prop · H80325 · 2020-10-08 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2020/21:25 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av iakttagelser och rekommendationer i rapporten strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel? (RiR 2020:10). övergripande iakttagelse är att det finns flera problem med systemet med strukturfondspartnerskap vilket innebär att förutsättningarna för ett effektivt genomförande av programmen brister. anser att regeringen bör ta initiativ till att utreda alternativ till systemet med regionala strukturfondspartnerskap. I detta bör ingå att utreda om ansvaret för handläggning och urval av ansökningar om strukturfondsmedlen i fortsättningen ska vara uppdelat mellan myndigheter och andra aktörer. anser att regeringen bör förtydliga vilket ansvar strukturfondspartnerskapen ska ha i förhållande till regionerna. Regeringen bör även ställa krav på att strukturfondspartnerskapen fastställer grunder för prioritering och att motiveringarna av deras yttranden är klargörande. Slutligen anser att regeringen bör säkerställa att strukturfondspartnerskapen i sin handläggning tillämpar gällande bestämmelser om jäv och se över grunderna för att utse strukturfondspartnerskapens ledamöter. Regeringen välkomnar granskning och instämmer sammantaget i att det finns ett behov av att se över systemet med regionala strukturfondspartnerskap. Regeringen avser därför att utreda alternativ till systemet med regionala strukturfondspartnerskap. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU- (RiR 2020:10) ........................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... Ärendet och dess beredning har granskat om systemet med strukturfondspartnerskap ger förutsättningar för ett effektivt genomförande av strukturfondsprogram i . Granskningen redovisas i rapporten strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel? (RiR 2020:10), se bilagan. överlämnades till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som har redovisat i sin rapport. har granskat om systemet med strukturfondspartnerskap ger förutsättningar för ett effektivt genomförande av strukturfondsprogram i . Enligt har tidigare utvärderingar visat att det har varit otydligt vilken roll som partnerskapen är tänkta att ha i genomförandet av programmen, och att många ansökningar om stöd saknar tydliga beskrivningar av vad projekten ska uppnå och hur detta ska åstadkommas. Sedan systemet med strukturfondspartnerskap infördes har inga större utvärderingar gjorts av hur väl systemet i dess helhet har fungerat. anför att dess granskning visar att det finns flera problem med systemet med strukturfondspartnerskap. Sammantaget innebär dessa att förutsättningarna för ett effektivt genomförande av programmen brister. Systemet med strukturfondspartnerskap är komplext och involverar många aktörer. Det finns flera otydligheter i fråga om ansvarsförhållandena mellan dem, och i praktiken är det många beslut som fattas innan projektansökningarna når partnerskapen. Förutsättningarna för effektivitet påverkas negativt genom att tiden från ansökan till beslut ökar, lärandet i systemet blir bristande och genom att annat än projektens egna meriter är styrande. Det finns även en bristande transparens i systemet, vilket inverkar negativt på rättssäkerheten. Partnerskapen har inte haft någon betydande del i det inledande arbetet med att mobilisera sökande och genomföra utlysningar. De har också saknat formellt ansvar och ekonomiska resurser för sådana uppgifter. Deras betydelse för den regionala förankringen i användningen av EU- medel är därför begränsad. Däremot har regionerna redan en central roll i arbetet med EU-medlen genom att de ansvarar för det regionala tillväxtarbetet. De medfinansierar även insatser inom Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) i en betydande omfattning. En konsekvens av det har blivit att andra aktörer i länen har begränsade möjligheter att påverka genom att medverka i partnerskapen. Det finns flera problem kopplade till partnerskapens uppgift att bestämma vilka projekt som ska få EU-medel, som tillsammans innebär bristande förutsättningar för en effektiv hantering av medlen. är det svårt för utomstående att få en uppfattning om varför partnerskapen 2020/21:25 prioriterar som de gör. Det är få partnerskap som har riktlinjer eller strategier för urvalet av mottagare. De flesta partnerskap anger i sina yttranden inte heller några tydliga