prop · H80325 · 2020-10-08 00:00:00 — Delad förvaltning innebär att huvudsakliga ramar och regler beslutas på EU-nivå medan genomförandet hanteras av respektive medlemsstat, bland annat frågor om hur stöd till de slutliga mottagarna ska fördelas. Medlemsstaterna har huvudansvaret för att ordna med ett förvaltnings- och kontrollsystem som efterlever kraven i EU:s gemensamma regelverk för fonderna. Medlemsstaterna ska garantera att systemet fungerar effektivt och även förhindra, upptäcka och korrigera oegentligheter. I vår bedömning har vi utgått från att strukturfondsprogram i bör genomföras utifrån samma principer som gäller för statlig verksamhet generellt, i den mån de inte strider mot bindande EU-rättsliga principer. En övergripande utgångspunkt för granskningen har varit att förvaltningen av EU-medel ska ta hänsyn till bestämmelserna i 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203), vilka anger att hög 10Andra medel från ESF och ERUF finns i form av en nationell del av socialfondsprogrammet, ett nationellt regionalfondsprogram, flera program för europeiskt territoriellt samarbete (Interreg) samt medel som fördelas genom en organisation för så kallad lokalt ledd utveckling. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet.11 Även om EU-medel finansieras från EU:s budget är det i slutändan fråga om medel som finansierats genom bland annat EU-avgift. Stöd till projekt från fonderna ställer därtill krav på medfinansiering, vilket innebär att beslut om EU-medel ofta blir styrande för andra former av offentlig finansiering. När det gäller regeringens styrning av partnerskapen och frågan om myndigheterna har skapat goda förutsättningar för partnerskapens arbete, har vi utgått från de principer om statlig styrning som uttryckts i den förvaltningspolitiska propositionen. Regeringen har där angett att styrningen bör vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verksamhetsanpassad, ha ett medborgarperspektiv samt vara strategisk.12 Partnerskapen är visserligen inte myndigheter, men de har en förvaltningsuppgift innefattande myndighetsutövning som också är styrande för omfattande medel. De principer som uttrycks i propositionen bör därför även kunna göras gällande för regeringens styrning av partnerskapen. Med bedömningsgrunderna som utgångspunkt har vi tagit fram kriterier för bedömning av partnerskapens och myndigheternas arbete samt regeringens styrning. De redovisas nedan för varje delfråga, tillsammans med en kort redogörelse för frågan. Delfråga 1: Vilken roll har partnerskapen i arbetet med att förbereda och genomföra utlysningar? EU-medel fördelas genom olika utlysningsrundor, och redan i samband med att en utlysning tas fram kan viktiga beslut fattas som får konsekvenser för vilka ansökningar som kommer in. Utöver att utforma själva utlysningen kan stödsökande ”mobiliseras” genom att de informeras om möjligheter att söka stöd eller vägledas om hur en ansökning kan utformas. Partnerskapen har formellt sett endast en begränsad roll i detta arbete, men det är möjligt att vissa partnerskap har tagit ett mer aktiv roll i de inledande delarna av processen. Genom den första delfrågan har vi därför undersökt i vilken utsträckning partnerskapen har varit delaktiga i att förbereda och ta fram utlysningar. 11Uttrycket hög effektivitet åsyftar enligt regeringen att statlig verksamhet ska bedrivas så att av avsedda mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad. Med att god hushållning ska iakttas menas att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet, att statens medel ska hanteras säkert samt att statens tillgångar och skulder i övrigt ska förvaltas väl. 2010/11:40 s. 124 med hänvisning till prop. 1995/96:220 s. 19 f. 2009/10:175 s.98, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. s. 96. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Delfråga 2: I vilken utsträckning bidrar partnerskapen till en regional förankring avseende användningen av EU-medel? Partnerskapens roll som garant för en regional förankring av användning av EU-medel kan bidra till ett effektivt genomförande av programmen på flera sätt. Det kan exempelvis tänkas innebära att fler och bättre projektansökningar inkommer till utlysningarna, som en följd av att fler aktörer involveras Det är även möjligt att partnerskapens roll gör att de projekt som får medel prioriterade också blir förankrade hos viktiga aktörer i regionen och att genomförandet därmed underlättas. Hur partnerskapen arbetar med denna typ av frågor har vi undersökt genom den andra delfrågan. Det är svårt att ange en bestämd modell för hur partnerskapen bör organisera