prop · H80353 · 2020-11-25 00:00:00 — gjorde också en konsekvensanalys inför besluten om förordningen (2018:118) om statsbidrag till kommuner och landsting för att minska och motverka segregation och förordningen (2018:119) om bidrag för att minska och motverka segregation.101 Inom ramen för arbete gjordes en konsekvensanalys inför beslutet om att införa ett likvärdighetsbidrag i skolan. Vid ändringen av likvärdighetsbidraget gjordes en ny konsekvensanalys.102 För andra statsbidrag finns det ingen särskild konsekvensanalys som är diarieförd inom . Det gäller exempelvis beslutet om förordningen (2018:151) om statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden.103 Det gäller också besluten om bemanningssatsningen inom samt besluten om sommarlovsaktiviteter och lovaktiviteter.104 Det finns heller ingen särskild konsekvensanalys inför beslutet om statsbidrag om läxhjälp eller lovskola. har dock gjort en analys av behovet av lovskola och det finns nu lagstadgade krav på hur den ska utformas och vad man kan söka extra statsbidrag för utöver den lagstadgade lovskolan.105 Det är bild att det är oklart på vilka grunder man i vissa fall väljer att diarieföra analyserna inför beslut om statsbidrag medan man inte gör det i andra. När sådana analyser inte finns dokumenterade är det svårt att i efterhand avgöra i vilken utsträckning regeringen analyserat hur satsningen kommer kunna tas emot av olika kommuner, och i olika lokala verksamheter. 2.2.4 Regeringens uppföljning av statsbidragen Uppföljningar och utvärderingar ska bidra till kunskap om hur regeringens insatser fungerar, och behöver finnas tillgänglig för regeringen när den ska fatta beslut. När regeringen följer upp riktade statsbidrag behöver den ta hänsyn till hur 100Intervju med företrädare för , . 101Regeringskansliet, Nya förordningar ersätter förordning (2017:848) om statsbidrag till kommuner och landsting för åtgärder för att motverka och minska segregation, 2018. 102Intervju med företrädare för , . 103E-post från , . 104Intervju med företrädare för , samt e-post med diarieutdrag från registrator vid , . I samband med faktagranskningen av denna rapport framhåller att analyser av konsekvenser gjorts inom ramen för beredningsprocesser. Vi har efterfrågat ytterligare underlag (interna PM och annat) men har inte beretts möjlighet att ta del av någon sådan bakgrundsdokumentation. 105Intervju med företrädare för . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N bidragen faller ut i olika typer av områden. I det följande beskrivs hur uppföljningen skiljer sig åt mellan de elva bidrag som vi fördjupat oss i. Regeringen har gett i uppdrag att följa upp bemanningssatsningen inom den sociala barn- och ungdomsvården årligen.106 Kommunerna har till exempel återrapporterat antal socialsekreterare, arbetsledare och administratörer som anställts, medel som utbetalats och återbetalats och i fritextsvar uppgett hur de tycker bidraget är utformat. Enligt sammanställning av återrapporteringarna upplever kommunerna en fortsatt ansträngd situation med ett stort antal inkommande ärenden, komplexa ärenden samt svårigheter att rekrytera personal och då särskilt socialsekreterare.107 Det konstateras att det finns skillnader mellan kommuner, men det saknas en analys av vilka kommuner som utmärker sig eller om det finns skillnader mellan olika områden i kommunen. Det ingick inte heller i uppdraget att göra en sådan analys.108 Vid egen genomgång av kommunernas svar på enkät framgick det att de 32 kommuner som omfattas av statsbidraget för kommuner med utsatta områden var något överrepresenterade avseende att inte kunna utnyttja medlen. Vad gäller uppföljningen av bidraget för karriärtjänster i utanförskapsområden har regeringen i större utsträckning intresserat sig för utfallet längre ner Statskontoret fick i uppdrag att följa hur karriärtjänsterna har fördelats utifrån