgöra skolplikten på annat sätt kan överklagas spelar en begränsad roll i sammanhanget. Det är enbart elever eller vårdnadshavare som fått avslag på sin ansökan som eventuellt överklagar beslutet. Kommunernas bifallsbeslut blir därför aldrig föremål för prövning av domstol, eftersom dessa aldrig gått någon emot. Därför finns det ett begränsat antal domar från kammarrätter som tolkat att de angivna skälen inte varit synnerliga, i linje med kommunernas beslut. Enbart ett ärende har hitintills behandlats av och det gällde hemundervisning av religiösa skäl. Det finns med andra ord begränsat med rättslig praxis att tillgå på området, vilket försvårar möjligheten att ge vägledning utifrån praxis. 45Mejl från daterade och . 46Mejl från Sanuk och Lilla svenska skolan i . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I detta kapitel redogör vi för våra slutsatser, utifrån våra iakttagelser och bedömningar vi gjort i granskningen. Vi kommer att diskutera varje granskningsfråga för sig, för att sedan ge ett övergripande svar samt några avslutande reflektioner. 4.1Är undantag från skolplikten tydligt reglerade i skollagen? Om bestämmelserna kring ledighet, medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt samt varaktig vistelse utomlands varit tydligt reglerade i skollagen borde de tolkas på liknande sätt av kommuner och rektorer. Det gör de inte. bedömning är att det inte är tydligt reglerat vad som gäller. Skollagens bestämmelser ger att det slutliga beslutet om längre ledigheter alltid är rektors att ta, oavsett eventuella riktlinjer framtagna på central nivå (kommun eller enskild huvudman). Som en konsekvens har kommunerna centralt ofta dålig insyn i hur ledighet ges och flera av de intervjuade kommunerna har uppgett att det är svårt att få likvärdighet i hur ledighet ges inom kommunen, eftersom lagen anger att besluten ska tas av rektor. Huvudmannen har dock ett övergripande ansvar över kvalitetsarbetet och bör kunna följa upp hur bestämmelserna om ledighet tillämpas.47 Vad som kan anses vara synnerliga skäl för längre ledighet framgår inte i skollagen eller dess förarbeten. Vi har inte i denna granskning kunnat detaljstudera ledighetsmönster, men det är tydligt att det finns en stor gråzon mellan ledighet och att fullgöra skolplikten på annat sätt. bedömning är det finns en distinktion mellan att vara ledig och att fullgöra skolplikten på annat sätt. En ledighet bör gälla en tidsperiod under vilken eleven inte kommer efter i skolarbetet mer än att hen snabbt kan komma ikapp vid återkomst till skolan. Ledighet innebär helt enkelt att eleven är ledig under sin frånvaro från skolan. Vi kan dock se att vissa kommuner hanterar ledigheter olika. När det gäller ledigheter som sträcker sig , vilket en kommun vi träffat har som övre gräns för ledighet, är det svårt att tro att eleven ska kunna komma ikapp utan större besvär även om det är en studiestark elev. Det finns indikationer på att rektorerna tycker dessa frågor är svåra, och att de utsätts för stor press från vårdnadshavare som vill kunna åka på långa ledigheter med sina barn under terminstid. Det är också många kommuner som uppgivet 47Skollagen 4 kap. 3 & 5 §§. R I K S R E V I S I O N E N U N D A N T A G F R Å N S K O L P L I K T E N – R E G L E R , T I L L Ä M P N I N G O C H T I L L S Y N konstaterar att de inte har något att sätta emot. Många vårdnadshavare väljer att åka även om de får avslag på ledighetsansökan och kommunen har då inga verktyg att ta till. Skolorna kan också ha incitament att behandla längre utlandsvistelser som ledigheter istället för fullgörande av skolplikt på annat sätt, eftersom många kommuner inte betalar ersättning till skolan för tid när en elev fullgör skolplikten någon annanstans. gör bedömningen att nuvarande ordning, där det inte finns någon bortre gräns för hur lång ledighet en rektor får bevilja när synnerliga skäl föreligger, medför problem. Dels för att synnerliga skäl inte närmare specificeras, dels för att möjligheten att bevilja mycket långa ledigheter riskerar att försätta rektorerna i svåra situationer. Därutöver gör det att ärenden som egentligen borde vara föremål för prövning om att fullgöra skolplikten på annat sätt istället tas som ledighet direkt på skolan. 