prop · H80371 · 2020-12-17 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:71 Uppenbart ogrundade ansökningar och fastställande av säkra ursprungsländer Regeringen överlämnar denna proposition till . dom i mål C-404/17 begränsade möjligheter att kunna bedöma en asylansökan som uppenbart ogrundad och fatta beslut om avvisning med omedelbar verkställighet. För att ge motsvarande möjligheter som tidigare föreslår regeringen att det omarbetade asylprocedurdirektivets regler om säkra ursprungsländer genomförs i svensk rätt. Förslagen innebär att ska kunna anse en asylansökan som uppenbart ogrundad om sökanden kommer från ett land som tagits upp på en förteckning över säkra ursprungsländer. Detta gäller dock endast om sökanden inte har lagt fram några allvarliga skäl för att landet inte ska anses som ett säkert ursprungsland för honom eller henne. Om det även är uppenbart att uppehållstillstånd inte ska beviljas på någon annan grund, ska få besluta om avvisning med omedelbar verkställighet. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Uppenbart ogrundade ansökningar och avvisning med Utlänningslagen och det omarbetade dom i mål C-404/17............................................................ 5 Regler om säkra ursprungsländer i svensk rätt.................................. Behovet av ändrade regler .................................................. Definition av begreppet säkert ursprungsland .................. Förteckning över säkra ursprungsländer........................... 5.4Uppenbart ogrundade ansökningar och avvisning med omedelbar verkställighet........................................... Inga ändringar i fråga om verkställighet........................... Inga ändringar i fråga om offentligt biträde ..................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Kostnader och andra konsekvenser ................................................. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .................... Det omarbetade asylprocedurdirektivet............................ Sammanfattning av promemorian Uppenbart ogrundade ansökningar och fastställande av säkra ursprungsländer (Ds 2020:2) ............................................ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). 2Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs1 i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 8 kap. 19 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 1 kap. 6 a §, och närmast före 1 kap. 6 a § en ny rubrik av följande lydelse. Med säkert ursprungsland avses i denna lag ett land där det allmänt och genomgående inte förekommer förföljelse, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning eller hot på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt. Vid bedömningen av om ett land ska anses vara ett säkert ursprungsland ska den rättsliga situationen och de politiska förhållandena i landet beaktas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om en förteckning över länder som uppfyller definitionen i första stycket. 1Jfr och rådets direktiv /32/EU av om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning), i den ursprungliga lydelsen. verkets beslut om avvisning enligt verkets beslut om avvisning enligt 17 § första stycket 1 eller 2 får verkställas även om det inte har fått verkställas även om det inte har fått omedelbar verkställighet), om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller ska beviljas på någon annan grund (uppenbart ogrundad därmed är uppenbart att det inte finns grund för asyl och det är också besluta om avvisning med inte heller ska beviljas på någon asylansökan avvisas med stöd av annan grund (uppenbart ogrundad 5 kap. 1 b § första stycket 1 eller 2. också besluta om avvisning med asylansökan avvisas med stöd av 5 kap. 1 b § första stycket 1 eller 2. Det får endast anses uppenbart att det inte finns grund för asyl om 1. utlänningens uppgifter saknar 2. utlänningens uppgifter saknar 1 kap. 6 a §, och han eller hon a) är medborgare i det landet eller är en statslös person som har haft sin vanliga vistelseort där, och b) inte har lagt fram några allvarliga skäl för att landet inte ska anses som ett säkert I 12 kap. 7 § finns närmare bestämmelser om verkställigheten av beslut om avvisning med omedelbar verkställighet. Denna lag träder i kraft . 2Senaste lydelse 2016:1243. 