prop · H703153 · 2020-04-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:153 om tillämpningen av det Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2019 (RiR 2019:38). I sin rapport konstaterar bl.a. att det är otydligt hur det bakåtblickande åttaåriga genomsnittet för det finansiella sparandet ska tolkas vid uppföljningen av överskottsmålet. framhåller också att regeringen vid framtagandet av förslag till nivåer på utgiftstaket inte tar sin utgångspunkt i en redogörelse för hur offentliga utgifter och skatteuttag bör utvecklas på . Myndigheten bedömer vidare att regeringen kan utveckla sina prognosjämförelser genom att utnyttja expertmyndigheternas prognoser bättre. Regeringen instämmer i flera av bedömningar och arbetar kontinuerligt med att utveckla innehållet i propositionen i den riktning som myndigheten rekommenderar. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Redovisningen av skillnader mellan regeringens och expertmyndigheternas prognoser för strukturellt sparande och iakttagelser och rekommendation....................................... Det bakåtblickande åttaårssnittet för det finansiella sparandet ......... iakttagelser och rekommendation....................................... Motiveringen av förslaget till utgiftstak............................................ iakttagelser och rekommendation....................................... Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer .................................................. ramverket – regeringens tillämpning 2019 (RiR 2019:38)..................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Den senaste utförda granskningen har syftat till att samlat bedöma transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken ekonomiska vårproposition (prop. 2018/19:100), Årsredovisningen för staten 2018 (skr. 2018/19:101) och budgetpropositionen (prop. 2019/20:1). Granskningen har resulterat i rapporten Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2019 (RiR 2019:38), se bilaga. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i sin rapport. 2Redovisningen av skillnader mellan regeringens och expertmyndigheternas prognoser för strukturellt sparande och BNP-gap 2.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Överskottsmålet följs upp med en indikator för innevarande och nästkommande budgetår. påpekar att uppföljningen därmed bygger på prognoser och att den indikator som används, det strukturella sparandet, kan beräknas på olika sätt. Myndigheten anser därför att jämförelser mellan regeringens och andra bedömares prognoser är centrala för uppföljningen av målet. Redogörelsen i budgetpropositionen är enligt dock inte tillräcklig för att förklara de prognosskillnader som finns. När information om prognosernas jämförbarhet saknas blir det svårt för en utomstående bedömare att skapa sig en bild av de osäkerheter som finns och om överskottsmålet kommer att nås. bedömer att regeringen kan utveckla sina prognosjämförelser genom att utnyttja expertmyndigheternas prognoser bättre. och har god kunskap om den svenska ekonomin och de offentliga finanserna, vilket gör myndigheternas prognoser särskilt värdefulla för uppföljningen. rekommenderar regeringen att utveckla redovisningen i de ekonomiska propositionerna så att skillnaderna mellan regeringens och expertmyndigheternas prognoser för det strukturella sparandet och BNP-gapet tydligare förklaras. 2.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation I av det finanspolitiska ramverket (RiR 2017:32) rekommenderade myndigheten regeringen att tydligare redovisa jämförelser av prognoser. Regeringen välkomnade i skrivelsen om tillämpningen av det finanspolitiska ramverket (skr. 2017/18:203) rekommendationer, men konstaterade att förändringar av det aktuella slaget är komplexa. I den ovan nämnda skrivelsen förklarade regeringen vidare att den delade bedömning att prognosjämförelser är centrala för förtroendet för finanspolitiken och för efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket. Regeringen framhöll dock att bedömningen av varje nyckelvariabel, som t.ex. potentiell BNP, BNP-gap eller strukturellt sparande, bygger på en rad detaljer i underliggande antaganden och metodval, som kan skilja sig åt mellan olika prognosmakare. Denna komplexitet gör det svårt för regeringen att i detalj redogöra för respektive