prop · H703156 · 2020-04-21 00:00:00 — Detta överensstämmer även med vad kommissionen har uttalat i överträdelseärendet angående genomförandet av avfallsdirektivet. Kommissionen har framhållit att definitionen av avfallsproducent hänvisar till var och en som producerar avfall och inte endast de som producerar 2019/20:156 avfall i yrkesmässig verksamhet (se bland annat dnr M2016/02933/R). Av- sikten är att alla som ger upphov till avfall ska vara avfallsproducenter, dvs. både yrkesmässiga verksamheter och privatpersoner. Termen avfallsproducent är även relevant för vad som avses med att producera avfall. Med en förklaring av termen avfallsproducent är det lämpligt att i andra bestämmelser som handlar om den som ger upphov till avfall i stället använda uttrycket producera avfall. Detta gäller t.ex. den bestämmelse som föreslås i avsnitt 6.2 om den ursprungliga avfallsproducentens ansvar och förslaget i avsnitt 6.5 om ansvar för bygg- och rivningsavfall. Genom direktivet om ändring av avfallsdirektivet har det införts en definition av bygg- och rivningsavfall (artikel 3.2c i avfallsdirektivet). Enligt denna definition är bygg- och rivningsavfall avfall som genererats från bygg- och rivningsverksamhet. Avsikten med definitionen är att klargöra omfattningen av detta uttryck (skäl 9 i ändringsdirektivet). Bygg- och rivningsavfall bör förstås som motsvarande avfallskategorierna i kapitel 17 i avfallsförteckningen som fastställts genom beslut /955/EU (skäl 11). Här ingår avfall som består av t.ex. betong, tegel, klinker, trä, glas, jord, sten, spårballast och bitumenblandningar. Bygg- och rivningsavfall inkluderar således både avfall från byggnadsåtgärder, rivningsåtgärder och anläggningsarbeten. Uttrycket bygg- och rivningsavfall används i den förklaring av kommunalt avfall som nedan föreslås införas i . Det används även i de bestämmelser som föreslås om kommunens ansvar för insamling och behandling (se avsnitt 6.5). Det är därför lämpligt att införa en bestämmelse om vad som avses med bygg- och rivningsavfall i . I den engelska versionen av bestämmelsen i avfallsdirektivet används uttrycket ”waste generated by construction and demolition activities”. Uttrycket avfall från bygg- och rivningsverksamhet kan tolkas som att det omfattar mer än avfall från bygg- och rivningsarbeten. Eftersom innebörden av uttrycket avfall från bygg- och rivningsarbeten bättre överensstämmelser med vad som avses i direktivet bör detta uttryck användas i förklaringen. Genom direktivet om ändring av avfallsdirektivet har det införts en definition av kommunalt avfall (artikel 3.2b i avfallsdirektivet). I direktivet definieras kommunalt avfall enligt nedan: a)blandat avfall och separat insamlat avfall från hushåll, inklusive papper och kartong, glas, metall, plast, biologiskt avfall, trä, textilier, förpackningar, avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning, förbrukade batterier och ackumulatorer samt grovavfall, inklusive madrasser och möbler, b)blandat avfall och separat insamlat avfall från andra källor om sådant avfall till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll. Kommunalt avfall omfattar inte avfall från tillverkning, jordbruk, skogs- Prop. 2019/20:156 bruk, fiske, septiktankar, avloppsnät och rening av avlopp, inklusive av- loppsslam, uttjänta fordon eller bygg- och rivningsavfall. Enligt avfallsdirektivet avses med biologiskt avfall biologiskt nedbrytbart trädgårds- och parkavfall, livsmedels- och köksavfall från hushåll, kontor, restauranger, grossister matsalar, catering och detaljhandelslokaler och jämförbart avfall från livsmedelsindustrin (artikel 3.4). Detta innebär att kommunerna ansvarar för trädgårdsavfall från andra källor än hushåll om det till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll. Enligt skälen till direktivet om ändring av avfallsdirektivet bör definitionen av kommunalt avfall i direktivet vara i linje med den som används för statistiska