motiveringar, i vissa fall inga alls, till varför de prioriterar vissa projekt och andra inte. Många ledamöter i partnerskapen har en nära koppling till de projekt och aktörer som söker de medel som partnerskapen prioriterar. Det finns flera brister i hur partnerskapen hanterar frågor om jäv. Det handlar både om vem som är jävig och om hur partnerskapen hanterar jäviga ledamöter. Med tanke på det stora antalet ledamöter som har kopplingar till projekten är det svårt för partnerskapen att genomföra sin uppgift och följa de nuvarande bestämmelserna om jäv. och Rådet för Europeiska socialfonden i (Svenska ) har överlag gett ett bra stöd till strukturfonds– partnerskapen. Ett gott samarbete mellan myndigheterna och partnerskapen är avgörande för att systemet ska fungera väl, eftersom de ansvarar för var sitt steg i bedömningen av projektansökningar. och Svenska kan däremot bli tydligare och mer enhetliga gentemot partnerskapen när det gäller vilka regler och rutiner de tillämpar i sin handläggning av projekt. En otydlig ansvarsfördelning mellan partnerskapen, regionerna och och Svenska är i flera fall en bidragande orsak till problem som uppmärksammats i granskningen. Partnerskapen är inte myndigheter, men de har en myndighetsutövande uppgift och arbetar på regeringens uppdrag. konstaterar att regeringen endast i begränsad omfattning har styrt partnerskapens arbete, och att regeringen i flera avseenden behöver bli tydligare i sin styrning. rekommenderar regeringen att ta initiativ till att utreda alternativ till systemet med regionala strukturfondspartnerskap. I detta bör ingå att utreda om ansvaret för handläggning och urval av ansökningar om strukturfondsmedlen i fortsättningen ska vara uppdelat mellan myndigheter och andra aktörer. anser att regeringen bör förtydliga vilket ansvar strukturfondspartnerskapen ska ha i förhållande till regionerna. rekommenderar också att regeringen bör ställa krav på att strukturfondspartnerskapen fastställer grunder för prioritering och att de uppdaterar dessa vid behov. anser även att regeringen bör ställa krav på att strukturfondspartnerskapens motiveringar i sina yttranden är klargörande. rekommenderar slutligen att regeringen bör säkerställa att strukturfondspartnerskapen i sin handläggning tillämpar gällande bestämmelser om jäv och se över grunderna för att utse strukturfondspartnerskapens ledamöter. Detta i syfte att åstadkomma en sammansättning där färre ledamöter har en nära koppling till aktörer som själva driver projekt som söker de medel som partnerskapen yttrar sig över. rekommenderar regeringen att ta initiativ till att utreda alternativ till systemet med regionala strukturfondspartnerskap. Regeringen instämmer i att det finns ett behov av att se över systemet med regionala strukturfondspartnerskap. Regeringen noterar, angående frågan om vilket ansvar strukturfondspartnerskapen ska ha i förhållande till regionerna, att det av 2 § lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap framgår att strukturfondspartnerskapen ska samråda med berörd region i fråga om projektets överensstämmelse med det regionala tillväxtarbetet i berörda län. Det finns inte heller något som hindrar att den arbetsordning som strukturfondspartnerskapen ska ha enligt 2 kap. 13 § förordningen (2014:1383) om förvaltning av innehåller information om hur prioriteringen bland ansökningarna ska göras. Vid antagande av arbetsordningen krävs dessutom enhällighet. I fråga om motiveringar till strukturfondspartnerskapens yttranden framgår av 2 kap. 12 § förordningen om förvaltning av att strukturfondspartnerskapens yttranden om prioritering ska innehålla motiveringar för varje enskild ansökan som har föredragits av den förvaltande myndigheten. Avseende frågan om jäv framgår det i 4 § lagen om strukturfondspartnerskap att bestämmelserna om jäv i 16–18 §§ förvaltningslagen (2017:900) ska tillämpas vid strukturfondspartnerskapens handläggning. Den förvaltande myndigheten verkar också i sin löpande kontakt med partnerskapen för att underlätta de regionala strukturfondspartnerskapens regelefterlevnad. Regeringen bedömer således att flera av rekommendationer omhändertas av nuvarande regelverk. Sammantaget pekar dock iakttagelser och rekommendationer på att det finns skäl att göra en bredare översyn av systemet med regionala strukturfondspartnerskap för att säkerställa att det finns en struktur som ger förutsättningar för ett effektivt genomförande av programmen. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen avser att utreda alternativ till systemet med regionala strukturfondspartnerskap. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. 2020/21:25 Bilaga 1 –ger de förutsättningar för en efektiv användning av EU-medel? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-559-6 rir 2020:10 tryck: interntryckeri, 2020 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 0 - 0 3 - 2 7 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 0 8 7 4 R I R 2 0 2 0 : 1 0 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: –ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel? har granskat systemet med regionala strukturfondspartnerskap i förvaltningen av EU-medel i . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , Rådet för Europeiska socialfonden i samt de åtta regionala strukturfondspartnerskapen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; , Rådet för Europeiska socialfonden i , , Strukturfondspartnerskapet Mellersta , Strukturfondspartnerskapet , Strukturfondspartnerskapet –, Strukturfondspartnerskapet och Öarna, Strukturfondspartnerskapet , Strukturfondspartnerskapet , Strukturfondspartnerskapet , Strukturfondspartnerskapet R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Partnerskap i och EU Flernivåstyre och partnerskap i EU Det svenska systemet med strukturfondspartnerskap ERUF och ESF i Processen innan partnerskapens prioritering Arbetet inför att en ansökan lämnas in Partnerskapens samråd med regionerna Partnerskapens prioritering av medel Partnerskapens arbete inför prioriteringsmötet Hur partnerskapen väljer att prioritera Genomförandet av partnerskapens möten Partnerskapens yttranden och myndigheternas beslut Regeringens uppföljning av systemet med strukturfondspartnerskap 5.1De flesta partnerskap har en begränsad roll i mobiliserings- Regional förankring sker främst på andra sätt än genom partnerskapen Flera problem i partnerskapens prioriteringsarbete 5.4Tillväxtverket och kan bli tydligare och mer enhetliga gentemot 5.5Regeringen behöver reglera ansvarsfördelningen och partnerskapens R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P På finns digitala underlag att ladda ned. Underlagen ingår inte i den beslutade rapporten men kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Rättsliga förutsättningar för att granska Underlag b. Strukturfondspartnerskapen och förvaltningslagen Underlag c. Frågor till regionerna avseende strukturfondspartnerskapen och det regionala tillväxtarbetet R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat om systemet med strukturfondspartnerskap ger förutsättningar för ett effektivt genomförande av strukturfondsprogram i . Totalt handlar det om fördelningen av EU-medel på mer än –2020. Granskningen visar att det finns flera problem med systemet med strukturfondspartnerskap. Sammantaget innebär dessa att förutsättningarna för ett effektivt genomförande av programmen brister. Systemet med strukturfondspartnerskap är komplext och involverar många aktörer. Det finns flera otydligheter avseende ansvarsförhållandena mellan dem, och i praktiken är det många beslut som fattas innan projektansökningarna når partnerskapen. Förutsättningarna för effektivitet påverkas negativt genom att tiden från ansökan till beslut ökar, lärandet i systemet blir bristande och genom att annat än projektens egna meriter är styrande. Det finns även en bristande transparens i systemet, vilket inverkar negativt på rättssäkerheten. Partnerskapens roll har varit begränsad Partnerskapen har inte haft någon betydande del i det inledande arbetet med att mobilisera sökande och genomföra utlysningar. De har också saknat formellt ansvar och ekonomiska resurser för sådana uppgifter. Deras betydelse för den regionala förankringen i användningen av EU-medel är därför begränsad. Däremot har regionerna redan en central roll i arbetet med EU-medlen genom att de ansvarar för det regionala tillväxtarbetet. De medfinansierar även insatser inom Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) i en betydande omfattning. En konsekvens av det har blivit att andra aktörer i länen har begränsade möjligheter att påverka genom att medverka i partnerskapen. Otydliga prioriteringar och frånvaro av strategier Det finns flera problem kopplade till partnerskapens uppgift med att bestämma vilka projekt som ska få EU-medel, som tillsammans innebär bristande förutsättningar för en effektiv hantering av