prognosmakares alla bakgrundsantaganden. Det är mot denna bakgrund som regeringen har gett i uppdrag att göra fördjupande analyser och utvärderingar av regeringens prognoser (se t.ex. Finanspolitiska rådets rapport finanspolitik 2017 s. 59). Regeringen gör fortfarande samma bedömning som redovisades i den ovan angivna skrivelsen. I de ekonomiska propositionerna redovisar regeringen, både för BNP-gapet och strukturellt sparande, regeringens och expertmyndigheternas prognoser så att eventuella skillnader tydligt framgår. När det gäller BNP-gapet kan skillnader i prognoserna bero på olika bedömningar av faktisk BNP och olika bedömningar av ekonomins tillväxtförmåga på . Det finns inget utfall eller vedertagen metod för hur potentiell BNP ska bedömmas, varför prognoserna, både regeringens och expertmyndigheternas, utgör en sammantagen bedömning av potentiell BNP. Det medför att det är svårt att i detalj beskriva orsaken bakom eventuella skillnader. När det gäller strukturellt sparande kan eventuella skillnader bero på olika bedömningar av ekonomins potentiella BNP-nivå, olika beräkningsmetoder och skillnader i den underliggande faktiska prognosen. Det är mycket komplicerat att i detalj beskriva orsaken till att prognoserna skiljer sig åt, inte minst då flera av de centrala variablerna som ingår i beräkningarna, som ovan beskrivits, är baserade på sammantagna bedömningar. För det strukturella sparandet finns det inte heller något officiellt utfall att utgå från, vilket gör att regeringens och expertmyndigheternas beräkningar kan skilja sig åt även . När det gället metodvalet för beräkningen av det strukturella sparandet kan konstateras att regeringen, och numera använder liknande metoder för att justera för konjunkturen, vilket underlättar jämförelser. Det kvarstår dock fortfarande mer svårdefinierade skillnader i underliggande prognoser och bedömningsvariabler. Utöver redogörelsen i de ekonomiska propositionerna redovisar i bakgrundspromemorior vilka metoder som används för att beräkna både potentiell BNP och strukturellt sparande. Det bakåtblickande åttaårssnittet för det 3.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Det är enligt otydligt hur det bakåtblickande åttaåriga genomsnittet för det finansiella sparandet som används vid uppföljningen av överskottsmålet ska tolkas. I budgetpropositionen framgår det enligt myndigheten t.ex. inte vilken målnivå som genomsnittet för perioden –2018 ska jämföras mot. Från och med ändrades överskottsmålet från 1 till en tredjedels procent av BNP. I kommande propositioner kommer det bakåtblickande åttaårssnittet därmed att omfatta budgetår som har haft både den gamla och nya målnivån. rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att klarlägga i vilket sammanhang och hur det bakåtblickande åttaårssnittet ska användas vid uppföljningen av överskottsmålet. 3.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation Det bakåtblickande åttaåriga genomsnittet används endast för att i efterhand utvärdera om överskottsmålet uppnåtts och för att upptäcka systematiska avvikelser. Genomsnittet ska alltså inte styra finanspolitiken på kort sikt, utan i huvudsak användas för att vid nästa översyn (då det finns en fullständig åttaårsperiod) utvärdera om målnivån, givet måluppfyllelsen och skuldutvecklingen, behöver anpassas för att säkerställa hållbarheten och marginalerna i de offentliga finanserna. redovisar regeringen indikatorn, men den har mindre betydelse för budgetutrymmet i ett framåtblickande perspektiv. Den ändrade målnivån kommer därför inte att innebära några förändringar av uppföljningen. Indikatorn kan även användas för att upptäcka systematiska avvikelser. Det finns dock inte någon tydlig definition av vad som är en systematisk avvikelse , och inte heller någon reglering av hur en avvikelse ska hanteras. Regeringen avser dock att fortsätta arbetet med att öka tydligheten och transparensen i redovisningen. 4 Motiveringen av förslaget till utgiftstak 4.1 iakttagelser och rekommendation till regeringen noterar att regeringens förslag till nivå för utgiftstaket redovisas enligt den praxis som anges i det finanspolitiska ramverket. 