prop · H703152 · 2020-04-07 00:00:00 — bemyndigandet träder i kraft. För att inte i onödan fördröja tillkomsten av ytterligare lokaler för vård är det önskvärt att dessa kan komma till stånd utan den fördröjning som en bygglovsprövning skulle kunna medföra. den bakgrunden är det angeläget att föreskrifterna kan ges en retroaktiv verkan och alltså tillämpas för tid före ikraftträdandet. Möjligheten att ge föreskrifterna retroaktiv verkan är även lämpligt för att t.ex. undvika situationer där en byggnadsnämnd skulle bli skyldig att ingripa med anledning av redan vidtagna lovpliktiga åtgärder (jfr 11 kap. 5 § PBL). Med hänsyn till den nuvarande situationen i landet bör de före- skrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet även kunna få avse tid 2019/20:152 Det kan noteras att en bestämmelse med motsvarande retroaktiva verkan infördes i samband med att bemyndigandet i nuvarande 16 kap. 13 § PBL infördes (se prop. 2004/05:106 s. 11). Det är svårt att fullt ut förutse vilka behov av åtgärder som kan uppstå i en situation då förutsättningarna för att föreskriva undantag från med stöd av det föreslagna bemyndigandet är uppfyllda, dvs. när spridningen av en samhällsfarlig sjukdom innebär en påtaglig risk för att lokalerna för hälso- och sjukvård inte räcker till. Det ligger i sakens natur att en ringa spridning av en förhållandevis lindrig sjukdom med ett långsamt förlopp får en väsentligt mindre påverkan på samhället i allmänhet och på hälso- och sjukvården i synnerhet, jämfört med en snabbt utvecklad pandemi som föranleder att ett stort antal sjuka personer behöver vård. Mot denna bakgrund kan det konstateras att behoven sannolikt kommer att se olika ut i olika situationer, vilket även medför att konsekvenserna kommer att variera beroende på hur spridningen av den samhällsfarliga sjukdomen utvecklas. Vilka föreskrifter som det finns behov av att meddela och i vilken mån sådana är proportionella behöver därför noga analyseras i samband med att eventuella föreskrifter tas fram. Genom det föreslagna bemyndigandet får regeringen möjlighet att snabbt agera om det finns behov av särskilda åtgärder på grund av att spridningen av en samhällsfarlig sjukdom innebär en påtaglig risk för att lokalerna för hälso- och sjukvård inte räcker till. Med stöd av bemyndigandet kan reger- ingen exempelvis upphäva kraven på bygglov och kraven på att en åtgärd inte får genomföras i strid med en detaljplan. bättre möjligheter att skaffa ytterligare lokaler som behövs för att till- godose hälso- och sjukvårdens behov. Även staten kan i viss mån bidra till att ge hälso- och sjukvården tillgång till sådana lokaler som kan behövas, exempelvis genom att bygga fältsjukhus. Genom att vissa bestämmelser i inte behöver beaktas kan bemyndigandet således medverka till att det går snabbare eller att det blir lättare för staten att bistå regioner som behöver hjälp i en extraordinär situation. Färre processuella och materiella krav kan i viss mån bidra till att det blir svårare för statliga myndigheter att bevaka sina intressen. kan kraven på bygglov m.m. ha betydelse för att statliga myndigheter ska få kännedom om en åtgärd och därmed möjlighet att lämna upplysningar kring sådana förhållanden som kan ha betydelse för bedömningen av huruvida en viss åtgärd är lämplig eller inte i förhållande till vissa statliga Om kraven i 2 kap. PBL begränsas, kan det i vissa fall leda till att det blir svårare för staten att bedriva annan nödvändig statlig I undantagsfall kan det även bli svårare för t.ex. att överblicka utvecklingen i länet om kraven på bygglov begränsas (jfr 11 kap. 12 § PBL). Beroende på hur föreskrifterna om undantag utformas finns även risk för påtaglig skada på riksintressen. I sådana fall finns även risk att statlig infrastruktur kan användas på avsett sätt, vilket i förlängningen kan ge upphov till ekonomiska skador för staten. Mot den bakgrunden är det angeläget att regeringens eventuella föreskrifter utformas på ett sätt som