prop · H80327 · 2020-10-06 00:00:00 — Den som inte anmäler en förändring av en anläggning i de fall anmälningsskyldighet föreligger kan dömas till böter eller fängelse i högst (1 § första stycket 4). Den som lämnar en oriktig eller uppenbart vilseledande uppgift i en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter och därigenom skulle kunna föranleda att ett för stort antal utsläppsrätter tilldelas kan dömas till böter eller fängelse i högst (1 § första stycket 5). I ringa fall ska det i samtliga fall inte dömas till ansvar (1 § andra stycket). Om en gärning är Prop. 2020/21:27 belagd med straff enligt döms inte till ansvar (2 §). har överträtt ett vitesföreläggande döms inte till ansvar enligt utsläpps- handelslagen för gärning som omfattas av föreläggandet (3 §). Bestämmelserna bör föras över till den nya lagen i huvudsak utan änd- ring i sak. För att göra lagstiftningen mer överskådlig bör dock straffbe- stämmelserna placeras i egna paragrafer och ges egna brottsbeteckningar. En konsekvens av den utvidgade definitionen av flygverksamhet är också att bestämmelserna om straff blir tillämpliga i förhållande till den som bedriver Corsia-flygningar. Straffansvaret för försvårande av tillstånds- prövning och försvårande av utsläppsrättstilldelning bör ändras på så sätt att det inträder när åtgärden ”innebär risk” för att tillstånd ges på felaktiga grunder respektive risk för att ett för stort antal utsläppsrätter tilldelas, i stället för ”skulle kunna föranleda” som i de nuvarande bestämmelserna. Mark- och anser att förslaget i promemorian när det gäller bestämmelsen om att en verksamhetsutövare för en flygverksamhet kan dömas för otillåten verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser kan tolkas som att det är möjligt att döma en juridisk person för brott, vilket strider mot allmänna rättsgrundsatser. Regeringen instämmer i att det inte är möjligt att döma en juridisk person för brott. Det straffansvar som kan påföras för ett brott ska alltid påföras en fysisk person, även om brottet har begåtts inom ramen för en juridisk persons verksamhet. Det är dock inte ovanligt att ett s.k. specialsubjekt, dvs. någon som intar en särskild ställ- ning, i en straffbestämmelse avser en juridisk person, t.ex. arbetsgivare, redare eller tillståndshavare. I dessa fall får straffansvaret lösas genom all- männa regler om straffansvar i juridiska personer. För att det tydligt ska framgå att straffansvar för otillåten verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser, för den som bryter mot föreskrifter som regeringen har meddelat om krav på övervakningsplan, omfattar verksamhetsutövaren vilken även kan vara ägaren av ett luftfartyg som ingår i en flygverksamhet ,anser regeringen att bestämmelsen bör utformas i enlighet med förslaget i promemorian. Mot denna bakgrund anser regeringen vidare att det saknas skäl att ändra bestämmelsen med anledning av Transportstyrelsens synpunkter om vilka uttryck som används för att beskriva verksamheten. Transportstyrelsen anser även att det för bestämmelsen bör tydliggöras om det är anläggningen eller utsläppet som saknar tillstånd. Regeringen konstaterar att det tillstånd som avses i straffbestämmelsen är tillstånd till utsläpp av växthusgaser. Några skäl att förtydliga bestämmelsen anser regeringen inte föreligger. I det remitterade förslaget om ny lag för utsläpp av växthusgaser hade de subjektiva rekvisiten för brottsrubriceringarna försvårande av kontroll av utsläpp av växthusgaser, brott mot anmälnings- skyldighet samt försvårande av tilldelning av utsläppsrätter av förbiseende fallit bort. Av promemorian framgår att avsikten varit att inte göra några ändringar i sak. För samtliga straffbestämmelser gäller att den som begår gärningen med uppsåt eller av oaktsamhet ska dömas till ansvar. Fler situationer bör anses utgöra försvårande av utsläppsrättstilldelning I promemorian föreslås att den som lämnar en oriktig eller uppenbart vilse- ledande