prop · H70377 · 2020-02-18 00:00:00 — Mekanismerna som ligger bakom merkostnaderna i små kommuner med gles bebyggelse och stora ytor har lagts fast i tidigare utredningar om kostnadsutjämningen.116 Vi kan inte se att det skulle finnas någon annan faktor som förklarar de uppmätta kostnadsskillnaderna än de nämnda faktorerna. Våra resultat visar också ett positivt samband mellan kostnader och storstädernas samt de storstadsnära kommunernas socioekonomi. utjämnades kostnadsskillnader till ett nettobelopp på En mera rättvisande utjämning som i större utsträckning tagit hänsyn till ovan nämnda kostnadsskillnader skulle i stället, enligt våra beräkningar, ha omsatt . Kommuner med stor yta, få invånare och större befolkningsminskningar, ofta landsbygdskommuner, hade fått betydande tillskott från kostnadsutjämningen jämfört med dagens utfall. Storstäder och storstadsnära kommuner skulle få vissa tillskott för att täcka merkostnader för den socioekonomiska sammansättningen, men skulle sammantaget få betala högre avgifter eller få lägre bidrag. Våra resultat visar att 241 av 290 kommuner är underkompenserade 2017 i förhållande till syftet med kostnadsutjämningen. Underkompensationen gäller alltså inte endast ett fåtal kommuner med stor yta, utan en majoritet av landets kommuner. Flertalet av de 49 kommuner som är överkompenserade är belägna i och län (utfallet per kommun av våra beräkningar av över- och underkompensation framgår av ett digitalt underlag som finns att ladda ner på webbplats). Landsbygdskommuner eller andra kommuner med stora avstånd, liten befolkning och få som bor i tätort har i många fall en hög skattesats. En utökad kostnadsutjämning till förmån för denna typ av kommuner skulle ge dem förutsättningar att sänka skattesatsen, givet att de behåller samma servicenivå. Andra kommuner skulle i gengäld få betala en högre avgift Dessa kommuner, som oftare har en relativt låg skattesats, skulle eventuellt behöva höja skattesatsen, för att behålla samma servicenivå. En utökad utjämning enligt ovan kan minska spännvidden i skattesatser 2017 från till , om kommunerna behåller dagens servicenivå. 116Se till exempel SOU 1993:53. R I K S R E V I S I O N E N DET KOMMUNALA UTJÄMNINGSSYSTEMET – BEHOV AV MER UTJÄMNING OCH BÄTTRE FÖRVALTNING Strukturbidraget vilar på dåligt underlag, men fyller ändå en viktig funktion Strukturbidraget har stor betydelse för de berörda kommunernas ekonomi. Strukturbidraget bidrar till större ekonomisk likvärdighet mellan kommunerna, trots brister i beräkningsunderlagen. Strukturbidraget lämnas framför allt till kommuner som har haft historiskt hög arbetslöshet och svagt befolkningsunderlag. Utan strukturbidraget skulle många kommuner med gles bebyggelse behöva höja skatten betydligt. Det finns obligatoriska verksamheter med stora variationer i kostnader mellan kommunerna som inte ingår i kostnadsutjämningen Det finns kostnadsskillnader mellan kommuner för obligatoriska verksamheter, som följer av skillnader i befolkningssammansättning och geografiska förutsättningar, men som ändå inte ingår i utjämningen. Det finns alltså kostnader som beror på skilda strukturella förutsättningar som det inte utjämnas för. Detta innebär att skillnaderna i skattesatser mellan kommunerna delvis beror på andra faktorer än servicenivå, effektivitet och avgiftspolitik. De berörda verksamheterna är bibliotek och komvux (inklusive sfi). Den sistnämnda verksamheten kommer att ingå i kostnadsutjämningen om riksdagsbehandlingen leder fram till beslut som innebär att regeringens aktuella förslag genomförs.117 Det finns frivilliga verksamheter utanför utjämningssystemet med stora variationer i kostnader mellan kommunerna Merparten av den frivilliga verksamheten är undantagen från utjämningen. Men delar av kostnadsskillnaderna i den frivilliga verksamheten beror, enligt våra analyser, på kommunernas olika befolkningssammansättning och geografiska förutsättningar. Det betyder att även