prop · H80339 · 2020-11-04 00:00:00 — (Enligt uppgifter från företrädare för Arbetsförmedlingen i e-post Det är också värt att notera att frågorna endast ställs på svenska i enkäten, och att deltagare med svaga kunskaper i svenska därför kan ha svarat i lägre utsträckning än andra. 93Arbetsförmedlingen, Växthus – Externa tjänster, arbetssökande, 2018. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N information om leverantörernas kompetens och arbetssätt skulle ha gjort det lättare för dem att göra ett bra val av leverantör (se bilaga 2). har även gjort en kvalitativ genomgång av 20 presentationer av STOM-leverantörer som finns på Arbetsförmedlingens webbplats. en begränsad genomgång och resultatet ska därför tolkas med viss försiktighet.94 I dessa presenterar leverantörerna sig själva och exempelvis sitt arbetssätt, metodik, handledarnas kompetens, med mera. bedömning utifrån denna genomgång är att det finns relativt mycket information om vad varje enskild leverantör kan erbjuda de arbetssökande (exempelvis deras arbetssätt och vilka verktyg de använder) och att en relativt tydlig bild ges av detta. Däremot bedömer att leverantörernas beskrivningar av sig själva och av exempelvis sin metodik ofta är relativt lika vilket kan försvåra jämförelsen mellan leverantörerna och därmed också göra det svårt för de arbetssökande att basera sitt val av leverantör på dessa parametrar.95 Eftersom det finns kontaktuppgifter till leverantörerna har de arbetssökande även möjlighet att på egen hand kontakta leverantörerna och skaffa sig ytterligare information om dem, utöver den som finns på Arbetsförmedlingens webbplats. Att åtminstone vissa arbetssökande gör det är också en bild som framkommer från arbetsförmedlarna vi talat med. I intervjuer och fokusgrupper med arbetsförmedlare vid vissa enheter framkommer också att de arbetssökande ibland kan få information vid mässor där alla leverantörer i ett visst område får komma och presentera sig. 3.2.2Informationen kan vara svår att tillgodogöra sig för dem med begränsade kunskaper i svenska Information om tjänsten STOM finns på flera olika språk på Arbetsförmedlingens webbplats. Men informationen om de enskilda leverantörerna finns enbart på svenska på webbplatsen. På vissa leverantörers webbplatser finns information på andra språk, men det gäller inte alla. Att mycket av den skriftliga informationen om leverantörerna endast presenteras på svenska kan försämra möjligheten för arbetssökande med begränsade kunskaper i svenska att tillgodogöra sig informationen. Vid slutet av 2019 var av deltagarna placerade i spår 2 eller 4, vilket innebär att de bedömts ha behov av språkstöd på andra språk 94Leverantörspresentationerna valdes ut slumpmässigt. Om en leverantör var verksam i flera leveransområden, och därmed hade flera olika presentationer, valdes en av dessa presentationer ut slumpmässigt. 20 är en relativt liten andel av de cirka 160 unika leverantörer som fanns i STOM vid tiden för genomgång. Efter de 20 studerade leverantörspresentationerna uppstod dock en viss mättnad så till vida att genomläsningar av nya leverantörspresentationer inte nämnvärt upplevdes ändra den samlade bilden. En mer detaljerad beskrivning av genomgången finns i bilaga 4. 95Att det kan vara svårt att särskilja leverantörerna och deras tjänster utifrån den information som finns på Arbetsförmedlingens webbplats behöver dock inte bero på hur informationen är utformad. Det skulle också kunna vara så att de olika leverantörerna och deras tjänster de facto är väldigt lika. Om så är fallet är inte något som har undersökt. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D O C H M A T C H N I N G – E T T V A L F R I H E T S S Y S T E M F Ö R A R B E T S S Ö K A N D E än svenska och engelska (se bilaga 5, avsnitt 3.1). En relativt stor andel av deltagarna i STOM har alltså begränsade kunskaper i svenska. De arbetssökande har dock möjlighet att till exempel få stöd av en arbetsförmedlare eller en tolk I enkät till deltagare i STOM anger cirka en tredjedel av de svarande att information om leverantörerna på andra språk än svenska skulle ha hjälpt dem att göra ett bra val av leverantör. Frågorna i enkäten ställdes dock enbart på svenska, vilket gör att personer med begränsade kunskaper i svenska kan ha besvarat enkäten i lägre utsträckning. Andelen som anger att de skulle ha varit hjälpta av information om leverantörerna på andra språk än svenska skulle därför ha kunnat vara större om svarsfrekvensen varit högre. Även i ett tidigare valfrihetssystem på arbetsmarknadsområdet, de så kallade etableringslotsarna, konstaterade att information om leverantörerna endast presenterades på svenska och att leverantörernas presentationer av sin verksamhet ofta var likartade.97 3.2.3 Valsituationen kan vara svår för vissa arbetssökande träffade arbetsförmedlare i fyra fokusgrupper. Därutöver intervjuade vi också två arbetsförmedlare vid en femte enhet.98 Ur fokusgrupperna och intervjuerna framträder en bild av att valsituationen kan fungera olika för olika arbetssökande. För sökande med en lite starkare ställning på arbetsmarknaden vad gäller utbildning och relativt goda kunskaper i det svenska språket beskriver arbetsförmedlarna att valsituationen tycks fungera ganska väl och att de flesta arbetssökande är aktiva. De kan ta till sig valsystemet och välja en leverantör som passar dem. För grupper i den motsatta situationen beskriver arbetsförmedlarna det däremot som svårare både för dem själva att kommunicera valsituationen och för de arbetssökande att välja. I vissa intervjuer framförs också att arbetsförmedlarna upplever att det stora antalet leverantörer kan göra det svårt för de arbetssökande att göra ett bra val. Vissa arbetsförmedlare ger också uttryck för en uppfattning om att det är svårt att förklara ratingsystemet för vissa grupper av arbetssökande, till exempel dem med begränsade kunskaper i svenska språket, även om den motsatta uppfattningen också framförs. I intervjuer med anställda på olika nivåer inom Arbetsförmedlingen framkommer även viss skepsis mot hur ratingen mäter resultat och om den är rättvisande. 96Uppgift från företrädare för Arbetsförmedlingen i e-post . Det är dock inte möjligt att få fram uppgift på hur vanligt det är att deltagarna får hjälp av tolk i valsituationen (uppgift från företrädare för Arbetsförmedlingen i e-post ). 97Riksrevisionen, Etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden?, 2014. 98Vid varje fokusgrupp deltog tre eller fyra arbetsförmedlare från en enhet. De kom från två eller tre olika lokalkontor vid samma enhet. Enheterna valdes ut för att få så stor spridning som möjligt vad gäller geografi och demografisk sammansättning. Men urvalet gjordes inte för att vara statistiskt generaliserbart och den bild som förs fram av arbetsförmedlare i granskningen kan därför inte ses som representativ för samtliga arbetsförmedlare. För mer information om intervjuerna, se bilaga 1. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.2.4 Arbetsförmedlarnas bild av sin roll i valsituationen Enligt LOV ska den upphandlande myndigheten hålla sig konkurrensneutral.99 Det innebär bland annat att när den informerar kunderna om de olika valalternativen så måste det ske på ett likvärdigt sätt. I vissa av intervjuer med leverantörer framkom dock en uppfattning om att arbetsförmedlare ibland ger direkta rekommendationer till arbetssökande om vilken leverantör de ska välja eller att de väljer åt de arbetssökande. Leverantörernas bild stöds delvis av svaren i enkät till STOM-deltagare. av de som angav att de gjort ett aktivt val svarade att de blivit påverkade (mycket eller till viss del) av rekommendationer från personal på Arbetsförmedlingen om att välja en specifik leverantör (se tabell 5). Arbetsförmedlarna i våra intervjuer och fokusgrupper är dock noga med att de inte får rekommendera någon leverantör. Förmedlarna ger däremot varierande bilder av hur de går tillväga