prop · H703155 · 2020-04-07 00:00:00 — Förvaltningsbeslut som avser enskilda ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 i . Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Föreskrifterna ska genom proposition i varje enskilt fall Regeringen ska föreslå att beslutar om förkortad motionstid med anledning av en sådan proposition. Regeringens bedömning: Frågan om olika kompensatoriska ekonomiska åtgärder med anledning av eventuella förordningar ska övervägas i samband med att de enskilda eventuella föreskrifterna om åtgärder tas fram. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer delvis med Förslaget i utkastet innebar att regeringen skulle få meddela särskilda föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, men enbart om det av smitt- skyddsskäl behövs för att hantera spridning av det virus som orsakar covid-19. I fråga om regionerna innebar utkastets förslag att regeringens föreskrifter även skulle få avse andra vårdinrättningar än regioners sjukhus. Utkastet i den delen innehöll inte något förslag i fråga om samverkan eller kommuner. I utkastet föreslogs även att regeringens föreskrifter skulle underställas . Remissinstanserna: , , () och tillstyrker förslaget i utkastet till lagrådsremiss. , och har inte någon invändning i sak mot förslaget. anser att det är viktigt att regeringen har bra verktyg och snabbt kan fatta beslut i syfte att minska smittspridningen, men framhåller vikten av att besluten vilar på demokratisk grund. Timbro avstyrker förslaget i utkastet. Förvaltningsrätten i anser att det föreslagna normgivningsbemyndigandet kan godtas i ljuset av underställningsmekanismen i förhållande till och att giltighetstiden för bemyndigandet ska begränsas , men ställer sig frågande till bedömningen i utkastet till lagrådsremiss i fråga om avsteg från offentligrättslig reglering i sektorsspecifik lagstiftning. Domstolen anser också att det är positivt att frågan om forum för överklagande av eventuella beslut av privaträttsliga subjekt regleras i smittskyddslagen. i efterfrågar krav på att berörda myndigheter ska höras innan regeringens eventuella förordningar beslutas och ser positivt på att det som anförs i utkastet om att regeringen i förordning kan delegera uppgifter utifrån gällande principer för krisberedskapsarbete inklusive det geografiska områdesansvaret. anser vidare att det är av vikt att polisens rättsliga befogenheter också motsvaras av de syften som de föreslagna ändringarna i smittskyddslagen och de därpå följande förordningar kan komma att ge upphov till. anser också att regleringen om handel mellan regioner i fråga om läkemedel och annan medicinsk utrustning även bör omfatta skyddsutrustning. efterfrågar ett klargörande av uttrycket andra vårdinrättningar. ombudsmän () anser att det krävs ytterligare förtydliganden i fråga om dels vilka åtgärder som kan komma att omfattas, mot vem de kan riktas eller vilka områden som berörs, dels överklaganderegleringen. () anser att innebörden av uttrycket i fråga om underställningsmekanismen bör förtydligas. uppmärksammar att dess verksamhet är till stora delar styrd av EU:s s.k. tullkodex och annan EU-rätt. framhåller därför vikten av att det görs en EU-rättslig analys vid framtagandet av eventuella föreskrifter om särskilda åtgärder som påverkar myndighetens verksamhet. Kommuner och Regioner (SKR) kan mot bakgrund av att befinner sig i en extraordinär situation godta att regeringen, inom grundlagens ramar och under vissa förutsättningar, tillfälligt ska ges rätt att meddela vissa offentligrättsliga föreskrifter. 