3Ärendet och dess beredning Chefen för gav en utredare i uppdrag att lämna förslag som innebär att får utökade möjligheter att bedöma en asylansökan som uppenbart ogrundad och fatta beslut om avvisning med omedelbar verkställighet. Syftet med uppdraget var att kunna ge motsvarande möjligheter som före EU- domstolens dom i mål C-404/17, som inskränkte dessa möjligheter. överlämnade utredaren promemorian Uppenbart ogrundade ansökningar och fastställande av säkra ursprungsländer (Ds 2020:2). I promemorian föreslås att regler om säkra ursprungsländer införs i svensk rätt i enlighet med och rådets direktiv /32/EU av om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning), i fortsättningen kallat det omarbetade asylprocedurdirektivet. Direktivet bifogas som bilaga 1. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 2. Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissvaren finns tillgängliga i (Ju2020/00449). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. 4Uppenbart ogrundade ansökningar och avvisning med omedelbar verkställighet 4.1Utlänningslagen och det omarbetade asylprocedurdirektivet En asylsökande får som huvudregel stanna kvar i för prövningen av hans eller hennes asylansökan. Detta gäller även under en överklagandeprocess. Med avsteg från denna huvudregel får , enligt 8 kap. 19 § utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, under vissa förutsättningar besluta att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har fått laga kraft (avvisning med omedelbar verkställighet). får bl.a. fatta sådana beslut om de uppgifter som utlänningen åberopar saknar betydelse för prövningen av ansökan eller saknar tillförlitlighet, och det därmed är uppenbart att det inte finns grund för asyl och det är uppenbart att uppehållstillstånd inte heller ska beviljas på någon annan grund (uppenbart ogrundad ansökan). För att en ansökan ska kunna anses som uppenbart ogrundad måste det stå helt klart att utlänningen inte genom att avlägsnas från kan komma att bli utsatt för förföljelse eller annan skyddsgrundande behandling (jfr prop. 1988/89:86 s. 124 och 198). Det ska vara fråga om en klar bedömning som inte kräver några mer ingående överväganden, vare sig beträffande uppgifternas trovärdighet eller om huruvida de anförda omständigheterna kan medföra rätt till asyl (MIG 2006:7 och MIG 2010:22). får inte fatta beslut om avvisning senare än efter det att den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter ankomsten till (8 kap. 5 § UtlL). Därefter kan fatta beslut om utvisning, men sådana beslut får inte förenas med beslut om omedelbar verkställighet. Om har beslutat om omedelbar verkställighet anges i utlänningslagen att beslutet om avvisning får verkställas när ansökan om uppehållstillstånd har avslagits av . Om beslutet om avvisning överklagas ska den domstol som ska pröva överklagandet också pröva om verkställigheten av avvisningsbeslutet tills vidare ska avbrytas (inhibition). Beslutet om avvisning får inte verkställas innan den prövningen gjorts. Ett avvisningsbeslut som gäller ett ensamkommande barn får dock aldrig verkställas förrän tidigast från den dag då barnet fick del av beslutet (12 kap. 8 a § UtlL). I det omarbetade asylprocedurdirektivet finns bestämmelser om möjligheten för medlemsstaterna att anse en asylansökan som uppenbart ogrundad. Sådana bestämmelser fanns även i det tidigare asylprocedurdirektivet (rådets direktiv /85/EG av om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus). En möjlig rättsföljd av att en ansökan 2020/21:71 anses som uppenbart ogrundad är att en medlemsstat kan ha sådana regler som i svensk rätt motsvaras av reglerna om avvisning med omedelbar verkställighet. Vid genomförandet av det omarbetade asylprocedurdirektivet konstaterades att enligt gällande rätt var det bl.a. möjligt att anse en asylansökan som uppenbart ogrundad om sökandens uppgifter saknade trovärdighet eller om sökanden lämnat otillräckliga uppgifter. Det bedömdes att grunden att uppgifterna saknar trovärdighet överensstämmer med direktivet (artikel 31.8 e). Den andra grunden, att sökanden lämnat otillräckliga uppgifter, fanns med i det tidigare asylprocedurdirektivet men hade tagits bort i det omarbetade direktivet. Det konstaterades dock att enligt det omarbetade direktivet får en ansökan anses uppenbart ogrundad om sökanden endast tagit med uppgifter som saknar betydelse för prövningen av hans eller hennes rätt att betraktas som en person som har behov av internationellt skydd (artikel 31.8 a). Med hänsyn till detta och att utrymmet för att anse en ansökan som uppenbart ogrundad är mycket begränsat bedömdes svensk rätt även i denna del vara förenlig med direktivet. Ordalydelsen av 8 kap. 19 § UtlL justerades på så sätt att det numera är preciserat vilka omständigheter som kan ligga till grund för att anse en asylansökan som uppenbart ogrundad, närmare bestämt om de uppgifter som utlänningen åberopar saknar betydelse för prövningen av ansökan eller saknar tillförlitlighet (prop. 2016/17:17 s. 69–71). 