prop · H80318 · 2020-09-29 00:00:00 — Om en intagen genomgår en positiv utveckling och inte missköter sig, så bör det vara möjligt att låta bli att skjuta upp den villkorliga frigivningen om misskötsamheten skett tidigt i verkställigheten. Det bör inte införas en skyldighet att delta i behandling har tillkännagett att regeringen ska överväga om personer som är dömda för våldsbrott ska ha en skyldighet att genomgå behandlingsprogram. En vägran att delta i ett sådant behandlingsprogram bör enligt tillkännagivandet få konsekvenser för den intagnes möjligheter att få permission och villkorlig frigivning. Den intagnes medverkan i behandlingsprogram ska vara ett krav för villkorlig frigivning för personer som dömts för grova sexualbrott eller grova brott mot närstående (bet. 2015/16:JuU21 punkt 12, rskr. 2015/16:174). I utkastet till lagrådsremiss görs bedömningen att en skyldighet att genomgå behandling för vissa kategorier av dömda framstår som mindre lämplig och därför inte bör införas. Enligt utkastet bör frågan om vilket behov av åtgärder det finns för den dömde liksom gäller avgöras av Kriminalvården efter en individuell bedömning. Det framstår vidare inte som meningsfullt eller ett effektivt användande av Kriminalvårdens resurser att tvinga den dömde att genomgå ett behandlingsprogram som han eller hon helt saknar motivation för. Ingen remissinstans invänder mot utkastets bedömning. Som beskrivs i avsnitt 4.1 tar Kriminalvården för varje person som ska avtjäna ett fängelsestraff fram en behovsstyrd individuell verkställighetsplan som inriktas på åtgärder som bl.a. är ägnade att förebygga återfall i brott. Åtgärderna kan t.ex. avse deltagande i programverksamhet inriktad på att komma till rätta med en vålds- eller sexualbrottsproblematik eller att den intagne ska ha kontakt med en psykolog. Regeringen delar bedömningen i utkastet att det fortfarande bör avgöras efter en individuell bedömning av den dömdes personliga 2020/21:18 förhållanden vilka åtgärder han eller hon ska underkasta sig. Därigenom skapas bättre förutsättningar för att dels uppnå bästa möjliga återfallsförebyggande resultat, dels använda Kriminalvårdens resurser på ett effektivt sätt. I stället för att införa en ordning där det är obligatoriskt för dömda som gjort sig skyldiga till vissa typer av brott att delta i behandlingsprogram, som tillkännagett för regeringen (bet. 2015/16:JuU21 punkt 12, rskr. 2015/16:174), bör det mot denna bakgrund tillskapas ett regelverk som innebär att det för alla dömda finns ett kraftigt incitament att delta i behandling eller andra återfallsförebyggande åtgärder i de fall Kriminalvården bedömer att det finns behov av det. En upprepad vägran av en intagen att delta i behandlingsprogram eller andra åtgärder som Kriminalvården bedömer nödvändiga för att förhindra återfall i brott kan enligt propositionens förslag leda till att någon villkorlig frigivning överhuvudtaget inte kommer till stånd (se s. 23). Regeringen gör bedömningen att propositionens förslag därmed får anses ligga mycket nära tillkännagivande i den del det avser att det bör införas en skyldighet för dem som har begått viss brottslighet att delta i behandlingsprogram för att kunna komma i fråga för villkorlig frigivning. Regeringen anser därför att det inte behöver vidtas någon ytterligare åtgärd med anledning av denna del av tillkännagivandet. Den del av tillkännagivandet som innebär att en vägran att delta i behandlingsprogram ska få konsekvenser för den intagnes möjlighet till permission behandlas inte i detta lagstiftningsprojekt. Tillkännagivandet är därför inte slutbehandlat. Som anges i utkastet till lagrådsremiss skulle det också kunna övervägas att begränsa möjligheten att skjuta upp den villkorliga frigivningen för bristande deltagande i åtgärder till dömda som har gjort sig skyldiga till en viss typ av brottslighet, t.ex. sexualbrott eller våldsbrottslighet. En sådan begränsning skulle ligga i linje med det redovisade