skolformer, årskurser, ämnen och program. Statskontoret ombads även titta på i vilken omfattning svaga skolor har prioriterats, samt hur öronmärkningen av medel till skolor i utanförskapsområden har fungerat.109 Skolledarbidraget har däremot inte utvärderats på nationell nivå. Regeringen beslutade att slå samman alla karriärtjänstbidragen110 vilket kan ses som ett resultat av att regeringen har använt sig av de utvärderingar som finns av karriärtjänstbidragen för att skapa ett bidrag som ska möjliggöra en bättre anpassning efter lokala behov. För lovskola och läxhjälpsbidragen finns det inte några mer omfattande nationella uppföljningar –2019. Det finns planer på att följa upp båda bidragen mer utförligt men det är inte klart när det kommer att ske.111 Vad avser lovskola och läxhjälp för statsbidragen 2017–2019 har i stället föredragnings-PM 106Regeringsbeslut S2016/00440/FST, S2016/04469/FST (delvis). 107Socialstyrelsen, Stärkt bemanning inom den sociala barn- och ungdomsvården Uppföljning av medel, 2018. 108Regeringsbeslut S2016/00440/FST, S2016/004469/FST. 109Regeringsbeslut U2014/4127/S; Statskontoret, Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 3, 2017. 110Förordningen (2019:1288) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. Utfärdades och trädde i kraft . Den ersätter förordningen (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare, förordningen (2014:145) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden samt förordningen (2016:329) om statsbidrag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända. 111Telefonsamtal med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N för att följa upp antal ansökningar och rekvisitioner. Här redovisas även risker och avvikelser samt om media bevakar frågan och hur stort intresse som kan väntas.112 Däremot finns det en tidigare utvärdering av ett uppdrag om läxhjälp som fick 2012. Uppdraget syftade till att utveckla metoder som är vetenskapligt grundade och verkningsfulla för att stödja eleverna i deras kunskapsutveckling och höja kunskapsresultaten. Att bedöma insatsens framgång beror på vilket perspektiv man tar, framgick av utvärderingen. För den enskilda eleven är det förstås värdefullt, och för en rektor att kunna erbjuda motiverade elever en lugn miljö för sina studier. Men ser man till helheten är det inte lika självklart. Det kan till exempel visa sig att läxhjälpen i praktiken ersätter andra stödfunktioner eller att verksamheten uppfattas som orättvis. Från ett statligt perspektiv bör därför rimligen riskerna med läxhjälpen beaktas mer ingående, framgick det vidare. Utifrån ett systemperspektiv är det särskilt viktigt att säkerställa att verksamheten inte medför negativa konsekvenser för andra delar av skolverksamheten eller motverkar de generella målsättningarna i skolpolitiken.113 I uppföljningen av statsbidragen till sommarlovsaktiviteter och andra lovaktiviteter har fokuset på det lokala perspektivet varierat beroende på vilken myndighet som regeringen gett i uppdrag att följa upp bidraget. Det kan ha att göra med hur stor del av medlen som fick användas till redovisning: Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) fick använda 1,3 miljoner, 500 000. Uppdraget till MUCF var också mer utförligt beskrivet men innehållet var i väsentligt det samma som till . Det fanns dock inga uttryckliga skrivningar om att följa upp lokalt, även om det i båda uppdragens ärendebeskrivning påpekas att barn och unga i socioekonomiskt utsatta områden har lägre tillgång till fritidsaktiviteter än barn och unga i mer priviligierade områden. Det som skiljer dem åt är att det finns en skrivning till MUCF om att följa upp effekterna av lovsatsningen ”särskilt för barn från ekonomiskt utsatta familjer” som saknas i uppdrag.114 I den mer omfattande uppföljningen som MUCF har genomfört medel finns ett tydligt lokalt perspektiv. Det framgår vilken kommuntyp det rör sig om, storstäder, större städer samt mindre städer och landsbygd. Uppföljningen är detaljerad och förhållandevis omfattande.115 har ansvar för uppföljningen av lovsatsningarna. uppföljningar har inte något lokalt perspektiv utan resonerar om kommuner i allmänna ordalag. 