prop · H703130 · 2020-05-28 00:00:00 — 6Tidsviktad årsavkastning visar årlig avkastning på en krona som satts in i början på perioden. Hänsyn har inte tagits till om kapitalets storlek förändrats . är den enskilt största medel placerade i AP7 Såfa och deras fondkapital motsvarar av det totala fondkapitalet i premiepensionssystemet. Vid slut förvaltade Sjunde AP-fonden totalt , varav 617 miljar- der kronor i AP7 Aktiefond och i AP7 Räntefond. hade den genomsnittlige Såfa-spararen en avkastning på , vilket kan jämföras med att de privata premiepensions- fonderna i genomsnitt gav en avkastning på . Risken (mätt som standardavvikelse ) har för AP7 Såfa varit jämfört för de privata premie- pensionsfonderna. Den högre risken i AP7 Såfa beror till stor del på att andelen sparare är liten, vilket innebär att andelen i AP7 Räntefond därmed också är liten (se avsnitt 6.6). I takt med att spararna i premiepensionssystemet blir äldre förväntas andelen i AP7 Räntefond öka. förvaltade Sjunde AP-fonden av det totala premiepensionskapitalet, se figur 2.3. Av figuren framgår att Sjunde AP- fondens andel av det totala kapitalet har vuxit från 2010 till 2019. Ökningen beror dels på att sparare bytt till Sjunde AP-fonden från fonder som exkluderats från , dels på grund av det årliga inflödet av pensionsrätter. Figur 2.3 Utvecklingen av det totala kapitalet i premiepensionssystemet Källa: bilaga 9 (grunddata från Sjunde AP-fonden, och ) En utförlig beskrivning av det allmänna pensionssystemet finns i Pensions- myndighetens årsredovisning 2019. 2019/20:130 3 Buffertfonderna har två olika roller: ∙att vara buffert för hantering av över- och underskott i inkomstpensions- systemet och ∙att bidra till inkomstpensionssystemets långsiktiga finansiering. I detta avsnitt utvärderas hur buffertfonderna har uppfyllt de båda rollerna. 3.1Rollen som buffert för hantering av över- och underskott Regeringens bedömning: Första–Fjärde AP-fonderna har uppfyllt rollen som buffert genom att hantera löpande avgiftsmedel och utbetalningar för inkomstpensionssystemets räkning. Fonderna har haft den betalningsberedskap som behövts för uppgiften. Skälen för regeringens bedömning: Rollen som buffert finns eftersom de löpande inbetalda pensionsavgifterna inte är lika stora som utbetalda pensionsbelopp till dagens pensionärer. När inbetalningarna till systemet är större än utbetalningarna sparas överskottet i Första–Fjärde AP- fonderna. På motsvarande sätt tas medel från fonderna när utbetalningarna är större än inbetalningarna. är också en buffertfond men har inga betalningsflöden gentemot pensionssystemet. I figur 3.1 redovisas de årliga nettoflödena mellan inkomstpensionssystemet och AP-fonderna (Första–Fjärde AP-fonderna) efter administrationskostnader. Figur 3.1 Nettoflödet mellan pensionssystemet och Första–Fjärde Av figur 3.1 framgår att inbetalningarna till pensionssystemet var större än Skr. 2019/20:130 utbetalningarna (2001‒2008) med det nya pensionssystemet. 2009‒2019 användes sammanlagt från AP-fonderna för att finansiera pensionsutbetalningar och administrationskostnader. För hela perioden 2001‒2019 har nettoutflödet från AP-fonderna till inkomst- pensionssystemet uppgått till . En viktig förklaring till underskotten är att stora generationen födda har börjat ta ut pension. Enligt prognoser kommer Första–Fjärde AP-fonderna fortsätta att bidra till finansieringen av inkomstpensionerna över överskådlig framtid. beräknas över- föringen uppgå till , vilket motsvarar av fondvärdet vid årets början. –2023 beräknas överföringen sammanlagt uppgå till , vilket är högre än förra årets prognos. 