tillkännagivandet. Regeringen ansluter sig dock liksom Kriminalvården till bedömningen i utkastet att en sådan begränsning skulle utesluta många kategorier av dömda för vilka det finns ett uppenbart behov av att kunna ge ett incitament att delta i återfallsförebyggande program, det gäller inte minst s.k. livsstilskriminella. Som föreslås i utkastet bör därför alla dömda som av Kriminalvården bedöms ha ett behov av återfallsförebyggande insatser kunna träffas av den kompletterande regeln. Ska en föregående varning vara en förutsättning för att skjuta upp villkorlig frigivning? Enligt 12 kap. 1 § fängelselagen kan den som bryter mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten tilldelas en varning. En varning kan till exempel tilldelas den som vägrar att delta i av Kriminalvården anvisad sysselsättning. En varning kan alltså komma i fråga för samma sorts misskötsamhet som kan leda till uppskjuten villkorlig frigivning. En skillnad är dock att varningen till skillnad från uppskjuten villkorlig frigivning inte kräver att det finns särskilda skäl för åtgärden. Varningen bör meddelas i anslutning till överträdelsen vilket innebär att den intagne får en omedelbar reaktion på sitt beteende. Varningen bör dock inte ha en självständig betydelse vid prövningen, utan i stället fungera som indikation på att särskilda skäl mot villkorlig frigivning kan komma att De varningar som har meddelats är ett viktigt underlag vid den samlade bedömningen av verkställigheten som ska göras inför den villkorliga frigivningen. JO efterfrågar ett klargörande av om även misskötsamhet som inte leder till en varning ska kunna beaktas som ett skäl för att skjuta upp den villkorliga frigivningen. Ett beslut om varning är ett värdefullt inslag för att öka förståelsen hos den intagne att han eller hon måste ändra sitt beteende för att inte riskera att den villkorliga frigivningen skjuts upp. Eftersom ett beslut om varning kan överklagas enligt 14 kap. 1 § fängelselagen finns det genom varningsinstitutet också en möjlighet för den intagne att i ett tidigare skede än vid beslutet om uppskjuten villkorlig frigivning få frågan om misskötsamheten i förhållande till den av Kriminalvården anvisade åtgärden prövad av domstol. Att sådana överprövningsmöjligheter finns i ett tidigare skede än vid tiden för beslutet om uppskjuten villkorlig frigivning framhålls av JO som önskvärt för att öka förutsebarheten och rättssäkerheten. Frågan om den dömdes bristande medverkan i återfallsförebyggande åtgärder eller annan misskötsamhet ska leda till uppskjuten villkorlig frigivning, ska grundas på en sammanvägning av den dömdes beteende under verkställigheten. Även om det av rättssäkerhets- och förutsebarhetsskäl är lämpligt att varningsinstitutet används som en inledande åtgärd vid misskötsamhet bör det därför, i likhet med vad som gäller , inte vara en formell förutsättning att en varning har meddelats för att en händelse skall kunna ligga till grund för ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning (se prop. 2005/06:123 s. 58). Ytterligare möjlighet till domstolsprövning Fastställandet av verkställighetsplanen är inte ett beslut som den intagne kan överklaga. Däremot kan planen innehålla enskilda beslut som är överklagbara (prop. 2009/10:135 s. 120). JO framhåller att vilka återfallsförebyggande åtgärder som är lämpliga för en intagen är en bedömningsfråga i vilken det ofta finns olika uppfattningar och anser att det är problematiskt att ingripande åtgärder indirekt genom hot om uppskjuten villkorlig frigivning kan påtvingas en intagen utan att denne har någon möjlighet till omedelbar överprövning av åtgärdens lämplighet. Som framgår ovan utgör möjligheten att överklaga ett beslut om varning ett sätt att indirekt få en prövning av de åtgärder som ingår i verkställighetsplanen. Vidare gäller enligt 2 kap. 1 § fängelselagen att en intagen inte får placeras i anstalt så att han eller hon underkastas en mer ingripande övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas. Vid beslut om placering ska, i den utsträckning det är möjligt, hänsyn tas till den intagnes behov av sysselsättning, omvårdnad och lämplig frigivningsplanering. Med hänsyn till att anstalterna har olika möjlighet att tillhandahålla behandlingsinsatser och program påverkar Kriminalvårdens bedömning av den intagnes behov vilken anstalt denne placeras i. Kriminalvårdens placeringsbeslut är överklagbara enligt 14 kap. 1 § fängelselagen. Även på detta sätt kan, efter överklagande av den enskilde, vissa av de åtgärder som den dömde enligt Kriminalvårdens bedömning förväntas genomgå komma att prövas av domstol. 2020/21:18 Det finns alltså vissa möjligheter för den enskilde att få till stånd en domstolsprövning av de åtgärder som kan ingå i verkställighetsplanen. Det är också så att den intagne enligt nuvarande reglering inte har någon möjlighet att överklaga innehållet i verkställighetsplanen trots att de villkor som framgår av planen kan ligga till grund för uppskjuten villkorlig frigivning. Tillräckliga skäl för att införa en möjlighet att överklaga även fastställandet av verkställighetsplanen, som efterfrågar, bedöms därför inte finnas. Risken för deltagande i åtgärder som inte är verkningsfulla Några remissinstanser, bl.a. och JO, lyfter i sina remissvar risken för att ett ökat incitament att delta i återfallsförebyggande åtgärder leder till att intagna som varken har behov av eller är mottagliga för behandling ändå deltar i sådan behandling för att inte riskera uppskjuten villkorlig frigivning. Kriminalvården måste självklart vara vaksam på att behandlingsinsatser inte sätts in mot fel målgrupp. Det får dock förutsättas att Kriminalvården inom ramen för sin verkställighetsplanering har förmåga att sortera ut i vilka fall insatser kan vara verkningsfulla. 4.4Inga andra förändringar föreslås Regeringens bedömning: Det bör inte göras några förändringar av den tid som ett beslut om uppskjuten frigivning kan avse eller vilka omständigheter som ska beaktas vid den prövningen. Inte heller bör det göras några förändringar i fråga om Kriminalvårdens handläggning, rätten till offentligt biträde eller möjligheten att överklaga Kriminalvårdens beslut. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanser yttrar sig inte särskilt över bedömningen. invänder inte mot bedömningen men anser att den gällande regeln om villkorlig frigivning är förenad med många fördelar, bl.a. eftersom den kan användas som reaktion vid eventuell ny brottslighet. Försiktighet med att minska huvudregelns omfattning och betydelse är därför enligt samfundet påkallad. ombudsmän () invänder inte mot bedömningen men framför att förslaget lägger ett stort ansvar på Kriminalvården när det gäller att upprätthålla kraven på förutsebarhet och likabehandling. Det kommer därför att krävas arbete inom myndigheten för att ta fram tydligare riktlinjer och rutiner i syfte att säkerställa att dessa ärenden hanteras korrekt och lika inom hela Kriminalvården. JO vill även lyfta fram vikten av en korrekt och noggrann dokumentation. invänder inte mot bedömningen men anser att det inte bör tillämpas någon särskild restriktivitet med att skjuta upp hela den villkorliga frigivningen vid upprepade fall av misskötsamhet. bygger resonemanget i denna del på det felaktiga antagandet att någon prövotid inte löper om hela den villkorliga frigivningen skjuts upp. Skälen för regeringens bedömning: Syftet med de förändringar som föreslås i propositionen är att öka incitamentet för den dömde att delta i återfallsförebyggande åtgärder och i övrigt sköta sig . Detta föreslås uppnås genom ökade möjligheter att besluta om uppskjuten villkorlig frigivning vid misskötsamhet. Regeringen delar den bedömning som görs i utkastet till lagrådsremiss att det inte är nödvändigt att göra några ytterligare förändringar. Det innebär t.ex. att den längsta tid som den villkorliga frigivningen får skjutas upp