4.2Migrationsverkets tillämpning och EU- domstolens dom i mål C-404/17 har bl.a. bedömt ansökningar som uppenbart ogrundade och fattat beslut om avvisning med omedelbar verkställighet i asylärenden där landinformation visat att det funnits ett godtagbart myndighetsskydd i hemlandet och sökanden inte har kunnat motbevisa att skyddet varit godtagbart även för honom eller henne eller inte framfört skäl som varit tillräckliga för att få internationellt skydd. upphörde dock med denna tillämpning efter att meddelat dom i mål C-404/17 (A mot ). I målet hade fattat beslut om avvisning med omedelbar verkställighet på grund av att en ansökan ansågs som uppenbart ogrundad. Efter att beslutet överklagats hade Förvaltningsrätten i (migrationsdomstolen) begärt förhandsavgörande från . fann i sitt avgörande att det omarbetade asylprocedurdirektivet inte medger att en ansökan anses som uppenbart ogrundad i ett sådant fall som var aktuellt, där det av landinformation framgår att sökanden kan ges ett godtagbart skydd i ursprungslandet och sökanden har lämnat uppgifter som inte är tillräckliga för att ett internationellt skydd ska beviljas, när den medlemsstat i vilken ansökan lämnats in inte har antagit några bestämmelser för att genomföra direktivets regler om säkra ursprungsländer. Domstolen konstaterade att direktivets regler om säkra ursprungsländer innebär att om en sökande kommer från ett land som fastställs vara ett säkert ursprungsland presumeras att det finns ett tillräckligt skydd i ursprungslandet. presumtion kan motbevisas av sökanden om han eller hon redogör för Prop. 2020/21:71 tvingande skäl avseende hans eller hennes särskilda situation. av sådana tvingande skäl finns det möjlighet att avslå ansökan som uppenbart ogrundad (artiklarna 31.8, 32.2, 36 och 37). En medlemsstat som, liksom , inte har infört direktivets regler om säkra ursprungsländer kan enligt inte åberopa denna motbevisbara presumtion. Domstolen konstaterade även att i det omarbetade asylprocedurdirektivet nämns inte, till skillnad från i det första asylprocedurdirektivet, den situation att en sökande lämnat ”otillräckliga” uppgifter som en grund för att anse en ansökan som uppenbart ogrundad. Efter dom beslutade om ett rättsligt ställningstagande där det anges att det kan fattas beslut om avvisning med omedelbar verkställighet i ärenden där en sökande inte har rätt till skydd på grund av att det bedöms finnas ett tillräckligt skydd av myndigheterna i hemlandet, eller asylskälen i övrigt bedöms vara otillräckliga (SR 43/2018). 5Regler om säkra ursprungsländer i svensk rätt 5.1Behovet av ändrade regler Regeringens bedömning: Det finns behov av att införa regler om säkra ursprungsländer i svensk rätt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna, bl.a. Migrations- verket, Kammarrätten i , , , ombudsmän (), Justitiekanslern, , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och , delar eller har inte några synpunkter på bedömningen. Några remissinstanser, bl.a. , , och , är negativt inställda till att införa regler om säkra ursprungsländer. Asylrättscentrum och ifrågasätter om ett införande av regler om säkra ursprungsländer kommer att bidra till harmonisering inom EU. anser att om inför regler om säkra ursprungsländer på nationell nivå innan förhandlingarna inom EU har avslutats, finns en risk att harmoniseringen försvåras. ifrågasätter också om det finns ett tillräckligt faktaunderlag för promemorians bedömning. Bland annat Röda Korset påpekar att sekundära förflyttningar ofta har andra orsaker än medlemsstaternas eventuella förteckningar över säkra ursprungsländer. Skälen för regeringens bedömning: dom i mål C-404/17 har inneburit att möjligheter att anse en asylansökan som uppenbart ogrundad och fatta beslut om 2020/21:71 avvisning med omedelbar verkställighet har begränsats betydligt. fattar inte längre sådana beslut i ärenden där en sökande inte har rätt till skydd på grund av att det bedöms finnas ett tillräckligt skydd av myndigheterna i hemlandet, eller asylskälen i övrigt bedöms vara otillräckliga. fattar dock fortfarande sådana beslut i asylärenden där sökanden endast åberopar uppgifter som saknar betydelse för prövningen av