inte i onödan försvårar för den statliga samordningen eller driften av annan angelägen statlig verksamhet. Totalförsvarets intressen är ofta av hemlig natur. Om föreskrifterna utformas så att försvarsmyndigheternas synpunkter inte behöver inhämtas, finns risk för att nya byggnader kan etableras på platser som medför att känsliga uppgifter röjs. Dessutom kan föreskrifterna få till följd att totalförsvarets anläggningar inte kan användas på avsett sätt. Detta kan medföra permanenta skador för totalförsvaret och betydande ekonomiska konsekvenser, bl.a. eftersom försvarsverksamheten vanligtvis inte kan lokaliseras till någon annan plats. Även om konsekvenserna i ett enskilt fall kan antas bli allvarliga för statens intressen finns det emellertid anledning att understryka att det handlar om ett relativt litet antal byggnader som kan förväntas tillkomma eller tas i anspråk med stöd av bemyndigandet. Det bör leda till att riskerna för en negativ påverkan på statens intressen bör vara mycket begränsade. De nya byggnader som kan komma att uppföras med stöd av bemyndigandet torde vanligtvis uppföras i direkt anslutning till befintliga sjukhus, exempelvis i form av mottagningstält för triagering eller provtagning. Det handlar dessutom om tält och byggnader som normalt kommer att finnas på platsen . Hur som en sådan byggnad står kvar på en specifik plats kan förväntas variera beroende på smittans allvarlighet och varaktighet. Det torde dock höra till undantagsfallen att det handlar om än – mera sannolikt rör det sig om månader eller något halvår. I enstaka fall kan det tänkas bli fråga om att uppföra fältsjukhus på platser där det inte annars bedrivs hälso- och sjukvård. Exempelvis pågår uppbyggnaden av ett fältsjukhus vid i södra . Om en olämplig plats väljs, skulle det kunna skada statens intressen. Antalet fältsjukhus är dock begränsat och den skada som därmed kan uppstå i detta avseende förefaller således också begränsad. I sammanhanget bör framhållas att risken för skador på totalförsvarets intressen i praktiken bör vara mycket liten, eftersom det är Försvarsmakten som tillhandahåller fältsjukhusen. Därigenom bör myndigheten ha goda möjligheter att förhindra olämpliga placeringar. Förutsatt att föreskrifterna om undantag utformas så att berörda statliga myndigheter ges möjlighet att bevaka sina intressen eller så att risken för skada på statliga intressen begränsas, bör risken för att oönskade konsekvenser uppstår för staten således vara begränsad eller till och med försumbar. Eftersom konsekvenserna hänger samman med hur regeringen utformar eventuella föreskrifter är det inte möjligt att fullt ut bedöma vilka konsekvenser som i varje tänkbar situation kan komma att uppstå för staten i praktiken till följd av lagändringen. 2019/20:152 Att inte införa ett bemyndigande för regeringen skulle kunna leda till negativa konsekvenser för staten. Om vård inte kan tillhandahållas i den utsträckning som behövs, kan det medföra att behovet av nödvändig sjukhusvård inte kan tillgodoses och i förlängningen leda till ett stort antal dödsfall i befolkningen. Det skulle i sin tur kunna ge allvarliga konsekvenser för staten. En sådan utveckling bedöms dock vara osannolik. Om regeringen inte ges möjlighet att anpassa reglerna i till en akut situation inom hälso- och sjukvården, är sannolikheten förmodligen större att en region som ser behov av ytterligare sjukvårdslokaler bortser från bestämmelserna i och helt enkelt väljer att betala de byggsanktionsavgifter som kan bli följden av överträdelsen. De konsekvenser som kan uppstå för kommunerna till följd av lagändringen hänger samman med hur regeringen använder bemyndigandet, men de avvikande föreskrifter som kan komma att meddelas kan förväntas innebära att processuella och materiella krav i begränsas. Bemyndigandet öppnar för att vissa åtgärder kan komma att utföras utom kontroll. Det gäller t.ex. om regeringen skulle besluta att vissa åtgärder kan genomföras utan föregående