prop · H703191 · 2020-06-30 00:00:00 — I kapitlet besvaras frågan om huruvida verksamheten har nödvändiga förutsättningar för att bedrivas effektivt och uppnå önskade resultat. Kapitlet baseras på en programteoribaserad utvärdering av återvändandeverksamheten. har i samråd med granskningsobjekten identifierat åtta förutsättningar för att verksamheten ska ge resultat oavsett om återvändandet sker självmant eller med tvång: •Återvändandearbetet bör starta redan under initialprocessen. •Återvändandeärenden bör initieras för personer som ska av- eller utvisas. •Rättstillämpningen bör vara konsekvent. •Identiteten bör vara styrkt. •Vid behov bör resehandlingar anskaffas. •Myndigheter bör ha kontakt med personen inför verkställighet av beslutet. •Mottagarländerna bör ta emot sina medborgare. •Illegala återresor bör inte förekomma. Ytterligare två förutsättningar har identifierats för självmant återvändande: •Personen bör motiveras att medverka till utresan. •Personen bör ha biljetter för utresa och utresan kontrolleras. Fem ytterligare förutsättningar har identifierats för återvändande med tvång: •Myndigheternas verksamhet bör samordnas. •Personer som saknar rätt att vistas i landet bör hittas. •Polismyndigheten och Kriminalvården bör ha tillräckliga tvångsmedel. •Inrikes transporter bör fungera. •Utresa från bör verkställas. I dessa förutsättningar ingår prestationer från myndigheterna, men också förhållanden som myndigheterna inte kan påverka. I kapitlet redovisas observationer om återvändandeverksamhetens genomförande, samt bedömningar om huruvida förutsättningarna är uppfyllda, orsaker till eventuella brister och vad dessa får för konsekvenser. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T •Granskningen har funnit svagheter som avser de flesta av de ovan angivna förutsättningarna för verksamheten i helhet, för självmant återvändande och för verkställighet med tvång. •Verksamheten, särskilt vid verkställighet med tvång, förutsätter att både ärenden, information och personer lämnas över mellan myndigheterna. Regeringen och myndigheterna har försökt förbättra samordningen som krävs för det, men problem återstår avseende bland annat −interna prioriteringar och arbetssätt som är rationella för en enskild myndighet men inte för verksamheten i helhet −brutna ansvarskedjor, där en myndighet ansvarar för genomförande eller kostnader av beslut som en annan myndighet har fattat −skilda förfaranden och olika bedömningar hos myndigheterna i fall där ärenden eller personer ska överlämnas mellan dem −överarbete, informationsförluster och rena felregistreringar vid överföringen av information mellan myndigheterna. •Ansvarsförhållandena mellan myndigheterna är i flera avseenden oklara. Det är också vanligt att två eller flera av myndigheterna utför i stort sett identiska arbetsuppgifter. •Det förekommer målkonflikter mellan återvändande och vissa statliga åtgärder och regleringar på andra områden. •Individens motivation till att medverka till verkställighet och mottagarländernas vilja att ta emot sina medborgare har stor betydelse för förutsättningar för verksamheten. Det är faktorer som är svåra för staten och dess myndigheter att påverka. 5.2 Övergripande förutsättningar för återvändande Avsnittet behandlar förutsättningar för myndigheternas återvändandearbete som behöver finnas på plats oavsett om återvändandet sker självmant eller med tvång. 