prop · H80349 · 2020-11-17 00:00:00 — För försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden gäller i övrigt samma förutsättningar och begränsningar för kontrollen som enligt tullagen som redogjorts för ovan. En försändelse öppnas i regel först efter det att tulltjänstemannen fått en indikation på att den innehåller en vara vars införsel strider mot ett förbud eller villkor eller att föreskriven anmälningsskyldighet inte har iakttagits. En sådan indikation fås oftast genom att försändelsen har röntgats eller en narkotikasökhund har indikerat att en försändelse misstänks innehålla narkotika. I brottsbekämpande syfte har , enligt 4 kap. 22 § tullagen och 11 § inregränslagen, också möjlighet att besluta att en postförsändelse ska hållas kvar av postbefordringsföretaget för att ska kunna utföra sina kontroller. Kvarhållande (s.k. postspärr) kan beslutas om det finns anledning att anta att försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen och det är nödvändigt för att beslag ska 2020/21:49 kunna ske. Beslutet ska fattas av en chefstjänsteman som har förordnats av chefen för och får endast gälla en begränsad, . Beslutet får verkställas men ska prövas av chefen för . Möjligheten att på det sättet lägga postspärrar används när fått en indikation på att narkotika kan komma att förekomma i ett visst flöde av försändelser. Ett beslut om postspärr måste avse en särskild mottagare eller mottagaradress. Postspärren måste också utformas så att den inte stör postflödet mer än vad misstanken kräver. Normalt måste därför spärren begränsas så att den omfattar endast ett avsändarland, eller ett så begränsat antal avsändarländer som möjligt. Bestämmelser om kvarhållande av försändelser finns även i 27 kap. . Enligt 9 § första stycket får rätten, på yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren, förordna att en försändelse som får tas i beslag och som väntas komma in till ett befordringsföretag ska hållas kvar av befordringsföretaget till dess frågan om beslag har avgjorts. Ett sådant förordnande ska, enligt andra stycket, meddelas att gälla , högst en månad, från den dag då förordnandet överlämnades till befordringsföretaget. Ett provisoriskt beslut om kvarhållande får, enligt 9 a §, fattas av åklagare, om det kan befaras att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen att inhämta rättens förordnande. Åklagarens beslut ska, enligt andra stycket, skyndsamt prövas av rätten. Möjligheten till kvarhållande i 27 kap. 9 § är, till skillnad från bestämmelserna i tullagstiftningen, inte begränsad till att avse postförsändelser utan gäller alla typer av försändelser som väntas komma in till ett befordringsföretag. har i en vidare innebörd än det har i inregränsrespektive tullagen och innefattar såväl postbefordringsföretag som exempelvis tele-, järnvägs- eller åkeriföretag (se prop. 1992/93:200 s. 331 och Fitger m.fl. m.m. [, ], kommentaren till 27 kap. 9 § ). Till skillnad från vad som gäller enligt tullagstiftningen kan beslut om kvarhållande enligt också användas avseende försändelser som misstänks innehålla andra varor än narkotika, exempelvis vapen och explosiva varor. 4.4Begreppen ”postförsändelse” och ”kurirföretag” Som framgått av det föregående omfattar bestämmelserna om möjlighet att kontrollera och undersöka försändelser såväl postförsändelser som försändelser som förmedlas av kurirföretag. befogenhet att besluta om kvarhållande av försändelser är däremot begränsad till att endast avse postförsändelser. Det finns ingen närmare definition av begreppet postförsändelse i tullagen eller inregränslagen. I 4 kap. 19 § tullagen och 8 § inregränslagen anges att har rätt att kontrollera ”postförsändelser, såsom paket, brev och liknande försändelser”. När bestämmelserna infördes berördes inte innebörden av begreppet närmare. I specialmotiveringen till 8 § inregränslagen angavs dock att den aktuella kontrollbefogenheten avsåg enbart postförsändelser och att brev och paket som förs över gränsen med budbilar och liknande inte är att anse som post i den mening som avses i bestämmelsen (se prop. 1995/96:166 s. 94). Postlagen (2010:1045) och postförordningen (2010:1049) trädde i kraft och ersatte postlagen (1993:1684) och postförordningen (1993:1709). postlag syftar främst till att genomföra och rådets direktiv /6/EG av om ändring av direktiv /67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster. I postlagen finns bestämmelser om den samhällsomfattande posttjänsten. Vidare finns i postlagen bestämmelser om bl.a. tillståndskrav för den som vill bedriva postverksamhet och om den tillsyn som ska utövas. I 