prop · H703179 · 2020-06-16 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:179 Förskottsbetalning i vissa ärenden om utlämnande av allmän handling Regeringen överlämnar denna proposition till . Det förekommer att föreskrivna avgifter för kopior av allmänna handlingar inte betalas. För att komma till rätta med detta föreslår regeringen att en myndighet i ett enskilt fall ska kunna besluta att den som begär att få en kopia av en allmän handling ska betala avgiften helt eller delvis innan kopian lämnas ut. Det föreslås att en bestämmelse om detta införs i offentlighets- och sekretesslagen. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)......................................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Rätten att ta del av allmänna handlingar ............................ Frekventa och omfattande framställningar ......................... Rätten att ta del av allmänna handlingar bör inte inskränkas ............ En ny möjlighet att besluta om förskottsbetalning .......................... Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling (Ds 2017:37) ..................................... Lagförslaget i Ds 2017:37 ................................................ Förteckning över remissinstanserna (Ds 2017:37) ........... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 2019/20:179 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att det i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska införas en ny paragraf, 6 kap. 1 a §, av följande lydelse. Av 2 kap. 16 § första stycket tryckfrihetsförordningen framgår att den som önskar ta del av en allmän handling har rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del handlingen får lämnas ut. En myndighet får i ett enskilt fall besluta att en sådan avgift ska betalas helt eller delvis innan avskriften eller kopian lämnas ut. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning I samband med överlämnandet av ämbetsberättelsen för – (redog. 2015/16:JO1) till uppmärksammade ombudsmän () på ett beslut i granskningsverksamheten som avsåg en kommuns bristande hantering av framställningarna om utlämnande av allmän handling. Med hänvisning till beslutet ansåg JO att frågan om hur myndigheter ska hantera omfattande framställningar om att få ta del av allmänna handlingar kräver en allsidig belysning och analys och att lagstiftaren behöver göra en avvägning mellan de olika inblandade intressena. beslutade, efter förslag från , att tillkännage för regeringen att den borde låta utreda frågan om möjliga åtgärder för att, med bibehållen respekt för offentlighetsprincipen, möta de utmaningar som kan uppstå vid mycket frekventa och omfattande framställningar om att få ta del av allmänna handlingar (bet. 2014/15:KU11 punkt 1, rskr. 2014/15:127). beslutade () att ge en utredare i uppdrag att utreda och föreslå åtgärder i fråga om förekomsten hos myndigheterna av frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling (Ju 2016:C). presenterade utredaren sitt förslag i departementspromemorian Frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmän handling (Ds 2017:37). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Ju2017/05005/L6). Regeringen anser därmed att tillkännagivande har slutbehandlats. I propositionen behandlas promemorians lagförslag om förskottsbetalning i ärenden om utlämnande av handling. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4.1 Rätten att ta del av allmänna handlingar Principen om handlingsoffentlighet slås fast i 2 kap. 1 § tryckfrihetsför- ordningen, förkortad TF. Där föreskrivs att var och en till främjade av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande har rätt att ta del av allmänna handlingar. grafen markerar att denna rätt är ett inslag i den medborgerliga yttrande- Med handling förstås enligt tryckfrihetsförordningen en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller avlyssnas eller uppfattas på annat sätt (2 kap. 3 § TF). handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser är att anse som inkommen till myndigheten eller upprättad där (2 kap. 4 § TF). I tryckfrihetsförordningen finns det också bestämmelser om hur all- männa handlingar ska lämnas ut (2 kap. 15 och 16 §§ TF). att få ta del av en allmän handling kan få läsa handlingen i myndighetens lokaler eller mot en avgift få en avskrift eller kopia av handlingen. kopia avses fortsättningsvis även avskrift i förekommande fall.) betydande hinder möter är myndigheten dock inte skyldig att tillhanda- hålla handlingen på stället (2 kap. 15 § andra stycket TF). hinder avses