prop · H703166 · 2020-05-14 00:00:00 — anser att förslaget innebär en sådan utvidgning av informationsutbyte mellan olika verksamheter att gränserna mellan desamma blir otydliga. Skälen för regeringens förslag Sekretessen bör brytas genom en reglerad uppgiftsskyldighet Ett sekretessgenombrott som ska gälla vid informationsutbyte inom kan utformas på olika sätt. Ett alternativ är att införa nya sekretessbrytande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. Ett annat alternativ är att införa uppgiftsskyldigheter som innebär att sekretessen bryts enligt 10 kap. 28 § OSL. Regeringen anser att regleringen inte bör föras in i offentlighets- och sekretesslagen. En sådan lösning har inte tidigare använts när förutsättningarna för informationsutbyte har reglerats enbart mellan olika verksamheter inom . Sådana bestämmelser finns i stället i exempelvis skatteförfarandelagen och i förordningen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet (se avsnitt 7.3.3). Att införa sekretessbrytande bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen skulle därför inte bidra till en sammanhållen reglering av vilka uppgiftsskyldigheter berörda verksamheter har att förhålla sig till. Det skulle vidare kräva lagändringar i ett flertal kapitel i offentlighets- och sekretesslagen. En fördel med att införa bestämmelser i speciallagstiftningen som medför att sekretessen bryts är att det i det sammanhanget enklare kan regleras under vilka förutsättningar uppgiftsskyldigheterna ska gälla. Av integritetsskäl bör det vidare inte komma i fråga att möjliggöra ett helt fritt informationsutbyte. Uppgiftsskyldigheterna bör därför såsom föreslås i informationsutbytespromemorian begränsas i vissa avseenden. Det ovan anförda talar för att en specifik reglering utanför offentlighets- och sekretesslagen är den mest ändamålsenliga lösningen, vilket även får stöd av flertalet remissinstanser. Nästa fråga att ta ställning till är om det i en reglering utanför offentlighets- och sekretesslagen bör införas bestämmelser om uppgiftsskyldighet eller om reglerna bör formuleras så att uppgifter ”bör” eller ”får” lämnas ut under vissa förutsättningar. I så fall är det inte längre fråga om bestämmelser som bryter sekretessen med stöd av 10 kap. 28 § OSL. Med en sådan utformning av bestämmelsen förutsätter ett utlämnande dock att generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL är tillämplig. av detta slag torde tillgodose den remisskritik som framförs av bl.a. JK om att det framstår som långtgående att ålägga en skyldighet att lämna uppgifter. Många av de begränsningar som dagens lagstiftning medför skulle dock kvarstå med en sådan reglering. Med tanke på att det är ökad tydlighet i utlämnandesituationer som är ett av huvudskälen till informationsutbytespromemorians förslag och att ett mer rutinmässigt uppgiftsutbyte eftersträvas anser regeringen att detta inte är en fullt ut ändamålsenlig lösning. Med en uppgiftsskyldighet säkerställs att de uppgifter som behövs i en verksamhet såväl kan som ska lämnas till denna från en annan verksamhet inom . Regeringen anser därför att de bestämmelser som föreslås i denna proposition bör vara utformade som uppgiftsskyldigheter som inträder när förutsättningarna för utlämnande är uppfyllda. Regeringen instämmer i informationsutbytespromemorians bedömning att de bestämmelser om uppgiftsskyldighet som föreslås bör införas i lagen om brottsbekämpande verksamhet. Det framstår som naturligt att skyldigheten för den brottsbekämpande verksamheten att lämna uppgifter inom placeras i den lag som reglerar brottsbekämpande verksamhet. Uppgiftsskyldigheten för de andra berörda verksamheterna, som alltså gäller gentemot myndighetens brottsbekämpande verksamhet, bör då placeras i samma lag. Remissinstanserna framför inga invändningar mot denna lagtekniska lösning i sig. Det framstår som mest ändamålsenligt att ha reglerna om uppgiftsskyldighet till och från brottsbekämpande verksamhet och övriga berörda verksamheter vid myndigheten samlade i lagen om brottsbekämpande verksamhet. Det finns en viss risk att ett sekretessgenombrott skulle kunna påverka förtroendet för negativt. Enligt regeringens bedömning innebär dock sekretessgenombrottet att får bättre förutsättningar att utföra sina uppgifter. Ett effektivare brottsbekämpande arbete, fler korrekta beslut och att informationen i de databaser som ansvarar för bättre avspeglar verkligheten bör därför, i takt med att fusk och fel motarbetas, i längden bidra till ett ännu starkare förtroende för myndigheten och dess verksamheter än . Endast vissa verksamheter bör omfattas av regleringen Regeringen anser att ett viktigt led i den avvägning mellan integritet och effektivitet som flera remissinstanser efterlyser, är att säkerställa att förslaget inte går längre än vad som är motiverat. En utgångspunkt är därför att varje verksamhet som föreslås