alltjämt ska vara åt gången. Vid bestämmande av antalet dagar ska, på samma sätt som , arten och omfattningen av de överträdelser som föranleder att den villkorliga frigivningen skjuts upp beaktas (jfr 26 kap. 7 § ). Som anges i avsnitt 4.1 finns det inte någon begränsning av hur mycket den villkorliga frigivningen sammanlagt kan skjutas upp. Någon sådan begränsning föreslås inte heller. Det innebär att den villkorliga frigivningen kan skjutas upp med som motsvarar hela reststraffet. Ett eller flera beslut om uppskjuten villkorlig frigivning kan således tillsammans innebära att villkorlig frigivning inte kommer till stånd över huvud taget. Efter den villkorliga frigivningen löper enligt 26 kap. 10 § en prövotid som motsvarar den strafftid som återstår vid frigivningen, dock . kan den frigivne t.ex. ställas under övervakning (26 kap. 12 § ). För att prövotid ska löpa förutsätts ett beslut om villkorlig frigivning (jfr 26 kap. 10 § , prop. 1997/98:96 s. 127 och prop. 2005/06:123 s. 61). Regeringen delar mot den bakgrunden inte universitets uppfattning att prövotid löper även om hela den villkorligt medgivna friheten skjutits upp. Den villkorliga frigivningen är som framhåller förenad med många fördelar, inte minst på grund av att den som är villkorligt frigiven kan ställas under övervakning och att den återstående strafftiden kan användas som en reaktion på ny brottslighet. Hela den villkorliga frigivningen bör därför skjutas upp endast i undantagsfall och vid fall av mycket allvarlig misskötsamhet, vilket är utgångspunkten även (se prop. 2005/06:123 s. 61). Som bedöms i utkastet till lagrådsremiss bör det heller inte göras några lagändringar som tar sikte på Kriminalvårdens rutiner inför ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning. Regeringen förutsätter dock, som även JO för fram att det finns ett behov av, att Kriminalvården tar fram riktlinjer och rutiner som säkerställer att ärenden om uppskjuten villkorlig frigivning hanteras lika inom hela Kriminalvården och det sker en korrekt och noggrann dokumentation av den misskötsamhet som anses ligga den dömde till last. Att Kriminalvården avser att inleda ett sådant arbete framgår av myndighetens remissvar. Slutligen finns det inte behov av att utforma regleringen om rätten till offentligt biträde eller möjligheten att överklaga beslutet till allmän förvaltningsdomstol på ett annat sätt än vad som gäller . Regeringens förslag: Lagändringen ska träda i kraft . De nya reglerna ska gälla endast i fråga om förhållanden som har inträffat efter ikraftträdandet. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utkastet föreslås att lagstiftningen ska träda i kraft . I utkastet föreslås också en övergångsbestämmelse som anger att beslut om uppskjuten villkorlig frigivning som meddelats enligt äldre föreskrifter fortfarande gäller efter ikraftträdandet. Remissinstanserna: Kriminalvården framhåller att förslaget, utöver att ställa krav på Kriminalvården i form av planering, rekrytering av personal, kompetensutveckling m.m., kommer att kräva en vidareutveckling och uppdatering av myndighetens befintliga it-system. Det är därför önskvärt att genomförandedatumet skjuts fram i första hand till och i andra hand till . Skälen för regeringens förslag: Lagändringarna bör träda i kraft . Det är dock viktigt att Kriminalvården står rustade att hantera den nya lagstiftningen. Lagändringarna bör därför träda i kraft . Av 2 kap. 10 § regeringsformen framgår bl.a. att svårare brottspåföljd inte får åläggas för en gärning än den som var föreskriven när gärningen begicks. En bestämmelse av samma innebörd återfinns i artikel 7 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt 5 § lagen (1964:163) om införande av ska straffet bestämmas efter den lag som gällde vid gärningen, men om en annan lag gäller vid domstillfället ska den lagen tillämpas om den leder till frihet från straff eller till ett lindrigare straff. I tidigare lagstiftningsarbeten