prop · H703137 · 2020-03-24 00:00:00 — Ett organ som bedriver verksamhet som innebär fullgörande av en förvaltningsuppgift är skyldig att lämna ut uppgifter som är miljöinformation till den som begär det enligt lagen (2005:181) om miljöinformation. Om organet bedriver sådan verksamhet kan det också finnas en skyldighet att tillhandahålla geografisk miljöinformation enligt lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation. Allmänhetens möjlighet till insyn bör dock säkerställas även avseende sådana handlingar som inte omfattas av dessa regleringar. I samband med att ett organ eller en fysisk person redovisar resultatet av den delegerade uppgiften till den delegerande myndigheten i enlighet med artikel 32 i kontrollförordningen (se ovan) bör därför de handlingar som organet eller den fysiska personen innehar till följd av utförandet av uppgiften lämnas över till myndigheten. Handlingarna blir därmed allmänna och kan begäras ut. Regeringen bör ges ett bemyndigande att föreskriva om att ett organ eller en fysisk person som utför delegerade uppgifter som ingår i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet på miljöområdet ska vara skyldig att överlämna sådan information och handlingar till den delegerande myndigheten. 9.12Förvaltningslagens tillämpning när uppgifter delegeras Regeringens förslag: Bestämmelserna i förvaltningslagen om legalitet, objektivitet och proportionalitet ska gälla när ett organ eller en fysisk person utför delegerade uppgifter som ingår i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet och som rör EU-förordningar och bestämmelser som genomför EU-direktiv inom tillämpningsområde. Promemorians förslag skiljer sig från regeringens och innebär även att vissa av förvaltningslagens bestämmelser om allmänna krav på handläggningen av ärenden ska tillämpas när ett organ eller en fysisk person utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet på delegation i enlighet med kontrollförordningen. Remissinstanserna: () tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Förvaltningslagen (2017:900) gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna och handläggning av ärenden hos domstolarna. Förvaltningslagens bestämmelser om god förvaltning gäller också för sådan verksamhet som myndigheterna bedriver som inte består i ärendehandläggning, dvs. annan förvaltningsverksamhet eller faktiskt handlande. Handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd (prop. 2016/17:180 sid 22). Kännetecknande för vad som utgör ett ärende är att det regelmässigt avslutas genom ett uttalande från myndighetens sida som är avsett att få faktiska verkningar för en mottagare i det enskilda fallet. Regeringens bedömning är att uppgifter som kan delegeras med stöd av artikel 28 eller 31 i kontrollförordningen, och som rör utsläppande på marknaden och användning av växtskyddsmedel eller avsiktlig utsättning av genmodifierade organismer i miljön, i praktiken inte kan bestå i ärendehandläggning eller beslutsfattande (se avsnitt 9.11). Det saknas därför skäl att göra förvaltningslagens bestämmelser om handläggning och beredning av ärenden samt om beslut tillämpliga när organ eller fysiska personer utför delegerade uppgifter på dessa områden. Däremot bör förvaltningslagens bestämmelser om legalitet, objektivitet och proportionalitet var tillämpliga när ett organ eller en fysisk person utför delegerade uppgifter på de berörda områdena. Legalitetsprincipen är av central betydelse för all förvaltningsverksamhet eftersom kravet på författningsstöd måste bilda utgångspunkt för all sådan verksamhet. Detsamma gäller proportionalitetsprincipen och skyldigheten att agera sakligt och opartiskt i verksamheten. Dessa grundläggande krav på god förvaltning bör komplettera de bestämmelser i kontrollförordningen som ställer krav på den verksamhet som organ eller fysiska personer bedriver på uppdrag av en myndighet. Såsom framgått av avsnitt 9.11 får en delegering bara ske till organ och fysiska personer som är opartiska och fria från intressekonflikter. En delegering ska återkallas när det har visats att oberoendet eller opartiskheten har äventyrats (artikel 33). När ett organ eller en fysisk person utför delegerade uppgifter gäller vidare skyldigheten i artikel 13 i kontrollförordningen att dels upprätta skriftlig dokumentation över kontrollen, dels ge den aktör som har kontrollerats och som begär det, en kopia av dokumentationen. Lagrådet har uppfattat att en delegation kan ske även till ett organ som är en förvaltningsmyndighet. Enligt artikel 3.3 i kontrollförordningen definieras dock behöriga myndigheter som centrala myndigheter med ansvar för offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet samt andra myndigheter som tilldelats detta ansvar. Ett organ med delegerade uppgifter definieras enligt artikel 3.5 som en separat juridisk person som de behöriga myndigheterna har delegerat vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen eller vissa uppgifter med koppling till annan offentlig verksamhet till. Regeringens bedömning är med hänsyn till detta att bestämmelserna i artikel 28–33 i kontrollförordningen enbart reglerar överlåtelser till organ som inte är behöriga myndigheter. Medlemsstaternas fördelning av uppgifter mellan sina behöriga myndigheter regleras på annat sätt. Regeringen anser mot den bakgrunden inte att det tillägg i 27 kap. 37 § som Lagrådet föreslår bör göras. 2019/20:137 9.13 Regeringens förslag: En myndighet som utövar kontroll enligt kontrollförordningen av EU-förordningar och bestämmelser som genomför EU-direktiv inom tillämpningsområde ska ha ett ändamålsenligt system för att hantera anmälningar om misstänkta överträdelser av förordningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utformningen av ett sådant rapporteringssystem. Promemorians förslag har en annan språklig utformning men överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: anser att det bör förtydligas vad som menas med att rapporteringsskyldigheten endast omfattar överträdelser av kontrollförordningen och inte materiella bestämmelser. är positiv till förslaget men pekar på att det är oklart vilka överträdelser som avses och vem som ska anses vara visselblåsare. kommun, kommun och är också positiva till förslaget. och kommun understryker vikten av att den person som inrapporterar en överträdelse kan garanteras anonymitet. Skälen för regeringens förslag Kontrollförordningen ålägger medlemsstaterna att se till att de behöriga myndigheterna har verkningsfulla mekanismer för att möjliggöra rapportering av faktiska eller potentiella överträdelser av förordningen. Dessa mekanismer ska omfatta förfaranden för mottagande av rapporter om överträdelser och uppföljning av dem, lämpligt skydd för personer som rapporterar in överträdelser mot repressalier, diskriminering och andra former av missgynnande behandling samt skydd av personuppgifter för den person som rapporterar in överträdelsen (artikel 140 i kontrollförordningen). Krav på att inrätta funktioner för att möjliggöra rapportering av överträdelser finns även i Europaparlaments och rådets direktiv /1936 av om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten (visselblåsardirektivet). Kontrollförordningen omfattas av tillämpningsområdet för visselblåsardirektivet (se artikel 2 och bilagan till direktivet, del 1, p G 3). Medlemsstaterna ska sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Regeringen har tillsatt en särskild utredare som ska föreslå hur visselblåsardirektivet ska genomföras i svensk rätt (Genomförandet av visselblåsardirektivet, dir. 2019:24). Uppdraget ska redovisas . Kontrollförordningen förutsätter att medlemsstaterna beslutar kompletterande bestämmelser som ålägger de behöriga myndigheterna att inrätta rapporteringssystem för överträdelser. Medlemsstaterna är skyldiga att redan nu besluta sådana bestämmelser och regeringen kan därför inte invänta genomförandet av visselblåsardirektivet. Kommunerna kommer behöva utses till behöriga myndigheter enligt kontrollförordningen på miljöområdet. Eftersom skyldigheten att inrätta rapporteringssystem inte finns för kommunerna måste bestämmel- Prop. 2019/20:137 serna som ålägger myndigheterna att inrätta sådana system ha lagform. Vilka överträdelser avses i artikel 140 i kontrollförordningen? Artikel 140 i kontrollförordningen avser enligt artikelns ordalydelse endast överträdelser av ”denna förordning”. I vissa andra artiklar i förordningen används uttrycket ”denna förordning och de bestämmelser som avses i artikel 1.2” (se t.ex. artikel 2 och artikel 139.2). I promemorian gjordes med anledning härav bedömningen att artikel 140 endast omfattar överträdelser av kontrollförordningen och inte överträdelser av materiella bestämmelser. Regeringen delar den bedömningen. Kontrollförordningen innehåller bestämmelser om offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Hänvisningen till ”denna förordning” i artikel 140 måste därför förstås som att de mekanismer som ska inrättas ska möjliggöra rapportering av överträdelser vid utövandet av offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i enlighet med förordningen. Det kan t.ex. handla om att kontrollen inte är opartisk, att myndigheten inte följer de förfaranden som avses i artikel 12 eller att den inte har vidtagit åtgärder enligt artikel 139 vid fall av konstaterade överträdelser. Artikeln