prop · H703123 · 2020-03-31 00:00:00 — Som anförts ovan svarar varje kommun enligt SoL för inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. ställer sig bl.a. frågande till möjligheter att arbeta mot terrorism med hänvisning till att kommuner inte har något uttalat ansvar att arbeta brottsförebyggande. Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att utreda och lämna förslag om ett lagstadgat kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete (dir. 2019:94). Uppdraget ska redovisas . I utredningens direktiv anges att det inte finns något övergripande kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete. I direktiven anges emellertid också att kommunerna har en central roll i det lokala brottsförebyggande arbetet och att är en av de viktigaste aktörerna inom ramen för detta arbete. Som exempel på insatser som bidrar med i det brottsförebyggande arbetet nämns insatser till individer för att de ska lämna t.ex. våldsbejakande extremistiska miljöer. Som fastslås i strategin mot terrorism kan även aktörer som inte har något uttalat uppdrag att arbeta förebyggande mot terrorism ha en central roll i arbetet. Kommunerna har ett ansvar för verksamheter som bidrar med viktiga och nödvändiga insatser i det brottsförebyggande arbetet, däribland . Det finns flera verksamheter inom den kommunala , det vill säga den verksamhet som bedrivs av de kommunala myndigheterna inom , som kan komma i kontakt med individer med kopplingar till våldsbejakande extremism, däribland individ- och familjeomsorgen, ekonomiskt bistånd och verksamheter med ansvar för integration. De kommunala myndigheterna inom kan genom olika insatser försöka förebygga att individer dras in i våldsbejakande extremism, hjälpa dem som vill lämna våldsbejakande extremistiska miljöer och ge stöd åt dem som lämnat dessa sammanhang så att de inte åter riskerar att involveras. Den kommunala har, till skillnad från övriga myndigheter och aktörer som bedriver verksamhet inom ramen för , ett ansvar att bedriva uppsökande verksamhet och myndigheterna har också ett särskilt ansvar att vidta förebyggande åtgärder. Mot denna bakgrund gör regeringen, i linje med utredningen, bedömningen att den kommunala utifrån sitt uppdrag har möjligheter att verka mot våldsbejakande extremism och därmed i förlängningen även mot terrorism. Med hänvisning till detta är det av stort värde att kan lämna ut uppgifter om enskilda till de kommunala myndigheterna inom i det förebyggande arbetet mot terrorism. På detta sätt kan t.ex. uppmärksamma den kommunala på individer som kan behöva stöd och hjälp för att de riskerar att involveras i eller redan är involverade i en våldsbejakande extremistisk rörelse och behöver hjälp att lämna den. Som utredningen konstaterar kan såväl unga som vuxna involveras i våldsbejakande extremism och terrorism. Insatser för att förebygga terrorism bör därför inte som utgångspunkt inriktas på individer i en viss ålderskategori. När det gäller barn står det klart att den kommunala har ett behov av uppgifter om dessa för det fall de riskerar att fara illa på grund av kopplingar till våldsbejakande extremism eller terrorism (jfr anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § SoL). och ifrågasätter dock värdet av att kan lämna ut uppgifter om vuxna individer i syfte att förebygga terrorism. Även vuxna individer som har fyllt 18 men inte kan bli föremål för tvångsvård enligt 3 § LVU. Vuxna individer som är 18–kan vidare bli föremål för insats i form av särskilt kvalificerad kontaktperson enligt 3 kap. 6 b § SoL. När det gäller individer som är eller äldre har de kommunala myndigheterna inom visserligen endast begränsade möjligheter att genomföra insatser mot den enskildes vilja. Insatser för dessa individer bygger som huvudregel på frivillighet (jfr dock LVM). Kommunernas ansvar för den enskilde, enligt 2 kap. 1 § SoL, gäller dock oberoende av den enskildes ålder. Att försöka motivera en vuxen individ som är eller äldre och som har behov av skydd och stöd till att ta emot hjälp är också en del av den kommunala uppdrag. Mot denna bakgrund får den kommunala anses ha möjligheter att verka mot våldsbejakande extremism och terrorism även i förhållande till vuxna individer. Sammanfattningsvis anser regeringen att det finns möjligheter att förebygga våldsbejakande extremism, och därmed i förlängningen terrorism, inom ramen för den kommunala uppdrag och detta gäller även i fråga om vuxna. Den kommunala har därför en viktig roll i arbetet med att förebygga terrorism. Ett framgångsrikt förebyggande arbete mot terrorism förutsätter därmed dels en fungerande samverkan mellan och de kommunala myndigheterna inom , dels ett ändamålsenligt informationsutbyte mellan dessa aktörer. nuvarande möjligheter att lämna ut uppgifter Uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden som förekommer vid i t.ex. förundersökning, brottsförebyggande verksamhet, underrättelseverksamhet och vissa polisiära register skyddas av sekretess enligt 35 kap. 1 § OSL. Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Om får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa har myndigheten skyldighet att bryta sekretess enligt bl.a. 35 kap. 1 § 2019/20:123 OSL genom att göra en anmälan till socialnämnden (jfr 14 kap. 1 § SoL och 10 kap. 28 § OSL). är skyldig att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av barns behov av stöd och skydd. När det gäller uppgifter som skyddas av samma sekretess men som avser individer som är eller äldre, och som inte samtycker till ett uppgiftslämnande, finns dock enbart möjlighet att bryta sekretessen i förhållande till kommunala myndigheter inom med stöd av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Detta gäller även om uppgiftslämnandet syftar till att förebygga terrorism. har bl.a. i en hemställan uttryckt att denna ordning utgör ett hinder för en effektiv samverkan med (se Ju2017/02146/L4 och jfr Ju2016/07831/PO). Informationsdelning från inom ramen för arbetet med att förebygga terrorism sker till stor del på en generell och övergripande nivå genom att myndigheten delar med sig av lokala lägesbilder som beskriver t.ex. vilka problem med våldsbejakande extremism som finns i en kommun och hur omfattande problematiken är. Utredningen har beskrivit att det normalt sett inte finns några hinder för utlämnande av sådan generell och övergripande information eftersom den inte innehåller uppgifter som är sekretessbelagda till skydd för allmänna eller enskilda intressen. Utredningen bedömer emellertid att den kommunala även har behov av uppgifter om enskilda individer som omfattas av sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL och som inte kan lämnas ut från med stöd av generalklausulen eller någon annan sekretessbrytande bestämmelse. Enligt generalklausulen får en sekretessbelagd uppgift endast lämnas ut till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Förebyggande av terrorism är i och för sig ett mycket tungt vägande intresse som vid en avvägning mot andra skyddsvärda intressen ofta torde leda till att det får anses uppenbart att intresset av att lämna ut uppgifter har företräde framför skyddsintresset. Regeringen har ändå förståelse för de begränsningar och svårigheter som upplever vid sekretessbedömningar enligt generalklausulen. Att utifrån uppenbarhetsrekvisitet i generalklausulen ta ställning till om sekretessbelagda uppgifter ska lämnas ut kan medföra svåra intresseavvägningar i det enskilda fallet. Det finns risk för såväl onödigt restriktiva som alltför extensiva tillämpningar av bestämmelsen. Det finns också en risk för olikheter i tillämpningen. Generalklausulens syfte är vidare att utgöra en ventil för det fall ett utbyte av uppgifter uppenbart behöver ske och lagstiftaren inte har förutsett situationen. Ett rutinmässigt uppgiftsutbyte ska i regel vara författningsreglerat (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 327). Bestämmelsen har i ett flertal lagstiftningsärenden som gäller just samverkan mellan myndigheter ersatts av särskilda sekretessbrytande bestämmelser som ansetts bättre motsvara behoven av informationsutbyte. Mot denna bakgrund kan det, som utredningen bedömer, finnas skäl att införa ett nytt sekretessgenombrott i form av en särskild sekretessbrytande bestämmelse som bättre motsvarar behoven av informationsutbyte mellan och de kommunala myndigheterna inom . Olika aspekter och regler som gäller integritetsskydd I svensk rätt finns ingen definition av begreppet integritet. En kränkning av den personliga integriteten kan beskrivas som ett intrång i en fredad sfär som den enskilde bör vara tillförsäkrad och där ett oönskat intrång, såväl psykiskt som fysiskt, bör kunna avvisas (jfr prop. 2005/06:173 s. 15). En annan aspekt på integritetsskydd är emellertid att enskilda också ska kunna kräva att staten vidtar effektiva åtgärder för att skydda hans eller hennes säkerhet. I detta ligger att staten måste vidta åtgärder för att se till att förebygga och förhindra brott. Staten har ett ansvar för att skydda enskildas liv, frihet och personliga säkerhet (jfr prop. 2015/16:167 s. 26). En väl fungerande samhällsorganisation kommer alltid att medföra vissa intrång i enskildas personliga integritet. Sekretess mellan myndigheter syftar i första hand till att värna om den enskildes integritet och en utgångspunkt är att uppgifter som omfattas av sekretess inte ska