prop · H703109 · 2020-03-10 00:00:00 — Andra integritetstärkande åtgärder som behandlas av utredningen är anmälningsplikt och ett krav på att en förteckning förs över kamerabevakningen. Sådana åtgärder skulle underlätta Datainspektionens tillsynsverksamhet eftersom myndigheten skulle få en bättre överblick över vilken bevakning som pågår. Det kan förväntas bli relativt vanligt med samråd enligt dataskyddsförordningen vid kamerabevakning i kollektivtrafiken. Hos de regionala kollektivtrafikmyndigheterna finns det dessutom förteckningar över vilken kollektivtrafik som bedrivs i regionerna. Datainspektionen kan därför vända sig till de myndigheterna och få en god överblick över vilka aktörer som är verksamma på området. Enligt dataskyddsförordningen gäller dessutom att den personuppgiftsansvarige ska föra en förteckning över de personuppgiftsbehandlingar som utförs under dess ansvar (artikel 30). Det finns därmed krav på att en aktör som kamerabevakar, t.ex. i kollektivtrafiken, ska ange detta i en förteckning som tillsynsmyndigheten . 2019/20:109 har rätt att ta del. Mot denna bakgrund framstår nyttan av en anmälningsplikt eller ett krav på förteckning över pågående kamera- bevakning som begränsad. Som Datainspektionen anför skulle dessutom sådana tillkommande krav innebära en administrativ börda som inte vägs upp av mervärdet för skyddet av den personliga integriteten. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att varken en anmälningsplikt eller krav på förteckning över pågående kamerabevakning bör införas. Det behövs inga kompletterande regler för att skydda den personliga integriteten Dataskyddsregleringen, kamerabevakningslagens regler om bl.a. krav på upplysning och tystnadsplikt samt regleringen i offentlighets- och sekretesslagen ger som framgår av avsnitt 5.1 ett starkt skydd för den enskildes grundläggande fri- och rättigheter. Därutöver framhåller såväl utredningen som flera remissinstanser, däribland Datainspektionen, Justitiekanslern och Transportstyrelsen, värdet av att det tas fram uppförandekoder för kamerabevakning inom respektive bransch, i samarbete med Datainspektionen. Avsikten med uppförandekoder är att bidra till att dataskyddsförordningens regler följs, med hänsyn tagen till bl.a. särdragen hos de olika sektorer där behandling av personuppgifter sker. Även uppförandekoder kan därmed bidra till att integritetsskyddet upprätthålls vid en slopad tillståndsplikt. Det kan också noteras att Europeiska dataskyddsstyrelsen har tagit fram en vägledning om kamerabevakning. Vägledningen kan ge närmare klarhet i hur dataskyddsförordningen ska tillämpas på kamerabevakningsområdet och även detta bör kunna bidra till en korrekt tillämpning av regelverket. Sammantaget bedömer regeringen att det inte behövs några kompletterande regler eller åtgärder i fråga om integritetsskydd för sådan bevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser som omfattas av det föreslagna undantaget från tillståndsplikten. 6 Det ska inte krävas tillstånd för apotek 6.1Apotek omfattas av kravet på tillstånd Regeringens bedömning: Kamerabevakning som bedrivs i apotek vid utförande av apotekens uppgifter av allmänt intresse omfattas av kamerabevakningslagens krav på tillstånd. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna uttalar sig inte särskilt om bedömningen. Skälen för regeringens bedömning Bara viss kamerabevakning kräver tillstånd Genom den nya kamerabevakningslagen slopades, som beskrivs i avsnitt 4.4.2, det generella tillståndskravet för kamerabevakning. krävs tillstånd till kamerabevakning av en plats dit allmänheten har tillträde endast om bevakningen ska bedrivas av en myndighet eller av någon annan än en myndighet vid utförande av en uppgift av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som meddelats med stöd av lag eller annan författning. Till platser dit allmänheten har tillträde räknas exempelvis gator, torg och parker, men också