prop · H703154 · 2020-04-21 00:00:00 — I skälen till EU-förordningen ges dock vissa förtyd- liganden kring den gränsdragningsproblematik som pekar på. Det framgår bland annat av skälen att skillnaden mellan professionella användare, som får införa, inneha och använda sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner, och enskilda, som inte får det, beror på om denne avser att använda ämnet i syften som är knutna till personens näringsverksamhet, affärsverksamhet eller yrke, såsom skogsbruk, jord- bruksverksamhet och trädgårdsnäring. Det får därför i varje enskilt fall avgöras om den juridiska personen eller fysiska personen ska använda ämnet inom ramen för sin näringsverksamhet. För att det inte ska råda något tvivel om att de begrepp som används i lagen om sprängämnesprekursorer är desamma som i EU-förordningen bör bestämmelsen som innehåller uttryck i lagen anpassas till den nya EU- Det finns dessutom skäl att lägga till fler begrepp – nämli- gen professionell användare, internetbaserad marknadsplats och reglerad sprängämnesprekursor – i uppräkningen, då dessa numera kommer att om- nämnas i lagen. 2019/20:154 6.3 Förbudet för enskilda och undantaget i form av 6.3.1Den svenska regleringen kring ett tillståndssystem Regeringens förslag: Enskilda ska även kunna få tillstånd för att förvärva, införa, inneha eller använda svavelsyra. Tillståndssystemets utformning ska anpassas till att det numera finns övre gränsvärden för beviljande av tillstånd. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några särskilda synpunkter på för- framhåller, utifrån den omständigheten att antalet sprängdåd har ökat i , att det kan framstå som motsägelsefullt att enskildas möjligheter att förvärva sprängämnesprekursorer utökas men myndigheten anser att de skäl som framförts för ett enskilda ska kunna förvärva svavelsyra framstår som godtagbara. anför bland annat att klubbar, arrangörer och förbund bör kunna ansöka om tillstånd och att även de utan tillstånd bör kunna använda ämnena om det sker under uppsikt av någon som har tillstånd. Skälen för regeringens förslag: Sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner, det vill säga ämnena som anges i bilaga I över gränsvärdena i kolumn 2, får enligt EU-förordningen inte tillhandahållas till eller införas, innehas eller användas av enskilda. Huvudregeln enligt artikel 5.1 i EU-förordningen är alltså ett totalförbud för enskilda. En medlemsstat får dock enligt artikel 5.3 bibehålla eller inrätta ett tillståndssystem som medger att vissa sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner, och som inte överstiger de övre gränsvärdena för beviljande av tillstånd i kolumn 3 i bilaga I, tillhandahålls till eller införs, innehas eller används av enskilda. Av bilaga I framgår att tillståndssystem kan inrättas för väteperoxid, nitrometan, salpetersyra och svavelsyra. Tillstånd ska nämligen endast beviljas för ämnen där en legitim användning finns för enskilda. Tillstånden ska i enlighet med artikel 6 utfärdas av en ansvarig myndighet i den medlemsstat där en sprängämnesprekursor som omfattas av restriktioner är tänkt att förvärvas, införas, innehas eller användas. Det finns alltså en möjlighet att föreskriva undantag från förbudet när det gäller vissa av ämnena genom att inrätta ett tillståndssystem. Ett sådant undantag finns i 3 § lagen om sprängämnesprekursorer för väteperoxid, nitrometan och salpetersyra. