prop · H703120 · 2020-03-24 00:00:00 — På motsvarande sätt föreskrivs konsumentskyddsförordning att varje behörig myndighet ska ha en minimiuppsättning av vissa angivna utrednings- och tillsynsbefogenheter. Medlemsstaterna får besluta att inte tilldela varje behörig myndighet alla befogenheter, under förutsättning att var och en av dessa befogenheter, om så är nödvändigt, kan utövas effektivt med avseende på överträdelser som omfattas av förordningen (artikel 9.2). Befogenheterna enligt konsumentskyddsförordning ska utövas i enlighet med artikel 10: direkt av myndigheten, med bistånd av andra myndigheter, genom uppdrag till utsedda organ eller genom ansökan till domstol. Genomförandet och utövandet av befogenheterna ska vara proportionellt och förenligt med unionsrätt och nationell rätt, inklusive med tillämpliga rättssäkerhetsgarantier. Enligt skäl 19 till förordningen bör det stå medlemsstaterna fritt att i nationell rätt, i enlighet med unionsrätten, fastställa villkor och begränsningar för befogenheternas utövande. Som exempel nämns att det kan krävas förhandsgodkännande av domstol för att myndigheten ska få företa en inspektion. Utredningen har ansett att det behöver vidtas nationella lag- stiftningsåtgärder med anledning av konsumentskydds- förordning. Regeringen delar den bedömningen. Det står klart att det behövs vissa preciserande bestämmelser i nationell svensk rätt, t.ex. när det gäller frågan om myndigheten ska få utöva en viss befogenhet inom ramen för sin egen myndighetsutövning eller på något av de andra sätt som konsumentskyddsförordning möjliggör. Även i övrigt finns det behov av preciseringar, åtminstone vad avser de olika minimibefogen- heterna som föreskrivs i förordningen. Olika alternativ kan övervägas för att genomföra de nödvändiga kompletteringarna. Ett alternativ skulle kunna vara att endast göra sådana preciseringar som är absolut nödvändiga för att en myndighet ska kunna utöva en viss befogenhet, t.ex. genom att föreskriva att myndigheten får utöva en viss i EU-förordningen föreskriven befogenhet inom ramen för sin egen myndighetsutövning. Ett annat alternativ skulle kunna vara att – när förordningen medger det – i svensk rätt ta in bestämmelser som full- ständigt reglerar befogenheterna både i materiellt och processuellt hänseende. 2019/20:120 Utgångspunkten bör vara att myndigheterna ska ha tillgång till samma befogenheter oavsett om överträdelsen är av gränsöverskridande karaktär (och därmed omfattas av EU-förordningens tillämpningsområde) eller inte. Det kommer därför under alla förhållanden att vara nödvändigt med en fullständig reglering av befogenheterna för de situationer som inte omfattas av förordningen. Att låta denna lagstiftning vara tillämplig även i de fall befogenheten också följer av förordningen skulle undvika en dubbel reglering. En annan fördel med en sådan lösning skulle vara att befogenheten enligt förordningen kan passas in i det befintliga systemet. Det alternativet minskar behovet av att införa ytterligare bestämmelser om t.ex. vilken processordning som ska gälla och om hur olika sanktioner för genomdrivandet av befogenheterna ska kopplas till förordningen. Även riskerna för att svårigheter skulle uppkomma vid tillämpningen av två parallella men olika system begränsas. Med en sådan ordning skulle det i praktiken sällan finnas anledning att ta ställning till om en marknads- rättslig fråga är gränsöverskridande och därmed omfattas av EU-reglerna. Redan uttryckssättet konsumentskyddsförordning att myndig- heterna ”ska ges” vissa befogenheter talar för att befogenheterna inte följer direkt av förordningen, utan förutsätter en reglering i nationell rätt. Även medlemsstaternas valmöjlighet när det gäller huruvida en viss myndighet ska ges samtliga befogenheter talar i denna riktning. Förordningen är i denna del inte så konkret och tydlig att myndigheterna skulle kunna utöva befogenheterna enbart med stöd i