bl.a. affärer, varuhus och banker så länge det inte är fråga om utrymmen för personal, lagring av varor, kontor, underhåll, drift eller liknande (prop. 2017/18:231 s. 59). Butikslokaler där det bedrivs apoteksverksamhet är alltså platser dit allmänheten har tillträde såvida det inte handlar om ytor eller utrymmen där bara personal eller andra behöriga personer får vistas. Vad som utgör en uppgift av allmänt intresse anges inte i kamerabevakningslagen. I förarbetena till lagen uttalas att rent språkligt kan begreppet uppgift av allmänt intresse antas avse något som är av intresse för eller berör många människor på ett bredare plan, i motsats till ett särintresse eller ett enskilt intresse. Vidare anges att begreppet i första hand träffar den typ av verksamheter som lika gärna hade kunnat bedrivas av statliga myndigheter, regioner eller kommuner. Detta innebär att kamerabevakning inom hälso- och sjukvård generellt omfattas av tillståndskravet, oavsett vem som bedriver verksamheten (se prop. 2017/18:231 s. 61). Av skäl 45 till dataskyddsförordningen följer att allmänintresset inbegriper bl.a. hälso- och sjukvårdsändamål, folkhälsa, socialt skydd och förvaltning av hälso- och sjukvårdstjänster. Apotek utför en uppgift av allmänt intresse Apoteksverksamheten i bedrevs fram med ensamrätt av statligt ägda . Efter en omreglering är en av många aktörer på apoteksmarknaden som bl.a. bedriver detaljhandel med läkemedel. omfattas nu av samma reglering som de privata aktörerna. Trots att apoteksmarknaden numera är öppen för privata aktörer är den föremål för omfattande reglering. Verksamheten styrs bl.a. av lagen (2009:366) om handel med läkemedel, den tillhörande förordningen (2009:659) om handel med läkemedel samt föreskrifter. Regleringen innebär bl.a. att det krävs tillstånd för att driva apotek, att apoteken måste ha personal med särskild kompetens och att lokalerna måste vara ändamålsenligt utformade. har i uppdrag att se till att regleringen efterföljs och apoteken står således under tillsyn. Apoteksverksamhet omfattas också av patientsäkerhetslagen (2010:659), som syftar till att främja hög patientsäkerhet inom bl.a. hälso- och sjukvård. Med hälso- och sjukvård avses enligt 1 kap. 2 § bl.a. verksamhet inom detaljhandel med läkemedel enligt lagen om handel med läkemedel. Enligt patientsäkerhetslagen omfattar begreppet hälso- och sjukvårdspersonal även apotekspersonal som tillverkar eller expedierar läkemedel eller lämnar råd och upplysningar (1 kap. 4 § första stycket 4). 2019/20:109 I lagen uppställs ett antal skyldigheter för hälso- och sjukvårdspersonal, bl.a. en skyldighet att iaktta tystnadsplikt (6 kap. 12 §). En fungerande apoteksverksamhet är ett viktigt samhällsintresse. Tillgång till läkemedel har stor betydelse både för enskilda individer och för folkhälsan i stort. Apoteksverksamhet är också starkt knuten till övrig hälso- och sjukvård. Mot den bakgrunden görs i promemorian bedömningen att apotek utför sådana uppgifter av allmänt intresse som avses i 7 § kamerabevakningslagen och att apoteken därmed omfattas av kravet på tillstånd till kamerabevakning. Ingen av remissinstanserna framför några invändningar mot promemorians bedömning. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att kamerabevakning som bedrivs i apotek vid utförande av apotekens uppgifter av allmänt intresse omfattas av kamerabevakningslagens krav på tillstånd. Ett undantag från tillståndskravet bör införas Regeringens förslag: Tillstånd till kamerabevakning ska inte krävas vid bevakning i en butikslokal där det bedrivs apoteksverksamhet om bevakningen har till syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. promemorian föreslås att undantaget ska gälla öppenvårdsapoteks Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig i denna del tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Justitiekanslern, ombudsmän, verket, , Kammarrätten i , som tillstyrker förslaget, framhåller att apoteken