sitt arbete för att se till att en regional förankring garanteras och i förlängningen bidrar till ett effektivt genomförande. Däremot bör de i sitt arbete se till att alla de aktörer och organisationer som deltar i partnerskapet har realistiska möjligheter att vara med och påverka. Delfråga 3: Har partnerskapens arbete med att prioritera medel gett förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel? Genom den tredje delfrågan har vi undersökt partnerskapens arbete med att prioritera mellan projektansökningar. Partnerskapen har möjlighet att fritt välja vilka av de ansökningar som och har godkänt som ska prioriteras och därigenom beviljas EU-medel. Vi har undersökt hur partnerskapen genomfört denna uppgift och på vilka grunder de har valt att prioritera. För att partnerskapens arbete med att prioritera mellan projektansökningar ska ge förutsättningar för ett effektivt genomförande av programmen bör partnerskapen: •yttra sig på grunder som är relevanta för programmet •genomföra sin prioritering på ett icke-diskriminerande och transparent sätt, där det är tydligt för utomstående på vilka grunder partnerskapen väljer att prioritera •i alla delar av sin handläggning hantera intressekonflikter i enlighet med gällande regler •ange klargörande motiveringar i sina yttranden som tydligt redovisar vilka omständigheter som varit avgörande för partnerskapets prioritering •planera sina sammanträden så att de är väl avpassade till det övriga arbetet med programmen. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P Delfråga 4: Har och Svenska gett partnerskapen tillräckliga förutsättningar för deras arbete? Genom den fjärde delfrågan har vi undersökt vilka förutsättningar och har gett partnerskapen att genomföra sitt arbete. Även om partnerskapen är fria att prioritera vilka projekt de vill behöver projekten i ett första steg godkännas av eller . Vilka projekt som de godkänner sätter på så vis ramarna för partnerskapens prioriteringar. Myndigheterna finansierar även partnerskapens verksamhet och anger villkor för finansieringen. För att och ska ge det stöd som krävs till partnerskapen för att de ska kunna utföra sina uppgifter bör myndigheterna: •tydligt kommunicera till partnerskapen hur myndigheten har handlagt och beslutat om inkomna ansökningar inför partnerskapets prioriteringsmöte •se till att finansieringen av partnerskapens verksamhet är förutsägbar och tydlig samt att relevanta krav ställs på partnerskapens återrapportering. Delfråga 5: Har regeringen genom sin styrning av partnerskapen och ansvariga myndigheter skapat förutsättningar för en effektiv hantering av EU-medel? Genom den femte delfrågan har vi undersökt vilka förutsättningar regeringen har skapat genom sin styrning. Regeringen har det övergripande ansvaret för att systemet med strukturfondspartnerskap fungerar på ett effektivt sätt. Det gör regeringen genom att utse ordförandena i partnerskapen, besluta om vilka statliga myndigheter som ska delta i partnerskapen och genom att i samband med det ange principer för partnerskapens arbete. Regeringen påverkar även partnerskapens arbete genom sin styrning av och med instruktioner för myndigheterna, regleringsbrev och myndighetsdialog. Regeringen sätter även ramarna för partnerskapens arbete genom att besluta om andra förordningar, strukturfondsprogram och genom att överlämna propositioner till . För att se till att förutsättningar skapas för en effektiv hantering av EU-medlen bör regeringen i sin styrning: •se till att ansvarsfördelning mellan myndigheter, partnerskap och regioner avseende hanteringen av EU-medel är tydlig •formulera mål och uppgifter till partnerskapen som ger dem rimliga möjligheter att genomföra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.4 Metod och genomförande För att kunna uppmärksamma variationer mellan partnerskapens arbete i de åtta partnerskapsområdena har vi bedömt hur väl systemet med strukturfondspartnerskap har fungerat i varje område. Med utgångspunkt från detta har vi därefter dragit slutsatser om hur väl systemet fungerar i stort och om det finns större skillnader mellan områdena. För att besvara de fem delfrågorna har vi använt oss av intervjuer, dokumentstudier, skriftliga frågor samt uppgifter från myndigheterna om medfinansiering, ansökningar och beslut. Vi har i granskningen genomfört intervjuer i de åtta partnerskapsområdena. Vi har intervjuat partnerskapens ordförande och sekreterare, programansvariga vid och regionchefer vid regionala kontor. Syftet med intervjuerna har varit att få de olika aktörernas perspektiv på arbetet i det egna området. Frågorna har berört arbetet med