5.2.1 Återvändandearbetet bör starta redan i initialprocessen Varför är det viktigt? En stor del av återvändandeverksamheten avser personer som har fått avslag på en asylansökan i . betonade att asylprövningen är en kontinuerlig kedja, där verkställandet av beslut om avvisning är den sista länken.68 Även betonar att återvändande är en del av 40R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N skyddsprocessen, och att avgörande moment för återvändande sker redan i initial- och prövningsdelen.69 Hur fungerar det? Arbetet med att förbereda ett möjligt återvändande kan påbörjas under asylprocessen genom registrering och identitetsutredning, förberedande information och snabbspår för ärenden som bedöms sannolikt få avslag.70 Identitetsutredning behandlas i avsnitt 5.2.4. Granskningen visar att har tagit fram rutiner för att ta upp frågan om möjligt återvändande redan under asylprocessen, men att dessa inte alltid följs. Individen behöver inte heller ta ställning till frivillighet förrän sent i processen.71 Även utvärdering av återvändandeverksamheten bedömer att migrationssystemet i har primärt ett asylperspektiv i hanteringen av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet.72 Som framgår i kapitel 3, har den genomsnittliga handläggningstiden för asylansökningar i normalprocessen ökat kraftigt. De längre tiderna försvårar återvändandet genom att individen hinner etablera sig i . Det kan också uppstå praktiska problem till exempel genom att giltighetstiden på identitetshandlingar hinner gå ut. Utvecklingen har dock varit bättre för Dublinärenden och uppenbart ogrundade ansökningar som handläggs i särskilda snabbspår.73 Flera intervjuade menar att listor på säkra ursprungsländer skulle kunna korta ner processerna betydligt och därmed underlätta återvändandet.74 noterar att regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag som innebär att får utökade möjligheter att bedöma om en asylansökan är uppenbart ogrundad. Utredaren ska särskilt överväga behovet av en förteckning över säkra ursprungsländer, med andra ord länder där det generellt inte förekommer förföljelse eller övergrepp.75 bedömer att långa handläggningstider och bristande information i asylprocessen försvårar återvändandearbetet. 69Migrationsverket, Kvalitetschefens instruktion om processbeskrivning för delprocess återvändande, 2017. 70Se 8 kap. utlänningslagen (2005:716). , , ”Handläggning av återvändandeärenden”, 2018; Intervju med företrädare för och . 71Intervju med företrädare för 2019-02-14a, , . 72Europeiska kommissionen, Kommissionens genomförandebeslut av den om fastställande av rapporten om 2017 års utvärdering av tillämpning av i fråga om återvändande, COM (2018) 105 final av . 73Intervju med företrädare för 2019-02-14a och 2019-02-14b. 74Intervju med företrädare för , , och ; Intervju med företrädare för . 75Regeringskansliet (), ”Utredning om uppenbart ogrundade ansökningar och fastställande av säkra ursprungsländer”, hämtad . R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T 5.2.2Återvändandearbete bör initieras för personer som ska av- eller utvisas Varför är det viktigt? Myndigheterna ska enligt utlänningslagen och sina uppdrag verka för att en person som saknar rätt att vistas i landet återvänder. För det ska normalt sett ett återvändandeärende öppnas för personen. Hur fungerar det? I samband med att ett avslag på asylansökan vinner laga kraft, registrerar den mottagningsenhet som behandlat ansökan ett återvändandeärende. Om bedömer att personen bör överföras till annat land enligt Dublinförordningen, öppnas återvändandeärendet av centrala Dublinenhet. Undantag görs huvudsakligen om det föreligger lagreglerade skäl till inhibition eller verkställighetshinder. I granskningsarbetet har problematik uppmärksammats i fall då beslutet inte kan delges, till exempel för att personen undandrar sig från kontakt med och domstolarna. Avslagsbeslutet vinner inte laga kraft förrän det har delgetts.76 För personer vars arbets- eller uppehållstillstånd gått ut saknas motsvarande rutin. kan skicka ut en påminnelse om att tillståndet är på väg att löpa ut, men myndigheterna följer inte upp om personen därefter lämnar landet eller ansöker om nytt tillstånd. I system finns ungefär 40 000 ärenden där ett uppehållstillstånd gått ut, men uppgift om utresa saknas.77 För dessa öppnas återvändandeärenden i princip