prop · H80325 · 2020-10-08 00:00:00 — Partnerskapen i och har i sina arbetsordningar fastställt att jäv ska anmälas innan mötet och partnerskapet i har bestämt att jäv ska anmälas under en särskild punkt på dagordningen. Regelverkets krav på att en anmälan om jäv ska göras när en person känner till en omständighet som kan antas göra personen jävig medför att anmälan om jäv kan behöva göras tidigare än vad partnerskapen utgår från . Ledamöterna får veta vilka ansökningar som ska bedömas av partnerskapet senast när sekretariaten skickar ut dem eller tillgängliggör dem för ledamöterna i partnerskapens databaser. Vissa partnerskap skickar även ut listor till ledamöterna över de ansökningar som godkänts av och i ett tidigare skede. Enligt en intervjuad vid skulle det vara lämpligt att ledamöter bedömer om de är jäviga redan när och har skickat listor över godkända projektansökningar till partnerskapens sekretariat, således innan prioriteringsunderlaget skickas till ledamöterna. De ledamöter som då anmält jäv borde då inte få del av bedömningarna av de ansökningar där de är jäviga.146 Vi menar att det skulle kunna vara ett sätt att minska risken för att intressekonflikter uppstår under partnerskapens beredning. Osäkerhet i partnerskapen om vem som ska betraktas som jävig Vem som ska betraktas som jävig har enligt såväl partnerskap som och varit en återkommande fråga på partnerskapens möten, och det varierar hur partnerskapen har valt att hantera frågan. 145Intervjuer med Strukturfondspartnerskapet samt i . 146Intervju med Mellersta . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Strukturfondspartnerskapet framhåller att det är upp till ledamöterna att själva bedöma om de är jäviga eller inte, men att det kan vara en svår bedömning att göra.147 I partnerskapet –skiljer sig enligt bedömningarna av jäv mellan olika kategorier av ledamöter. Ledamöter från andra aktörer än regionerna anmäler jäv om deras respektive organisation är involverad i en ansökan. De ledamöterna är tjänstemän eller motsvarande som ofta arbetar på operativ nivå. Ledamöter som också ingår i anmäler inte jäv i fråga om ansökningar från den berörda regionen. Däremot anmäler ledamöter som också ingår i den nämnd i regionen som beviljat medfinansiering eller tagit fram ansökan om EU-medel sig som jäviga. Dessa principer anges partnerskapet vara enigt om.148 Enligt har det dock tidigare förekommit att ledamöter som deltagit i den regionala nämndens beslut om medfinansiering inte anmält sig som jäviga.149 Jäviga ledamöter sitter kvar under diskussion och beslut om yttrande i hälften av partnerskapen Hälften av partnerskapen låter de ledamöter som anmält sig som jäviga sitta kvar i sammanträdesrummet när partnerskapet diskuterar och beslutar om yttrande för de berörda ansökningarna, vilket inte är tillåtet enligt de nuvarande jävsreglerna. Strukturfondspartnerskapet beslutar vid inledningen av sina prioriteringsmöten att de ledamöter som anmält jäv får sitta kvar i rummet under hela mötet. tillämpade partnerskapet principen att ledamöter som anmält jäv gick ut från rummet, men det skedde så ofta att mötena upplevdes som splittrade.150 Intervjuade vid partnerskapet och har skilda uppfattningar om i vilken utsträckning jäviga ledamöter faktiskt har avhållit sig från att yttra sig.151 Även partnerskapen och låter ledamöter som anmält sig jäviga vara kvar i rummet vid diskussionen om prioritering men utan att ha rätt att yttra sig om de berörda ansökningarna.152 147Intervju med Strukturfondspartnerskapet . 148Intervju med –. 150Strukturfondspartnerskapet , sammanträdesprotokoll , § 124. Intervju med strukturfondspartnerskapet . 151Strukturfondspartnerskapet , Sammanträdesprotokoll , § 124. Intervju med strukturfondspartnerskapet . 152Intervjuer med , . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P I partnerskapet –förefaller det variera mellan olika kategorier av ledamöter om de sitter kvar i sammanträdesrummet efter att de anmält jäv. anger att ledamöter från andra aktörer än regionerna har lämnat rummet när de anmält jäv.153 De ledamöter som deltagit i den regionala nämndens hantering av ansökan har enligt partnerskapet tillåtits sitta kvar i rummet men utan rätt att yttra sig.154 och informationsinsatser om jäv och har genomfört vissa informationsinsatser om jäv riktade mot partnerskapen. anger att det har bevakat jävsproblematiken i partnerskapen löpande . har också tagit fram en strategi för att hantera bedrägeririsker med tillhörande årlig handlingsplan, och i planen identifierade myndigheten jäv hos ledamöterna i partnerskapen som en risk. en kort utbildningsinsats med tillhörande