2 § postförordningen (2010:1049) anges att () är tillståndsmyndighet enligt postlagen. är anslutet till (Postal Union, UPU), som har 192 medlemsländer. Föreningens huvudsakliga syfte är att tillgodose att det finns en fungerande internationell postutväxling. har som medlemsland ingått de fördrag som är knutna till föreningen, de s.k. världspostfördragen. Den materiella världsposträtten finns i världspostkonventionen med tillhörande tillämpningsföreskrifter. För att ett postbefordringsföretag ska få delta i det internationella postsamarbetet inom ramen för världspostfördragen krävs, enligt 4 kap. 7 § postlagen, att företaget har en verksamhet och organisation som garanterar att det på ett godtagbart sätt kan utföra internationell postbefordran och därvid tillämpar fördragens bestämmelser samt att regeringen godkänt att företaget får delta i ett sådant samarbete. Det företag som har utsetts att för räkning delta i det internationella postsamarbetet inom ramen för världspostfördragen är (Postnord). I postlagen definieras i 1 kap. 2 § postlagen postförsändelse som en adresserad försändelse som väger högst och som överlämnas i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. Posttjänst definieras i postlagen som insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser mot betalning. Postverksamhet är en del av begreppet posttjänst eftersom postverksamhet är begränsad till regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. Med brev avses i postlagen en adresserad försändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst samt vykort, brevkort och liknande försändelser. För att bedriva postverksamhet krävs tillstånd (se 2 kap. 1 § postlagen). Ett sådant tillstånd omfattar inrikes brevbefordran i hela landet och gäller tills vidare. hade 27 operatörer tillstånd att bedriva postverksamhet i . När bestämmelserna i tullagen och inregränslagen om kontroll av postförsändelser utvidgades till att även omfatta kurirförsändelser redogjordes i propositionen för postlagens definitioner av begreppen brev, postförsändelse och postverksamhet (prop. 2015/16:79 s. 148). I promemorian framgår att har upplyst att de särskilda bestämmelserna om postförsändelser i tullagen och inregränslagen tillämpas på sådana försändelser som omfattas av postlagens definition av postförsändelse och som transporteras av eller under ansvar av den postoperatör som utsetts att delta i det internationella postsamarbetet inom ramen för världspostfördragen, dvs. Det kan tilläggas att tullkodexen inte innehåller några bestämmelser som direkt avser postförsändelser. I kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/2446 av om komplettering av och rådets förordning (EU) nr 952/2013 vad gäller närmare regler avseende vissa bestämmelser i unionens tullkodex finns emellertid vissa bestämmelser om när brevförsändelser och varor i postförsändelser ska anses vara deklarerade för bl.a. övergång till fri omsättning (artikel 141). I artikel 1.24 anges att i förordningen avses med varor i postförsändelser andra varor än brevförsändelser, inneslutna i ett postpaket eller paket och transporterade under ansvar av eller av en postoperatör i enlighet med bestämmelserna i världspostkonventionen, antagen inom ramen för FN. Med postoperatör menas, enligt artikel 1.25, en operatör som är etablerad i och som utsetts av en medlemsstat att tillhandahålla internationella tjänster som regleras i världspostkonventionen. Med brevförsändelse avses, enligt artikel 1.26, brev, vykort och brev med blindskrift och trycksaker som inte är belagda med import- eller exporttull. tillämpning av postlagens bestämmelser står således inte i strid med bestämmelserna i kompletteringsförordningen till tullkodexen. Paketbefordring omfattas inte av postlagens tillståndskrav, som endast avser postverksamhet som utgörs av regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. har möjligheten för privatpersoner, företag och organisationer att skicka paket ansetts vara en viktig del av den posttjänst som staten ska ansvara för. I den samhällsomfattande posttjänsten ingår därför befordring av paket som väger högst . När det gäller befordring av sådana paket står således Postnord under PTS tillsyn. Övriga aktörer på paketmarknaden har tidigare inte omfattats av någon tillsyn alls. trädde emellertid och rådets förordning (EU) 2018/644 av om gränsöverskridande paketleveranstjänster i kraft. Förordningen syftar bl.a. till att motverka höga priser för gränsöverskridande paketförsändelser. Paket definieras i artikel 2 i förordningen som postförsändelser som innehåller varor med eller