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) är tillståndsmyndighet enligt 2 § förordningen om sprängämnesprekursorer. Undantaget har införts för att göra det möjligt för enskilda som har legitima behov av de tre ämnena att även fortsättningsvis få tillgång till dessa. Det finns fortsatt starka skäl för en sådan reglering. Ett system som bygger på att enskilda ska söka tillstånd för att få förvärva, införa, inneha eller använda aktuella sprängämnesprekursorer bidrar nämligen till att EU-förordningens brottsförebyggande syfte uppnås genom att det då sker en kontroll av vilka som får tillgång till de aktuella ämnena och vad personerna avser att använda dessa till, samt vilka kvan- Prop. 2019/20:154 titeter av ämnena som enskilda får tillgång till (prop. 2013/14:144 s. 76 f.). Motsvarande skäl gör sig också gällande i fråga om möjligheten att förvärva, införa, inneha eller använda svavelsyra. Som pekar på kan det förvisso framstå som motsägelsefullt att ge enskilda rätt att få tillstånd även för svavelsyra. finns det i lagen om sprängämnesprekursorer inget tillståndskrav, än mindre ett förbud mot, att använda svavelsyra. Det finns dessutom redan en möjligt för privatpersoner att få tillstånd för att använda svavelsyra enligt annan kemikalielagstiftning. För att behålla en symmetri i de olika tillståndssystemen, bör tillstånd för svavelsyra även kunna ges enligt lagen om sprängämnesprekursorer. Det är alltså inte fråga om att utöka möjligheterna för enskilda att förvärva svavelsyra i förhållande till vad som gäller . Avgörande för om klubbar, arrangörer och förbund, så som önskar, kan ansöka om tillstånd vid tävlingar blir om de omfattas av definitionen av enskilda (se avsnitt 6.2). Det är en bedömning som MSB måste göra i det enskilda fallet. Tillstånd är dock personliga för den som ansökt om tillståndet. Det är därför inte möjligt att låta andra deltagare vid till exempel en tävling omfattas av en enskilds tillstånd bara för att utövningen sker under uppsikt av tillståndsinnehavaren. För enskilda som inte har tillstånd gäller ett totalförbud för att bland annat använda ämnena. Är klubbarna, arrangörerna och förbunden att bedöma som professionella användare finns inget tillståndskrav för deras användning. Genom att övre gränsvärden för beviljande av tillstånd har införts i kolumn 3 i bilaga I inskränks möjligheten för enskilda att få tillstånd för de nu aktuella ämnena, med undantag för nitrometan där det övre gränsvärdet är . Detta övre gränsvärde innebär att tillståndshavare inte får förvärva, införa, inneha eller använda de aktuella sprängämnesprekursorerna över detta värde. Där råder det alltså ett totalt förbud för enskilda. Möjligheten att få tillstånd till dessa ämnen begränsas också genom att definitionen av enskilda i artikel 3.8 i EU-förordningen har utökats till att omfatta även juridiska personer som inte är professionella användare enligt artikel 3.9 (se avsnitt 6.2). Det innebär att en del näringsidkare kommer behöva ansöka om tillstånd för fortsatt användning av vissa sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner. Sammanfattningsvis behöver lagen om sprängämnesprekursorer uppdateras dels för att ge möjlighet att ge tillstånd för att förvärva, införa, inneha eller använda svavelsyra, dels för att anpassa regleringen till den begränsning som finns genom de övre gränsvärdena. 6.3.2Tullverket ska inte längre pekas ut som behörig myndighet för införsel Regeringens förslag: Regeringen ska inte längre utse behörig myndighet vid införsel enligt EU-förordning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. 2019/20:154 Remissinstanserna har inte lämnat några särskilda synpunkter på förslaget. framhåller att myndigheten även i fortsättningen kommer ha befogenhet att kontrollera sprängämnesprekursorer enligt lagen om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen och kan därmed fortsatt ingripa vid införsel som sker i strid mot förbud i artikel 5.1 i EU-förordningen. Skälen för regeringens förslag: I artikel 4.6 EU-förordning finns en reglering som behandlar införseln av sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner till en medlemsstat som gjort undantag från förbudet, bland annat genom att tillämpa ett tillståndssystem. Om en enskild person avser att till en medlemsstat införa en tillståndspliktig sprängämnesprekursor krävs enligt artikeln att personen erhållit och på begäran från den behöriga myndigheten kan uppvisa ett tillstånd som är giltigt i den medlemsstat till vilken införseln sker. Regeringen