prop · H70368 · 2020-01-21 00:00:00 — Att förstärka ett redan existerande stöd till FoU innebär att regelbördan för företagen inte ökar i någon större utsträckning jämfört med om en ny typ av stöd på skattesidan skulle införas. Därtill är det angeläget att de nya reglerna träder i kraft . Därför har regeringen valt att göra förändringar inom ramen för det nuvarande regelverket och några alternativa utformningar har inte ansetts relevanta. framhåller att till skillnad från skatteavdrag kan direktstöd till FoU, i konkurrens mellan olika projektidéer, riktas till FoU-projekt som har störst potential och mot särskilt prioriterade områden. efterfrågar ett resonemang om vilka effekter som ökningen av nedsättningen förväntas ge, i förhållande till kostnaderna för dess genomförande. ringen anser att det är angeläget att åtgärder vidtas för att underlätta för företag att investera i FoU. Även om direktstöd på utgiftssidan i flera fall kan vara mer effektiva är även ett skatteincitament enligt regeringens bedömning en ändamålsenlig åtgärd i detta sammanhang, särskilt när redan existerande regler förstärks. Om förslaget om en förstärkt nedsättning inte genomförs uteblir kostnadssänkningen för företag med personal som arbetar med forskning eller utveckling. De positiva samhällsekonomiska effekterna av den FoU som inte skulle komma till stånd utan den förstärkta nedsättningen skulle därmed utebli. Även övriga effekter av förslaget som beskrivs i denna konsekvensanalys uteblir om förstärkningen inte skulle genomföras. Nuvarande nedsättning redovisas som en skatteutgift i regeringens skrivelse Redovisning av skatteutgifter (Skrivelse 2018/19:98). Förslaget i denna promemoria innebär att denna skatteutgift ökar i storlek i skatteutgiftsredovisning när de nya reglerna trätt i kraft. Då det är angeläget att de nya reglerna träder i kraft föreslås att ändringarna träder i kraft . Enligt uppgifter från uppgick de samlade avdragen för personer som jobbar med forskning eller utveckling till ca . Det underlag som avdraget beräknades på uppgick till ca , vilket var större än vad nedsättningen medger med det nuvarande taket på och koncern. Detta beror på att ett litet antal företag med ett stort antal anställda som arbetar med forskning eller utveckling har betydligt större underlag än vad nedsättningen medger. Av omkring 1 750 företag 2018 som gjorde avdraget hade majoriteten ett underlag som understeg . Av de 1 750 företagen hade dock omkring 35 företag ett underlag som översteg taket för avdraget. Dessutom hade omkring 15 företag ett underlag som exakt motsvarade taket för avdraget. Det är rimligt att anta att dessa företag i själva verket har större underlag än vad som angetts i arbetsgivardeklarationen men det är inte känt hur mycket större underlaget är. I promemorian föreslås att nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling förstärks. Förslaget innebär att taket för avdraget och koncern höjs från till som den allmänna löneavgiften sätts ned på sådan ersättning som berättigar till avdrag. Detta innebär att den offentligfinansiella effekten av förstärkningen består av två delar. Dels fördubblas kostnaden för nedsättningen jämfört med nuvarande nivå för den del som avser nedsättningen av den allmänna löneavgiften. Dels ökar kostnaden för nedsättningen då fler företag kan göra avdrag för hela eller en större del av sin personal som arbetar med forskning eller utveckling när taket för avdraget höjs. Den senare effekten är mindre eftersom relativt få och främst större företag har tillräckligt stort underlag för att göra avdrag . Beräkningen av den offentligfinansiella effekten av förstärkningen av nedsättningen baseras på utfallet för den nuvarande nedsättningen. Underlaget skrivs fram med prognosen för BNP-utvecklingen till nivåer. Förslaget bedöms minska intäkterna från arbetsgivar- avgifterna med 2020. Detta utgör den offentligfinansiella bruttoeffekten, se tabell 2. Företagens minskade kostnader för personal som arbetar med