3.2Rollen som långsiktig finansiär Regeringens bedömning: Buffertfonderna har bidragit positivt till inkomstpensionssystemets långsiktiga finansiering. Sedan nuvarande system inrättades 2001 har den genomsnittliga avkastningen efter kostnader uppgått till , vilket kan jämföras med att inkomstindex som ligger till grund för uppräkningen av skulden i genomsnitt ökat . Skälen för regeringens bedömning –uppgick buffertfondernas genomsnittliga avkastning efter kostnader till medan inkomstindex, som ligger till grund för uppräkningen av skulden, i genomsnitt ökat . Avkastningen följer utvecklingen på kapitalmarknaden, vilket gör att den kan variera kraftigt mellan åren. Sedan finanskrisen har marknadsutvecklingen varit stark. Av det ackumulerade resultatet på står åren efter finanskrisen för . För att stärka robustheten i buffertkapitalet har Första–Fjärde AP-fonderna successivt ökat andelen alternativa tillgångar som andelarna aktier och räntebärande tillgångar minskat. De senaste årens låga räntor har varit en av drivkrafterna bakom omallokeringen. För att ytterligare stärka fondernas förutsättningar att uppnå målet för förvalt- ningen ändrades placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna (prop. 2017/18:271, bet. 2018/19:FiU14, rskr. 2018/19:52). Förändringarna innebär i huvudsak att kravet på en minsta andel räntebärande värdepapper med låg kredit- och likviditetsrisk sänktes från , att begränsningen av innehav i onoterade värde- papper togs bort och ersattes av en högsta andel illikvida tillgångar och att kravet på att överlämna en andel av tillgångarna på av marknadsvärdet till extern förvaltning togs bort. Buffertfondernas samlade resultat uppgick till , vilket är det högsta resultatet ett enskilt år sedan starten . Detta motsvarar en totalavkastning efter kostnader på , vilket kan jämföras med inkomstindex som steg . Vid slutet av uppgick det samlade buffertkapitalet till . Som andel av inkomstpensionssystemets tillgångar har buffertkapitalet ökat från 10 till till slutet av 2019. Buffertfondernas lagfästa mål och uppdrag AP-fondernas uppdrag är att förvalta fondmedlen så att de blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. För- valtningen ska ta sin utgångspunkt i pensionssystemets åtagande. Målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i place- ringarna. Den totala risknivån i förvaltningen ska vara låg, vilket inte ska tolkas som ett mål att minimera risken. Av det följer däremot ett krav på god riskspridning. Risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pensioner och nödvändig betalningsberedskap ska upprätthållas. Fond- medlen ska även förvaltas på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande och särskild vikt ska fästas vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på det över- gripande målet om avkastning och risk. Första–Fjärde AP-fonderna har identiska uppdrag att förvalta diversi- fierade portföljer bestående av marknadsnoterade aktier och räntebärande instrument, inhemska såväl som utländska. Fonderna har också möjlighet att investera i illikvida tillgångar genom fonder, fastighetsbolag eller riskkapitalföretag. Övergripande styrs investeringarna av de placerings- regler som fastställt i lagen om allmänna pensionsfonder (AP- fonder), se bilaga 2. Med placeringsreglerna som yttre ram ska styrelsen för respektive AP-fond fastställa mål och riktlinjer för investerings- verksamheten. Vid valet av nivå på risktagandet ska fonderna sträva efter neutralitet mellan olika generationers intressen (prop. 1999/2000:46 s. 79). uppgick det samlade resultatet för Första–Fjärde och Sjätte (buffertfonderna) till efter kostnader, vilket är det högsta resultatet ett enskilt år sedan starten . En hög andel aktier bidrog positivt till buffertfondernas resultat , och har även bidragit positivt till resultatet på lång sikt. Vid slut uppgick det ackumulerade resultatet till sedan det nuvarande pensionssystemet infördes . Åren efter finanskrisen står för av det ackumulerade resultatet. föll världens börser med . Åren därefter har präglats av en expansiv penningpolitik med låga räntor. Tillsammans med en god global ekonomisk tillväxt har detta bidragit till en lång börsuppgång. På samma sätt som de senaste årens starka börsutveckling bidragit till buffertfondernas positiva resultat fick de kraftiga börsnedgångarna 