ändamål av och och utveckling (). Kommunalt avfall ska förstås som motsvarande bland annat de avfallskategorier som ingår i underkapitel (förpackningar) och kapitel 20 (hushållsavfall och liknande han- dels-, industri- och institutionsavfall), med undantag för avfallstyperna 20 02 02 (jord och sten), 20 03 04 (slam från septiska tankar) och 20 03 06 (avfall från rengöring av avlopp) i avfallsförteckningen som fastställts genom kommissionens beslut /955/EU (skäl 10 i ändringsdirektivet). Termen hushållsavfall används även i flera andra rättsakter, bland annat i kommissionens beslut /532 om förteckning över avfall och och rådets förordning nr 2150/2002 av om avfallsstatistik. I finns en förklaring av termen hushållsavfall (15 kap. 3 §). Med hushållsavfall avses avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet. I förarbetena till bestämmelsen anges följande. Som exempel på avfall som kommer från hushåll kan nämnas sopor, köksavfall, latrin och slam från slambrunnar och slamtankar. Till hushållsavfall räknas också skrymmande avfall som exempelvis utrangerade möbler, cyklar och liknande föremål. Dit räknas även överblivna läkemedel samt miljöfarliga batterier, oljerester, färgrester, rester av bekämpningsmedel och annat farligt avfall som ingår som beståndsdel i avfall som kommer från hushåll. I enlighet med gällande rätt bör begreppet hushållsavfall ges en sådan omfattning att det svarar mot det behov av borttransport av avfall som regelmässigt uppkommer vid nyttjande av mark och byggnad för bostadsändamål. Med avfall från annan verksamhet som är jämförligt med hushållsavfall menas avfall från industrier, affärsrörelser och annan likartad verksamhet som i renhållningssammanhang är jämförligt med avfall som kommer från hushåll. Det är sådant avfall som uppkommer som en direkt följd av att människor oavsett ändamål eller verksamhet uppehåller sig inom en lokal eller i en anläggning. Som exempel kan nämnas avfall från personalmatsalar, restaurangavfall och toalettavfall. 1997/98:45 del 2 s. 184 f.) I vägledning till vad som avses med hushållsavfall anges att avfall från mindre underhållsarbeten och reparationer i bostaden bör räknas som en normal del av boendet och att sådant avfall därför är hushållsavfall. Om ett byggarbete är omfattande anser 2019/20:156 däremot att avfallet inte ska anses vara hushållsavfall (Vägledning till definitionen av hushållsavfall, ). Varje kommun ansvarar som huvudregel för att hushållsavfall inom kommunen återvinns eller bortskaffas. Vad som avses med hushållsavfall har därför betydelse för vilket avfall som kommunen ansvarar för (15 kap. 20 § ). Det har i flera sammanhang påpekats att förklaringen av vad som avses med hushållsavfall är oklar. Det uppkom tidigt diskussioner om hur termen ska tolkas och därmed hur ansvaret för olika avfallsfraktioner ska fördelas. Konsekvensen har blivit återkommande tvister, olika tillämpningar i olika delar av landet och olika tolkningar av olika aktörer. Det leder till svårig- heter för kommunerna att planera och fullfölja sitt ansvar eftersom uppdra- gets omfattning ständigt kan ifrågasättas (se t.ex. SOU 2012:56 s. 178 f. och Avfall skrivelse Översyn av definitionen av med hushålls- avfall jämförligt avfall , dnr M2017/02527/Ke). verket har framhållit att det finns ett stort behov av att förtydliga termen hushållsavfall och att bedömningen av vad som är ”därmed jämförligt av- fall från annan verksamhet” har lett till stora tillämpningssvårigheter och att den oklara ansvarsfördelningen har varit ett problem (Se Naturvårds- verkets yttrande , dnr M2012/02143/Ke). Termen hushållsavfall i och uttrycket kommunalt avfall i avfallsdirektivet är närliggande. Båda omfattar avfall från hushåll och jämförligt avfall från annan verksamhet. Uttrycket kommunalt avfall om- fattar dock inte hushållens avloppsslam och inte heller bygg- och rivnings- Kommunalt avfall omfattar enligt avfallsdirektivet blandat och