har en större riskexponering jämfört med andra butiker eftersom apoteken tillhandahåller läkemedel som kan missbrukas. vård och omsorg har inga invändningar mot förslaget men påpekar att promemorian inte särskilt belyser den omständigheten att kamera- bevakning i apoteks butikslokaler, till skillnad från andra butiker, kan komma att omfatta behandling av känsliga personuppgifter. Skälen för regeringens förslag Butikslokaler med apoteksverksamhet har tidigare kunnat Enligt den numera upphävda kameraövervakningslagen (2013:460) krävdes som utgångspunkt tillstånd till kameraövervakning av en plats dit allmänheten hade tillträde. Detta gällde oavsett vilken typ av aktör som Lagen innehöll dock vissa undantag från tillstånds- plikten, bl.a. för övervakning i butikslokaler (13 § kameraövervaknings- Sådan övervakning var tillåten efter anmälan till under förutsättning att övervakningen hade till enda syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott, att övervakningskameran var fast monterad och försedd med fast optik och att den som avsåg att bedriva övervakningen hade ingått en skriftlig överenskommelse om övervakningen med skyddsombudet, skyddskommittén eller en organisation som företrädde de anställda på arbetsplatsen. Bevakningen fick inte avse omklädningsrum, provhytter, toalettutrymmen eller liknande utrymmen. Avlyssning eller upptagning av ljud fick inte ske utan tillstånd. Med butikslokal avsågs enligt 2 § kameraövervakningslagen en lokal där konsumenter kunde köpa varor eller tjänster eller hyra varor, dock inte restauranger eller andra näringsställen. Butikslokaler med apoteksverksamhet kunde således enligt den tidigare gällande kameraövervakningslagen bevakas efter anmälan till , dvs. I det betänkande som låg till grund för kamerabevakningslagen konstaterades att det föreslagna tillståndskravet inte skulle träffa butiksverksamhet, eftersom sådan verksamhet inte var av allmänt intresse (SOU 2017:55 s. 262). Något undantag från tillståndskravet för butiker föreslogs mot den bakgrunden varken i betänkandet eller propositionen Ny kamerabevakningslag (prop. 2017/18:231). Några särskilda överväganden gjordes dock inte i fråga om kamerabevakning i apoteksverksamhet. Redan när det tidigare gällande butiksundantaget infördes framhölls att det fanns ett beaktansvärt behov av att förenkla kameraanvändningen inom detaljhandeln, inte minst på grund av den stöld- och rånbrottslighet som den är utsatt för (prop. 1997/98:64 s. 35). Dessa behov gör sig utan tvekan gällande även . Även om tillgreppsbrott i många fall inte tillhör de allra allvarligaste brotten innebär den stora mängden sådana brott allvarliga konsekvenser för de näringsidkare som drabbas. Som bl.a. påtalar är apoteksbranschen dessutom särskilt utsatt eftersom den tillhandahåller läkemedel som kan missbrukas och apoteken därför riskerar att drabbas av brottslighet som inte bara syftar till ekonomisk . Bevakningsintresset i butikslokaler med apoteksverksamhet är alltså, i likhet med butiker i allmänhet, starkt. Integritetsskyddet kan upprätthållas även utan ett krav på tillstånd Ett tillståndskrav kan ha vissa fördelar ur ett integritetsperspektiv, bl.a. genom att behovet av bevakningen har prövats av en myndighet och bedömts väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. För ett apotek som vill bedriva kamerabevakning kan det också vara en fördel att få ett klart besked från tillsynsmyndigheten att rätta sig efter i stället för att riskera invändningar och tillsynsprocesser efter det att bevakningen har påbörjats. Regeringens uppfattning är dock att tillståndsplikten trots vissa fördelar har större negativa än positiva effekter när det gäller kamerabevakning av butikslokaler där det bedrivs apoteksverksamhet. Detta gäller särskilt eftersom sådana lokaler har kunnat bevakas utan tillstånd. Regeringen anser vidare att ett starkt skydd för den enskildes personliga integritet kan upprätthållas även om