prop · H703110 · 2020-03-11 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag och bedömning Befogenhet för regeringen att sätta in svenska väpnade styrkor för att hindra kränkningar av finskt territorium Som redovisas i avsnitt 5.2 ger regeringsformen, , regeringen ensam beslutanderätt att sätta in rikets försvarsmakt endast när det är för försvaret av (15 kap. 13 § RF). För att regeringen i andra fall ska få sända svenska väpnade styrkor utomlands eller i övrigt sätta in sådana styrkor krävs antingen att har godkänt en internationell förpliktelse vars fullgörande kräver ett insättande, eller att har antagit en lag som anger under vilka förutsättningar regeringen får besluta om detta, eller att har medgett det i ett särskilt fall (15 kap. 16 § RF). har inte åtagit sig någon internationell förpliktelse av det slag som avses i 15 kap. 16 § RF. Däremot har bemyndigat regeringen att fatta beslut om insättande, inklusive sändande utomlands, av väpnad styrka genom lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och lagen (1994:588) om utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete. Dessa lagar medger dock inte att regeringen beslutar om operativt militärt stöd till i form av svenska väpnade styrkor. För att regeringen ska kunna sätta in väpnade styrkor i syfte att bistå med att hindra kränkningar av det finska territoriet krävs därmed i varje särskilt fall ett riksdagsbeslut som medger detta. Regeringen har ovan redogjort för den beslutsprocessen. Regeringen delar utredningens bedömning att ett tillräckligt snabbt beslutsförfarande endast kan uppnås genom att regeringen bemyndigas att fatta beslut om att sätta in svenska väpnade styrkor för att stödja med att hindra kränkning av finskt territorium. har ifrågasatt behovet av skyndsamhet vid beslut om att stödja för att hindra kränkningar av finskt territorium och att det skulle vara nödvändigt att regeringen kan fatta beslut utan att inhämta godkännande. Enligt regeringens mening står det dock klart att beslut kan behöva fattas med mycket kort varsel när det gäller att ge militärt stöd till för att hindra att finskt territorium kränks. För att ett operativt militärt samarbete mellan och ska kunna omfatta att upptäcka och avvisa kränkningar av varandras territorium krävs att det finns en mycket snabb beslutsprocess. En misstänkt eller konstaterad kränkning av någon av staternas territorium inträffar i många fall utan förvarning och kräver att motåtgärder sätts in direkt. ofta om ett snabbt förlopp. Det innebär att det måste vara möjligt att fatta beslut eller i vart fall från det att frågan uppkommit. Detta är inte möjligt för det fall varje stödåtgärd måste föregås av propositionsarbete och riksdagsbehandling. Om ska fatta beslut om stödåtgärder i varje enskilt fall finns det därmed en stor risk för att militärt stöd fördröjs eller omöjliggörs i det enskilda fallet, vilket innebär att i många fall i praktiken skulle sakna förutsättningar att tillräckligt snabbt kunna ge militärt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet. Det finns därför anledning att ge regeringen befogenhet att sätta in svenska väpnade styrkor för att lämna stöd till med att hindra kränkningar av finskt territorium. Regeringens bemyndigande att besluta om stöd bör alltså omfatta åtgärder för att hindra kränkningar av finskt territorium. har efterfrågat ett förtydligande av vad som avses. Begreppet hindra kränkningar återfinns i 15 kap. 13 § RF, och utvecklas i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN-förordningen). Det innefattar såväl att upptäcka som att avvisa främmande stats territoriella kränkningar (se 3 § 1 IKFN-förordningen). Samma innebörd avses i den nu föreslagna lagen. Det kan alltså röra sig om kränkningar av finska landområden, sjöterritorium eller det finska luftrummet med t.ex. örlogsfartyg, inklusive undervattensfarkoster, militära flygfarkoster, markfordon