prop · H80311 · 2020-09-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:11 Säkerhetsprövning av domare och några andra Regeringen överlämnar denna proposition till . För att skapa en ändamålsenlig ordning för säkerhetsprövning som bidrar till att värna domstolarnas och domarnas oberoende ställning föreslår regeringen att ska ansvara för säkerhetsprövningen av cheferna för de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, Arbetsdomstolen och hyres- och arrendenämnderna i , och . förtydligas att respektive domstol eller nämnd ansvarar för säkerhetsprövningen av övriga ordinarie domare och hyresråd. Det föreslås också att rätt att närvara och yttra sig vid sammanträden endast ska avse ärenden som gäller utnämning av en chef för en domstol. Vidare föreslås ett förtydligande av uppgift vid rekryteringen av ordinarie domare. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare.......................................... 2.2Förslag till lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (2018:585) .......................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Säkerhetsprövning av ordinarie domare och hyresråd ...................... rätt att närvara och yttra sig vid En tydligare uppgift för vid rekryteringen av Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare........................................ 10.2Förslaget till lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (2018:585) ........................................................................ Sammanfattning av betänkandet Rekrytering av framtidens domare (2017:85) i nu aktuella Betänkandets lagförslag i nu aktuella delar ...................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Säkerhetsprövning av domare (2019:26) .................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare. 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (2018:585). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare Härigenom föreskrivs att 3 och 8 §§ lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare ska ha följande lydelse. Nämnden ska lämna förslag till regeringen i ärenden om utnämning av ordinarie domare. Nämnden ska även bedriva ett aktivt och långsiktigt arbete för att tillgodose rekryteringsbehovet av ordinarie domare. Regeringen meddelar föreskrifter om andra uppgifter för nämnden. Nämnden ska lämna förslag till regeringen i ärenden om utnämning av ordinarie domare. Nämnden ska även bedriva ett aktivt och långsiktigt arbete för att främja rekryteringen av ordinarie domare. kan med stöd av uppgifter för nämnden. En företrädare för Domstols- I ärenden som gäller utnämning verket får närvara och yttra sig vid av en chef för en domstol får en närvara och yttra sig vid nämndens Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (2018:585) Härigenom föreskrivs i fråga om säkerhetsskyddslagen (2018:585) dels att 3 kap. 4 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 3 kap. 4 a §, av följande lydelse. Säkerhetsprövningen ska utgå från uppgifter som kommit fram när grundutredningen gjordes och den kännedom som i övrigt finns om den som ska prövas, uppgifter som har lämnats ut efter registerkontroll och särskild personutredning, arten av den verksamhet som prövningen gäller samt omständigheterna i övrigt. Bedömningen görs av den som Bedömningen görs av den som beslutar om anställning eller annat beslutar om anställning eller annat deltagande i den säkerhetskänsliga deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten, om inte annat följer av tredje stycket eller 4 a §. över den prövades lämplighet att delta i säkerhetskänslig verksamhet hos en enskild verksamhetsutövare, är det i stället myndigheten som gör den slutliga bedömningen. Om en myndighet har det bestämmande inflytandet över den prövades lämplighet att delta i säkerhetskänslig verksamhet hos en enskild verksamhetsutövare, är det i stället myndigheten som gör den slutliga bedömningen. Om det finns anledning till det, ska en tidigare gjord bedömning av en persons lämplighet att delta i den säkerhetskänsliga verksamheten omprövas. Bedömningen enligt 4 § görs av när det gäller den som är chef för 1.en allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol, iStockholm, eller . För övriga ordinarie domare i allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar och Arbets- bedömningen av respektive domstol eller nämnd. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över rekryteringen av ordinarie domare i syfte att säkerställa att alla domstolar i hela landet även kan rekrytera domare som tillhör de allra skickligaste och för yrket mest lämpade juristerna (dir. 2016:89). Utredningen, som antog namnet , överlämnade betänkandet Rekrytering av framtidens domare (2017:85). I denna proposition behandlar regeringen utredningens förslag om rätten för en företrädare för att närvara och yttra sig vid sammanträden och om en tydligare uppgift för vid rekryteringen av ordinarie domare. En sammanfattning av betänkandet i nu aktuella delar finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag i nu aktuella delar finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2017/08641/DOM). Regeringen avser inte att gå vidare med utredningens kvarvarande lagförslag. Genom beslut gav statsrådet en utredare i uppdrag att biträda departementet med att utreda vissa frågor på säkerhetsskyddsregleringens område (Ju 2019:B). Utredaren skulle bland annat ta ställning till vem som bör ansvara för beslut om placering i säkerhetsklass samt för utförandet och bedömningen av säkerhetsprövningen för ordinarie domare och hyresråd. Denna del av uppdraget redovisades i departementspromemorian Säkerhetsprövning av domare (2019:26). En sammanfattning av promemorian finns Promemorians lagförslag finns i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2019/03987/DOM). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag som överensstämmer med lagförslagen i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Av 11 kap. 1 § regeringsformen (RF) framgår att det ska finnas ordinarie domare vid domstolarna. Ordinarie domare utnämns enligt 11 kap. 6 § RF av regeringen. Vid utnämningen ska avseende endast fästas vid sakliga grunder som förtjänst och skicklighet. Vilka domaranställningar som är ordinarie och hur dessa domare utnämns framgår av lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare (utnämningslagen). 2020/21:11 Hyres- och arrendenämnderna är förvaltningsmyndigheter men brukar beskrivas som domstolsliknande nämnder. De lagfarna ledamöterna i hyres- och arrendenämnderna kallas hyresråd. I nämnderna i , och är ett av hyresråden även chef för nämnden. I övriga nämnder är det i stället lagmannen i tingsrätten på samma ort som är chef också för nämnden. Hyresråd är inte ordinarie domare. Utnämningslagen är dock tillämplig även vid utnämning av hyresråd och hyresråd tillika chef för hyres- och arrendenämnderna i , och , se 3 och 6 §§ lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder. Utnämningsförfarandet har utformats utifrån utgångspunkterna att domstolarnas och domarnas oberoende ställning inte ska kunna ifrågasättas och att det ska säkerställa en rekrytering som präglas av bredd och hög kvalitet, se propositionerna En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 132) och Utnämning av ordinarie domare (prop. 2009/10:181 s. 67). Ärenden om utnämning av ordinarie domare ska beredas i en statlig nämnd, (2 § utnämningslagen). Nämnden har till uppgift att lämna förslag till regeringen i utnämningsärenden. Nämnden ska även bedriva ett aktivt och långsiktigt arbete för att tillgodose rekryteringsbehovet av ordinarie domare och utföra de andra uppgifter som regeringen föreskriver (3 §). ska bestå av nio ledamöter som inom sig utser ordförande och vice ordförande (4 §). Fem av dessa ska vara eller ha varit ordinarie domare, två ska vara jurister verksamma utanför domstolsväsendet, varav en ska vara advokat, och två ska representera allmänheten. För varje ledamot finns en personlig ersättare. Ledamöter och ersättare förordnas för av högst . De ledamöter och ersättare som ska representera allmänheten väljs av . Övriga ledamöter och ersättare förordnas av regeringen efter nominering av domstolarna, , och Kommuner och Regioner. Vid utnämningar av ordinarie domare i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol och av hyresråd är även den anställande domstolen eller nämnden och involverat i olika skeden i utnämningsförfarandet. En företrädare för får närvara och yttra sig vid nämndens sammanträden (8 §). Regeringen är inte bunden av förslag. Innan regeringen utnämner någon som inte har föreslagits av nämnden, ska nämnden emellertid få tillfälle att yttra sig över honom eller henne (11 §). 5Säkerhetsprövning av ordinarie domare och hyresråd Regeringens förslag: ska ansvara för säkerhetsprövningen när det gäller den som är chef för –en allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol, –Arbetsdomstolen, eller –hyres- och arrendenämnderna i , eller . För övriga ordinarie domare i dessa domstolar och hyresråd i hyres- och arrendenämnder ska respektive domstol eller nämnd ansvara för säkerhetsprövningen. Regeringens bedömning: bör inte ansvara för säkerhetsprövningen av ordföranden i Försvarsunderrättelsedomstolen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslås att även ska ansvara för säkerhetsprövningen av ordföranden i Försvarsunderrättelsedomstolen. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller har inga invändningar mot det. Bland dessa finns Arbetsdomstolen, , Förvaltningsrätten i , , , , , Justitiekanslern, i , ombudsmän och . understryker att förslagen i promemorian bidrar till att ge en mer ändamålsenlig ordning för säkerhetsprövning av ordinarie domare, som domstolarnas och domarnas självständiga ställning värnas. tillstyrker förslaget att nämnden ska överta ansvaret för säkerhetsprövning av chefer, dock med undantag för ordföranden i Försvarsunderrättelsedomstolen. Även och Försvarsunderrättelsedomstolen tillstyrker förslaget, förutom i den del det avser ordföranden i denna domstol med hänvisning till de synnerligen säkerhetskänsliga uppgifter som domstolens verksamhet omfattar. Försvarsmakten anser att ordningen för säkerhetsprövning av ordföranden i Försvarsunderrättelsedomstolen kan behöva analyseras vidare. ställer sig tveksam till att ska ansvara för säkerhetsprövning i säkerhetsklass 1 och föreslår att denna uppgift i stället läggs på Säkerhetspolisen, eller möjligen Försvarsmakten. Hovrätten över och avstyrker förslaget till den del det avser säkerhetsprövning av chefer. Enligt hovrätten innebär förslaget inte någon ytterligare garanti för självständiga domare eftersom är underställd regeringen. Hovrätten anser, i likhet med Kammarrätten i , att frågan bör utredas vidare i utredningen om förstärkt skydd för demokratin och domstolars oberoende (dir. 2020:11). Flera remissinstanser, till exempel och Förvaltningsrätten i , påpekar att det kan finnas ett behov av att göra säkerhetsprövningar av domstolschefer även under pågående anställning. ifrågasätter behovet och det lämpliga i att säkerhetsprövningar sker före utnämning eftersom det av integritetsskäl inte bör göras en sådan prövning i större omfattning än vad som är nödvändigt. och anser att det är bra att det tydliggörs att det är domstolen eller nämnden som ansvarar för säkerhetsprövningen av de ordinarie domare och hyresråd som inte är chefer. Några remissinstanser, däribland , och , anser att det bör övervägas att låta ansvar omfatta även ordinarie domare och hyresråd som inte är chefer om det redan vid anställningstillfället står klart att anställningen är placerad i säkerhetsklass. Försvarsunderrättelsedomstolen och Förvaltningsrätten i för fram vissa språkliga och lagtekniska synpunkter om bestämmelsernas närmare utformning. Många remissinstanser, däribland , Kammarrätten i och Kammarrätten i , framhåller vikten av att anställningsärendet i även framöver präglas av öppenhet och transparens och att ärendet därför bör hållas skilt från säkerhetsprövningsärendet. framhåller ett antal remissinstanser, såsom och , vikten av att ordningen för säkerhetsprövning utformas på ett sådant sätt att tidsutdräkten i anställningsärendet inte blir alltför lång. Ett flertal remissinstanser, däribland , ombudsmän, , och , anser att en särskild forumregel för mål med säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter bör utredas. Skälen för regeringens förslag och bedömning Säkerhetsskyddslagen och dess regler om säkerhetsprövning Säkerhetsskyddslagen (2018:585) gäller för alla som bedriver säkerhetskänslig verksamhet. Med säkerhetskänslig verksamhet avses verksamhet som är av betydelse för säkerhet eller verksamhet som omfattas av ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd (1 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen). Säkerhetsskydd syftar till att ge skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten samt skydd i andra fall av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter (1 kap. 2 §). Den som är ansvarig för verksamheten ska göra en säkerhetsskyddsanalys (2 kap. 1 §). Med utgångspunkt i analysen ska verksamhetsutövaren bland annat planera och vidta säkerhetsskyddsåtgärder. Det finns tre olika typer av säkerhetsskyddsåtgärder: informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet (2 kap. 2–4 §§). Med säkerhetsskyddsåtgärden personalsäkerhet ska verksamheten skyddas mot att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i säkerhetskänslig verksamhet och säkerställa att de som deltar i säkerhetskänslig verksamhet har tillräcklig kunskap om säkerhetsskydd (2 kap. 4 §). Personalsäkerhet består därmed i praktiken av säkerhetsprövning och utbildning i säkerhetsskydd. En anställning