förordningen. Vidare anges i förordning- en vad som ska gälla inte bara vid utövandet av befogenheterna utan även vad som gäller vid genomförandet av dessa. Beträffande genomförandet framhålls också att detta ska vara förenligt med nationell rätt, inklusive tillämpliga rättssäkerhetsgarantier. Tanken är alltså att reglerna i EU- förordningen ska anpassas till de förutsättningar som nationell rätt ger. Även om 2017 års konsumentskyddsförordning, till skillnad års konsumentskyddsförordning, inte tydligt föreskriver att befogen- heterna ska utövas ”i enlighet med” nationell lagstiftning bör det vara godtagbart att i nationell rätt ta in en reglering av befogenheterna. På detta sätt kan säkerställas att de befogenheter som följer av förordningen blir effektiva i . Därmed kan också oklarheter och tillämpningssvårig- heter som skulle försvaga genomslagskraften av förordningen undvikas. En lagstiftningsteknik när det finns behov av kompletterande bestäm- melser till en EU-förordning är att ta in sådana bestämmelser i en särskild lag. Konsumentskyddande bestämmelser finns i ett flertal lagar och till- synsansvaret över dessa är delat mellan olika myndigheter. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det, i syfte att åstadkomma en tydlig och överskådlig reglering, är lämpligast att överväga att införa nöd- vändiga ändringar i respektive regelverk. Det var också den metod som användes vid de kompletteringar som föranleddes av konsument- skyddsförordning. 5.2 Lagar som behöver ändras till följd av Prop. 2019/20:120 befogenheterna i 2017 års Regeringens bedömning: Ändringar till följd av befogenheterna konsumentskyddsförordning behöver göras i marknads- föringslagen, lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, lagen om betaltjänster, läkemedelslagen, lagen om verksamhet med bostads- krediter och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s geo- blockeringsförordning. Utredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår inga ändringar i lagen med kompletterande bestämm- elser till EU:s geoblockeringsförordning. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag. (Patent- och marknadsöverdomstolen) ifrågasätter lagstiftningstekniken med en full- ständig reglering av de befogenheter som anges i den nya konsument- skyddsförordningen som flera av bestämmelserna inte är utformade så att de ligger tillräckligt nära förordningstexten. Domstolen anser vidare att utredningens bedömning att en stor del av de ageranden som avses i de rättsakter som det hänvisas till i EU-förordningens bilaga faller inom ramen för bl.a. marknadsföringslagen framstår som tveksam. Detta gäller enligt domstolen särskilt regleringen i geoblockerings- förordningen. Även Konsumenter och förordar att separata bestämmelser införs i lagen med kompletterande bestäm- melser till EU:s geoblockeringsförordning. (Patent- och ) framhåller att den lagtekniska lösningen kan medföra problem, särskilt om man avstår ifrån att införa vissa av befogen- heterna som nämns i förordningen och det senare visar sig att lagstiftaren har tolkat sitt handlingsutrymme på ett felaktigt sätt. Liknande synpunkter framförs av (juridiska fakulteten), som anser att den valda lösningen medför en risk för att anpassningarna av svensk lag- stiftning inte överensstämmer med EU-lagstiftarens intentioner eller med eventuella framtida tolkningar i praxis. understryker att förordningen är direkt tillämplig och att sannolikheten är stor för att befogenheter som inte uttryckligen genomförs i svensk rätt kommer att gälla i alla fall. , (juridiska fakulteten) och anser att även ändringar i konsumentkreditlagen bör övervägas. Enligt kan myndigheten inte ingripa mot företag som står under dess tillsyn och som brister i sin kreditprövning med stöd av t.ex. marknadsföringslagen. Det kan vidare enligt ifrågasättas om de föreslagna ändringarna i lagen om verksamhet med bostadskrediter ger utökade möjligheter