utan kommersiellt värde och som väger högst . Förordningen ålägger alla företag som på något sätt deltar i distributionen av paket (med undantag för rena transporttjänster) en skyldighet att anmäla sin verksamhet och att rapportera ett antal uppgifter om verksamheten till den nationella tillsynsmyndigheten. PTS är den myndighet som har utsetts till att utöva tillsynen (3 § förordningen [2007:951] med instruktion för ). trädde lagen (2019:181) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om gränsöverskridande paketleveranstjänster i kraft (prop. 2018/19:36, bet. 2018/19:TU9, rskr. 2018/19:157). infördes i tullagen och inregränslagen 2016 då bestämmelserna om rätt att kontrollera postförsändelser utvidgades till att även omfatta försändelser som förmedlas av sådana företag. , som föreslog en sådan utvidgning , uttalade i sitt betänkande Kontroll av varor vid inre gräns (SOU 2006:9) bl.a. att de internationella kurirföretagen som var verksamma i hade byggt upp egna distributionsnät innefattande egna land- och lufttransporter och att företagen skötte hela transporten från dörr till dörr, med egen personal eller anlitade underentreprenörer. Det påpekades också att kurirföretagens verksamhet var att skilja från paketföretagens verksamhet (se s. 299–301). Utredningen föreslog att kurirföretag, i tullagen och inregränslagen, skulle definieras som ”ett annat företag än postföretag vars verksamhet till en inte oväsentlig del består i att transportera brev eller andra försändelser som sannolikt innehåller förtroliga meddelanden”. ifrågasatte i sitt remissyttrande rekvisitet ”som sannolikt innehåller förtroliga meddelanden” och menade att det måste övervägas huruvida någon definition av kurirföretag över huvud taget var nödvändig. I betänkandet En ny svensk tullagstiftning (SOU 2015:5) som utgjorde det huvudsakliga beredningsunderlaget till den nya tullagen instämde utredningen i tidigare lämnade synpunkter (s. 138). Utredningen föreslog således ingen definition av begreppet kurirföretag. Betydelsen av begreppet berördes inte alls i den proposition som låg till grund för de ändringar i tullagen och inregränslagen som gav befogenhet att kontrollera och öppna försändelser som förmedlas av kurirföretag (prop. 2015/16:79, bet. 2015/16:SkU21, rskr. 2015/16:161). I samband med utredningsarbetet har framfört att de anser att med begreppet kurirföretag, i tullagen och inregränslagen, avses sådana företag som ombesörjer hela transporten av en försändelse, dvs. från avsändarens till mottagarens dörr. Trafikanalys, som redovisar officiell statistik avseende postverksamheten i , använder i sin statistik begreppet postverksamhet för såväl sådan verksamhet som kräver tillstånd enligt postlagen som bud- och kurirverksamhet samt delar av verksamheten vid tidningsdistribution. Trafikanalys har beskrivit bud- och kurirverksamhet som hämtning av försändelse hos avsändare och transport av försändelsen från avsändare till slutlig mottagare (se t.ex. rapporten 2013, Statistik 2014:19, s. 10). I promemorian avses med kurirföretag sådana befordringsföretag som ombesörjer hela transporten av en försändelse, dvs. från avsändarens till mottagarens dörr (expressverksamhet). Kurirföretagen transporterar normalt samma saker som postbefordringsföretagen, dvs. såväl brev som paket. Eftersom kurirverksamhet inte sker med regelbundenhet, dvs. enligt ett förutbestämt schema, betraktas verksamheten emellertid inte till någon del som postverksamhet i postlagens mening. Det finns ett stort antal företag som bedriver sådan kurirverksamhet som är aktuell inom . De fyra största aktörerna, som också ägnar sig 2020/21:49 åt gränsöverskridande verksamhet, är DHL Express, TNT Express, Fedex Express och UPS (). Dessa företag har egna flygtransporter och sorteringsterminaler i nära anslutning till flygplatser. Försändelser till flygs dock till och transporteras över gränsen, via , till företagens sorteringsterminaler. använder vanliga trafikflyg och transporterar sina försändelser med bil från flygplatserna till sorteringsterminaler på andra platser i landet. På samtliga terminaler som utgör ett kurirföretags första sorteringsanläggning i landet får kontrollera försändelserna enligt de särskilda bestämmelserna i 4 kap. 19 § tullagen och 8 § inregränslagen. Kontrollerna görs där på samma sätt som vid utväxlingspostkontoren, dvs. med hjälp av bl.a. röntgenutrustning och narkotikasökhundar. Det finns emellertid också mindre kurirföretag som saknar sorteringsanläggningar i landet och som transporterar försändelserna direkt från flygplatsen till kunden eller direkt via landtransport över gränsen. I de fallen är hänvisat till att kontrollera försändelserna enligt de allmänna bestämmelserna om gränskontroller. Paketbefordringsföretag som inte ägnar sig åt befordran från dörr till dörr, utan kör varor över gränsen via landtransporter och som ofta använder ombudsnät för utlämning till mottagaren, är inte att betrakta som kurirföretag i den mening som begreppet används här. På den svenska paketmarknaden finns sex aktörer som erbjuder paketleveranser till privatpersoner via paketombud: , Schenker, DHL Freight, Bussgods, UPS och . kontroller av varor som transporteras i sådan verksamhet görs med stöd av de allmänna bestämmelserna om tullkontroller. 