prop · H703147 · 2020-04-16 00:00:00 — har noterat att departementets tjänstemän under beredningen av reformen tycks ha brottats med frågan om vad reformen egentligen syftade till och hur dess eventuella mål skulle formuleras. På en direkt fråga från till företrädare för om vad som är reformens syfte och mål, gavs svaret att de mål som finns är de kulturpolitiska målen och att reformen med fri entré utgör ett av flera verktyg för att nå dessa mål. R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R regeringen inte uttryckt något entydigt mål med reformen utan det som kan tolkas som mål är de texter som finns i budgetpropositionerna. har också frågat de berörda museimyndigheternas överintendenter om hur de uppfattar reformens syfte och mål, vilket är avgörande för hur reformen genomförs på museinivå. Några överintendenter har tydliga uppfattningar om vad reformen syftar till; det är bara det att deras uttolkningar inte är samstämmiga. Exempelvis menar en överintendent att syftet med reformen är ”glasklart”: Uppdraget är fri entré i syfte att ge tillgång till det gemensamma kulturarvet för så många som möjligt. Två andra överintendenter uttrycker också att reformen är tydlig i den meningen att museerna ska ha fri entré och att det därmed kan sägas att reformens mål uppnås i samma stund som entréavgifterna tas bort. Båda dessa överintendenter är dock kritiska eftersom de menar att borttagandet av entréavgifterna bara är ett verktyg och att det är otydligt vad införandet av detta verktyg syftar till. Andra överintendenter uppfattar styrningen som vagare i konturerna. Det faktum att överintendenterna uppfattar och tolkar reformen på olika sätt påverkar i förlängningen hur museerna arbetar med fri entré i den publika och pedagogiska verksamheten och vilka nya besökare som de riktar sig mot. 2.3 Anslagna medel räcker inte alltid till Med avseende på relationen mellan mål och medel är utgångspunkt att de anslagna medlen, effektivt använda, ska vara tillräckliga för att uppnå målen med reformen. Avvägningen mellan mål och medel kompliceras av att reformen saknar mätbara mål och att det därför inte är tydligt, vare sig för eller för museerna själva, i vilken utsträckning fri entré och museernas arbete med det verktyget för att nå ut till olika besökare, bidrar till måluppfyllelse. Det hindrar dock inte en bedömning. Under utarbetandet av reformen prövade som tidigare nämnts olika former för fri entré. Initialt bedömdes att medlen skulle räcka till fri entré till samtliga utställningar, men efter fördjupad analys och samtal med museimyndigheterna landade departementet slutligen i att museerna fortsatt skulle kunna ta betalt för tillfälliga utställningar, eftersom dessa kan vara kostsamma att arrangera. Hos departementet fanns också en medvetenhet om att införandet av fri entré för museerna skulle innebära både förlorade entréintäkter och ökade kostnader för exempelvis värdpersonal, lokalvård och säkerhet till följd av ett ökat antal besök. Departementet var också medvetet om att sådana merkostnader inte skulle täckas av anslaget, men menade att fri entré också kan innebära ökade intäkter inom andra delar av verksamheten, till exempel från visningar, programaktiviteter och butik. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Inledningsvis gjorde både och museerna bedömningen att den föreslagna kompensationen utifrån historiska besökssiffror var rimlig. Över tid har det emellertid visat sig att museerna haft olika besöksutveckling och olika förutsättningar för att finansiera verksamheten med bibehållen kvalitet inom ramen för den givna kompensationen. Som en konsekvens av detta har fyra av åtta museimyndigheter äskat extra medel, med anledning av fri entré, i budgetunderlagen –2022. Resterande museimyndigheter uppger att fri entré ännu inte gett upphov till några betydande merkostnader men att det kan bli aktuellt . Vår bedömning är att kompensationens storlek och fördelning inledningsvis förefaller ha varit rimlig. När reformen nu pågått bedömer dock att reformens utformning har vissa brister som kan inverka negativt på måluppfyllelsen och på den verksamhet som museimyndigheterna ska bedriva. Dessa brister består framför allt i att det inte funnits någon idé om, och i så fall hur, kompensationen till de olika museimyndigheterna ska justeras utifrån faktorer såsom besöksutveckling och behov av lokalanpassningar. vill i det här sammanhanget särskilt påpeka att myndigheter får ta ut avgifter för vissa varor och tjänster om verksamheten är av tillfällig natur eller av mindre omfattning och om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning.19 Det kan till exempel handla om att mot avgift tillhandahålla konferenser, kurser