separat insamlat avfall från hushåll, inklusive papper och kartong, glas, metall, plast, biologiskt avfall, trä, textilier, förpackningar, avfall som ut- görs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning, förbrukade batterier och ackumulatorer samt grovavfall, inklusive madrasser och I avfallsdirektivet finns mål för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning för kommunalt avfall och krav på att rapportera upp- gifter om kommunalt avfall till kommissionen. svensk rätt har dessutom en annan innebörd än den europeiska termen Regeringen anser därför trots remissinstansernas invänd- ningar, att det är lämpligt att uttrycket kommunalt avfall ersätter termen Det är inte nödvändigt att i bestämmelsen i om vad som avses med kommunalt avfall ange alla de exempel på blandat och separat insamlat avfall som anges i direktivet. I stället bör det anges att kommunalt avfall omfattar avfall från hushåll och sådant avfall som till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll. På det sättet ges förutsättningar för att i tillämpningen av bestämmelsen ge den en tolkning som, i enlighet med skälen till ändringsdirektivet, är i linje med den tolkning som används av och (jfr skäl 10 i direktivet om ändring av avfalls- De undantag som anges i avfallsdirektivet bör dock anges i används termen hushållsavfall i för att reglera kom- munens ansvar för avfall. Att uttrycket kommunalt avfall ersätter termen hushållsavfall bör dock inte i sig innebära att ansvaret för hanteringen av Ansvaret för insamling och behandling av avfallet bör reg- leras på ett ändamålsenligt sätt. omfattas avfall som är hushållsavfall av producentansvar och på samma sätt kan kommunalt avfall komma att omfattas av producentansvar. Frågan om ansvaret för kommunalt avfall behandlas i avsnitt 6.3. Kommunalt avfall enligt avfallsdirektivet omfattar inte avfall från tillverkning, jord- och skogsbruk, fiske, avloppsnät och avloppsrening, inklusive avloppsslam, bygg- och rivningsavfall och uttjänta bilar. anser att det bör förtydligas att det är avfall från kommersiellt fiske som undantas från vad som avses med kommunalt avfall. Regeringen instämmer i att undantaget för tillverkning och fiske bör avse industriell eller yrkesmässig verksamhet. Avfall från tillverkning och fiske i mindre omfattning på hobbynivå bör anses vara kommunalt avfall. Svensk Dagligvaruhandel och har önskemål om att det i bestämmelsen anges att avfall från grossistverksamhet och lagerenheter uttryckligen undantas från förklaringen till vad som är kommunalt avfall. vill också understryka vikten av att avfall som enligt nu gällande regler inte är hushållsavfall även fortsättningsvis faller utanför det kommunala ansvaret. Regeringen anser dock att det är viktigt att bestämmelsen om vad som avses med kommunalt avfall överensstämmer med direktivet. Det är därför inte lämpligt att undanta annat avfall än det som undantas i definitionen i direktivet. Att uttrycket kommunalt avfall ersätter termen hushållsavfall bör dock, som framgår ovan, inte i sig innebära att ansvaret för hanteringen av avfallet ändras. I promemorian föreslås att avloppsslam och annat avfall från avloppsnät och avloppsrening samt avfall från septiktankar ska undantas från vad som avses med kommunalt avfall. Både kommun och Havs- och vattenmyndigheten anser att septiktank är en föråldrad term och föreslår alternativa beskrivningar. Havs- och vattenmyndigheten föreslår att termen ersätts med sluten tank, alternativt slamavskiljare, beroende på vad som avses. I bestämmelsen i den engelska språkversionen av avfallsdirektivet görs motsvarande undantag för ”waste from septic tanks” och i den danska versionen ”affald fra septiktanke”. Regeringen avser med septiktank i denna bestämmelse en sluten behållare avsedd för t.ex. uppsamling av latrin från toalettvatten. Eftersom termen septiktank används i direktivet och motsvaras av liknande termer i andra språkversioner av