tillståndsplikten för denna typ av kamerabevakning tas bort. De negativa effekterna av tillståndsplikten är, som beskrivs i promemorian, framför allt den administrativa bördan som den innebär för aktörerna och Datainspektionen. Det tar tid att både ta fram och pröva en tillståndsansökan. Detta kan hämma användningen av kamerabevakning av apotek i fall där sådan bevakning behövs. Det står vidare klart att de allmänna regler som gäller för behandling av personuppgifter (se avsnitt 4.2) samt regleringen i kamerabevakningslagen om bl.a. tystnadsplikt och krav på upplysning (se avsnitt 4.4) ger ett starkt skydd för den personliga integriteten vid kamerabevakning. Det bör i detta sammanhang också påpekas att många känsliga behandlingar av personuppgifter inte kräver ett särskilt tillstånd i förväg. Även om kamerabevakning av apoteksverksamhet kan omfatta behandling av känsliga personuppgifter, vilket Inspektionen för vård och omsorg påpekar, skiljer den sig inte i något väsentligt hänseende från sådana andra känsliga behandlingar när det gäller integritetsriskerna. Ett undantag ska införas för butikslokaler där det bedrivs apoteksverksamhet Intresset och behovet av att använda kamerabevakning i butikslokaler där det bedrivs apoteksverksamhet är stort. Det finns omkring 1 500 öppenvårdsapotek i . Av promemorian framgår att flera av de större apoteksaktörerna uppger sig använda kamerabevakning i stora delar av sina butikslokaler. Den problembild med framför allt tillgreppsbrottslighet som låg till grund för det tidigare generella butiksundantaget gör sig fortfarande gällande, även för apotek. Några särskilda överväganden i fråga om tillståndsplikten för apotek gjordes inte när kamerabevakningslagen infördes och butiksundantaget togs bort. Det finns således inte något som tyder på att avsikten var att återinföra ett tillståndskrav för kamerabevakning i butiker där det bedrivs apoteksverksamhet. Det kan vidare konstateras att kamerabevakning är ett vanligt inslag både i detaljhandeln i allmänhet och i butikslokaler där det bedrivs apoteksverksamhet. Det får därmed antas att de flesta människor räknar med att bli bevakade när de rör sig på sådana platser. Även om ett tillståndskrav fyller en funktion som ett skydd för den enskildes personliga integritet finns, som framgår ovan, reglering som ger ett starkt skydd för den personliga integriteten. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att ett tillståndsundantag för kamerabevakning av butiker där det bedrivs apoteksverksamhet bör införas. När det gäller undantagets utformning föreslås i promemorian att undantaget ska gälla för bevakning av ett öppenvårdsapoteks butikslokaler. Regeringen anser dock att med en sådan utformning riskerar undantaget att bli för snävt, eftersom det inte skulle omfatta bevakning i butiker där apoteksombud bedriver verksamhet. Undantaget bör i stället, enligt regeringens bedömning, omfatta de verksamheter på apoteksområdet som har kunnat tillämpa butiksundantaget i kameraövervakningslagen. Det bör därför gälla för bevakning i alla butikslokaler där det bedrivs apoteksverksamhet. Med butikslokal avses detsamma som enligt det tidigare butiksundantaget i kameraövervakningslagen, dvs. en lokal där konsumenter kan köpa 2019/20:109 varor eller tjänster eller hyra varor, dock inte restauranger och andra näringsställen. Det tidigare butiksundantaget gällde om kamerabevakningen hade till syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott. Av de tillståndsundantag som ingår i kamerabevakningslagen gäller flera, bl.a. undantagen för tunnelbana och parkeringshus, just vid bevakning i brottsbekämpande syften. I dessa fall har syftena utvidgats i förhållande till vad som gällde enligt butiksundantaget och omfattar nu bevakning som har till syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. Samma syften bör enligt regeringen ange ramarna för apotekens tillståndsundantag. Ska bevakning bedrivas i andra syften krävs även i fortsättningen tillstånd från Datainspektionen. Sammanfattningsvis föreslår alltså regeringen att tillstånd till kamerabevakning inte ska krävas för bevakning i en butikslokal där det bedrivs apoteksverksamhet, om bevakningen har till syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda eller lagföra brott. 