vid valsituationen. Vissa tolkar valsituationen som att de exempelvis inte får peka ut leverantörer som är specialiserade på en viss bransch, trots att de vet att den sökande har den inriktningen. Andra arbetsförmedlare menar däremot att de visst kan hjälpa till att visa hur de arbetssökande kan söka på olika parametrar, så som yrke och rating, men att de inte får rekommendera en specifik leverantör. Det framkommer också i viss mån olika beskrivningar av hur tydligt de framhåller ratingsystemet för de sökande. En del tycks mycket tydligt framhålla det som en kvalitetsparameter medan andra möjligen nämner det tillsammans med annan information. I vissa fall framträder också en osäkerhet hos arbetsförmedlarna om vad det så kallade ickevalsalternativet baseras på. I Arbetsförmedlingens handläggarstöd framgår att den arbetssökande ska välja leverantör själv.100 Men enligt bedömning anges där inte närmare vilken information och vilket stöd arbetsförmedlarna ska, och inte ska, ge de arbetssökande. På Arbetsförmedlingens intranät finns dock mer information. Där framgår det att arbetsförmedlare ska ”stödja den arbetssökande så att hon eller han kan göra ett underbyggt val, men utan att styra eller påverka det direkta valet”. Det står också: ”Du kan även tipsa den arbetssökande om att söka på ratingbetyg”.101 enkät visar att många STOM-deltagare önskar mer stöd av de svarande STOM-deltagarna uppger att mer stöd från personal på Arbetsförmedlingen skulle göra det lättare för dem att göra ett bra val av leverantör (se bilaga 2). 99Jfr 1 kap § 2 lagen (2008:962) om valfrihetssystem. 100Arbetsförmedlingen, Handläggarstöd, Kundval – Stöd och matchning, 2018. 101Arbetsförmedlingens intranät, ”Frågor och svar STOM”, hämtad . R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D O C H M A T C H N I N G – E T T V A L F R I H E T S S Y S T E M F Ö R A R B E T S S Ö K A N D E 4Leverantörernas incitament att leverera en tjänst av hög kvalitet Utöver att de arbetssökande ska kunna göra välinformerade val av leverantör, är en annan viktig förutsättning för ett effektivt valfrihetssystem att leverantörerna inom systemet ska ha incitament att erbjuda en tjänst av hög kvalitet. bedömer att följande tre kriterier är viktiga för att det ska finnas incitament för leverantörerna att leverera goda resultat, och därför behöver vara uppfyllda: Det är attraktivt för leverantörer att etablera sig inom valfrihetssystemet. Leverantörerna har incitament att hjälpa arbetssökande att hitta arbete eller påbörja studier så snabbt som möjligt. Leverantörer som uppvisar dåliga resultat lämnar STOM eller förbättrar sig. Analyserna visar att det är attraktivt att etablera sig som leverantör i relativt stora delat av landet. Men kan konstatera att det i många geografiska områden finns få eller inga leverantörer av STOM. Förutsättningarna för ett välfungerande valfrihetssystem är sämre i dessa områden. Det är dock en liten del av befolkningen som bor i dessa områden. Våra analyser indikerar också att det låga antalet potentiella deltagare är en viktig förklaring till att det inte är attraktivt för leverantörer att etablera sig i dessa områden. bedömer vidare att leverantörerna i stort har incitament att nå målet med STOM. Vad gäller det tredje kriteriet kan vi konstatera att få leverantörer verkar stanna kvar i systemet med kontinuerligt lägsta rating. De allra flesta leverantörer som får den sämsta ratingen har försvunnit ur systemet, eller förbättrat sig, . Avslutningsvis kan vi också konstatera att de intervjuade leverantörerna lyfter fram att de stora och ibland plötsliga minskningarna av antalet deltagare i STOM har försämrat förutsättningarna både att etablera sig som leverantör och att leverera en tjänst av hög kvalitet. 