bygglovsprövning eller anmälan till . Även om så blir fallet bör det emellertid vara möjligt att villkora ett undantag från kraven på bygglov med att ändå ska underrättas om åtgärden. Med ett sådant villkor kan ändå hållas informerad om de åtgärder som planeras i kommunen, även om vissa åtgärder undantas från kraven på bygglov. De byggnader som kan antas bli följden av bemyndigandet kan normalt antas tillkomma i anslutning till de större sjukhusen i landet. Det kan dock antas vara ovanligt att bemyndigandet leder till mer än en handfull nya byggnader som tillfälligt uppförs i anslutning till ett befintligt sjukhus eller motsvarande. I flertalet av kommunerna bör bemyndigandet sannolikt inte leda till några nya byggnader över huvud taget – antingen på grund av att regionen förfogar över tillräckligt med lokaler eller att det inte bedrivs någon sjukvård i kommunen av sådant slag att det finns skäl att utvidga verksamheten där. För att begränsa risken för att föreskrifter om undantag tillämpas på ett sätt som inte är avsett, kan det t.ex. vara lämpligt att begränsa undantaget så att det enbart är tillämpligt om regionen eller är byggherre. Den omständigheten att åtgärderna är begränsade i tiden kan innebära att det i vissa fall uppstår ett behov av tillsyn , om byggnadsverket inte avvecklas på det sätt som förutsätts i bemyndigandet. Det kan i sin tur medföra ökat arbete och därmed ökade kostnader för . Byggsanktionsavgifter tillfaller emellertid kommunen, vilket utgör en kompensation för ökade kostnader. Risken för att en region skulle underlåta att ta bort byggnader som inte längre behövs, får dock i praktiken anses vara försumbar. Att åtgärderna är begränsade i tiden innebär att de eventuella olägen- Prop. 2019/20:152 heter som kan komma att uppstå för kommunen till följd av en byggnad som – enligt kommunens uppfattning – är olämpligt placerad, är av övergående natur. Författningsförslaget innebär att regeringen ska kunna meddela föreskrifter som innebär undantag från kraven på tomter, allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader enligt 8 kap. PBL. Kraven i har bl.a. betydelse för att byggnader ska vara lämpliga från hälso- och miljösynpunkt. Om kraven inte längre gäller för regionen, skulle denna således kunna välja att placera en ny byggnad på ett olämpligt sätt. I praktiken bör dock risken för detta vara liten, eftersom byggnaden ska kunna användas på ett ändamålsenligt sätt inom ramen för vården. Eftersom konsekvenserna hänger samman med hur regeringen utformar eventuella föreskrifter är det inte möjligt att fullt ut bedöma vilka konsekvenser som kan komma att uppstå för kommunerna till följd av lagändringen. Ett bemyndigande av det slag som föreslås kan innebära begränsningar för den kommunala självstyrelsen. I 14 kap. 3 § regeringsformen slås fast att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. I en situation då det råder extraordinära förhållanden till följd av att spridningen av en samhällsfarlig sjukdom som innebär en påtaglig risk för att lokalerna för hälso- och sjukvård inte räcker till, är det mycket angeläget att samhället kan vidta de åtgärder som behövs för att göra det möjligt att snabbt kunna anordna lokaler eller andra utrymmen för hälso- och sjukvård. I förhållande till detta intresse kan inskränkningen i den kommunala självstyrelsen inte anses gå utöver vad som är nödvändigt i den mening som avses i regeringsformen. De konsekvenser som kan uppstå för regionerna till följd av lagändringen hänger samman med hur regeringen använder bemyndigandet, men de avvikande föreskrifter som kan komma att meddelas kan förväntas innebära att processuella och materiella krav i begränsas. I en situation då det råder extraordinära förhållanden till följd av spridningen av en samhällsfarlig sjukdom som innebär en påtaglig risk för att lokalerna för hälso- och sjukvård inte räcker till, är det rimligt att tro att regionen kommer att vidta de åtgärder som behövs för att upprätthålla möjligheterna till vård. Om regionens val står mellan att invänta beslut om bygglov eller att riskera att svårt sjuka patienter står utan vårdplatser, ligger det nära till hands att tro att regionen i första hand kommer att försöka säkerställa tillgången på vårdplatser – trots de ekonomiska påföljder detta kan medföra i form av byggsanktionsavgifter och liknande om regionen påbörjar en byggåtgärd utan bygglov. För regionernas del kan förslaget antas leda till att dessa i en extraordinär situation slipper bryta mot regelverket. 