prop · H703114 · 2020-04-14 00:00:00 — Ju närmare den europeiska försvarsindustrin knyts ihop genom samarbeten, sammanslagningar och uppköp, desto större utmaning blir det när ett land, t.ex. , säger nej till en tredjelandsaffär i vilken dess försvarsindustri agerar som underleverantör när ett annat EU-land har sålt ett system i sin helhet till ett tredje land. I syfte att undvika eller varje fall minska spänningar som har uppstått till följd av sådana scenarion ingick och ett avtal som bland annat innehåller en de minimiregel. Bestämmelsen innebär att om den andel krigsmateriel (delar och komponenter) som försvarsindustrin i underleverantörslandet står för i det fullständiga krigsmaterielsystemet inte överstiger ska inte underleverantörslandet hindra en export till ett tredje land som huvudleverantörslandet redan har godkänt. Ändringar i lagstiftningen och förändrade riktlinjer För var 2019 ett viktigt år för implementeringen av de omfattande författningsändringar i krigsmateriellagstiftningen som trädde i kraft och för tillämpningen av de förändringar i de svenska riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan rörande krigsmateriel som tillämpas från samma datum. Riktlinjerna ändrades 2018 när det gäller den mottagande statens demokratiska status, mänskliga rättigheter i den mottagande staten, exportens påverkan på en rättvis och hållbar utveckling i den mottagande staten, följdleveranser och internationell samverkan. Skälet till ändringarna var enligt regeringen att strävandet att främja demokrati, mänskliga rättigheter och en hållbar utveckling har blivit en allt viktigare del av svensk utrikespolitik (prop. 2017/18:23 Skärpt exportkontroll av krigsmateriel s. 38). Den viktigaste ändringen rör den mottagande statens demokratiska status, som framöver ska utgöra ett centralt villkor vid tillståndsprövningen. I den proposition som ligger till grund för de ändrade riktlinjerna uttalar regeringen att ju sämre den demokratiska statusen är desto mindre utrymme finns för att tillstånd beviljas. I fall det förekommer grava brister i den demokratiska statusen utgör det hinder för beviljande av tillstånd. Det sistnämnda betyder enligt regeringen att det råder en presumtion för att tillstånd inte ska beviljas men om det finns avsevärda nationella försvars- eller säkerhetspolitiska intressen för utlandssamverkan i ett enskilt fall, kan tillstånd efter en noggrann prövning ändå beviljas (prop. 2017/18:23 s. 67 och 72). Det framgår av förarbetena att mottagarlandets demokratiska status utgör ett villkorligt hinder (prop. 2017/18:23 s. 71). ISP kommenterade på sin webbplats de ändrade riktlinjerna enligt följande. -Den största förändringen och den viktigaste skärpningen med de nya riktlinjerna är införandet av den mottagande statens demokratiska status som ett centralt villkor vid tillståndsprövningen. Det bör dock noteras att det inte handlar om ett förbud, eftersom regeringen uttalar att tillstånd kan beviljas om det finns avsevärda nationella försvars- eller säkerhetspolitiska intressen för utlandssamverkan i ett enskilt fall. Möjligen kommer nya affärer med sådana stater främst att beviljas i samband med internationell samverkan där det finns avsevärda försvars- eller säkerhetspolitiska skäl i det enskilda fallet. -Även om ISP kommer att neka tillstånd till nya affärer med stater som har grava brister i den demokratiska statusen är det klart uttalat från regeringen att följdleveranser till sådana affärer som har godkänts före bör bedömas enligt äldre riktlinjer för följdleveranser. Stater som av allmänheten kan uppfattas som stater som har grava brister i sin demokratiska status kommer därför troligen, efter en bedömning från fall till fall, att vara mottagare av svensk krigsmateriel i form av följdleveranser framöver. Följdleveranser till ett tidigare levererat system kan nämligen pågå och det finns exempel på följdleveranser som sker till system som ursprungligen levererades från för 30–. Liksom