forskning eller utveckling medför att bolagsskattebasen ökar i motsvarande omfattning vilket leder till ökade bolagsskatteintäkter. Den offentligfinansiella nettoeffekten uppgår till -0,2020. Förslaget föreslås träda i kraft varför den offentligfinansiella effekten 2020 är en delårseffekt. Den offentligfinansiella nettoeffekten 2021 och 2022 bedöms uppgå till -0,, se tabell 2. Tabell 2 Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling Miljarder kronor, fasta priser och baser -0,64 -0,50 -0,67 -0,67 -0,67 Källa: egna beräkningar baserat på arbetsgivardeklarationer framhåller att regeringen bör beakta att införa ett offentligfinansiellt tak för den totala nedsättningen, för att undvika en alltför stor minskning av avgiftsuttaget. Den offentligfinansiella effekten bygger på en bedömning av i vilken utsträckning avdraget och nedsättningen av arbetsgivaravgifterna kommer att utnyttjas. Denna bedömning är bl.a. gjord mot bakgrund av hur det befintliga avdraget har använts. En central utgångspunkt för skattesystemet är att reglerna ska vara förutsägbara. Att inkludera ett offentligfinansiellt tak för nedsättningens sammanlagda storlek bidrar inte till detta. Tillväxtanalys, , och framhåller att det finns en risk att förslaget leder till subventionering av FoU som skulle ha genomförts i alla fall. Ett skäl till att denna risk uppstår är enligt att reglerna inte baseras på ökningen av forskning och utveckling utan appliceras på all forskning- och utvecklingsverksamhet. Myndigheten menar också att det finns en risk att verksamhet som inte är FoU omklassificeras som en följd av förslaget. Regeringen har valt att göra förstärkningar inom ramen för det nuvarande regelverket istället för att utforma nya regler. Vad gäller frågan om subventionering av FoU som skulle genomförts i alla fall riskerar sådana s.k. dödviktskostnader uppstå vid förändrad beskattning. En central avvägning i sammanhanget är enkelhet i skattesystemet mot träffsäkerhet och effektivitet. Ökningsbaserade regler, som beskriver, skulle kunna vara mer effektiva, men ökar regelbördan och de administrativa kostnaderna för både företagen och . De nuvarande reglerna om nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling infördes . Det har inte framkommit att reglerna har lett till omklassificeringar i någon betydande omfattning. () anser att förslagets utformning är ogenomtänkt, då det enbart gynnar större företag och inte leder till avsedda effekter för den grupp företag där den väsentligaste delen av utvecklingen sker i – i de minsta företagen. SRF framhåller vidare att små företag sällan arbetar med FoU på ett sådant sätt som krävs för att rekvisiten för nedsättning ska vara uppfyllda. Företagarna anser dock att det är positivt för svenska småföretag att få ökade incitament att investera i forskning och utveckling. Tillgänglig statistik visar att en stor andel av de företag som använder nedsättningen är små och medelstora företag. Promemorians inriktning och de föreslagna förändringarnas genomförande är väl avvägda enligt Företagarna. Även ser positivt på att förslaget stärker små och medelstora företags möjligheter att bedriva FoU utan att skapa negativa effekter på företagens administrativa börda. efterfrågar en analys av i vilken utsträckning förslaget riskerar att innebära en övervältring av avgiftsreduktionen på lönenivån i berörda företag. De offentligfinansiella effekterna av förslaget utgår från beräkningskonventioner. Permanenta förändringar av arbetsgivaravgifterna antas normalt påverka löner, priser och vinster genom s.k. övervältring, och leda till indirekta effekter för de offentliga finanserna. I beräkningskonventionerna framgår att det finns fall där ingen övervältring på löner eller priser antas ske, utan hela avgiftsförändringen i stället leder till att vinsterna i företagen ökar eller minskar. Ett sådant exempel är om åtgärden är tillfällig. Ett annat fall kan vara om åtgärden riktas mot en särskild grupp på arbetsmarknaden och endast en