frågestund för partnerskapens sekreterare. Myndigheten har också skickat informationsmaterial till samtliga partnerskap. anger att det har genomfört informationsinsatser tillsammans med , framför allt i början av programperioden. framhåller att partnerskapens sekretariat har ansvaret för att hantera jävsfrågan och ledamöternas beaktande av den. Enligt myndigheten hanteras jävsfrågan mycket olika mellan partnerskapen, beroende på hur viktig frågan anses vara av partnerskapens ordförande och sekreterare. Ingen av myndigheterna har gjort någon djupare analys av konsekvenserna av de skärpta jävsreglerna. bedömer att detta inte är dess uppgift.155 4.4 Partnerskapens yttranden och myndigheternas beslut Strukturfondspartnerskapen ska motivera sina yttranden om prioriteringar, men de flesta är inte klargörande. Det varierar om och använder partnerskapens motiveringar ordagrant eller kompletterar dem i sina beslut. Om sökande har frågor om motiveringen till beslutet, hänvisar myndigheterna ofta till partnerskapet. Att partnerskapen ska yttra sig över de godkända projektansökningarna medför en förlängning av processen för att få beslut om EU-medel, men en del partnerskap har en snabbare hantering för vissa av sina yttranden. 154E-post från Strukturfondspartnerskapet – . Strukturfondspartnerskapet –, protokoll från sammanträde , § 7. 155E-post från , e-post från . 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Yttranden och därmed beslut saknar ofta klargörande motiveringar Merparten av strukturfondspartnerskapens yttranden saknar motiveringar som kan anses vara klargörande. Vi har granskat protokoll från partnerskapens prioriteringsmöten –2019, och har undersökt hur partnerskapen motiverar sina prioriteringar. De flesta av partnerskapen använder ofta eller alltid kortfattade och standardiserade yttranden. Många yttranden om att inte prioritera ansökningar motiveras endast kortfattat med att det finns begränsade resurser. Andra motiveringar är relativa och anger att andra ansökningar på ett bättre sätt uppfyller grunderna för prioritering, utan att någon utförligare förklaring lämnas. Två partnerskap anger tydligare eller utförligare motiv. Ett är partnerskapet och Öarna, som ofta anger vilka styrkor eller svagheter i ansökningarna som varit avgörande för partnerskapets yttrande. Det andra är partnerskapet , vars beslut innehåller längre texter med bedömningar av varje projekt. Partnerskapens yttranden ska innehålla motiveringar avseende varje enskild ansökan som har föredragits av och . Yttrandena är bindande i myndigheternas fortsatta handläggning.156 Den nuvarande förvaltningslagen är tydlig om vad motiveringar av beslut ska innehålla: Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande.157 Det är svårt för och att klargörande motivera sina beslut efter strukturfondspartnerskapens yttranden eftersom myndigheterna är bundna av dem. och brukar använda partnerskapens motiveringar i sina beslut, vilket medför att också myndigheternas beslut ofta saknar klargörande motiveringar. I två partnerskapsområden förekommer det däremot att någon av myndigheterna skriver egna eller kompletterande motiveringar till partnerskapens yttranden.158 1562 kap 12 § förordningen (2014:1383) om förvaltning av . 1 § 3 st. lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap. 15732 § förvaltningslagen (2017:900). Vissa undantag anges i bestämmelsen. De gäller anställning, om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas , om det är nödvändigt med hänsyn till bland annat rikets säkerhet eller skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller om beslutet gäller meddelande av föreskrifter. En mer utförlig beskrivning av regler om motivering av beslut finns tillgänglig via webbplats. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P Vid införandet av lagen om strukturfondspartnerskap framförde myndigheterna att deras möjligheter att fullfölja sina uppgifter och sitt ansvar begränsades genom denna lösning.159 anger att myndigheten försöker förmå partnerskapen att utforma sina motiveringar så att de blir godtagbara, men att de alltför ofta inte är det.160 framför att myndigheten inte har några uttalade krav på hur partnerskapens motiveringar ska vara utformade utöver att någon form av motivering ska lämnas. Myndigheten håller med om att partnerskapens motiveringar ibland är bristfälliga, och i några fall har bett partnerskapen om förtydliganden.161 Det finns vissa svenska regler om motivering av beslut över ansökningar om EU-medel, men de är otydliga och är inriktade mot bifallsbeslut. Det kan vara en bidragande orsak till att motiveringar i avslagsbeslut ofta