t.ex. att ett utlämnande av en handling på stället kan vägras om handlingen är av ömtålig beskaffenhet så att den kan skadas eller för- störas om den lämnas ut eller om det föreligger annat hinder hänförligt till handlingens vård, t.ex. risk för att handlingen förkommer. att efterkomma en begäran om att få en kopia av en allmän handling som är offentlig är i princip ovillkorlig. Det saknas nämligen en motsvarande begränsning om betydande hinder som finns i fråga om tillhandahållande av allmän handling på stället. Men det finns två undantag. är en myndighet inte skyldig att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut en upptagning för automatiserad behandling i annan form än utskrift (det s.k. utskriftsundantaget). För det andra är en myndighet inte skyldig att framställa en kopia av en karta, ritning, bild eller annan upptag- ning, om det skulle innebära svårigheter och handlingen kan tillhanda- hållas på stället (2 kap. 16 § första stycket TF). En begäran om att få en kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt (det s.k. skyndsamhetskravet, 2 kap. 16 § andra stycket TF). Med skyndsamt avses att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas som en begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröj- ning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om hand- lingen får lämnas ut. Om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material kan det vidare vara ofrånkomligt med ytterlig- are dröjsmål (se t.ex. JO 2008/09 s. 547). Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas bara om det krävs med hänsyn till vissa angivna intressen, bl.a. intresset av att skydda rikets säkerhet, intresset av att förebygga eller beivra brott eller intresset av att skydda enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det anses lämpligare i ett visst fall, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till (2 kap. 2 § TF). lagen som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad En begäran om att få ta del av en allmän handling ska – oavsett om den avser att ta del av handlingen på stället eller kopia av den – göras hos den myndighet som förvarar handlingen (2 kap. 17 § första stycket TF). Utgångspunkten är att utlämnandefrågan ska prövas utan beaktande av En myndighet får nämligen inte på grund av att någon begär att få ta del av en allmän handling efterforska vem denne är eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än vad som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot Prop. 2019/20:179 att handlingen lämnas ut (det s.k. anonymitetsskyddet, 2 kap. 18 § TF). Om en myndighet vägrar lämna ut en handling eller lämnar ut den med förbehåll som inskränker en enskilds rätt att röja innehållet eller annars förfoga över handlingen får beslutet överklagas av den som har begärt ut handlingen. Rätten att överklaga beslut i ärenden om utlämnande av allmän handling regleras i 2 kap. 19 § TF och 6 kap. 7 § OSL. Överklagande av statliga och kommunala myndigheters beslut ska i regel göras till kammarrätten vars beslut kan överklagas till , där prövningstillstånd krävs. Andra överklaganderegler gäller för beslut av och vissa andra beslutsorgan. Regeringens beslut i fråga om utlämnande av allmän handling får inte överklagas. Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar ska i tillämpliga delar även gälla hos sådana aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller regioner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande (2 kap. 3 § OSL). På motsvarande sätt ska tryckfrihetsförordningens bestämmelser om handlingsoffentlighet även gälla sådana privaträttsliga organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen i de delar av verksamheten som anges där (2 kap. 4 § OSL). och beslutande församling jämställs med myndighet vid tillämpningen av 2 kap. TF och OSL (2 kap. 5 § TF och 2 kap. 2 § OSL). En grundförutsättning för att en myndighet ska kunna ta ut avgifter för kopior av allmänna handlingar är att det finns en fastställd avgift (2 kap. 16 § första stycket TF). För domstolar och statliga myndigheter under regeringen finns bestämmelser om sådana avgifter i 15–22 §§ avgiftsför- ordningen (1992:191). Bestämmelserna i avgiftsförordningen om bl.a. kopior av allmänna handlingar gäller även för de affärsdrivande verken. Förordningen ska tillämpas om inte annat följer av annan förordning eller särskilt beslut av regeringen (2 §). Avvikande bestämmelser har alltså företräde framför avgiftsförordningens bestämmelser. anser att avgift har tagits ut oriktigt får ett särskilt skriftligt beslut om