medlen. Till exempel är det svårt för utomstående att få en uppfattning om varför partnerskapen prioriterar som de gör. Det är få partnerskap som har riktlinjer eller strategier för urvalet av mottagare. De flesta partnerskap anger i sina yttranden inte heller några tydliga motiv, i vissa fall inga alls, till vilka projekt de prioriterar eller inte. Svårt för partnerskapen att ha en oberoende roll Många ledamöter i partnerskapen har en nära koppling till de projekt och aktörer som söker de medel som partnerskapen prioriterar. Det finns flera brister i hur R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P partnerskapen hanterar frågor om jäv. Det handlar både om vem som är jävig och hur partnerskapen hanterar jäviga ledamöter. Med tanke på det stora antalet ledamöter som har kopplingar till projekten är det svårt för partnerskapen att genomföra sin uppgift och följa de nuvarande bestämmelserna om jäv. Dialogen mellan partnerskapen och myndigheterna kan förbättras och Svenska har överlag gett ett gott stöd till strukturfondspartnerskapen. Ett gott samarbete mellan myndigheterna och partnerskapen är avgörande för att systemet ska fungera väl, eftersom de ansvarar för var sitt steg i bedömningen av projektansökningar. och Svenska kan däremot bli tydligare och mer enhetliga gentemot partnerskapen när det gäller vilka regler och rutiner de tillämpar i sin handläggning av projekt. Regeringen behöver styra partnerskapen tydligare En otydlig ansvarsfördelning mellan partnerskapen, regionerna och och Svenska är i flera fall en bidragande orsak till problem som uppmärksammats i granskningen. Partnerskapen är inte myndigheter, men de har en myndighetsutövande uppgift och arbetar på regeringens uppdrag. Vi kan konstatera att regeringen endast i begränsad omfattning har styrt partnerskapens arbete, och att regeringen i flera avseenden behöver bli tydligare i sin styrning. •Ta initiativ till att utreda alternativ till systemet med regionala strukturfondspartnerskap. I detta bör ingå att utreda om ansvaret för handläggning och urval av ansökningar om strukturfondsmedlen ifortsättningen ska vara uppdelat mellan myndigheter och andra aktörer. •Förtydliga vilket ansvar strukturfondspartnerskapen ska ha i förhållande till regionerna. •Ställa krav på att strukturfondspartnerskapen fastställer grunder för prioritering och att de uppdaterar dessa vid behov. •Ställa krav på att strukturfondspartnerskapens motiveringar av sina yttranden är klargörande. •Säkerställa att strukturfondspartnerskapen i sin handläggning tillämpar gällande bestämmelser om jäv. •Se över grunderna för att utse strukturfondspartnerskapens ledamöter. isyfte att åstadkomma en sammansättning där färre ledamöter har en nära koppling till aktörer som själva driver projekt som söker de medel som partnerskapen yttrar sig över. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En stor del av de pengar som får från EU består av medel från Europeiska socialfonden (ESF) och Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF). Tillsammans utgör de två av fyra europeiska struktur- och investeringsfonder (ESI-fonder) som får medel ifrån. Medel från ERUF utgörs bland annat av stöd till företag, forskning, bredbandsutbyggnad och omställning till ett koldioxidsnålt samhälle. Medel från ESF går huvudsakligen till aktiviteter för personer som står långt från arbetsmarknaden eller till kompetensutveckling för anställda. I har det på regional nivå inrättats strukturfondspartnerskap som bestämmer vilka projekt som ska beviljas EU-medel. Partnerskapen består av representanter för regioner, kommuner, arbetsmarknadens parter, statliga myndigheter och det civila samhället. –2020 bestämmer partnerskapen om EU-medel som uppgår till . Utöver EU-medlen är partnerskapens beslut ofta styrande för nationella medel, eftersom stöd från fonderna kräver en medfinansiering om . En viktig anledning till att har bildat strukturfondspartnerskapen har varit att skapa ett regionalt medbestämmande om användning och fördelning av EU-medel,1 vilket också är en viktig princip i för fonderna.2 Partnerskap innebär nära samarbete mellan myndigheter och andra aktörer.3 Det finns en stor variation mellan olika medlemsstater i hur kravet på att organisera ett sådant arbetssätt har genomförts. har valt att genomföra kravet genom att bilda strukturfondspartnerskapen. Eftersom partnerskapen bestämmer vilka projekt som ska få EU-medel är hur de genomför sin roll av stor vikt för vilka resultat och effekter som EU-medlen ger. Systemet innebär ytterligare steg i förvaltningen av EU-medel, i och med att partnerskapen inkluderas i arbetet med utlysningar och ska prioritera bland ansökningar om stöd.4 utvärderingar har visat att det har varit otydligt vilken roll som partnerskapen är tänkta att ha i genomförandet av programmen,5 och att många ansökningar om stöd saknar tydliga beskrivningar av vad projekten ska uppnå och hur detta ska åstadkommas.6 Sedan systemet med 2006/07:92, s. 6. 