prop · H703168 · 2020-05-29 00:00:00 — Eftersom audiovisuell medietjänst inte förekommer i någon bestämmelse finns det inte av det skälet något behov av att definiera begreppet i lagen. Det har inte heller bedömts nödvändigt att föra in alla direktivets definitioner i lagen (se samma prop. 108 f.). I stället har vissa delar av direktivets bestämmelser klargjorts i motiv och författnings- kommentar i stället för i lagtext. Enligt regeringen finns inget behov av att nu föra in och definiera begreppet i lagen. Definitionen av tv-program preciseras Genom ändringsdirektivet ändras definitionen av begreppet program i AV-direktivet. Av den ändrade definitionen framgår att det inte spelar någon roll hur långt ett program är för att räknas som ett sådant. Ett program måste inte heller längre ha en form och innehåll som är jämförbar 2019/20:168 med en tv-sändning för att räknas som ett program. Det anges även att till exempel videoklipp kan vara ett program i AV-direktivets mening. anser att det i radio- och tv-lagen bör föras in en definition av AV-direktivets programbegrepp. Begreppet program definieras inte i radio- och tv-lagen. Av förarbetena framgår att det med begreppet ska avses detsamma som i yttrandefrihetsgrundlagen, YGL, (se prop. 2009/10:115 s. 110). I 1 kap. 2 § YGL definieras program som innehållet i ljudradio, tv eller andra sådana överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor samt innehållet i offentliga uppspelningar ur en databas. Definitionen av program i YGL omfattar alltså betydligt mer än AV-direktivets definition av samma begrepp. Till exempel omfattas ljudradioprogram, sökbar text-tv och innehåll i databaser med grundlagsskydd av begreppet. I YGL finns inte heller något krav på att ett program ska utgöra ett enskilt inslag av en programtablå eller en katalog. Det skulle riskera att bli otydligt att föra in AV-direktivets programbegrepp i radio- och tv-lagen eftersom YGL och radio- och tv-lagen då skulle definiera samma begrepp på olika sätt. Med begreppet program bör därför även i fortsättningen avses detsamma som i YGL. Däremot motsvaras AV-direktivets programbegrepp till stora delar av begreppet tv-program i radio- och tv-lagen (se prop. 2009/10:115 s. 110). Tv-program definieras i 1 kap. 3 § 17 som program som huvudsakligen består av rörliga bilder med eller utan ljud. Det finns inte något krav på att ett tv-program ska ha viss längd. Inte heller finns något krav på att ett tv-program till form och innehåll ska vara jämförbart med tv-sändningar. Den nya definitionen av program i AV-direktivet som innebär att såväl långfilmer som videoklipp kan vara program stämmer därför väl överens med hur begreppet tv-program redan används i svensk rätt. Det saknas därmed behov av att precisera att det är fråga om ett tv- program oavsett längden på detta. Däremot anser regeringen, till skillnad från utredningen, att det för att undvika svårigheter med att skilja tv- program från det nya begreppet användargenererad video bör preciseras att ett tv-program är ett program som ingår i tjänsterna tv-sändning eller i beställ-tv. Skillnaden mellan en användargenererad video och ett tv- program är att en användargenererad video inte ingår i en audiovisuell medietjänst. I stället är den, enligt definitionen, skapad av en användare och uppladdad på en videodelningsplattform (se avsnitt 12.4). På en videodelningsplattform kan det finnas både tv-program och användargenererade videor. Det finns därför skäl att tydligt skilja de olika begreppen från varandra. 7 Skydd av minderåriga 7.1 Nuvarande krav och hur de har genomförts finns kraven på skydd av minderåriga i två olika artiklar i AV- Dels i artikel 12 som gäller för beställ-tv, dels i artikel 27 som gäller för tv-sändningar. Av artikel 12 framgår att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att beställ-tv som allvarligt kan skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos minderåriga . 2019/20:168 enbart får tillhandahållas på ett sådant sätt att minderåriga normalt inte hör eller ser sådana tjänster. Av artikel 27 framgår att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att tv-sändningar inte innehåller sådana program. Detsamma gäller program i tv-sändningar som kan skada minderårigas utveckling, utom då det kan anses säkert genom val av sändningstid eller tekniska åtgärder. I artikel 27 finns även krav på att program i tv-sändningar som kan skada minderåriga ska föregås av en akustisk varning eller markeras med en visuell symbol . I anses program som innefattar straffbara handlingar som bland annat barnpornografibrott och olaga våldsskildring vara sådana program som allvarligt kan skada