vidarebefordras utanför den verksamhet i vilken de hämtats in. När sekretessgenombrott övervägs måste därför stor hänsyn tas till rätten till skydd för den personliga integriteten. Regler till skydd mot kränkningar av den personliga integriteten finns, förutom i OSL, även i författningar som reglerar behandling av personuppgifter. Det grundläggande skyddet finns dock i regeringsformen, , Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, , och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket RF är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär kartläggning eller övervakning av den enskildes personliga förhållanden. Sammantaget med 2 kap. 20 § RF, där det finns en redogörelse för vilka fri- och rättigheter som får begränsas genom lag, innebär 2 kap. 6 § andra stycket RF att vissa typer av åtgärder som vidtas utan den enskildes samtycke och som innebär ett betydande intrång i den personliga integriteten måste regleras i lag. Vid bedömningen av vad som kan anses vara ett betydande intrång ska flera omständigheter vägas in, bl.a. uppgifternas karaktär och omfattning. Ju känsligare uppgifterna är, desto mer ingripande måste det allmännas hantering av uppgifterna normalt anses vara. Vid bedömningen av intrångets karaktär är också ändamålet med behandlingen och omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra av betydelse. En hantering som syftar till att utreda brott kan normalt anses vara mer känslig än t.ex. en behandling som uteslutande görs för att ge en myndighet underlag för förbättringar av kvaliteten i handläggningen (jfr prop. 2009/10:80 s. 183–185). Nuvarande sekretessreglering hindrar en ändamålsenlig samverkan Som fastslås ovan måste stor hänsyn tas till rätten till skydd för den personliga integriteten när sekretessgenombrott övervägs. Faktorer som är särskilt viktiga att beakta vid bedömningen av graden av intrång i den personliga integriteten vid informationsutbyte är bl.a. om utbytet sker mellan myndigheter eller om även enskilda deltar, arten av uppgifter, för vilka ändamål som uppgifterna behandlas, mängden av uppgifter, hur uppgifterna används, hur uppgifterna sprids och möjligheten att lagra upp- 2019/20:123 gifterna. Det är även relevant att ta hänsyn till hur ett sekretessgenombrott kan påverka förtroendet för berörda myndigheter. Ändamålet med aktuellt sekretessgenombrott skulle vara att ge de kommunala myndigheterna inom bättre förutsättningar att, i enlighet med deras författningsreglerade uppdrag, ge stöd eller hjälp eller i vart fall erbjuda stöd eller hjälp till berörda individer. skulle kunna bli föremål för utlämnande är uppgifter om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden som skyddas av sekretess enligt 35 kap. 1 § OSL. Uppgifterna kan exempelvis avse en individ som Polis- myndigheten ser att det finns anledning för den kommunala att intressera sig för eftersom denne har många kontakter med personer som misstänks för terrorism eller eftersom personen uppehåller sig på en viss plats med koppling till terrorism. De uppgifter som skulle kunna bli föremål för utlämnande skulle exempelvis kunna avse information om var den enskilde brukar uppehålla sig. Det är fråga om uppgifter av känslig natur men de skulle som utgångspunkt bli föremål för en minst lika stark sekretess till skydd för den enskilde hos de mottagande myndigheterna som hos (jfr 26 kap. 1 § OSL). skulle endast avse uppgifter som redan har tillgång till. Det skulle vidare i någon mån avse uppgifter som myndigheten har möjlighet att lämna ut till de kommunala myndigheterna inom social- tjänsten, dock endast om uppenbarhetsrekvisitet i generalklausulen är upp- Införandet av ett sekretessgenombrott i form av en särskild sekretess- brytande bestämmelse skulle bidra till ökad rättssäkerhet och förutsebarhet möjliggöra att fler uppgifter av känslig karaktär som har inhämtats inom ramen för polisiär verksamhet blir tillgängliga för fler personer och dess- utom för personer som arbetar vid myndigheter som bedriver annan typ av verksamhet än brottsbekämpande sådan. innebär därför ett sekretessgenombrott en viss risk för ett ökat integritets- När det gäller frågan om hur ett sekretessgenombrott skulle påverka förtroendet för berörda myndigheter finns, i linje med vad universitet anför, en viss risk för ett minskat förtroende. bedömning behöver ett sekretessgenombrott dock inte nödvändigtvis inne- bära ett minskat förtroende vare sig för de kommunala myndigheterna inom eller för . skulle innebära att berörda myndigheter får bättre förutsättningar att utföra sina respektive uppdrag och detta kan bl.a. bidra till ett ökat förtroende för dem och deras förebyggande arbete mot terrorism. Som