är korta och intetsägande. Beslut om beviljande av stöd ska enligt förordningen innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som tillämpats och vilka omständigheter som varit avgörande för utgången samt ange det förväntade resultatet av projektet. I de fall ansökan har prövats av strukturfondspartnerskapet ska även partnerskapets motivering finnas med. De villkor som beslutet är förenat med samt projektets budget och finansieringsplan ska särskilt framgå av beslutet.162 Det finns oklarheter om hur innehållet i besluten ska kommuniceras Att och ansvarar för besluten men är bundna av partnerskapens prioriteringar medför ibland oklarheter om vem som ska se till att sökande får godtagbara svar på frågor om skälen för beslut. I de flesta partnerskapsområdena informerar och den sökande muntligen om utgången av partnerskapets prioritering av ansökan kort efter prioriteringsmötet. I och Mellersta är det regionerna respektive partnerskapens sekretariat som informerar den sökande om utfallet.163 skickar respektive i respektive område ett skriftligt beslut till den sökande. Enligt intervjuade vid och i de olika partnerskapsområdena varierar det om de som fått avslag på sin ansökan brukar ha frågor om skälen för beslutet. I vissa områden beskrivs att det sällan förekommer medan det anges vara desto vanligare i andra områden. När de sökande har frågor om skälen för beslut, hänvisar och i de flesta områdena sökanden till partnerskapets sekretariat. 2006/07:92 s. 7 f. i fråga om remissyttrande av och föregångare Verket för näringslivsutveckling. 16214 § 1 st. förordningen (2014:1383) om förvaltning av . 163Intervju med Strukturfondspartnerskapet . 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N anger att det bör vara partnerskapets ansvar att redogöra för skälen till prioriteringen eftersom myndigheten är bunden av den och att det är svårt för myndigheten att göra en egen tolkning av yttrandet.164 I partnerskapsområdet hänvisar partnerskapet sökande med frågor om skäl för partnerskapets prioritering till , och inblandade tjänstemän vid regionerna. och i området hänvisar sökanden till partnerskapets sekretariat.165 Vissa partnerskap lämnar medskick till sökande i yttranden Två strukturfondspartnerskap (och Öarna och –) lämnar ofta olika typer av direktiv eller råd till projekten i sina yttranden om prioritering. Det kan handla om att partnerskapen vill att ett projekt ska spridas till annan region eller att de ska samverka med andra beviljade projekt. ett partnerskap () uppmanar vissa projekt som inte blir prioriterade att återkomma med en ny ansökan. och anser att allmänt formulerade medskick kan vara bra och tar därför med dem i sina beslut. Är det däremot fråga om medskick som påverkar projektets inriktning och/eller budget invänder myndigheterna mot detta vid prioriteringsmötet. Partnerskapens prioritering förlänger handläggningstiden De ansökningar som godkänns av och ska lämnas till partnerskapen senast en månad före prioriteringsmötet. Flera företrädare för myndigheterna uttrycker att perioden för partnerskapens handläggning och prioritering förlänger processen med 4–från det att en utlysning stängs till det att beslut fattas efter prioritering.167 En del partnerskap har öppnat för en snabbare hantering av yttrande om prioritering. Sådana förfaranden kan bestå av en skriftlig procedur eller en delegation av beslutanderätt till ordförande, arbetsutskott eller presidium.168 Det rör sig exempelvis om delegation att prioritera ansökningar om stöd från ERUF till förstudier.169 Tre av partnerskapen har även beslutat att det ska vara möjligt för partnerskapet att delegera beslut till och 164Intervju med Mellersta . 165Intervjuer med Strukturfondspartnerskapet , med och med . 166Intervjuer med och Öarna och –, samt och Öarna och –. 167Intervjuer med företrädare för Svenska och . 168Arbetsordningarna för strukturfondspartnerskapen –, och Mellersta . 169Intervju med Strukturfondspartnerskapet och Öarna , e-post från Strukturfondspartnerskapet –. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P lokala kontor.170 Det kan vara ett flexibelt arbetssätt för att minska ledtider i processen, men det är enligt vår bedömning oklart om partnerskapen har rätt att delegera sin prioriteringsuppgift till någon annan. Både och framhåller att partnerskapen är flexibla i planeringen av möten. Enligt har partnerskap med fyra sammanträden delat upp dessa så att två möten är prioriteringsmöten, men med en beredskap att yttra sig om prioritering även vid de andra mötena. Myndigheten har generellt inte haft behov av fler möten.171 anger att man inte har tagit fram några gemensamma eller centrala initiativ om antal prioriteringsmöten. Enhetschefer och programansvariga upplever att partnerskapen är flexibla och tillmötesgående i fråga om behov av prioriteringsmöten utifrån behovet att genomföra utlysningar.172 4.5Regeringens uppföljning av systemet med strukturfondspartnerskap –2020 har regeringen genomfört flera typer av uppföljning av genomförandet av ERUF och ESF i , men de har inte berört strukturfondspartnerskapen. två framstegsrapporter till om genomförandet av ESI-fonderna i Sverige.173 Regeringen följer även upp genomförandet i återrapporteringskrav till och myndighetsdialog med och . I budgetpropositionen redovisar regeringen delar av genomförandet av ESF och ERUF.174 Regeringens uppföljning har däremot inte berört strukturfondspartnerskapen och hur de genomför sitt arbete. Regeringen har gett företrädare för möjlighet att delta som observatör vid möten i partnerskapen, förutom vid beslutspunkter som gäller partnerskapens prioriteringsuppgift.175 uppger däremot att den möjligheten endast har utnyttjats i begränsad omfattning. Partnerskapens arbete har inte heller berörts i myndighetsdialoger med och 170Arbetsordningarna för strukturfondspartnerskapen i –, och Mellersta . 173Se till exempel Framstegsrapport avseende genomförandet av den svenska partnerskapsöverenskommelsen för programperioden –2020, bilaga till protokoll II 2 till regeringssammanträde , N2019/01818/RTL (delvis). 174Se till exempel prop. 2019/20:1, utgiftsområde 14 och 19. 175Se till exempel regeringsbeslut N2014/3672/ESR och N2014/3672/RT. 176Intervju med företrädare för och . 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Varken följderna av de skärpta reglerna om jäv eller hur ansvarsfördelningen mellan partnerskap och myndigheter fungerar i praktiken har varit föremål för någon särskild uppföljning från regeringen.177 •Oftast är det partnerskapets presidium, eller någon form av utskott inrättat av partnerskapet som tar fram ett förslag till yttrande om prioritering. I många fall är regionernas uppfattning mycket viktig för förslaget till prioritering. Att partnerskapen har många ledamöter och att enhällighet krävs för prioritering ger starka incitament för att ta fram ett sådant förslag. prioriterar partnerskapen i linje med förslaget. •Få partnerskap har riktlinjer för sina yttranden och det varierar vad som ipraktiken styr prioriteringarna. Det förekommer att krav på rättvis fördelning av medel mellan länen förs fram vid partnerskapens möten. •Av de ansökningar som partnerskapen yttrar sig om prioriterar de nästan av ERUF-ansökningarna och av ESF-ansökningarna. Hur stor andel av ansökningarna som prioriteras varierar stort mellan partnerskap och delar av programmen. För ERUF har det i flera partnerskap ytterst sällan varit konkurrens om medlen. •Partnerskapen, och har ofta olika uppfattning om ledamöternas intresse och engagemang för uppdraget. För flera partnerskap har det ofta varit svårt att samla tillräckligt många ledamöter till mötena. •Det är vanligt med frågor om jäv och andra intressekonflikter vid partnerskapens möten, och det finns en osäkerhet om hur de ska hanteras. Reglerna för jäv har skärpts, och i flera avseenden har partnerskapen inte hanterat jäv korrekt. •De flesta av partnerskapens yttranden saknar tydliga motiveringar. använder och partnerskapens motiveringar ordagrant i sina beslut, vilket innebär att även de ofta är otydligt motiverade. •Det är ibland oklart om det är partnerskapen eller och som i praktiken står för besluten. När sökande har frågor om skälen för beslut, hänvisar och i de flesta områdena till partnerskapets sekretariat. •Att partnerskapen ska yttra sig över ansökningarna medför att processen för att beviljas EU-medel förlängs med –. De flesta partnerskapen har öppnat för en snabbare hantering av vissa yttranden. •Under programperioden –2020 har regeringen inte berört partnerskapen i någon uppföljning av genomförandet av ERUF och ESF 177Intervju med företrädare för och . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P 5 Slutsatser och rekommendationer I granskningen har vi undersökt om systemet med regionala strukturfondspartnerskap ger förutsättningar för ett effektivt genomförande av strukturfondsprogram i . Vår bedömning är det finns flera problem med systemet med strukturfondspartnerskap som sammantaget innebär att det inte ger tillräckliga förutsättningar för ett effektivt genomförande av programmen. I det här kapitlet presenterar vi vilka slutsatser vi har dragit av granskningen och vilka rekommendationer vi riktar till regeringen. Granskningen har visat att partnerskapen har en begränsad roll i det inledande arbetet med att mobilisera sökande och genomföra utlysningar. Partnerskapen är inte en viktig funktion för regional förankring, men regionerna har ändå en stark ställning i genomförandet av programmen. När det gäller partnerskapens uppgift med att prioritera medel finns det flera problem. De förvaltande myndigheterna och har överlag gett ett gott stöd till partnerskapen, men de kan bli tydligare och mer konsekventa. Slutligen kan vi konstatera att regeringen endast i begränsad omfattning har styrt partnerskapens arbete. 