4.5Befordringsföretagens skyldighet att medverka vid kontrollen I 4 kap. 18 § första stycket tullagen föreskrivs att ett befordringsföretag ska göra en anmälan till , om det i företagets verksamhet uppkommer en misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen och på begäran av överlämna försändelsen till verket. Enligt paragrafens andra stycke ska ett befordringsföretag också på annat sätt medverka i kontrollverksamhet enligt tullagstiftningen i fråga om varor som befordras med post, på järnväg eller med luftfartyg. I 12 § andra stycket inregränslagen föreskrivs på motsvarande sätt att ett befordringsföretag är skyldigt att göra en anmälan till , om det i företagets verksamhet uppkommer en misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen och att på begäran av överlämna försändelsen till verket. Vidare föreskrivs i 4 kap. 23 § tullagen och 11 § tredje stycket inregränslagen att ett postbefordringsföretag är skyldigt att på begäran av överlämna en försändelse som belagts med postspärr. Den som bedriver postverksamhet omfattas enligt 2 kap. 14 § postlagen av tystnadsplikt. De uppgifter som omfattas av tystnadsplikten är • uppgifter som rör ett särskilt brev som befordras inom verksamheten, Prop. •andra uppgifter som rör en enskild persons förbindelse med verksamheten när det gäller befordran av brev, och •uppgifter som handlar om att kvarhålla eller beslagta försändelser enligt 27 kap. . För uppgifter som anges i tredje punkten gäller tystnadsplikten även i förhållande till avsändaren och mottagaren av brevet. I 44 kap. 4 § 1 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) anges att rätten enligt 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter inskränks av den tystnadsplikt som följer av 2 kap. 14 § första stycket 1 och 3 postlagen. Tystnadsplikten enligt första och tredje punkterna har alltså getts företräde framför principen om meddelarfrihet. För att möjliggöra sådant uppgiftslämnande som föreskrivs i tullagen och inregränslagen anges i 2 kap. 16 § postlagen att den som bedriver postverksamhet, trots bestämmelsen i 14 §, ska bistå vid kontroll avseende postförsändelse enligt tullagen eller inregränslagen. Det gäller enligt först nämnda bestämmelse dock endast kontroll som rör misstanke om narkotikabrott. Vidare begränsas sekretesskyddet genom att det i 15 § samma kapitel föreskrivs bl.a. att den som bedriver postverksamhet på begäran av brottsbekämpande myndigheter ska lämna ut uppgifter som rör misstanke om brott, om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Brott mot tystnadsplikten straffsanktioneras i 20 kap. 3 § . 4.6Rätten till förtroligt meddelande m.m. befogenhet att kontrollera försändelserna är ett intrång i den grundlagsskyddade rätten till förtrolig kommunikation. Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. För begränsning av denna fri- och rättighet krävs, enligt 20 § första stycket 2 samma kapitel, lagstöd. Av 21 § framgår vidare att en sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. En begränsning får heller inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Vidare får begränsningen inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Även artikel 8 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () behandlar rätten till förtroliga meddelanden. gäller som lag i . Lag och annan föreskrift får inte meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen (se lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och 2 kap. 19 § regeringsformen). I artikel 8 föreskrivs att var och en har rätt till 2020/21:49 respekt för bl.a. sin korrespondens. Rättigheten får enligt artikeln bara inskränkas med stöd av lag, om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Ett beslut om kvarhållande av en försändelse syftar till att ge möjlighet att undersöka och, om förutsättningarna för det är uppfyllda, öppna försändelsen vilket innebär en inskränkning i skyddet för förtrolig kommunikation. Beslutet om postspärr i sig innebär dock inte ett ingrepp i skyddet för förtrolig kommunikation utan är i stället en begränsning av yttrande- och informationsfriheterna (se prop. 1975/76:209 s. 123) som skyddas genom 2 kap. 1 § första stycket 1 och 2 regeringsformen. Det bedöms också vara en inskränkning i rätten till yttrandefrihetenligt artikel 10 i . Även dessa friheter får begränsas genom lag när det är nödvändigt, bl.a. med hänsyn till förebyggande av brott, se 2 kap. 20–21 och 23 §§ regeringsformen och artikel 10 i . 