Ett sådant beslut om avgift får överklagas hos Skatte- verket, vars beslut inte får överklagas (23 och 24 §§ avgiftsförordningen). myndigheter under gäller inte avgiftsförordningen. I stället regleras förutsättningarna för att ta ut avgifter för kopior av allmänna handlingar i andra författningar. får ta ut avgifter för avskrifter, kopior, och utskrifter av Avgifternas storlek bestäms med ledning av de regler som gäller för statliga myndigheter i allmänhet (6 kap. 3 och 4 §§ lagen [2016:1091] om budget och ekonomiadministration för Beslut om sådana avgifter får inte överklagas (10 kap. 2 § lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter). Liknande bestämmelser finns för (9 kap. 9 § och 11 kap. 5 § lagen [1988:1385] om riksbank och lagen [1989:186] om över- 2019/20:179 klagande av administrativa beslut av och myndigheter). För ombudsmän () gäller som huvudregel att avgift inte tas ut om det inte finns särskilda skäl. Om avgift ska tas ut ska den bestämmas med ledning av de regler som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. Sådana beslut om avgift får inte överklagas (27 § lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän). Avgifter inom kommuner och regioner På det kommunala området saknas särskilda regler motsvarande bestämmelserna i avgiftsförordningen. I stället är de allmänna bestämmelserna i 2 kap. 5 och 6 §§ kommunallagen (2017:725) tillämpliga i fråga om avgifter för kopior av allmänna handlingar. Enligt dessa bestämmelser får kommuner och regioner själva fastställa de avgifter som tas ut för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster och nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla, får de dock ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet. Varje kommun eller region får således själv genom beslut i fullmäktige fastställa de avgifter som ska tas ut för kopior av allmänna handlingar. Även kommunala bolag måste fastställa en taxa på förhand. Det gäller dock inget avgiftstvång inom kommunalrättens område, utan huvudregeln är i stället att kommunens medelsbehov ska täckas av skatt. Av detta följer att en kommun kan underlåta att fastställa en taxa för avgiftsuttag för kopior av allmänna handlingar. Om en sådan taxa inte är beslutad får en kommun eller region alltså inte ta ut någon avgift. Om en kommun eller region beslutar att ta ut en avgift får denna inte sättas högre än vad som motsvarar självkostnaden. Avgifter för kopior måste vidare vara enhetliga, dvs. samtliga kopior måste avgiftsbeläggas (se RÅ 1979 Ab 221). I annat fall strider taxan mot lag. I 2 kap. 3 § kommunallagen slås den s.k. likställighetsprincipen fast, dvs. att kommuner och regioner ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Vid fastställande av avgiften får hänsyn inte tas till handlingens framtagande och återställande (RÅ 1985 2:9). Inte heller kostnaden för eventuell sekretessprövning får ingå i underlaget. Fullmäktiges beslut om taxa om avgifter för att få en kopia av en allmän handling kan angripas genom överklagande enligt 13 kap. kommunallagen, dvs. 4.3 Frekventa och omfattande framställningar Handlingsoffentligheten bygger på att enskilda snabbt och enkelt ska kunna få ta del av allmänna handlingar. Ofta kan efterfrågade handlingar lämnas ut utan att myndigheternas övriga arbetsuppgifter påverkas nämn- Skyndsamhetskravet och offentlighetsprincipens övriga krav kan dock i viss utsträckning vara betungande för myndigheterna, t.ex. om enskilda återkommande begär ut ett mycket stort antal handlingar. oftare återkommande fråga är hur en myndighet ska hantera alltmer frekventa framställningar från en och samma person om att få ta del av omfattande handlingar, som den måste bedriva sin ordinarie Frågan har även aktualiserats i flera av JO:s gransknings- Prop. 2019/20:179 beslut (se t.ex. JO 2015/16 s. 653 och JO 2015/16 s. 665). sökning som promemorian har genomfört visar också att många myndigheter har erfarenhet av frekventa och omfattande ärenden om att få ta del av allmänna handlingar. Det finns ingen reglering som begränsar hur ofta en enskild får begära att få ta del av allmänna handlingar hos en myndighet. En enskild kan alltså i princip begära ut handlingar hur ofta han eller hon vill. Det saknar betydelse om handlingen redan har lämnats ut till honom eller henne. Detta gäller oavsett om den enskilde vill få ut kopior eller ta del av handlingarna på stället (jfr RÅ 1984 Bb 216). En omfattande begäran får inte heller avslås med hänvisning till att den begärda informationen finns att tillgå på myndighetens webbplats. Det finns inte heller någon reglering som begränsar antalet handlingar som en enskild får begära att ta del av med stöd av tryckfrihetsförordningen. Att en begäran avser eller kräver genomgång av ett omfattande material, påverkar inte myndighetens skyldighet att lämna ut handlingarna. En myndighet kan alltså inte vägra lämna ut handlingar med hänvisning till att det är mycket resurskrävande att pröva frågan om handlingarna ska lämnas ut (se t.ex. RÅ 1976 ref. 122). En annan sak är att det kan vara ofrånkomligt med ett visst dröjsmål innan handlingarna lämnas ut, om begäran avser ett omfattande material. 