bara om personen hittas av polisen i samband med en inre utlänningskontroll (se även avsnitt 5.4.2). noterar att det inom EU har beslutats om ett gemensamt system för registrering av in- och utreseuppgifter och uppgifter om nekad inresa rörande tredjelandsmedborgare som passerar EU:s yttre gränser. Systemet som beräknas att tas i drift 2022 avses bland annat generera varningar till medlemsstaterna när den tillåtna vistelsen har löpt ut. Detta kan medföra att otillåten vistelse uppmärksammas snabbare. Regleringen avser dock huvudsakligen tredjelandsmedborgare som beviljats inresa för en kortare vistelse till medlemsstaternas territorium.78 bedömer att avsaknaden av kontroller av utresa vid utgångna arbets- och uppehållstillstånd ökar risken för att personer vistas i landet utan tillstånd. Krav på personlig delgivning av avslagsbeslut kan leda till att återvändandearbetet försenas. 76Intervju med företrädare för , , , och . 77Intervju med företrädare för . 78E-post från företrädare för . 42R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.2.3 Rättstillämpningen bör vara konsekvent Varför är det viktigt? Regeringen har uttalat sig om att ett frivilligt återvändande främjas av en konsekvent rättstillämpning, där den som har nekats uppehållstillstånd får ett tydligt besked om att det lagakraftvunna beslutet om av- eller utvisning är slutgiltigt. Den sökande ska inte fås att tro att det ändå finns en möjlighet att få stanna och att chanserna ökar ju längre hen lyckas hålla sig kvar.79 Hur fungerar det? Granskningen visar att det förekommer undantag från principen att ett lagakraftvunnet beslut bör vara slutgiltigt. Av de återvändandeärenden som öppnade 2013–2014 upphävdes av- eller utvisningsbeslutet i ungefär var tjugonde fall. I vissa fall kan det bero på att bedömt att skyddsskälen bör prövas på nytt. I andra fall kan uppehållstillstånd beviljas på grund av verkställighetshinder.80 Antalet beviljade uppehållstillstånd med anledning av verkställighetshinder har växlat mellan cirka 466 och 751 mellan 2013 och 2018.81 Asylsökande som har fått avslag på sin ansökan kan också i vissa fall ansöka om arbetstillstånd genom så kallat spårbyte.82 Antalet beviljade spårbyten har nästan tiofaldigats från 2013 till 1 2018.83 Vissa ensamkommande unga som har fått eller annars skulle få ett beslut om av- eller utvisning har också getts möjligheten att ansöka om uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå.84 tog emot totalt 11 700 ansökningar om uppehållstillstånd för gymnasiestudier, varav Både och har påpekat att arbetet med att verkställa en av- eller utvisning påverkas om personen efter ett avslag på asylansökan kan ansöka om uppehållstillstånd på annan grund.86 Myndigheterna har särskilt nämnt bestämmelserna om gymnasiestudier i lagen (2016:752) om 1997/98:173. 80Se bland annat 12 kap. 18–19 § utlänningslagen (2005:716). Verkställighetshinder handlar framför allt om situationer där den sökande inte tas emot i hemlandet och där den sökande är ett barn utan vårdnadshavare och det saknas ordnat mottagande i hemlandet. , Rättsligt ställningstagande angående praktiska verkställighetshinder, 2016. 81Migrationsverket, ”Beviljade uppehållstillstånd efter grund 2009–2018”, hämtad . 82Se 5 kap. 15a § utlänningslagen (2005:716). Se även , ”Före detta asylsökande som har fått arbete och vill ansöka om arbetstillstånd”, hämtad . 83Migrationsverket, ”Spårbytare från asyl till arbetstagare 2013–”. 84Se 16 e–f §§ lagen (2016:752) om tillfälliga begräsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . Se även , ”Om gymnasielagen”, hämtad . 85Migrationsverket, Årsredovisning 2018, 2019. 86Migrationsverket, Återrapportering myndighetsövergripande försöksverksamhet för återvändande, 2016. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T tillfälliga begräsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i , den så kallade gymnasielagen. Enligt myndigheterna har dessa lett till att även personer som inte omfattas av lagen har ansökt om uppehållstillstånd. Enligt företrädare för myndigheterna kan det ha skett i syfte att fördröja en beslutad av- eller utvisning, eftersom beslutet inte får verkställas medan prövning och överklagande enligt gymnasielagen pågår. Företrädare för anger också att gymnasielagen har minskat motivationen till frivilligt återvändande.87 bedömer att möjligheterna för en ny prövning av uppehållstillstånd efter ett lagakraftvunnet avslag försenar och försvårar återvändandearbetet. Det ligger dock utanför granskningen att avväga dessa negativa effekter för återvändandearbetet mot andra intentioner som lagstiftaren avsett 5.2.4 Identiteten bör vara styrkt Varför är det viktigt? En förutsättning för att en person ska kunna återvända är att identiteten kan styrkas på ett sätt som mottagarlandet accepterar. års verkställighetsutredning konstaterade att dokumentlöshet samt förekomst av både falska identiteter och falska handlingar utgjorde ett problem i sammanhanget.88 Hur fungerar det? I samband med att registrerar en asylansökan, omhändertar mottagningsenheten eventuella identitetshandlingar. Handlingarna, som också kan omhändertas om de kommer upp senare under asylprocessen, förvaras hos myndighetens nationella id-enhet. Enheten utreder vid behov om de är äkta och tillhör personen som visat upp dem. I 5–av de årliga cirka 5 500 utredningsärendena bedöms handlingarna vara falska. Företrädare för myndigheten bedömer dock att allt fler asylsökande kan styrka sin identitet genom handlingar.89 Samtliga asylsökande lämnar också fingeravtryck som kontrolleras mot EU-gemensamma register med biometriska kännetecken hos alla som ansökt om visering eller asyl i Schengenområdet.90 upptog och sökte 18 128 fingeravtryck, vilket sammanlagt gav över 17 000 träffar 87Migrationsverket, Årsredovisning 2017, 2018; Intervju med företrädare för och . 89Migrationsverket, , ”Handläggning av återvändandeärenden”, 2018; , Kvalitetschefens instruktion om processbeskrivning för delprocess återvändande, 2017; Intervju med företrädare för 2019-02-14b och 2019-02-14c. 909 kap. 8–8d §§ utlänningslagen (2005:716); , ”Handläggning av återvändandeärenden”, 2018; , Kvalitetschefens instruktion om processbeskrivning för delprocess återvändande, 2017; intervju med företrädare för 2019-02-14c. 44R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N i något av de europeiska databaserna. Enligt uppgift ger av alla sökningar en träff som innebär att personen kan kopplas till en asylansökan i ett annat europeiskt land.91 Om den sökande inte kan göra sin identitet sannolik genom identitetshandlingar får utreda identitet och hemvist genom till exempel muntlig utredning, kunskapstest och språkanalys.92 Om den asylsökande inte medverkar till identitetsutredningen, kan dennas dagersättning sättas ned.93 Möjligheten till undantag från krav på arbetstillstånd under asylprocessen är också kopplat till att man lämnar in godtagbara identitetshandlingar, eller på annat sätt medverkar till att klarlägga identiteten.94 Trots detta är det fortfarande vanligt att asylsökandes identitet inte kan styrkas på ett sätt som möjliggör återvändande. En anledning är att kravet är högre ställt vid återvändande än i ett asylärende; huvudregeln är att den sökande ska styrka sin identitet i stället för att göra den sannolik som Även utreder vid behov identitet hos personer som påträffats vid inre utlänningskontroll eller i samband med brott.96 Företrädare för myndigheten har nämnt att möjligheten i viss mån begränsas av att myndigheterna saknar rätt att DNA-testa en asylsökande eller genomsöka mobil och dator i migrationsärenden. Därmed missar myndigheterna eventuell elektroniskt lagrad information som kan styrka identiteten, till exempel foto på passhandling i mobiltelefonen.97 Granskningen visar att och delvis utför identiska arbetsuppgifter med identitetsutredningar. bedömer att den EU-gemensamma registreringen av visum och ansökningar om asyl på ett väsentligt sätt har motverkat problematiken med okänd identitet och falska handlingar. Det går dock fortfarande inte att styrka identiteten hos alla asylsökande eller personer som vistas i landet utan tillstånd på ett sätt som möjliggör återvändande. Se även avsnitt 5.4.2 om identitet 91Notera att en sökning kan ge flera träffar i olika databaser. , Årsredovisning 2018, 2019. 