6.3Inget krav på överenskommelse med arbetstagarrepresentanter eller yttrande av kommunen Regeringens bedömning: Det behöver inte införas något krav på överenskommelse med arbetstagarrepresentant eller några nya regler om yttrande av kommunen. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens när det gäller frågan om överenskommelse med arbetstagarrepresentant. Frågan om yttrande av kommunen behandlas inte i promemorian. Remissinstanserna: När det gäller frågan om överenskommelse med arbetstagarrepresentant instämmer Unionen i promemorians bedömning. Övriga remissinstanser uttalar sig inte särskilt i den frågan. I frågan om yttrande av kommunen uttalar sig inte remissinstanserna. Skälen för regeringens bedömning Något krav på överenskommelse med arbetstagarrepresentant behövs inte Det tidigare gällande undantaget för butikslokaler i kameraövervakningslagen innehöll ett krav på att det skulle finnas en skriftlig överenskommelse om övervakningen med skyddsombudet, skyddskommittén eller en organisation som företräder de anställda på Kravet var avsett att ge arbetstagare inflytande över kamerabevakning och motiverades bl.a. med att bevakning på arbetsplatsen ofta inte är möjlig att undvika (prop. 1997/98:64 s. 46). I den nuvarande kamerabevakningslagen finns ett krav på att den som ansöker om tillstånd till kamerabevakning av en arbetsplats ska ge in ett yttrande från skyddsombudet, skyddskommittén eller en organisation som företräder de anställda på arbetsplatsen tillsammans med ansökan. motsvarande krav finns dock inte för bevakning som är undantagen Ett undantag från tillståndskravet för bevakning av Prop. 2019/20:109 butikslokaler med apoteksverksamhet innebär att kravet på yttrande från eller överenskommelse med arbetstagarrepresentant inte finns kvar för sådan bevakning. Frågan är om ett krav på överenskommelse eller liknande med arbetstagarrepresentant, motsvarande det krav som fanns i butiksundantaget, bör införas när tillståndskravet tas bort. Det är enligt regeringen av stor vikt att arbetstagarnas intressen tillvaratas vid kamerabevakning på arbetsplatser. En utgångpunkt vid införandet av kamerabevakningslagen var också att lagen skulle leda till ett förstärkt skydd för den personliga integriteten, särskilt vid kamerabevakning på arbetsplatser (se prop. 2017/18:231 s. 34). När det gäller tillståndspliktig kamerabevakning av arbetsplatser tillvaratas arbetstagarnas intressen i ansökningsprocessen genom ett krav på yttrande från arbetstagarrepresentant. För att på ett bättre sätt än tidigare tillvarata arbetstagarnas intressen även när bevakningen inte är tillståndspliktig infördes i 21§ kamerabevakningslagen en bestämmelse som upplyser om arbetsgivares förhandlingsskyldighet enligt 11–14 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, förkortad MBL. Som uttalas i förarbetena till kamerabevakningslagen måste bestämmelsen om förhandlingsskyldighet i 11 § MBL normalt anses gälla inför arbetsgivares beslut om kamerabevakning som innebär att anställda varaktigt eller regelbundet bevakas (se prop. 2017/18:231 s. 103). Dessutom har arbetstagarorganisationerna en möjlighet att påkalla förhandling på eget initiativ enligt 12 § MBL. Enligt regeringen tillvaratas arbetstagarnas intressen vid kamerabevakning av apotek i tillräcklig utsträckning genom denna reglering. Något krav på överenskommelse med arbetstagarrepresentant behöver därför inte införas när tillståndskravet för butikslokaler där det bedrivs apoteksverksamhet tas bort. Några nya bestämmelser om yttrande av kommunen behövs inte Av 12 § kamerabevakningslagen följer att