har konstaterats att dessa bestämmelser i princip inte torde gälla i fråga om verkställighet av brottspåföljder (se prop. 2005/06:123 s. 69 och 70 samt prop. 2018/19:77 s. 53). Ändringarna i förutsättningarna för villkorlig frigivning avser verkställighet av straff, vilket alltså innebär att de ovan nämnda principerna inte är tillämpliga. De nya bestämmelserna bör därför från ikraftträdandet omfatta alla som avtjänar ett fängelsestraff. Det är dock inte rimligt att en person ska friges senare till följd av misskötsamhet som inträffat före ikraftträdandet. De nya bestämmelserna om uppskjuten villkorlig frigivning bör därför endast få grundas på omständigheter som har inträffat efter ikraftträdandet. För misskötsamhet som inträffat före ikraftträdandet bör bedömningen av om den villkorliga frigivningen ska skjutas upp i stället göras enligt nuvarande regelverk. I ett sådant fall krävs det alltså att det finns synnerliga skäl mot villkorlig frigivning och det ska särskilt beaktas om den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. Äldre föreskrifter ska således gälla i en sådan situation. Bestämmelsen i nuvarande 26 kap. 6 a § fanns tidigare i 26 kap. 6 § andra stycket samma balk. Beslut med stöd av dessa regler bör kunna fattas även efter ikraftträdandet Prop. 2020/21:18 om prövningen avser förhållanden som har inträffat före . I utkastet till lagrådsremiss föreslås utan någon särskild motivering en övergångsbestämmelse som anger att beslut om uppskjuten villkorlig frigivning som meddelats enligt äldre föreskrifter fortfarande gäller efter ikraftträdandet. Ingen remissinstans kommenterar denna övergångsbestämmelse särskilt. Enligt regeringens mening står det klart att ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning som fattats före ikraftträdandet av förslaget i remissen inte upphör att gälla endast som en följd av att förslaget träder i kraft, utan att beslutet fortsätter att gälla även efter ikraftträdandet. Detta behöver enligt regeringens mening inte klargöras i en övergångsbestämmelse. 6Kostnader och andra konsekvenser Regeringens bedömning: Kostnaden för Kriminalvården till följd av längre fängelsevistelser för dömda som får sin villkorliga frigivning uppskjuten och ökad beslutsadministration bedöms uppgå till . Myndigheten har fått ökat anslag för att kunna täcka dessa merkostnader. Det kan också förväntas uppstå ökade kostnader för de allmänna förvaltningsdomstolarna med och för rättsliga biträden med , med anledning av fler överklaganden av Kriminalvårdens beslut om uppskjuten villkorlig frigivning. De ökade kostnaderna för domstolarna och för rättsliga biträden bedöms rymmas inom befintliga anslag. Förslaget kan förväntas leda till färre återfall i brott vilket medför minskat lidande för enskilda och besparingar för samhället. Förslaget kan även bidra till en ökad jämställdhet. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer delvis med regeringens. I utkastet beräknas kostnaderna för de allmänna förvaltningsdomstolarna och för rättsliga biträden till ett lägre belopp. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt över bedömningen. (Brå) konstaterar att beräkningarna i utkastet avser Kriminalvårdens kostnader för extra vårddygn. Om incitamenten att delta i Kriminalvårdens behandlingsprogram ökar och fler klienter genomgår behandling kan även kostnaderna för olika behandlingsprogram förväntas öka. ombudsmän () för fram att beläggningssituationen inom är mycket ansträngd. Om förslaget genomförs kommer Kriminalvården utöver att handlägga flera ärenden om uppskjuten villkorlig frigivning också behöva hantera de 30 900 extra vårddygn som förslaget förväntas medföra. Åtgärder behöver vidtas för att undvika att de intagnas säkerhet och rättssäkerhet sätts ur spel eller att kvalitén på innehållet i verkställigheten försämras. 