2001–2002 och 2008 resultatet att falla betydligt. Ett svagare resultat redo- visades även då bl.a. statsfinansiella problem i bidrog till ökad osäkerhet på finansmarknaderna. Buffertfondernas resultat i Skr. 2019/och i procent redovisas i figurerna 3.2 och 3.3. Figur 3.2 Buffertfondernas samlade resultat efter kostnader i miljarder kronor Källa: bilaga 9 (grunddata från Första‒Fjärde och Sjätte ) I figur 3.3 redovisas buffertfondernas samlade resultat (efter kostnader) uttryckt i procent. uppgick resultatet (avkastningen) till 17,4 pro- cent, vilket är betydligt högre än den genomsnittliga årliga avkastningen om sedan start . Det enskilda året med högst avkastning var 2009, då avkastningen uppgick till . Resultatet speglar bl.a. den uppgång som världens börser uppvisade efter de kraftiga börs- fallen i samband med den globala finanskrisens utbrott året innan. Under visade buffertfonderna sitt historiskt sämsta resultat, vilket var -21,. Buffertfondernas samlade resultat efter kostnader i procent ‐10,0 ‐ 4,9 13,514,1 Källa: bilaga 9 (grunddata från Första‒Fjärde och Sjätte ) Vid slut uppgick det förvaltade kapitalet i buffertfonderna till , vilket var högre än vid före- gående års slut. Sedan det nuvarande pensionssystemet infördes har buffertkapitalet ökat med . har nettoutflödet från buffertfonderna för att täcka underskottet i inkomst- pensionssystemet varit . I figur 3.3 redovisas buffert- kapitalets utveckling . Buffertfondernas kapital jämfört med om kapitalet hade utvecklats i takt med inkomstindex Källa: egna beräkningar. Simulerade resultat för inkomstindex baseras på antagandet att fondkapitalet växer med en avkastning som motsvarar inkomstindex och årliga nettoflöden. Vid slut utgjorde buffertfondernas andel av tillgångarna i inkomst- Skr. 2019/20:130 pensionssystemet . Detta är en ökning med 6 procent- enheter , då andelen var . Den största (och resterande) delen av tillgångarna i inkomstpensionssystemet utgörs av framtida avgiftsinkomster. Dessa avgiftsinkomster har störst betydelse för nivån på framtida pensioner och grundas på den realekonomiska och befolkningsmässiga utvecklingen. Buffertfondernas resultat jämfört med inkomstindex Buffertfondernas avkastning utvärderas i relation till inkomstindex. Inkomstindex ligger till grund för uppräkningen av skulden i inkomst- pensionssystemet. uppgick buffertfondernas totala avkastning efter kostnader till , att jämföra för inkomst- index. –uppgick buffertfondernas genomsnitt- liga avkastning efter kostnader till jämfört med inkomst- index som i genomsnitt ökade . Buffertfondernas faktiska värdeutveckling kan också jämföras med en simulerad värdeutveckling utifrån antagandet om att buffertkapitalet utvecklats i takt med inkomstindex. En sådan jämförelse visar att buffert- fondernas värde vid slut överstiger uppräkningen enligt inkomst- index med . Variationen i den faktiska värdeutveck- lingen är dock betydligt större än när värdeutvecklingen antas följa inkomstindex. De kraftiga börsfallen 2001–2002 innebar att det ackumu- lerade resultatet understeg inkomstindex . Åren 2005–2007 var bidraget från buffertfonderna positivt, men i samband med finans- krisens mer akuta skede 2008 vände utvecklingen för att återigen bli lägre än inkomstindex. har buffertfondernas kapital varit högre än om det skulle ha utvecklats i takt med inkomstindex (se figur 3.4). Resultat i jämförelse med fondernas målsättning Det övergripande avkastningsmålet för respektive buffertfond fastställs av dess styrelse. Över tiden har fondernas mål ändrats utifrån nya marknads- förutsättningar och strategier. uttrycker Första–Fjärde AP- fonderna det långsiktiga avkastningsmålet i reala termer. Målet för Första, Tredje och Fjärde AP-fonderna är och för Andra AP- fonden är det . På medellång sikt () har Fjärde AP- fonden ett avkastningsmål på . Inom ramen för de lag- stadgade placeringsbestämmelserna väljer varje fond hur dess tillgångar ska allokeras (bilaga 2). Av utvärderingen som redovisas