112Telefonsamtal med företrädare för , . 113Skolverket, Mer än bara läxor. En utvärdering av läxhjälp på tio skolor, 2014. 114Regeringsbeslut S2016/00439/FST (delvis); regeringsbeslut S2017/07415/FST (delvis). 115Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Bidrag till sommarlovsaktiviteter. Utvärdering av statsbidrag för att genomföra kostnadsfria sommarlovsaktiviteter, 2017. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kommun har fördelat medlen redovisas i en tabell där läsaren själv får dra sina slutsatser.116 Regeringen har gett både och Statskontoret i uppdrag att utvärdera olika aspekter av det förhållandevis stora likvärdighetsbidraget. hade i uppdrag att utvärdera likvärdighetsbidraget utifrån förordningens konstruktion och ändamålsenlighet. I det ingick att undersöka om det fanns skillnader mellan olika typer av skolhuvudmän avseende om bestämmelser om ansökningsförfarandet och beslutsprocessen påverkade vilka huvudmän som sökte och vilken administration bidraget gav upphov till. Särskilt skulle fokusera på hur kostnadsvillkoret påverkade huvudmännen och vilka möjligheter sedan hade att följa upp efterlevnaden av villkoret.117 I regeringens uppdrag till Statskontoret finns en tydlig intention att förstå de lokala förutsättningarnas betydelse för hur statsbidrag kan tas emot. till exempel utvärderas utifrån möjligheter till lokal anpassning, hur skolhuvudmännen har fördelat bidraget mellan skolformer och om bidraget har påverkat tilldelning av medel till andra kommunala verksamheter än skolan. Statskontoret ska även analysera skillnader mellan olika typer av huvudmän, avseende storlek, geografisk placering, offentligt eller enskilt huvudmannaskap.118 När det gäller statsbidraget för att motverka segregation var det Delmos som fick uppföljningsuppdraget av regeringen. Enligt uppdraget ska Delmos redovisa antal inkomna och beviljade ansökningar, samt beviljade belopp per ansökan och totalt. skulle myndigheten göra en initial analys av resultatet så långt det var möjligt. skulle de om möjligt ge en samlad bedömning av resultatet i förhållande till ändamålet med bidragen.119 I uppföljningen av medel togs hänsyn till geografisk spridning och vilken typ av aktör som har tagit emot bidraget, där storstäder var överrepresenterade bland dem som sökt och tagit emot bidrag. De flesta kommuner har arbetat förvaltningsövergripande, ofta utifrån redan existerande sociala hållbarhetsfunktioner. Det är dock inte helt tydligt i Delmos analys vilka kommuner som har arbetat så.120 Myndigheten poängterar dock att man är väl medveten om vilka kommuner som har arbetat förvaltningsövergripande men har valt att inte beskriva det i detalj i den första återrapporteringen.121 Regeringen har heller inte uttryckligen efterfrågat någon sådan analys i uppföljningen av statsbidragen. Det är intressant att notera med 116Socialstyrelsen, Redovisning av medel till kommuner till avgiftsfria lovaktiviteter för barn i åldrarna 6–, 2018. 117Skolverket, Utvärdering av statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Slutredovisning, 2019. 118Regeringen gav Statskontoret detta uppdrag och det ska delrapporteras och slutrapporteras . Se regeringsbeslut U2019/01623/S. 119Regeringsbeslut A2019/01203/IAS, A2019/01202/SV(delvis). 120Delmos, Redovisning av statsbidrag 2018, 2019, s. 12–15. 