prop · H703156 · 2020-04-21 00:00:00 — finns således inga bestämmelser i svensk rätt som reglerar när vissa av- fallstyper upphör att vara avfall. Den EU-rättsliga regleringen har i rättspraxis fått betydelse för bedöm- ningen av om ett förfarande är ett återvinningsförfarande (bilaga 2 i av- fallsförordningen) eller ett bortskaffningsförfarande (bilaga 3 i avfalls- Det har framhållits att en förutsättning för att ett förfarande ska anses utgöra ett återvinningsförfarande där avfallet upphör att vara avfall är dels att avfallet fyller samma funktion som ett naturmaterial, dels att användningen av materialet inte ger upphov till ökade störningar för människors hälsa eller miljön, eller i vart fall mycket begränsade sådana Funktionskravet eller miljökravet kan dock inte sättas så högt att någon avvikelse från naturmaterialets egenskaper över huvud taget inte accepteras (se MÖD 2010:7). I vägledning anges att kriterierna i avfallsdirektivet (artikel 6) kan ge vägledning vid bedömningen av vad som utgör en återvinningsprocess ( Stod-i miljoarbetet/Vagledningar/Avfall/Nar-avfall-upphor-att-vara-avfall/). Bedömningen kan granskas av tillsynsmyndigheten som kan förelägga den som behandlat avfallet att fortsätta att hantera ämnet eller föremålet som gjorde 2016 en utredning om kopplingarna mellan avfalls- och kemikalielagstiftningen där det konstaterades att många aktörer upplever att bestämmelserna om när avfall upphör att vara avfall konstaterade att detta bland annat berodde på bristande vägledning och att kunskapen om reglerna och hur de ska tillämpas behöver öka hos både företag och tillsynsmyndigheter. vårdsverket konstaterade att det finns en risk för att marknaderna för åter- vunnet material hämmas om situationen inte förbättras. när avfall upphör att vara avfall får också konsekvenser för vilken tillsyns- myndighet som är ansvarig och för vilka regler som gäller vid import eller export (se redovisning av regeringsuppdrag om giftfria och resurseffektiva kretslopp, 2016). sammans med Kemikalieinspektionen väglett om bestämmelserna om när avfall upphör att vara avfall. Mot bakgrund av ändringen i avfallsdirektivet anser regeringen att det bör införas en motsvarande bestämmelse i om de villkor som ska vara uppfyllda för att avfall som har genomgått ett återvinningsför- farande ska anses ha upphört att vara avfall. Några remissinstanser, bland annat , Byggmaterial- industrierna och , betonar vikten av att bestämmelserna motsvarar lydelsen i avfallsdirektivet. Regeringen anser att det finns flera fördelar med att använda direktivs exakta ordalydelse när bestämmelser i direktiv genomförs i svensk rätt. Det säkerställer att praxis och vägledning från kommissionen kan användas som tolkningsunderlag och ger därmed förutsättningar för en ökad harmonisering av regelverket. Det kan dock finnas behov av språkliga och andra anpassningar för att bestämmelserna ska passa in i den svenska lagstiftningen. I vissa fall kan det även krävas förtydliganden i förhållande till direktivet. I direktivet anges att ett ämne eller föremål, för att det ska upphöra att vara avfall, ska uppfylla de tekniska kraven för de specifika ändamålen och befintlig lagstiftning och normer för produkter (artikel 6.1 c i avfallsdirektivet). Det finns flera frivilliga standarder och riktlinjer med tekniska specifikationer för varor. Dessa standarder utarbetas ofta av privata standardiseringsorgan. Vissa tekniska krav finns dock i författning och är obligatoriska. Regeringen anser att de krav som ställs på ämnen eller föremål som upphört att vara avfall bör motsvara de krav som ställs på ämnen eller föremål som har tillverkats av jungfruligt material. De tekniska krav som är frivilliga att uppfylla för ämnen eller föremål som tillverkats av jungfruligt material bör vara frivilliga även för ämnen eller föremål som upphört att vara avfall. Regeringen gör därför bedömningen att det, såsom föreslås i promemorian, är rimligt att de krav som ska uppfyllas är de som finns i lag och annan författning. Villkoret i avfallsdirektivet på att användningen av ämnet eller föremålet inte kommer att leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa för att avfall ska ha upphört att vara avfall (artikel 6.1 d i avfallsdirektivet) har en motsvarighet i bestämmelsen om vad som ska betraktas som en biprodukt i stället för avfall (artikel 5.1 d i avfallsdirektivet). Det senare kravet har genomförts med bestämmelse om biprodukter där det anges att ett ämne eller föremål inte ska leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa (15 kap. 1 § första stycket 4). Bestämmelsen ändrades på så sätt att uttrycket ”inte leder till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa” ersatte ”hälso- och miljömässigt godtagbart” (SFS 2019:1263). Ändringen gjordes i syfte att bestämmelsen skulle överensstämma med direktivets lydelse, vilket bland annat möjliggör att praxis samt vägledning från kommissionen kan användas som tolkningsunderlag (prop. 2019/20:22, s. 11). Eftersom bestämmelsen i direktivet om när avfall upphör att vara avfall i denna del motsvarar bestämmelsen om biprodukter anser regeringen att bestämmelserna bör genomföras på samma sätt i . geologiska undersökning saknar ett resonemang kring riskbegreppet. Med anledning av detta vill regeringen framhålla att vid bedömningen av om användningen av ämnet eller föremålet leder till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljö ska hänsyn tas till att även en användning av jungfruliga material, dvs. material som inte är återvunna, kan innebära risker för människors hälsa eller miljön. Dessutom får det inte uppstå ökade risker för människors hälsa eller miljön på grund av att avfallsregelverket inte tillämpas (jfr bland annat kommissionens vägledning till avfallsdirektivet Guidelines on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste). Följderna av användningen av ämnet eller föremålet ska bedömas på ett generellt plan, dvs. vilka följder som användningen typiskt sett kan få. Vid bedömningen av om följderna kan anses allmänt negativa för människors hälsa eller miljön bör hänsyn även tas till syfte, dvs. vad som mest sannolikt gynnar en hållbar 2019/20:156 utveckling. Vid bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär ger miljömålen ledning. Här kan bland annat miljömålet Giftfri miljö vara relevant. anser att det bör förtydligas att kravet att användningen av ett ämne eller föremål inte ska leda till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön gäller ”i avsedd tillämpning”. Ett av kraven för att avfall ska upphöra att vara avfall bör, liksom i direktivet (artikel 6.1 a) och som föreslås i promemorian, vara att ämnet eller föremålet ska användas för ett visst ändamål. Frågan om användningen leder till allmänt negativa följder för människors hälsa och miljön bör, som är inne på, bedömas utifrån det tänkta ändamålet. anser att det bör förtydligas om det räcker att avfallet uppfyller de angivna kriterierna för att upphöra att vara avfall eller om det måste finnas föreskrifter för respektive avfallsslag. I finns inga nationella kriterier för när avfall upphör att vara avfall och på unionsnivå har det endast fastställts kriterier för skrot av järn, stål eller aluminium, krossglas och kopparskrot. Avfall som inte omfattas av sådana kriterier kommer att upphöra att vara avfall om de villkor som gäller enligt den föreslagna bestämmelsen är uppfyllda. Avfall kan således upphöra att vara avfall utan att det finns specifika angivna kriterier för det aktuella materialet. Bemyndigande om att meddela föreskrifter om när avfall upphör att vara avfall Eftersom det i avfallsdirektivet förutsätts att medlemsstaterna, förutom bedömningar i det enskilda fallet (artikel 6.4) ska kunna fastställa närmare kriterier för tillämpningen av de villkor som anges i direktivet på vissa kategorier av avfall (artikel 6.3), bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela ytterligare föreskrifter om när avfall upphör att vara avfall enligt de angivna villkoren. Den nuvarande bestämmelsen om att ett ämne eller föremål som har återvunnits och uppfyller krav i fråga om fortsatt användning enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av vissa angivna bemyndiganden upphör att vara avfall bör tas bort (15 kap. 1 § tredje stycket). Det införs inget nytt beslutsförfarande för när avfall upphör att vara avfall Flera remissinstanser (Byggmaterialindustrierna, Bergmaterialindustri, Svenskt näringsliv, , Svensk Ventilation och Återvinningsindustrierna) anser att det bör införas ett enkelt beslutsförfarande där verksamhetsutövare kan få ett beslut om huruvida ett avfall har upphört att vara avfall som gäller mot alla parter. Regeringen anser att det är viktigt att regelverket utvecklas så att den cirkulära ekonomin kan främjas. Ett särskilt beslutsförfarande är dock en åtgärd som inte ryms inom detta lagstiftningsärende. Det införs en skyldighet att se till att ämnet eller föremålet uppfyller Genom direktivet om ändring av avfallsdirektivet har det införts en ny bestämmelse om skyldigheten att se till att material som upphört att vara avfall uppfyller relevanta krav enligt tillämplig kemikalie- och produktlagstiftning (artikel 6.5 i avfallsdirektivet). Bestämmelsen innebär att ansvaret för detta åvilar en fysisk eller juridisk person som a)använder ett material som har upphört att vara avfall och inte har släppts ut