i figur 3.5 framgår att samtliga fonder har uppnått sina avkastningsmål under samtliga mätperioder (, , och sedan starten ). För att underlätta en jämförelse har fondernas avkastningsmål i figuren räknats om från reala till nominella. Första–Fjärde AP-fondernas målsättning och resultat Källa: bilaga 9 (grunddata från Första–Fjärde AP-fonderna) har haft högst genomsnittlig årlig avkastning över samtliga tidsperioder, sedan start (6,), (9,), (9,) och (21,). är den fond som har högst andel aktier och 2019 var ett starkt år för aktiemarknaderna. Första AP-fonden är den fond som har haft lägst genomsnittlig årlig avkastning över samtliga tidsperioder, sedan start (6,), (8,), (7,) och (15,). Första AP-fonden är den fond som har lägst andel aktier. Resultat i jämförelse med fondernas risk Olika tillgångsallokering gör att Första–Fjärde AP-fonderna har olika exponering mot marknadsrisk.7 En fond med hög marknadsrisk ökar generellt mer i värde än en fond med låg marknadsrisk när marknaden stiger och vice versa. För att kunna göra en rättvisande jämförelse av fondernas resultat med hänsyn till marknadsrisk utvärderas fondernas avkastning med två olika riskmått. Det första måttet sharpekvot visar erhållen avkastning utöver riskfri ränta dividerat med volatiliteten (spridningen) i avkastningen. När avkast- ningen varierar mycket (volatiliteten är hög) försämras sharpekvoten. I den högra delen av figur 3.5 framgår att sharpekvoten8 för samtliga fonder är i linje med sharpekvoten för den senaste tioårsperioden. För perioden –2019 har Första, Andra och Tredje AP-fonderna en sharpekvot på 0,6 och en sharpe- 7 Marknadsrisk är förlustrisken kopplad till ofördelaktig utveckling på de finansiella marknaderna, t.ex. för räntor, aktier och valutor. 8 Sharpekvoterna kan avvika från fondernas egna redovisade värden då samma definition av riskfri ränta använts för samtliga fonder över hela tidsperioden. använt olika definitioner av riskfri ränta, men använder Första–Fjärde AP- fonderna samma definition för riskfri ränta. kvot på 0,7. Detta visar att skillnaderna mellan fondernas riskjusterade Skr. 2019/20:130 avkastning är små över längre tidsperioder. Detta samband gäller även på kortare tidshorisonter då samtliga fonders sharpekvot inte uppvisar någon större variation varken över den senaste fem- eller tioårsperioden. har Tredje AP-fonden högsta sharpekvot (4,3) och Andra AP-fonden lägst sharpekvot (3,7). Figur 3.6 Value at Risk för Första–Fjärde AP-fondernas totalportfölj och likvidportfölj Källa: bilaga 9 (grunddata från Första–Fjärde AP-fonderna) Det andra riskmåttet som tillgångsförvaltning utvärderas med är Value-at- Risk (VaR). Detta mått visar den maximala förlust som en portfölj med en viss sannolikhet riskerar baserad på historiska utfall. I figur 3.6 redovisas Första–Fjärde AP-fondernas VaR för både totalportföljen och likvidportföljen. Eftersom totalportföljen innehåller onoterade tillgångar (där marknadsvärden uppskattas med relativt låg frekvens) redovisas även likvidportföljen separat (likvidportföljen inne- håller inte onoterade tillgångar). Av figuren framgår tydligt att högre avkastning till stor del har skapats genom att ta högre risk (uttryckt som VaR). Detta samband är tydligt både för totalportföljen och likvid- portföljen samt över de olika tidsperioderna. Även om VaR och volatilitet är etablerade mått bör det lyftas fram att det finns en debatt om huruvida måtten är relevanta för en pensionsfond med lång tidshorisont utan solvenskrav. Avkastning i jämförelse med utländska Regeringens bedömning: Buffertfondernas avkastning är i nivå med ett urval av utländska pensionsfonder. Skälen för regeringens bedömning: Buffertfonderna kan jämföras med ett antal utländska pensionsfonder som har liknande uppdrag i res- 2019/20:130 pektive lands pensionssystem. Skillnader i fondernas uppdrag, placerings- regler, risktolerans, investeringsinriktning, valutaeffekter och marknads- utvecklingen på respektive hemmamarknad gör att