präglades ISP:s dagliga arbete av myndighetens uppdrag att tolka de ändrade riktlinjerna i ljuset av omvärldsförändringar. Försvars- och säkerhetspolitiska skäl för export, inklusive följdleveranser och internationell samverkan, ställs i de enskilda ärendena mot sådana utrikespolitiska skäl mot export, såsom demokratisk status och respekten för mänskliga rättigheter i staten i fråga, som kan finnas i ett enskilt fall. Liksom tidigare görs i slutänden en helhetsbedömning av de omständigheter som finns i det enskilda fallet. Det parlamentariskt sammansatta råd som är knutet till ISP, , har haft en mycket viktig rådgivande funktion när det gäller uttolkning av riktlinjerna. Regeringen förordnade nya ledamöter till rådet. Antalet ledamöter och partifördelningen var densamma som tidigare men nytt var att regeringen också förordnade suppleanter till rådet. Samarbete med andra myndigheter En viktig internationell tendens som rör exportkontrollen är att mottagarländer i samband med större inköp av militära system ställer ökade krav på teknologiöverföring och utvecklingssamarbete. Denna tendens – i kombination med risken att krigsmateriel, teknik eller produkter med dubbla användningsområden kan användas i förmågehöjande syfte, inklusive massförstörelsevapen, för ett lands militära styrkor vars upprustningsmål inte vill bidra till – har ställt höga krav på ISP:s tekniska kompetens och på myndighetens säkerhetspolitiska riskbedömningar. För att säkerställa en god kontroll utifrån dessa aspekter har ISP 2019 fortsatt arbetet med det forum för samverkan, Materielsäkerhetsgruppen (MSG), som inrättades 2017 och där aktuella frågor bereds med Försvarsmakten, , och Försvarsdepartementet (). har, liksom , särskilt fokus fästs vid att definiera säkerhetspolitiskt särskilt känsliga produkter och teknologier, oavsett om dessa utgör krigsmateriel, produkter med dubbla användningsområden eller icke-kontrollerade produkter. Efterkontroller i utlandet av krigsmateriel Regeringen beslutade att ISP skulle analysera frågan om efterkontroller i utlandet av krigsmateriel som utförts med tillstånd enligt lagen om krigsmateriel samt lämna förslag till utformning av ett system för sådana kontroller. ISP gjorde i sin utredning, som presenterades , bedömningen att efterkontroll bör inriktas mot fem olika typer av lätta vapen och ammunitionssystem till dessa som tillverkas i och exporteras från . Det krävs att slutanvändarlandet har godkänt sådana besök i ett slutanvändarintyg. Systemet bör endast omfatta statliga slutanvändare och inte sådana vapen som har licenstillverkats utomlands. Efterkontroll bör som huvudregel inte äga rum i sådana länder för vilka riktlinjerna och förarbetsuttalanden anger att utrikes- och säkerhetspolitiska hinder i princip inte föreligger för utlandssamverkan. Till alla andra länder bör som huvudregel efterkontroll genom verifikationsbesök på plats i landet av vapnen äga rum. ISP:s utredning har varit på remiss och bereds nu i . En viktig internationell tendens inom exportkontrollen är att antalet länder som genomför efterkontroller av krigsmateriel som har exporterats till ett annat land ökar. genomförde i princip endast sådana efterkontroller. påbörjade ett program med regelbundna efterkontroller, vilket följdes av 2015. utreder om ett sådant program bör införas. Översyn av den gemensamma ståndpunkten slutfördes den tredje översynen av rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/Gusp om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av militär teknik och krigsmateriel. Den gemensamma ståndpunkten trädde i kraft . På samma sätt som under de tidigare översynerna, som ägde rum och 2015, ledde översyn inte till några ändringar i de kriterier som framgår av ståndpunkten. Ett antal nya skrivningar, bl.a. om demokratisk status i mottagarlandet, tillfördes dock i den användarguide som finns till stöd för tolkning av ståndpunktens kriterier. Nordiskt avtal om exportkontroll beslutade regeringen att skulle underteckna ett avtal avseende stöd till industrisamarbete på försvarsmaterielområdet med , och . Staterna undertecknade avtalet . 