2019/20:155 regeringen får möjlighet att meddela föreskrifter om regioners inbördes handel med läkemedel och skyddsutrustning. SKR avstyrker förslaget att regeringen ska få meddela föreskrifter om omfördelning av läkemedel och annan medicinsk utrustning utöver befintlig reglering på området. SKR anser också att behovet av en särskild bestämmelse om att föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen ska gälla framför sektorsspecifik lagstiftning bör övervägas. , Privattandläkarna, , , , och Visita anser att det till näringsidkarna ska utgå ekonomisk kompensation, motsvarande de förlorade intäkterna, vid beslut som kraftigt begränsar en näringsverksamhet eller till och med beslut om stängning. Privattandläkarna vill också betona att det vid beslut om omfördelning av läkemedel och annan medicinsk utrustning när det gäller regioners sjukhus och andra vårdinrättningar är viktigt att hänsyn tas till möjligheten för alla vårdinrättningar, även tandvården, att bedriva sin verksamhet. Svensk Dagligvaruhandel anser att måste ha en tydligare roll och ha möjlighet att godkänna en förordning innan den träder i kraft. Skälen för regeringens förslag Nya normgivningsbemyndiganden införs i smittskyddslagen Befogenheten för regeringen att besluta om ytterligare adekvata åtgärder för att lindra verkningarna av den omfattande spridningen av det virus som orsakar covid-19 bör enligt regeringens mening, vilket Lagrådet godtar, lämpligen regleras genom nya normgivningsbemyndiganden, som införs i smittskyddslagen. Att bemyndigandena placeras i smittskyddslagen innebär bl.a. att deras räckvidd kompletterar befintliga bemyndiganden i samma lag, men också att de är underkastade samma allmänna begränsningar som de befintliga bemyndigandena. Vilka åtgärder ska regeringen få meddela föreskrifter om? De nya bestämmelserna i smittskyddslagen bör ta sikte på sådana situationer som inte tydligt omfattas av smittskyddslagstiftningen eller där sådan lagstiftning är otillräcklig, men där det finns ett behov av att mycket snabbt kunna vidta särskilda åtgärder med anledning av spridningen av det virus som orsakar covid-19. Regeringens handlingsutrymme enligt de föreslagna bemyndigandena bör därför lämpligen avgränsas till att avse en befogenhet att meddela vissa offentligrättsliga föreskrifter. Som Lagrådet anför ligger det i sakens natur att det inte är möjligt att i detalj förutse de åtgärder som kan behöva vidtas för att hantera spridningen av viruset och att sådana åtgärder kan behöva vidtas mycket snabbt. Regeringen instämmer med Lagrådet i att detta talar för att ett nytt normgivningsbemyndigande behöver utformas på ett sådant sätt att det ger utrymme för viss flexibilitet när det gäller de åtgärder som regeringen ska kunna vidta. Mot bakgrund av svårigheten att förutse alla tänkbara åtgärder som skulle kunna bli aktuella att vidta och som inte omfattas av befintlig smitt- skyddslagstiftning föreslogs därför i lagrådsremissen att det skulle ges ett brett utrymme för regeringen att meddela särskilda föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, om det av smittskyddsskäl behövs för att hantera spridning av det virus som orsakar covid-19 (jfr 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen). Enligt Lagrådet kan det emellertid sättas i fråga om det finns tillräckliga skäl för ett så allmänt hållet och brett utformat bemyndigande som enligt lagrådsremissens förslag. Lagrådet anser att de åtgärder som regeringen lämnar som exempel i lagrådsremissen i stället skulle kunna utgöra en ändamålsenlig avgränsning. Lagrådet föreslår därför att dessa exempel förs in i lagtexten och att det uttryckligen anges att regeringen får meddela föreskrifter om sådana och liknande åtgärder. Regeringen instämmer i detta. Regeringen bör således få meddela särskilda föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, om det av smittskyddsskäl behövs för att hantera spridning av det virus som orsakar covid-19. Föreskrifterna bör få avse enbart följande. •Tillfälliga begränsningar för folksamlingar. •Tillfällig nedstängning av köpcentrum och andra handelsplatser. •Tillfällig nedstängning av sociala och kulturella