ska placeras i säkerhetsklass om den anställde i viss omfattning får del av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller har möjlighet att orsaka skada för säkerhet (3 kap. 5–8 §§). och dess myndigheter beslutar om placering i säkerhetsklass när det gäller förvaltningsområde. I övrigt beslutar regeringen om placering i säkerhetsklass (3 kap. 12 §). Regeringen får dock överlåta beslutanderätten till andra myndigheter. Den som genom en anställning eller på något annat sätt ska delta i säkerhetskänslig verksamhet ska säkerhetsprövas (3 kap. 1 §). Säkerhetsprövningens omfattning beror på om och i vilken omfattning en anställning eller befattning är placerad i säkerhetsklass. Säkerhetsprövningen syftar till att klarlägga om en person kan antas vara lojal mot de intressen som ska skyddas enligt lagen och i övrigt pålitlig från säkerhetssynpunkt. Vid säkerhetsprövningen ska sådana omständigheter beaktas som kan antas innebära sårbarheter i säkerhetshänseende (3 kap. 2 §). Säkerhetsprövningen ska göras innan en person deltar i säkerhetskänslig verksamhet och innefatta en grundutredning samt registerkontroll och särskild personutredning under vissa förutsättningar (3 kap. 3 § första stycket). Kravet på säkerhetsprövning gäller inte bara vid ett anställningstillfälle Prop. 2020/21:11 eller liknande, utan också när till exempel ändrade arbetsuppgifter innebär deltagande i säkerhetskänslig verksamhet, se propositionen Ett modernt och stärkt skydd för säkerhet – ny säkerhetsskyddslag (prop. 2017/18:89 s. 143). Säkerhetsprövningen ska vidare följas upp så länge deltagandet i den säkerhetskänsliga verksamheten pågår (3 kap. 3 § andra stycket). Ansvaret för att följa upp en säkerhetsprövning innebär att den som bedriver den säkerhetskänsliga verksamheten måste skaffa sig en fördjupad personkännedom genom till exempel regelbundna kontakter och uppföljningssamtal (prop. 2017/18:89 s. 144). Säkerhetsprövningen ska utgå från uppgifter som kommit fram när grundutredningen gjordes och den kännedom som i övrigt finns om den som ska prövas, uppgifter som har lämnats ut efter registerkontroll och särskild personutredning, arten av den verksamhet som prövningen gäller samt omständigheterna i övrigt (3 kap. 4 § första stycket). Bedömningen av säkerhetsprövningen ska göras av den som beslutar om anställning eller annat deltagande i den säkerhetskänsliga verksamheten (3 kap. 4 § andra stycket). För ordinarie domare och hyresråd gäller samma krav på säkerhetsprövning som för andra yrkeskategorier som kommer i kontakt med säkerhetskänslig verksamhet och säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. De domstolar och nämnder som bedriver säkerhetskänslig verksamhet ska upprätta en säkerhetsskyddsanalys och identifiera var i verksamheten eventuella säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter finns. Vid behov ska anställningar eller befattningar placeras i säkerhetsklass. Den personal som ska delta i den säkerhetskänsliga verksamheten ska vara säkerhetsprövad. Behovet av säkerhetsprövning kan aktualiseras såväl inför utnämning som senare under anställningen, till exempel vid byte av placering inom domstolen till en avdelning som hanterar mål med säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Domstolarnas och domarnas oberoende ställning och det särskilda förfarandet för utnämning väcker frågan vilken aktör som bör ansvara för säkerhetsprövningen av ordinarie domare. Med hänsyn till att samma utnämningsförfarande tillämpas för hyresråd finns det även skäl att överväga vilken aktör som bör ansvara för säkerhetsprövningen av dessa. ska ansvara för säkerhetsprövningen av chefer för domstolar och hyres- och arrendenämnder … I promemorian föreslås att ska ansvara för säkerhetsprövningen när det gäller anställningar som chef för en allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol, Arbetsdomstolen, Försvarsunderrättelsedomstolen eller en hyres- och arrendenämnd. En majoritet av remissinstanserna instämmer i eller har inga invändningar mot detta. Hovrätten över och avstyrker förslaget och förordar att temporärt ska ansvara för säkerhetsprövningar av chefer till dess att frågan blivit föremål för ytterligare utredning. Av principiella och konstitutionella skäl är det angeläget att ordningen för säkerhetsprövning av ordinarie domare utformas på ett sätt som värnar domstolarnas och domarnas oberoende ställning. Särskilt med tanke på det uppföljande ansvaret skulle det, som Hovrätten över och 2020/21:11 påpekar, kunna finnas vissa praktiska fördelar med att låta hantera säkerhetsprövningar