2016 ISP att med , och förhandla ett underavtal avseende exportkontroll. Avtalsförhandlingarna gick in i sitt slutskede. fortsatte arbetet med att inrätta den Europeiska försvarsfonden. Tanken är att fonden ska omfatta och att pengarna ska kunna fördelas till samverkansprojekt med deltagare från olika medlemsstater i EU. I EU- förordningen om den Europeiska försvarsfonden har det medtagits en bestämmelse som anger att frågan om tredjelandsexport avgörs av de enskilda medlemsstaterna efter en prövning i det enskilda fallet. Med hänsyn till de olika synsätt som till stor del finns mellan de ledande försvarsindustriländerna i EU när det gäller tredjelandsexport förutser ISP att en olikartad syn kan uppstå mellan de samverkande länderna när de färdigutvecklade systemen i de enskilda projekten ska exporteras till tredje länder. När det gäller internationell samverkan av det slag som kommer att bli aktuellt genom den Europeiska försvarsfonden och frågan om tredjelandsexport har regeringen uttalat att det är ”inte självklart att alltid kan räkna med att få gehör för alla aspekter som är unika för vårt synsätt när det gäller samarbete med eller utförsel till tredjeland” (prop. 2017/18:23 s. 66). När det gäller internationell exportkontrollpolicy dominerades året av dels olika länders tillämpning av krigsmaterielexport till de länder som deltar med militära styrkor i , dels olika länders tillämpning av krigsmaterielexport till efter det att landets militära styrkor gått in i . Efter mordet på den saudiske journalisten på i i meddelade bl.a. , , och att de framöver skulle ha en exportkontrollpolicy gentemot , liknande den som de facto haft , som innebär att länderna inte utfärdar några utförseltillstånd för nya krigsmaterielexportaffärer till . har inte utfärdat några utförseltillstånd för nya exportaffärer till . gick ett steg längre än de andra länderna och förbjöd tillfälligt även följdleveranser till tidigare levererad materiel till . Flera av de nämnda länderna meddelade också att de framöver skulle ha en exportkontrollpolicy gentemot , liknande den som de facto haft , som innebär att inte de inte kommer att utfärda några utförseltillstånd för nya krigsmaterielexportaffärer till . De största krigsmaterielleverantörerna till och var liksom under , och . Från dessa länder fortsatte exporten på samma sätt som tidigare , även om en livlig intern debatt om att helt eller delvis stoppa leveranserna finns framför allt i och . återkallade ISP samtliga gällande utförseltillstånd rörande försäljning av krigsmateriel till . Skälet för ISP:s beslut var i första hand att regeringen genom utrikesministern uttalade att militära operation i strider mot de folkrättsliga reglerna och . Därtill ställde sig samtliga partier i bakom regeringens förslag att EU skulle införa ett vapenembargo mot . antog EU:s utrikesministrar rådsslutsatser om nordöstra . I punkt 5 i rådsslutsatserna uppmanas EU:s medlemsstater till återhållsamhet avseende export av krigsmateriel till med utgångspunkt i kriterium 4 om regional stabilitet i EU:s gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel. Inget annat EU-land än återkallade utförseltillstånd till men flera EU-länder uttryckte, i enlighet med EU:s rådsslutsatser, att de iakttog återhållsamhet vid tillståndsprövningen av materiel som ansågs kunna användas av i . Utländska uppköp av försvarsindustrin och PDA-industrin En viktig tendens inom svensk och internationell exportkontroll är att flera länder har påbörjat en uppköpsstrategi av ägande i företag som tillverkar eller säljer krigsmateriel eller strategiskt viktiga produkter med dubbla användningsområden. Ofta handlar det om länder som är föremål för vapenembargo eller andra internationella sanktioner och som därför har svårigheter att köpa krigsmateriel eller strategiskt viktiga