4.1.2 Medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt Vi har kunnat se en stor variation i hur kommunerna beslutar i ärenden kring fullgörande av skolplikten på annat sätt, och kan inte annat än dra slutsatsen att det beror på vilken kommun eleven bor i om hen medges att temporärt delta i skolgång utomlands, eller andra alternativ till en vanlig skolgång. Det som gör bestämmelsen om medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt svår att tolka för kommunerna är att det först stipuleras att det krävs synnerliga skäl. Många beslutsfattare, dock inte alla, är medvetna om vilken tydlig begränsning av medgivanden detta innebär. I skollagens förarbeten klargörs att hemundervisning av religiösa eller filosofiska skäl inte längre ska medges. Men, sedan kommer exempel på möjliga bevekelsegrunder för medgivanden: gränselever, filminspelningar och längre resor. Eftersom längre resor inte tydligare specificeras tolkar, enligt kommunerna, många vårdnadshavare det som att alla längre utlandsvistelser kvalificerar. Beslutsfattarna i kommunerna får också svårt att avgöra vad som är avsikten med bestämmelsen. Ska de tillåta elever att gå i skola några månader i , för att familjen väljer att spendera Eller innebär de synnerliga skälen att det ska finnas betydligt starkare skäl till utlandsvistelsen? Kvalificerar en termins vistelse i utlandet för att någon av vårdnadshavarna ska arbeta, till exempel en gästforskarvistelse, som ett synnerligt skäl? Krävs att båda vårdnadshavarna ska arbeta utomlands för att det ska kvalificera? Vissa kommuner kräver att båda vårdnadshavare ska ha arbete utomlands för att ge ett medgivande, i annat fall anses eleven kunna stanna hemma med den andre vårdnadshavaren. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kommunerna uppger även här att de inte har något att sätta emot när elever åker trots att ett medgivande inte givits. I praktiken finns få incitament för kommunerna att säga nej, då det inte medför några negativa konsekvenser för dem om de ger ett medgivande trots att rekvisiten inte är uppfyllda. Sådana beslut överklagas inte av någon, och Skolinspektionen gör ingen tillsyn av hur beslut tas. bedömning är att det bör tydliggöras vad som ska krävas för att synnerliga skäl kan anses vara uppfyllt. Det är också önskvärt med tydligare riktlinjer kring när en alternativ skolgång anses vara ett fullgott alternativ. 4.1.3 Varaktig vistelse utomlands Även gällande varaktig vistelse utomlands är lagtexten otydlig, och många kommuner lyfter fram denna reglering som en där de önskar förtydliganden. Hur krävs för att en vistelse kan anses varaktig? Hur ser gränsdragningen mot medgivande om att fullgöra skolplikten på annat sätt ut? Är det enbart tiden utomlands som ska särskilja besluten ifrån varandra? Ska formella beslut tas eller räcker det med en notering i skolpliktsregistret? bedömning är att denna bestämmelse ofta används i ett annat sammanhang än vad den är avsedd för. Bestämmelsen bör begränsas till de fall som gäller elever som inte bor i men trots det är fortsatt folkbokförda i landet, det vill säga barn till utlandsstationerade statligt anställda. Vid övriga fall av längre utlandsvistelser bör eleven ansöka om ett medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt, alternativt utvandra (vilket medför att skolplikten per automatik upphör). 