om det finns skyddsbehov, exempelvis endast ekonomiska eller sociala skäl som inte kan anses utgöra skyddsskäl, eller om det står klart att utlänningens uppgifter är oriktiga eller osanna i alla relevanta delar (jfr rättsliga ställningstagande SR 43/2018). Statistik från visar att det har skett en markant nedgång av antalet beslut om avvisning med omedelbar verkställighet efter dom. Antalet beslut om avvisning med omedelbar verkställighet till hemlandet minskade från 1 540 beslut till 1 115 beslut beslut (årsredovisning 2019, bilaga 13). Det är inte rimligt att en sökande som uppenbart saknar skyddsbehov tillåts stanna kvar i landet i avvaktan på att beslutet om avvisning vinner laga kraft, bl.a. på grund av de ekonomiska konsekvenser som det innebär för samhället. I sådana ärenden bör verkställigheten av avvisningsbeslutet i stället ske . För att ge motsvarande möjligheter som före dom att besluta om avvisning med omedelbar verkställighet när sökanden uppenbart saknar skyddsbehov behöver genomföra det omarbetade asylprocedurdirektivets regler om säkra ursprungsländer. Genom utökade möjligheter att fatta beslut om avvisning med omedelbar verkställighet kan tiderna i mottagandet minska. anför också att en ordning med regler om säkra ursprungsländer skulle underlätta för verket att göra ytterligare prioriteringar i sin handläggning. Regler om säkra ursprungsländer kan även öka förutsebarheten för den enskilde och dämpa falska förhoppningar om att asyl ska beviljas. Det pågår förhandlingar på EU-nivå gällande regler om säkra ursprungsländer och en gemensam förteckning över sådana länder. Kommissionen presenterade ett förslag till en sådan förteckning 2015 i en ny förordning men förhandlingarna avstannade 2016 och har inte återupptagits. 2016, presenterade kommissionen ett förslag till en asylprocedurförordning som ska ersätta det omarbetade asylprocedurdirektivet. Enligt förslaget ska det finnas en förteckning över säkra ursprungsländer som en bilaga till förordningen. Förhandlingarna om förordningen har ännu inte avslutats. Till skillnad från bl.a. anser regeringen att om , i likhet med vad många andra medlemsstater gjort, genomför det omarbetade asylprocedurdirektivets regler om säkra ursprungsländer skulle det kunna underlätta den ytterligare harmonisering som förbereds inom EU. Även om det som Röda Korset och Asylrättscentrum påpekar ofta finns andra skäl till sekundära förflyttningar, exempelvis familjeband och skillnader i nationell praxis, kan ett införande av regler om säkra ursprungsländer också motverka sådana förflyttningar. Regeringen anser sammanfattningsvis att det finns behov av att införa regler om säkra ursprungsländer i svensk rätt. Definition av begreppet säkert ursprungsland Regeringens förslag: Det ska införas en definition av begreppet säkert ursprungsland i utlänningslagen. Med säkert ursprungsland ska avses ett land där det allmänt och genomgående inte förekommer förföljelse, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning eller hot på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt. Vid bedömningen av om ett land ska anses vara ett säkert ursprungsland ska den rättsliga situationen och de politiska förhållandena i landet beaktas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens men har en något annorlunda språklig utformning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till promemorians förslag eller har inte några invändningar mot det. Kammarrätten i , UNHCR:s kontor för norra och ifrågasätter att uttrycket ”generellt” används i lagtexten i stället för ”allmänt och genomgående” som används i direktivet. UNHCR:s kontor för norra anser att det bör anges i lagtexten att man ska undersöka om landet iakttar principen om nonrefoulement och om landet tillhandahåller ett system med effektiva rättsmedel. Asylrättscentrum, Röda Korset och vid anser att det bör anges i lagtexten att risken för indirekt refoulement ska beaktas. och Rädda barnen understryker vikten av att och barnspecifika skyddsskäl beaktas. Skälen för regeringens förslag En definition av begreppet säkert ursprungsland Det omarbetade asylprocedurdirektivets regler om säkra ursprungsländer bygger på att medlemsstaten fastställer vilka länder som ska anses vara säkra ursprungsländer (artiklarna 36 och 37). För att kunna fastställa detta behöver det definieras vad som avses med ett säkert ursprungsland. I bilaga 1 till direktivet anges att ett land ska betraktas som ett säkert ursprungsland om det på grundval av den rättsliga