mötesplatser, t.ex. barer, nattklubbar, restauranger, kafeterior, gym- och sportanläggningar, bibliotek, museer och allmänna samlingslokaler. •Tillfällig nedstängning eller andra begränsningar i fråga om transporter eller att använda infrastruktur, t.ex. hamnar, flygplatser eller buss- eller järnvägsstationer. •Tillfälligt möjliggörande av inbördes handel eller omfördelning av läkemedel eller skyddsmaterial och annan medicinsk utrustning när det gäller privata vårdgivare och andra privata aktörer. •Tillfälliga åtgärder av annat liknande slag. Det bör understrykas att sådana begränsningar eller andra åtgärder aldrig kan utformas på ett sådant sätt att de innebär inskränkningar i de fri- och rättigheter som skyddas i regeringsformen och som kan begränsas enbart genom lag, däribland skyddet mot påtvingat kroppsligt ingrepp och rätten till skydd för rörelsefriheten (jfr 2 kap. 6 och 8 §§ regeringsformen). Sådana eventuella åtgärder kan enbart besluta om genom lag. Bemyndigandet ger exempelvis inte stöd för att besluta om s.k. utegångsförbud, som man har gjort i andra länder. Ett sådant mycket ingripande och omfattande beslut om utegångsförbud – ett slags isolering – eller en karantän av hela samhällen skulle sannolikt innebära begränsningar i fri- och rättigheter som kräver en lag. Om regeringen utnyttjar den ingripandemöjlighet som bemyndigandet ger utrymme för måste regeringen således, som Försvarsmakten understryker, givetvis – liksom i alla andra fall av normgivning – beakta vissa grundläggande förutsättningar. Det gäller t.ex. frågan om det med hänsyn till bl.a. de grundläggande fri- och rättigheterna enligt regeringsformen 2019/20:155 och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), som gäller som lag, är möjligt att vidta en viss typ av åtgärd. Detsamma gäller, som framhåller, i fråga om (inbegripet EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna) samt i fråga om konven- tion om barnets rättigheter (), som gäller som lag. Regeringen måste också, som (Juridiska fakultets- nämnden) understryker, bedöma om åtgärden är lämplig, nödvändig och proportionerlig i förhållande till det syfte som ska uppnås samt, som uppmärksammar, iaktta regeringsformens krav på objektivitet och saklighet. Det är krav som är grundläggande för allt författningsarbete och det saknas utrymme att göra avsteg från dem i de fall som kan aktualiseras genom det föreslagna bemyndigandet. kunna göra adekvata bedömningar av samhällsekonomiska och övriga konsekvenser, t.ex. för totalförsvaret, som kan uppkomma som en följd av en viss påtänkt åtgärd, kan synpunkter, som Förvaltningsrätten i , i , Försvarsmakten och uppmärksammar, på sedvanligt sätt behöva inhämtas t.ex. från myndigheter, kommuner, regioner och det privata näringslivet om tillämp- ningen av bemyndigandet aktualiseras (jfr 7 kap. 2 § regeringsformen). , Privattandläkarna, , , , och Visita efterfrågar ekonomisk kompensation till näringsidkare vid beslut om åtgärder som får stora negativa effekter för bedriven näringsverksamhet. Regeringen anser att frågan om olika kompensatoriska ekonomiska åtgärder med anledning av eventuella förordningar ska övervägas i samband med att de enskilda eventuella föreskrifterna om åtgärder tas fram (jfr avsnitt 9). Regeringen har, i nära dialog med partierna i , vidtagit en rad åtgärder för att mildra de negativa konsekvenserna av virusutbrottet för Exempel på åtgärder som vidtagits är t.ex. sänkta arbetsgivaravgifter, slopat sjuklöneansvar och stöd till egenföretagare vid Regeringen följer utvecklingen noga och är beredd att vidta ytterligare åtgärder om det behövs. Åtgärder som har ekonomiska konse- kvenser för staten förutsätter – som i alla andra fall – att tilldelat regeringen nödvändiga befogenheter enligt regeringsformen, riksdags- ordningen och budgetlagen (2011:203). och regeringen på finansmaktens område påverkas således inte Det kan inte uteslutas att