prop · H80353 · 2020-11-25 00:00:00 — Syftet var just att underlätta sektorsövergripande samordning av arbetet mot segregation på strategisk nivå i kommuner.264 Dessa medel kunde sökas för kommuners (och regioners) samordning av sitt arbete för att minska och motverka segregation, kunskaps- och metodutveckling, och för nätverk och erfarenhetsutbyten. Vid fördelningen av bidrag ska Delmos prioritera ansökningar som syftar till att integreras i ordinarie verksamhet, eller – om det gäller kommunernas samordning eller kunskaps- och metodutveckling – inkluderar samråd med relevanta aktörer.265 Delmos lyfter fram att operationaliseringen av förordningen har utvecklats sedan bidraget infördes. fanns en tonvikt mot kartläggning i syfte att bidra till ett kunskapsbaserat arbete. var myndigheten under avveckling, men har ytterligare operationalisering gjorts för att främja en utveckling där kommuner och regioner i större utsträckning stimuleras till att arbeta med orsakerna till segregation.266 263E-post med kompletterande uppgifter från , . 264Regeringskansliet, Promemoria: Arbetet för att minska och motverka segregation – en sammanfattning av den enhet som samordnar arbetet, kompletteras med varje berört departements beskrivningar av åtgärder, 2019. 265Förordningen (2018:118) om statsbidrag till kommuner och landsting för att minska och motverka segregation. 266Synpunkt framförd av Delmos i samband med faktagranskning av rapporten, . R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N Kommunen valde att hantera dessa två bidrag tillsammans. Kommunstyrelsen gav en del av i uppdrag att samordna och bereda stadens ansökningar till båda statsbidragen eftersom de bedömdes vara närliggande.267 Mer specifikt finns det en organisation inom ramen för den sociala resursförvaltningen som arbetar med stadens jämlikhetsarbete. Denna del av organisationen har bistått med att ta fram underlag när det gäller ansökningar av medel från Delmos och . Denna lösning valdes eftersom de redan hade en upparbetad samverkan och forum med stadsdelar och andra förvaltningar när det gäller ”segregation och ojämlikhet”.268 Informationen om att bidrag fanns att söka inkom till tjänstepersonerna i . Det tar tid att bereda ärendet på kommunnivå eftersom beslut om dessa bidragen fattas i kommunstyrelsen. Det innebär att kommunen skickade in ansökan i slutet av oktober.269 I praktiken innebar det att kommunen sökte bidrag för aktiviteter som redan pågick eller hade genomförts. Enligt kommunens lägesrapport hade de beviljade lett till 55 olika projektliknande aktiviteter i 10 stadsdelar. Kommunen hade därför svårt att beskriva hur arbetsprocessen för hela satsningen hade sett ut.270 Bedömningen i lägesrapporten var dock att medlen bidragit till att det befintliga kommunala arbetet kunnat finansieras och även skalas upp har därefter haft möjlighet att utveckla en tydligare strategi för hur medlen från Delmos och ska användas. föreslog att man skulle söka statsbidragen med avsikten att fördela dem till insatser som påbörjats eller planerats inom de målområden som ingår i stads program för en jämlik stad 2018–2026, och som antogs av kommunfullmäktige under våren 2018.272 stads jämlikhetsarbete tar bland annat avstamp i den så kallade Marmotrapporten som publicerades av () oberoende kommission 267Göteborgs stad, Hantering av samt Delegationen mot segregations (Delmos) statsbidrag för att minska och motverka segregation, 2018. 268Intervju med tjänstepersoner vid i , . 269Intervju med tjänstepersoner vid i , . 270Lägesrapport skickad till (undertecknad ) 271Göteborgs stad, Lägesrapport – Stärka landsbygdskommuner/Stärka kommuners arbete för att minska segregation, 2018. 272Göteborgs stad, Ansökan om statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt utsatta områden, 2018. 