och militär trupp. Det svenska stödet kan t.ex. bestå av flygstridskrafter, enheter, stridsfordon eller marktrupp. Vilket stöd som lämnas i det enskilda fallet och vilka närmare uppgifter som den svenska väpnade styrkan har kommer att vara beroende av den finska begäran och finsk nationell lagstiftning, vad och vid tiden för stödet kommit överens om i detta avseende samt regeringens beslut om att lämna stöd. Det är endast för det fall det svenska stödet till avser en väpnad styrka i regeringsformens mening som en tillämpning av lagen aktualiseras. har efterfrågat ett klargörande av vad som innefattas i begreppet väpnade styrkor och därmed vilken form av stöd som omfattas av regeringens bemyndigande enligt förslaget. Hänvisningen till insättande av svenska väpnade styrkor i den föreslagna bestämmelsen motsvarar terminologin i 15 kap. 16 § RF, dvs. det lagrum i regeringsformen som det föreslagna bemyndigandet stödjer sig på. En väpnad styrka består typiskt sett av personal och utrustning från försvarsmakt, dvs. Begreppet innebär inte någon begränsning till någon särskild personalkategori inom Försvarsmakten och omfattar t.ex. såväl anställd personal som värnpliktiga som i övrigt uppfyller kriterierna på att utgöra en väpnad styrka. Huruvida det i det enskilda fallet rör sig om en väpnad styrka i regeringsformens, och därmed i den föreslagna lagens, mening är regeringens sak att avgöra i det enskilda fallet. Som redogjorts för i betänkandet (avsnitt 3) har det bl.a. ansetts röra sig om en väpnad styrka när den insatta militära personalen är utrustad och organiserad på ett sätt som innebär att den som en enhet har kapacitet att utföra väpnad strid, och detta även om styrkan inte har något mandat att använda vapenmakt utöver i självförsvar. Som utgångspunkt rör det sig därmed om en väpnad styrka när svensk militär personal – t.ex. beväpnade förband, bestyckade och bemannade örlogsfartyg, militära luftfartyg eller fordon, eller vapensystem med den personal 2019/20:110 som krävs för att hantera det – sätts in för att stödja med att hindra kränkningar av finskt territorium. Det står dock klart att enbart militär materiel, t.ex. vapen, fordon, fartyg och luftfartyg, inte i sig utgör en väpnad styrka och att stöd som enbart avser materiel inte skulle kräva beslut enligt lagen. Som utgångspunkt är det inte heller fråga om sändande av en väpnad styrka om stödet består av enskilda militärer, t.ex. militära experter eller stabsofficerare, som inte har stridsuppgifter och endast är beväpnade för personligt självförsvar. eller Utredningen om en rättslig reglering av försvarssamarbetet med har identifierat något behov av ytterligare generella bemyndi- ganden för att regeringen ska kunna besluta om andra former av militärt stöd till än med väpnade styrkor. En bedömning av om en enskild stödåtgärd ryms inom ramen för regeringens beslutskompetens måste naturligtvis ske i varje enskilt fall. En förutsättning för det svenska stödet bör vara att det är förenligt med internationell rätt och detta bör enligt regeringen uttryckligen framgå av anser att en sådan hänvisning är över- flödig, eftersom det måste anses vara en självklarhet att regeringens och andra myndigheters beslut ska vara rättsenliga – oavsett det handlar om svensk lag eller folkrättsliga förpliktelser. att det är oklart om begreppet internationell rätt här ska förstås på annat sätt än det mer vedertagna begreppet folkrätt. att även om svensk rätt enligt etablerade lagtolkningsprinciper i möjligaste mån ska tolkas på ett sätt som är förenligt med för bindande internationella överenskommelser är internationell rätt inte per automatik direkt tillämplig för svenska domstolar och myndigheter, utan kräver implementering i svenskt rätt (se SOU 2008:153 s. 483–484 och prop. 2009/10:80 s. 148). Till detta kommer att en motsvarande hänvisning till internationell rätt finns i 15 kap. 13 § RF, i