2EUT L 347/320, 20.12.2013, Celex 32013R1303, artikel 5. 3EUT L 74/1, , Celex 32014R0240, preambel 2. 4Riksrevisionen, Förvaltningen av regionala projektmedel – delat ansvar, minskad tydlighet? 5Tillväxtverket, Utvärdering av ESI-fondernas genomförandeorganisationer i , 2017. 6Ramböll, Utvärdering av nio program, regionala utvecklingsfonden, tematiskt mål 1, 2018, s. 16. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P strukturfondspartnerskap infördes har inga större utvärderingar gjorts av hur väl systemet i dess helhet har fungerat. En effektiv användning av EU-medlen är även av betydelse för genomförande av Agenda 2030. Hållbara samhällen och ett starkt näringsliv med hållbart företagande har av regeringen pekats ut som särskilda fokusområden där utmaningar är som störst i Agenda 2030-arbetet. De är områden där både ESF och ERUF har en roll att spela.7 medlemsavgift till EU förutspås öka väsentligt under nästa långtidsbudget, bland annat som en följd av utträde ur unionen.8 Hur svenska staten förvaltar de medel får från EU blir därmed en allt mer angelägen fråga. 1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Den övergripande revisionsfrågan i granskningen har varit: ger systemet med regionala strukturfondspartnerskap förutsättningar för ett effektivt genomförande av strukturfondsprogram i ? För att besvara den övergripande revisionsfrågan har vi i granskningen sökt svar på fem delfrågor: 1.Vilken roll har partnerskapen i arbetet med att förbereda och genomföra utlysningar? 2.I vilken utsträckning bidrar partnerskapen till en regional förankring avseende användningen av EU-medel? 3.Har partnerskapens arbete med att prioritera medel gett förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel? 4.Har och Svenska gett partnerskapen tillräckliga förutsättningar för deras arbete? 5.Har regeringen genom sin styrning av partnerskapen och ansvariga myndigheter skapat förutsättningar för en effektiv hantering av EU-medel? Granskningen har omfattat regeringen, , Svenska samt de åtta strukturfondspartnerskapen i områdena , Mellersta , , , , , och Öarna och –Blekinge.9 7Finansdepartementet, Handlingsplan Agenda 2030 2018–2020, 2018. 2019/20:1, s. 8–19. 9Eftersom partnerskapen får statliga medel för att uppfylla sin uppgift kan de granskas av även om de själva inte utgör myndigheter. En redogörelse för de rättsliga förutsättningarna för att granska partnerskapen finns i ett digitalt underlag tillgängligt via . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Med effektiv hantering har vi avsett att de EU-medel som omsätts i strukturfondsprogram i i så stor utsträckning som möjligt bidrar till att uppfylla målen för programmen, samt att hanteringen av medlen sker på ett resurseffektivt sätt. I granskningen har vi undersökt om systemet med strukturfondspartnerskap har skapat förutsättningar för en sådan Granskningen har omfattat hanteringen av de EU-medel från ERUF och ESF som partnerskapen anger prioriteringar för. De består av åtta regionala program med stöd av ERUF och delar av det nationella socialfondsprogrammet. Andra medel från fonderna som partnerskapen inte beslutar om har inte ingått Arbetet med strukturfonderna är präglat av sjuåriga programperioder som följer EU:s långtidsbudgetar. Varje ny programperiod medför förändringar avseende både hur EU-medel från fonderna ska användas och hur myndigheterna hanterar dem. Under den nuvarande programperioden har en viktig förändring varit att ansvaret för det regionala tillväxtarbetet har övergått till landets samtliga regioner, från att tidigare bland annat ha innehafts av länsstyrelser. har det även varierat hur mycket EU-medel som finns tillgängligt att besluta om. Granskningen har omfattat den nuvarande programperioden –2020, men har fokuserat på hur systemet har fungerat under den senare delen av perioden. Stöd från ERUF och ESF sköts genom så kallad delad förvaltning mellan och medlemsstaterna.