till tillsyn gentemot kreditinstitut, eftersom tillsyn av kreditinstitut förutsätts ske med stöd av lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Skälen för regeringens bedömning konsumentskyddsförordning ska tillämpas på överträdelser inom unionen, som utifrån hur många konsumenter som berörs delas in i tre kategorier (artikel 3.2–4). En överträdelse definieras som varje handlande eller underlåtenhet som strider mot sådan unionslagstiftning som skyddar konsumenter och som har skadat, skadar eller sannolikt kommer att skada konsumenternas kollektiva intressen. Överträdelsen ska ha ett på visst sätt definierat gränsöverskridande inslag. Med unionslagstiftning som skyddar konsumenternas intressen avses de förordningar och de direktiv, såsom de har införlivats i medlemsstaternas nationella rättsordningar, som anges i bilagan till förordningen. Som förordningen är konstruerad är det nödvändigt att gå igenom samtliga angivna rättsakter och se var det kan finnas behov av ändringar i motsvarande svensk lagstiftning. Marknadsföringslagen är den centrala nationella lagstiftningen på området, men i vissa avseenden är reglerna utspridda i andra lagar. I detta avsnitt redovisas hur rättsakterna i bilagan har genomförts eller kompletterats i svensk rätt. Syftet är att identifiera både de lagar där det finns behov av att överväga ändringar och de lagar där det inte finns något sådant behov. I följande avsnitt övervägs vilka närmare ändringar som behövs i de identifierade lagarna. Till skillnad från (Patent- och marknadsöverdomstolen), (Patent- och ) och (juridiska fakulteten) anser regeringen att det förhållandet att en fullständig reglering av befogenheterna i förordningen tas in bidrar till överskådlighet och tydlighet. får lagstiftningen tolkas i ljuset av förordningen, som är direkt tillämplig. Enligt regeringens bedömning innebär alltså den använda lagstiftningstekniken att förordningen kan få ett effektivt genomslag samt att oklarheter och svårigheter vid till- lämpningen kan undvikas. konsumentskyddsförordning tar sikte på överträdelser med ett gränsöverskridande inslag, alltså inte situationer som kan sägas vara rent nationella. Utgångspunkten är dock att respektive tillsynsmyndighet ska ha tillgång till samma befogenheter oavsett om överträdelsen är av gräns- överskridande karaktär eller inte. Av konsumentskyddsförordning framgår att medlemsstaterna får besluta att inte tilldela varje behörig myndighet samtliga befogenheter (artikel 9.2). När det gäller de myndigheter som uttryckligen ska pekas ut som behöriga finns det inte skäl att i de lagar där ändringar behöver ske till följd av konsumentskyddsförordning göra skillnad mellan myndigheterna i detta hänseende. Utgångspunkten är att samtliga myndig- heter i och för sig ska ha tillgång till samtliga befogenheter enligt förordningen, men detta utesluter inte att det praktiska behovet av en viss befogenhet kan vara mindre för en myndighet än för en annan. Rådets direktiv /13/EEG av om oskäliga villkor i konsumentavtal (direktivet om oskäliga avtalsvillkor), punkt 1 i bilagan, behandlar konsumentavtal och avtalsvillkor som inte har varit föremål för individuell förhandling. Det har huvudsakligen införlivats genom Lagen innehåller till stor del marknadsrättsliga regler och ger () vissa utredningsbefogenheter när det gäller oskäliga avtalsvillkor. Det behöver övervägas om det finns behov av att komplettera avtalsvillkorslagen. och rådets direktiv /29/EG av om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv /450/EEG och och rådets direktiv /7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktivet om otillbörliga affärsmetoder), punkt 9 i bilagan, har huvudsakligen införlivats genom införandet av den nu gällande marknadsföringslagen. Lagen slår fast att näringsidkares marknadsföring ska stämma överens med god marknadsföringssed samt kompletterar och fyller ut den särskilda lagstiftningen på det