121Uppgift som framkommit i Delmos faktagranskning av rapporten, . R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N tanke på ambitionen att kunna visa på hur lokala omständigheter och behov formar möjligheter och handlingsutrymme.122 När det gäller Delmos uppföljningsuppdrag har det framför allt handlat om att följa utvecklingen av segregationen snarare än uppföljning av riktade statsbidrag. Det framgår av Delmos instruktion att myndigheten ska förse regeringen med analyser, utredningar och sektorsövergripande uppföljningar av utvecklingen i frågor som rör segregation.123 Delmos har dessutom haft i uppdrag att utveckla ett uppföljningssystem som skapar förutsättningar för en långsiktig och regelbundet återkommande och tvärsektoriell uppföljning av segregationen i Sverige.124 Här finns möjligheter till lokal uppföljning. har i uppdrag att följa upp bidraget till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden och tog i enlighet med regeringsbeslutet fram sin utvärderingsmodell i samarbete med Delmos.125 Utgångspunkten var att ”systemet ska fungera lärande, vara verksamhetsnära samt att det ska fokusera på sådana faktorer som myndigheten kan ta ett direkt eller indirekt ansvar för”126. Utvärderingen är relativt kortfattad med ett exempel per temaområde på vad som har genomförts av kommunerna, så den jämförande analysen av hur bidragen har tagits emot i olika kommuner saknas.127 Däremot framgår det av uppdraget att ska följa upp själva urvalet av de 32 kommuner som är berättigade till stöd.128 Vad gäller uppdraget till om att öka antalet områdespoliser i utsatta områden har regeringen genomfört en anslagsökning och gett ett uppföljningskrav till . Enligt regleringsbrev skulle myndigheten analysera och bedöma hur långt myndigheten hade kommit i målsättningen med en mer närvarande och tillgänglig polis i lokalsamhället. skulle också bedöma hur väl myndigheten svarar upp mot behoven av polisiär närvaro i det som polisen betecknar som ”särskilt utsatta områden”.129 I regleringsbrevet ålade regeringen att redovisa i vilken utsträckning det finns 122Delmos, Redovisning av statsbidrag 2018, 2019, s. 29–30. 123Förordningen (2017:1085) med instruktion för Delegationen mot segregation. 124Uppdraget redovisades och bereds inom . 125Regeringsbeslut N2018/01913/RTS/N2017/06942/RTS. Delmos skulle ha tagit över uppdraget från . aviserar att uppdraget antagligen överförs till Delmos från den 126Tillväxtverket, Delrapport - Uppdrag att stärka kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden. Återrapportering av genomförda insatser och resultat, 2019, s. 13. 127Temana var: integrationsarbete, barn och ungdomar, arbetsmarknadsfrågor, samverkan, trygghetsinsatser, utbildning och kompetensförsörjning, boendesegregation samt demokrati och delaktighet. Se , Delrapport - Uppdrag att stärka kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden. Återrapportering av genomförda insatser och resultat, 2019, s. 14–15. 128Regeringsbeslut N2018/01914/RTS, N2017/06942/RTS. 129Regeringsbeslut Ju2017/05612/LP. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N områdespoliser på lokalpolisområdesnivå och i vilken utsträckning dessa arbetar fredat med kontaktskapande, brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete.130 I årsredovisning och internrevision framgår antalet områdespoliser på lokalpolisområdesnivå, men det finns inte uppgifter om hur de är fördelade till just så kallade "särskilt utsatta områden” inom lokalpolisområdet.131 Uppföljningen skiljer sig alltså åt avseende i vilken utsträckning den innehåller en analys av skillnader i hur satsningar tagits emot av olika skolor, områden eller kommuner. påpekade att bristen på underlag som analyserar skillnader mellan olika kommunkategorier avseende förutsättningarna för verksamhet är generell.132 tog också upp att de underlag som tas fram görs inom begränsade verksamhetsområden, och att staten behöver komplettera dessa med ett perspektiv som täcker hela den offentliga sektorn.133 Det finns en ansenlig mängd kunskap om hur tidigare satsningar tagits emot lokalt i form av utredningar, utvärderingar och forskning . , som