produkter med dubbla användningsområden. Syftet är ofta att genom ägandet förenkla överföring av krigsmateriel eller strategiskt viktiga produkter med dubbla användningsområden för militär slutanvändning. Genom intrikata ägarförhållanden i landet i fråga kan en potentiell utländsk köpare framstå som t.ex. ett privat riskkapitalbolag utan någon statlig koppling medan det i själva verket kan dölja sig ett statligt militärt intresse i bakgrunden. I anledning av den återgivna problematiken antog EU och rådets förordning (EU) 2019/452 av om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen, se nedan under rubriken ”Produkter med dubbla användningsområden”. Ägarförbehåll och utländskt ägande i försvarsindustrin Försvarsindustrin är den enda industrin i som omfattas av ägarförbehållsregler. Regleringen finns i krigsmateriellagstiftningen. Genom bestämmelserna är försvarsindustrin i relativt väl skyddad från uppköp av utländska företag som av försvars- eller säkerhetspolitiska skäl är oönskade. Fyra av de fem största försvarsindustriföretagen i är utlandsägda av företag som är baserade dels i , dels i . Uppköpen har godkänts av regeringen eller i samband med tillståndsprövning av tillverknings- eller tillhandahållandetillstånd för det enskilda företaget efter en bedömning av om det finns säkerhets- och försvarspolitiska skäl för att bevilja ett sådant tillstånd och att det inte strider mot utrikespolitik. Svensk försvarsindustris nyutveckling, vidmakthållande och uppgradering av krigsmateriel Utöver stormakterna finns inget annat land, som tillverkar krigsmateriel, som har kompetens eller teknisk möjlighet att överträffa den högteknologiska kvalitet, den bredd och det produktutbud som försvarsindustri kan uppvisa när det gäller plattformar, sensorer, ledningssystem, skydd och verkan. försvarsindustri har förmåga att tillverka och utveckla bl.a. avancerade stridsflygplan, signaturanpassade krigsfartyg (korvetter eller derivat till andra krigsfartyg), ubåtar (eller andra undervattensfarkoster) stridsfordon, bandvagnar, spaningsradarflygplan, avancerade ledningssystem, avancerade simulatorsystem, mark- och sjöbaserade radarsystem, avancerade missil(robot)system samt teknologier till de nämnda systemen. En viktig nationell tendens med tydlig koppling till exportkontrollen är att den svenska försvarsindustrins tekniska förmågeökning till största delen kan tillskrivas utlandsverksamheten. Skälet till detta är till viss del att krigsmaterielexporten har ökat jämfört med hur exporten såg ut men till största delen beror detta på att beställningarna till försvarsindustrin från den svenska Försvarsmakten, inklusive tilldelning av medel för forskning och utveckling, i betydande omfattning har minskat. En följd av detta är att försvarsindustrin i ökad utsträckning har satsat betydande finansiella medel på forskning och utveckling av krigsmateriel för den internationella marknaden och inte längre primärt för den svenska marknaden. Försvarsindustrins utlandsverksamhet omfattar av den krigsmateriel som tillverkas i . Den politiska inriktningen i är att försvarsförmåga ska öka signifikant, ibland uttryckt på det sättet att den andel av BNP som läggs på försvaret under ska öka från år . Trots detta bedömer ISP att försvarsindustrins utlandsverksamhet även kommer att motsvara av den krigsmateriel som tillverkas i landet. Skälet till detta är att inte endast , utan även omvärlden, kraftigt rustar upp sina militära styrkor. Den svenska försvarsindustrin lägger en stor del av sin omsättning på forskning och utveckling (FoU). FoU avser såväl vidmakthållande och uppgraderingar av befintliga krigsmaterielsystem – ibland så att dessa blir en ny version av systemet, ofta marknadsfört med den engelska termen mark, Mk, och en siffra för den version som det är fråga om – som nyutveckling av helt nya krigsmaterielsystem. Vidmakthållande, uppgraderingar och nyutveckling av krigsmaterielsystem sker 1.efter beställning från , , eller