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N för hälsans sociala bestämningsfaktorer273. Kommissionens uppgift var att påvisa möjligheter att uppnå jämlikhet i hälsa och att verka för en global mobilisering i syfte att uppnå denna jämlikhet. Syftet med kommissionens arbete var att utforma politiska åtgärder och program som omfattar hela samhället och som påverkar de sociala bestämningsfaktorerna för hälsa och därigenom skapar en mer jämlik hälsa. Denna rapport, och , uppges vara utgångspunkter för jämlikhetsarbetet i Göteborg.274 Enligt kommunens slutredovisning av statsbidraget mot segregation har medlen lett till att kommunen finansierat nio processledare i , som driver arbetet med programmet för jämlik stad. Processledarna är fördelade mellan olika kommunala förvaltningar (förskoleförvaltningen, grundskoleförvaltningen, och konsument- och medborgarservice). I slutredovisningen lyfter staden fram att processledarna spelat en central roll för stadens jämlikhetsarbete. Processledarfunktionen har inte skapats för användande av dessa medel, utan arbetet är pågående och inte tidsbegränsat till någon speciell satsning, något som kommunen lyfter fram som en central del för att få långsiktig verkan. Statsbidraget har dock bidragit till att säkra deras fortsatta finansiering, vilken tidigare uppgetts var osäker.275 Processledarna har inte arbetat operativt utan haft ett fokus på att ge stöd i att integrera jämlikhetsarbetet och strategierna in i kommunens ordinarie arbete, i verksamheternas grunduppdrag. Statsbidraget har fungerat som ”medel för att realisera jämlikhetsarbetet” och kom som ett ”bra komplement” och ett ”bra avstamp för att påskynda förändringsarbetet”. Det kom också för del, eftersom de var ”färdigtänkta” och hade kunskap om symptomen på ojämlikhet genom arbetet med jämlikhetsrapporterna . Det fanns också redan en etablerad organisationsstruktur som var en annan än linjestrukturen. 276 Arbetet med Jämlikt , menar samordningschefen vidare, handlar i grunden om att ”få alla att förstå att jämlikhetsfrågorna är den kommunala kärnverksamheten”277. 273World , Closing the gap in a generation: health equity through action on the social determinants of health: final report of the commission on social determinants of health, 2008. har tre rekommendationer: 1) att öka förutsättningarna för barn, i synnerhet flickor, och kvinnor att leva ett gott liv 2) ge jämställda förutsättningar i det dagliga livet och bättre styrning mot en mer rättvis fördelning av makt, pengar och övriga resurser. Ökade investeringar i gemensamma nyttor och ett ansvarsutkrävande också av den privata sektorn att medverka till utjämnade av skillnader emfaseras, 3) att lära sig av de genomförda insatserna genom att undersöka, mäta och följa upp dess effekter. 274Intervju med tjänstepersoner vid i , 275Göteborgs stad, stads slutrapport till Delmos avseende statsbidrag till kommuner och regioner för att minska och motverka segregation, 2019. 276Telefonsamtal med verksamhetschef för utveckling, . 277Forsemalm, Storstädernas jämlikhetsarbete: Om samlande kunskap, organisatorisk kapacitet och professionellt engagemang, 2019. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N Vad som ingår i kommunens jämlikhetsarbete är inte väsensskilt från sådant som kommunerna gör inom ramen för ordinarie verksamhet. Det är inte heller tydligt vad det är för aktiviteter som går under beteckningen jämlikhetsarbete från ”arbete mot segregation”. När vi gått igenom mål för respektive kategori har vi funnit att aktiviteter som paketeras som jämlikhetsarbete också överlappar med aktiviteter som beskrivs som ordinarie verksamhet. Mycket av det som finns inom ramen för jämlikhetsarbetet har funnits sen tidigare, till exempel kommunens trygghetsarbete, folkhälsoarbete och familjecentrerat arbetssätt.278 I praktiken verkar det alltså som att det finns stora likheter mellan aktiviteter som går under