del av det totala skatteunderlaget påverkas av åtgärden. I detta fall antas i de offentligfinansiella beräkningarna att ingen övervältring på löner sker. De lägre arbetsgivaravgifterna resulterar därför i högre vinster i företagen. Förslaget bedöms få effekter av betydelse för företagens arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga. Förslaget innebär att företag med anställda som jobbar med forskning eller utveckling och som uppfyller kraven för nedsatt arbetsgivaravgift kommer att få en större nedsättning . Enligt uppgifter från var det omkring 1 750 företag som redovisade avgiftsunderlag och nedsättning för anställda som jobbar med forskning eller utveckling. Av dessa har omkring 35 företag ett avgiftsunderlag som överstiger det nuvarande taket för avdraget. Ytterligare 15 företag som redovisar underlag som exakt motsvarar taket för avdraget bedöms ha underlag som överstiger nuvarande tak. Det är dock inte känt hur mycket större dessa företags underlag faktiskt är. Med höjningen av taket för avdraget från till kommer företag som har slagit i taket ha ett nytt tak att förhålla sig till. Mellan 10 och 15 företag bedöms ha underlag som överstiger vilket motsvarar det nya taket för avdragets storlek. Med en genomsnittlig lön för en forskare på motsvarar ett underlag på omkring 77 anställda som arbetar med forskning eller utveckling. Övriga företag som gjorde avdraget, omkring 1 700 enligt uppgifterna , som inte har haft underlag stort nog för att påverkas av det nuvarande taket kommer endast påverkas av nedsättningen av den allmänna löneavgiften på sådan ersättning som berättigar till avdrag. Reglernas utformning omfattar samtliga branscher så länge det finns ett kommersiellt syfte med forskningen eller utvecklingen. I arbetsgivardeklarationer framgår att avdraget används brett och en mängd branscher enligt standarden för svensk näringsgrensindelning (SNI) finns representerade. till antal företag är det främst inom tillverkningsindustrin (SNI 19-31), datorprogrammering (SNI 62) och olika typer av teknisk provning, vetenskaplig forskning och utveckling och liknande (SNI 70-72) som nedsättningen används . Med en förstärkt nedsättning är det möjligt att fler företag och branscher kommer använda sig av möjligheten att sänka personalkostnaden, men det finns inga särskilda skäl att anta att den rådande fördelningen mellan olika branscher kommer att påverkas i någon betydande omfattning. Förändringen av den administrativa bördan för företagen bedöms vara försumbar då samma typ av information som fortsatt kommer att behöva anges i arbetsgivardeklarationen. Det är rimligt att anta att den typen av beräkning görs automatiskt i företagens lönesystem för uppgifter till arbetsgivardeklarationen. Förslaget bedöms inte ge upphov till några förändrade kostnader i övrigt och inte heller medföra några förändringar av företagens verksamhet. Ur ett konkurrensperspektiv kommer företag som har rätt till nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling få ytterligare sänkta personalkostnader jämfört med företag som inte har det. till att företagens satsningar på forskning och utveckling i sig kan vara en konkurrensfördel så kan även denna effekt förväntas öka i de fall den förstärkta nedsättningen leder till ökad forskning och utveckling i företagssektorn. Utformningen av förslaget tar delvis hänsyn till små företag. Dels föreslås ingen ändring av själva tillvägagångssättet för nedsättningen. Det är troligen så att små företag har en förhållandevis högre kostnad för att anpassa sig till förändrat förfarande i rapporteringen än vad större företag har. Dels innebär utformningen som sådan att nedsättningen av den allmänna löneavgiften helt kommer små företag till godo medan vissa större företag även fortsättningsvis kommer ha större underlag än vad nedsättningen medger. Små företag med personal inom forskning och utveckling vars lönesummor understiger taket för nedsättningen får en större nedsättning än vad dagens regler medger. I övrigt görs bedömningen att någon särskild hänsyn inte behöver tas till små företag vid reglernas utformning. anser att det inte finns någon konkret redogörelse för hur förslaget förbättrar möjligheterna för företag att bedriva forskning och utveckling. Vidare efterfrågar myndigheter en analys av förslagets effekt på sysselsättningen inom forskning och utveckling och framhåller att om samhällsekonomisk vinst ska uppstå borde rimligen antalet anställda inom forskning och utveckling öka till följd av förslaget. 