det kan uppkomma behov av föreskrifter som innebär att avsteg behöver göras från offentligrättslig reglering i sektors- Regeringen anser att de nya bestämmelserna bör utformas så att de möjliggör detta, men ser inte något behov någon s.k. subsidiaritetsbestämmelse som SKR efterfrågar. princip innebär bl.a. att en föreskrift i lag inte kan sättas åt sidan genom en författning med lägre rang, om det inte i lag lämnas utrymme för det genom ett bemyndigande som täcker den aktuella situationen. Förvaltningsrätten i och ombudsmän () upp- märksammar är det därför viktigt att eventuella föreskrifter som syftar till att göra avsteg från offentligrättslig reglering i en annan lag föregås av en noggrann analys i syfte att undvika normkonflikter. Det får i det enskilda fallet avgöras, efter en bedömning av de sektorsspecifika lagbestämmelsernas utformning och författningsregleringen i övrigt, i vilken mån föreskrifter i förordning kan meddelas som innebär sådana avvikelser. ombudsmän () anser att det krävs ytterligare förtydliganden i fråga om de tänkbara åtgärderna som regeringens föreskrifter med stöd av det föreslagna bemyndigandet ska få avse. Regeringen vill med anledning av detta framhålla att det är förenat med betydande svårigheter att nu förutse den närmare utformningen av de föreskrifter om åtgärder som det föreslagna bemyndigandet ger utrymme för och i vilka sammanhang – om ens några – som det kan finnas behov av att ge ett enskilt organ rätt att fatta beslut som måste kunna överprövas i domstol. Ett tänkbart fall skulle dock kunna aktualiseras exempelvis om det finns behov av att ge en enskild verksamhetsutövare rätt att besluta om undantag från exempelvis ett besöksförbud eller en liknande ingripande åtgärd som följer av en föreskrift i förordning. Det kan inte förutses att det finns anledning att ge enskilda organ några mera långtgående befogenheter att fatta beslut som i sig innebär ingripanden i enskildas förhållanden. När det gäller lokala och regionala åtgärder kan vidare förutses, i linje med vad som allmänt gäller i fråga om det geografiska områdesansvaret inom ramen för krisberedskapen, att åtgärder skulle kunna aktualiseras exempelvis på länsstyrelsernas områden. Det är dock inte möjligt att redan nu närmare precisera dessa. Behovet och lämpligheten av varje åtgärd måste bedömas utifrån expertmyndigheternas sakkunskap och med beaktande av de samhällsekonomiska och övriga konsekvenser åtgärderna kan förväntas få. Med anledning av synpunkter vill regeringen framhålla att det föreslagna normgivningsbemyndigandet inte ger något utrymme för regeringen att begränsa yttrandefriheten vare sig det gäller tryck- och yttrandefriheten enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen eller den frihet som enskilda har att med stöd av regeringsformen yttra sig i t.ex. sociala medier. Det föreslagna bemyndigandet ger inte heller utrymme för att meddela föreskrifter om åtgärder som avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, dvs. civilrätt (jfr 8 kap. 2 § första stycket 1 regeringsformen). Även sådana eventuella åtgärder kan enbart besluta om genom lag. Avsikten är inte heller att regeringen ska gå in och fatta beslut i enskilda fall. Däremot kan regeringens eventuella föreskrifter vid behov ta sikte på att statliga förvaltningsmyndigheter – med beaktande av grundlagens krav på objektivitet och saklighet samt de s.k. ansvars-, närhets- och likhetsprinciperna och det s.k. geografiska områdesansvaret – ska pröva vissa frågor genom förvaltningsbeslut med stöd av föreskrifterna. Det bör enligt regeringens uppfattning vara en utgångspunkt att de myndigheter som har delegerade befogenheter i en krissituation ska utnyttja befintlig reglering även om regeringen nu genom det föreslagna bemyndigandet ges ett brett utrymme att meddela föreskrifter om särskilda åtgärder med anledning av viruset som orsakar