prop · H80343 · 2020-10-28 00:00:00 — Regeringens förslag: Överträdelser av den nya kontrollförordningen ska inte omfattas av straffbestämmelserna i lagen om foder och anima- liska biprodukter. Promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens. I pro- memorian föreslås ingen avgränsning av straffbestämmelserna i förhållande till den nya kontrollförordningen. Remissinstanserna yttrar sig inte om denna fråga. Skälen för regeringens förslag: Av 29 § andra stycket lagen om foder och animaliska biprodukter följer att överträdelser av de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen är straffbelagda. Detta gäller dock inte om överträdelsen avser bestämmelser om myndighetsutövning. Som beskrivs i avsnitt 6.9 var syftet med den avgränsningen att utesluta straffansvar för överträdelser av skyldigheter för myndigheter enligt bl.a. den tidigare kontrollförordningen (se prop. 2005/06:128, s. 275). Straffbestämmel- serna om tjänstefel och brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. bedöms även som tillräckliga för att sanktionera de överträdelser av den nya kontrollförordningen som personal på myndigheter kan göra sig skyl- diga till vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Den nya kontrollförordningen innehåller dock några bestämmelser som innebär skyldigheter för enskilda och som enligt regeringens bedömning i avsnitt 6.9inte heller bör straffsanktioneras. Bestämmelsen i 29 § andra stycket bör därför omformuleras så att det framgår att alla överträdelser av den nya kontrollförordningen utesluts från straffbestämmelsens tillämpnings- område och inte bara de som avser myndighetsutövning. Ändringar i lagen om provtagning på Ord och uttryck i lagen och förhållandet till Regeringens förslag: Uttrycket offentlig kontroll ska i lagen betyda dels offentlig kontroll enligt den nya kontrollförordningen, dels kontroll i övrigt av att lagen om provtagning på djur, m.m. och föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen följs. Uttrycket annan offentlig verksamhet ska betyda dels annan offentlig verksamhet enligt den nya kontrollförordningen, dels sådan offentlig verksamhet som i övrigt utförs med stöd av lagen eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Ordet kontrollorgan ska i berörda bestämmelser i lagen ersättas med ”ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter”. Uttrycket organ med delegerade uppgifter ska betyda samma sak som i den nya kontrollförordningen. Den nya kontrollförordningen ska tillämpas även när det gäller offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som skulle kunna anses falla utanför kontrollförordningens tillämpningsområde. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. memorians förslag kopplas uttrycken offentlig kontroll och annan offent- lig verksamhet enbart till kontrollförordningen. I regeringens förslag läggs också till en bestämmelse om kontrollförordningens tillämpning. Remissinstanserna: Se synpunkter i avsnitt 6.1 och 6.2. stanser uttalar sig i denna fråga särskilt om lagen om provtagning på djur, Skälen för regeringens förslag Offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet Det unionsrättsliga uttrycket offentlig kontroll används i lagen om prov- tagning på djur, m.m., härefter provtagningslagen, för att beteckna myndigheternas kontroll enligt lagen och . innehåller inte någon hänvisning till den definition som fanns i den tidigare Uttrycket offentlig kontroll används även i den nya kontrollförord- I förordningen införs därutöver det nya uttrycket annan offentlig I avsnitt 6.2 redogörs närmare för innebörden av de båda I det avsnittet görs vidare bedömningen att även uttrycket annan offentlig verksamhet bör användas i de lagar som berörs av den nya kontrollförordningen, bl.a. i provtagningslagen. Som framgår av avsnitt 6.2 definieras uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i den nya kontrollförordningen. kontroll omfattar kontroll som utförs för att verifiera efterlevnaden av bestämmelser oavsett om de har fastställts på unionsnivå eller av medlemsstaterna för tillämpning av unionslagstiftningen. begränsning till unionslagstiftningen finns när det gäller definitionen av annan offentlig verksamhet. Till skillnad från t.ex. livsmedelslagen innehåller provtagningslagen inte någon nationell reglering som faller utanför den nya kontrollförordningens tillämpningsområde när det gäller vilka djurhållare och verksamheter med djur som kan omfattas av åtgärderna, se avsnitt 6.1. materiella EU-lagstiftningen på området medlemsstaterna möjlighet att i olika avseenden ha krav som är strängare från smittskyddssynpunkt än vad som krävs för att genomföra eller komplettera EU-lagstiftningen. provtagningslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen kan t.ex. regleras åtgärder avseende andra sjukdomar än vad som Det kan också vara fråga om bestämmelser som i och för sig genomför eller kompletterar EU-rättsakter men som i vissa delar går längre. Provtagningslagen innehåller även andra bestämmelser som inte innebär ett genomförande eller en obligatorisk komplettering av EU-rättsakter, t.ex. bestämmelser om ersättning till enskilda som blir föremål för åtgärder enligt lagen. Det är oklart i vilken utsträckning sådana bestämmelser kan anses fastställda ”för tillämpning av unionslagstift- ningen” i den mening som avses i artikel 1.2 i den nya kontrollförord- Det kan i vart fall ifrågasättas när det gäller nationella åtgärder mot sjukdomar som inte alls regleras på EU-nivå. Det finns däremot både praktiska och lagtekniska fördelar med att på det sätt som görs använda samma uttryck för all kontroll som bedrivs enlig lagen. gäller även uttrycket annan offentlig verksamhet. Regeringen bedömer därför att det, för att underlätta tillämpningen, i lagen bör klargöras vad som avses med uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet när de används i lagen. Av de nya definition- erna bör det, till skillnad från promemorians förslag, framgå att med offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i lagen avses både offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt den nya kontroll- förordningen och kontroll och offentlig verksamhet i övrigt enligt prov- tagningslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Det bör, jämfört med lagrådsremissens förslag, också förtydligas att kontrollen kan gälla efterlevnaden av beslut som har meddelats med stöd av lagen, jfr nuvarande 10 § första stycket provtagningslagen. Motsvarande förtydligande bör göras också i definitionen av annan Regeringen föreslår också att det anges i lagen att kontrollförordningen ska tillämpas vid all offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet och därmed även vid sådan kontroll eller verksamhet som kan anses falla utanför kontrollförordningens tillämpningsområde. Det skulle annars upp- stå praktiska svårigheter för de behöriga myndigheterna och enskilda att avgöra i vilka situationer kontrollförordningen skulle tillämpas. innebär enligt regeringens bedömning också att provtagningslagen och de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen vid tillämpningen av kon- trollförordningen är att anse som sådan nationell lagstiftning som avses i För att undvika osäkerhet är det av stor vikt att terminologin som används i den nationella regleringen följer den begreppsutveckling som sker inom unionen. Regeringen instämmer därför i promemorians bedöm- ning att det är ändamålsenligt att hänvisningen till uttrycken offentlig Prop. 2020/21:43 kontroll och annan offentlig verksamhet i den nya kontrollförordningen bör göras dynamisk, dvs. avse förordningen i den gällande lydelsen. Samma bedömning görs när det gäller den föreslagna bestämmelsen om kontrollförordningens tillämplighet. Organ med delegerade uppgifter I avsnitt 6.2 görs bedömningen att ordet kontrollorgan bör ersättas med ”ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har dele- gerats vissa uppgifter”. Ordet kontrollorgan, som förekommer i 12, 13 och 20 §§ provtagningslagen, bör därför för att stämma överens med bestäm- melserna i den nya kontrollförordningen ersättas med detta uttryck. I provtagningslagen bör det även läggas till att uttrycket organ med delegerade uppgifter har samma betydelse som i den nya kontrollförord- ningen. Som nämnts ovan är det av stor vikt att den terminologi som används följer begreppsutvecklingen i unionen. Av den anledningen bör hänvisningen till den nya kontrollförordningen även i detta avseende göras dynamisk, dvs. avse förordningen i den gällande lydel- sen. 11.2Myndigheterna ska även utföra annan offentlig verksamhet Regeringens förslag: Annan offentlig verksamhet ska utföras av kontrollmyndigheterna och andra statliga myndigheter enligt vad som anges i lagen och i föreskrifter som regeringen meddelar. Regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter om att Jord- bruksverket får överlämna åt länsstyrelserna eller kommunerna att utöva offentlig kontroll ska utökas till att avse även överlämnande av annan offentlig verksamhet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag innebär att endast de myndigheter som av rege- ringen pekats ut som kontrollmyndigheter kan utföra annan offentlig verk- Remissinstanserna: tillstyrker förslaget. () pekar på att begreppet ”annan offentlig verksamhet” innebär en möjlighet att fånga den roll som SVA rent empiriskt har i livsmedelskedjan. SVA uppger vidare att myndigheten inte är identifierad som behörig myndighet enligt kontrollförordningen, vilket begränsar myndighetens möjligheter att på ett effektivt sätt utföra de arbetsuppgifter som följer av instruktionen och som faller inom ramen för ”annan offentlig verksamhet”. SVA önskar att myndighetens roll inom livsmedelskedjan ska förtydligas och att myndigheten får de bemyndi- ganden som krävs för att den ska kunna utföra sina arbetsuppgifter på ett Inga andra remissinstanser berör frågan. Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna ska för vart och ett av de områden som omfattas av den nya kontrollförordningens tillämp- ningsområde utse den eller de behöriga myndigheter som ska ha ansvaret för att organisera eller genomföra offentlig kontroll och annan offentlig Vilka myndigheter som har huvudansvaret för den offentliga kontrollen framgår av 10 § provtagningslagen. I paragrafen föreskrivs således att det är och andra statliga myndigheter som utövar offentlig Regeringen får vidare meddela föreskrifter om att Jordbruksver- ket får överlämna åt länsstyrelserna eller kommunerna att utöva offentlig Den närmare ansvarsfördelningen mellan myndigheterna regleras i förordningen om provtagning på djur, m.m., härefter provtagnings- Det bör på motsvarande sätt som för offentlig kontroll framgå av prov- tagningslagen vilka myndigheter som utför annan offentlig verksamhet. En bestämmelse om detta bör därför tas in i lagen. Uttrycket annan offentlig verksamhet täcker, som framgår av avsnitt 6.2, många olika uppgifter, alltifrån sådant som ingår i det som i lagen benämns som ”övriga åligganden”, till utseende av officiella laboratorier. Detta innebär att det inte alltid behöver vara samma myndighet som utövar både offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet inom ett visst Uppgifter som utgör annan offentlig verksamhet kan, som SVA påtalar, också utföras av andra statliga myndigheter än de myndigheter som pekats ut som kontrollmyndigheter av regeringen. ansvarsfördelningen mellan myndigheterna bör därför i likhet med vad som gäller för den offentliga kontrollen bestämmas i föreskrifter som I vissa fall regleras i lagen att åtgärder som är att anse som annan offentlig verksamhet ska utföras av kontrollmyndighet- erna, se t.ex. 16 § om förelägganden. Det finns ett bemyndigande för regeringen, i 10 § andra stycket provtagningslagen, att meddela föreskrifter om att får överlämna åt länsstyrelserna eller kommunerna att utöva offentlig I 15 § provtagningsförordningen har föreskrivits att Jordbruks- verket får överlåta åt länsstyrelserna att utöva offentlig kontroll. har däremot inte fått rätt enligt provtagningsförordningen att överlämna offentlig kontroll till kommunerna. Genom den nya kontrollförordningen har det tydliggjorts att vissa uppgifter som naturligt hänger samman med offentlig kontroll, som t.ex. beslut om åtgärder vid bristande efterlevnad, inte är offentlig kontroll utan i stället annan offentlig verksamhet. Det kan därför av effektivitetsskäl finnas behov av att, i samband med att offentlig kontroll överlåts, också överlåta vissa uppgifter som utgör annan offentlig verksamhet och som har ett tydligt samband med kontrollen. Regeringen bör därför också få med- dela föreskrifter om att får överlämna åt länsstyrelserna eller kommunerna att utöva annan offentlig verksamhet. (N 2018:06) ser över lagstift- ningen på djurhälsoområdet i anledning av den nya EU-förordningen om djurhälsa, och rådets förordning (EU) 2016/429 av om överförbara djursjukdomar och om ändring och upp- hävande av vissa akter med avseende på djurhälsa (”djurhälsolag”), som ska börja tillämpas . Inom ramen för utredningen kan behovet av bestämmelser om möjlighet för att överlåta offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet till länsstyrelserna och kommunerna övervägas på nytt, särskilt mot bakgrund av att någon möjlighet att överlåta kontroll till kommunerna inte införts på förordnings- Prop. 2020/21:43 nivå. 11.3Överlämnande av uppgifter i offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet Regeringens bedömning: De behöriga myndigheterna kan överlämna uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen eller i annan offentlig verksamhet till enskilda organ eller fysiska personer direkt med stöd av bestämmelserna i den nya kontrollförordningen. Regeringens förslag: Det ska införas en bestämmelse som upplyser om att det i den nya kontrollförordningen finns bestämmelser om att vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet får delegeras till ett organ eller till en fysisk person. Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med regering- ens bedömning. I promemorian föreslås dock inga upplysningsbestämmel- ser. Remissinstanserna: Inga remissinstanser lämnar synpunkter. Skälen för regeringens förslag och bedömning Allmänt om förutsättningarna för delegering Enligt artiklarna 28 och 31 i nya kontrollförordningen får de behöriga myndigheterna delegera vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrol- len eller i annan offentlig verksamhet till organ eller till fysiska personer i enlighet med villkoren i artikel 29 eller 30. Delegering av uppgifter som ingår i offentlig kontroll får ske under förutsättning att delegeringen inne- håller en exakt beskrivning av de uppgifter som ska utföras och villkoren Organet och den fysiska personen ska vidare uppfylla vissa De ska bl.a. ha den sakkunskap, utrustning och infrastruktur som krävs för att utföra de uppgifter som delegeras och de ska vara opartiska och fria från intressekonflikter. För ett organ gäller dessutom att det ska vara ackrediterat i enlighet med standarder som är relevanta för de aktuella uppgifterna (artiklarna 29–30). När det gäller delegering av uppgifter som ingår i annan offentlig verksamhet till ett organ krävs att de bestämmelser som avses i artikel 1.2 (som anger vilka sakområden som kontrollförord- ningen ska tillämpas på) inte förbjuder en sådan delegering. till fysiska personer krävs, förutom att villkoren enligt artikel 30 är uppfyllda, att den materiella lagstiftningen tillåter en sådan delegering. uttrycklig begränsning av vad som får delegeras finns i artikel 31.3 i Där sägs att beslut om åtgärder vid konstaterad bristande efterlevnad enligt artikel 138.1 b, 138.2 och 138.3 inte får delegeras. Nämnda bestämmelser innehåller en uppräkning av åtgärder som de behöriga myndigheterna ska vidta om det konstateras att det finns brister i efterlevnaden av regelverket. Utöver de allmänna bestämmelserna om myndighetsåtgärder i artikel 138 innehåller förordningen även mer speci- fika bestämmelser om vilka åtgärder som behöriga myndigheter får vidta 2020/21:43 vid bristande efterlevnad av reglerna i samband med att djur och varor förs in i unionen från tredjeländer, se artiklarna 66–69. De åtgärder som nämns i artiklarna 66–69 ryms inom de åtgärder som regleras i artikel 138. Förordningen kan därmed inte förstås på annat sätt än att begränsningen i rätten att delegera beslut även omfattar beslut om åtgärder som fattas med stöd av artiklarna 66–69 i förordningen. Det införs inte några särskilda delegationsbestämmelser i provtagningslagen Av 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen framgår att förvaltningsupp- gifter kan överlämnas åt enskilda och att detta ska ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Det kan inte uteslutas att det kan förekomma moment av myndighetsutövning i de uppgifter som kan dele- geras av de behöriga myndigheterna med stöd av bestämmelserna i den nya kontrollförordningen och att delegering därför kräver stöd i lag. Bestämmelserna om delegering i den nya kontrollförordningen är emeller- tid direkt tillämpliga och någon kompletterande bestämmelse i svensk rätt krävs inte för att regeringsformens krav på lagstöd ska vara uppfyllt. Bestämmelserna är även utformade på ett sätt som gör att de berörda myndigheterna kan tillämpa dem utan kompletterande regler i lag. För delegation till fysiska personer krävs enligt den nya kontrollförordningen, som angetts ovan, att den materiella lagstiftningen på EU-nivå eller nationell nivå tillåter en sådan delegering. Av tydlighetsskäl bör möjlig- heten att delegera uppgifter med stöd av kontrollförordningen dock framgå av provtagningslagen. Regeringen föreslår därför att det i lagen införs en upplysning om att det i den nya kontrollförordningen finns bestämmelser om att vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa upp- gifter i samband med annan offentlig verksamhet får delegeras till ett organ eller till en fysisk person. På djurhälsoområdet finns särskilda bestämmelser bl.a. i provtagnings- lagen som ger möjlighet att överlåta vissa uppgifter till privata organ. I 9 § andra stycket provtagningslagen anges t.ex. att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att en organisation får föra register och utfärda identitetshandlingar för djur. Som påpekas i avsnitt 11.2 ser (N 2018:06) över lagstiftningen på djurhälsoområdet. Det ingår i uppdraget att analysera hur de särskilda bestämmelserna om överlåtelse av uppgifter till privata organ i provtagningslagen förhåller sig till möjligheten för behörig myndighet att delegera offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet enligt artiklarna 28–31 i den nya kontrollförordningen. Det behöver i det sammanhanget övervägas hur dessa bestämmelser förhåller sig till de särskilda bestämmelserna om delegation som finns i förordning (EU) 2016/429. För att möjliggöra fortsatt delegation av uppgifter kan det i vissa fall vara nödvändigt att behålla vissa bestämmelser i nationell rätt