Försvarsmakten, FM 2.efter beställning från både FMV (eller FM) och en (eller flera) utländsk försvarsmakt, som ibland har slutit en internationell överenskommelse om samverkan kring det nya eller uppgraderade krigsmaterielsystemet och engagerat såväl svensk som utländsk industri, 3.efter beställning från utländsk försvarsmakt, 4.genom egenfinansiering från försvarsindustrin eller 5.genom samutveckling mellan och egenfinansiering från svensk industri och utländsk industri. I de båda sistnämnda fallen finns ofta ingen på förhand bestämd beställande kund, utan projektet egenfinansieras av industrin, men marknadsföringen inriktas ofta initialt mot en särskild försvarsmakt som har uttryckt intresse för materielen i fråga. Produkter med dubbla användningsområden Möjligheten att ge ISP rätt att inrikta FRA Samtliga riksdagspartier utom ställde sig bakom tillkännagivande till regeringen att regeringen bör se över möjligheten att ge ISP rätt att inrikta signalspaning från (bet. 2017/18: FöU5, rskr. 2017/18:178 och 2017/18:179). Frågan bereds i . Ny EU-förordning om kontroll av PDA presenterade kommissionen ett förslag till förändringar av den EU-förordning som reglerar kontrollen av produkter med dubbla användningsområden (rådets förordning 428/2009 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden). , liksom , har förhandlingar om den nya EU-förordningen skett. ISP har i stor omfattning bistått med expertstöd i förhandlingsarbetet. Troligen kommer en förändrad EU-förordning att beslutas . Ny EU-förordning om granskning av utländska direktinvesteringar EU antog och rådets förordning (EU) 2019/452 av om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen. I ett remissvar tillstyrkte ISP att, med vissa föreslagna ändringar, den nya EU-förordningen införs samt föreslog att , efter vederbörlig utredning, genom lagstiftning inför ett system med kontroll av utländska förvärv av företag som tillverkar eller säljer produkter med dubbla användningsområden inom de ramar som EU- förordningen tillåter. Regeringen beslutade vid regeringssammanträde att uppdra åt en särskild utredare att föreslå ett system för granskning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden. justitierådet och ordföranden i utsågs att vara särskild utredare. Utredningen har antagit namnet direktinvesteringsutredningen. En tjänsteman från ISP deltar som expert i utredningen. Enligt direktiven ska utredningen föreslå de anpassningar och kompletterande bestämmelser som är nödvändiga för att förordningen ska kunna tillämpas i . Enligt direktiven ska utredningen i den del som gäller att föreslå ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar redovisa detta . Tillståndsprövningen när det gäller produkter med dubbla användningsområden grundas på utrikes- och säkerhetspolitiska överväganden, såsom dessa anges i artikel 12.1 i EU- förordningen 428/2009, och gäller i huvudsak huruvida produkten i slutanvändarlandet, eller efter avledning till ett annat land, kan antas komma till användning för att stärka den militära potentialen i landet eller på annat sätt direkt eller indirekt användas eller avledas i förstörelsebringande syfte. När det gäller tillståndsprövningen har omvärldsförändringar – bl.a. den upprustning av militära styrkor som pågår i världen och en ökad osäkerhet i världen – lett till ett stort antal komplicerade ärenden som kräver en djupgående analys innan beslut fattas. En konsekvens av omvärldsförändringarna är också att dessa , liksom , lett till många avslag av ansökningar om exporttillstånd. Samarbete med andra myndigheter ISP har sett ett stort behov av att konsultera andra berörda myndigheter på ickespridningsområdet. Detta sker såväl genom bilaterala kontakter med berörda myndigheter som i olika samarbetsfora där myndigheter som arbetar med ickespridningsfrågor ingår. Inom ramen för gruppen ISEK (Icke spridning och exportkontroll) sker ett operativt inriktat samarbete på handläggarnivå genom regelbundna