paraplybegreppen jämlikhetsarbete, trygghetsarbete, arbete mot segregation och ordinarie arbete i kommunens kärnverksamheter. De aktiviteter som kommunen sökt medel för inom ramen för det stora statsbidraget som delas ut av samordnas inom ramen för jämlikhetsarbetet. Även andra statliga medel så som medel för familjecentrerat arbetssätt och statsbidraget för Bokstart samordnas i kommunen inom ramen för jämlikhetsarbetet. I kommunens slutredovisning till Delmos nämns vikten av både integrering och samverkan för att nå målen. Kommunen pekar dock också på vikten av att samverkan fungerar på nationell nivå, och nämner förmågan att ”knyta ihop och synkronisera arbete med utgångspunkt i till exempel Delmos, Agenda 2030 och ”279. Utifrån kommunens perspektiv verkar det alltså vara svårt att se varför det man ser som ett och samma arbete utförs i tre separata spår på nationell nivå: genom arbete i två kommissioner och en myndighet. två statsbidrag som upplevs som snarlika av kommunen delas ut av två olika myndigheter skapar också viss otydlighet lokalt. Flera personer som har träffat i kommunen och stadsdelen sammanblandar, och har påpekat att det ofta sker en sammanblandning, av de två bidragen. De långsiktiga intentionerna med dessa statsbidrag har varit svåra att implementera i praktiken på grund av det parlamentariska läget i riksdagen.280 Det innebar också en lokal osäkerhet om pengarna verkligen skulle komma. Ansökan till gällde förvisso (2018–2020), men gav trots det dålig framförhållning eftersom det fanns stor osäkerhet kring om huruvida pengarna skulle komma. I samtal med tjänstepersoner centralt i staden påpekar de att denna osäkerhet innebar en ekonomisk risk för kommunen eftersom staden budgeterat upp för utan att veta om pengarna skulle komma. 278Intervju med tjänstepersoner vid i , . 279Göteborgs stad, stads slutrapport till Delmos avseende statsbidrag till kommuner och regioner för att minska och motverka segregation, 2019. 280Regeringens intention när förordningen inrättades var att avsätta 1,35 miljarder och därefter 2,2 miljarder 2020–2027. fattade beslut om en väsentlig minskning av tidigare aviserade belopp för åtgärder mot segregation. I vårändringsbudgeten tillskjuter regeringen medel för att täcka upp för de statsbidrag som redan hade utlovats . 68 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det skapade, utöver den nämnda sammanblandningen av de två bidragen, också bekymmer för den interna kommunikation om medlen.281 I en situation där de kommunala budgetarna är mycket ansträngda kan den typen av osäkerhet göra det svårt att driva ett utvecklingsarbete när det innebär att kommunen ska våga chansa på att pengarna verkligen ska komma.282 4.3.2 Bidrag för ökad jämlikhet och ökad likvärdighet i skolan Statsbidragen för ökad jämlikhet283 och likvärdighet284 inom skolan är, liksom bidragen mot segregation och till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden, också utformade för att ge kommunerna stort handlingsutrymme att anpassa insatserna efter lokala behov. De representerar en ny typ av bidrag på skolområdet i det avseendet att huvudmän tilldelas en förutbestämd bidragsram som de kan disponera utifrån egna identifierade behov snarare än utifrån givna villkor. Bidragen har varit delvis överlappande , syfte och avseende målgrupp. Statsbidraget för ökad jämlikhet, som kom , syftade till att öka andelen elever som når behörighet till gymnasiet och delades ut till de av skolhuvudmännen som hade sämst förutsättningar.285 Statsbidraget för ökad jämlikhet användes huvudsakligen för lönekostnader.286 Likvärdighetsbidraget, som kunde sökas från och med , har ett lite bredare syfte – att stärka kunskapsutvecklingen i skolan och även att förstärka elevhälsan – och bidragsramen beräknas utifrån ett socioekonomiskt index.287 Den stora skillnaden mellan dessa båda bidrag är att likvärdighetsbidraget är mer omfattande och ska löpa . En annan viktig skillnad var det så kallade kostnadsvillkoret i likvärdighetsbidraget som innebar att huvudmännen inte fick sänka sina egna kostnader för undervisning och elevhälsa.288 I utvärdering av likvärdighetsbidraget , konstateras att skolhuvudmännen generellt anser att bidraget går att anpassa efter den egna verksamhetens mål och behov i större utsträckning än andra statsbidrag. 