vilken regeringen bemyndigas att sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets Den uttryckliga hänvisningen till internationell rätt infördes i samband med reformeringen av regeringsformen i syfte att knyta reglerna om rikets försvar närmare och tydligare till och folkrätten 2009/10:80 s. 202–205 och se även prop. 1973:90 s. 373). också framkommer av förarbetena till regeringsformen avses med uttrycket internationell rätt den internationella rätt, inbegripet internationell sedvanerätt, som är bundet av. förarbetena att det främst rör sig om den internationella rätt som anger förutsättningarna för staters rätt att gå i krig (jus ad bellum), framför allt 2009/10:80 angav regeringen att naturligtvis även måste följa den internationella rätt som gäller i krig och som kommer till uttryck i bl.a. krigets lagar (jus in bello) men såg inget behov av att förtydliga detta i lagtexten (s. 205). innehåller även bestämmelser om att en stat har rätt att vidta åtgärder, inklusive våldsåtgärder, för att upprätthålla sin territoriella integritet. IKFN-förordningen ger uttryck för tolkning av den tillämpliga internationella rätten i detta avseende. Överfört till det nu aktuella lagförslaget innebär hänvisningen till internationell rätt att det stöd som lämnar ska vara förenligt med den internationella rätt som är bundet av och som är relevant för den aktuella frågan. I betänkandet anges att bemyndigandet till regeringen avser situationer där varken eller befinner sig i en väpnad konflikt, men lagförslaget innehåller inte någon uttrycklig begränsning i detta avseende. Enligt regeringens bedömning bör det dock framgå av bemyndigandet att en förutsättning för att regeringen ska kunna besluta om stöd, utan medgivande i det enskilda fallet, är att inte befinner sig i krig och att det inte råder en väpnad konflikt på finskt territorium. För det fall skulle lämna militärt stöd med en väpnad styrka i syfte att hindra kränkningar av finskt territorium i en situation då det råder en väpnad konflikt på finskt territorium är risken stor att kan komma att anses som part till konflikten och att därmed hamnar i krig. Därtill kommer att den form av militärt stöd med väpnad styrka som är aktuellt i händelse av att är utsatt för ett väpnat angrepp av naturliga skäl är att möta angreppet. Som utvecklas närmare nedan är det regeringens bedömning att beslut om att lämna militärt stöd till för att möta ett väpnat angrepp mot alltjämt bör kräva medgivande i det enskilda fallet. För det fall befinner sig i krig, t.ex. med anledning av ett väpnat angrepp mot , behövs de svenska styrkorna för försvaret av och det torde som utgångspunkt inte vara aktuellt att i en sådan situation avdela svenska väpnade styrkor för att hindra territoriella kränkningar av . Under alla förhållanden bör ett sådant beslut först godkännas av . Huruvida en väpnad konflikt eller krig råder är upp till regeringen att under konstitutionellt ansvar bedöma (se prop. 2009/10:80 s. 204 med hänvisningar). Såväl som deltar med väpnade styrkor i internationella militära insatser med fredsfrämjande syfte, framför allt baserade på mandat från . Som utgångspunkt är fredsinsatsen inte att betrakta som inblandad i en väpnad konflikt. Inom ramen för sådana insatser, t.ex. under fredsframtvingande insatser i enlighet med FN- stadgans kapitel VII, kan det dock förekomma att fredsinsatsen involveras i en väpnad konflikt (se SOU 2010:72 s. 485–504). Fråga kan uppkomma om eller som truppbidragande stat till en insats kan betraktas som part i en väpnad konflikt. Regeringens bemyndigande att lämna stöd till för att hindra kränkningar av finskt territorium bör dock inte begränsas med anledning av deltagande i fredsinsatser. De skäl som redovisats ovan för att begränsa regeringens bemyndiganden gör sig inte gällande i dessa fall. Regeringens bemyndigande bör därför, såvitt avser svenska förhållanden, begränsas