existerade producerade till exempel totalt cirka 150 rapporter under sin verksamhetstid. Av rapporterna kan nämnas jämförande analyser av olika satsningar.134 Regeringen gav också i uppdrag att göra en kartläggning av forskning om mekanismer som orsakar, bidrar till och befäster segregation.135 Syftet med uppdraget var att ge en överblick över och fördjupning i bakomliggande orsaker, mekanismer och processer som bidrar till segregation.136 I redovisning 2018, framgår att 135 forskningsansökningar beviljats 2008–2017, varav 23 under 2017.137 Kartläggningen belyser bland annat omfattningen av forskningen på de områden som ingår i regeringens långsiktiga reformprogram för minskad segregation. Men den visar att det är svårt att klart definiera vad som är segregationsforskning då forskning med relevans för segregation finns i flera olika discipliner. Mycket forskning har också tagits fram på uppdrag av 130Regeringsbeslut Ju2018/04606/PO. 131Polismyndigheten, Årsredovisning 2017, 2018; , Årsredovisning 2018, 2019; , Årsredovisning 2019, 2020; , Granskning av särskilda satsningar – utsatta områden, 2018. 132SOU 2020:8, s. 627–628. 134Se exempelvis , Helhetssyn eller underifrånperspektiv – en jämförande analys av Blommansatsningen i , , och , 2002. 135Regeringsbeslut U2017/04577/F. 136Enligt den PM vi fått av var syftet ”att få en aktuell kunskapsöversikt gällande segregationsforskningen”, se , Promemoria: Arbetet för att minska och motverka segregation – en sammanfattning av den enhet som samordnar arbetet, kompletteras med varje berört departements beskrivningar av åtgärder, 2019, s. 9. 137Vetenskapsrådet, Svensk forskning om segregation – en kartläggning, 2018. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N olika myndigheter, men den finns inte samlad på ett lättillgängligt vis.138 Forskning som studerar olika åtgärder för att motverka segregation är mindre omfattande än forskning om vad det är som skapar och upprätthåller segregation uppstår och upprätthålls, eller forskning som studerar effekter av segregation.139 Delmos har i sin roll som kunskapsmyndighet också tagit fram olika rapporter och underlag. Även arbete kan ses som del av kunskapsuppbyggnaden om vad som kan främja ökad jämlikhet och förbättrad integration, vilket är ett annat sätt att närma sig frågorna om segregation. Att det finns ett förväntansgap mellan vad som kommer fram i kartläggningar och analyser och önskan om konkreta policyrekommendationer och användbara metoder är väl känt.140 Utredningar och analyser på nationell nivå är ofta lovvärda, menar de lokala aktörer som lyft frågan i vår fallstudie, men blir problematiska eftersom de pågår som det finns grundläggande brister i den reguljära verksamheten, och som kriminalitet och sociala problem upplevs öka. I en fokusgrupp med poliser beskrivs det till exempel som att resultaten inte kommer ut i den berörda verksamheten, och att det är för många som jobbar med utredningar på nationell nivå i förhållande till dem som jobbar ute i området.141 Även för dem som arbetar med hedersproblematik inom är detta en källa till frustration, eftersom det finns en relativt hög frekvens av våld i nära relationer och hedersproblematik i området. En samordnare inom hedersrelaterat våld lyfter fram att det behövs mer ”fokus på aktiviteterna, inte på hur man ska beskriva problemet”.142 Utifrån ett lokalt och verksamhetsnära perspektiv finns det en oro för att staten fastnar i kartläggning och analys i stället för att finna sätt att utveckla metoder som fungerar. Ett sådant förväntansgap kan vara mer eller mindre problematiskt, beroende på vad det rör för sakfråga. Problem med segregation, socioekonomiskt utsatta områden eller brottslighet är så kallade wicked problems 143 där det råder stor osäkerhet och politisk oenighet om vad som behövs för att motverka problemen, som problemen förvärras. Forskare som beskrivit wicked problems menar att sådana problem per definition inte är sådana som man löser. Effektiv hantering av problemen handlar i stället om att finna sätt att hantera det på ett sätt som innebär koordinering mellan aktörer, och att utveckla ny förståelse för 138Vetenskapsrådet, Svensk forskning om segregation – en kartläggning, 2018, s. 13. Se även s. 8 och 32ff. 139Andersson & , Grannskapseffekter och politik och planering för minskad segregation. Underlagsrapport till , 2019, s. 9–10. 