2019/20:153 Enligt myndigheten tar dock regeringen när skälen för förslaget redovisas inte sin utgångspunkt i en redogörelse för hur offentliga utgifter och skatteuttag bör utvecklas på . har tidigare anfört att en sådan redogörelse bör lämnas i samband med att regeringen föreslår nivåer för utgiftstaket (RiR 2016:27). rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att motivera förslagen till nivåer på utgiftstaket med sin bedömning av hur de offentliga utgifterna och skatteuttaget bör utvecklas på . 4.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation Som konstateras i regeringens skrivelse för finanspolitiken, kännetecknas en meningsfull utgiftsbegränsning av att den utgår från den samlade produktionen i landet och överensstämmer med synen på hur stort ett rimligt skatteuttag kan vara (skr. 2017/18:207 s. 19). Regeringen står dock fast vid den tidigare redovisade uppfattningen att förhållandet mellan de offentliga utgifterna och framtida skatteuttag bara är en av flera omständigheter att beakta vid bedömningen av en ny nivå på utgiftstaket. Regeringen vidhåller också att ett ledigt utrymme under utgiftstaket inte i sig betyder att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Reformer på utgiftssidan kan genomföras först efter avstämning mot överskottsmålet med hänsyn tagen till eventuella inkomstförändringar. Utgiftstakets nivå bör därmed inte betraktas som ett mål för de faktiska utgifterna (skr. 2016/17:138 s. 7). 5Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som rekommenderar. Det gäller även redovisningen av det åttaåriga bakåtblickande genomsnittet. Tydlighet och transparens är bärande delar i det finanspolitiska ramverket och bidrar till att finanspolitiken blir mer förutsägbar. I internationella sammanhang framhålls ofta tydliga och effektiva finanspolitiska ramverk som ett föredöme. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. 2019/20:153 Bilaga – regeringens tillämpning 2019 är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-547-3 rir 2019:38 omslagets originalfoto: björn olin tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 1 2 - 0 3 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 0 8 3 7 R I R 2 0 1 9 : 3 8 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: –regeringens tillämpning 2019 har granskat tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef , revisionsdirektör och revisionsdirektör har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 1 9 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringens uppföljning av målet 3.2Tidigare granskningar har eftersökt regeringens syn 3.3 Regeringens redovisning av finanspolitikens inriktning Regeringens uppföljning av skuldankaret granskningar har efterfrågat motiv till de föreslagna utgiftstaken Regeringens uppföljning av utgiftstaket Regeringens uppföljning av balanskravet R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 1 9 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finanspolitiska ramverket syftar till att skapa grundläggande förutsättningar för en effektiv finanspolitik. En budgetpolitik som leder till hög skuldsättning och stigande ränteutgifter riskerar att tränga undan angelägna åtgärder, omfördela välfärd på ett oönskat sätt och begränsa stabiliseringspolitiken. Hållbara finanser är således grundläggande för att lyckas med den ekonomiska politiken. Under den senaste konjunkturuppgången har de offentliga finanserna stärkts från underskott till överskott. Det finns dock ett antal riskfaktorer som kan komma att påverka finanserna negativt. Bland annat pekar den demografiska utvecklingen mot växande utgifter, som utsikterna för ökade skatteinkomster påverkas negativt av det sysselsättningsgap som finns mellan inrikes och utrikes födda. Om gapet inte kan minskas blir det svårare att finansiera kommande utgiftsökningar. Mot bakgrund av den viktiga funktion som ramverket fyller och de riskfaktorer som finns är det enligt motiverat att återkommande granska regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket. Denna granskning utgår från de ekonomiska propositioner som presenterats och fokuserar på regelefterlevnad och redovisningens transparens. Vår övergripande slutsats är att regeringen följer ramverket och att redogörelsen i de ekonomiska propositionerna i huvudsak uppfyller de krav som kan ställas på en transparent redovisning. Det finns dock ett antal insatser som kan göras för att förbättra uppföljningen av överskottsmålet och utgiftstaket. bedömning grundas på nedanstående iakttagelser. De budgetpolitiska