2020/21:18 ställer sig frågande till om en utvidgning av möjligheterna att ytterligare skjuta upp villkorliga frigivningar är praktiskt genomförbar och rimlig med beaktande av Kriminalvårdens befintliga anstaltsresurser. Kriminalvården anser att uppskattningen att myndighetens kostnader kan förväntas öka med är en rimlig utgångspunkt. Beräkningen är dock baserad på ett antal antaganden och därmed behäftad med osäkerhet. Med hänsyn till beläggningssituationen i anstalterna blir det inte bara en fråga om resurser utan också kanske framför allt en praktisk svårighet att kunna iordningställa ytterligare platser. Det kan också uppkomma ökade kostnader för offentliga biträden i ärenden om uppskjuten villkorlig frigivning hos myndigheten. bedömer att kostnaden för de allmänna förvaltningsdomstolarna och för offentliga biträden kommer att bli högre än vad utkastet utgår från. Enligt verkets bedömning kan kostnadsökningarna inte hanteras inom givna ramar med hänsyn till den ansträngda ekonomiska situation domstolar befinner sig i. Förvaltningsrätten i , Kammarrätten i och anser att beräkningen av den förväntade ökningen av antalet överklaganden till de allmänna förvaltningsdomstolarna är i underkant. Dessa domstolar och Kammarrätten i invänder också mot bedömningen att de ökade kostnaderna kan hanteras inom befintliga ramar. Skälen för regeringens bedömning Kostnader och andra konsekvenser för Kriminalvården Förslaget innebär ökade förutsättningar att skjuta upp villkorlig frigivning vid misskötsamhet, vilket förväntas leda till fler sådana beslut. Någon ändring av den tid med vilken uppskjutning får göras föreslås inte. I utkastet till lagrådsremiss görs bedömningen att antalet tillkommande vårddygn i anstalt kan förväntas uppgå till 30 900 med anledningen av förslagen, vilket Kriminalvården anser vara en rimlig utgångspunkt. Om man utgår från en genomsnittlig vårdkostnad om kan merkostnaderna för Kriminalvården med anledning av reformen därmed beräknas uppgå till . Till kostnaderna för vårddygn kommer vissa administrativa kostnader. Förslaget ställer bl.a. krav på Kriminalvården i form av ökad dokumentering och planering och kan leda till ett behov av rekrytering av personal, kompetensutveckling och en vidareutveckling och uppdatering av myndighetens it-system. Som Brå påpekar kan förslagen också innebära ökade kostnader för återfallsförebyggande åtgärder och program. I ärenden om uppskjuten villkorlig frigivning förordnas offentligt biträde av Kriminalvården (jfr 12 kap. 5 § fängelselagen). Antalet ärenden om uppskjuten villkorlig frigivning kan förväntas fördubblas med anledning av förslagen vilket kommer innebära en mindre kostnadsökning för myndigheten. har beslutat, i enlighet med regeringens budgetproposition , att öka Kriminalvårdens anslag med 2020, 2021 och (prop. 2019/20:1 utg.omr. 4 avsnitt 2.8.6, bet. 2019/20:JuU1, rskr. 2019/20:103). Anslaget har beräknats bland annat mot bakgrund av förslagen i denna proposition. Som anges i utkastet till lagrådsremiss är beräkningen behäftad med osäkerhet och det är därför naturligt att en uppföljning av kostnadsutvecklingen görs. I utkastet till lagrådsremiss görs bedömningen att kostnaderna för de allmänna förvaltningsdomstolarna till följd av tillkommande ärenden avseende uppskjuten villkorlig frigivning kan beräknas till och att kostnadsökningen kan hanteras inom ram. Beräkningen bygger på att antalet mål i domstolarna om uppskjuten villkorlig frigivning fördubblas med anledning av förslagen. och flera domstolar ifrågasätter beräkningen och anser att den beräknade merkostnaden är för låg. Enligt bör kostnaden beräknas till ca . Dessa remissinstanser invänder också mot bedömningen att merkostnaderna kan tas inom ram. Regeringen ser inte skäl att ifrågasätta bedömning av kostnaderna. Dessa kostnader bedöms dock kunna rymmas inom befintligt anslag. Kostnader för offentliga biträden I mål och ärenden om uppskjuten villkorlig frigivning ska ett offentligt biträde förordnas för den intagne om det inte måste antas att behov av biträde saknas (12 kap. 5 § fängelselagen).