marknads- rättsliga området. Lagen innehåller bestämmelser om utrednings- och tillsynsbefogenheter. Även artiklarna 1, 2 c och 4–8 i och rådets direktiv /114/EG av om vilseledande och jämförande reklam, punkt 11 i bilagan, som anger under vilka förutsättningar jämförande reklam är tillåten, har införlivats genom marknadsförings- lagen. Vidare har bestämmelser i ett par direktiv införlivats genom ändringar marknadsföringslag och där bestämmelserna återfinns i den nu gällande marknadsföringslagen. Det gäller dels artikel 6 i Europaparla- mentets och rådets direktiv /44/EG av om vissa a- spekter rörande försäljning av konsumentvaror och härmed förknippade garantier (konsumentköpsdirektivet), punkt 3 i bilagan, som handlar om utformningen av garantier, dels artikel 13 i och rådets direktiv /58/EG av om behandling av personupp- gifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation (direktivet om integritet och elektronisk kommunikation), punkt 6 i bilagan, som innehåller bestämmelser med restriktioner mot obeställd reklam. Ändringar i marknadsföringslagen behöver alltså övervägas. Som framgår av det följande hänvisar flera av de lagar som genomför EU-rättsakter i bilagan till marknadsföringslagen. Vidare kan marknads- föringslagen även utan uttrycklig hänvisning i vissa fall anses tillämplig på förfaranden i strid mot EU-rättsakter och svensk lagstiftning. Det kan noteras att ändringar som görs i marknadsföringslagen kommer att få genomslag också vid tillämpningen av bestämmelser om marknads- föring i andra lagar som hänvisar till marknadsföringslagen, men som inte anges i bilagan till EU-förordningen. Lagar med bestämmelser om informationskrav som hänvisar till marknadsföringslagen Drygt hälften av de direktiv eller förordningar som anges i bilagan till konsumentskyddsförordning har helt eller delvis genomförts genom eller kompletterats av lagstiftning som innehåller bestämmelser som 2019/20:120 föreskriver att marknadsföringslagen ska tillämpas om en näringsidkare underlåter att lämna viss lagstadgad information till konsumenter. Hänvisningen till marknadsföringslagen i dessa lagar medför att KO har tillsyn över respektive bestämmelse. I lagstiftningsärendet avseende kompletteringar till konsument- skyddsförordning föreslogs inte några ändringar beträffande dessa lagar. Frågan kunde inte behandlas inom ramen för det aktuella lagstiftnings- ärendet på grund av bristande beredningsunderlag (prop. 2006/07:6 s. 27). Här följer en redovisning av vilka direktiv och förordningar som avses och som alltså har genomförts med eller kompletterats av lagstiftning som innehåller hänvisningar till marknadsföringslagen. och rådets direktiv /6/EG av om konsumentskydd i samband med prismärkning av varor som erbjuds konsumenter (prismärkningsdirektivet), punkt 2 i bilagan, innehåller bestämmelser med krav på att försäljningspris och jämförpris ska anges på alla varor som näringsidkare erbjuder konsumenter. förts med prisinformationslagen (2004:347). och rådets direktiv /31/EG av om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (e-handelsdirektivet), punkt 4 i bilagan, innehåller krav på att en tjänsteleverantör ska lämna viss information om sig själv och sin verksamhet, i samband med kommersiella meddelanden eller i samband med beställning. Direktivet har i huvudsak införlivats genom lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (e-handelslagen) samt genom ändringar i och rådets direktiv /65/EG av den 23 om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsum- enter och om ändring av rådets direktiv /619/EEG samt direktiven 97/7/EG och 98/27/EG (direktivet om distansförsäljning av finansiella tjänster), punkt 7 i bilagan, har införlivats genom lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler (distansavtalslagen). och rådets direktiv /83/EU av 2011 om konsumenträttigheter och om ändring av rådets direktiv 93/13/EEG och och rådets direktiv /44/EG