den frivilliga verksamheten bidrar till skillnader i skattesatser mellan kommunerna, utan att kommunerna har olika servicenivå, effektivitet eller avgiftspolitik. Det innebär att målet om att kommunerna ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar i praktiken inte kan uppnås med hjälp av utjämningssystemet, eftersom detta system i huvudsak inte omfattar den frivilliga verksamheten. Det kan tyckas naturligt att den frivilliga verksamheten inte ingår Men det är viktigt att notera att det finns vissa frivilliga kommunala verksamheter som i praktiken är nödvändiga att bedriva trots att de inte vilar på speciallagstiftning och därmed räknas som frivilliga. För övrigt omfattas delar av den frivilliga verksamheten av kostnadsutjämningen. Dit hör bland annat underhåll av kommunala gator och vägar. Även strukturbidragen kan sägas utjämna för frivilliga verksamheter, bland annat för tidigare kostnader för näringslivsfrämjande åtgärder och arbetsmarknadsåtgärder. 2019/20:11, s. 13–14. 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Även i affärsverksamheten finns kostnadsskillnader Det finns även stora kostnadsskillnader mellan kommunerna i den affärsverksamhet som bedrivs i förvaltningsform, som kan bidra till skillnader i kommunernas skattesatser. Men vi finner inga kostnader i den obligatoriska affärsverksamheten som beror på skilda strukturella förhållanden. Däremot finns sådana kostnadsskillnader i den frivilliga affärsverksamheten. Affärsverksamheten ska normalt sett inte finansieras med skattemedel utan med avgifter. Det är därför inte aktuellt att låta affärsverksamheten omfattas av kostnadsutjämning. Sammantaget för hela kommunsektorn går den affärsverksamhet som bedrivs av kommunala förvaltningar med underskott. Kommunerna fakturerar alltså inte alla kostnader för affärsverksamheten, utan delar av kostnaderna finansieras med skattemedel. 7.1.2 Förvaltningen av utjämningssystemet är eftersatt bedömer att förvaltningen av utjämningssystemet är eftersatt. Det är troligt att svagheter i systemets förvaltning har bidragit att utjämningsystemet inte helt uppnår systemets intentioner. Det förekommer att ett behov av nya delmodeller aktualiseras utan att verksamheten i sig har förändrats. Denna typ av förändringar borde ha varit avklarade vid det här laget eftersom nuvarande system har funnits . Dessutom sker uppdateringar av kostnads- och volymuppgifter samt av regressionsmodellerna i många fall alltför sällan för att säkerställa att kostnadsutjämningen baseras på aktuella förhållanden. Det saknas delmodeller för utjämning av vissa verksamhetsområden En indikation på att förvaltningen av utjämningssystemet är eftersatt är att det fortfarande aktualiseras behov av nya delmodeller eller komponenter, utan att verksamheten i sig har förändrats. Ett aktuellt exempel är utjämning för merkostnader inom förskolan i glesbygd som regeringen vill införa. Denna typ av förändringar borde ha varit avklarade vid det här laget eftersom antalet kommunala verksamheter är begränsat. Flera förändringar av kostnadsutjämningen åren efter införandet 1996 har varit utvecklingsinriktade, utan att de direkt följt av förändringar i kommunernas verksamhet Behovet av att ha ett särskilt strukturbidrag kan också ses som en indikation på att kostnadsutjämningen fortfarande inte täcker samtliga strukturellt uppkomna merkostnader för alla typer av kommuner. De befintliga delmodellerna behöver uppdateras oftare Det är ett generellt problem att flera kostnads- eller volymuppgifter i kostnadsutjämningen uppdaterats alltför sällan och även att de regressionsbaserade modellerna inte alltid uppdateras tillräckligt ofta. Långa intervall mellan uppdateringar medför sämre träffsäkerhet R I K S R E V I S I O N E N DET KOMMUNALA UTJÄMNINGSSYSTEMET – BEHOV AV MER UTJÄMNING OCH BÄTTRE FÖRVALTNING Vi konstaterar att många beräkningar som tillämpas baseras på kostnads- och volymuppgifter , vilka utfördes av den