2019/20:68 Förslaget förbättrar företagens möjligheter att bedriva forskning och utveckling genom sänkta kostnader för personer som arbetar med sådan verksamhet. Regeringen bedömer att förslaget inte påverkar sysselsättningen i ekonomin i sin helhet på lång sikt, men det kan leda till ökad sysselsättning bland personer som arbetar med FoU. Nedsatta socialavgifter förväntas övervältras till högre löner. Det är oklart huruvida riktade nedsättningar övervältras på hela löntagarkollektivet eller endast på den berörda gruppen. I den mån de övervältras på hela löntagarkollektivet minskar arbetskostnaden för den som arbetar med FoU och en positiv efterfrågeeffekt uppstår. Det leder till ökad sysselsättning inom denna grupp även på . I ekonomin som helhet bedöms dock ingen positiv sysselsättningseffekt uppstå eftersom ökad efterfrågan på arbetskraft endast bedöms leda till ökad sysselsättning i ekonomin som helhet i den mån den riktas mot personer med svag förankring på arbetsmarknaden. Detta är inte fallet här eftersom det rör sig om högt kvalificerad arbetskraft. Vid ökad efterfrågan på personer med svag förankring på arbetsmarknaden bedöms ökningen i efterfrågan kunna ske utan att lönerna pressas uppåt. Fördelningseffekter och effekter för jämställdheten mellan kvinnor och män Beräkningen av förslagets offentligfinansiella effekter utgår från antagandet att nedsättningen inte leder till ökade löner utan enbart till ökade vinster i berörda företag. Det är dock möjligt att nedsättningen på övervältras på lönerna i viss omfattning. På kort sikt kan de ökade vinsterna i företagen öka ägarnas kapitalinkomster om utdelningarna ökar i motsvarande omfattning. Det är vanligare att personer högre upp i inkomstskalan äger och driver företag än de längre ner i inkomstskalan. Företag som bedriver forskning och utveckling har sannolikt en ägarsammansättning som inte skiljer sig från övriga företags. På kort sikt kan förslaget därför ha en fördelningsprofil som ökar inkomstskillnaderna om än i begränsad omfattning. Om nedsättningen på övervältras på lönerna i någon omfattning blir effekten på företagens vinster mindre medan de anställdas inkomster ökar i viss utsträckning. Det saknas uppgifter om enskildas inkomster kopplade till de nuvarande reglerna men eftersom det rör sig om kvalificerat arbete och därmed sannolikt relativt hög utbildningsnivå hos de anställda är det rimligt att anta att även de främst återfinns högre upp i inkomstskalan. I den mån nedsättningen övervältras på lönerna kan förslaget förväntas ha en fördelningsprofil som ökar inkomstskillnaderna jämfört med nuvarande nivå. Män äger och driver företag i större utsträckning än kvinnor och på kort sikt kan de ökade företagsvinsterna i större utsträckning tillfalla män än kvinnor. Detta förväntas försämra den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män. Det är, som nämnts, dock möjligt att nedsättningen övervältras på lönerna i viss omfattning vilket då påverkar de anställdas ekonomi. När nedsättningen infördes uppgavs att fördelningen mellan män och kvinnor som bedömdes beröras av reformen uppgick till män och kvinnor. Det saknas uppgifter i underlaget för att bekräfta om den fördelningen är aktuell. fördelningen inte har förändrats i någon betydande omfattning kan en övervältring på lönerna komma att tillfalla män i större utsträckning än kvinnor och på så sätt bidra till att den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män försämras