som ett komplement till kontrollförordningen och förordning (EU) 2016/429, medan andra kan anses vara en dubbelreglering i förhållande till EU- bestämmelserna. Regeringen anser mot den bakgrunden, i likhet med promemorian, att det är mest ändamålsenligt att tills vidare behålla de särskilda bestämmelser om delegering av uppgifter som finns i provtag- ningslagen i avvaktan på den större översynen. Föreskrifter om annan offentlig verksamhet Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska ges rätt att meddela föreskrifter om hur annan offentlig verksamhet ska bedrivas och om skyldighet för ett organ med delege- rade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter att lämna information och ge in handlingar till den myndighet som har Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. memorian föreslås inte något bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldighet för ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter att lämna information och ge in hand- lingar till den myndighet som har delegerat uppgiften. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget. ombudsmän påpekar att det inte framgår av promemorian hur handlingar som förvaras hos organ eller fysiska personer som agerar på delegation ska hanteras vid en begäran om handlingsutlämnande och att den fortsatta beredningen bör kompletteras med en analys av den frågan. Inga andra remissinstanser berör frågan. Skälen för regeringens förslag Föreskrifter om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet Den nya kontrollförordningen innehåller i likhet med den tidigare kontroll- förordningen bestämmelser om hur den offentliga kontrollen i medlems- staterna ska organiseras och genomföras. I den nya kontrollförordningen införs även uttrycket annan offentlig verksamhet för sådana myndighets- uppgifter som inte kan anses som offentlig kontroll. I artikel 5 i den nya kontrollförordningen ställs det upp ett antal krav som de behöriga myndigheterna ska uppfylla när det gäller kontrollen och den offentliga verksamheten. Myndigheterna ska bl.a. införa rutiner eller förfaranden för att säkerställa att offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet är effektiv och ändamålsenlig samt för att säkerställa att det inte finns någon intressekonflikt för den personal som genomför offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Personalen ska vidare ha tillgång till lämplig laboratoriekapacitet för analys, testning och diagnostik. I artikel 9 regleras hur den offentliga kontrollen ska bedrivas. går att de behöriga myndigheterna regelbundet och med lämplig frekvens ska utföra riskbaserad offentlig kontroll av alla aktörer. bl.a. beakta identifierade risker som är förbundna med djur och varor, aktörernas tidigare resultat vid offentlig kontroll och tillförlitligheten i Kontrollen ska som huvudregel genomföras utan Vidare ska kontrollen så långt det är möjligt genomföras på ett sätt som minimerar den administrativa bördan och verksamhetsstörningar Motsvarande bestämmelser fanns i den tidigare kontrollför- I den nya kontrollförordningen ges vidare kommissionen befogenhet att meddela närmare bestämmelser om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet genom delegerade akter och genomförandeakter. 2020/21:43 I 12 § provtagningslagen finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur offentlig kontroll ska bedrivas. Regeringen har i 16 § provtagningsförord- ningen bemyndigat att meddela sådana föreskrifter. Regeringen bedömer i likhet med promemorian att det även i fortsätt- ningen finns behov av detaljerade bestämmelser om kontrollen och att ett sådant behov kan finnas även när det gäller annan offentlig verksamhet. Föreskrifterna ska endast avse skyldigheter för myndigheterna och kräver därför, när de riktar sig till statliga myndigheter, inte bemyndigande i lag. Enligt 10 § tredje stycket provtagningslagen finns dock en möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter om att får överlämna åt länsstyrelserna eller kommunerna att utöva offentlig kontroll. Bemyn- digandet föreslås nu utökas till att även avse annan offentlig verksamhet (se avsnitt 11.2 ovan). Om uppgiften att utföra offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet har överlämnats till kommunerna behövs ett bemyndigande i lag för att meddela föreskrifter om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Detsamma gäller om sådana uppgifter har överlämnats till ett organ med delegerade uppgifter eller fysiska personer. Bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter av detta slag bör därför vara kvar och utökas till att även avse annan offentlig verksamhet. Utöver bemyndigandet om offentlig kontroll finns flera andra bemyndi- ganden i provtagningslagen.