möten med , Försvarsmakten genom Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten, Säkerhetspolisen, och . Ett råd för samverkan mellan myndigheter i ickespridningsfrågor () är knutet till ISP och ska verka för en effektiv myndighetssamordning när det gäller åtgärder mot spridning av massförstörelsevapen. består av de nämnda myndigheternas generaldirektörer och har sammanträtt en gång . Icke-kontrollerade produkter och teknik En viktig tendens inom svensk och internationell exportkontroll är den ökade fokus som många länder lägger på att redan i ett tidigt stadium upptäcka och identifiera ickekontrollerade produkter och tekniker, som kan ha en avgörande betydelse i en framtida militär strid. Att upptäcka och identifiera svenska företag som har en verksamhet som i grunden är civil men som har produkter som ändå är åtråvärda för andra länders försvarsmakter, utan att dessa utgör kontrollerade produkter med dubbla användningsområden, är mycket arbetskrävande och komplicerat. Ett exempel på ett sådant företag är en underleverantör till ett försvarsindustriföretag vars produkt som kan befinna sig fem eller sex underleverantörsled ned från slutprodukten. Ett annat exempel är företag som är verksamma inom framväxande tekniska (emerging technologies) områden, t.ex. inom artificiell intelligens (AI), kvantdatorer/kvantkryptografi, nanoteknologi och bioteknik, och vars produkter ännu inte har hamnat under exportkontroll. För att kunna upptäcka och identifiera sådana svenska företag är ett samspel nödvändigt mellan flera olika myndigheter, där ISP är en aktör, och där Försvarsmakten, , FOI och de svenska underrättelsemyndigheterna är andra aktörer. Att artificiell intelligens, kvantdatorer och bioteknik kommer att ha en enormt stor betydelse för utvecklingen av det civila samhället inser de flesta. Att de nämnda teknikområdena kan ha en avgörande inverkan också militärt är mindre känt. Den militära nyttan av de framväxande teknikerna är så pass avgörande att många bedömare anser att den som leder teknikutvecklingen på dessa områden framöver även kan räkna med ett militärt övertag i vissa vitala avseenden. En viktig men mycket svårarbetad aspekt inom de internationella exportkontrollregimerna, som utarbetar kontrollförteckningarna över vad som utgör krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, blir därför framöver att avgränsa de framväxande teknikområdena så att den civila nyttan av dessa maximeras utan att i onödan hämmas av exportkontroll som den militära nyttan blir föremål för exportkontroll. Handlingsplanen för kärntekniska program , Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), är fortsatt i kraft trots ensidiga beslut att lämna överenskommelsen. återinförande och utökning av sanktioner mot , till viss del även med verkan mot tredje land (sekundär verkan), har haft en kraftigt bromsande effekt på handeln. Detta har främst yttrat sig i en ovilja inom bankvärlden att hantera betalningar till och från samt iranska entiteter. De ekonomiska sanktioner som EU fortsatt upprätthåller mot inom ramen för JCPOA är oförändrade och omfattar liksom tidigare ett stort antal produkter med tillståndsplikt. EU:s sanktioner i kombination med den osäkerhet som de amerikanska sekundära sanktionerna föranleder innebär att ISP fortsatt tar emot en betydande mängd ansökningar och frågor från svenska företag. Konsultationer i ett tidigt stadium Med anledning av sanktionsreglernas komplexitet, exportörernas riskmedvetenhet och en ovisshet kring vad som gäller enligt nya sanktionsförordningar i kombination med en föränderlig omvärld konsulteras ISP ofta innan ett företag inkommer med en eventuell tillståndsansökan. Den övervägande delen av de frågor som ställs till ISP avklaras redan vid de initiala kontakterna utan att ett ärende behöver upprättas. Konventionen om förbud mot kemiska vapen Organisationen för förbud mot kemiska vapen (OPCW) genomförde tre rutininspektioner av den kemiska industrin i .