och lokaler.20 Om inte regeringen har föreskrivit något annat ska avgifterna beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader, det vill säga full kostnadstäckning.21 I museimyndigheternas instruktioner anges för vilka verksamheter de får ta ut avgifter, som det slås fast att avgifterna ska motsvara full kostnadstäckning och att museerna får disponera inkomsterna.22 Som huvudregel gäller det att hålla ett urval av samlingarna tillgängliga för allmänheten samt driva och stödja utställningsverksamhet och annan pedagogisk verksamhet. Beroende på uppdrag och instruktion kan även andra verksamheter avgiftsbeläggas inom ramen för full kostnadstäckning. I instruktionerna specificeras också att myndigheterna, om det finns skäl, får ta ut avgifter för vissa tillfälliga utställningar i de egna lokalerna.23 Kravet på full kostnadstäckning innebär dock att avgifterna ska sättas så att de helt täcker den avsedda verksamhetens kostnader . Det ekonomiska mål museimyndigheterna har för de instruktionsenliga verksamheter som bedrivs inom ramen för full kostnadstäckning, tolkar 194 § avgiftsförordningen (1992:191). 204 § 3 och 5 avgiftsförordningen (1992:191). 215 § avgiftsförordningen (1992:191). 22Se till exempel 3 § 2 och 14 § förordningen (2007:175) med instruktion för . 23Se till exempel 10 § förordningen (2013:71) med instruktion för för arkitektur och design. R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R som att museerna har rätt att täcka eventuella underskott i verksamheterna med hjälp av anslagsmedel. Eventuella överskott från en tillfällig utställning får användas av myndigheten för att arrangera ytterligare tillfälliga utställningar men kan inte användas för att täcka utgifter inom andra delar av myndighetens verksamhet, exempelvis samlingsförvaltning eller forskning. Eventuellt ökade intäkter från utställningar, programaktiviteter eller butik till följd av fri entré kan inte användas för att kompensera merkostnader för till exempel värdpersonal, lokalvård eller säkerhet, annat i den utsträckning som dessa kostnader går att koppla till de avgiftsbelagda aktiviteterna. Enligt bedömning är sponsring den enda intäktskällan som inte berörs av kravet på full kostnadstäckning i museimyndigheternas fall. Det ska då röra sig om inkomster av tillfällig natur och mindre omfattning.24 Sammantaget innebär detta att museernas möjligheter att generera intäkter för att kompensera för merkostnader som är kopplade till fri entré är starkt begränsade. 2.4 Otydliga mål försvårar en meningsfull uppföljning Frågan om meningsfull uppföljning är nära knuten till frågan om tydliga mål. En följd av otydligt formulerade mål är att reformen blir svår att följa upp och utvärdera på ett meningsfullt sätt. För vad är det egentligen som ska utvärderas, och varför? Som vi redogjorde för i avsnitt 2.2 ska museimyndigheterna samla in besöksstatistik för Kulturanalys uppdrags räkning och redovisa såväl åtgärder för att nå nya besökare som besöksutveckling i förhållande till . konstaterar att regeringen därmed har varit angelägen om att reformen ska kunna följas upp med avseende på förändringar när det gäller museernas besöksvolymer och förändringar av museipublikens sammansättning. noterar dock att begreppet ”effekterna av fri entré” i uppdragen till museerna och Kulturanalys, endast avser skillnader i besöksutveckling från till ett annat. Det handlar alltså inte om effekter i någon egentlig mening. Vilken del fri entré har i att locka besökare till fri entré-museerna i relation till andra faktorer som driver besöken utvärderas alltså inte. Att ta fram den efterfrågade besöksstatistiken är förenat med kostnader, såväl för museimyndigheterna som för Kulturanalys. Vad gäller statistiken över antal anläggnings- och verksamhetsbesök, som räknas antingen automatiskt eller manuellt, går det att se om besöken blir fler, färre eller ligger på en jämn nivå. Den besöksstatistiken är också värdefull för museernas planering av exempelvis bemanning av värdpersonal, bevakning och underhåll . Eftersom antalet besökare är något museerna måste ha koll på ur säkerhets- och 246 kap. 1 § kapitalförsörjningsförordningen (2011:210). 