situationen, tillämpningen av lagstiftningen inom ett demokratiskt system och de allmänna politiska förhållandena framgår att det allmänt och genomgående inte förekommer någon förföljelse enligt artikel 9 i direktiv /95/EU, samt ingen tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och inget hot på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt. Vid denna bedömning ska man bl.a. beakta i vilken utsträckning skydd mot förföljelse eller misshandel ges genom att undersöka a)landets berörda lagar och förordningar och på vilket sätt de tillämpas, b)hur landet iakttar de rättigheter och friheter som är fastställda i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och/eller i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och/eller konvention mot tortyr, särskilt de rättigheter från vilka det inte går att göra undantag enligt artikel 15.2 i , c)hur landet iakttar principen om ”non-refoulement” i enlighet med konvention angående flyktingars rättsliga ställning (), d)om landet tillhandahåller ett system med effektiva rättsmedel mot överträdelser av dessa rättigheter och friheter. Definitionen av begreppet säkert ursprungsland är central i regelverket och ligger bl.a. till grund för vilka länder som kan tas upp på en förteckning över säkra ursprungsländer. Det bör därför tas in en definition av begreppet säkert ursprungsland i utlänningslagen och denna definition bör vara så klar och tydlig som möjligt. Enligt bilaga 1 till det omarbetade asylprocedurdirektivet ska det framgå att det ”allmänt och genomgående” inte förekommer förföljelse eller annan skyddsgrundande behandling för att ett land ska betraktas som ett säkert ursprungsland. I direktivets skäl 42 anges att fastställandet av ett tredjeland som ett säkert ursprungsland inte garanterar någon absolut säkerhet för medborgare i dessa länder. Det anges också att det ligger i sakens natur att vid den bedömning som ligger till grund för detta fastställande kan hänsyn tas endast till de allmänna civila, rättsliga och politiska förhållandena i landet samt till huruvida aktörer som utövar förföljelse, tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, i praktiken åläggs sanktioner om de befinns skyldiga i det landet. I promemorian anges att uttrycket ”allmänt och genomgående” får uppfattas som det som i svensk rättsordning beskrivs som ”generellt” och att det ska vara fråga om en generellt rådande situation i landet, som även måste ha en viss kontinuitet . Regeringen instämmer i att det ska vara fråga om en generellt rådande situation med viss kontinuitet. Som Kammarrätten i och framför kan dock ”allmänt och genomgående” uppfattas som ett högre ställt krav på situationen i landet än ”generellt” och som framförs av UNHCR:s kontor för norra är det viktigt att understryka att skyddet i landet ska vara genomgående. Med hänsyn till detta anser regeringen att uttrycket ”allmänt och genomgående” bör användas i definitionen i utlänningslagen. För att ett land ska anses vara ett säkert ursprungsland krävs vidare enligt bilaga 1 till direktivet att det framgår att det allmänt och genomgående inte förekommer någon ”förföljelse enligt artikel 9 i direktiv /95/EU”, dvs. artikel 9 i och rådets direktiv /95/EU av om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning), i fortsättningen kallat det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. I denna artikel anges vad som krävs för att handlingar ska utgöra förföljelse enligt (artikel 9.1), exempel på hur förföljelsen kan ta sig uttryck (artikel 9.2) och att det måste finnas ett samband mellan den fruktade förföljelsen eller avsaknaden av skydd mot sådan förföljelse och de så kallade förföljelsegrunderna, dvs. ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning (artikel 9.3). Artikeln har inte föranlett några författningsändringar i svensk rätt utan har ansetts motsvara vad som redan framgår av utlänningslagen i fråga om begreppet förföljelse (jfr prop. 2009/10:31 s. 102 och 103 och prop. 2013/14:248 s. 33 och 34). I definitionen av säkert ursprungsland behöver det därför inte hänvisas till artikel 9 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Begreppet förföljelse förekommer dessutom på flera ställen i utlänningslagen och en hänvisning till det omarbetade skyddsgrundsdirektivet i just detta fall skulle kunna medföra oklarheter kring hur begreppet ska tolkas i de olika bestämmelserna. Som och Rädda barnen framför ska barnspecifika skyddsskäl beaktas när man bedömer om ett land ska anses vara säkert eller inte.