på marknaden, eller b)släpper ut ett material på marknaden sedan det upphört att vara avfall. En motsvarande bestämmelse bör införas i . I promemorian föreslås att ämnet eller föremålet ska uppfylla tillämpliga krav i lag och annan författning i stället för, som anges i direktivet; ”krav enligt tillämplig kemikalie- och produktlagstiftning”. Kemikalieinspektionen anser att uttrycket kemikalie- och produktlagstiftningen är tydligare än promemorians förslag. Regeringen bedömer dock att det är rimligt att ämnet eller föremålet ska uppfylla alla tillämpliga krav i lag och annan författning. En fråga som kan uppkomma i samband med att en produkt som omfattas av producentansvar blir avfall, förbereds för återanvändning och på nytt tillhandahålls på marknaden är om det uppstår ett nytt producentansvar. Här finns viss vägledning i kommissionens meddelande blåbok om genomförandet av (2016/C 272/01). I meddelandet finns inte någon generell definition av producent, men det beskrivs vem som ska ses som tillverkare. Mot bakgrund av vad som framgår av blåboken bör en produkt som blivit avfall och som genomgått förberedelse för återanvändning och på nytt tillhandahålls på den svenska marknaden, som regel inte ses som en ny produkt och det bör därmed inte heller uppkomma ett nytt producentansvar. Detta bör dock inte gälla om produkten genomgått större förändringar så att dess ursprungliga egenskaper, syfte eller typ ändrats eller om produkten släpps ut under ett annat varumärke eller en annan tillverkares namn än det ursprungliga. En bedömning måste därför göras i varje enskilt fall. Regeringens förslag: Den som är ansvarig för att avfall blir behandlat ska se till att avfallet behandlas i enlighet med avfallshierarkins priori- Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för förslaget: I regleras den s.k. avfallshierarkin (15 kap. 10 §). I bestämmelsen anges hur man ska gå till väga för att välja den lämpligaste behandlingsmetoden för ett visst avfall. att det är den som behandlar eller är ansvarig för att avfall blir behandlat 2019/20:156 som ska se till att avfallet blir behandlat på detta sätt. Av förarbetena framgår att utgångspunkten är att det är avfallsinnehavaren som har denna skyldighet men att det i vissa fall regleras särskilt att en avfallsinnehavare kan få avlastning med detta genom att kunna lämna över avfallet till en kommun eller en producent (prop. 2015/16:166 s. 67). I avsnitt 6.2 föreslås en ny bestämmelse som innebär att det är den ursprungliga avfallsproducenten som, om inget annat har avtalats eller framgår av lag eller annan författning, ska se till att avfallet blir behandlat enligt avfallshierarkin (15 kap. 11 a §). För att spegla denna nya ansvarsbestämmelse bör bestämmelsen om avfallshierarkin ändras till att ange att det är ”den som är ansvarig” för att avfall blir behandlat som ska se till att detta görs i enlighet med avfallshierarkin. 6.2 Den ursprungliga avfallsproducentens ansvar Regeringens förslag: Om inte annat har avtalats eller är föreskrivet i lag eller annan författning ska den ursprungliga avfallsproducenten ansvara för att avfallet genomgår en fullständig behandling i enlighet med avfallshierarkin och för kostnaderna för att hantera det avfall som producerats. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Kommissionen har i ett överträdelse- ärende kritiserat genomförande av vissa bestämmelser i avfalls- Det gäller en bestämmelse om att kostnaderna för avfallshante- ringen, inberäknat kostnaderna för nödvändig infrastruktur och driften av den, ska belasta den ursprungliga avfallsproducenten eller den nuvarande eller de tidigare avfallsinnehavarna (artikel 14.1). Det gäller även en be- stämmelse om att en överföring av avfall från den ursprungliga avfalls- innehavaren eller innehavaren till en annan person för preliminär behand- ling inte normalt ska innebära befrielse från ansvaret för utförandet av ett fullständigt återvinnings- eller bortskaffningsförfarande (artikel 15.2). Kostnadsansvaret är inte begränsat till att enbart avse behandling utan omfattar all hantering. Detta är ett uttryck för principen att förorenaren I direktivet anges även att den ursprungliga avfallsproducenten har ansvar för att det avfall som denna producerar blir hanterat på ett sätt som skyddar människors hälsa och miljön och att det behandlas i enlighet med avfallshierarkin (artikel 15.1). Det kan ske antingen genom att den ur- sprungliga avfallsinnehavaren själv behandlar avfallet eller genom att behandlingen överlåts till en handlare eller en verksamhetsutövare som Skyldigheten kan även uppfyllas genom att se till att av- fallet samlas in av en privat eller offentlig avfallsinsamlare som behandlar