föregående utredningen som lämnade sitt betänkande 2011.118 Den senaste utredningen om kostnadsutjämningen gjorde flera uppdateringar men bedömde att grundliga utredningar av merkostnader för verksamhet i glesbygd av det slag som gjorts för 15–var alltför omfattande för att kunna slutföras inom utredningstiden.119 Det kan särskilt noteras att just uppdateringar avseende tillägg för gles bebyggelsestruktur kräver omfattande beräkningar, och att dessa av den anledningen inte görs årligen.120 I propositionen föreslår regeringen, med förslag som underlag, att de uppgifter som ligger till grund för utjämningen i högre grad uppdateras och en högre grad av indexering i systemet för att undvika att bidragen urholkas över tid.121 Tätare uppdateringar och indexeringar mildrar en del av systemets problem med bristande aktualitet, men vi anser att det inte löser hela problemet, då delar av förslaget baseras på kostnadsuppgifter som togs fram . En annan konsekvens av att det tillåts gå mellan uppdateringarna är att det ofta blir stora förändringar i bidrag eller avdrag för många enskilda kommuner den dag då förändringana slår igenom. För att mildra dessa har det ofta skapats införandebidrag. framhåller att deras förslag på uppdateringar är en av de viktigaste förklaringarna till de sammanlagda effekterna av utredningens förslag.122 Vi anser att uppdateringar av kostnads- och volymuppgifter behöver göras oftare i vissa delmodeller. Det betyder inte att större förändringar av hela delmodeller behöver göras kontinuerligt och löpande.123 •utveckla den befintliga kostnadsutjämningen så att den i större utsträckning utjämnar för kostnadsskillnader som uppstår på grund av att kommunerna har olika yta, antal invånare och befolkningsförändringar samt för storstädernas och de storstadsnära kommunernas socioekonomi 119SOU 2018:74, s. 151–152. 120SOU 2018:74, s. 318. 2019/20:11, s. 13, s. 48. 122SOU 2018:74, s.13. 123Regeringen menar att löpande förändringar i enstaka delmodeller, såsom ändrade variabler, kan ge förhållandevis stora intäktsförändringar för kommunerna, vilket medför krav på införandebidrag. När förändringar görs i samtliga delmodeller visar beräkningar från tidigare utredningar att förändringar i utfallet i olika delmodeller för enskilda kommuner och landsting till stor del tar ut varandra, menar regeringen (prop. 2019/20:11, s. 48). 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •utvidga kostnadsutjämningen till att även avse biblioteksverksamheten •väga för- och nackdelar med att utvidga kostnadsutjämningen till att omfatta fler av de frivilliga verksamheter som i huvudsak är skattefinansierade •överväga om delar av strukturbidraget kan avvecklas •ge i uppdrag att förvalta utjämningssystemet, med utgångspunkt från en förvaltningsplan. 7.2.1 Kostnadsutjämningen bör utvecklas rekommenderar regeringen att utöka utjämningen så att den så långt som möjligt kompenserar för kostnadsskillnader mellan kommunerna som följer av yta, antal invånare, befolkningsförändringar och storstädernas socioekonomi. I samband med detta bör förutsättningarna för att avveckla delar av strukturbidraget analyseras. De beräkningar som vi presenterar i denna rapport visar att utjämningen skulle behöva öka med betydande belopp för att uppnå intentionerna med systemet. Regeringens aktuella förslag når inte hela vägen fram Våra beräkningar visar att utjämningen bör öka väsentligt i förhållande till regeringens aktuella förslag, till förmån för kommuner med gles bebyggelse. Regeringen föreslår i den aktuella propositionen i enlighet med förslag att kompensation för glesbygd även ska införas i de delmodeller som saknar detta och att de befintliga glesbygdskomponenterna ska uppdateras. Därefter kan modellen för bebyggelsestruktur tas bort.125 Detta ökar utjämningen till förmån för kommuner med gles bebyggelse, men enligt våra beräkningar behöver kompensationen öka ytterligare. De kostnader som kommunerna borde