jämförelser bör göras med viss försiktighet. Det kan även vara skillnader i räkenskapsår och datatillgänglighet. Som framgår av figur 3.7 visar jämförelse att de svenska buffertfonderna har haft en avkastning som är i linje med utländska pensionsfonder (8,jämfört med i genomsnitt ). och har buffertfondernas avkastning varit högre än de utländska pensionsfondernas genomsnittliga avkastning (8,jäm- fört med i genomsnitt över den senaste femårsperioden och jämfört med i genomsnitt ). Figur 3.7 Buffertfondernas avkastning i jämförelse med utländska pensionsfonder Källa: bilaga 9 (grunddata från årsredovisningar och Oanda) De utländska pensionsfonderna har likt buffertfonderna över de senaste åren ökat andelen alternativa investeringar, minskat andelen räntor och skiftat sina aktieportföljer från hemmamarknaderna mot både tillväxt- marknader och andra utvecklade marknader. Den främsta anledningen för investerare att söka sig till privata marknader är möjligheten till högre avkastning och diversifiering genom att få exponering mot andra faktorer än aktie- och räntemarknaderna, samt att deras långa investeringshorisont innebär en konkurrensfördel. Fonderna har dock olika definition av alternativa investeringar, vilket leder till att allokeringen inte är helt jämförbar mellan fonderna. var det mindre förändringar i de utländska pensionsfondernas allokeringar. Störst förändring har Calpers () och SPU () gjort som ökade allokeringen till noterade aktier med ca 3–och minskade andelen räntebärande tillgångar. De utländska pensionsfonderna har viss spridning sinsemellan när det gäller tillgångsslagens andelar av portföljerna. Av figur 3.7 framgår att buffertfondernas andelar ligger inom denna spridning. nämnas att buffertfondernas andel alternativa investeringar först på senare år har närmat sig de utländska pensionsfondernas andelar. har en relativt hög andel aktier jämfört med de utländska pensions- Skr. 2019/20:130 fonderna. Det är endast SPU () och Calpers () som har en högre Regeringens bedömning: Första–Fjärde AP-fonderna har anpassat sin övergripande tillgångsförvaltning på ett rimligt sätt inom givna placeringsregler för att uppnå en god riskspridning i portföljen. Den ökade andelen alternativa investeringar har genererat en god avkastning och kan bidra till en dämpande effekt på fondernas resultatnedgång vid en negativ utveckling på aktiemarknaden. Skälen för regeringens bedömning: Buffertfondernas självständighet gör att respektive fond har utvecklat sin egen förvaltningsmodell och att fonderna allokerar sina tillgångar olika. som har högst andel aktier och lägst andel alternativa investeringar skiljer sig mest från de övriga tre fonderna. hade av kapitalet investerat i noterade aktier, varav i utländska aktier i utvecklade länder. Första–Tredje AP-fondernas aktieandel uppgick till mellan , varav 11–var investerade i utländska aktier i utvecklade länder. Första AP-fonden har högst andel alternativa investeringar, , medan endast har investerat i tillgångsslaget. Fonderna har olika definitioner av vad som ingår i alternativa investeringar, vilket innebär att allokeringen inte är helt jämförbar, men samtliga klassar dock aktier i onoterade bolag, infrastruktur och fastigheter som alternativa investe- ringar. Nedan redovisas hur den samlade tillgångallokeringen för Första–Fjärde AP-fonderna har utvecklats sedan start . Som framgår av figur 3.8 var andelarna relativt stabila , då ett skifte påbörjades för att öka andelen alternativa investeringar som andelen aktier och räntor minskades. Ungefär på- börjades ett mindre skifte som innebar att andelen aktier i tillväxt- marknader ökade, delvis på bekostnad av en något lägre andel svenska aktier. Andelen svenska aktier som uppgår till är dock större än dess vikt på den globala aktiemarknaden som uppgår till strax (s.k. home bias). Tillgångsallokering Första–Fjärde AP-fonderna Källa: bilaga 9 (grunddata från Första–Fjärde AP-fonderna) Det finns ingen gemensam definition