målen nås Överskottsmålet gäller det finansiella sparandet i offentlig sektor, som ska uppgå till i genomsnitt en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel. Den indikator som används för att följa upp målet pekar mot att sparandet understiger målnivån 2019 och 2020, men det rör sig inte om tydliga avvikelser. Det finns därmed inte någon skyldighet för regeringen att redogöra för hur en återgång till målet ska ske. Skuldankaret är ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och är fastställt till av BNP. Prognoserna pekar på en skuldnivå som ligger något under riktmärket. Då skuldnivån tillåts avvika från målnivån behöver regeringen inte redogöra för vad som orsakat avvikelsen och hur den ska hanteras. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 1 9 Utgiftstaket för staten innebär att de takbegränsade utgifterna inte får överstiga ett belopp som beslutats av . Ett viktigt syfte med taket är att det ska ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet. Vi bedömer att det utgiftstak som regeringen föreslår utgör ett rimligt stöd för att Det kommunala balanskravet innebär att varje kommun och landsting ska budgetera för ett resultat i balans, om inte synnerliga skäl finns. Baserat på regeringens redogörelse konstaterar vi att kommunsektorn som helhet beräknas nå det kommunala balanskravet 2019 och 2020. Finanspolitikens inriktning följer ramverket Vi bedömer att finanspolitiken kan betraktas som neutral och att den är i linje med ramverket. Den aktiva finanspolitik som föreslås i budgeten minskar sparandet av potentiell BNP. Detta motverkas dock av andra faktorer som ökar sparandet i samma storleksordning. En betydande faktor som stärker sparandet är de regler som styr många välfärdssystem och det statliga budgetarbetet. De innebär bland annat att många transfereringar och andra anslag inte räknas upp automatiskt i takt med att ekonomin växer och priserna ökar. Uppföljningen av överskottsmålet och utgiftstaket kan förbättras Överskottsmålet följs upp med en indikator för innevarande och nästkommande budgetår. Uppföljningen bygger alltså på prognoser och den indikator som används, det strukturella sparandet kan beräknas på olika sätt. Eftersom uppföljningen utgår från osäkra beräkningar bedömer vi att prognosjämförelserna i de ekonomiska propositionerna är centrala för uppföljningen av målet. Redogörelsen i budgetpropositionen är dock inte tillräcklig för att förklara de prognosskillnader som finns. När information om prognosernas jämförbarhet saknas blir det svårt för en utomstående bedömare att skapa sig en bild av de osäkerheter som finns och om överskottsmålet kommer att nås. Vi bedömer att regeringen kan utveckla sina prognosjämförelser genom att utnyttja expertmyndigheternas prognoser bättre. och har god kunskap om den svenska ekonomin och de offentliga finanserna, vilket gör myndigheternas prognoser särskilt värdefulla för uppföljningen. Vidare är det otydligt hur det bakåtblickande åttaåriga genomsnittet som används i uppföljningen av överskottsmålet ska tolkas. I budgetpropositionen framgår det till exempel inte vilken målnivå som genomsnittet för perioden –2018 ska jämföras mot. Från och med ändrades överskottsmålet från en till en tredjedels procent av BNP. I kommande propositioner kommer det bakåtblickande åttaårssnittet därmed att omfatta budgetår som har haft både den R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N gamla som den nya målnivån. Vi bedömer att det behöver klarläggas om, och i så fall hur, denna indikator ska användas i den löpande uppföljningen. Regeringens förslag till utgiftstak redovisas enligt den praxis som anges i det finanspolitiska ramverket. Skälen för förslaget tar dock inte avstamp i en redogörelse för regeringens syn på hur offentliga utgifter och skatteuttag bör utvecklas på . Vi har tidigare efterlyst att sådana skäl bör presenteras i samband med att regeringen föreslår nivåer för utgiftstaken. •Regeringen bör utveckla redovisningen i de ekonomiska propositionerna så att skillnaderna mellan regeringens och expertmyndigheternas prognoser för strukturellt sparande och BNP-gap förklaras tydligare. •Regeringen bör klarlägga i vilket sammanhang och hur det bakåtblickande åttaårssnittet ska användas i uppföljningen av överskottsmålet. •Regeringen bör motivera förslagen till utgiftstak med sin