ha vid genomsnittlig service och effektivitet underskattas systematiskt i regeringens förslag för kommuner med stor yta, få invånare och liten andel som bor i tätort. Regeringens förslag innebär att omfördelningen för kommunerna netto ökar från 8,1 miljarder till 2020. Enligt våra beräkningar hade omfördelningen baserat på 2017 behövt öka från 7,2 till 10,7 miljarder126 kronor för att kompensera för strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna som hänger samman med yta, antal invånare, befolkningsförändringar och storstädernas samt de storstadsnära kommunernas socioekonomi. I strukturbidraget finns ett delbelopp om som ersätter kommuner med svagt befolkningsunderlag. För att undvika överkompensation för kommuner med svagt befolkningsunderlag bör det övervägas om strukturbidraget 124Se bilaga 1, kap. 7, avsnitt 7.2.1 för vår analys av regeringens förslag. 2019/20:11, s.15–17, SOU 2018:74, s. 169, 186, 196, 213 och 224. 126I detta belopp ingår för jämförelsens skull även utjämning för komvux som regeringen har förslagit ska ingå i kostnadsutjämningen. Utan utjämning för komvux är nettoutjämningen R I K S R E V I S I O N E N DET KOMMUNALA UTJÄMNINGSSYSTEMET – BEHOV AV MER UTJÄMNING OCH BÄTTRE FÖRVALTNING kan reduceras för berörda kommuner. Även om vårt resultat inte är helt jämförbart med regeringens aktuella förslag, så säger jämförelsen något om storleksordningen på den underkompensation som särskilt finns för kommuner med stora ytor, få invånare och gles befolkning, även om regeringens aktuella förslag genomförs. De merkostnader som finns för att bedriva verksamhet i glesbygd behöver analyseras vidare. Applikationen Struktur är uttryck för en ambitiös ansats när det gäller att utjämna för merkostnader till följd av gles bebyggelse. Paradoxalt nog har effekten blivit den motsatta i och med att de kostnadsdata som används i applikationen är inaktuella. Kostnadsfunktionen i applikationen Struktur bör uppdateras inför nya beräkningar av merkostnaden för verksamhet i glesbygd. Applikationen Struktur är även förhållandevis känslig för små förändringar Därför behöver trögheter byggas in i modellen så att kostnader som beror på befolkningsförändringar successivt påverkar utfallet och inte får full genomslagskraft från till ett annat. En utveckling och tillämpning av Struktur skulle tillsammans med aktuella data sannolikt ge ett resultat som något avviker från de resultat som vi presenterar i denna rapport, särskilt för enskilda kommuner. Det beror på att våra beräkningar bygger på nettokostnader som kommunens yta, antal invånare och befolkningsförändringar för med sig om verksamheten bedrivs till genomsnittlig effektivitet, service- och avgiftsnivå. När man använder Struktur tar man i stället hänsyn till var personer faktiskt bor samt hur vägnätet ser ut. Man gör antaganden om hur små enheter som är rimligt att bedriva verksamhet vid och hur långt avstånd som invånare högst ska ha till enheten. Ett exempel är skolan, där man i modellen först bestämmer hur små skolor det ska finnas och hur långt det är rimligt att barn åker till skolan. Beroende på var befolkningen bor i kommunen räknas det sedan fram hur många enheter det behövs i kommunen för att uppfylla kraven på minsta enhet och avstånd. Med hjälp av en kostnadsfunktion beräknas sedan merkostnaden som gles bebyggelsestruktur för med sig. Det finns för- och nackdelar med att använda Struktur jämfört med ett regressionsbaserat förhållningsätt, som används i delar av kostnadsutjämningen i övrigt. Vår bedömning är att fördelarna överväger, men att användningen av applikationen Struktur kräver utveckling och en aktiv förvaltning av applikationen. En fördel med att använda Struktur är att ersättningen baseras på faktiska geografiska avstånd och vägnätet mellan invånarna i en kommun. Beräkningen har alltså förutsättningar att bli mycket exakt. Som jämförelse kan nämnas att en regressionsbaserad analys, givet valda faktorer, kan