uppgift i en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter ska dömas för försvårande av tilldelning av utsläppsrätter, om åtgärden innebär risk 2020/21:27 för att ett för stort antal utsläppsrätter tilldelas. anser att en straffbestämmelse bör införas för den som genom att lämna oriktiga eller vilseledande uppgifter om verksamhetsnivåer får för stor tilldelning av utsläppsrätter. Regeringen anser att det är angeläget att systemet för handel med utsläppsrätter inte missbrukas. Det är grundläggande för systemets funktion och trovärdighet att tillsynsmyndigheten har ett korrekt underlag för tilldelningen av utsläppsrätter. Enligt utsläppshandelsdirek- tivet ska mängden gratis tilldelning till anläggningar vars verksamhet har ökat eller minskat med mer än femton procent jämfört med den nivå som ursprungligen användes för att fastställa gratis tilldelning vid behov justeras (artikel 10a.20). De närmare reglerna för detta fastställs i verk- samhetsändringsförordningen som bl.a. anger att verksamhetsutövare ska rapportera om verksamhetsnivån för varje delanläggning under det föregående kalenderåret för att möjliggöra en sådan justering (artikel 3). Med hänsyn till att den som lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter i en rapport om verksamhetsnivå kan tilldelas ett för stort antal utsläppsrätter bör straffbestämmelsen om försvårande av tilldelning av utsläppsrätter omfatta även den situationen. Liksom när det gäller uppgifter i en ansökan om tilldelning av utsläppsrätter bör det krävas att uppgifterna är oriktiga eller uppenbart vilseledande (jfr 8 kap. 1 § första stycket 5 utsläppshandelslagen). Förutsättningarna för ansvar bör således vara något strängare än när det gäller uppgifter i en ansökan om tillstånd eller en utsläppsrapport, där det är tillräckligt att uppgifterna är oriktiga eller vilseledande (jfr 8 kap. 1 § första stycket 2 och 3 utsläppshandels- lagen). Straffskalorna bör stämma överens med motsvarande gärningar i har de olika straffbuden i utsläppshandelslagen en straff- skala som avviker från motsvarande gärningar enligt . Det finns skäl att se över de ställningstaganden som ligger till grund för den bedömningen. Tillstånds- eller anmälningspliktig verksamhet som bedrivs utan att tillstånd beviljats eller att anmälan har gjorts bestraffas enligt med böter eller fängelse i högst (29 kap. 4 §). Den som lämnar en oriktig uppgift som från miljö- eller hälsoskyddssynpunkt har betydelse för en myndighets prövning eller tillsyn, döms för försvårande av miljökontroll till böter eller fängelse i högst , om uppgiften finns i en ansökan, anmälan eller annan handling som ska ges in till eller visas upp för en myndighet (29 kap. 5 §). Dessa straffbestämmelser i har tydliga likheter med bestäm- melserna i 8 kap. 1 § första stycket 1–5 utsläppshandelslagen. Tillämp- ningsområdet för bestämmelserna i är visserligen bredare än för motsvarande bestämmelser i utsläppshandelslagen, men såväl bestäm- melserna i som i utsläppshandelsregelverket har snarlika skyddsvärda intressen. Allvaret i brott som hotar miljön måste komma till uttryck i brottens straffskalor (jfr prop. 2004/05:18 s. 67). Behovet av att begränsa växthusgasutsläppen och ytterst förhindra farliga störningar i klimatsystemet har uppmärksammats i högre grad . Det finns anledning att se lika allvarligt på gärningarna i den föreslagna lagen som på motsvarande gärningar i . För att straffskalan närmare ska knyta an till de straffskalor som gäller vid brott enligt bör Prop. 2020/21:27 straffskalan för brott enligt lagen vara böter eller fängelse i högst . En konsekvens av den ändrade straffskalan är att bestämmelsen i brotts- balken om förverkande av utbyte av ett brott (36 kap. 1 § andra stycket) blir tillämplig. Motsvarande bestämmelse i utsläppshandelslagen (8 kap. 4 §) bör därför inte föras över till den nya lagen. Straffrihet för gärningar som är ringa Enligt Mark- och miljödomstolen vid bör det övervägas om otillåten verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser bör undantas från ansvarsfrihet i de fall där gärningen är ringa. Enligt utsläppshandels- lagen ska för samtliga straffbelagda gärningar inte dömas till ansvar i ringa fall (8 kap. 1 § andra stycket). Som framgår ovan anser regeringen att det finns anledning att se lika allvarligt på gärningarna i den föreslagna lagen som på motsvarande gärningar i . Enligt döms inte till ansvar i vissa fall om en gärning är att anse som ringa (29 kap. 11 §). Bestämmelsen omfattar endast vissa av straffbestämmelserna i miljö- balken. Ansvarsfrihet för ringa fall finns inte när det gäller otillåten miljö- verksamhet som består i att påbörja eller bedriva en verksamhet utan till- stånd eller godkännande enligt vad som krävs i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av angivna bestämmelser i (29 kap. 4 § första stycket 1 jämfört med 29 kap. 11 § första stycket). Förprövnings- plikten är en central och grundläggande del av miljörätten. Att driva en verksamhet som medför utsläpp av växthusgaser utan stöd av ett tillstånd, eller flygverksamhet utan att ha en godkänd övervakningsplan bör behand- las på samma sätt som motsvarande gärningar i . Mot denna bakgrund bör dessa brottsrubriceringar undantas från straffrihet för gärningar som är ringa. För övriga straffbestämmelser, inklusive de nya, bör det inte kunna dömas till ansvar för gärningar som är ringa. Hinder för dubbelprövning av en överträdelse som omfattas av ett vitesföreläggande Bestämmelsen som reglerar frågan om ansvar för brott när det finns ett vitesföreläggande avseende samma överträdelse bör också få en annan utformning än i utsläppshandelslagen. Sedan Högsta domstolens beslut i rättsfallet NJA 2013 s. 502 får det anses klart att det inte är överträdelsen av vitesföreläggandet som utgör hinder mot en annan typ av ingripande. Den avgörande tidpunkten för när sådant hinder uppkommer bör i stället anses vara när det inleds en domstolsprocess angående frågan om ut- dömande av vite. Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om att en förseningsavgift eller sanktionsavgift ska betalas av den som åsidosätter bestämmelser i den nya lagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller bestämmelser i som har antagits med stöd av utsläppshandelsdirektivet. 2020/21:27 Regeringen ska också få meddela föreskrifter om verksamhetsförbud för flygverksamhet, och offentliggörande av namnet på en verksamhets- utövare som inte har överlämnat tillräckligt många utsläppsrätter. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna om straff komplet- teras i utsläppshandelslagen med regler om ytterligare sanktioner (8 kap. 5–8 a §§). Enligt utsläppshandelsdirektivet ska medlemsstaterna se till att namnen offentliggörs på de verksamhetsutövare som bryter mot kravet på över- lämnande av det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda ut- släppen från anläggningen under föregående år (artikel 16.2). Bestämmel- sen genomförs i utsläppshandelslagen (8 kap. 5 §). Enligt utsläppshandelsdirektivet ska en verksamhetsutövare som inte överlämnar tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka utsläppen under det föregående året dessutom åläggas att betala en avgift för de överskridande utsläppen (artikel 16.3). Betalning av av- giften får inte befria verksamhetsutövaren från skyldigheten att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de överskridande utsläppen, när denne ska överlämna utsläppsrätter för det följande kalenderåret. Bestäm- melserna har genomförts i utsläppshandelslagen (8 kap. 6 och 7 §§). Enligt utsläppshandelsdirektivet får en medlemsstat begära att kommis- sionen beslutar om verksamhetsförbud för en luftfartygsoperatör (artikel 16.5). En sådan begäran får göras om luftfartygsoperatören inte uppfyller kraven i direktivet och andra verkställighetsåtgärder inte lett till att kraven uppfylls. Bestämmelsen genomförs i en bestämmelse i utsläppshandels- lagen