ges i lagen om sprängämnesprekursorer rätt att utse en behörig myndighet för denna införsel, vilket också sker i förordningen om sprängämnesprekursorer där pekas ut. Någon artikel som motsvarar artikel 4.6 finns inte i den nya EU-förord- ningen. Bestämmelserna i lagen om sprängämnesprekursorer måste därför upphävas. I stället gäller framöver den allmänna regleringen i artikel 5.3 om att enskilda ska erhålla och på begäran uppvisa ett tillstånd för att förvärva, införa, inneha eller använda sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner. Sådana tillstånd ska i enlighet med artikel 6 utfärdas av en ansvarig myndighet i den medlemsstat där en sprängämnesprekursor är tänkt att – såvitt nu av intresse – införas. Ett sådant tillstånd utfärdas i som framgår ovan av MSB. Dessutom finns, som påpekar, regleringen i lagen om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen som ger rätt att ingripa vid införsel som sker i strid med förbudet i artikel 5.1 i EU- förordningen. kan således fortsatt agera vid införsel av sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner. Regeringens förslag: Regleringen om märkning ska utgå ur lagen om Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några särskilda synpunkter på för- kommun ifrågasätter emellertid att reglerna om märkning har tagits bort i EU-förordningen och ersatts av ett krav på information till distributionskedjan då det resulterar i en mindre konkret reglering och då ändringen innebär mindre tydliga förutsättningar för tillsyn. alhandlarna föreslår att leverantörerna får ett ansvar att tydligt redovisa produkter som innehåller reglerade sprängämnesprekursorer så att handeln dels lättare vet när de ska kontrollera köpare av berörda produkter, dels kan förmedla korrekt information till sina kunder. Skälen för regeringens förslag: I artikel 7.1 i EU-förordningen före- skrivs att en ekonomisk aktör, som tillhandahåller en annan ekonomisk aktör en sprängämnesprekursor som omfattas av restriktioner, ska infor- mera den senare att enskildas förvärv, införsel, innehav och användning Prop. 2019/20:154 av denna sprängämnesprekursor omfattas av restriktioner enligt artikel 5.1 Ekonomiska aktörer som tillhandahåller en annan ekonomisk aktör en reglerad sprängämnesprekursor ska även informera om rapporteringsskyldigheten i artikel 9 . En ekonomisk aktör är enligt artikel 3.10 i EU-förordningen en fysisk eller juridisk person eller offentligt organ eller grupp av sådana personer eller organ som tillhandahåller reglerade sprängämnesprekursorer på marknaden, antingen offline eller online, inklusive på internetbaserade marknadsplatser. Definitionen omfattar alltså bland annat leverantörer, vilket innebär att Byggmaterialhandlarnas synpunkt är tillgodosedd. Artikel 7.1 anger inte hur informationen ska vidareförmedlas. Detta innebär alltså att det inte längre finns krav, som i artikel 5 EU- förordning, att informationen ska förmedlas genom just märkning. Även om regeringen har viss förståelse för kommuns synpunkt, har kommissionen framhållit att det har visat sig att information inte har överförts till hela distributionskedjan på ett tillfredsställande sätt enligt den nuvarande regleringen. En medlemsstat får dessutom inte utfärda bestämmelser som inte regleras i eller går emot EU-förordningen (se avsnitt 6). De ekonomiska aktörer som säljer till professionella användare eller enskilda med tillstånd bör, enligt skälen till EU-förordningen, kunna förlita sig på den information som gjorts tillgänglig i tidigare led i distributionskedjan. Regeringen delar kommuns uppfattning att detta är viktigt. Alla ekonomiska aktörer i kedjan måste därför informera mottagaren om detta regelverk, till exempel genom att förse en förpackning med en lämplig etikett eller genom att ta med informationen i det säkerhetsdatablad som sammanställs i enlighet med bilaga II till och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach-förordningen). Kommissionen har framhållit