syn på hur de offentliga utgifterna och skatteuttag bör utvecklas på . R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 1 9 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finanspolitiska ramverket växte fram mot bakgrund av den ekonomiska krisen , som innebar stora offentligfinansiella underskott och en snabbt stigande statsskuld. innehåller de grundläggande principer som finanspolitiken ska utformas efter och syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. Vissa av dessa mål och principer regleras i lag och andra utgår från praxis. genomfördes en översyn av det finanspolitiska ramverket, och i samband med infördes ett delvis nytt regelverk.1 Den här granskningen handlar om regeringens tillämpning av det nya finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositioner som regeringen lagt fram för . I följande kapitel beskrivs bakgrunden till granskningen och hur den har utförts. 1.1 Motiv till granskning Det finanspolitiska ramverket syftar till att skapa grundläggande förutsättningar för att kunna bedriva en effektiv finanspolitik. En ohållbar budgetpolitik som leder till hög skuldsättning och stigande ränteutgifter riskerar att tränga undan angelägna åtgärder och omfördela välfärd på ett oönskat sätt. En hög skuldnivå kan också begränsa statens möjligheter att stabilisera och hantera negativa störningar i ekonomin. Genom att redovisa finanspolitiken och dess grunder på ett transparent sätt kan regeringen bidra till att stärka medborgarnas och finansmarknadsaktörers förtroende för en uthållig budgetpolitik, vilket i sin tur bidrar till att finanspolitiken kan få den effekt som avses. Under den senaste konjunkturuppgången har de offentliga finanserna stärkts från underskott till överskott. kan väl kända riskfaktorer, såsom den demografiska utvecklingen och sysselsättningsgapet mellan inrikes och utrikes födda, komma att påverka de offentliga utgifterna och inkomsterna i en oönskad riktning. En fortsatt hållbar finanspolitik är en förutsättning för att kunna möta dessa utmaningar och framtida lågkonjunkturer. viktiga funktion och de riskfaktorer som finns gör det enligt motiverat att återkommande granska regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna. Den nu genomförda granskningen utgör en del av detta återkommande arbete. 2017/18:207. R I K S R E V I S I O N E N D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T – R E G E R I N G E N S T I L L Ä M P N I N G 2 0 1 9 1.2 Syfte och avgränsningar Det övergripande syftet har varit att granska regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen . Granskningen har inriktats på följande revisionsfrågor: •Är regeringens redovisning i de granskade dokumenten transparent? •Är finanspolitiken utformad i enlighet med det finanspolitiska ramverket? De granskade dokumenten innehåller en mycket omfattande redovisning av de offentliga finanserna och statens budget. Granskningen av redovisningens transparens har avgränsats till de delar av redovisningen där regeringen följer upp de budgetpolitiska målen och beskriver finanspolitikens föreslagna inriktning. En transparent redovisning i dessa delar är en förutsättning för att kunna bedöma om finanspolitiken förs i enlighet med det finanspolitiska ramverket. tidigare granskningsrapporter i ämnet har bland annat behandlat redovisningen av de offentliga finanserna i stort, regeringens bedömning av budgetutrymmet samt redovisningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Den här gången har granskning fokuserat på regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverk som började gälla och på transparensen i regeringens uppföljning av de budgetpolitiska målen. Bedömningsgrund för granskningen är skrivelsen 2017/18:207 för finanspolitiken, som är en uppdatering av en tidigare skrivelse om ramverket. I skrivelsen beskrivs de regler och den praxis som utgör det finanspolitiska ramverket. De grundläggande delarna i ramverket regleras i regeringsformen, riksdagsförordningen, budgetlagen och kommunallagen.2 har välkomnat att regeringen uppdaterat den tidigare ramverksskrivelsen, och konstaterat att uppdateringen är nödvändig för att skrivelsen ska behålla och stärka sin status som bedömningsnorm för löpande uppföljningar av finanspolitiken och för den externa uppföljningen av regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket.3