4.1Förutsättningarna för ett välfungerande valfrihetssystem är sämre i vissa delar av landet Antalet leverantörer varierar stort mellan olika delar av landet (se avsnitt 2.3). saknades till exempel leverantörer helt i 14 av 72 leveransområden, och i 42 av 72 leveransområden fanns färre än 4 leverantörer. I dessa leveransområden bodde dock endast omkring en respektive av landets befolkning (se bilaga 5, avsnitt 2.2).102 till befolkningsandel är 102Avser befolkningen , beräknat (se bilaga 5, avsnitt 2.2). 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N systemets täckningsgrad alltså betydligt bättre. De arbetssökande kan också välja leverantörer i andra leveransområden än det de bor i. Arbetsförmedlingen kan även, efter en arbetsmarknadspolitisk bedömning, bevilja programresor för deltagande i STOM om det krävs resor för att delta i aktiviteten.103 Det finns också möjlighet att ta del av STOM på distans, men den möjligheten används enligt uppgift mycket sparsamt.104 Alltför få leverantörer i ett område innebär dock en risk för att deltagarnas möjlighet att välja en leverantör som passar dem försämras. Det innebär också sämre förutsättningar för en kvalitetsdrivande konkurrens mellan leverantörerna. Det finns inte heller någon likvärdig tjänst som de arbetssökande kan ta del av i de delar av landet där det saknas leverantörer av STOM.105 STOM är dock enligt Arbetsförmedlingen inte menad att vara heltäckande eller att vara den enda matchningsaktiviteten från Arbetsförmedlingen, utan ska vara en kompletterande matchningstjänst. Myndighetens ambition har varit att ha leverantörer, och konkurrens mellan leverantörer, i så många leveransområden som möjligt. Enligt myndigheten ska det inte ses som att matchningsmöjligheter uteblir i områden utan STOM-leverantör.106 Men bedömer sammantaget att det finns en risk för att arbetssökande i vissa områden inte har samma möjlighet att delta i STOM eller en likvärdig tjänst.107 Arbetsförmedlingen informerar enligt uppgift leverantörerna om hur etableringen inom STOM ser ut över landet vid till exempel olika dialoger och möten.108 Men har inte funnit att Arbetsförmedlingen har utrett möjligheten att göra det attraktivare att bli leverantör av STOM i vissa delar av landet. Däremot har Arbetsförmedlingen analyserat frågan om likvärdiga tjänster i hela landet i arbetet med regeringsuppdraget att analysera vissa förutsättningar inför reformeringen av myndigheten.109 Arbetsförmedlingen ställer vidare inte några krav på leverantörerna att exempelvis kunna tillhandahålla tjänsten över hela landet. Kraven och ersättningarna är även de samma oavsett region. Arbetsförmedlingen säger dock inte upp avtal med leverantörer på grund av dåliga resultat eller få 103Arbetsförmedlingen, Arbetsförmedlingens kundval – Stöd och matchning, 2018. Det är dock enligt uppgift från Arbetsförmedlingen inte möjligt att ta fram uppgifter om antal beviljade programresor inom STOM (uppgift i e-post från företrädare för Arbetsförmedlingen ). 104Möte med företrädare för Arbetsförmedlingen . Se också Arbetsförmedlingen, Arbetsförmedlingens kundval – Stöd och matchning, 2018, s. 28. 105Uppgift i e-post från företrädare för Arbetsförmedlingen . 106Uppgift i e-post från företrädare för Arbetsförmedlingen . 107Enligt 3 § 2 förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen ska Arbetsförmedlingens verksamhet utformas så att arbetssökande och arbetsgivare har tillgång till en likvärdig service i hela landet. 108Uppgift i e-post från företrädare för Arbetsförmedlingen och . 109Arbetsförmedlingen, Vissa förutsättningar inför reformeringen av Arbetsförmedlingen – Rapportering i enlighet med regeringsuppdrag, 2019. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D O C H M A T C H N I N G – E T T V A L F R I H E T S S Y S T E M F Ö R A R B E T S S Ö K A N D E deltagare i leveransområden med färre än fyra leverantörer. Det kan sägas vara att ta hänsyn till etableringstätheten i landet. har uppskattat hur många fler arbetssökande per kvadratkilometer som skulle behövas för att samtliga leveransområden ska få minst tre etablerade leverantörer av STOM (se bilaga 5, avsnitt 2.3). Vi har valt antal arbetssökande per kvadratkilometer som ett approximativt mått på potentiellt antal STOM-deltagare, eftersom vi inte känner till det . Som ett lägsta krav för vad som kan betecknas som konkurrens inom ett leveransområde har vi satt minst Det finns ett starkt samband mellan antalet arbetssökande per kvadratkilometer och antalet leverantörer.110 Våra beräkningar visar att i de flesta leveransområden som hade färre än tre leverantörer skulle, enligt modellen, antalet arbetssökande per kvadratkilometer i genomsnitt behöva öka sju gånger för att tre leverantörer ska etablera sig. I vissa leveransområden skulle dock antalet arbetssökande behöva öka så mycket som upp till drygt 30 gånger. Det skulle alltså krävas relativt mycket större deltagarunderlag för att få till en konkurrenssituation med minst tre leverantörer i samtliga leveransområden. Det finns även andra sätt att göra det mer attraktivt att etablera sig som leverantör än att öka deltagarunderlaget. Till exempel skulle det kunna övervägas om kraven på leverantörerna behöver vara desamma i hela landet eller om ersättningen till leverantörerna kan differentieras mellan leveransområdena. 4.2 Leverantörerna har incitament att uppnå goda resultat har i en tidigare rapport funnit brister i incitamentsstrukturen vid Arbetsförmedlingens upphandlingar av insatser inom jobb- och utvecklingsgarantin. bedömde bland annat att ersättningssystemen var utformade så att de inte gav incitament till leverantörerna att få deltagarna i anställning så snabbt som möjligt eller till att anställningen skulle bli varaktig.111 Även ersättningssystemen inom tidigare valfrihetssystem på Arbetsförmedlingen som jobbcoacherna och etableringslotsarna har fått kritik.112 110Antalet arbetssökande per kvadratkilometer förklarar av variationen i antal leverantörer. Antalet arbetssökande är hämtade från SCB:s databas och avser situationen och jämförs därför med leverantörsetableringen inom STOM för samma månad. 111Riksrevisionen, Jobb- och utvecklingsgarantin – en garanti för jobb?, 2009. 112Norberg, Hur kan externa aktörer bidra till bättre arbetsförmedlingstjänster? – eller ”It’s all about execution”, 2018; , Etableringslotsar – fungerar länken mellan individen och arbetsmarknaden?, 2014. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2.1 Ett lyckat resultat krävs för att få maximal ersättning Inför införandet av STOM var Arbetsförmedlingen mån om att skapa en fungerande incitamentsstruktur för kvalitetskonkurrens och därmed god måluppfyllelse. Ersättningssystemet identifierades som en avgörande del för att ge leverantörerna starka incitament att arbeta mot målsättningen att deltagarna ska få ett arbete eller påbörja studier så snabbt som möjligt. Arbetsförmedlingen ansåg därför att det var viktigt att en viss del av ersättningen skulle kopplas till att leverantörerna uppnådde målet med tjänsten.113 Hel resultatersättning i STOM utgör mellan av den totala ersättningen till leverantörerna, för de deltagare som uppnår målet med tjänsten (se avsnitt 2.1.1). (Resultatersättning kan också betalas ut i form av halv resultatersättning, om arbetet inte motsvarar hela, men , av den arbetssökandes önskade arbetsutbud. av beloppet för hel resultatersättning.) Andelen resultatersättning varierar beroende på vilket spår den arbetssökande deltagit i och hur länge hen deltagit i tjänsten. För en deltagare som deltar i spår 4 under tre perioder innan hen påbörjar arbete eller studier av godkänd varaktighet utgör hel resultatersättning av den totala ersättningen. För en deltagare som deltar i spår 1 innan hen påbörjar arbete eller studier av godkänd varaktighet utgör hel resultatersättning däremot av den totala ersättningen. Om en deltagare får arbete eller påbörjar studier under pågående placeringsperiod får leverantören dessutom behålla resterande grundersättning för perioden, trots att leverantören då inte har några kostnader för deltagaren (den så kallade snabbhetspremien). Det ger incitament för leverantören