att de ekonomiska aktörerna är bäst lämpade att avgöra hur informationen ska förmedlas. De har också erfarenhet av att informera varandra längs distributionskedjan enligt annan reglering. Regleringen i artikel 7.1 som sådan kräver inga kompletterande svenska bestämmelser, men den kompletterande bestämmelse som finns kring märkning måste tas bort. Regeringens förslag: Den myndighet som regeringen bestämmer och en kommun ska ha rätt att begära ut den information som ekonomiska aktörer ska spara vid försäljning av sprängämnesprekursorer till enskilda, professionella användare och andra ekonomiska aktörer. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte lämnat några särskilda synpunkter på för- Datainspektionen påtalar att behandling av personuppgifter sker av ekonomiska aktörer i dessa situationer, varför det i samband med utveckl- ing av tekniska system och lösningar behöver göras en noggrann integri- tets- och säkerhetsanalys av hur behandlingen ska utföras i syfte att minska 2019/20:154 otillbörliga integritetsintrång. kommun framhåller att skyldigheterna i artikel 8 i EU-förordningen ställer höga krav på kunskapsnivån hos de ekonomiska aktörerna. Skälen för regeringens förslag: I EU-förordningen införs i artikel 8 ett krav på att utökade kontroller ska göras av ekonomiska aktörer vid försälj- ning av sprängämnesprekursorer till enskilda, professionella användare och andra ekonomiska aktörer. Som kommun anför ställer skyldig- heterna i artikel 8 i EU-förordningen höga krav på kunskapsnivån hos de Av artikel 8.1 framgår att en ekonomisk aktör som tillhandahåller en enskild en sprängämnesprekursor som omfattas av restriktioner för varje transaktion ska kontrollera identiteten hos och tillståndet för den enskilda samt på tillståndet ange mängden som inköpts av den sprängämnespre- kursor som omfattas av restriktioner. För svensk del kommer detta att innebära att ekonomiska aktörer ska kräva att tillstånd uppvisas innan de tillhandahåller enskilda väteperoxid, nitrometan, svavelsyra och salpeter- syra över de koncentrationsgränser som anges i kolumn 2 i bilaga I till EU- Artikel 8.2 föreskriver vidare att i syfte att kontrollera att en potentiell kund är en professionell användare eller en annan ekonomisk aktör, ska den ekonomiska aktör som tillhandahåller en professionell användare eller en annan ekonomisk aktör en sprängämnesprekursor som omfattas av restriktioner för varje transaktion begära viss i EU-förordningen angiven Kraven lättas något genom att en kontroll inte behöver göras av den potentiella kunden om sådan redan har ägt rum inom den tolv- månadersperiod som föregår datumet för transaktionen, förutsatt att trans- aktionen inte väsentligen skiljer sig från tidigare transaktioner. trollera den avsedda användningen av en sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner, ska den ekonomiska aktören, enligt artikel 8.3, bedöma om användningen är förenlig med den potentiella kundens näringsverksamhet, affärsverksamhet eller yrke. får vägra transaktionen om den har rimliga skäl att ifrågasätta att använd- ningen är legitim eller att den enskildas avsikter med användningen är Den ekonomiska aktören ska då rapportera sådana transaktioner eller försök till transaktion i enlighet med artikel 9. I syfte att bland annat förebygga, förhindra och upptäcka olaglig till- verkning av sprängämnen ska ekonomiska aktörer dessutom, enligt artikel 8.4 i EU-förordningen, spara den information som anges i artikel 8.1 och 8.2 från och med den dag då transaktionen ägde rum. Datainspektionen påtalar sker då en behandling av personuppgifter, varför de ekonomiska aktörerna bör göra en noggrann integritets- och säkerhets- analys för att minska otillbörliga integritetsintrång. IV till EU-förordning kan fungera som underlag för de ekonomiska aktö- rerna vid sparandet av uppgifter från professionella användare och andra Användningen av bilagan är dock frivillig. period som informationen sparas ska den ställas till förfogande för tillsyn på begäran av de nationella tillsynsmyndigheterna eller brottsbekämpande Det saknas någon motsvarighet till artikel 8.4 EU-förordning. Det krävs därför kompletterande nationella bestämmelser kring vilka myn- digheter som ska få ta del av de uppgifter som de ekonomiska aktörerna sparar vid en transaktion. Det är lämpligt att regeringen bemyndigas att Prop. 2019/20:154 utse de aktuella myndigheterna. Även en kommun bör få ta del av de upp- gifter som de ekonomiska aktörerna sparar vid en transaktion. 