2019/20:152 Beroende på hur bemyndigandet tillämpas kommer regionerna få ett större ansvar för att själva säkerställa att placeringen och utformningen av de byggnader som uppförs blir lämplig. Om någon bygglovsprövning inte sker, kommer regionen inte heller att få del av de kunskaper om förutsättningarna på platsen som förfogar över. Det kan dock noteras att regionerna redan inom ramen för gällande rätt anses ha god kompetens för att bedöma olika byggnadstekniska frågor. Exempelvis gäller inte kravet på anmälan när det kommer till vissa ändringar i fråga om byggnader och tomter som tillhör en region (se 6 kap. 6 § 3 PBF). Eftersom konsekvenserna hänger samman med hur regeringen utformar eventuella föreskrifter är det inte möjligt att fullt ut bedöma vilka konsekvenser som kan komma att uppstå för regionerna till följd av lagändringen. Sammantaget kan dock de negativa konsekvenserna för regionernas del antas bli små. De konsekvenser som kan uppstå för företagen hänger samman med hur regeringen använder bemyndigandet, men de avvikande föreskrifter som kan komma att meddelas kan förväntas innebära att processuella och materiella krav i begränsas. Beroende på hur regeringen väljer att utforma eventuella föreskrifter kan det inte uteslutas att föreskrifterna kan medföra olägenheter för företag. Det kan t.ex. handla om att miljöstörande verksamheter inte kan expandera på önskat sätt om regeringens föreskrifter innebär att nya vårdlokaler etableras i närheten av verksamheten. Att åtgärderna är begränsade i tiden innebär att de eventuella olägenheter som kan uppstå för företaget är av övergående natur. Eftersom konsekvenserna hänger samman med hur regeringen utformar eventuella föreskrifter är det inte möjligt att fullt ut bedöma vilka konsekvenser som kan komma att uppstå för företagen i praktiken till följd av lagändringen. Sammantaget kan dock konsekvenserna för företagens del antas bli små. De konsekvenser som kan uppstå för enskilda till följd av lagändringen hänger samman med hur regeringen använder bemyndigandet, men de avvikande föreskrifter som kan komma att meddelas kan förväntas innebära att processuella och materiella krav i begränsas. Enskilda kan framför allt antas bli berörda av förslaget i egenskap av patienter. Ett bemyndigande bör i viss utsträckning leda till bättre förutsättningar för regionen att kunna tillhandahålla den vård som behövs i en extraordinär situation, vilket i sin tur bör ge bättre förutsättningar för att den enskilde ska få tillgång till den vård som han eller hon behöver. Enskilda kan i viss utsträckning också beröras i egenskap av t.ex. grannar, exempelvis genom att nya vårdlokaler kan etableras i byggnader och på platser i närheten av den enskildes bostad eller fastighet på ett sätt som under normala förhållanden inte hade ansetts vara lämpligt för en Prop. 2019/20:152 sådan etablering. Risken begränsas av att det bör vara ovanligt att nya vårdlokaler behöver uppföras i direkt anslutning till bostäder. Många sjukhusområden omfattar stora arealer, vilket medför att regionen bör ha goda förutsättningar för att begränsa risken för eventuella konflikter med enskilda. Det kan även antas vara ovanligt att det finns enskilda som bor i direkt anslutning till exempelvis en akutmottagning, om regionen behöver sätta upp en tillfällig paviljong för att skilja ut smittsamma patienter från andra patienter som akut behöver vård. Beroende på hur regeringen väljer att