bestämmelsen bedömer regeringen att den bör användas i genomförandet. I författningskommentaren beskrivs vad som avses med termen. Till skillnad från i promemorian bör dock inte avloppsslam pekas ut särskilt eftersom det ingår i uttrycket avfall från avloppsnät och avloppsrening. Som i uppmärksammar är det inkonsekvent att avfall som är undantaget från definitionen av kommunalt avfall i avfallsdirektivet finns under rubriken avfall i kommissionens beslut /532 om förteckning över avfall. Förteckningen i kommissionens beslut motsvarar förteckningen i bilaga 4 till avfallsförordningen. I denna förteckning tas slam från septiska tankar (20 03 04) och avfall från rengöring av avlopp (20 03 06) upp under rubriken avfall (hushållsavfall och liknande handels-, industri- och institutionsavfall). Regeringen anser trots denna inkonsekvens att förklaringen i bör motsvara definitionen i avfallsdirektivet. Det är också viktigt att bilaga 4 i avfallsförordningen motsvarar kommissionens beslut. sekvensen mellan kommissionens beslut och definitionen i avfallsdirektivet bör lösas på EU-nivå. och framhåller att förklaringen till uttrycket kommunalt avfall inte i sig innebär någon ökad tydlighet i förhållande till termen hushållsavfall. Regeringen delar denna bedömning. Kommissionen ska dock enligt avfallsdirektivet utarbeta riktlinjer för definitionen av kommunalt avfall (artikel 38.2). När dessa riktlinjer fastställts bör de beaktas vid tillämpningen av de bestämmelser som innehåller uttrycket kommunalt avfall. Förhoppningen är att dessa riktlinjer ska öka tydligheten. Samrådsgrupp avfall och kommun anser att det behövs tydliga definitioner i samtliga författningar där uttrycket kommunalt avfall används. Termen hushållsavfall används i bestämmelser om vad som avses med avfallsförbränningsanläggning i lagen (2019:1274) om skatt på avfall som förbränns. En följdändring bör därför göras även i denna lag. Avsikten är dock inte att någon ändring av vilka förbränningsanläggningar som beskattas ska ske. I den lagen bör det även, i linje med vad Samrådsgrupp avfall och kommun framhåller, införas en bestämmelse om att med kommunalt avfall avses detsamma som i 15 kap. 3 § . Regeringen avser även att se över behovet av förklaringar i förordningar. I direktiv /31/EG av om deponering av avfall (deponidirektivet) finns en definition av deponi. Någon förklaring av vad som avses med deponi finns inte i . Förklaringar till vad som avses med deponi och deponera finns dock i avfallsförordningen. Uttrycket deponering och deponera avfall och termen deponi används i bestämmelserna i om säkerhet för deponering av avfall och om vad en dom ska innehålla (15 kap. 35 och 36 §§ och 22 kap. 25 c §). Lagrådet har i ett annat lagstiftningsärende förordat att en bestämmelse om vad som avses med deponering förs in i 15 kap. för att en enhetlig innebörd ska säkerställas (se prop. 2015/16:166 s. 151). Det bör därför i anges vad som avses med deponera avfall och deponi. I avfallsdirektivet avses med återanvändning varje förfarande som innebär att produkter eller komponenter som inte är avfall återanvänds i samma syfte för vilket de ursprungligen var avsedda (artikel 3.13). I promemorian föreslås att förklaringen av vad som avses med återanvändning flyttas till en annan paragraf. Det föreslås att återanvändning i ska avse att ett ämne eller föremål som inte är avfall används igen för att fylla samma funktion som det ursprungligen var avsett för. Regeringen instämmer med , som påpekar att den lydelse som föreslås i promemorian innebär att bestämmelsen får en vidare omfattning än i direktivet. För att bättre genomföra avfallsdirektivet anser regeringen att uttrycket produkter eller komponenter bör användas i bestämmelsen. Uttrycket produkter eller komponenter omfattar inte naturligt förekommande, obehandlade material. Sådana material har inte någon funktion som de ursprungligen varit avsedda för. för avse att en produkt eller en