anförts ovan finns ett starkt samhälleligt intresse av att arbeta före- byggande mot terrorism. Ett framgångsrikt förebyggande arbete förut- sätter en fungerande samverkan mellan relevanta myndigheter och en effektiv samverkan förutsätter i sin tur att dessa myndigheter får del av den information som krävs för att de ska kunna bidra i arbetet. bedömt att den kommunala , utifrån sitt uppdrag, har möjligheter att delta i det förebyggande arbetet mot terrorism. sekretessreglering som gäller för kan dock innebära att de kommunala myndigheterna inom inte får del av den information som krävs för att de ska kunna bidra i arbetet. hinder för en effektiv samverkan mot terrorism. De vinster som en förenklad och utökad möjlighet till uppgiftslämnande kan innebära för det förebyggande arbetet mot terrorism är så stora att riskerna för ett ökat integritetsintrång och ett minskat förtroende kan godtas. Det är dock viktigt att även ta ställning till hur aktuellt uppgiftslämnande förhåller sig till förbudet mot åsiktsregistrering och rätten till yttrandefrihet. Av 2 kap. 3 § RF följer att ingen svensk medborgare utan samtycke får antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning. Terrorism torde oftast utövas utifrån en religiös övertygelse eller av politiska skäl. Det är därför svårt att i ett förebyggande arbete undvika att behandla uppgifter om t.ex. politiska åsikter. Det kan därmed vid aktuellt uppgiftslämnande i vissa fall bli fråga om att hantera uppgifter som ger en anvisning om en persons politiska åskådning. Syftet med informationsutbytet är dock inte att låta registrera individens politiska åskådning utan att skapa förutsättningar för att erbjuda honom eller henne stöd och hjälp och på så vis förebygga terrorism. Av detta följer att någon anteckning inte kommer att föras enbart på grund av den enskildes politiska åskådning. Att det i vissa fall visar sig att den mottagande myndigheten inte kan vidta någon konkret åtgärd med anledning av uppgifterna, t.ex. på grund av att de rör en vuxen individ som har rätt att vägra insatser, innebär inte att man skapar en form av åsiktsregistrering som menar. I 2 kap. 1 § RF fastslås bl.a. att var och en gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, det vill säga frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefrihet följer även av artikel 10 i . Begränsningar i yttrandefriheten får göras endast med stöd av lag och det krävs bl.a. att begränsningarna görs för att tillgodose vissa angivna ändamål. ställer sig frågande till vad har för möjligheter att agera när det gäller individer som uttrycker odemokratiska och våldsbejakande åsikter. Det är viktigt att poängtera att det inte är den enskildes åsikter som ska leda till insatser från den kommunala utan den enskildes behov av skydd, stöd och hjälp. Aktuellt sekretessgenombrott förändrar inte de berörda myndigheternas uppdrag och de åläggs inte heller några nya arbetsuppgifter till följd av genombrottet. Införandet av sekretessgenombrottet innebär endast att ett förenklat och utökat uppgiftslämnande mellan myndigheterna möjliggörs. Varken uppgiftslämnande eller den kommunala insatser påverkar individens möjlighet att uttrycka sina åsikter. Uppgiftslämnandet innebär därmed ingen begränsning av yttrandefriheten. Mot denna bakgrund bedömer regeringen sammanfattningsvis att det bör införas en särskild sekretessbrytande bestämmelse som förenklar och utökar möjligheterna till uppgiftslämnande från till de kommunala myndigheterna inom . Enligt regeringens bedömning krävs inte någon sådan ytterligare konsekvensutredning som efterfrågar före införandet av bestämmelsen. och bedömer att även bör kunna lämna ut uppgifter till andra aktörer än den kommunala , t.ex. skolor, och anser att det finns skäl att utreda frågan vidare. Utredningen har bedömt att det inte framkommit skäl att införa sekretesslättnad i förhållande till någon annan aktör, däribland 2019/20:123 skolan. Det saknas därför förutsättningar inom ramen för detta ärende att inkludera fler aktörer och bestämmelsen ska därför endast möjliggöra uppgiftslämnande till de kommunala myndigheterna inom . Det kan i sammanhanget nämnas att regeringen i regleringsbrevet för gav i uppdrag att utreda vilken roll utbildningen inom skolväsendet har i arbetet mot våldsbejakande extremism enligt gällande rätt. Detta uppdrag redovisades . En sekretessbrytande bestämmelse bör utformas utifrån en avvägning mellan effektivitet, integritet och rättssäkerhet En särskild sekretessbrytande bestämmelse bör begränsas till att avse uppgifter om en enskild som omfattas av sekretess enligt 35 kap. 1 § OSL. Bestämmelsen bör av lagtekniska skäl utformas på ett åldersneutralt