5Rätten att ta del av allmänna handlingar bör inte inskränkas Regeringens bedömning: Det bör inte införas några begränsningar av den grundläggande rätten att ta del av allmänna handlingar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissopinionen är delad. för inte fram några synpunkter på promemorians bedömning i denna del. Flera av de remissinstanser som uttryckligen tar ställning till bedömningen tillstyrker den eller har ingen invändning mot den. Bland dessa finns bl.a. , , , , , , , kommun, , Kommuner och Regioner (SKR), TU Medier i och . Några remissinstanser instämmer inte i promemorians bedömning eller anser att frågan om begränsningar i den grundläggande rätten att ta del av allmänna handlingar borde utredas vidare. Bland dessa finns bl.a. , Kammarrätten i , , , , i , i län, , och . Flera av dessa remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och , anser till skillnad från promemorian att den nuvarande ordningen inte fungerar väl. De anför att frekventa och omfatt- 2019/20:179 ande framställningar om utlämnande av allmänna handlingar är mycket tids- och resurskrävande och regelmässigt har stor påverkan på arbetssitua- tionen och innebär att ordinarie arbete får läggas åt sidan. rätt framhåller också att det av promemorian framgår att det har före- kommit hot och trakasserier mot myndigheters personal i utlämnande- Några remissinstanser, bl.a. i , Läns- styrelsen i län och i , anser att man borde utreda möjligheten att ta ut avgift även i de fall som en enskild begär att få ta del av allmänna handlingar på stället. län anser också att det bör utredas om det är möjligt att utvidga möjlig- heterna att avslå en begäran på så sätt att med betydande hinder enligt 2 kap. 15 TF även skulle avses en orimlig arbetsbörda för myndigheten att ta fram det begärda materialet. framhåller att det finns behov av ytterligare utredning om elektroniska utlämnanden. Även vissa andra remissinstans- och , anser att man bör utreda frågan om att modernisera och anpassa tryckfrihetsförordningen till dagens teknik och digitala arbetssätt. Några remissinsinstanser, bl.a. SKR, anser att man bör införa ett tydligt författningsstöd för avgiftsuttag vid Skälen för regeringens bedömning: Promemorian anser att det inte bör införas några begränsningar av den grundläggande rätten att ta del av Den genomförda enkätundersökningen ger enligt promemorian inte stöd för slutsatsen att s.k. okynnesuttag är en systemat- iskt utbredd företeelse. Enkätsvaren ger i stället intryck av att utlämnande- ärendena sällan har medfört några andra konsekvenser än att annat arbete tillfälligt har fått läggas åt sidan. Endast ett par myndigheter har beskrivit att framställningar om att få ta del av allmänna handlingar har påverkat arbetssituationen vid myndigheten i sådan grad att den ordinarie verksam- heten i praktiken riskerat att inte kunna genomföras. ar att denna bild också bekräftas i remissvaren, där endast några få remiss- instanser, bl.a. Kammarrätten i och , beskriver att verksamheten i vissa fall har påverkats starkt negativt, t.ex. på så sätt att man har behövt anlita extra personal för att kunna hantera ett Den sammantagna bilden av enkätundersökningen och remissvaren är att nuvarande ordning överlag fungerar väl. För de fåtal fall där myndig- heternas verksamhet har påverkats starkt negativt finns det redan för närvarande ett antal åtgärder som kan vidtas. Som exempel kan nämnas möjligheten för myndigheterna att besluta handlingsplaner och riktlinjer för myndighetens arbete med frekventa och omfattande ärenden om utlämnande av allmänna handlingar. En myndighet kan också vid behov föra dialog med sökanden om att ytterligare precisera eller avgränsa begäran, om det kan leda till att begäran kan tillgodoses snabbare och mera Det framstår inte heller som att eventuella ändringar i syfte att begränsa handlingsoffentligheten skulle leda till en minskning av betydelse i fråga om beteenden som innefattar hot och trakasserier mot Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte finns anledning att överväga sådana ändringar eller andra inskränkningar i den grundläggande rätten att ta del av allmänna handlingar som bl.a. , Prop. 2019/20:179 Kammarrätten i , och i Några remissinstanser, bl.a. , anser att den ökande digitaliseringen i samhället bör föranleda en anpassning av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingar. Med anledning av detta bör det framhållas att det redan finns en möjlighet att på begäran lämna ut allmänna handlingar elektroniskt, om det är lämpligt (jfr 10 § förordningen [2003:234] om tiden för tillhandahållande av domar och beslut, m.m.). 