utlysningar, myndigheternas handläggning och partnerskapens prioritering. Vi har även i intervjuerna med partnerskapen ställt frågor om regeringens och roll. Vi har ställt kompletterande frågor till tjänstemän vid centrala funktioner vid och . Syftet har varit att få kunskap om myndigheternas övergripande arbete med utlysningar, handläggning av ansökningar och vilka förutsättningar myndigheterna har gett för partnerskapens arbete. Slutligen har vi intervjuat ansvariga handläggare inom , och ställt frågor om regeringens styrning och uppföljning av partnerskapens arbete. Information om vilka intervjuer som genomförts i granskningen finns i en intervjuförteckning efter referenslistan. Vi har även tagit del av och analyserat olika typer av dokument. De har varit: •Partnerskapens yttranden om prioriteringar. Vi har undersökt på vilka grunder som partnerskapen har prioriterat utifrån och hur de har motiverat sina beslut om prioritering. Vi har undersökt mötesprotokoll från perioden –2019. •Styrande dokument för programmen. Vi har tagit del av de regionala programmen för ERUF, de regionala handlingsplanerna för ESF och partnerskapsöverenskommelsen mellan . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P •Regeringsbeslut om att bilda partnerskapen och om att utse partnerskapens ordförande. Sammanlagt handlar det om 18 beslut som regeringen fattat åren 2015–2019. •Lagstiftning och andra författningar på europeisk och nationell nivå. •Rutiner och styrande dokument. Vi har tagit del av och interna styrdokument för hur de bedömer projekt och hur de hanterar kontakten med strukturfondspartnerskapen. Vi har även vänt oss till landets 21 regioner med ett antal skriftliga frågor. Frågorna har handlat om regionernas arbete med frågor om regional tillväxt samt hur de upplever att kopplingen till partnerskapen och strukturfonderna har fungerat . 20 av regionerna återkom med svar på frågorna. En sammanställning av frågorna och svaren finns i ett digitalt underlag tillgängligt via . I granskningen har vi tagit del av uppgifter om vilka medel som finns tillgängliga för partnerskapen för yttrande om prioritering och omfattningen på de projekt som partnerskapen har yttrat sig om. Vi har även tagit del av uppgifter om volymerna på inkomna ansökningar om de EU-medel som partnerskapen beslutar om, hur många av dessa som har blivit beviljade eller avslagna av myndigheterna och hur många av dessa som i sin tur blivit prioriterade av partnerskapen. Två referenspersoner har gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till rapporten: •Henrik , fil.dr. i statsvetenskap, Tillväxtanalys •Siv , fil.dr. Ett seminarium har hållits internt vid där seminariedeltagare fått ge synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för (närings- och arbetsmarknadsdepartementen), , Svenska samt de åtta strukturfondspartnerskapen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Utöver det inledande kapitlet innehåller rapporten ytterligare fyra kapitel. I kapitel 2 beskriver vi bakgrunden till att strukturfondspartnerskapen har inrättats i , och hur ansvarsfördelningen mellan de inblandade aktörerna ser ut. Vi ger även en kort beskrivning av vad de medel som partnerskapen bestämmer om går till. I kapitel 3 och 4 presenterar vi den empiri vi har undersökt och vilka iakttagelser vi har gjort. De båda kapitlen följer de olika stegen i ansökningsprocessen, från det inledande arbetet med att genomföra utlysningar fram till myndigheternas beslut om att godkänna ett projekt. I kapitel 5 presenterar vi våra svar på de fem delfrågorna i granskningen samt våra slutsatser och rekommendationer. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P 2 Partnerskap i och EU EU-medel går till en rad olika verksamheter i samhället, och är omgärdade av ett regelverk på både europeisk och nationell nivå. I det här kapitlet redogör vi för vilka krav som ställs på EU-nivå på partnerskap och flernivåstyre i genomförandet av programmen samt hur systemet med strukturfondspartnerskap har utformats i . Vi beskriver även översiktligt de olika strukturfondsprogrammens innehåll och omfattning. 