jämfört med nuvarande nivå. Förslagets positiva samhällsekonomiska effekter bedöms dock överväga effekterna på den ekonomiska jämställdheten. framhåller att enligt strategin om jämställdhetsintegrering ska ett jämställdhetsperspektiv beaktas i all politik som påverkar människors villkor. anser att man inte kan förbise jämställdhetsaspekter med argumentet att förslaget har andra positiva effekter. Om regeringen går vidare med förslaget behöver det enligt vägas upp med andra satsningar för att säkerställa att en större del av de totala forskningsanslagen tillfaller kvinnor. () framhåller dock att inom den medicinska forskningen är två av tre forskare kvinnor. Inom läkemedelsområdet skulle det därför enligt LIF vara positivt ur ett jämställdhetsperspektiv, om övervältring sker till lönerna. Det aktuella förslaget tar sin utgångspunkt i de positiva, externa effekter som investeringar i forskning och utveckling kan förväntas ha. Det innebär att företag som står för dessa investeringar inte kan tillgodogöra sig hela avkastningen på investeringen, vilket i sin tur medför en risk för att det görs för lite forskning och utveckling i förhållande till vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Förslaget syftar till en förändring av skattereglerna som motverkar detta och som förstärker incitamenten till investeringar i forskning och utveckling. Som anförs ovan utgör troligtvis män en större andel av de anställda som kan förväntas beröras av reformen än kvinnor. I den mån nedsättningen övervältras på lönerna kan den därför medföra en viss försämring av den ekonomiska jämställdheten mellan kvinnor och män. Regeringens bedömning är dock att det rör sig om en mycket begränsad och dessutom osäker effekt som därför inte behöver uppvägas med andra åtgärder inom det aktuella området. Regeringen är dock angelägen om att förstärka jämställdheten i det samlade forskningssystemet. Här arbetar regeringen med flera olika verktyg, bl.a. det utvecklingsprogram för Jämställdhetsintegrering i Myndigheter (JiM), där flera myndigheter inom universitets- och högskoleområdet ingår. Effekter för myndigheter och de allmänna förvaltningsdomstolarna beräknar att kostnaderna för systemanpassning och information med anledning av förslaget uppgår till som engångskostnad. Eventuella tillkommande utgifter för ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. För de allmänna förvaltningsdomstolarna bedöms förslaget inte få några effekter. efterfrågar en mer detaljerad beskrivning över hur förslaget förhåller sig till och var gränserna går till exempelvis . Vid införandet av de nuvarande reglerna gjordes bedömningen att nedsättningen är förenlig med bestämmelserna om likabehandling och fri rörlighet som ställs upp i fördraget om Europeiska unionens 2019/20:68 funktionssätt och att den inte utgör ett sådant statligt stöd som måste anmälas till och godkännas av Europeiska kommissionen (prop. 2013/14:1 s. 248 ff). Härvid beaktades att reglerna inte innehåller några begränsningar i fråga om var företaget ska höra hemma för att kunna ta del av nedsättningen och att nedsättningen gäller alla företag oavsett storlek, belägenhet eller bransch. Det nu aktuella förslaget föranleder ingen annan bedömning. Förslaget bedöms inte ha några betydande effekter för den offentliga sektorn eller för miljön. 7.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1920) om allmän löneavgift Paragrafen innehåller bl.a. bestämmelser om med vilken procentsats den allmänna löneavgiften ska tas ut. I paragrafen införs ett nytt andra stycke. Av den nya bestämmelsen framgår att löneavgiften ska tas ut med procenttalet minskat för den del av avgiftsunderlaget som avdrag ska beräknas på enligt 2 kap. 31 § socialavgiftslagen (2000:980). Nämnda lagrum i socialavgiftslagen innehåller bestämmelser om hur avdrag från arbetsgivaravgifterna för en person som arbetar med forskning eller utveckling ska beräknas. För att löneavgiften ska sättas ned ska avgiftsunderlaget alltså avse sådan