92Migrationsverket, Rättsligt ställningstagande angående sannolik identitet i asylärenden, 2019 och Intervju med företrädare för 2019-02-14b. Se även EUT L 337, 20.12.2011, s. 9–23, Celex 32011L0095. 93Se 10 § första stycket 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande med flera. 945 kap. 4 § första stycket 1 utlänningsförordningen (2006:97). Se även , ”Arbeta som asylsökande”, hämtad . 95Intervju med företrädare för , Intervju med företrädare för , och . 96Årsredovisning för , 2017 och 2018. 97Intervju med företrädare för . R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T 5.2.5 Resehandlingar bör anskaffas vid behov Varför är det viktigt? Oavsett om en person återvänder frivilligt eller avlägsnas med tvång, behöver hen oftast ha en giltig resehandling. Resehandlingen är ofta pass eller motsvarande handling från hemlandet. I vissa fall kan mottagarländer godkänna en tillfällig resehandling som utfärdats av eller . Hur fungerar det? Det är i första hand utlänningens ansvar att själv anskaffa resehandling så att hen kan återvända självmant, vid behov med hjälp av . stödjer mottagningsenheterna med detta. I det fall utlänningen inte kan eller vill medverka till att ordna resehandlingen, kan enheten ta emot uppdrag från mottagningsenheterna att anskaffa handlingen.98 har en motsvarande funktion inom Gränspolissektionen på Nationella operativa avdelningen ().99 Tillsammans kostar dessa enheter om året.100 I intervjuer framgår att möjligheterna att få fram resehandlingar är starkt beroende av medverkan från både individen och myndigheterna noterar att och har identiska arbetsuppgifter med att anskaffa resehandlingar (se även kapitel 4). övriga bedömningar återges i avsnitten 5.2.7 Mottagarländerna bör ta emot sina medborgare och 5.3.1 Personen bör motiveras att resa ut, då dessa är framgångsfaktorer för att kunna skaffa resehandlingar. 5.2.6Myndigheter bör ha kontakt med personen inför verkställighet av beslutet Varför är det viktigt? För att myndigheter ska kunna bidra till och kontrollera ett frivilligt återvändande, måste de av naturliga skäl ha kontakt med personen. Hur fungerar det? har upprättat särskilda utreseboenden för att samla kompetens och bidra till kontrollerad utresa. Till boendena kan myndigheten hänvisa bland annat personer som fått eller bedöms få avslag på en asylansökan. 98Migrationsverket, ”Handläggning av återvändandeärenden”, 2018; Intervju med företrädare för . 99Polismyndigheten, ”Gruppen för Ambassadsamordning”, Powerpointpresentation 2019. 100Migrationsverket, Nationella operativa avdelning och polisregionerna, Leverans av ekonomiska uppgifter till . Se även avsnitt 4.2.3 och 4.2.4. 101Intervju med företrädare för 2019-02-14b, , och ; Intervju med företrädare för . 