2.1 Flernivåstyre och partnerskap i EU Genomförandet av strukturfonderna i följer bland annat ett omfattande gemensamt europeiskt regelverk. Att fonderna ska förvaltas i partnerskap med olika aktörer har på EU-nivå länge varit en viktig princip. Även den övergripande ansvarsfördelningen för förvaltningen av fonderna finns angiven i . Partnerskap en väl etablerad princip för förvaltning av strukturfonder Att EU:s gemensamma åtaganden ska bedrivas enligt principen om ”flernivåstyre” är en väl etablerad princip i EU-sammanhang.13 Flernivåstyre innebär att myndigheter på alla politiska nivåer arbetar tillsammans, det vill säga på europeisk, nationell, regional och lokal nivå. I hanteringen av ESI-fonderna är principen om flernivåstyre tänkt att realiseras genom vad som kallas ”partnerskapsprincipen”.14 Enligt partnerskapsprincipen ska även icke-offentliga aktörer på alla nivåer inkluderas i förvaltningen, utöver de offentliga aktörerna. Att genom partnerskap involvera aktörer i genomförandet av fonderna är tänkt att effektivisera genomförandet. Tanken är att partnerskap bland annat ska förbättra det gemensamma engagemanget och ansvarstagandet för unionens politik, bidra till att mer kunskaper och fler synvinklar inkluderas samt skapa en större öppenhet i beslutsprocesser.15 Att medlemsstaternas förvaltning av EU-medel ska präglas av denna partnerskapstanke finns reglerat i EU-lagstiftningen för fonderna. Där föreskrivs att varje medlemsstat ska organisera ett partnerskap med regionala och lokala myndigheter för varje strukturfondsprogram. Partnerskapen ska också omfatta näringslivets och arbetsmarknadens organisationer, berörda myndigheter samt företrädare för civilsamhället, till exempel miljöorganisationer och organisationer som arbetar för social delaktighet, jämställdhet och icke-diskriminering. 13Regionkommittén, om flernivåstyre, 2009. 14EUT L 347/320, 20.12.2013, Celex 32013R1303, Konsoliderad version , artikel 5. 15Europeiska kommissionen, Den europeiska uppförandekoden för partnerskap inom ramen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna, 2014, s. 5. 16R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regelverket säger att medlemsstaten ska låta sådana parter delta i utarbetandet av lägesrapporter under utformningen och genomförandet av programmen.16 Det är upp till medlemsstaten hur partnerskap realiseras Hur medlemsstaten ska utforma partnerskapet och vilka befogenheter det ska ges är inte anvisat eller föreskrivet i . Däremot har inför programperioden –2020 angett vissa riktlinjer för arbetet med partnerskap genom en förordning med en uppförandekod för partnerskap. I uppförandekoden anger de viktigaste principerna och god praxis för partnerskap inom strukturfonderna. Det handlar bland annat om urval av vilka som ska ingå i partnerskapen, samråd med dem i utarbetandet och övervakning av programmen. Medlemsstaten ansvarar för att de parter som medverkar i partnerskapens arbete är medvetna om sina skyldigheter beträffande uppgiftsskydd, sekretess och intressekonflikter.17 har tidigare konstaterat att det funnits stora skillnader i hur medlemsstaterna har tillämpat partnerskapsprincipen.18 Viktiga anledningar till det är skillnader i förvaltningsmodell och politisk kultur mellan medlemsstaterna. En tidigare utvärdering beställd av har visat att det var mycket vanligt (i av programmen) att medlemsstaterna lät parter delta i genomförandet av programmen genom någon form av kommitté. Vilken roll och vilka befogenheter dessa kommittéer hade undersöktes däremot inte I andra fall () implementerades kravet på partnerskap i stället genom någon form av konsultation eller rådslag. Utvärderingen visade även att myndigheter på främst nationell och regional nivå var överrepresenterade i mer än hälften av fallen. Civilsamhället var en av de intressentgrupper som involverades minst.19 EU-medel förvaltas genom olika program EU-medel från ERUF och ESF förvaltas i medlemsstaterna genom olika strukturfondsprogram, som är framtagna av utifrån bestämmelser i . De har därefter blivit godkända av . Programmen löper under hela programperioden och anger bland annat vilka insatser som kan beviljas stöd, vilka resultat de förväntas uppnå och hur EU-medlen ska förvaltas i medlemsstaten. 16EUT L 347/320, 20.12.2013, Celex 32013R1303. Konsoliderad version art. 5.1 och 5.2. 17EUT L 74/1, , s. 5. Art. 12 och 13. 18Europeiska kommissionen, Commission staff working document. The partnership principle in the implementation of the – elements for a European Code of Conduct on Partnership, 2012, s. 3. 19Sweco, Spatial Foresight & Nordregio, Implementation of the partnership principle and multi-level governance in 2014–2020 , 2016, s. 22 f. och 36. Andelarna tyder på en överlappning mellan medverkan genom kommitté respektive genom konsultation. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P För varje program ska regeringen utse en förvaltande myndighet som ska godkännas av . Den förvaltande myndigheten har ansvaret för att programmet förvaltas i enlighet med principen om sund ekonomisk förvaltning.20 är –2020 förvaltande myndighet för de program med stöd från ERUF som berörs i granskningen. Svenska är förvaltande myndighet för socialfondsprogrammet. och ska i egenskap av förvaltande myndigheter bland annat tillämpa lämpliga urvalsförfaranden och kriterier som säkerställer att de verksamheter som får stöd av programmen bidrar till att uppnå programmens mål. De ska vara ”icke-diskriminerande och öppna” och ta hänsyn till principer om jämställdhet, icke-diskriminering och hållbar utveckling.21 har för programperioden –2020 även tagit fram en så kallad partnerskapsöverenskommelse, som godkänts av . Överenskommelsen är ett övergripande strategiskt dokument som beskriver prioriteringar och mål inom ramen för ESI-fonderna under programperioden.22 Överenskommelsen beskriver även översiktligt ansvarsfördelningen för detta. EU-lagstiftningen ställer även krav på att en övervakningskommitté utses för varje program. Kommittéerna ska bland annat granska programmens genomförande och måluppfyllelse, och undersöka frågor som påverkar programmens resultat. Till det hör att kommittéerna ska godkänna den metod och de kriterier som ska användas för urval av insatser.23 Kommittéerna ska även rådfrågas om eller vill genomföra några förändringar av programmen. Övervakningskommittéerna får även lämna synpunkter till och om genomförandet och utvärderingen av programmen och om synliggörandet av stöd från programmen. De ska övervaka åtgärder som vidtas till följd av synpunkterna.24 Det är regeringen som utser ordförande i övervakningskommittéerna och beslutar om vilka myndigheter och andra parter som ska vara företrädda i dem. De ska genom öppna förfaranden utse sina företrädare i kommittéerna. Regeringen har inrättat en övervakningskommitté för de åtta regionala programmen med stöd av ERUF och en för det nationella socialfondsprogrammet. 201–2 §§ förordningen (2014:1383) om förvaltning av . 21EUT L 347/320, 20.12.2013, Celex 32013R1303, konsoliderad version 2019-05,11, art. 125.3. Ordet ”öppna” motsvaras i artikelns engelska lydelse av ordet ”transparent”. 22Regeringen, Partnerskapsöverenskommelsen, s. 5 f. 23EUT L 347/320, 20.12.2013, Celex 32013R1303, konsoliderad version , art. 110. 24EUT L 347/320, 20.12.2013, Celex 32013R1303, konsoliderad version , art. 49. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N föreskrivit att och ska bistå övervakningskommittéerna för sina respektive program.25 2.2 Det svenska systemet med strukturfondspartnerskap I har EU:s krav på partnerskap och flernivåstyre genomförts bland annat genom att strukturfondspartnerskapen har skapats. Partnerskapen prioriterar medel mellan projektansökningar som i ett första steg har godkänts av eller Svenska . Partnerskapen består av både politiker och andra ledamöter, och har sekretariat vid åtta av landets regioner. Partnerskapen är ett sätt att realisera partnerskapsprincipen Partnerskapen har till syfte att bidra till att strukturfondsprogrammen genomförs och att det sker samordnat med andra program.26 De gör detta genom att de bestämmer vilka projekt som ska prioriteras för finansiering från programmen. Det sker vid särskilda prioriteringsmöten. Genomförandet av programmen i följer en regional indelning i åtta länsöverskridande partnerskapsområden.27 För varje område har regeringen inrättat ett partnerskap. Partnerskapen är själva inte myndigheter, men deras uppgift att prioritera medel utgör myndighetsutövning. Partnerskapen infördes inför programperioden –2013, och ersatte delvis ett system med så Partnerskapens roll finns angiven i lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap och är preciserad i förordningen (2014:1383) om förvaltning av . Regeringen har även angett vissa riktlinjer i sina beslut om att utse ordförande i partnerskapen. Det finns däremot förhållandevis få regler och beslutade principer om partnerskapens bildande och arbete. Regeringen har även angett att partnerskapen ska vara fria att själva avgöra vilka överväganden de vill göra i prioriteringarna.29 Det finns däremot i större utsträckning regler som anger hur myndigheterna och partnerskapen praktiskt ska genomföra sina uppgifter. 253–4 §§ förordningen (2014:1383) om förvaltning av . 2006/07:NU2 med hänvisning till , En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013. 27Områdena motsvarar NUTS 2-områdena i EU:s statistiska indelning av medlemsstaterna. 28Vissa utpekade länsstyrelser hade då ett förvaltningsansvar för strukturfonderna, vid vilka det hade inrättats strukturfondsdelegationer. Delegationerna bestod av tretton ledamöter med personliga ersättare och prövade frågor om stöd från fonderna inom ramen för ett program. Besluten skulle vara enhälliga.