att hjälpa deltagaren till arbete eller studier så fort som möjligt. En aspekt av ersättningssystemet kan dock ge leverantörerna incitament att inte försöka få deltagarna att hitta ett arbete eller påbörja studier så snabbt som möjligt. Så kan till exempel vara fallet om leverantören kan förvänta sig en andra period med den sökande. Då är det mer lönsamt för leverantören om den sökande hittar arbete tidigt snarare än sent . Hur vanligt det är att en deltagare fortsätter en andra period hos samma leverantör, och därmed hur stor denna risk är, har vi dock ingen uppgift om. Det är Arbetsförmedlingen som tar beslut om eventuell förlängning. Deltagaren kan välja en ny leverantör, men om hen inte gör det anvisas deltagaren till samma leverantör som under föregående period.114 Snabbhetspremien innebär också att en leverantör får både resultat- och grundersättning för en hel period även om en deltagare skulle få arbete efter endast i STOM. 113Arbetsförmedlingen, Arbetsförmedlingens kundval – Stöd och matchning. Analys inför utformningen av en kompletterande arbetsförmedlingstjänst, 2015. 114Möte med företrädare för Arbetsförmedlingen . Se även SOU 2019:3, s. 717. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D O C H M A T C H N I N G – E T T V A L F R I H E T S S Y S T E M F Ö R A R B E T S S Ö K A N D E resultatersättning (inklusive snabbhetspremie) blir då mycket stor, även om det är så att leverantören inte har bidragit till det lyckade utfallet. noterar också att ersättningsystemet (liksom ratingen) kan ge leverantörerna något starkare incitament att matcha deltagare mot arbete än mot studier, eftersom kvalificeringstiden för ett lyckat resultat är kortare för arbete. För att ett arbete ska ge resultatersättning krävs att deltagaren påbörjar en anställning som varar senast efter avslutat deltagande För studier gäller att deltagaren måste ansöka till studierna senast efter avslutat deltagande i STOM och att studierna sedan ska pågå (eftergymnasiala studier) eller en termin (gymnasiala). Ersättningssystemet ger inte heller leverantörerna incitament att matcha deltagarna mot mer varaktiga arbeten. All resultatersättning utbetalas vid en tidpunkt (efter 4 månaders anställning) och ytterligare tid i arbete premieras inte ytterligare. konstaterar att grundersättningen är viktig för leverantörerna. utgjorde grundersättningen (exklusive snabbhetspremie) av den totala ersättningen som betalades ut till leverantörer av STOM. Det var dock en minskning från år 2015.115 En förklaring till att grundersättningen utgjorde en stor del av den totala ersättningen 2015 var att tjänsten var ny och att utbetalningen av en eventuell resultatersättning sker med viss eftersläpning. Det antal deltagare som leverantörerna får grundersättning för är inte detsamma som det antal deltagare de kan få resultatersättning för under , utan beror även på antalet deltagare i tjänsten under föregående år. Av den anledningen är det även svårt att göra jämförelser av andelen resultatersättning i STOM , eftersom antalet deltagare har varierat kraftigt mellan åren (se avsnitt 2.4). konstaterar också att ersättningsnivån till leverantörerna har varit oförändrad som STOM funnits medan till exempel lokalhyror, löner och andra kostnader i genomsnitt har ökat och medan deltagarna i genomsnitt står längre från arbetsmarknaden nu än under STOM:s första år, såväl inom STOM som helhet som inom respektive spår (se avsnitt 2.4 och bilaga 5, avsnitt 3). 4.2.2 Ratingsystemet ger också incitament att uppnå goda resultat Ratingsystemet ger också leverantörerna incitament att uppnå målet med tjänsten. Leverantörer som förbättrar sin rating får i genomsnitt ett ökat inflöde av deltagare, vilket förstås medför högre intäkter (i den mån resultaten inte försämras med fler deltagare; se avsnitt 3.1.2). Leverantörer med en hög rating har 115Resultatersättningens andel av den utbetalda ersättningen har ökat från 2019 och snabbhetspremiens andel från 2019.