för alternativa investeringar utan det anses ofta vara tillgångar av mer illikvid karaktär där investerings- horisonten oftast är lång och investeringsprocessen kan vara mer komplex. Exempel på alternativa investeringar är fastigheter, jordbruk, skog, infrastruktur, riskkapital (private equity) och hedgefonder. Syftet med att investera i alternativa investeringar är att diversifiera portföljen och att skapa en högre riskjusterad avkastning eftersom tillgångarna kan ha låg korrelation med tillgångar som aktier och räntor. Sammanfattning: AP-fondernas resultat och värdeutveckling är starkt beroende av utvecklingen på finansmarknaderna. börsuppgångar sedan finanskrisen och fallande räntor har bidragit till AP-fondernas långsiktiga resultat. Resultatet och värdeutvecklingen i AP-fonderna är starkt beroende av utvecklingen på finansmarknaderna. av kapitalet i Första–Fjärde AP-fonderna utgörs av aktier. Utvecklingen på världens aktiemarknader har därför stor betydelse för fondernas resultat. Den höga andelen aktier bidrog till buffertfondernas höga avkastning 2019 och har även bidragit positivt till fondernas avkastning sedan starten . var avkastningen mätt i svenska kronor på svenska och globala aktier och för aktier i tillväxtmarknader . Utländska aktiemarknader genererade en högre avkastning mätt i svenska kronor än i lokal valuta eftersom den svenska kronan försvagades , vilket påverkade avkastningen från investeringar i andra valutor positivt. –2019 var den genomsnittliga årliga avkastningen mätt i svenska kronor för svenska aktier , globala aktier och aktier i tillväxtmarknader (se figur 3.9). De fallande marknadsräntorna har också Skr. 2019/20:130 haft en positiv inverkan på AP-fondernas långsiktiga resultat. direkta effekterna påverkar den tredjedel av kapitalet i Första–Fjärde AP- fonderna som utgörs av räntebärande tillgångar. När marknadsräntan faller stiger värdet av obligationsinnehaven som framtida avkastning från nya räntebärande tillgångar minskar. De lägre räntorna har även haft en positiv inverkan på värderingen av aktiebörserna, liksom på värde- ringen av alternativa tillgångar. Drygt en fjärdedel av kapitalet i buffertfonderna utgörs av alternativa investeringar (fastigheter, infrastruktur och riskkapital m.m.). Alternativa investeringar har genererat en god avkastning och har dessutom ofta en dämpande effekt när aktiemarknaden utvecklas negativt eftersom dessa tillgångar marknadsvärderas mer sällan än likvida till- gångar. För blir detta särskilt tydligt eftersom fondens uppdrag är avgränsat till att investera i onoterade tillgångar. Utvecklingen på finansmarknaderna har dock stor betydelse för den långsiktiga resultat- utvecklingen även för dessa tillgångsslag. I figur 3.9 redovisas buffert- fondernas allokering och utveckling på de underliggande marknaderna. Figur 3.9 Buffertfondernas allokering och utveckling på de underliggande marknaderna Källa: bilaga 9 (grunddata från Datastream) Regeringens bedömning: Buffertfondernas kostnader har ökat under året i absoluta tal men minskat som andel av fondkapitalet. fonderna, liksom övrig verksamhet i offentlig regi, är det viktigt att ständigt arbeta för en hög kostnadseffektivitet. Detta bidrar både till nettoavkastningen och till allmänhetens förtroende för det allmänna Nettoavkastningen bidrar till buffertfondernas lång- siktiga finansiering av inkomstpensionssystemet, vilket kostnads- besparingarna ska vägas emot. Viktiga faktorer för kostnadsutveck- lingen i absoluta tal är fondkapitalets utveckling och placeringarnas inriktning. AP-fonderna bör gemensamt fortsätta att verka för att öka transparensen kring vinstdelningen i redovisningen, dels eftersom andelen kapital med denna avtalskonstruktion har ökat, dels eftersom den kan komma att öka ytterligare framöver i och med de nya placeringsreglerna som trädde i kraft . Skälen för regeringens bedömning Buffertfondernas kostnader uppgick till . Jämfört med föregående år var detta en ökning med eller .