minderåriga. AV-direktivets krav i denna del har därför främst ansetts tillgodosedda genom att handlingarna är straffbara enligt och yttrandefrihetsgrundlagen (se prop. 2009/10:115 s. 125 f.). När det gäller program som kan skada minderårigas utveckling anses kraven genomförda genom bestämmelserna i 5 kap. 2 och 3 §§ radio- och tv-lagen. Enligt dessa bestämmelser får program i tv-sändningar och beställ-tv med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder inte tillhandahållas eller sändas på ett sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt. Bestämmelserna har, när det gäller beställ-tv, ansetts gå längre än vad AV-direktivet kräver eftersom de avser skydda mot program som kan skada minderåriga. Av förarbetena framgår att övervägande skäl talar för en sådan ordning bland annat eftersom det är svårt att hävda att intresset av att skydda minderåriga mot vissa skadliga program är större när programmen sänds i tv än om de tillhandahålls i beställ-tv. Därutöver ansågs gränsdragningen mellan vad som allvarligt kan skada och vad som bara kan skada den fysiska mentala eller moraliska utvecklingen hos minderåriga vara allt annat än tydlig. Övervägande skäl ansågs tala för en enhetlig ordning när det gäller skyddet av minderåriga från skadligt programinnehåll (se samma prop. s. 126). AV-direktivets krav på en varning har genomförts genom krav på varning i 5 kap. 2 §. Enligt paragrafen ska program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder som sänds i tv antingen föregås av en varning i ljud eller innehålla en varning som anges löpande i bild . I ändringsdirektivet ställs samma krav oavsett om det är fråga om beställ- tv eller en tv-sändning. Enligt artikel 6a, som är ny, får audiovisuella medietjänster som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling endast tillhandahållas på ett sådant sätt att minderåriga normalt inte ser eller hör dem. Att samma krav som tidigare gällt för tv-sändningar nu också gäller för beställ-tv bedöms höja skyddsnivån (se skäl 20 i ändringsdirektivet). I artikeln exemplifieras att skyddet kan uppnås genom val av sändningstid, verktyg för ålderskontroll eller andra tekniska åtgärder. Det anges vidare att de åtgärder som vidtas 2019/20:168 ska stå i proportion till den potentiella skada programmet kan orsaka och att det skadligaste innehållet, som meningslöst våld och pornografi, ska vara föremål för de striktaste åtgärderna. I artikel 6a införs också ett nytt krav på leverantörer av tv-sändningar och beställ-tv att lämna tillräcklig information till tittarna om innehåll som kan skada minderårigas fysiska, mentala eller moraliska utveckling. Leverantörerna ska i detta syfte använda ett system som beskriver den potentiella skada som innehållet i en tjänst kan orsaka. Av skäl 19 i ändringsdirektivet framgår att syftet med att lämna information är att ge tittarna en möjlighet att fatta väl underbyggda beslut om vilket innehåll de ska ta del av. Det framgår vidare att det kan ske genom ett system av innehållsbeskrivningar, en akustisk varning, en visuell symbol eller på något annat sätt som beskriver innehållets art. Kravet på information ersätter nuvarande krav på varning i tv-sändningar. 7.3Genomförandet i radio- och tv-lagen Regeringens förslag: Bestämmelserna i radio- och tv-lagen om våldsskildringar och pornografiska bilder förs samman till en bestämmelse som ska gälla både för tv-sändningar och beställ-tv. Leverantörer som sänder eller tillhandahåller program med sådana våldsskildringar eller pornografiska bilder ska varna för att sådant innehåll förekommer i programmen. Kravet ska ersätta nuvarande krav på varning i tv-sändningar. och tv ska, genom granskning i efterhand, övervaka om kravet på varning följs. Nämnden ska få besluta om de förelägganden som behövs för att bestämmelsen ska följas. Ett beslut om föreläggande ska kunna förenas med vite. Ett vitesföreläggande ska kunna överklagas. Regeringens bedömning: Något behov av ytterligare lagstiftning utöver kravet på varning finns inte för att genomföra ändringsdirektivet. Utredningens bedömning och förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att en leverantör av medietjänster som sänder program som innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder ska lämna information som beskriver innehållet och varnar för dess potentiella skada. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig, däribland Myndigheten för press, radio och tv, , (juridiska fakulteten) och instämmer i bedömningen att svensk rätt uppfyller ändringsdirektivets krav när det gäller skydd av barn. Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget om informationsskyldighet tillstyrker det, bland annat Myndigheten för press, radio, och tv, och . Myndigheten för press, radio och tv anser dock att det kan finnas en risk för att kravet på att lämna information är otydligare än nuvarande krav på varning för vissa program. Enligt myndigheten är det viktigt att förslaget förstärker skyddet för minderåriga och inte försämrar nuvarande skydd. anser att vad som avses med bland annat potentiell skada är otydligt. Skälen för regeringens förslag och bedömning: När det gäller innehåll som kan skada minderåriga motsvarar bestämmelserna i 5 kap. 2 och 3 §§ ändringsdirektivets krav. Regeringen delar därför utredningens och remissinstansernas bedömning att det inte finns något behov av lagändringar i den delen. Eftersom det inte görs någon skillnad mellan tv- sändningar och beställ-tv i ändringsdirektivet är det lämpligt att föra samman bestämmelserna i 5 kap. 2 och 3 §§ till en gemensam bestämmelse. Kravet på att lämna information i artikel 6a.3 bör genomföras genom en bestämmelse i radio- och tv-lagen som gäller både för både tv-sändningar och beställ-tv och som ersätter nuvarande krav på varning som enbart gäller tv-sändningar. Frågan är dock hur kravet bör utformas. Utredningen föreslår att den som sänder eller tillhandahåller ett program som innehåller ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller porno- grafiska bilder ska lämna information som beskriver innehållet och varnar för dess potentiella skada. Myndigheten för press, radio och tv ser en risk för att det föreslagna kravet kan komma att vara otydligare än dagens krav på varning. Även Utbildningsradion framhåller att det är otydligt vad som avses med potentiell skada. Regeringen delar bedömningen att kravet riskerar bli otydligt med den utformning som utredningen föreslår, eftersom det inte framgår på vilket sätt innehållet ska beskrivas och vad varning för potentiell skada omfattar. Avsikten med att informationskravet införs i AV-direktivet är inte att sänka skyddsnivån. Snarare är syftet att öka möjligheterna för tittarna att fatta väl underbyggda beslut om vilket innehåll de ska ta del av (se skäl 19 i ändringsdirektivet). Regeringen anser att kravet på information i ändringsdirektivet bör genomföras genom ett krav på leverantörer som sänder eller tillhandahåller program med ett innehåll som kan skada barn (dvs. våldsskildringar eller pornografiska bilder) att varna för att sådant innehåll förekommer i programmen. Ett sådant krav uppfyller de krav som ställs på tillräcklig information i artikel 6a.3 och riskerar inte att bli otydligare än dagens krav på varning. En varning för att ett program har ett visst innehåll kan lämnas på olika sätt, till exempel genom ett system med innehållsbeskrivningar som varnar för innehållet, genom en akustisk varning, en visuell symbol eller på något annat sätt, som beskriver innehållets art och varnar för förekomsten av detta i ett program (se skäl 19 i ändringsdirektivet). Eftersom syftet med kravet är att ge tittarna möjlighet att avgöra vilket innehåll de ska ta del av ska varningen lämnas i anslutning till program som innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder som kan skada barn. Varningen kan till exempel föregå program med ett sådant innehåll, precis som gäller enligt nuvarande krav på varning i tv-sändningar. Som framgår i avsnitt 7.4nedan är det regeringens förhoppning att branschen tar fram ett gemensamt system för hur de varningar som föreslås ska lämnas. Myndigheten för press, radio och tv framhåller att skyddet för minderåriga inte får försämras genom förslaget. Det föreslagna kravet på information bör därför enligt myndigheten inte kunna ersätta kravet på exempelvis tekniska spärrar för att förhindra att barn ser programmet. Regeringen instämmer i myndighetens uppfattning. Att en leverantör lämnar information som varnar för innehållet i ett program innebär inte att 2019/20:168 programmet kan tillhandahållas så att det finns en betydande risk för att barn kan se detta. De uttalanden som görs i tidigare förarbeten om bland annat kryptering och tekniska spärrar är således fortfarande relevanta (se prop. 2009/10:115 s. 126–127). Detsamma gäller den praxis som utvecklats hos och tv och hos Justitiekanslern. Av förarbetena till nuvarande bestämmelse framgår dock att det ibland kan anses tillräckligt att ett program föregås av en tydlig varning (se prop. 1995/96:160 s. 172). Det bör gälla även i fortsättningen. och tv bör genom granskning i efterhand övervaka att kravet på att varna för att det förekommer visst innehåll i program efterlevs. Lämnas ingen varning eller är den inte tillräcklig bör , på samma sätt som gäller för varningar i tv- sändningar, kunna förelägga leverantören att följa bestämmelsen. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Regeringens bedömning: bör ges i uppdrag att medverka till ett branschgemensamt system för hur varningar enligt radio- och tv-lagen ska lämnas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrar sig är i huvudsak positiva till förslaget, däribland , Myndigheten för press, radio och tv, , och (Nordicom) framhåller betydelsen av att stor hänsyn tas till medieföretagens önskemål, egna kunskap och förmåga att hantera etiska frågor inom sitt gebit. Myndigheten för press, radio och tv framhåller att det är viktigt att informationssystemet är minst lika eller ännu tydligare än nuvarande system. att utformningen av information är ett område som lämpar sig väl för självreglering eller samreglering, liksom att det finns klara fördelar med universitet (juridiska fakulteten) betonar dock att det bör vara branschens uppgift att själva ta fram och komma överens om gemensamma riktlinjer och att eventuella initiativ till utvidgningar av systemet måste komma från betonar vikten av ett system som beaktar barns informationsfrihet. tveksamma till att systemet ska träffa tillståndsvillkor om mediets TU – Medier i är skeptiska till förslag anser att det är oklart om det finns förutsättningar för mediebranschens aktörer att enas kring ett Myndigheten förordar därför att får i uppdrag att ta fram riktlinjer som kan tjäna som vägledning. Skälen för regeringens bedömning: En leverantör som ska varna för att visst innehåll förekommer i ett program i enlighet med vad som föreslås i avsnitt 7.3 kan göra det på olika sätt. leverantörerna använda ett system som beskriver den potentiella skada som programmet kan orsaka (artikel 6a.3). Systemet kan, som framgår bestå av exempelvis innehållsbeskrivningar som varnar för innehållet, en akustisk varning eller en visuell symbol. För att underlätta för tittarna att fatta välgrundade beslut framstår det som en klar fördel om branschen väljer samma sorts system för hur en varning utformas och lämnas till tittarna. Det är därför positivt att uppger att de gärna deltar i en process där krav på information utvecklas och att ser framför sig att ett branschgemensamt system kan fungera väl om det är enkelt utformat. För att underlätta för ett branschgemensamt system att komma i gång bör ges i uppdrag att medverka i arbetet. Myndigheten har värdefulla kunskaper om barns och ungas medieanvändning. Genom sitt uppdrag att fastställa åldersgränser för film som ska visas offentligt har myndigheten även stor erfarenhet av innehållsliga bedömningar gällande skydd av barn och unga. Myndigheten bör dessutom kunna bistå med kunskap om utvecklingen inom EU och om informationssystem i andra medlemsstater. Som regeringen återkommer till i avsnitt 13.2 bör även få i uppgift att kartlägga och redovisa åtgärder som vidtas för att främja medie- och informationskunnighet i . Även i dessa frågor ingår att myndig- heten bör ha en fortlöpande dialog med branschen. Myndigheten bör därmed ha goda förutsättningar att bidra till en dialog mellan aktörerna om möjligheten till och utformningen av ett branschgemensamt system. Som bland annat lyfter fram bör det dock ankomma på branschen att ta fram och komma överens om vilka gemensamma riktlinjer som ska gälla. Det gäller särskilt om systemet går utöver det som krävs enligt lagförslaget. Precis som påpekar kommer det vara upp till en leverantör att i varje enskilt fall bedöma vilken information som ska lämnas. Det är inte heller uppgift att bedöma ett av branschen framtaget system. Utbildningsradion framhåller vikten av barns informationsfrihet och vikten av att barn inte undanhålls mer information än vad som är motiverat. Även det är enligt regeringen viktiga aspekter som bör beaktas av branschen i arbetet med ett gemensamt system. anser att bör ges i uppdrag att ta fram de riktlinjer som behövs i stället för att det ska göras av branschen själva. Enligt regeringen finns det dock, som redogörs för ovan, flera fördelar med riktlinjer som branschen kan enas kring. Medlemsstaterna ska också enligt ändringsdirektivet uppmana till samreglering och främja självreglering vid genomförandet av direktivet i denna del (se artikel 6a.3). Finns det ett intresse från branschen skulle systemet vidare kunna gå utöver kraven på varning som föreslås i radio- och tv-lagen. Skulle det däremot visa sig att branschen inte kan enas om ett system kan det dock finnas anledning för regeringen att återkomma i frågan. 