av chefer. har tidigare haft denna uppgift och har, till skillnad från , regelbundna kontakter med cheferna. Ur ett oberoendeperspektiv anser dock regeringen, i likhet med flertalet remissinstanser, att det är lämpligare att får i uppgift att ansvara för säkerhetsprövningen. framhåller är det av största vikt att säkerhetsprövningar sker enligt en ordning som inte medför att legitimitet som beredningsorgan i utnämningsärenden kan ifrågasättas. Anställningsärendet hos ska även framgent präglas av öppenhet och transparens (jfr prop. 2009/10:181 s. 68 f.). Eftersom även bereder och lämnar förslag till regeringen i ärenden om utnämning av hyresråd bör samma ordning gälla för de hyresråd som är tillika chef för hyres- och arrendenämnderna i , och . ges ansvaret för säkerhetsprövning innebär att nämnden i de fall ett behov av säkerhetsprövning av en chef aktualiseras ska göra en bedömning av om personen i fråga är lämplig att delta i säkerhetskänslig verksamhet. Bedömningen ska göras utifrån det underlag som anges i 3 kap. 4 § första stycket säkerhetsskyddslagen. Promemorians förslag utgår från att behovet av säkerhetsprövning av en chef för en domstol eller hyres- och arrendenämnd endast uppkommer i samband med anställning. Som bland annat och Förvaltningsrätten i framhåller kan det inte uteslutas att ett sådant behov även kan uppstå senare, under en pågående anställning. Så kan vara fallet om ett mål som innehåller säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter kommer in till en domstol som inte har handlagt den typen av mål. Jämfört med promemorians lagförslag bör det i lagtexten därför tydliggöras att ansvar inte bara gäller tidpunkten då chefer anställs, utan också omfattar säkerhetsprövningar under pågående anställning. Sammantaget anser regeringen att ska ansvara för säkerhetsprövningen när det gäller den som är chef för en allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol, Arbetsdomstolen eller hyres- och arrendenämnderna i , eller . Som föreslås i promemorian bör det därför införas en reglering i säkerhetsskyddslagen av vilken det framgår att det är som ska göra bedömningen av säkerhetsprövningen. Regeringen avser att i förordning återkomma med en närmare reglering av uppgift. Regeringen har, med förbehåll för godkännande, gett i uppdrag att förbereda övertagandet av ansvaret för säkerhetsprövning (Ju2020/02562/DOM). Många remissinstanser, däribland , ombudsmän, , och , anser att det vore önskvärt om mål eller ärenden som rör säkerhetskänslig verksamhet och innehåller säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter hanterades av endast ett fåtal domstolar. Så som framhålls i promemorian faller dock denna fråga utanför detta lagstiftningsärende. … med undantag för ordföranden i Försvarsunderrättelsedomstolen I promemorian föreslås att även ska ansvara för säkerhetsprövningen av ordföranden i Försvarsunderrättelsedomstolen. Några remissinstanser avstyrker detta förslag, däribland och Försvarsunderrättelsedomstolen. De pekar på att tillståndsverksamheten bygger på utomordentligt skyddsvärd information kring prioriteringar och behov inom den svenska underrättelseverksamheten och om Försvarets radioanstalts inhämtningsförmåga. För att tydligt kunna relatera bedömningen av säkerhetsprövningen till anställningen eller verksamheten krävs mycket goda kunskaper i den verksamhet som den säkerhetsprövade ska verka i. Säkerhetspolisen framhåller att det dessutom kräver tillräckligt god insikt i Säkerhetspolisens verksamhet. Försvarsunderrättelsedomstolen och framhåller även vikten av att uppgifter i och om verksamheten inte bör få större spridning än nödvändigt, eftersom ett röjande av information kan få irreparabla konsekvenser för säkerhet. Enligt framstår det, med hänsyn till Försvarsunderrättelsedomstolens särpräglade verksamhet och de synnerligen säkerhetskänsliga uppgifter som den omfattar, som ett lämpligare alternativ att behålla nuvarande ordning för säkerhetsprövning av ordföranden i domstolen. Försvarsunderrättelsedomstolen ska enligt 1 § lagen (2009:966) om Försvarsunderrättelsedomstol pröva frågor om tillstånd till signalspaning. Flertalet uppgifter i tillståndsverksamheten omfattas av sekretess enligt 15 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet. Mot bakgrund av den verksamhet som bedrivs i domstolen och de skäl som remissinstanserna lyfter anser regeringen att inte bör ansvara för säkerhetsprövningen av ordföranden i Försvarsunderrättelsedomstolen. Domstolen eller nämnden ska ansvara för säkerhetsprövningen av övriga ordinarie domare och hyresråd