6En ny möjlighet att besluta om förskottsbetalning Regeringens förslag: En myndighet ska i ett enskilt fall få besluta att en fastställd avgift ska betalas helt eller delvis för en avskrift eller kopia av en allmän handling, innan den lämnas ut. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian föreslår dock att en avgift ska tas ut i förskott endast om det finns särskilda skäl. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. ombudsmän (), , , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , , , , , i , i län, Statens servicecenter, , kommun och Kommuner och Regioner (SKR), tillstyrker promemorians förslag eller har inte några invändningar mot det. Några remissinstanser, bl.a. JO och Justitiekanslern, understryker vikten av att myndigheterna förmår att hantera förfarandet på ett sådant sätt att handläggningen uppfyller kravet på skyndsamhet även i de fall det är aktuellt med förskottsbetalning. TU Medier i tillstyrker promemorians förslag att förskottsbetalning ska förutsätta att det finns särskilda skäl. , och avstyrker promemorians förslag och anser att möjligheten att kräva förskottsbetalning riskerar att komma i konflikt med skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen. anser också att det finns en risk för att rätten att ta del av allmänna handlingar blir en ekonomisk fråga för enskilda om ett krav på förskottsbetalning införs. framhåller att en möjlighet att kräva förskottsbetalning riskerar att försämra de praktiska förutsättningarna för att begära ut handlingar anonymt. Försvarsunderrättelsedomstolen ifrågasätter om ett krav på förskottsbetalning kommer få avsedd effekt, eftersom det enligt domstolen inte är möjligt att vägra lämna ut en allmän handling på grund av bristande betalning och att skyndsamhetskravet går före eventuell reglering i lag. 2019/20:179 Domstolen vill, i likhet med , att det klargörs hur myndigheterna ska agera om en enskild vägrar att betala beslutad förskottsbetalning men vidhåller sin begäran att få ta del av den allmänna handlingen i fråga. anser att förslaget inte kan förväntas ge någon effekt i de fallen en part begär ut handlingar i sitt eget ärende. ifrågasätter om promemorians lagförslag fullt ut kan motverka problemen med s.k. okynnesuttag. Några remissinstanser, bl.a. Datainspektionen, Försvarsmakten och , ifrågasätter promemorians förslag om krav på särskilda skäl och anser att det finns en risk för att ett sådant krav skulle användas för att peka ut obekväma användare av handlingsoffentligheten och försämra möjligheten att vara anonym. Även Kammarrätten i och och folkminnen för fram liknande kritik mot denna del av promemorians förslag. Datainspektionen framhåller särskilt att möjligheten att dokumentera vem som begärt ut en allmän handling skulle kunna leda till en integritetskänslig behandling av personuppgifter. anser att promemorians förslag om krav på särskilda skäl för förskottsbetalning lätt kan kringgås eftersom sökanden har rätt att vara anonym. och är inne på samma linje. ifrågasätter varför förskottsbetalning bör bli aktuellt endast om det föreligger särskilda skäl i det enskilda fallet. Några remissinstanser, bl.a. , Kammarrätten i och , anser att det bör utvecklas och förtydligas vad som avses med särskilda skäl. Förvaltningsrätten i efterfrågar en analys kring möjligheten att överklaga ett beslut om förskottsbetalning. Bestämmelsen innebär enligt förvaltningsrättens mening i praktiken en inskränkning i rätten enligt 2 kap. 16 § TF att få kopia av allmän handling. Även för ett liknande resonemang. framhåller särskilt att det i promemorian inte tydligt framgår hur beslut om förskottsbetalning kan överklagas i verksamhet. kommun undrar hur kommunala beslut om avgift för kopia av allmän handling kan överklagas. efterfrågar en redogörelse för hur myndigheter under vars beslut om avgift inte får överklagas påverkas av promemorians lagförslag.