som innebär att tillsynsmyndigheten ska upprätta ett förslag till begäran om verksamhetsförbud (8 kap. 8 a §). Förslaget ska överlämnas till regeringen för prövning av om en sådan begäran ska lämnas till kom- missionen. Med hänsyn till den verifierade utsläppsrapportens betydelse för ut- släppshandelssystemets funktion har det i svensk rätt även införts en sank- tion för överträdelse av kravet att ge in en rapport . En verksamhetsutövare som inte inom den angivna tiden har gett in en sådan rapport ska, om det inte är uppenbart oskäligt, betala en försenings- avgift på till staten (8 kap. 5 a §). För att säkerställa effektiviteten i utsläppshandelssystemet så att verk- samhetsutövare inte får för stor tilldelning av utsläppsrätter har det i svensk rätt även införts en sanktion vid försenad inlämning av information om minskningar av en anläggnings kapacitet, aktivitetsnivå eller drift. En verksamhetsutövare som inte har lämnat sådan information kalenderåret efter det att ändringarna har genomförts ska, om den uteblivna informationen har betydelse för tilldelningen av utsläpps- rätter och det inte är uppenbart oskäligt, betala en förseningsavgift på till staten (8 kap. 5 b §). I avsnitt 6.12 föreslås att de straffbestämmelser som finns i utsläpps- handelslagen ska föras över till den nya lagen. Dessa bör kompletteras med regler om de ytterligare sanktioner som följer av utsläppshandelsdirektivet och utsläppshandelslagen. Mot bakgrund av den bedömning som görs i avsnitt 6.1 är det lämpligt Prop. 2020/21:27 att bestämmelser om sanktioner som inte är straffrättsliga meddelas på förordningsnivå. Regeringen bör därför få meddela föreskrifter om både förseningsavgifter och sanktionsavgifter. Föreskrifterna bör kunna avse överträdelser av den nya lagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och EU-förordningar som har antagits med stöd av utsläpps- handelsdirektivet. På så sätt kan det på förordningsnivå införas en för- seningsavgift även vid utebliven rapportering enligt verksamhetsändrings- förordningen, så som föreslås i promemorian. Även bestämmelser om övriga förfarandefrågor och sanktionernas storlek bör meddelas på för- ordningsnivå. Regeringens förslag: Ett beslut enligt lagen, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-förordningar som har antagits med stöd av utsläppshandelsdirektivet ska få överklagas hos mark- och miljödomstolen. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inget att invända mot Mark- och miljödomstolen vid anser att den föreslagna överklagandebestämmelsen innebär en betydlig utvidgning av de beslut som kan överklagas till mark- och miljödomstolen. Vidare berör promemorian inte effekten av att de mål som tidigare överklagats till allmän förvaltningsdomstol enligt förordningen om handel med utsläpps- rätter enligt förslaget i stället ska överklagas till mark- och miljödom- stolen. Skälen för regeringens förslag: I utsläppshandelslagen finns en upp- räkning av vilka beslut enligt lagen som får överklagas till mark- och miljödomstol (9 kap. 1 §). Regeringen bedömer att det i huvudsak saknas skäl att i det nya regelverket göra någon annan bedömning av vilka beslut som ska få överklagas. Den nya överklagandebestämmelsen behöver dock ta hänsyn såväl till den nya lagens utformning – som innebär att de flesta beslut som meddelas enligt utsläppshandelslagen kommer att med- delas enligt bestämmelser på lägre normgivningsnivå – som till att flera beslut numera meddelas med stöd av relevanta EU-förordningar. Mot den bakgrunden bör bestämmelsen ges en annan utformning än den nuvarande. Utgångspunkten bör vara att beslut är överklagbara. Samma sak bör gälla även för de nya beslut gällande bl.a. fastställande av verksamhetsnivå (artikel 4 verksamhetsändringsförordningen) som tillkommer i och med den fjärde handelsperioden. Regeringen anser vidare att det är lämpligt att samtliga beslut överklagas till mark- och miljödomstol. Regeringen delar inte Mark- och