5.1De flesta partnerskap har en begränsad roll i mobiliserings- och utlysningsarbetet I granskningen har vi undersökt vilken roll partnerskapen har i arbetet med att förbereda och genomföra utlysningar. Vi bedömer att de flesta strukturfondspartnerskap överlag har en mindre roll i de inledande skedena av processen då utlysningar utformas och aktörer ska mobiliseras. Bland partnerskapen, regionerna och hos och finns olika förväntningar på vilken roll partnerskapen kan och ska spela i detta skede. Partnerskapen har dock inte något formellt uppdrag att vara en ledande part i detta arbete eller ekonomiska resurser för detta. Partnerskapen brukar hållas informerade om det arbete som pågår hos , och hos regionerna, men partnerskapen tar i regel själva inte några initiativ. Det finns dock vissa partnerskap som har tagit en betydligt mer aktiv roll i mobiliserings- och utlysningsskedet. I dessa fall har partnerskapen bedrivit sitt arbete i nära samarbete med de aktörer som haft ansvaret för det regionala tillväxtarbetet. I flera av dessa fall uppfattar vi att otydligheter avseende partnerskapets roll har gjort arbetet personberoende, då olika ordförande och sekreterare har tolkat uppdraget på olika sätt. Inför kommande programperiod finns det ett behov av att tydliggöra partnerskapens roll för mobilisering 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.2Regional förankring sker främst på andra sätt än genom partnerskapen Vi har även undersökt i vilken utsträckning partnerskapen bidrar till en regional förankring avseende användningen av EU-medel. Vi har utgått ifrån att partnerskapen bör organisera och genomföra sitt arbete på ett sätt som låter ett flertal aktörer komma till tals eller vara med och påverka. Vi kan konstatera att genomförandet av strukturfondsprogrammen är starkt förankrat hos regionerna, men att partnerskapen inte är den främsta anledningen till det. Andra aktörer än regionerna har genom partnerskapen ett mer begränsat inflytande. Regionerna har en central roll – oavsett partnerskapen Strukturfondspartnerskapens huvudsakliga syfte är att bidra till en stark regional förankring i genomförande av strukturfondsprogrammen. Vi uppfattar att genomförandet av programmen präglas av en stark regional förankring, i bemärkelsen att landets 21 regioner har en central roll i genomförandet. Den viktigaste anledningen till detta är däremot inte partnerskapen i sig, utan snarare att regionerna alla har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet i sina respektive län. Många regioner driver även själva, om än i varierande utsträckning, projekt med stöd från de båda fonderna. När det gäller stöden från ERUF är regionernas medfinansiering ofta avgörande för om projekt blir av. Regionerna är därmed djupt involverade i utformningen av projekten innan de Att regelverket för strukturfondspartnerskapen ställer krav på enhällighet för prioritering ger regionerna ett starkt incitament att inför partnerskapens prioriteringsmöten gemensamt diskutera och komma överens om vilka projekt som ska prioriteras. I många fall är prioriteringarna av ansökningar i praktiken redan avgjorda redan innan prioriteringsmötena. Strukturfondspartnerskapens förhållande gentemot regionerna har i stor utsträckning blivit personberoende, där vissa partnerskap har tagit rollen som en arena med visst avstånd från regionen medan andra har en mycket nära koppling till regionen. Det finns en osäkerhet hos både partnerskapen, regionerna, och om huruvida partnerskapen framöver är avsedda att vara en aktör skild från regionernas övriga organisation. Begränsade möjligheter för andra aktörer att påverka genom partnerskapen I strukturfondspartnerskapen finns även regionala representanter från intresseorganisationer, arbetsmarknadens parter och det civila samhället. De deltar vid partnerskapens prioriteringsmöten, men eftersom partnerskapen inte har någon stark roll i mobiliserings- och utlysningsarbetet har de i vanliga fall R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P inte samma tidiga koppling till projekten som de regionpolitiker som ingår