281Intervju med tjänstepersoner vid i , . 282Se till exempel Kommuner och Landsting, Ekonomirapporten, . Om kommunernas och regionernas ekonomi, 2019. 283Förordningen (2017:818) om statsbidrag för ökad jämlikhet i . 284Förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. 285Förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Eftersom de båda bidragen är så lika till sin utformning utvärderades de delvis parallellt av . Se , Utvärdering av statsbidrag för ökad jämlikhet, 2019, s. 31–32, för en utförligare jämförelse av bidragen. 286Skolverket, Begäran om utbetalning av statsbidrag för ökad jämlikhet i 2018; , Begäran om utbetalning av statsbidrag för ökad jämlikhet i 2017. 287Det socioekonomiska indexet tas fram av () och utgör grunden för det index som använder vid beräkning av bidragsramarna. 288Skolverket, Utvärdering av statsbidrag för ökad jämlikhet, 2019, s. 31. Men kostnadsvillkoret för likvärdighetsbidraget togs bort inför bidragsomgången 2020. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N finns en oro över hur långvarigt bidraget kommer att bli vilket får till följd att vissa huvudmän inte vågar prioritera långsiktiga kostnader, som personalförstärkningar. framkommer att det finns huvudmän som gör det. Att anställa ny personal upplevs dock svårt eftersom det finns brist på behörig personal inom både skolan och elevhälsan.289 När det gäller likvärdighetsbidraget kom det delvis i skuggan av den lokala resursfördelningsmodell som hade tagit fram i samband med att den nya grundskoleförvaltningen bildades. Resursfördelningsmodellen bygger på den skolutredning som låg till grund för den nya grundskoleförvaltningen och de förstärkningsområden som denna pekat på: ökad kvalitet i undervisningen och ökad likvärdighet mellan skolorna.290 Första gången bidraget betalades ut delades det mellan en extra förstärkning av skolornas budget och en centralt koordinerad satsning på elevhälsa och modersmålsundervisning. Året därefter gick en del av medlen direkt till en generell förstärkning av samtliga skolor genom en förstärkt elevpeng. En annan del av medlen fördelades istället efter samma socioekonomiska index som i den lokala resursfördelningsmodellen. Dessutom prioriterades tidiga insatser och elevhälsa, riktade insatser för årskurs 8 och 9, samt kompensatoriska insatser, som exempelvis riktade insatser för hemmasittare, och insatser riktade mot nyanlända. Pengarna användes också till kompetensutveckling och IT-verktyg för resursplanering. Eftersom grundskoleförvaltningen bedömde att fördelningen av pengarna inte hade hunnit förankras ute hos skolorna inför utbetalningen , beslutade förvaltningen att skolorna skulle ges möjlighet att söka medel för lokala projekt för att höja kvaliteten i undervisningen. Skolorna mäktade dock inte med att initiera fler lokala projekt utan pengarna fördelades ut genom ytterligare en höjning av elevpengen. I planen för likvärdighetsbidraget avsåg förvaltningen också att genomföra en bred satsning inom ramen för elevhälsa och nyanlända. Denna bestod av mer generella personalförstärkningar inom elevhälsan för en ökad likvärdighet. Det fanns också en del riktade satsningar som exempelvis att skapa team med särskild kompetens eller förstärkning av särskilda undervisningsgrupper. För nyanlända planerades förstärkt lovskola och studiehandledning på modersmål. i utanförskapsområden ingick inom ramen för kompetensförsörjning och kompetensutveckling för lärare.291 289Skolverket, Utvärdering av statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Slutredovisning, 2019. 