utforma eventuella föreskrifter kan det inte uteslutas att föreskrifterna kan medföra negativa konsekvenser för enskilda. Eventuella undantag i fråga om krav på bygglov påverkar enskildas möjligheter att i förväg få etableringen prövad av eller i domstol. Konsekvenserna begränsas dock av att bemyndigandet innebär att regeringen enbart kan meddela föreskrifter som avser tidsbegränsade undantag. Bemyndigandet bör inte leda till att barn påverkas på något väsentligt annorlunda sätt än vad som gäller för vuxna. Bemyndigandet har inte heller någon påverkan på jämställdheten mellan könen. Det som utgör en tillfällig byggnad för vårdändamål kan utgöra en stadigvarande arbetsplats för den personal som ska arbeta i byggnaden. För dessa gäller att byggnaden måste kunna erbjuda en arbetsplats som uppfyller de regler som läggs fast i arbetsmiljölagen. Eftersom konsekvenserna hänger samman med hur regeringen utformar eventuella föreskrifter är det inte möjligt att fullt ut bedöma vilka konsekvenser som kan komma att uppstå för enskilda i praktiken till följd av lagändringen. 7.6Konsekvenser för miljön och människors hälsa De konsekvenser som kan uppstå för miljön och människors hälsa hänger samman med hur regeringen använder bemyndigandet, men de avvikande föreskrifter som kan komma att meddelas kan förväntas innebära att processuella och materiella krav i begränsas. Bemyndigandet öppnar upp för att tillfälliga byggnader i form av fältsjukhus, containrar, baracker eller liknande kan komma att etableras på ett sätt som är mindre lämpligt i förhållande till natur- eller kulturmiljön, t.ex. om regeringen meddelar föreskrifter som innebär att åtgärder kan genomföras utan den hänsyn till natur- och kulturmiljön eller till stads- och landskapsbilden som föreskriver. En sådan ändring skulle bl.a. kunna försvåra möjligheterna att uppnå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, exempelvis preciseringarna om Natur- och grönområden, som tar sikte på att det ska finnas natur- och grönområden och grönstråk i närhet till bebyggelsen med god kvalitet och tillgänglighet och Kulturvärden i bebyggd miljö, som tar sikte på att det kulturella, historiska och arkitektoniska arvet i form av värdefulla byggnader och bebyggelsemiljöer samt platser och landskap ska bevaras, användas och utvecklas. Konsekvenserna för natur- och kulturmiljön begränsas dock av att bemyn- 2019/20:152 digandet innebär att regeringen enbart kan meddela föreskrifter som avser tidsbegränsade undantag. Bemyndigandet möjliggör inte undantag från förbudet mot förvanskning av byggnader, platser och områden som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt enligt 8 kap. 13 § PBL. Författningsförslaget innebär bl.a. att regeringen ska kunna meddela föreskrifter som innebär undantag från kraven på tomter, allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader enligt 8 kap. PBL. Även vissa bestämmelser om allmänna intressen i 2 kap. PBL har betydelse för att bebyggelsen ska vara lämpligt utformad i förhållande till bl.a. hälso- och säkerhetsaspekter. Bland annat finns bestämmelser som anger att bebyggelse och byggnadsverk ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till människors hälsa och säkerhet, jord-, berg- och vattenförhållandena, möjligheterna att förebygga bullerstörningar, och risken för olyckor, översvämning och erosion. Om lovplikten för vissa byggnader tas bort, kan det medföra att byggnaderna blir olämpligt utformade i förhållande till dessa allmänna intressen. Som framgår av avsnitt 5 innebär emellertid kravet att föreskrifterna ska vara proportionella, att det inte bör kunna komma i fråga att regeringen meddelar föreskrifter som innebär att nybyggnad kan utföras på ett sätt som medför oacceptabla risker för människors hälsa, säkerhet eller miljön. Förslaget kan dock medföra begränsade risker för människors hälsa om föreskrifterna medför att nya byggnader etableras i olämpliga lägen, t.ex. i förhållande till risken för