sätt. För uppgifter om individer som är bör det även fortsättningsvis bli aktuellt att tillämpa 14 kap. 1 § SoL i första hand eftersom den, under vissa förutsättningar, innebär en skyldighet att lämna ut uppgifter på eget initiativ. Den sekretessbrytande bestämmelsen bör utformas på sådant sätt att det framgår att utlämnande kan ske till samtliga kommunala myndigheter inom . Utredningen föreslår att den sekretessbrytande bestämmelsen ska möjliggöra ett utlämnande från ”i syfte att förebygga terrorism”. En sekretessbrytande bestämmelse utgör ett avsteg från det integritetsskydd som annars tillkommer enskilda i samhället och det är därför av stor betydelse att den utformas på ett tydligt sätt. En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska vidare enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen anges noga. Regeringen bedömer att det är lämpligt att, i stället för att ange i vilket syfte som utlämnandet ska ske, ange vilken typ av uppgifter det är som kan lämnas ut. Bestämmelsen bör därför formuleras på så sätt att utlämnande får ske av uppgifter som kan antas bidra till att förebygga den aktuella brottsligheten. Mot bakgrund av att det saknas en entydig definition av begreppet terrorism anser regeringen vidare att det är mindre lämpligt att använda det i en sekretessbrytande bestämmelse. Bestämmelsen bör därför formuleras på så sätt att utlämnande får ske om uppgiften kan antas bidra till att förebygga brott enligt 2 § terroristbrottslagen eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, brott enligt rekryteringslagen eller brott enligt finansieringslagen. Även underlåtenhet att avslöja eller förhindra terroristbrott är straffbelagt enligt 4 § terroristbrottslagen. Det finns emellertid inte något behov av att även låta bestämmelsen omfatta utlämnande av en uppgift som kan antas bidra till att förebygga sådant underlåtenhetsbrott. Med formuleringen brott enligt rekryteringslagen omfattas även försök till brott som anges i 2 b § rekryteringslagen. Med formuleringen brott enligt finansieringslagen omfattas även försök till brott enligt finansieringslagen. Behovet av att tydligt avgränsa bestämmelsens tillämpningsområde genom att anknyta till den aktuella regleringen avseende terroristbrottslighet överväger trots att det kan innebära ett något snävare tillämpningsområde än det som utredningen har avsett. Det anför om att det inte finns någon tydlig gräns i förhållande till övrigt brottsförebyggande arbete ändrar inte bedömningen om hur bestämmelsen bör utformas. Det finns inte förutsättningar att utvidga eller på annat sätt justera den aktuella bestämmelsens tillämpningsområde med anledning av kommuns invändning om att ytterst få brott som har begåtts av vit maktmiljön och den autonoma miljön har bedömts falla under terroristbrottslagen. Det finns dock anledning att peka på att regeringen i tilläggsdirektiv till (dir. 2018:21) har uppmärksammat frågan. I tilläggsuppdraget anger regeringen att extremistgrupper och enskilda personer inom sådana grupper utmanar och hotar demokratin, rättsstaten och grundläggande fri- och rättigheter på olika sätt och att målen för angrepp och de ideologiska bevekelsegrunderna bakom dem kan variera. I nämnda direktiv anges också att det för att långsiktigt kunna möta det hot som finns från terrorismen är angeläget att de kvalificerande subjektiva rekvisiten i terroristbrottet är ändamålsenligt utformade, t.ex. när det gäller mordbränder eller andra gärningar som riktas mot t.ex. asylsökande, hbt-personer, personer med en viss religiös tillhörighet eller någon annan avgränsad personkrets i samhället. I sitt betänkande (SOU 2019:49) föreslår att ett av de subjektiva rekvisiten för terroristbrott ändras så att det omfattar gärningar som begås med avsikt att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en del av en befolkning; det sistnämnda ledet ersätter enligt förslaget det tidigare använda befolkningsgrupp. Utredningens förslag bereds inom . Som allmän utgångspunkt gäller dels att uppgifter som är sekretessbelagda vid en myndighet inte ska spridas utanför den aktuella verksamheten, dels att andra myndigheter endast bör få del av uppgifterna om de har ett tydligt behov av dem. I direktiven till den utredning som har till uppdrag att utreda och lämna förslag om ett lagstadgat kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete anges att det inte finns något övergripande kommunalt ansvar för brottsförebyggande arbete (dir. 2019:94). Något utrymme för att förändra den kommunala ansvar för det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism, och därmed i förlängningen mot terrorism, finns inte inom ramen för detta lagstiftningsarbete.