6.6Tillsyn av EU-förordningens tillämpning 6.6.1Kommuner ska fortsätta att vara tillsynsmyndigheter Regeringens förslag: Kommunernas tillsynsansvar ska anpassas till de utökade krav som ställs i EU-förordningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kommuner och Regioner (tidigare Sveri- ges Kommuner och Landsting) och ifrågasätter hur kommunernas tillsyn över artikel 5 och 6 i EU-förordningen är tänkt att utövas i praktiken, bland annat då kommunerna inte utövar någon tillsyn över enskilda. Kommuner och Regioner är tveksamma till uppgiften att kommunerna ska utöva tillsyn på privatpersoner och anser att i sådant fall bör ställas krav på MSB att underrätta kommunerna om varje tillstånd som meddelas eller återkallas inom kommunens geografiska tillsynsområde. kommun, som är positiv till fortsatt ansvar för tillsynen över professionella användare och ekonomiska aktörer, framhåller att endast begränsad tillsyn utövas mot icke-professionella aktörer och att det kan bli svårt att säkerställa att artikel 5 i den nya EU- förordningen efterlevs till fullo. kommun, som konstaterar att tillsynen ligger nära kommunens kemikalietillsyn enligt , anför bland annat att kommunerna behöver stöd från MSB för att kartlägga verksamheter som behöver tillsyn och med en tydlig vägledning för hur tillsynen ska utformas. uppger att det är oklart hur tillsynen ska bedrivas, men pekar på att kommissionen ska tillhandahålla riktlinjer för genomförandet av tillsyn. anser att tillsynen bör göras ihop med tillsyn enligt kemikalielagstiftningen. Övriga remissinstanser har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag Regleringen i EU-förordningen och dagens reglering I artikel 11 i EU-förordningen ställs krav på att behöriga myndigheter har utsetts för tillsynen av om artiklarna 5–9 tillämpas korrekt. Det innebär att tillsyn ska utövas över förbudet när det gäller tillhandahållande, införsel, innehav och användning av sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner och tillståndssystemet (artikel 5), tillståndsprövningen (artikel 6) och informationen till distributionskedjan (artikel 7). Tillsyn ska också utövas över kontrollen vid försäljning (artikel 8) och rapporteringen av misstänkta transaktioner samt betydande försvinnanden och stölder (artikel 9). 2019/20:154 Enligt lagen om sprängämnesprekursorer har en kommun ansvar för tillsyn över kravet på märkning av förpackningar och kravet på att tillstånd uppvisas vid varje transaktion med sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner. En tillsynsmyndighet får enligt lagen om sprängämnesprekursorer meddela vissa förelägganden, med eller utan vite, och har dessutom rätt att bland annat få tillträde till lokaler där ekonomiska aktörer bedriver sin verksamhet. En ny utformning av den kommunala tillsynen Som anförts i tidigare lagstiftningsarbete (prop. 2013/14:144 s. 86 f.), och även av kommun, krävs ofta att tillsynen är lokalt förankrad för att den ska bli effektiv. De ekonomiska aktörerna – som merparten av tillsynen avser – är visserligen relativt få till antalet men spridda över hela landet. Kommunerna har dessutom en bred erfarenhet av tillsynsverksamhet och en god lokalkännedom. Som kommun och anger kan tillsynen utövas tillsammans med annan tillsyn enligt kemikalielagstiftningen. Detta talar starkt för att kommunerna fortsatt bör ansvara för tillsynen över ekonomiska aktörer, även om den nu utökas. Detsamma gäller