140Se till exempel , Svensk forskning om segregation – en kartläggning, 2018, s. 33. 141Fokusgrupp 1 med poliser lokalpolisområde Nordost, . 142Intervju med samordnare hedersrelaterat våld, . 143Weber, & Khademian, “Wicked Problems, and Collaborative Capacity Builders in Network Settings”, 2008. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N problemet som tillåter mer samverkan.144 Applicerat på riktade statsbidrag skulle det kunna innebära att inför utformning, beslut och uppföljning av riktade statsbidrag i högre utsträckning involverar de aktörer som befinner sig i de verksamheter där syftet med statsbidragen förväntas realiseras. Det finns en stor flora av statsbidrag som direkt eller indirekt kan sägas vara riktade mot utsatta områden. En del bidrag är tydligt riktade mot vissa kommuner genom att de inte är möjliga för alla att söka. Andra är generella till sin karaktär, men fördelas utifrån någon form av socioekonomisk princip. Vissa bidrag har inte någon sådan fördelningsprincip, men har ändå bedömt att de kan påverka utvecklingen i utsatta områden. Statsbidragen skiljer sig åt när det gäller hur mycket handlingsutrymme bidragsmottagaren får för lokal anpassning. Det finns olika försök att öka långsiktigheten i bidragen, men en del statsbidrag saknar helt ett sådant perspektiv. Regeringens långsiktiga strategi mot segregation ger ingen vägledning i hur statsbidrag till utsatta områden bör utformas och det finns inga generella riktlinjer för utformningen av statsbidrag. Vilket förarbete som gjorts i inför besluten om statsbidragen varierar. I vissa fall finns det diarieförda konsekvensanalyser, och i andra fall inte. Det är i dessa fall oklart i vilken utsträckning regeringen analyserat hur satsningen kommer kunna tas emot av olika kommuner, och i olika lokala verksamheter. Uppföljningarna av regeringens statsbidrag tar i olika grad hänsyn till att olika kommuner och områden har olika förutsättningar att ta emot och använda bidragen. Det finns exempel på statsbidrag som inte följs upp på nationell nivå, andra som följs upp, men saknar ett lokalt perspektiv och slutligen sådana som specifikt har analyserat hur bidraget tas emot i utsatta områden. 144Weber, & Khademian, “Wicked Problems, and Collaborative Capacity Builders in Network Settings”, 2008, s. 345. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N 3 Statsbidragens väg till stadsdelen Det finns en stor mängd statsbidrag som kan rekvireras eller sökas både av kommunen på central nivå och lokalt av stadsdelen. Vi har sett exempel på en slags entreprenörsanda i stadsdelen, där anställda inom förvaltningen söker pengar för att kunna fortsätta bedriva verksamhet som de anser är viktig för området. Cheferna i förvaltningarna upplever att det är svårt att ha överblick över alla potentiellt sökbara statsbidrag. I detta kapitel illustrerar vi hur riktade statsbidrag i praktiken tas emot av kommunen och fördelas till stadsdelen, utifrån vår fallstudie och urval av 11 statsbidrag –2019. 3.1 Storlek och fördelning av statsbidragen Statsbidragen fördelas till ett stort antal kommuner, som i sin tur kan fördela ut medlen till sina social-, skol-, eller stadsdelsförvaltningar eller skolenheter (med undantag för statsbidrag mot segregation som användes av staden centralt). För stadsdelen del och var den minsta summan , vilken gick till stadsdelens kommunala grundskolor för lovskola.