ge samma utfall för två kommuner som har olika bosättningsmönster. Glesbygdsersättningen baseras inte på de små enheter en kommun faktiskt har utan på en bedömning om vilken servicenivå som det är rimligt att kommunen Det sistnämnda kan även uppfattas som en nackdel, eftersom gränserna R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N för hur små enheter och hur lång resväg som ska tillåtas baseras på en värdering. Även hur merkostnadsfunktionen som används i Struktur specificeras påverkar utfallet. Det är därför viktigt att denna är välmotiverad och att beräkningen Det regressionsbaserade förhållningssätt som har använts i vår granskning baserar i stället utjämningen på de genomsnittliga nettokostnader som kommuner i olika storlekar, med olika antal invånare och befolkningsförändringar har om de erbjuder service till en genomsnittlig effektivitet, service och avgiftsnivå. Det är en fördel att utjämningen inte baseras på schablonbelopp. Beräkningen av bidragen och avgifterna blir även transparent eftersom officiell statistik ligger till grund. En nackdel är att yta, antal invånare och andel i tätort är grovhuggna mått och inte säger något om hur invånarna faktiskt fördelar sig över ytan. Vi rekommenderar regeringen att utveckla den befintliga kostnadsutjämningen med fokus på de merkostnader som uppstår på grund av att kommunerna har olika yta, antal invånare och befolkningsförändringar samt på grund av storstädernas och de storstadsnära kommunernas socioekonomi. Vi rekommenderar att applikationen Struktur utvecklas, så att den innehåller aktuella kostnadsuppgifter för merkostnader i områden med gles bebyggelse och få invånare (barn, elever, äldre etcetera) och att den tillämpas på alla områden. Även de mekanismer som ligger till grund för de kostnadsskillnader som följer av skilda strukturella förutsättningar behöver belysas. 7.2.2Utveckla kostnadsutjämningen till att omfatta komvux och biblioteksverksamheten rekommenderar regeringen att kostnadsutjämningen utvecklas till att omfatta biblioteksverksamheten, som är en obligatorisk verksamhet. Denna verksamhet inrymmer relativt stora kostnadsskillnader mellan kommunerna som beror på skilda strukturella förutsättningar. Vi har även identifierat att det finns ett behov av kostnadsutjämning för komvux, vilket också regeringen föreslår i den aktuella propositionen. 7.2.3Väg för- och nackdelar med att utvidga utjämningen till att omfatta fler frivilliga verksamheter rekommenderar regeringen att även väga för- och nackdelar med att utvidga utjämningen till att omfatta fler av de frivilliga verksamheter som i huvudsak är skattefinansierade. Om regeringen anser att kostnadsutjämningen bör utvecklas till att täcka fler frivilliga områden och dessa tangerar områden som täcks av strukturbidragen, så kan berörda delar av strukturbidraget avvecklas. R I K S R E V I S I O N E N DET KOMMUNALA UTJÄMNINGSSYSTEMET – BEHOV AV MER UTJÄMNING OCH BÄTTRE FÖRVALTNING Den frivilliga verksamheten har stor betydelse för kommuninvånarna och för samhället i stort. Det finns kostnadsskillnader mellan kommunerna i delar av den frivilliga verksamheten, som beror på skillnader i befolkningssammansättning eller geografiska förutsättningar. Kommunerna kan inte alltid avstå från att bedriva den frivilliga verksamheten. Därmed har de strukturellt beroende kostnadsskillnaderna i den frivilliga verksamheten också betydelse för kommunernas förutsättningar att ge kommuninvånarna en likvärdig service utan större skillnader i skattesatser. Det betyder att målet om att kommunerna ska ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar i praktiken inte kan uppnås med hjälp av utjämningssystemet, eftersom detta system i huvudsak inte omfattar den frivilliga verksamheten. Strukturbidraget har sin grund i bland annat merkostnader för landsbygdskommuner eller andra kommuner med gles bebyggelse för de frivilliga verksamheterna näringslivsfrämjande åtgärder