för tillsynen över professionella användare. När det gäller ansvaret för tillsyn över enskilda anför , kommun och Kommuner och Regioner att kommunerna har begränsade erfarenheter av sådan tillsyn. har kommunerna tillsyn över kravet på att tillstånd uppvisas vid varje transaktion med sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner, vilket berör enskilda. Vidare bygger även tillsynen över enskilda på god lokalkännedom. Tillsynen är dessutom nära kopplad till annan tillsyn som föreskrivs i den nya EU-förordningen. kommun påtalar i detta sammanhang att MSB bör åläggas att ta fram en tydlig vägledning. Som framgår av promemorian föreslås att MSB ska utses av regeringen att ansvara för medvetandehöjande åtgärder och erfarenhetsutbyte. MSB bistår dessutom kommunerna med viss vägledning, vilket regeringen utgår från kommer att fortsätta. Det finns därför inte någon anledning att ålägga MSB ytterligare skyldigheter i detta sammanhang. Den kartläggning som behövs i kommunerna för att tillsynen ska bli effektiv görs lämpligen på nivå där lokalkännedomen finns. Det finns dock skäl för MSB, som Kommuner och Regioner pekar på, att underrätta berörda kommuner om tillstånd som meddelas eller återkallas. En sådan ordning skulle underlätta för kommunernas tillsynsverksamhet och kan regleras på förordningsnivå. kommun, kommun, och Kommuner och Regioner framhåller vidare att det är oklart hur tillsynen ska utövas i praktiken. Kommunerna har, som framgår ovan, tillsyn över kravet på att tillstånd uppvisas vid varje transaktion med sprängämnesprekursorer som omfattas av restriktioner. Som dessutom framgår av 6 § lagen om sprängämnesprekursorer ska kommunernas tillsyn endast bedrivas inom den egna kommunen. Det utökade tillsynsansvaret enligt artikel 11 innebär därför inte att en kommun till exempel ska överpröva den bedömning som MSB har gjort när myndigheten har med- delat ett tillstånd enligt artikel 6. Ett sådant beslut får i stället överklagas Prop. 2019/20:154 av en enskild. Däremot kan en kommun inom ramen för sin tillsyn upp- täcka att en tillståndsinnehavare inte längre uppfyller villkoren för tillståndet eller att en enskild använt ett ogiltigt tillstånd. Kommunen ska då kontakta MSB och i vissa fall även . Lagrådet anför i detta sammanhang att artikel 6 inte innehåller några handlingsregler för vare sig ekonomiska aktörer, professionella användare eller enskilda, utan huvudsakligen reglerar förutsättningarna för att medlemsstaterna ska kunna meddela tillstånd till förvärv av eller annan befattning med sprängämnesprekursorer. Avsikten med en hänvisning till artikel 6 är enligt Lagrådet uppenbarligen inte att en kommun ska utöva tillsyn över tillståndsförfarandet, utan avsikten torde i stället vara att kommunen ska utöva tillsyn över att enskilda har de tillstånd som krävs och att, när tillstånd har getts, villkoren för dessa är uppfyllda. Regeringen delar Lagrådets bedömning och anser att det av lagtexten bör framgå att en kommuns tillsyn bör avse att enskilda inom kommunen har de tillstånd som krävs och att, om tillstånd har meddelats, villkoren för tillstånd är uppfyllda enligt artikel 6.3 i EU-förordningen. Vidare innebär en kommuns tillsynsansvar över artikel 9 inte att en kommun måste rapportera misstänkta transaktioner, utan endast att kommunen till exempel ska kontrollera att en ekonomisk aktör har rapporterat en sådan misstänkt transaktion enligt artikel 9.1. Kommissionen ska enligt artikel 12 ta fram och uppdatera riktlinjer för hur tillsynen ska gå till, vilket regeringen – och även – anser bör bidra till att undanröja de oklarheter som finns kring hur tillsynen ska gå till. Den vägledning som bland annat kommun efterlyser bör alltså i stor utsträckning kunna finnas i dessa riktlinjer, som framöver även kommer översättas till svenska. De oklarheter som likväl kvarstår för kommunerna när det gäller tillsynen torde vara närmast av praktisk natur och får lösas inom ramen för den faktiska tillsynen.