4.2Är Skolinspektionens tillsyn av lagstiftningen ändamålsenlig? Skolinspektionen har inte utfört någon tillsyn av kommunernas handläggning av frågor som rör fullgörande av skolplikten på annat sätt, trots att det anges specifikt i 26 kap. 3 § att de har tillsynsansvar över hur en kommun uppfyller sina skyldigheter enligt bestämmelserna om fullgörandet av skolplikt på annat sätt. bedömning är att de frågor Skolinspektionen ställer om skolpliktsbevakning inte fångar upp ärenden om fullgörande av skolplikt på annat sätt. Skolinspektionen har inte heller utfört någon tillsyn över hur skolhuvudmän beviljar längre ledigheter eller hur de hanterar frågan om när en elev inte längre anses ha skolplikt på grund av varaktig vistelse utomlands. Om Skolinspektionen regelbundet, till exempel i samband med huvudmannatillsyn, begärt in uppgifter på hur många elever som har fått medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt, samt av vilka skäl, skulle kunskapsläget kring dessa frågor förbättrats avsevärt, även om det inte är tillsynens primära syfte. Troligen skulle även medvetenheten kring dessa frågor förbättrats och rutiner kunnat skärpas. R I K S R E V I S I O N E N U N D A N T A G F R Å N S K O L P L I K T E N – R E G L E R , T I L L Ä M P N I N G O C H T I L L S Y N 4.3Har tagit fram ett fullgott stöd för kommunerna att tolka lagstiftningen? har inte tagit fram allmänna råd gällande medgivande att fullgöra skolplikt på annat sätt eller skolpliktens upphörande på grund av varaktig utlandsvistelse. I de allmänna råd som finns kring frånvaro och närvaro, där ledighet tas upp, nämns inte att synnerliga skäl ska finnas vid längre ledigheter. Såvitt har kunnat bedöma har inte den föreskriftsrätt som regeringen har angående fullgörande av skolplikten på annat sätt aktualiserats. Eftersom det inte finns något lagstöd att ta fram föreskrifter gällande ledighet eller varaktig vistelse utomlands har inte kunnat ta fram föreskrifter för dessa bestämmelser heller. Av instruktion framgår att myndigheten ska främja att alla barn får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet och i en trygg miljö, samt att myndigheten kontinuerligt ska analysera behov av eventuella åtgärder inom sitt verksamhetsområde.48 är självt tveksamt till om det har möjlighet att ta fram användbara allmänna råd för de aktuella bestämmelserna. Den bedömningen görs med hänvisning till bestämmelsernas utformning och att det krävs en prövning i varje enskilt fall. anser det vara svårt att utforma allmänna råd utan att inskränka på kommuners och rektorers lagliga rätt att självständigt göra en bedömning och anser att förtydligande av synnerliga skäl bör ske på författningsnivå.49 Det kan finnas skäl att instämma i bedömning. Å andra sidan utgör den normerande myndigheten på området och efterlyste tydligare exemplifiering av begreppet synnerliga skäl i samband med framtagandet av den nya skollagen. Eftersom såg problem med tolkning av centrala begrepp i bestämmelsen, är det lite förvånande att myndigheten, såvitt framkommit, inte därefter lyft frågan vidare. Detta hade kunnat ske till exempel i kommunikationen med . menar vidare att det funnits möjlighet för att på ett mer adekvat sätt ge ut stöd och vägledning i dessa frågor utan att överträda de krav som ställs i lag eller andra författningar. Myndigheten kan till exempel tydliggöra vad ett rekvisit om synnerliga skäl faktiskt innebär vad gäller ledighet och fullgörande av skolplikt på annat sätt. 48Förordning (2015:1047) med instruktion för . 49Mejl från , . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.4 Tillämpas regelverket i enlighet med dess avsikt? Syftet med denna granskning är att se om regering och statliga myndigheter har säkerställt att det existerande regelverket och tillämpningen av det fungerar enligt lagstiftarens intentioner, vad gäller i folkbokförda elever som lovligen uteblir från svensk skolgång. Med lovligen uteblir från svensk skolgång avser vi det system av undantag från skolplikten som består av ledighet, medgivande att fullgöra skolplikt på annat sätt samt när skolplikten upphör på grund av varaktig vistelse utomlands. Det är inte helt okomplicerat att avgöra vad ändamålet med regelverket är, då det rör sig om en lag som antogs .