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N brandskyddssynpunkt ser ingen anledning att ifrågasätta att museerna även fortsättningsvis för statistik över antalet besök. Den statistik över besökssammansättning som museerna tar fram genom publikundersökningar på uppdrag av Kulturanalys, förefaller däremot ha ett begränsat användningsområde för dem. Museerna har möjlighet att addera egna frågor till publikundersökningarna och kan därför anpassa undersökningarna till den egna verksamheten i viss mån. Inte alla museer väljer att göra det. De museer som haft ekonomiska förutsättningar har i stället valt att själva upphandla publikundersökningsverktyget Visitor 360˚, vilket de menar ger dem ett djupare kunskapsunderlag om sina besökare och även återkoppling på kvalitetsaspekter av verksamheten, som de sedan kan bygga vidare på för att kommunicera med olika publiksegment och vidareutveckla sitt utbud. har under granskningen noterat att det förefaller finnas en viss intern konkurrens om resurser för att genomföra publikundersökningar där de museer som använder Visitor 360˚ prioriterar de undersökningarna framför dem som görs på uppdrag av Kulturanalys. har tagit del av resultaten från Visitor 360˚-undersökningarna och har förståelse för att museerna anser att de har ett större värde för verksamhetsutvecklingen jämfört med Kulturanalys publikundersökningar. vill därför framhålla att museernas prioritering av resurser internt inte nödvändigtvis är negativ, utan faktiskt kan främja en positiv utveckling av verksamheten i linje med fri entré-reformens syften. Konsekvensen av att majoriteten av museerna inte levererat tillförlitliga underlag avseende Kulturanalys publikundersökningar är dock att reformens syfte att bredda museipubliken inte har kunnat följas upp på det sätt som regeringen avsett. Några få undantag finns, för vilka Kulturanalys har kunnat göra en fördjupad analys av fri entré. Eftersom det urvalet är så litet är analysen dock inte representativ för reformen. bedömer att besöksstatistiken har begränsat värde ur styrningshänseende. Reformen är inte heller utformad så att museerna har några uppställda mål för antal besök eller för besökssammansättning utifrån givna variabler, och uppgifterna har ingen koppling till den inbördes fördelningen av reformanslaget museerna emellan. Även för museerna har uppgifterna som de är ålagda att leverera ett begränsat värde. Det kan vara en förklaring till att museerna inte levererar efterfrågad statistik i tillräcklig omfattning och med tillräcklig kvalitet, och därmed inte fullgör sin del av uppföljningen. Det innebär även ett ineffektivt resursutnyttjande på museinivå, då de resurser som museerna trots allt lägger på Kulturanalys publikundersökningar inte leder till någon egentlig nytta. Detta gäller för majoriteten av museerna. För att den uppföljning som görs fortsättningsvis ska vara meningsfull, i betydelsen att den fyller en funktion för såväl regeringen som för museerna själva, måste formerna för uppföljningen ses över. R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R 3Museerna och fri entré – genomförande och konsekvenser De två revisionsfrågorna som rör museernas genomförande av reformen och dess eventuella konsekvenser för museernas förutsättningar för att utföra sina olika uppdrag behandlas gemensamt i detta kapitel. För att besvara frågorna har genomfört en kartläggning av vilka åtgärder som museerna vidtagit med anledning av fri entré-reformen och hur den har påverkat museernas verksamhet.25 Kartläggningen omfattar åtgärder inom områdena öppethållande; lokaler och lokalanpassningar; säkerhet och bevakning; pedagogisk och publik verksamhet; personal; marknadsföring; butik, restaurang och café. Vi har också efterfrågat uppgifter om ekonomiska och organisatoriska förhållanden med koppling till genomförandet av fri entré och uppgifter om påverkan på museernas verksamhet som helhet. Granskningen har varit förenad med vissa metodologiska utmaningar, vilka vi redogör för inledningsvis i kapitlet. övergripande bedömning är att museerna har genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt givet de förutsättningar de fått av regeringen. Museerna har till exempel, så långt de kunnat, anpassat såväl lokaler som publikt utbud till att kunna ta emot fler museibesökare och ge alla besökare, oavsett vilka de är, en bra besöksupplevelse. skapar fri entré påfrestningar för museerna när det gäller lokaler, samlingar och personal. De allra flesta museer har kunnat hantera dessa inom befintliga budgetramar, men det finns några undantag. Vad gäller konsekvenser för museernas huvuduppdrag är det tydligt att fri entré skapat nya förutsättningar för museernas publika verksamhet. Flera museer har också tagit fasta på de möjligheter som fri entré medfört för att nå ut, inte bara till fler, utan också till nya besökare. bedömer dock att några museer skulle kunna arbeta ännu mer strategiskt med fri entré som ett verktyg för att nå en bredare publik. Reformens eventuella negativa påverkan på museernas förutsättningar för att utföra sina huvuduppdrag kommer främst av att reformen påverkat museernas ekonomiska handlingsutrymme. Det riskerar att hota såväl kvaliteten i den publika verksamheten som museernas möjligheter att på ett bra sätt utföra sina övriga uppdrag. 