covid-19. Regeringen har vidare uppmärksammat ett tänkbart behov av att i den uppkomna situationen kunna vidta åtgärder för att trygga läkemedelsförsörjningen, som inte ryms inom befintlig lagstiftning. Med anledning av synpunkter från , , och i bör lagtexten justeras i för- 2019/20:155 hållande till förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Bestämmelsen bör uttryckligen ta sikte på regioner och kommuner. I fråga om privata sjukhus är bemyndigandet som avser enskilda tillämpligt. Justeringen bör i linje med SKR:s synpunkter innebära att regionerna och kommunerna på frivillig väg omfördelar läkemedel, men att regeringen ändå – som en sista utväg – ges möjlighet att meddela föreskrifter om en sådan omfördelning. Regeringen bör därför få meddela särskilda föreskrifter om inbördes handel eller omfördelning av läkemedel och medicinsk utrustning när det gäller regioner och kommuner, om det i syfte att upprätthålla ett effektivt smittskydd behövs för att hantera spridning av viruset. Vid utformningen av sådana föreskrifter måste ansvars-, närhets- och likhetsprinciperna och det geografiska områdesansvaret beaktas. Som Privattandläkarna uppmärksammar måste regeringen givetvis även i dessa fall bedöma om åtgärden är lämplig, nödvändig och proportionerlig i förhållande till det syfte som ska uppnås. Sammanfattningsvis innebär regeringens förslag att smittskyddslagens normgivningsbemyndiganden kompletteras med nya bemyndiganden som ger regeringen rätt att meddela vissa särskilda föreskrifter som behövs av smittskyddsskäl för att hantera det pågående virusutbrottet. Vid bedömningen av vad som i syfte att upprätthålla ett effektivt smittskydd behövs för att hantera spridningen av viruset ska expertmyndigheternas bedömning vara av avgörande betydelse. Bemyndigandenas räckvidd begränsas av smittskyddslagens ändamål och de förutsättningar som föreslås gälla för bemyndigandena. När det gäller regionerna tar bemyndigandet enbart sikte på vissa föreskrifter som gäller läkemedelshantering och medicinsk utrustning. Bemyndigandena syftar till att ge utrymme för åtgärder som behöver vidtas mycket snabbt och som det saknas stöd för i andra bemyndiganden i lag. Avslutningsvis bör det, bl.a. med anledning av vad Timbro anför om en överflyttning av makt från till regeringen, särskilt framhållas att de nu föreslagna bemyndigandena innebär att , inom grundlagens ramar, utnyttjar den möjlighet att delegera normgivningsmakt till regeringen som alltid finns enligt regeringsformen. Det föreslagna breda, men i förhållande till lagrådsremissen insnävade, tillämpningsområdet för bemyndigandena beror på den extraordinära och svårförutsägbara situation som spridningen av viruset som orsakar covid-19 medför, men detta innebär inte att några extraordinära befogenheter ges som avviker från vad som alltid gäller enligt grundlag. Effektiv tillsyn och kontroll Det kan komma att finnas ett behov av bestämmelser bl.a. för effektiv tillsyn och kontroll, t.ex. sanktionsavgifter, i syfte att se till att de föreskrifter om åtgärder som har meddelats med stöd av bemyndigandena följs. Regeringen konstaterar att det dock är svårt att förutse vilka konkreta tillsyns- eller kontrollverktyg som kan komma att behövas i ett läge där de föreslagna normgivningsbemyndigandenas tillämpning aktualiseras. Lagförslaget bör därför utformas så att det ger ett generellt handlingsutrymme för detta. Som och i anför är det viktigt att behovet av och förutsättningarna för polisens eventuella medverkan i syfte att säkerställa att föreskrifter om åtgärder följs noggrant analyseras om en förordning ska tas fram. Även frågan om överklagande av eventuella beslut som avser enskilda med anledning av föreskrifter som har meddelats med stöd av det föreslagna bemyndigandet bör övervägas i detta sammanhang. En utgångspunkt vid normgivning är att frågor om överklagande bör