4.7Bestämmelser om kontroll av postförsändelser och beslut om postspärr Bestämmelserna i tullagstiftningen om möjligheter att kontrollera och öppna postförsändelser, liksom möjligheter att besluta om postspärr, infördes i samband med tillkomsten av inregränslagen 1996. ansågs ha rätt att undersöka paket, brev och andra försändelser med stöd av den allmänna befogenheten i 63 § tullag (1987:1065) att undersöka bl.a. lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras. års tullag meddelades förordnanden om öppning av brevförsändelser undantagslöst med stöd av beslagsbestämmelsen i 27 kap. 12 § . Vid inregränslagens tillkomst uttalade regeringen att det var nödvändigt att tullen även i fortsättningen kunde utöva viss kontroll över varor som befordrades med post och att öppning och undersökning av brev och andra försändelser motiverades i särskilt hög grad av det starka samhällsintresset att begränsa narkotikabrottsligheten. Å andra sidan ansågs det, med hänsyn till skyddet av den enskildes integritet och rätten till förtrolig kommunikation, vara viktigt att begränsa tullens befogenheter i det avseendet. Särskilda bestämmelser om kontroll av postförsändelser borde därför, enligt regeringen, tas in i tullagstiftningen (se prop. 1995/96:166 s. 64–66). När det gällde frågan om postspärr konstaterade regeringen att kvarhållande av enstaka försändelser länge hade tillämpats, trots att det i tullagstiftningen saknades reglering som möjliggjorde förfarandet. Frågan var gränsen för befogenheter gick vad gällde posthanteringen hade prövats i ett ärende av regeringen . Regeringen hade då funnit att posten var skyldig att medverka i kontrollen av varor som kommer till genom att till överlämna postförsändelser som begärts, även när dessa fanns på ett postkontor. Regeringen uttalade i beslutet att en bestämmelse av den innebörden borde införas i tullagen. Efter inträde i EU hade detta emellertid tillämpats endast i fråga Prop. 2020/21:49 om försändelser från tredjeland. Regeringen uttalade att tullens möjlighet att lägga postspärr vid gräns mot tredjeland var av stor betydelse i kampen mot narkotikabrottsligheten och möjligheterna att beivra narkotikabrott skulle öka om befogenheten att lägga postspärr utvidgades till att även avse inre gräns. Eftersom det inte ansågs tillfredsställande att ett så ingripande institut kunde tillämpas utan uttryckligt lagstöd borde, enligt regeringen, även bestämmelser om postspärr införas i tullagen och inregränslagen (se prop. 1995/96:166 s. 68–69). infördes i tullagen och inregränslagen skyldigheten för postbefordringsföretag och andra befordringsföretag att göra en anmälan till , om det i företagets verksamhet uppkommer en misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen (dåvarande lagen [1960:418] om straff för varusmuggling) samt för postbefordringsföretag att till överlämna försändelser som belagts med postspärr. Eftersom AB i sitt remissvar anfört att ett sådant förfarande skulle utgöra ett brott mot postlagens bestämmelser om tystnadsplikt infördes också i postlagen den bestämmelse som ålägger den som bedriver postverksamhet att, utan hinder av tystnadsplikten, bistå vid kontroll som rör misstanke om narkotikabrott (se samma prop. 69–71). 4.8Kontroll av försändelser i kurirflödet Bestämmelserna om möjligheter att kontrollera och öppna försändelser var således ursprungligen begränsade till postförsändelser. Kontroll av varor i kurirflödet skedde med stöd av de allmänna bestämmelserna om tullkontroll. , som 2004 fick i uppdrag att göra en översyn av inregränslagen, föreslog i sitt betänkande Kontroll av varor vid inre gräns (SOU 2006:9) att de särskilda bestämmelserna om befogenhet att kontrollera och öppna postförsändelser skulle utvidgas till att även omfatta motsvarande försändelser förmedlade av kurirföretag. Det påtalades att gränsdragningen mellan traditionell distribution respektive kurir- och expressbefordran hade blivit otydligare och att även kurirföretagen förmedlar försändelser som kan innehålla förtroliga meddelanden.