omfattar också överträdelser när det gäller enskildas skyldigheter enligt kontrollförordningen, framförallt de som följer av artikel 15. Det innebär att det inte finns någon uttrycklig skyldighet enligt artikel 140 att inrätta rapporteringskanaler för att ta hand om överträdelser som en myndighet eller enskild gör sig skyldig till vid tillämpning av den underliggande lagstiftning som avses i artikel 1.2. Bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter Det är lämpligt att kompletterande bestämmelser om hur rapporteringssystemet ska utformas finns på förordningsnivå. Regeringen bör därför ges ett bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om utformningen av rapporteringssystemet. Föreskrifterna kan bl.a. omfatta förfaranden för mottagande av rapporter om överträdelser och uppföljning av dem. Genom föreskrifterna kan det, som har efterfrågat, förtydligas vem som är att anse som visselblåsare. och kommun har påpekat att det är viktigt att den person som inrapporterar en överträdelse kan garanteras anonymitet. Regeringen konstaterar att de mekanismer som ska inrättas i enlighet med artikel 140 i kontrollförordningen ska omfatta skydd av personuppgifter för den som rapporterar en överträdelse och lämpligt skydd för personer som rapporterar en överträdelse mot repressalier, diskriminering och andra former av missgynnande behandling. Regeringen konstaterar att den särskilda utredare som ska föreslå hur visselblåsardirektivet ska genomföras i svensk rätt bl.a. ska analysera och ta ställning till hur visselblåsardirektivets bestämmelser om repressalieskydd och övriga skyddsåtgärder för rapporterande personer ska tas om hand i svensk rätt. Regeringen gör bedömningen att det är lämpligt att avvakta de förslag och överväganden som utredningen lämnar i denna del. 2019/20:137 10 Rätt att ta ut avgifter för kontroll Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kontroll och annan offentlig verksamhet enligt kontrollförordningen och mark- nadskontrollförordningen som rör EU-förordningar och bestämmelser som genomför EU-direktiv inom tillämpningsområde. Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om sådana avgifter när det gäller en myndighets verksamhet. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en annan språklig utformning. Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: Enligt 27 kap. 1 § första stycket 1 får regeringen meddela föreskrifter om avgift för myndig- heters kostnader för prövning och tillsyn enligt balken eller enligt före- skrifter som har meddelats med stöd av balken samt för prövning och till- syn med anledning av EU-förordningar inom balkens tillämpningsområde. Med EU-förordningar inom balkens tillämpningsområde avses de EU-för- ordningar som listas i 2 kap. miljötillsynsförordningen och som kon- trolleras med stöd av bestämmelserna i 26 kap. . kontrollförordningen och kontrollförordningen är inte att anse som EU- förordningar inom balkens tillämpningsområde (se avsnitt 9.4). Bestämmelser om avgifter finns bl.a. i artikel 80 i kontrollförordningen. Enligt artikeln får medlemsstaterna ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för såväl offentlig kontroll som annan offentlig verksamhet. kontrollförordningen saknar bestämmelser om finansiering av kontrollen. I likhet med vad som gäller för tillsyn och prövning enligt balken bör de behöriga myndigheterna kunna ta ut avgifter för att utföra kontroll enligt marknadskontrollförordningen och offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt kontrollförordningen. Bemyndigandet i 27 kap. 1 § bör ändras så att det även omfattar myndigheters kostnader för sådan verksamhet när myndigheterna kontrollerar materiella bestäm- melser som faller inom tillämpningsområde. Med en myndighets kostnad för kontroll avses även kostnader för åt- gärder som vidtas av organ eller fysiska personer på uppdrag av en kon- trollmyndighet i enlighet med artiklarna 28–33 i kontrollförordningen. slut om avgift kan dock endast fattas av den behöriga myndigheten. sådant fall får myndigheten ta ut en avgift för de delegerade uppgifter som vidtagits av organet eller den fysiska personen enligt den taxa som gäller i Utgångspunkten bör vara att avgifterna ska täcka kostnaderna för åtgär- der som vidtas i enlighet med kontrollförordningen eller marknadskon- trollförordningen för att EU-förordningar och bestämmelser som genom- för EU-direktiv inom tillämpningsområde ska följas. kontroll avses den rena kontrollverksamheten. het omfattar bl.a. arbete för att främja regelefterlevnad och åtgärder för att säkerställa att en berörd aktör åtgärdar en bristande efterlevnad. Den föreslagna ändringen innebär att kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om avgifter för kontroll enligt marknadskontrollförordningen och offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt kontrollför- Prop. 2019/20:137 ordningen när det gäller en myndighets verksamhet. Rätt till tillträde för kontroll Regeringen förslag: Bestämmelsen om rätt till tillträde i 28 kap. 1 § ska gälla även när en myndighet eller den som på myndig- hetens uppdrag utför en uppgift enligt kontrollförordningen eller mark- nadskontrollförordningen som avser EU-förordningar eller bestäm- melser som genomför EU-direktiv inom balkens tillämpningsområde. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en annan språklig utformning. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 15.1 i kontrollförord- ningen ska aktörerna, där behöriga myndigheter så kräver, ge tillgång till utrustning, transportmedel, lokaler och andra platser under deras kontroll och deras omgivningar samt djur och varor under deras kontroll, sina dato- riserade informationshanteringssystem samt dokument och annan relevant Aktörernas skyldighet enligt denna artikel gäller också när organ eller fysiska personer utför delegerade uppgifter. i marknadskontrollförordningen får marknadskontrollmyndigheterna, när detta är nödvändigt och motiverat, kräva att aktörerna ger dem tillträde till Kontrollförordningen och marknadskontrollförordningen kan uppfattas som att de förutsätter att det finns kompletterande bestämmelser i nationell rätt som ger de behöriga myndigheterna de befogenheter som de behöver för att kunna utföra sina uppgifter. De behöriga myndigheterna ska t.ex. enligt artikel 5 i kontrollförordningen ha rättsliga förfaranden som säker- ställer att personalen har tillträde till aktörernas byggnader med tillhörande mark och tillgång till deras dokumentation så att de kan utföra sina upp- gifter på ett korrekt sätt. I 28 kap. 1 § regleras rätten för en myndighet eller den som på myndighetens uppdrag utför ett arbete att få tillträde till fastigheter, byggnader, andra anläggningar samt transportmedel och att där utföra undersökningar och andra åtgärder för att fullgöra sina uppgifter enligt balken eller EU-förordningar inom balkens tillämpningsområde. myndigheter som utför uppgifter enligt kontrollförordningen eller mark- nadskontrollförordningen samt organ och fysiska personer som utför dele- gerade uppgifter i enlighet med kontrollförordningen, ska ha den be- fogenhet som krävs för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter bör be- stämmelsen utvidgas till att gälla uppgifter som följer av dessa förord- Detta innebär att en myndighet som utför uppgifter enligt marknads- kontrollförordningen eller kontrollförordningen och som avser EU- förordningar eller bestämmelser som genomför EU-direktiv inom balkens tillämpningsområde, som en sista utväg kan begära polishjälp med stöd av 28 kap. 8 § för att få tillträde till en fastighet eller en lokal. 2019/20:137 Av kontrollförordningen följer att kommissionens experter ska kunna genomföra kontroller i medlemsstaterna för att kontrollera tillämpningen av den unionslagstiftning som ska kontrolleras med stöd av förordningen. Kontrollerna ska organiseras i samarbete med de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna och utföras regelbundet. Eftersom kontrollerna är tänkta att genomföras tillsammans med de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna behöver kommissionens experter inte ges en självständig rätt till tillträde. Det är tillräckligt att de behöriga myndigheterna ges en rätt till tillträde. Av artikel 116.3 i kontrollförordningen följer att kommissionens expert har rätt att följa med de behöriga myndigheternas personal vid tillsynsbesök. 12 Ersättning för skada och intrång Regeringens förslag: Bestämmelsen i 30 kap. 10 § om ersättning för skada vid intrång med anledning av en åtgärd enligt 28 kap. 1 § ska gälla även när en myndighet bedriver kontroll i enlighet med kontrollförordningen eller marknadskontrollförordningen som avser EU-förordningar eller bestämmelser som genomför EU- direktiv inom balkens tillämpningsområde. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en annan språklig utformning. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om rätt till ersättning för skada och intrång med anledning av en åtgärd enligt 28 kap. 1 § finns i 31 kap. 10 § . Bestämmelsen innebär att en fastighetsägare har rätt till ersättning av staten för skada och intrång som uppkommit genom åtgärder som vidtagits enligt 28 kap. 1 § . Om åtgärderna har vidtagits av en kommun eller av någon annan på uppdrag av en kommun, ska ersättning i stället betalas av kommunen. Ersättning ska dock inte betalas om åtgärderna vidtas med anledning av tillsyn över en verksamhet som utövas på fastigheten. Enligt regeringens bedömning bör detta gälla även när åtgärder som avser EU-förordningar eller bestämmelser som genomför EU-direktiv inom balkens tillämpningsområde vidtas med anledning av kontroll enligt kontrollförordningen eller marknadskontrollförordningen. Bestämmelsen i 31 kap. 10 § bör ändras i enlighet med detta. Sanktioner för överträdelser av Regeringens förslag: Den som med uppsåt eller av oaktsamhet lämnar en oriktig uppgift som från miljö- eller hälsoskyddssynpunkt har betydelse för en myndighets kontroll enligt kontrollförordningen eller marknadskontrollförordningen döms för försvårande av miljökontroll till böter eller fängelse i högst . Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en annan språklig utformning. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Ny straffbestämmelse i 29 kap. 5 § Kontrollförordningen ålägger medlemsstaterna att fastställa regler om sanktioner för överträdelse av bestämmelserna i förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de tillämpas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande (artikel 139.1). En liknande bestämmelse finns i marknadskontrollförordningen (artikel 41). Straffbestämmelsen i 29 kap. 5 § kriminaliserar lämnandet av oriktig uppgift i en ansökan, anmälan eller annan handling som ska ges in till en myndighet enligt en bestämmelse i eller enligt en bestämmelse som i det enskilda fallet har beslutats med stöd av balken eller regeringens föreskrifter. Att lämna oriktiga uppgifter till en behörig myndighet som har begärt att få tillgång till uppgifter enligt artikel 15 i kontrollförordningen eller artikel 19 i marknadskontrollförordningen bör straffsanktioneras på motsvarande sätt. Krav på ekonomiska sanktioner Medlemsstaterna ska enligt artikel 139.2 i kontrollförordningen säkerställa att ekonomiska sanktioner för överträdelser av förordningen och av de bestämmelser som avses i artikel 1.2 ska återspegla aktörens ekonomiska fördel eller, beroende på vad som är lämpligt, en procentandel av aktörens omsättning om de har begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande. Bakgrunden till artikel 139.2 i kontrollförordningen är den s.k. hästköttsskandalen och syftet med bestämmelsen är i första hand att hindra den ekonomiska vinningen vid matfusk. Bestämmelsen är dock enligt sin ordalydelse inte begränsad till att gälla matfusk utan gäller generellt vid överträdelser av kontrollförordningen eller den unionsrätt som avses i artikel 1.2. En viktig avgränsning i artikeln är att handlingarna ska ha begåtts genom bedrägligt eller vilseledande agerande. I de fall en gärning begås av oaktsamhet finns ingen skyldighet att bestämma ekonomiska sanktioner med beaktade av den ekonomiska vinningen med överträdelsen. Överträdelser av vissa av de bestämmelser som avses i artikel 1.2b och 1.2h i kontrollförordningen är straffsanktionerade i 29 kap. . Straffskalan omfattar i regel böter eller fängelse i högst . den som med uppsåt eller av oaktsamhet släpper ut icke godkända växt- 2019/20:137 skyddsmedel på marknaden dömas för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst . Ekonomiska fördelar som har uppkommit till följd av ett sådant brott kan beaktas vid beslut om förverkande. De grundläggande reglerna om förverkande finns i 36 kap. . Reglerna om förverkande av utbyte av brott och om förverkande av hjälpmedel m.m. är med vissa undantag tillämpliga på specialstraffrättsliga regler om det för brottet är föreskrivet fängelse . Enligt 36 kap. 4 § kan förverkande ske även i andra fall. Förverkande ska enligt den bestämmelsen ske av värdet av de ekonomiska fördelar som uppkommit för en näringsidkare till följd av ett brott som är begånget i utövningen av näringsverksamhet om det inte är oskäligt. Vid bedömningen av om förverkande är oskäligt ska beaktas om det finns anledning att annan betalningsskyldighet som svarar mot de ekonomiska fördelarna av brottet kommer att åläggas näringsidkaren eller annars fullgöras av denne. Möjligheten att besluta om förverkande vid brott bedöms uppfylla ändamålet med artikel 139.2. Regeringens bedömning: Beslut som fattas med stöd av kontrollförordningen eller marknadskontrollförordningen och som rör EU-förord- ningar och bestämmelser som genomför EU-direktiv inom tillämpningsområde får överklagas till mark- och miljödomstol. Detta föranleder inte några ändringar i . Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: (mark- och miljödomstolen) på- pekar att enskilda organ kan komma att fatta beslut som inte rör myndighetsutövning mot enskild men som ändå måste kunna överklagas.