till situationer då inte befinner sig i krig, dvs. den rättsliga situation som inträder framför allt i händelse av ett väpnat angrepp mot . Såvitt avser finska förhållanden bör regeringens bemyndigande begränsas till situationer då det inte råder en väpnad konflikt på finskt territorium. Som påpekas i betänkandet skulle territoriella kränkningar av finskt territorium i fredstid kunna övergå till eller vara en inledning av ett väpnat angrepp. Som framkommit ovan anser regeringen att en förutsättning för regeringens bemyndigande bör vara att det inte råder en väpnad konflikt på finskt territorium. För det fall , under det att stöd lämnas, skulle utsättas för ett väpnat angrepp skulle det innebära att förutsättningar för det av regeringen beslutade stödet inte längre föreligger. Om ska fortsätta stödja bör i ett sådant fall det svenska stödet avse att möta 2019/20:110 det väpnade angreppet, vilket är något som måste godkännas av . I avsaknad av sådant godkännande kan den svenska styrkan inte lämna stöd till . Det bör i sammanhanget understrykas att den svenska väpnade styrkan när den befinner sig utomlands har rätt att agera i självförsvar i händelse av att den skulle angripas. Det är regeringens sak att i ett regeringsbeslut om att lämna militärt stöd närmare avgränsa stödets omfattning, bl.a. avseende tidsförhållanden och geografi, lednings- och lydnadsförhållanden, samt vilka närmare uppgifter och befogenheter de stödjande svenska styrkorna ska ha. De närmare förutsättningarna för stödet är naturligtvis beroende av vad som överenskoms med i dessa avseenden. Ett bemyndigande till regeringen att fatta beslut om att sätta in svenska väpnade styrkor till stöd för måste anses innebära att godkännande typiskt sett inte kommer att krävas för att regeringen ska kunna ingå överenskommelser med om själva insättandet. Detta då bemyndigandet till regeringen att besluta om insättandet innebär att en överenskommelse med avseende ett insättande av svenska väpnade styrkor inte längre gäller ett ämne som ska besluta om (se 10 kap. 3 § första stycket 2 RF och jfr 15 kap. 16 § RF). I och med bemyndigandet till regeringen bör överenskommelser om insättandet typiskt sett inte heller anses utgöra en överenskommelse av större vikt (10 kap. 3 § andra stycket RF). Det ska dock understrykas att godkännande av en överenskommelse kan krävas av andra skäl, t.ex. om den förutsätter lagstiftningsåtgärder (10 kap. 3 § första stycket 1 RF) eller i övrigt rör ett ämne som ska besluta om (10 kap. 3 § första stycket 2 RF), t.ex. förutsätter budgetära beslut. En bedömning av huruvida en internationell överenskommelse kräver godkännande måste alltid göras i det enskilda fallet. Att detaljer om uppdragets omfattning och förutsättningar ska följa av regeringsbeslutet, kombinerat med den skyndsamhet i beslutsfattandet som krävs, innebär som tingsrätts påpekar en risk för att beslutsprocessen blir sårbar. Regeringen är medveten om denna risk och instämmer i vad som anges i betänkandet om att ett effektivt beslutsfattande förutsätter att administrativ beredskap upprätthålls, inklusive att beslutsfattandet övas och förbereds så långt möjligt. Ett upprätthållande av administrativ beredskap i nu aktuellt avseende förutsätter samverkan mellan regeringen och och berörda myndigheter under regeringen, framför allt Försvarsmakten. Svenskt stöd med väpnade styrkor för att bistå med att möta ett väpnat angrepp mot Svenskt stöd med väpnade styrkor för att bistå med att möta ett väpnat angrepp mot bör även i fortsättningen kräva ett godkännande från i det särskilda fallet. Ett sådant stöd skulle troligen innebära att blir part i den väpnade konflikten, och därmed hamnar i krig, och är ett beslut som bör förutsätta beslut. Av regeringsformen följer också att en krigsförklaring inte får ges av regeringen utan medgivande, utom vid ett väpnat angrepp mot riket (15 kap. 14 § RF). Någon lagregel