avfallet på det sätt som anges i direktivet. I anges att den som hanterar avfall ska se till att hanteringen inte skadar eller orsakar risk för skada på människors hälsa och miljön (15 kap. 11 §). Kommissionen anser dock att det inte framkommer tydligt att bestämmelsen omfattar alla de skyldigheter som i avfallsdirektivet läggs på den ursprungliga avfallsproducenten och att därför har brustit i genomförandet av avfallsdirektivet. En ny bestämmelse som Prop. 2019/20:156 specifikt reglerar den ursprungliga avfallsproducentens ansvar för kostna- der för avfallshantering och ansvar för att avfallet blir behandlat enligt avfallshierarkin bör därför införas. Av bestämmelsen bör det framgå att ansvaret normalt ligger på den ursprungliga avfallsproducenten men att ansvaret kan läggas på andra aktörer genom bestämmelser i andra författningar eller genom avtal. Bestämmelsen bör utformas så att den inte ändrar på de ansvarsförhållanden som regleras i gällande rätt utan endast förtydligar dem. Regeringens förslag: Utgångspunkten ska vara att kommuner ansvarar för kommunalt avfall. Regeringen ska även i fortsättningen ha rätt att meddela föreskrifter om undantag från kommunens ansvar i fråga om avfall som omfattas av producentansvar. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorian innehåller även ett förslag till bemyndigande om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om undantag från kommunens ansvar i fråga om kommunalt avfall från andra källor än hushåll. Remissinstanserna tillstyrker förslaget om ansvar för kommunalt avfall från hushåll eller har inget att invända mot det. Ett flertal remissinstanser är positiva till att kommunen ska ansvara för verksamheternas kommunala avfall. I princip samtliga remissinstanser som kommenterat förslaget om undantag från kommunens ansvar i fråga om kommunalt avfall från andra källor än hushåll invänder mot förslaget. Ett antal aktörer motsätter sig undantaget medan andra aktörer invänder mot förslagets utformning. Flera remissinstanser pekar på behovet av ytterligare utredning och analys. Återvinningsindustrierna avstyrker att uttrycket kommunalt avfall likställs med kommunalt ansvar och anser att det är olämpligt att kommunalt avfall från verksamheter automatiskt faller under kommunalt ansvar. Det finns också gränsdragningsproblem när det gäller vad som är kommunalt avfall eftersom detta avfall från verksamheter definieras genom att det till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll. och anser inte att kommunalt avfall bör likställas med kommunalt ansvar. Verksamhetsutövarna bör ha ansvar och rådighet för det avfall som uppstår inom verksamheten. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande regleringen innebär att varje kommun ansvarar för att hushållsavfall inom kommunen transporteras från fastigheten och behandlas (15 kap. 20 § ). Det finns dock producentansvarsförordningar med bestämmelser om undantag från kommunens ansvar. I avsnitt 4 föreslås att uttrycket kommunalt avfall ska ersätta termen hushållsavfall. Denna ändring är inte avsedd att i sig förändra ansvaret för avfallshanteringen. Att avfallet kallas för ”kommunalt avfall” innebär inte per automatik att det är kommunen som har ansvaret för hanteringen av 2019/20:156 avfallet. Uttrycket bör dock användas vid utformningen av kommunens ansvar. I preciseringen Hållbar avfallshantering under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö anges att avfallshanteringen ska vara effektiv för samhället, enkel att använda för konsumenterna och att avfall ska förebyggas som resurserna i det avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt samt att avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras. Skyldigheten för kommunerna att hämta och bortforsla avfall infördes genom den kommunala renhållningslagen. Denna lag kom till som ett led i arbetet med att tillgodose medborgarnas krav på service och god miljö. Avsikten var att få till stånd en utvidgad och regelbunden avfallshämtning för att förebygga den tilltagande nedskräpningen (se prop. Mot bakgrund av vad som framgår av preciseringen Hållbar avfallshantering om att avfallshanteringen ska vara effektiv för samhället och enkel att använda för konsumenterna är det lämpligt att kommunerna ansvarar för kommunalt avfall från hushåll om ansvaret inte regleras annorlunda på grund av producentansvar. I uttrycket kommunalt avfall ingår flera avfallsslag som omfattas av föreskrifter om producentansvar. I vissa av förordningarna om producentansvar finns bestämmelser om undantag från kommunens ansvar. Som beskrivs i avsnitt 4 avses med kommunalt avfall både avfall från hushåll och sådant avfall från andra källor som