och om upphävande av rådets direktiv /577/EEG och och rådets direktiv /7/EG (direktivet om konsumenträttigheter), punkt 20 i bilagan, som spänner över ett stort område, är delvis genomfört i I distansavtalslagen finns utöver bestämmelser om att närings- idkaren måste lämna viss information i samband med en försäljning även bestämmelser om att konsumenten har rätt att utöva ångerrätt. och rådets förordning (EG) nr 261/2004 av den kompensation och assistans till passagerare vid nekad ombordstigning och inställda eller kraftigt försenade flygningar och om upphävande av förordning (EEG) nr 295/91 (förordningen om nekad ombordstigning), punkt 8 i bilagan, och rådets förordning (EG) nr 1107/2006 av om rättigheter i samband med flygresor för personer med funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet, punkt 10 i bilagan, och artiklarna 22–24 i nr 1008/2008 av gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen, punkt 15 i bilagan, innehåller bl.a. bestämmelser om prissättning, icke- diskriminering, information och passagerares rätt till kompensation och assistans. Regler som kompletterar förordningarna finns i lagen (2010:510) om lufttransporter. /KO har tillsynsansvar enligt lagen. Genom och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer (EU:s tågpassagerarförordning), punkt 13 i bilagan, och rådets förordning (EU) nr 1177/2010 av om passagerares rättigheter vid resor till sjöss och på inre vattenvägar och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 (EU:s fartygspassagerar- förordning), punkt 18 i bilagan, och och rådets förordning (EU) nr 181/2011 av om passagerares rättigheter vid busstransport och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 (EU:s busspassagerarförordning), punkt 19 i bilagan, får resenärer vissa rättigheter, bl.a. rätt till ersättning och information vid förseningar. Bestämmelser om tillsyn och sanktioner vid överträdelser av förordningarna finns i lagen (2014:1344) med kompletterande bestämm- elser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar. I lagen finns, utöver sanktionsbestämmelser avseende underlåtenhet att lämna in- formation, en särskild marknadsrättslig sanktion avseende underlåtenhet att fullgöra vissa andra skyldigheter, bl.a. att utan diskriminering utfärda biljetter. KO har tillsynsansvar i dessa avseenden. När det gäller passagerarförordningarnas bestämmelser av teknisk karaktär eller om utbildning är det i stället Transportstyrelsen som utövar tillsyn. Transportstyrelsen får meddela de förelägganden som behövs för att bestämmelserna ska följas. Ett föreläggande får förenas med vite. Regeringen delar utredningens bedömning att de bestämmelser som Transportstyrelsen har tillsynsansvar över inte är av sådant slag att det blir aktuellt att överväga EU-förordningens befogenheter. och rådets direktiv /48/EG av om konsumentkreditavtal och om upphävande av rådets direktiv /102/EEG (direktivet om konsumentkreditavtal), punkt 14 i bilagan, har genomförts genom konsumentkreditlagen (2010:1846) som utöver be- stämmelser om att näringsidkaren ska lämna viss information även inne- håller föreskrifter om bl.a. kreditprövning, konsumenters ångerrätt och rådgivning av bostadskrediter. Tillsynen över konsumentkreditlagen är delad mellan och . Konsument- verket har enligt lagen vissa utredningsbefogenheter. Om näringsidkaren inte följer bestämmelsen om kreditprövning, får med- dela en varning. En varning ska förenas med en sanktionsavgift, om över- trädelsen inte är ringa. och rådets direktiv /122/EG av om konsumentskydd vid vissa aspekter av avtal om tidsdelat boende, långfristiga semesterprodukter, återförsäljning och byte (direktivet om konsumentskydd vid tidsdelat boende), punkt 16 i bilagan, är införlivat genom lagen (2011:914) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt. Utöver bestämmelser som ålägger näringsidkaren att lämna viss information innehåller lagen även bestämmelser om upprättande av avtal och konsumentens ångerrätt. 