regleras i den författning som innehåller de materiella bestämmelser som ligger till grund för ett visst förvaltningsbeslut. I 8 kap. smittskyddslagen finns bestämmelser om överklagande av beslut enligt lagen. Av lagtekniska skäl och då det inte kan uteslutas att vissa frågor om åtgärder med stöd av föreskrifterna kommer att prövas av enskilda organ som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter, framstår det enligt regeringens uppfattning som lämpligast att göra avsteg från den utgångspunkten. Frågan om överklagbarhet i fråga om förvaltningsbeslut som avser enskilda bör därför inte regleras i 8 kap. smittskyddslagen eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av bemyndigandet. I likhet med Förvaltningsrätten i anser regeringen att det bör i smittskyddslagen införas en särskild bestämmelse om detta i direkt anslutning till det föreslagna normgivningsbemyndigandet. Överklagandebestämmelsen bör lämpligen innebära att förvaltningsbeslut som avser enskilda får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i . Med anledning av ombudsmäns synpunkter kan anmärkas att den prövning som kan komma att ske av ett förvaltningsbeslut som meddelas med stöd av det föreslagna bemyndigandet kommer, liksom i fråga om andra förvaltningsbeslut som fattas på det statliga förvaltningsområdet, att omfatta både åtgärdens laglighet och dess lämplighet. Vidare anser regeringen att det bör krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. En underställningsmekanism i förhållande till De föreslagna normgivningsbemyndigandena avser att tillgodose regeringens behov av att – inom grundlagens ramar – kunna vidta adekvata åtgärder för att lindra verkningarna av den omfattande spridningen av det virus som orsakar covid-19. Den valda lagstiftningstekniken kan uppfattas så att tvångsåtgärder av långtgående slag skulle kunna utlösas på grund av ett beslut av regeringen som har fattats med stöd av en i lag given delegation från . Lagförslaget ger ett brett utrymme för regler om vissa tvångsåtgärder, som kan innebära bl.a. skyldigheter för enskilda eller ingrepp i enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Regeringen anser, till skillnad från Svensk Dagligvaruhandel, att det därför är lämpligt att det även införs en bestämmelse i anslutning till normgivningsbemyndigandena som innebär att regeringens eventuella föreskrifter om särskilda åtgärder med stöd av bemyndigandena ska underställas genom proposition i varje enskilt fall. (jfr 8 kap. 6 § regeringsformen, 9 kap. 2 § tredje stycket smittskyddslagen och prop. 2019/20:155 2003/04:30 s. 244–245). Regeringen ska föreslå att beslutar om förkortad motionstid med anledning av en sådan proposition. Enligt Lagrådet motiverar de föreslagna bemyndigandenas utformning och extraordinära karaktär att en beslutad föreskrift ska underställas prövning så fort som möjligt efter det att en föreskrift har meddelats, helst , men i vart fall senast efterföljande veckodag. Regeringen instämmer i att sådana föreskrifter mycket skyndsamt bör underställas . Detta bör lämpligen säkerställas genom en justering av lagtexten i förhållande till lagrådsremissens förslag på så sätt att det anges att föreskrifter som har meddelats med stöd av de föreslagna bemyndigandena ska underställas prövning. 7Bemyndigandena ska vara tidsbegränsade Regeringens förslag: De nya bestämmelserna i smittskyddslagen ska ha en begränsad giltighetstid. Regeringens bedömning: Bestämmelsernas giltighetstid bör vara högst . Giltighetstiden för eventuella föreskrifter som har meddelats med stöd av de föreslagna bemyndigandena måste anpassas, så att föreskrifterna upphör att gälla senast som bemyndigandena upphör att gälla. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , och tillstyrker förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Förvaltningsrätten i har inte någon invändning mot förslaget.