innan Datainspektionen beslutar om tillstånd till kamerabevakning ska den kommun där bevakningen ska ske få tillfälle att yttra sig, om det av särskild anledning behövs ett yttrande. Om tillståndsplikten tas bort för bevakning i en butikslokal där det bedrivs apoteksverksamhet kommer bestämmelsen om yttrande av kommunen inte att vara tillämplig. Även om samverkan med kommunerna kan vara viktig i vissa fall är bevakning i butikslokaler där det bedrivs apoteksverksamhet typiskt sett inte ett sådant fall där det finns särskild anledning att hämta in synpunkter från kommunen på den tänkta bevakningen. Sådana lokaler har därtill redan enligt den tidigare kameraövervakningslagen kunnat kamerabevakas efter enbart en anmälan till , vilket inte omfattat ett krav på yttrande från kommunen. Regeringen anser därför att det inte behövs några nya regler om yttrande av kommunen för kamerabevakning i butikslokaler där det bedrivs apoteksverksamhet. 2019/20:109 7 Regeringens förslag: Bestämmelserna för , , och om förutsättningar för kamerabevakning ska inte gälla vid bevakning i kollektivtrafiken, på flygplatser och i butikslokaler där det bedrivs apoteksverksamhet. Utredningen föreslår inte något sådant undantag. Promemorian föreslår inte något sådant undantag. Remissinstanserna: Remissinstanserna uttalar sig inte särskilt i denna Skälen för regeringens förslag Borttaget tillståndskrav för de brottsbekämpande myndigheterna får , , och bedriva kamerabevakning utan tillstånd från Datainspektionen (se prop. 2018/19:147, bet. 2019/20:JuU5 och rskr. 2019/20:35). Att dessa myndigheter inte längre behöver tillstånd för sin kamerabevakning framgår av 9 § 1 kamerabevakningslagen. I stället ska myndigheterna själva göra dokumenterade bedömningar av om intresset av bevakningen väger tyngre än allmänhetens intresse av att inte bli bevakad. Utöver kravet på intresseavvägning gäller vissa andra bestämmelser i kamerabevakningslagen, t.ex. kravet på upplysning. Vidare gäller reglerna om behandling av personuppgifter i bl.a. brottsdatalagen (2018:1177). Även den kamerabevakning som får bedrivas utan tillstånd av de berörda myndigheterna måste alltså ha en rättslig grund och kan omfattas av t.ex. bestämmelserna om konsekvensbedömning och förhandssamråd. Eftersom de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att använda kamerabevakning inte bör försämras, föreslog regeringen att reglerna om dokumenterad intresseavvägning inte skulle gälla vid bevakning enligt de befintliga undantagen för bl.a. tunnelbanan, parkeringshus och postlokaler (se prop. 2018/19:147 s. 47–49). Undantaget från kravet på intresseavvägning bör gälla även övriga kollektivtrafikslag samt flygplatser och apotek Genom de förslag som läggs fram utvidgas det s.k. tunnelbaneundantaget i 9 § 6 kamerabevakningslagen till att omfatta även annan kollektivtrafik än tunnelbana samt flygplatser (se avsnitt 5.2). Ett undantag från tillståndsplikten föreslås också för kamerabevakning i butikslokaler där det bedrivs apoteksverksamhet (se avsnitt 6.2). Frågan är om undantaget från kravet på att de brottsbekämpande myndigheterna ska göra en dokumenterad intresseavvägning bör omfatta även kamerabevakning i kollektivtrafiken, på flygplatser och av apotek. Frågan har beretts med Datainspektionen, , , och , som tillstyrker eller inte har några invändningar mot att undantaget från kravet på dokumenterad intresseavvägning ska gälla även bevakning i kollektivtrafiken, på Prop. 2019/20:109 flygplatser och i apotek. Syftet med regeringens förslag är att förenkla användningen av kamerabevakning bl.a. som ett verktyg för brottsbekämpning. Även om det kommer att vara framför allt kollektivtrafik-, flygplats- och apoteksaktörer som bedriver kamerabevakning med stöd av de nu föreslagna undantagen, kan det finnas situationer när brottsbekämpande myndigheter har berättigade skäl att bedriva kamerabevakning t.ex. på en järnvägsstation eller ett flygplatsområde.