som bemyndigar regeringen att utan godkännande fatta beslut om militärt stöd till för Prop. 2019/20:110 det fall är utsatt för ett väpnat angrepp föreslås därför inte. Som närmare utvecklas i avsnitt 6.1 är det möjligt för att vidta åtgärder som väsentligt kortar ned tiden för en riksdagsbehandling. Det ankommer på och regeringen att tillsammans säkerställa att förutsättningar för ett snabbt beslutsförfarande föreligger. Befogenhet för regeringen att begära stöd av i form av militära styrkor Regeringens förslag: Regeringen ska ha befogenhet att, om är i krig eller krigsfara, begära stöd av i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot Regeringen ska för detta ändamål få överlåta förvaltnings- Regeringen ska även ha befogenhet att begära stöd av i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt hindra kränk- ningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande Regeringen ska för detta ändamål få överlåta förvaltnings- Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Till skillnad från utredningen anser regeringen inte att det finns anledning att låta bemyndigandet till regeringen om att begära stöd för att möta ett väpnat angrepp även omfatta den situationen att det råder sådana extra- ordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till, tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag generellt men kommenterar inte det nu aktuella förslaget särskilt. högskolan är begränsningen i utredningens lagförslag av regeringens beslutsbefogenhet till situationer när är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i överflödig, eftersom ett väpnat angrepp mot måste antas innebära att befinner sig i en Försvarshögskolan anger vidare att intentionen med formuleringen måste tydliggöras. att det inte står klart vad som innefattas i begreppet militära styrkor och att det framstår som om begreppet är vidare än begreppet väpnad styrka. anser att hänvisningen i utredningens lagförslag till inter- nationell rätt är överflödig och ser inget behov av att i författning påpeka att regeringens och andra myndigheters beslut ska vara rättsenliga – oavsett det handlar om svensk lag eller folkrättsliga förpliktelser. universitet anser vidare att det är oklart om begreppet internationell rätt ska förstås på annat sätt än det mer vedertagna begreppet folkrätt. heten för samhällsskydd och beredskap framhåller vikten av att beakta de civila aspekterna av mottagande av internationellt militärt stöd och pekar särskilt på totalförsvarsplaneringen, frågor om värdlandsstöd och information till allmänheten. 2019/20:110 i pekar på behovet att inom ramen för ett operativt försvarssamarbete mellan och tillse hur nödvändig samverkan mellan finska styrkor och svenska civila myndigheter ska ske. Skälen för regeringens förslag Stöd med att möta ett väpnat angrepp Uppgiften att möta ett väpnat angrepp utgör en förvaltningsuppgift i den mening som avses i 10 kap. 8 § RF. denna uppgift (se förordningen [2007:1266] med instruktion för Försvars- För att en annan stat ska kunna bistå med militära styrkor i syfte att möta ett väpnat angrepp mot krävs ett beslut om överlåtelse av förvaltningsuppgift till den andra staten. att ett sådant beslut fattas av . har dock möjlighet att i lag bemyndiga regeringen att fatta beslut om att överlåta förvaltningsuppgifter till annan stat. sådan lag skulle regeringen kunna bemyndigas att fatta det nödvändiga beslutet för att ska kunna erhålla stöd från . bör ges ett sådant bemyndigande. Ett bemyndigande till regeringen är motiverat av den snabbhet i besluts- processen som krävs för att verksamt stöd ska kunna erhållas från i händelse av ett väpnat angrepp mot . I avsnitt 6.1 redogörs närmare för beslutsprocessen i och förutsättningarna för att skyndsamt ta beslut. Regeringen delar utredningens bedömning att ett tillräckligt snabbt beslutsförfarande endast kan uppnås genom att regeringen bemyndigas