komponent som inte är avfall används igen för att fylla samma funktion som det ursprungligen var avsett för. Ändringen av förklaringen av vad som avses med återanvändning påverkar inte bedömningen av vad som är avfall. En förutsättning för att ett ämne eller föremål ska anses vara avfall är att innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med det (15 kap. 1 § ). och anser att definitionen av återanvändning är motsägelsefull. anser att återanvändning kan ske även om innehavaren har gjort sig av med något. SLU påpekar att avfall fortsätter att vara avfall om kriterierna för att det ska sluta vara avfall inte är uppfyllda och att det då inte kan återanvändas. Regeringen delar inte uppfattningen att förklaringen av återanvändning är motsägelsefull. Om en innehavare har gjort sig av med något som därför blivit avfall så kan detta avfall förberedas för återanvändning. Genom förberedelse för återanvändning kan avfallet upphöra att vara avfall och produkten eller komponenten kan därefter återanvändas. Förklaringar vid tillämpning av balken Flera av förklaringarna i 15 kap. som har betydelse vid tillämpning av det kapitlet bör ha betydelse vid tillämpning av hela . Det bör därför göras en ändring som innebär att förklaringarna av följande ska ha betydelse vid tillämpning av hela : avfall, avfallsförebyggande åtgärder, återanvändning, hantera avfall, behandla avfall, återvinna avfall, förbereda avfall för återanvändning, materialåtervinna avfall, bortskaffa avfall, fastighetsinnehavare, uttjänt bil och bilskrotare. Detsamma bör gälla för de nya förklaringarna som införs. 2019/20:156 5 När avfall upphör att vara avfall Regeringens förslag: Avfall som har genomgått ett återvinningsför- farande ska anses ha upphört att vara avfall om 1. ämnet eller föremålet ska användas för ett visst ändamål, 2. det finns en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller 3. ämnet eller föremålet uppfyller tillämpliga krav i lag och annan 4. användningen av ämnet eller föremålet inte leder till allmänt nega- tiva följder för människors hälsa eller miljön. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om när avfall upphör att vara avfall en- ligt de angivna villkoren. Bestämmelsen i om att ett ämne eller föremål upphör att vara avfall om det har återvunnits och uppfyller krav i fråga om fortsatt användning upphävs. En bestämmelse införs om vem som ska se till att ett ämne eller före- mål som har upphört att vara avfall uppfyller tillämpliga krav i lag och Dessa krav ska uppfyllas av den som för första gången använder ämnet eller föremålet utan att det har släppts ut på marknaden eller av den som släpper ut ett ämne eller föremål på Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Byggmaterialindustrierna, Innovations- och Kemiindustrierna i (IKEM), och Svensk Venti- lation anser att det är positivt att det införs tydligare regleringar för när avfall upphör att vara avfall men framhåller att den svenska författnings- texten bör överensstämma med direktivstexten. positiv till förslagen att införa bestämmelser om när avfall upphör att vara I den föreslagna bestämmelsen saknas dock ett villkor som finns i avfallsdirektivet om att de tekniska kraven för de specifika ändamålen ska Kemikalieinspektionen bedömer att uttrycket kemikalie- och produktlagstiftningen som används i avfallsdirektivet är tydligare än den ordalydelse som föreslås i promemorian. framhåller att formuleringen av bestämmelsen om när avfall ska ha upp- hört att vara avfall inte överensstämmer med formuleringen i direktivet. När det gäller formuleringen i förslagets tredje punkt ser att det finns en risk att kravet i blir lägre. det är viktigt att verksamhetsutövaren visar att tekniska krav för de speci- fika ändamålen uppfylls. anser att de villkor som ställs upp i bestämmelsen i avfallsdirektivet om när avfall upphör att vara avfall bör genomföras ordagrant. Detta gäller särskilt bestämmelsen om att an- vändning