respektive arbetsmarknadsåtgärder. Våra beräkningar visar att det i båda dessa verksamheter finns kostnadsskillnader mellan kommunerna som följer av skilda strukturella förutsättningar. Båda verksamheterna omfattades av kostnadsutjämningen . Om regeringen skulle finna att dessa verksamheter bör inkluderas i kostnadsutjämningen, så kan berörda delar av strukturbidraget avvecklas. Givetvis finns det en möjlighet att ge de medel som frigörs, 2017, till kommunsektorn på annat sätt. 7.2.4Utse en förvaltningsmyndighet och en förvaltningsplan för utjämningssystemet rekommenderar regeringen att utse en förvaltningsmyndighet som har ett särskilt ansvar för förvaltningen av utjämningssystemet. vore enligt vår bedömning en lämplig myndighet för att förvalta utjämningssystemet. Det behövs också en särskild förvaltningsplan för utjämningssystemet. I förvaltningsplanen behöver det klargöras vilka uppgifter som ska utföras i förvaltningen samt hur förvaltningen ska bemannas och styras. i kostnadsutjämningen och strukturbidraget som vi visar i denna rapport kan enligt vår bedömning delvis förklaras av svagheter i förvaltningen av systemet. bör få i uppdrag att förvalta utjämningssystemet Vi bedömer att en aktiv och kontinuerlig förvaltning av utjämningssystemet är en förutsättning för att systemet ska kunna lyftas till en nivå där det upplevs vara färdigutvecklat och ha hög legitimitet. De förändringar som görs därefter bör främst vara kontinuerliga uppdateringar eller förändringar som följer av ändrade ansvarsförhållanden för kommuner och landsting. Vi bedömer att vore en lämplig myndighet för att förvalta utjämningssystemet. Uppgiften att förvalta utjämningssystemet ligger nära och naturligt för , som i sin instruktion har ett uppdrag att verka för att 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N den utvecklingskraft och tillväxtpotential som finns i gles-och landsbygder, små och medelstora städer samt storstadsområden nyttjas och vidareutvecklas.127 , eller myndighetens föregångare, har med mellanrum allt gjort tillgänglighetsberäkningar inom ramen för kostnadsutjämningen med stöd av applikationen Struktur.128 Vi anser att detta arbete bör fortsätta inom ramen för ett fast uppdrag. i uppdrag att utveckla och förvalta applikationen Struktur, som används för att ta fram merkostnader för verksamhet i kommuner med gles bebyggelse. SCB avsätter 1,5 årsarbetskrafter för arbetet med utjämningen, inklusive arbetet med LSS-utjämningen. Vi bedömer att en något större resursinsats är befogad med tanke på det föreslagna förvaltningsuppdragets karaktär. De medel som Statskontoret avsatte för uppföljningen av systemet kan ge vägledning när kostnaderna för förvaltningsuppdraget ska bestämmas. Frånvaron av en ansvarig myndighet medför att det ”institutionella minnet” är svagt gällande utjämningssystemet. Det finns en uppenbar risk för att utredningarna utför utredningsarbete eller lägger förslag som bortser från viktig kunskap som förmedlats i föregående utredningar. Det uppdrag gällande utjämningssystemet som vi föreslår är bredare än det uppdrag som Statskontoret hade . Statskontoret hade inget förvaltningsuppdrag. En strukturerad förvaltningsplan behövs för utjämningssystemet En strukturerad förvaltningsplan skulle skapa en mer systemmässig förvaltning av utjämningsystemets olika delar. Syftet med en förvaltningsplan är att klargöra vilka uppgifter som ska utföras i förvaltningen samt hur förvaltningen ska bemannas och styras. Förvaltningsplanen ska vara ett operativt styrdokument och beskriver förvaltningsobjektets (utjämningssystemets) innehåll, avgränsningar, huvudaktiviteter, roller och ansvarsfördelning. Förvaltningsplanen bör omsättas i en aktivitetslista som specificerar vilka aktiviteter som ska utföras under verksamhetsåret för att nå de mål som sätts i förvaltningsplanen. I förvaltningsplanen är det lämpligt att även inkludera visst utvecklingsarbete relaterat till utjämningssystemet.