ersättning till personer som arbetar med forskning eller utveckling som berättigar till avdrag vid beräkningen av arbetsgivaravgifter enligt socialavgiftslagen. Det sammanlagda avdraget från arbetsgivaravgifterna för samtliga personer som arbetar med forskning eller utveckling hos den avgiftsskyldige får enligt nämnda bestämmelse i socialavgiftslagen inte överstiga . På ersättning som inte berättigar till avdrag från arbetsgivaravgifterna enligt socialavgiftslagen ska normal löneavgift tas ut. Procenttalet för den allmänna löneavgiften ska som lägst anses vara . Lagen träder i kraft och tillämpas på ersättning som utges efter . 7.2Förslaget till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980) Paragrafen innehåller bestämmelser om hur avdraget från arbetsgivaravgifterna för en person som arbetar med forskning eller utveckling ska beräknas. Ändringen i första stycket innebär att det högsta sammanlagda avdraget från arbetsgivaravgifterna för samtliga personer som arbetar med forskning eller utveckling hos den avgiftsskyldige höjs till . I paragrafen görs även ett förtydligande att det högsta beloppet för avdraget gäller per kalendermånad. Lagen träder i kraft och tillämpas på ersättning som utges efter . 2019/20:68 Bilaga 1 Sammanfattning av promemorian Förstärkt nedsättning av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling I promemorian föreslås att nedsättningen av arbetsgivaravgifterna för personer som arbetar med forskning eller utveckling förstärks. Det högsta sammanlagda avdraget från arbetsgivaravgifterna för samtliga personer som arbetar med forskning eller utveckling hos den avgiftsskyldige höjs från till . Vidare ska den allmänna löneavgiften sättas ned på sådan ersättning till personer som arbetar med forskning eller utveckling som berättigar till avdrag från arbetsgivaravgifterna. Den allmänna löneavgiften ska dock som lägst anses vara . Nedsättningen av den allmänna löneavgiften, tillsammans med den gällande nedsättningen av arbetsgivaravgifterna, innebär en fördubblad nedsättning av det sammantagna avgiftsuttaget. Ändringarna föreslås träda i kraft och tillämpas på ersättning som utges efter . 2019/20:68 Bilaga 2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1920) om allmän löneavgift Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1994:1920) om allmän löneavgift ska ha följande lydelse. Allmän löneavgift tas ut av underlaget och tillfaller staten. För den del av underlaget som avdrag ska beräknas på enligt 2 kap. 31 § socialavgiftslagen (2000:980) tas löneavgiften ut med procenttalet minskat . Procenttalet ska dock som lägst anses vara . 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen tillämpas på ersättning som utges efter . 1 Senaste lydelse 2018:2084. 2019/20:68 Bilaga 2 Förslag till lag om ändring i socialavgiftslagen (2000:980) Härigenom föreskrivs att 2 kap. 31 § socialavgiftslagen (2000:980) ska ha följande lydelse. Vid beräkning av arbetsgivar- Vid beräkning av arbetsgivar- avgifterna på avgiftspliktig ersätt- avgifterna på avgiftspliktig ersätt- ning till en person som arbetar med ning till en person som arbetar med avgiftsunderlaget för denna person. avgiftsunderlaget för denna person. Avdraget får inte medföra att Avdraget får inte medföra att pensionsavgiften enligt 26 §. pensionsavgiften enligt 26 §. sammanlagda avdraget för samtliga sammanlagda avdraget för samtliga forskning eller utveckling hos den forskning eller utveckling hos den Vid bedömningen av avdragsrätten enligt första stycket ska flera avgiftsskyldiga som ingår i samma koncern och som uppfyller villkoren för att få göra avdrag anses som en avgiftsskyldig. Avdraget ska i ett sådant fall i första hand göras av moderföretaget. Till den del avdraget inte kan utnyttjas av moderföretaget, får det utnyttjas av dotterföretagen i den ordning som moderföretaget bestämmer. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen tillämpas på ersättning som utges efter 1Senaste lydelse 2013:961. 2019/20:68 Bilaga 3