46R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N företrädare för myndigheten upplever att verksamheten i boendena fungerar relativt väl och bidrar till ett fungerande återvändande. Det är dock vanligt att personer avviker innan de kommit fram till utreseboendet. Hänvisning till utreseboendet innebär inte ett frihetsberövande, och många resor till boendena sker därför utan eskort. Även om personal skulle följa med på resan, har de små möjligheter att hindra en person som inte är frihetsberövad från att avvika.102 har påpekat att ett beslut om förvar en innan avresa i vissa fall skulle säkerställa att personen finns tillgänglig för verkställighet.103 Förvaren är dock i stort sett fullbelagda, och myndigheterna måste därför prioritera vilka som tas i förvar. tar 75–av platserna i anspråk. Det innebär att bara lite utrymme lämnas för att använda förvarsinstrumentet.104 Företrädare för både och menar att bristen på förvarsplatser leder till att fler avviker, och ifrågasätter rationaliteten i att ärenden lämnas till fast hade kunnat verkställa besluten om de kunnat ta personen Intervjuade menar att det också kan få negativa konsekvenser för den som avviker. Om en person avviker och ärendet lämnas över till , förlorar personen möjligheten till stöd för återetablering i hemlandet och kan beläggas med återreseförbud till Schengenområdet (se avsnitt 5.3.1).105 ändrades lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) så att vuxna asylsökande med lagakraftvunnet av- eller utvisningsbeslut förlorade rätten till dagersättning och boende. Syftet med förändringen var att frigöra resurser i mottagningssystemet och öka incitamenten att lämna landet frivilligt.106 Företrädare för och anger dock att reformen har försvårat återvändandearbetet.107 bedömer att antalet inskrivna har minskat med anledning av reformen, men att den inte har resulterat i ett ökat självmant återvändande.108 Enligt har ändringen medfört att många med verkställbara av- och utvisningsbeslut som skrivs ut från 102Migrationsverket, Kvalitetschefens instruktion om processbeskrivning för delprocess återvändande, 2017; , Kvalitetschefens instruktion om standard för boendeplaceringar i skyddsprocessen, 2017; Intervju med företrädare för . 103Migrationsverket, Återrapportering myndighetsövergripande försöksverksamhet för återvändande, 2016. 104Migrationsverket, Återrapportering Behov av förvarsplatser i samråd med , 2018; , Återrapportering myndighetsövergripande försöksverksamhet för återvändande, 2016; Intervju med företrädare för . 105Intervju med företrädare för , , och ; Intervju med företrädare för , och . 106Se 11 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m. fl. Se även prop. 2015/16:146, bet. 2015/16:FiU42, rskr. 2015/16:210 och 211. 107Intervju med företrädare för , och ; Intervju med företrädare för och . 108Migrationsverket, Årsredovisning 2016, 2017. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T boenden, saknar en känd adress och därför registreras som avvikna.109 bedömer att återvändandearbetet riskerar bli svårare och dyrare av att har begränsade möjligheter att använda förvar. Det finns därför skäl att ifrågasätta hur myndigheterna prioriterar förvarsplatserna sinsemellan. har i granskningsarbetet undersökt möjligheterna att effektutvärdera LMA-reform. Det har visat sig inte gå på grund av brister i statistikunderlaget. Uppgifterna ovan tyder dock på att den indragna rätten till bistånd kan ha påverkat återvändandearbetet negativt. 5.2.7 Mottagarländerna bör ta emot sina medborgare Varför är det viktigt? En grundläggande förutsättning för att återvändandet ska fungera är att de som av- eller utvisas tas emot av sina hemländer. Regeringen har också påpekat att det är en folkrättslig princip att varje stat ska ta emot sina egna medborgare.110 Hur fungerar det? Alla stater tar inte emot sina medborgare om dessa av- eller utvisas från ett annat land med tvång. Många återvändandeärenden avser medborgare i dessa länder, bland andra , , och . Detta påverkar även förutsättningarna för självmant återvändande. Om en individ vet att av- eller utvisningen inte kan verkställas med tvång, kan incitamenten att återvända självmant minska. De flesta personerna som intervjuat framhåller att detta är ett av de största hindren för återvändandeverksamheten.111 För att hantera problemet har EU slutit återtagandeavtal och icke bindande överenskommelser om återtagande med allt fler länder.