miljödomstolen vid tingsrätts bedömning att de ändrade överklagandebestämmelserna innebär en betydande utvidgning av de beslut som kan överklagas till mark- och miljödomstol. Överväganden i denna del finns i avsnitt 7.4. Vad gäller de beslut som tidigare överklagats till allmän förvaltningsdomstol är det endast en beslutskategori som inte 2020/21:27 kommer att vara aktuell för den fjärde handelsperioden, som har kunnat överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 6.15En ny bestämmelse om rätten att inte belasta sig själv och förtydligande av dubbelprövningsförbudet i Regeringens förslag: En bestämmelse ska införas i som innebär att om det finns anledning att anta att den som omfattas av tillsynen har begått brott får denne inte föreläggas vid vite att medverka i en utredning som har samband med brottsmisstanken. Samma sak ska gälla om den som ska föreläggas är en juridisk person och det finns anledning att anta att en ställföreträdare för den juridiska personen har begått brott. En justering ska göras i fråga om när ett vitesföreläggande innebär hinder för ansvar för en gärning som omfattas av föreläggandet, det s.k. dubbelprövningsförbudet. Den avgörande tidpunkten för när ett sådant hinder uppkommer ska vara när det inleds en domstolsprocess om frågan om att döma ut vitet. Promemorians förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag på så sätt att förbudet mot att vid vite förelägga en brottsmisstänkt att medverka i en utredning som har samband med brottsmisstanken i promemorians förslag inte omfattar situationen att en ställföreträdare är misstänkt för brott. Bestämmelsen har också en annan placering i promemorians förslag. Remissinstanserna: i , och stödjer förslaget om justering av tid- punkten för hinder för utdömande av vite. Mark- och miljödomstolen vid , i och i anser att förslaget till förbud mot att vid vite förelägga en brottsmisstänkt att medverka i en utredning som har samband med brottsmisstanken behöver utredas i större utsträckning för att bedöma om det nu är lämpligt att införa ett generellt sådant förbud i samt hur det i så fall skulle utformas. i län anser att det i fråga om förslaget till ett sådant förbud behöver klargöras varför rekvisitet ”anledning att anta” har valts i stället för ”kan misstänkas”. är positiv till att den praxis om ett sådant förbud som finns införs i balken, men menar att tillsynsmyndigheternas möjlighet att bedriva effektiv tillsyn kan komma att begränsas av att inte kunna förelägga vid vite och att effekterna av förslaget behöver utredas mer och belysas ytter- ligare. konstaterar att förbud att förelägga vid vite vid misstanke om brott gäller som rättsprincip och att ett lagstadgat förbud skulle innebära ett tydliggörande av gällande rätt. Det bör enligt dock övervägas om bestämmelsen ska placeras i an- slutning till 26 kap. 14 § som reglerar rätten att förena beslut om före- läggande och förbud med vite, i stället för i anslutning till regleringen av förutsättningarna att begära in uppgifter. Skälen för regeringens förslag Bestämmelser om tillsyn finns i 26 kap. . mer vilken myndighet som är tillsynsmyndighet (26 kap. 3 § första får förelägga en verksamhetsutövare vars verksamhet regleras i balken att lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen (26 kap. 21 §). de förelägganden och förbud som behövs för att balken samt föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas (26 kap. 9 §). Förelägganden och förbud får förenas med vite (26 kap. 14 §). finns det också en bestämmelse om att tillsynsmyndigheten ska anmäla misstankar om brott till eller (26 kap. 2 § första stycket). Rätten att inte belasta sig själv I utsläppshandelslagen finns en bestämmelse om att den som är misstänkt för ett brott inte får föreläggas vid vite att medverka i utredning av en fråga som har samband med den gärning som brottsmisstanken avser (7 kap. 5 §). Någon motsvarande bestämmelse finns inte i . om en sådan bestämmelse bör införas även