till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll. I en verksamhet kan det uppstå både kommunalt avfall och annat avfall. Avfall som produceras i en verksamhet och som inte är kommunalt avfall bör även fortsättningsvis vara verksamhetsutövarens ansvar. I promemorian föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om undantag från kommunens ansvar för att kommunalt avfall från andra källor än hushåll inom kommunen transporteras bort och behandlas. I promemorian finns även ett omfattande förslag till hur ett sådant undantag skulle kunna se ut på förordningsnivå. Förslaget får dock, på olika grunder, kritik av flertalet av remissinstanserna. Med anledning av vad som framkommit under remitteringen av promemorian bedömer regeringen att frågan om möjlighet till undantag från kommuners ansvar i fråga om kommunalt avfall från andra källor än hushåll behöver utredas vidare. Regeringen föreslår därför inte att bemyndigandet ska införas. Det innebär att kommunerna som huvudregel bör ha ett ansvar för kommunalt avfall som producerats i eller i samband med yrkesmässig verksamhet. Det finns dock producentansvarsförordningar med bestämmelser om undantag från kommunens ansvar. Regeringen bör även i fortsättningen ha rätt att meddela föreskrifter om undantag från kommunens ansvar i fråga om avfall som omfattas av producentansvar. 6.4Avfall från mindre enskilda avloppsanläggningar och torrtoaletter Regeringens förslag: Kommunen ska ansvara för behandling av avfall som utgörs av avloppsfraktioner och filtermaterial från enskilda avloppsanläggningar, som är dimensionerade för högst 25 personekvivalenter, om anläggningen endast används för a)hushållsspillvatten, eller b)spillvatten som till sin art och sammansättning liknar hushållsspillvatten. Kommunen ska även ansvara för latrin från torrtoaletter och jämförliga lösningar. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Promemorians förslag innebär att kommunen ska ansvara för avloppsslam och annat avfall från avloppsnät och avloppsrening samt avfall från septiktankar, om avfallet kommer från hushåll eller till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Flera instanser anser dock att bestämmelsen behöver förtydligas. Havs- och vattenmyndigheten anser att det behöver tydliggöras att även källsorterade avloppsfraktioner, såsom urin, innehållet i slutna tankar och latrin ska omfattas av det kommunala ansvaret. Det är även otydligt om avloppsslam och annat avfall från avloppsnät och avloppsrening omfattar avloppsslam från kommunala avloppsreningsanläggningar. ser en risk för att den utformning av bestämmelsen som föreslås kan medföra gränsdragningssvårigheter mellan kommunens ansvar för behandling av avfall enligt respektive kommunens ansvar för att ordna avlopp enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster. För att lösa en eventuell gränsdragningsproblematik skulle det kunna anges att sådant avfall som omfattas av kommunens ansvar enligt lagen om allmänna vattentjänster inte omfattas av bestämmelsen i . Det behöver förtydligas i bestämmelsen vad som gäller i fråga om enskilda avloppsanläggningar och andra enskilda avloppsnät. i noterar att promemorians förslag innebär att kommunen ska ansvara för att avloppsslam och annat avfall från avloppsnät och avloppsrening samt avfall från septiktankar behandlas trots att detta avfall inte föreslås omfattas av bestämmelsen om vad som avses med kommunalt avfall. Tekniska verken i , kommun och framhåller att det finns en risk för att de föreslagna skrivningarna tolkas annorlunda jämfört med dagens ansvarsfördelning och anser att ansvarsfördelningen bör förtydligas. kommun påpekar att det endast är avfall från septiktankar som nämns och att det är otydligt vad som gäller övriga enskilda avlopp. Avfall tillstyrker förslaget om ett fortsatt kommunalt ansvar också för latrin och slam från hushåll samt därmed jämförligt avfall från verksamheter. För att tydliggöra att den nya bestämmelsen inte ändrar kommunens ansvar för latrin och slam bör bestämmelsen formuleras om och inkludera ”avloppsslam och annat avfall från avloppsnät och avloppsrening, inklusive slam- brunnar och slamtankar, samt avfall från septiktankar”. (Vafab) tillstyrker förslaget att bibehålla det kommu- nala ansvaret för latrin och slam från hushåll samt därmed jämförligt avfall Bolaget anser dock att det inte är tydligt att ansvaret Skrivningarna bör stämma med Havs- och vattenmyndig- hetens allmänna råd, HVMFS 2016:17, och bör göras teknikneutrala. ett avfall uppstår från en liten avloppsanläggning bör ansvaret vara kom- anser att formuleringen inte är tydlig eftersom den endast anger septiktankar som ett kommunalt ansvar. Bolaget föreslår att kommu-