av ämnet eller föremålet inte kommer att leda till allmänt nega- tiva följder för miljön eller människors hälsa (artikel 6.1 d) där lydelsen i direktivet förefaller vara striktare än den föreslagna bestämmelsen. verket anser att det bör förtydligas om det räcker att avfall uppfyller de angivna kriterierna för att upphöra att vara avfall eller om det måste finnas föreskrifter för respektive avfallsslag. att det bör förtydligas att kravet att användningen av ett ämne eller föremål Prop. 2019/20:156 inte ska leda till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön gäller ”i avsedd tillämpning”. geologiska undersökning noterar att ett villkor för att avfall ska upphöra att vara avfall är att användning av ämnet eller föremålet inte kommer att leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa. Myndigheten saknar ett resonemang kring begreppet risk. Byggmaterialindustrierna, , , Svensk Ventilation, Bergmaterialindustri och Återvinningsindustrierna anser att det bör införas ett enkelt beslutsförfarande där verksamhetsutövare kan få ett beslut om huruvida ett avfall upphört att vara avfall, som gäller mot alla parter. ska verksamhetsutövaren bedöma om avfall har upphört att vara avfall och beslutet kan ifrågasättas av tillsynsmyndigheter. Detta skapar stora osäkerheter hos både köpare och säljare av materialet, vilket gör att köparen ofta väljer jungfruligt material i stället för återvunnet. Det införs kriterier för när avfall upphör att vara avfall Genom direktivet om ändring av avfallsdirektivet har det gjorts ändringar i de bestämmelser som innehåller kriterier för när avfall upphör att vara avfall (artikel 6.1 i avfallsdirektivet). Ändringarna innebär att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att se till att avfall som har genomgått materialåtervinning eller något annat återvinningsförfarande ska anses ha upphört att vara avfall om det uppfyller följande villkor: a)Ämnet eller föremålet ska användas för specifika ändamål. b)Det ska finnas en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål. c)Ämnet eller föremålet ska uppfylla de tekniska kraven för de specifika ändamålen och befintlig lagstiftning och normer för produkter. d)Användning av ämnet eller föremålet kommer inte leda till allmänt negativa följder för miljön eller människors hälsa. Dessa villkor fanns i direktivet. Bestämmelsen har dock ändrats på ett sätt som innebär att villkoren ska beaktas vid all bedömning av om avfall har upphört att vara avfall och inte bara vid utarbetandet av kriterier för när avfall upphör att vara avfall. Ändringarna motiveras av att aktörer på marknaden för sekundära råvaror bör ges större säkerhet när det gäller ämnens eller föremåls status som avfall eller icke-avfall och att lika villkor bör främjas (skäl 17 i ändringsdirektivet). Liksom tidigare får kommissionen anta genomförandeakter för att fastställa närmare kriterier för när vissa kategorier av avfall upphör att vara avfall (artikel 6.2 i avfallsdirektivet). Om inga kriterier har fastställts på unionsnivå får medlemsstaterna fastställa kriterier (artikel 6.3). Om det krävs enligt och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster ska medlemsstaten underrätta kommissionen om dessa kriterier. Om inga kriterier har fastställts får medlemsstaterna liksom tidigare besluta i 2019/20:156 det enskilda fallet om ett visst avfall har upphört att vara avfall. beslut behöver inte längre anmälas till kommissionen (artikel 6.4). I förklaringen av avfall i anges att ett ämne eller föremål som har återvunnits och uppfyller krav i fråga om fortsatt användning en- ligt föreskrifter som har meddelats med stöd av vissa angivna bemyndi- ganden upphör att vara avfall (15 kap. 1 § tredje stycket). gång av de bestämmelser som har meddelats med stöd av de angivna be- myndigandena (15 kap. 39 och 40 §§) kan det konstateras att det i dessa inte ställs krav på materialets kvalitet för den fortsatta användningen.