290Göteborgs stad, Rapport om resursfördelningen till i , 2016. 291Göteborgs stad, Plan för insatser inom ramen för statsbidraget för en likvärdig skola 2019, 2018. 70 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N konstaterar att samtliga granskade bidrag svarar mot stora behov i stadsdelen. Hur de fallit ut i stadsdelen skiljer sig dock åt. Det har visat sig vara svårt att få till framgångsrika personalsatsningar inom socialtjänst, skola och polis. har anställt personer med hjälp av bidraget, och cheferna upplever viss administrativ avlastning i verksamheten även om det är oklart vilka medel som möjliggjort detta. har verksamheten fått en ökad arbetsbörda och det är svårt att både rekrytera och behålla befintlig personal. När det gäller polisen är det svårt att följa upp styrningen mot fler områdespoliser eftersom utsatta områden inte är en organisatorisk nivå. Granskningen indikerar att det inte skett någon ökning. För skolans del visar granskningen att det generellt sett har varit svårt att rekrytera förstelärare i stadsdelen och att det är ett generellt problem för utsatta områden Vissa rektorer upplever dock att statsbidraget har gjort det lättare att rekrytera och behålla kompetenta lärare. De bidrag regeringen riktat till extra aktiviteter för barn och unga har skapat nya kontaktytor mellan barn med olika social bakgrund och bidragit till att det blivit lugnare i området på loven. har det varit tydligt och enkelt för stadsdelen att administrera. Vad gäller lovskola och läxhjälp är dock bilden inte lika entydig. Det beror framför allt på att dessa satsningar i högre grad kräver insatser från lärare som redan är hårt belastade. Bidragen mot segregation, för kommuner med utsatta områden, och för likvärdighet i skolan har gått till breda välfärdssatsningar som kommunen själv har fått välja utifrån egna behov. Flera av aktiviteterna som finansierats med hjälp av dessa uppges inte ha kommit till stånd utan statsbidragen. Den långsiktighet som varit inbyggd i bidragen mot segregation och för kommuner med utsatta områden har medfört ett handlingsutrymme som inneburit att kommunen exempelvis kunnat bygga vidare på befintligt utvecklingsarbete. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N har granskat om regeringens insatser mot det som ofta kallas för utsatta områden ger kommunerna förutsättningar att motverka sociala problem i dessa områden. Granskningsområdet är svårt att avgränsa och definiera, eftersom det inom olika sakområden finns olika definitioner av vad som utgör utsatta områden. Oavsett vilket perspektiv man utgår ifrån så finns det geografiska områden som varit föremål för regeringens särskilda insatser. Ett vanligt sätt för regeringen att försöka styra utvecklingen i kommuner är genom riktade statsbidrag. Den här granskningen tar sin utgångspunkt i hur riktade statsbidrag i praktiken tas emot i lokala offentliga verksamheter. en bred syn på vad som kan betraktas som en insats för utsatta områden. Det handlar om statsbidrag som uttryckligen är riktade mot vissa geografiska områden, men också om statsbidrag som är riktade mot att lösa sociala problem i alla kommuner eller riktade mot grupper som kan tänkas vara överrepresenterade i områden med en hög koncentration av socioekonomiska problem. Vi har valt ut ett område i en storstad som figurerat i regeringens satsningar, stadsdelen i , och granskat hur ett urval statsbidrag inom skola och socialtjänst (och ett regeringsuppdrag till ) utformats och tagits emot där. och även regeringens principiella utgångspunkt för statens bidragsgivning är att statsbidrag ska ges som generella bidrag. Riktade statsbidrag är i regel inte avsedda att lösa de underliggande problemen med segregation