2019/20:168 8 Uppmaningar till våld, hat eller Kraven i ändringsdirektivet är uppfyllda Regeringens bedömning: Befintliga bestämmelser i svensk rätt uppfyller ändringsdirektivets krav på att säkerställa att audiovisuella medietjänster under svensk jurisdiktion inte innehåller uppmaningar till våld, hat eller terroristbrott, dvs. kraven i artikel 6 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Utredningens bedömning delas av Myndigheten för press, radio och tv, , , och TU – Medier i . Bedömningen delas inte av Funktionsrätt som anser att befintliga bestämmelser inte är tillräckliga för att skydda mot uppmaningar till hat eller våld mot personer med funktionsnedsättning. Myndigheten för delaktighet anser att en bredare översyn i syfte att åstadkomma ett heltäckande skydd kan vara motiverad. Skälen för regeringens bedömning Genom ändringsdirektivet utvidgas kraven i artikel 6 då det ursprungliga s.k. TV-direktivet (direktiv /552/EEG) infördes har det funnits en skyldighet för medlemsstaterna att på lämpligt sätt säkerställa att tv-sändningar under deras jurisdiktion inte innehåller uppmaningar till hat grundat på ras, kön, religion eller nationalitet. och införandet av AV-direktivet gäller denna skyldighet även för beställ-tv. Kraven finns i artikel 6 i AV- Ändringsdirektivet innebär en utvidgning av kraven i artikeln. Efter utvidgningen framgår av artikel 6.1 att medlemsstaterna på lämpligt sätt ska se till att audiovisuella medietjänster (dvs. beställ-tv) som tillhandahålls av leverantörer under deras jurisdiktion inte – uppmaning till våld eller hat mot en grupp eller en medlem av en grupp på någon av de grunder som anges i artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan), och – offentlig uppmaning att begå terroristbrott i enlighet med artikel 5 i (terrorismdirektivet). Av artikel 6.2 framgår att de åtgärder som vidtas vid tillämpningen av artikeln ska vara nödvändiga och proportionella och ska vara förenliga med rättigheterna och principerna i stadgan (se även skäl 60 i Utvidgningen innebär att artikel 6 förutom uppmaningar till hat även omfattar uppmaningar till våld. Uppmaningarna kan också, förutom att riktas mot en grupp, riktas mot en medlem av en sådan grupp. grunderna för uppmaningar till våld eller hat blir fler genom att de kopplats till artikel 21 i stadgan. Grunderna i artikel 21 är kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Därutöver gäller skyldigheten även offentlig uppmaning att begå terrorist- brott enligt terrorismdirektivet. Befintliga bestämmelser i svensk rätt uppfyller skyldigheterna i artikel 6 De åtgärder som ska vidtas för att skydda allmänheten mot våld, hat och terroristbrott enligt artikel 6 ska ske på lämpligt sätt och ska noga vägas mot den grundläggande yttrandefriheten och rätten till information. har ända sedan TV-direktivet genomfördes för ansett att kraven i artikel 6 är genomförda dels genom straffansvaret för hets mot folkgrupp, dels genom den s.k. demokratibestämmelsen i 5 kap. 2 § radio- och tv-lagen (se prop. 2009/10:115 s. 123). Den bedömning som gjorts i tidigare förarbeten och som även utredningen gör innebär att de uppmaningar som omfattas av artikel 6 företrädesvis är sådana uppmaningar som är straffbara enligt svensk rätt. Med hänsyn till de avvägningar som ska göras till yttrandefriheten och rätten till information framstår bedömningen som rimlig. Som utredningen konstaterar är det i första hand bestämmelserna om uppvigling, olaga hot och hets mot folkgrupp som säkerställer att tv-sändningar och beställ-tv under svensk jurisdiktion inte innehåller uppmaning till våld eller hat, (kraven i artikel 6.1 a). Det är straffbart som hets mot folkgrupp att i ett meddelande som sprids hota eller uttrycka missaktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller könsöverskridande identitet eller uttryck (16 kap. 8 § ). Det är straffbart som uppvigling att i ett meddelande till allmänheten uppmana eller annars söka förleda till brottslig gärning (16 kap. 5 § ). Det kan exempelvis handla om uppmaningar till misshandel eller olaga hot. Sådana uppmaningar som avses i artikel 6 kan alltså vara straffbara som uppvigling oavsett på vilken grund uppmaningen görs. Det är vidare straffbart som olaga hot att hota någon annan med brottslig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig rädsla för egen eller annans säkerhet till person, egendom, frihet eller frid (4 kap. 5 § ). Det kan till exempel handla om att hota en medlem i en skyddad grupp med våld. Förutom att vara straffbara enligt är hets mot folkgrupp, uppvigling och olaga hot också yttrandefrihetsbrott enligt yttrande- frihetsgrundlagen (YGL). Det innebär att brottet är straffbart oavsett om det begås i en tv-sändning, genom beställ-tv eller i något annat medium.