25En lista över de intervjuer som genomfört inom ramen för granskningen finns i bilaga 2. Frågeunderlaget till museimyndigheterna återfinns som elektronisk bilaga 3 till denna granskningsrapport. Museernas skriftliga underlag och intervjuanteckningar avseende den information som inhämtats muntligt finns i ärendets akt som är tillgänglig via registratur. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.1 Förhållanden som har påverkat granskningen Ett förhållande som har påverkat förutsättningarna för granskning är att det har varit svårt, och i vissa fall omöjligt, för museerna att särskilja betydelsen av fri entré från andra faktorer som också påverkar verksamheternas utveckling. Det framgår av såväl de skriftliga underlagen som de intervjuer vi genomfört. Som belysande exempel kan nämnas att fri entré- reformen sammanfallit med större förändrings- och utvecklingsarbeten inom Statens museer för världskultur och ArkDes, liksom en sammanslagning av två myndigheter till nuvarande . Ett annat exempel är vars huvudbyggnad stängde och återöppnade för allmänheten i delvis ny och större kostym, vilket innebär att det inte går att med säkerhet separera effekten av fri entré från en ”nyöppningseffekt”. Trots betydande ansträngningar från museimyndigheternas sida har det även visat sig vara svårt att specificera kostnader för just fri entré. I flera fall har myndigheterna i sina underlag därför gjort antaganden om att en viss andel av en kostnad eller en kostnadsökning beror på fri entré, men då med en brasklapp om att dessa antaganden är behäftade med osäkerhet. Ett annat förhållande som har haft betydelse för granskningen är att de 18 museer som berörs av reformen är olika, vilket i sin tur innebär att deras förutsättningar för att ta sig an en reform som fri entré också skiljer sig åt. har besökt samtliga åtta museimyndigheter och ett flertal av de 18 museerna under granskningens gång, och just de skilda förutsättningarna för museerna att ta sig an fri entré-reformen har varit ett återkommande tema under de intervjuer och observationer som vi har gjort på museerna. Inte minst har detta kommit till uttryck när vi har bett museimyndigheternas överintendenter att göra en samlad konsekvensbedömning av reformen. Vissa överintendenter har i det sammanhanget lyft reformen som en viktig förändring för verksamheten på både kort och lång sikt, medan andra snarare har menat att förändringar alltid påverkar verksamheten men att fri entré, givet en rimlig kompensation, inte är någon särskilt stor sak för museerna i jämförelse med andra utmaningar såsom samlingsförvaltning26, digitalisering och lokalförsörjning. Det är alltså utifrån dessa förhållanden som granskat museernas genomförande av fri entré-reformen och hur det har påverkat verksamheten i vidare bemärkelse. Våra iakttagelser kan därför sägas avspegla förhållanden för museer med fri entré, snarare än direkta effekter av fri entré. Det faktum att museerna är så olika innebär vidare att det inte går att ge någon entydig bild av hur reformen har kommit att påverka museernas verksamhet. I de följande avsnitten kommer att redovisa de övergripande mönster som har 26Jämför , Bevara samlingarna – säkerhetsarbetet i de statliga centralmuseernas samlingsförvaltning, 2019. R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R framkommit under granskningen, men vi kommer också att lyfta fram exempel på avvikelser från dessa mönster eftersom dessa också bör ingå i bedömningen av hur en ”one size fits all”-reform, vilket detta får sägas vara, faller ut när förutsättningarna för att genomföra reformen varierar så påtagligt. 3.2 Ökad publik har krävt vissa anpassningar Att fri entré direkt skulle leda till fler besök var väntat. Så var det första gången reformen infördes , och museerna var därför medvetna om att fri entré kunde vara förenat med vissa påfrestningar som är kopplade till ett ökat besökstryck. Ett led i bedömningen av om museerna genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt har därför varit att granska vilka åtgärder som museerna vidtagit för att praktiskt hantera publikmängden. Av intresse för vår helhetsbedömning av reformen är också att identifiera om det finns behov av anpassningar som museerna inte har kunnat tillgodose inom givna anslagsramar. 