och ojämlikhet. Möjliga lösningar finns i stället i den generella politiken, till exempel hur kommunala utjämningsbidrag utformas, hur arbetsmarknads- och utbildningspolitik bedrivs, eller hur kommunernas bostadsbyggande regleras. Med detta sagt är det ändå viktigt att riktade statsbidrag är utformade på ett sätt som innebär ett gott utnyttjande av resurser. För att ett gott resursutnyttjande ska kunna sägas vara uppfyllt har vi utgått från att det ska vara möjligt att se om statsbidraget kommit stadsdelen till del och att det tillgodoser ett behov som finns i området. Ytterligare en indikation på att statsbidraget varit effektivt är att det uppfattas som ett stöd av de lokala aktörerna, även om det kan vara svårt för lokala aktörer att märka av en mindre resursförstärkning eller veta varifrån medel för en verksamhet kommer. I vår bedömning har vi också utgått från att det är rimligt att analyserar vilka konsekvenser ett statsbidrag inom ett sakområde kan få för verksamheter och satsningar inom andra sakområden och hur kapaciteten att ta emot bidraget ser ut i kommunerna. Slutligen har vi utgått från att regeringen, i sin uppföljning av statsbidrag, bör efterfråga analyser av hur satsningar faller ut i olika typer av områden. 72 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.1 Olika statsbidrags utfall i stadsdelen Vi har sett att riktade statsbidrag används för att täcka upp för brister i det ordinarie lagstadgade kommunala ansvaret. En stor del av statsbidragen handlar om att på olika sätt öka likvärdigheten, vilket egentligen är en uppgift som utjämningssystemet och det generella statsbidraget är avsett att hantera. Samtliga statsbidrag vi har granskat kan ses som ett sätt för regeringen att påverka de prioriteringar som kommunerna gör, till exempel signalerar man att kommunerna ska prioritera kompetensförsörjningen, ge extra stöd till barn och unga i form av lovskola, läxhjälp och lovaktiviteter, samt att prioritera kommunens arbete med likvärdighet inom skolan, och jämlikhet i bredare bemärkelse. Vi har delat in de riktade statsbidragen i tre kategorier: statsbidrag för att rekrytera och behålla personal, statsbidrag till extra aktiviteter för barn och unga, respektive statsbidrag för att öka skolans likvärdighet och för att motverka segregation. Den första kategorin, statsbidrag för att rekrytera och behålla personal, är de som varit minst framgångsrika av dessa tre. En förklaring är att det är svårt att rekrytera personal till områdena, att det är stor personalomsättning och att den statliga insatsen därmed inte märks av, trots att intentionen att stärka bemanningen egentligen motsvarade ett stort behov i stadsdelen. en ”förstärkning” inom skolan, eller polisen är det en rimlig förväntan att resultaten ska var märkbara i den lokala verksamheten. När dessa förstärkningar endast resulterar i ett fåtal anställda i en socialtjänst med hög personalomsättning– eller ett par lärare som får högre lön i skolor med stora utmaningar – blir inte resultatet enligt förväntan. Statsbidragen i den andra kategorin, extra aktiviteter för barn och unga, har i större utsträckning nått ut till stadsdelen. En förklaring är att dessa statsbidrag varit enkla att ansöka om och redovisa, och att de ses som en bonus. Med detta sagt kan det ändå finnas svårigheter med att genomföra vissa extra aktiviteter om de exempelvis kräver insatser från personal som redan är hårt belastad av den ordinarie verksamheten. De statsbidrag som fördelas av Delmos och , och som tillhör den tredje kategorin, bedömer vi ha lett till aktiviteter som är viktiga för området och som inte hade kommit till stånd utan stöd. De aktiviteter som har genomförts med hjälp av dessa bidrag handlar om utvecklingsarbete så som trygghetsarbete, tvärsektoriellt jämlikhetsarbete eller familjecentrerat arbetssätt, snarare än ordinarie verksamhet.