att fatta beslut om att begära stöd av i form av militära styrkor för att möta ett väpnat angrepp. bedömning utvecklas nedan. Av regeringsformen framgår att regeringen i händelse av ett väpnat angrepp mot är bemyndigad att fatta beslut om att sätta in rikets försvarsmakt för att möta angreppet (15 kap. 13 § RF); något krav på riks- dagens godkännande av ett sådant beslut finns inte. bestämmelsen anges i detta sammanhang att den ledande principen måste vara att regeringen ska kunna disponera rikets försvarskrafter till skydd för riket och framhålls att ett angrepp kan komma så snabbt att en prövning i inte kan avvaktas (prop. 1973:90 s. 373). Ett motsvarande resonemang kan anläggas när det gäller försvars- Samarbetet omfattar gemensam operations- planering och att skapa förutsättningar för våra länder att kunna agera gemensamt med militära resurser för det fall någotdera landet är utsatt för ett väpnat angrepp. Mot bakgrund av att utgångspunkten i regeringsformen är att regeringen vid ett väpnat angrepp ska kunna besluta om vilka försvarsåtgärder som ska vidtas så att dessa ska kunna sättas in så snabbt som möjligt, är det följdenligt att regeringen även har bemyndigandet att påkalla finskt stöd så snart det behövs. Beslut om att begära militärt stöd från måste kunna fattas med stor skyndsamhet. diga regeringen att fatta beslut om att påkalla militärt stöd från skapas förutsättningarna för att möta ett väpnat angrepp och för att regeringen ska kunna fördela de svenska försvarsåtgärderna på bästa sätt. Om är utsatt för ett väpnat angrepp står suveränitet på spel och det måste anses ligga i intresse att så snabbt som möjligt kunna få militärt stöd från , i enlighet med de förberedelser som vidtagits i detta syfte. För det fall godkännande ska krävas för att regeringen ska kunna begära finskt stöd i syfte att möta ett väpnat angrepp kan det, med den tidsutdräkt det för med sig, innebära att står sämre rustat att möta det väpnade angreppet. I utredningen framhålls att när det är fråga om att ta emot sådant militärt stöd från som behövs när höjd beredskap vid krigsfara eller krig råder i , kan specialbestämmelserna om beslutsfattande i 15 kap. RF tillämpas. Enligt dessa bestämmelser ska en inom utsedd krigsdelegation träda i ställe, om förhållandena kräver det. Krigsdelegationen är inte bunden av bestämmelserna i regeringsformen och riksdagsordningen om t.ex. sammanträdesort, initiativrätt och beredningstvång. Beslutsprocessen kan därför bli snabbare om krigsdelegationen tillträtt. Det bör dock understrykas att en ökad snabbhet i beslutsprocessen förutsätter att beslutet om att krigsdelegationen ska träda i ställe redan har fattats när det väpnade angreppet sker. Ett väpnat angrepp kan komma plötsligt och utan att beslut fattats i detta avseende. Det skulle betyda att såväl beslut om krigsdelegationen som beslut om finskt stöd skulle behöva fattas av före det att regeringen har möjlighet att påkalla stöd. Även om krigsdelegationen tillträtt när det väpnade angreppet kommer och behovet av stöd aktualiseras tillkommer den problematiken att två beslutsinstanser ska involveras före det att en begäran om stöd kan riktas till . Mot denna bakgrund är det regeringens bedömning att reglerna om krigsdelegationen inte förtar behovet av ett bemyndigande till regeringen att begära militärt stöd från i händelse av ett väpnat angrepp mot . Enligt Försvarshögskolan är begränsningen i utredningens lagförslag av regeringens beslutsbefogenhet till situationer när är i krig eller krigsfara eller det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i överflödig, eftersom ett väpnat angrepp mot måste antas innebära att befinner sig i en sådan situation. Försvarshögskolan anger vidare att intentionen med formuleringen måste tydliggöras. Regeringen instämmer i bedömningen att ett väpnat angrepp mot typiskt sett kommer att innebära att befinner sig i krig.