2019/20:120 har tillsyn över lagen och har för detta ändamål vissa befogenheter. Lagen innehåller inga bestämmelser om sanktioner. Artikel 13 i och rådets direktiv /11/EU av om alternativ tvistlösning vid konsumenttvister och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och direktiv /22/EG (direktivet om alternativ tvistlösning), punkt 21 i bilagan, som innehåller bestämmelser om information om alternativa tvistlösningsorgan, är genomförd genom lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden. Samma lag kompletterar artikel 14 i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 524/2013 av om tvistlösning online vid konsumenttvister och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och direktiv /22/EG (förordningen om tvist- lösning online vid konsumenttvister), punkt 22 i bilagan, som innehåller föreskrifter om den konsumentinformation som näringsidkaren ska lämna. Artiklarna 3–18 och 20.2 i och rådets direktiv /92/EU av om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grund- läggande funktioner (betalkontodirektivet), punkt 24 i bilagan, har huvudsakligen genomförts genom ett nytt kapitel i lagen (2010:751) om betaltjänster (4 a kap. 1–8 §§). Regleringen omfattar bl.a. bestämmelser om skyldighet att tillhandahålla betalkonto med s.k. grundläggande funktioner, avgifter för sådana konton samt information om tjänster och avgifter. och rådets direktiv (EU) 2015/2302 av om paketresor och sammanlänkade researrangemang, om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och och rådets direktiv /83/EU samt om upphävande av rådets direktiv /314/EEG (direktivet om paketresor och sammanlänkade researrange- mang), punkt 25 i bilagan, är delvis införlivat genom paketreselagen (2018:1217). Enligt lagen ska näringsidkaren lämna viss information. Lagen innehåller också bestämmelser om bl.a. resenärens avbeställnings- rätt och ändringar av avtalet. har tillsyn över lagen och har för detta ändamål vissa befogenheter. Gemensamt för alla de lagar som redovisats i det föregående är att de innehåller bestämmelser som föreskriver att om en näringsidkare inte lämnar viss angiven information så ska marknadsföringslagen tillämpas, med undantag av bestämmelserna i 29–36 §§ om marknadsstörningsavgift. Vidare föreskrivs att informationen ska anses vara väsentlig enligt 10 § tredje stycket marknadsföringslagen, vilket har betydelse för möjligheten att ingripa mot överträdelser. Ordalydelsen av såväl de aktuella bestämmelserna som rubrikerna kan ge intrycket att marknadsföringslagen blir tillämplig först när det står klart att näringsidkaren inte har lämnat viss information. En strikt bokstavlig tolkning skulle därmed innebära att marknadsföringslagens bestämmelser om upplysningsskyldighet etc. inte skulle vara tillämpliga för att utreda om en näringsidkare har brustit i informationsskyldigheten. I förarbetena till flera av de aktuella bestämmelserna sägs också att hänvisningen innebär att sanktionssystemet i marknadsföringslagen ska tillämpas om näringsidkaren inte lämnar viss information (se t.ex. prop. 2010/11:85 s. 73 f.). Det finns emellertid skäl som talar för att lagstiftningen inte ska ges en så inskränkt tolkning. De aktuella bestämmelserna i lagarna hänvisar i princip till marknadsföringslagen i dess helhet. Undantag görs endast för marknadsstörningsavgift. I förarbetena finns vidare uttalanden som ger stöd för att marknadsföringslagen blir tillämplig redan vid misstanke om en överträdelse (se t.ex. prop. 1990/91:171 s. 33). En sådan bredare tolk- ning framstår också sakligt sett som den mest rimliga och uppfyller bäst ändamålet med lagstiftningen. Regeringen instämmer mot denna bakgrund i utredningens bedömning att de ändringar som görs i marknadsförings- lagen automatiskt får fullt genomslag beträffande de lagar som hänvisar till marknadsföringslagen, såvida inget undantag föreslås.