i . Förbudet i utsläppshandelslagen har införts med hänvisning till all- männa rättssäkerhetsskäl och den rätt att inte belasta sig själv som gäller enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, nedan (se prop. 2003/04:132 s. 47). har härlett en rätt att inte belasta sig själv – eller rätten att förhålla sig passiv – från rätten till en rättvis rättegång, eller närmare bestämt rätten att betraktas som oskyldig till dess skuld lagligen fastställs (artikel 6.2 i , se bl.a. mot Förenade kunga- Rätten att inte belasta sig själv aktualiseras när det är fråga om ett straffrättsligt förfarande. Även förfaranden som kan resultera i sanktionsavgifter betraktas ofta som straffrättsliga. inte belasta sig själv kan anses ha åsidosatts om någon tvingas att lämna uppgifter som skulle kunna visa att den som lämnat uppgifterna gjort sig skyldig till brott eller en överträdelse som kan föranleda en administrativ Det är mot den bakgrunden som det i vissa lagar har införts ett förbud mot att vid vite förelägga någon att medverka i en utredning som har samband med brottsmisstanken som det i utsläppshandelslagen (se t.ex. 44 kap. 3 § skatteförfarandelagen (2011:1244), 7 kap. 6 § tullagen och 26 kap. 27 § skollagen (2010:800)). även s.k. administrativa sanktioner (se t.ex. 44 kap. 3 § skatteförfarande- lagen som omfattar bl.a. skattetillägg). I senare praxis har uttalat att räckvidden av det skydd som rätten ger avgörs mot bakgrund av en helhetsbedömning där hänsyn ska tas till flera omständigheter. Det rör sig om karaktären och graden av det tvång som använts för att få fram information, tyngden av det allmänna intresset av att utreda och beivra överträdelsen i fråga samt relevanta rätts- säkerhetsgarantier i förfarandet. Även när rätten att inte belasta sig själv är relevant i en viss situation kan ändå tillämpningen av de olika faktorerna och hur den framtvingade bevisningen används i ett straffrättsligt för- farande leda till slutsatsen att kärnan i rättigheten inte har kränkts (se t.ex. Jalloh mot ). Det innebär att omfattningen av den enskildes skydd kan variera mellan olika områden och omständig- heterna i det enskilda fallet. I O’Halloran och mot Förenade kungariket () befanns det rimligt att bilägare, i trafiksäker- hetens intresse ålades en skyldighet att upplysa om förarens identitet vid särskilda tillfällen även om detta innebar att bilägaren själv kunde åtalas Domstolen uttalade bl.a. att rätten till en rättvis rättegång visserligen är ovillkorlig, men bedömningen av vad som utgör en rättvis rättegång måste vara beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. Domstolen påpekade också att den som valt att äga eller köra en bil kan anses ha accepterat visst ansvar och vissa skyldigheter som en del av regelverket för motorfordon (jfr även Högsta domstolens avgörande den i mål nr B 4918-17). I finns det inte någon bestämmelse som begränsar rätten för tillsynsmyndigheterna att använda sig av sanktionerade förelägganden. rättsfallet MÖD 2004:64 bedömde att ett föreläggan- de inte kunde anses innefatta ett sådant framtvingande av uppgifter som skulle medföra att det strider mot rätten att förhålla sig passiv enligt arti- kel 6 i , eftersom det inte hade förenats med vite. Domstolen konstaterade att miljörätten är ett rättsområde inom vilket den enskildes uppgiftsskyldighet och egenkontroll är viktiga förutsättningar för att systemet ska fungera och att avsteg från skyldigheten att medverka i utredningar således endast undantagsvis bör komma i fråga och då endast i den mån detta är betingat av de hänsyn som måste tas till kraven på en rättssäker process i brottmål. Domstolen jämförde med skatteområdet och menade att avsteg från skyldigheten att medverka i utredningar bör inskränka sig till en begränsning av tillsynsmyndigheternas möjligheter att under vissa förutsättningar använda sig av sanktionerade förelägganden. Frågan om det bör införas ett förbud mot att vid vite förelägga en brotts-