3.2.1 Infrastrukturen har anpassats På ett konkret plan har omställningen till fri entré inneburit att museerna har behövt anpassa och dimensionera det som de själva kallar infrastruktur till den egna besöksutvecklingen. Det handlar främst om anpassningar av lokaler, lokalvård och underhåll, säkerhet och bevakning, samt i viss mån butik, restaurang och café. En fungerande infrastruktur är viktig för besökarnas helhetsupplevelse och för att överhuvudtaget kunna hålla museet och samlingarna öppna för besökare. utvärdering av den första fri entré-reformen 2005–2006 visade att många museer då hade betydande kostnader för att ställa om till fri entré.27 Det handlade framför allt om ombyggnationer för att möta en större publiks behov av våtutrymmen, matsäcksrum och förvaring, men också ökade kostnader för lokalvård och underhåll. granskning visar att museerna inte har behövt göra några större akuta ombyggnationer med anledning av fri entré eftersom mycket redan var ombesörjt sedan den första reformen. Över tid har dock en stor besökstillströmning på vissa museer aktualiserat behov av att dämpa höga ljudnivåer och kunna reglera inomhusklimatet. Ett museum har gjort en större investering i ljudabsorbenter i entréhallen där även restaurang och butik finns, till en kostnad av . Investeringen var planerad som ett led i annan ombyggnation redan innan fri entré aviserades, men har varit särskilt uppskattad givet erfarenheterna av den fria entrén. Behovet av att minska höga ljudnivåer och kunna reglera inomhusklimatet bättre finns även på andra museer. Enligt museerna försvåras dock lösningar dels av ekonomiska skäl eftersom det 27Statens kulturråd, Fri entré till museer. En utvärdering av fri entréreformen, 2006. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N handlar om större investeringar, dels eftersom byggnaderna ägs av vilket innebär en viss ledtid innan en lösning kan vara på plats. Behovet av lokalvård och underhåll har ett starkt samband med besöksantalet. Precis som vid den förra fri entré-reformen beror omfattningen av sådana kostnader i stor utsträckning på vilken besöksutveckling som de olika museerna haft, och den varierar därför betydligt mellan de olika museerna. I vårt underlag finns exempel på allt från museer som inte haft några eller endast marginellt ökade kostnader för dessa utgiftsposter, till dem som uppger så pass höga kostnader att de upplever svårigheter att tillgodose de behov som finns. Några museer har även äskat ytterligare budgetmedel med hänvisning till dessa kostnader (se vidare avsnitt 4.1.4). 3.2.2 Säkerheten har setts över Med fler besökare i lokalerna och fler museiovana besökare, uppger många museer att det finns ett större behov av säkerhetshänsyn i utställningarna och de publika utrymmena. Tätare rondering av museivärdar eller vaktpersonal är en åtgärd, en annan är utbildning av personalen i säkerhetsfrågor, och ytterligare en är hur och vilka föremål som visas. Många museer vittnar om att besökare varit oförsiktiga och att föremål skadats, eller riskerat att skadas. De har därför fått öka säkerheten genom att inrätta så kallade barriärer (rep eller glas) för att förhindra att besökare vidrör föremål, eller genom att installera regelrätta larm. Det medför ökade kostnader. Det finns också exempel på att museer tvingats plocka bort föremål ur utställningarna på grund av skaderisken. Ett museum menar att det går emot tanken om att göra föremålen mer tillgängliga, men att det skulle krävas personalförstärkningar för att fortsättningsvis kunna visa vissa delar av samlingen. På vissa museer är besökstrycket ibland så högt att tillträdet till utställningarna måste begränsas. Exempelvis har sett sig tvungna att sätta ett lägre besökstak än vad brandskyddsreglerna tillåter, av hänsyn till både föremålens säkerhet och besöksupplevelsens kvalitet. Även upplever ett så pass högt besökstryck att de överväger att införa ett besökstak 3.2.3 Samlingarna har behövt utökat skydd Antalet besökare påverkar också behovet av att underhålla föremålen Här får fri entré en direkt konsekvens för museernas bevarandeuppdrag och följaktligen kostnaderna för detta. Att besökarna vidrör föremål medför slitage och kan orsaka skador, och med många besökare bildas också stora mängder smuts och damm. Föremålen måste därför rengöras och dammas av regelbundet. För att de inte ska skadas måste de uppgifterna i regel utföras av bevarandepersonalen och inte av lokalvårdare. Här är det främst R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R som har behövt utöka omfattningen av konserveringsgruppens arbete i samlingen. (då museet är stängt) och arbetar bevarandepersonalen ute på museet med att damma av och kontrollera föremål och montrar. Ett annat exempel på detta är som håller stängt för bevarandearbete. Det är en direkt åtgärd till följd av besökstillströmningen sedan fri entré infördes. 3.2.4 Personalen har utsatts för påfrestningar Den ökning av antalet besökare som flertalet av museerna har upplevt efter införandet av fri entré uppfattas allmänt som positiv av museimyndigheternas företrädare.