mark- eller luftföroreningar. kan det konstateras att de byggnader som skulle kunna tillkomma med stöd av föreskrifterna i normalfallet ska användas för intensivvård och liknande ändamål, vilket ställer höga krav på att platsen är lämplig för det avsedda ändamålet. Vanligtvis bör det endast bli aktuellt att etablera nya byggnader i anslutning till befintliga sjukhus och liknande. Risken för att nya byggnader ska tillkomma i lägen som är olämpliga för människors hälsa bör därmed vara begränsad. Avsteg från de ordinarie kraven på brandskydd skulle i viss mån kunna leda till olämpliga placeringar från brandskyddssynpunkt. I de fall en byggnad ska användas för exempelvis intensivvård behöver emellertid brandskyddsfrågan beaktas redan när de nya vårdplatserna etableras, eftersom en brand i en sådan vårdlokal kan leda till allvarliga konsekvenser om patienterna inte är vid medvetande. Riskerna begränsas dock av att det i intensivvårdslokaler finns personal tillgänglig dygnet runt. Riskerna för negativa konsekvenser för miljön begränsas även av annan lagstiftning, exempelvis kraven i . Även om regeringen exempelvis skulle begränsa kraven på att en byggnad ska placeras och utformas med hänsyn till förekommande natur- och kulturvärden kommer bestämmelserna i att förhindra eller begränsa de negativa konsekvenserna av en sådan ändring. De bestämmelser i som avses gäller bl.a. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap., hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och bestämmelserna om områdesskydd i 7 kap. Eftersom konsekvenserna hänger samman med hur regeringen utformar eventuella föreskrifter är det inte möjligt att fullt ut bedöma vilka konsekvenser som kan komma att uppstå för miljön och människors hälsa till följd av lagändringen. Förslaget till lag om ändring i (2010:900) 13 b § Om spridningen av en samhällsfarlig sjukdom innebär en påtaglig risk för att lokalerna för hälso- och sjukvård inte räcker till, och om det behövs för att nödvändiga åtgärder snabbt ska kunna vidtas, får regeringen meddela föreskrifter om tidsbegränsade undantag från 1.kraven på att hänsyn ska tas till allmänna intressen enligt 2 kap. 6, 9 och 10 §§, 2.kraven på tomter, allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader enligt 8 kap. 9–12 §§, 3.kraven på bygglov, rivningslov och marklov enligt 9 kap. 2 och 10–13 §§, och 4.bestämmelserna om genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder i 10 kap. 2–4 §§. Föreskrifterna om undantag ska vara proportionella i förhållande till de intressen som de bestämmelser som anges i första stycket avser att skydda och främja. I paragrafen, som är ny, bemyndigas regeringen att meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser i för att nödvändiga åtgärder snabbt ska kunna vidtas för att tillgodose hälso- och sjukvårdens behov av lokaler. Föreskriftsrätten omfattar inte undantag från några andra lagar än . Enligt första stycket är en förutsättning för att bemyndigandet ska få utnyttjas att det pågår en spridning av en samhällsfarlig sjukdom. Med samhällsfarliga sjukdomar avses allmänfarliga sjukdomar som kan få en spridning i samhället som innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner, och som kräver extraordinära smittskyddsåtgärder (se 1 kap. 3 § tredje stycket smittskyddslagen [2004:168]). Allmänfarliga sjukdomar är sådana smittsamma sjukdomar som kan vara livshotande, innebära långvarig sjukdom eller svårt lidande eller medföra andra allvarliga konsekvenser, och där det finns möjlighet att förebygga smittspridning genom åtgärder som riktas till den smittade. Med smittsamma sjukdomar avses i smittskyddslagen alla sjukdomar som kan överföras till eller mellan människor och som kan innebära ett inte ringa hot mot människors hälsa (se 1 kap. 3 § första och andra styckena smittskyddslagen). Ett utnyttjande av föreskriftsrätten förutsätter också att spridningen innebär en påtaglig risk för att lokalerna för hälso- och sjukvård inte räcker till.