som mottagare av uppgifter måste ha ett tydligt behov av uppgifterna. I informationsutbytespromemorian är regleringen utformad på så sätt att utbyte ska ske mellan den brottsbekämpande verksamheten och annan verksamhet vid . Det görs således ingen avgränsning till vissa verksamheter. Vid finns ett flertal verksamheter som skulle omfattas med en sådan utformning av regleringen, såsom t.ex. beskattning, folkbokföring, id-kort, bouppteckning, äktenskapsregister och SPAR. Som redogörs för i avsnitt 7.5.1 behövs regleringen främst för att uppgifter ska kunna utbytas mellan den brottsbekämpande verksamheten å ena sidan och verksamheterna beskattning, folkbokföring och id-kort å 2019/20:166 andra sidan. Det är främst inom sistnämnda verksamheter som det förekommer uppgifter som kan vara till nytta för den brottsbekämpande verksamheten, och vice versa. Behovet av att andra verksamheter ska omfattas av regleringen är begränsat. Regeringen anser därför att regleringen inte bör omfatta alla verksamheter inom utan endast de ovan angivna. Om det skulle komma fram uppgifter som är av intresse för skattebrottsenheten inom övriga verksamheter får en prövning av frågan om utlämnande göras med stöd av befintliga bestämmelser, t.ex. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. ID-kortsutredning har föreslagit att inte längre ska ha kvar uppgiften att utfärda de statliga identitetshandlingarna (se SOU 2019:14). Denna uppgift ska enligt förslaget anförtros fr.o.m. . Utredningens betänkande bereds inom . Utredningens förslag är dock inget som hindrar att det nu finns ett angeläget behov av att id-kortsverksamheten omfattas av aktuellt förslag. Regeringen anser således att regleringen bör begränsas till att enbart avse uppgiftslämnande till och från den brottsbekämpande verksamheten åena sidan och beskattningsverksamheten, folkbokföringsverksamheten och id-kortsverksamheten å andra sidan. När det gäller avgränsningen av dessa verksamheter kan konstateras att den brottsbekämpande verksamheten avgränsas av lagen om brottsbekämpande verksamhet. Verksamheterna beskattning, folkbokföring och id-kort bör omfatta den verksamhet som bedriver inom ramen för dessa självständiga verksamhetsgrenar. Vilken denna verksamhet är framgår av de tillämpliga registerförfattningarna, dvs. lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet, lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet respektive lagen om identitetskort för folkbokförda i . Lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet omfattar enligt lagens tillämpningsområde (se 1 kap. 1 §) behandling av personuppgifter i beskattningsverksamhet och myndighetens handläggning enligt tre särskilt angivna lagar, bl.a. lagen om stöd vid korttidsarbete. Även handläggning enligt dessa lagar omfattas således av den föreslagna regleringen. anser att det saknas information om vem hos respektive verksamhet det ankommer på att fullgöra uppgiftsskyldigheten. Enligt regeringen bör det överlåtas till att avgöra vem inom berörd verksamhet som ska fullgöra uppgiftsskyldigheten till skattebrottsenheten liksom vem som ska ta emot uppgifterna. Normalt är det dock den enskilda handläggaren som beslutar om utlämnande av uppgifter. Mottagandet av uppgifterna antas ske på samma sätt som när uppgifter inkommer till någon av verksamheterna. förutsätts vid behov upprätta rutiner och stöd för utlämnandet och de bedömningar som behöver göras samt klargöra frågorna kring mottagandet. Uppgiftsskyldighet för verksamheterna beskattning, folkbokföring och idkort Skyldigheten att lämna uppgifter till skattebrottsenheten bör enligt regeringen utformas så att den omfattar sådana uppgifter om misstänkt brottslig verksamhet som upptäcker i de tre verksamheter som berörs av förslaget. Det är 1 § första stycket lagen om brottsbekämpande verksamhet, dvs. brott som ingår i den s.k. brottskatalogen, som sätter ramen för skattebrottsenhetens verksamhet (se avsnitt 7.1.2). Uppgiftsskyldigheten bör således endast omfatta uppgifter som förekommer i någon av verksamheterna beskattning, folkbokföring och id-kort om misstänkt brottslig verksamhet som avses i brottskatalogen. Som nämnts tidigare föreslås i avsnitt 6.4 att brottskatalogen fr.o.m. ska utvidgas till att även omfatta bedrägeribrott, om gärningen har samband med verksamhet enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete. Om det förslaget genomförs och regeringen aktiverar stödet enligt 5 § lagen om stöd vid korttidsarbete kommer således även uppgifter om misstänkt bedrägeribrottslighet som har samband med verksamhet enligt lagen om stöd vid korttidsarbete att kunna träffas av den uppgiftsskyldighet som föreslås till skattebrottsenheten. Sådana uppgifter kan exempelvis komma fram i samband med att företag ansöker om stöd vid korttidsarbete eller i samband med beskattningsverksamhetens kontroller av anställda, personalliggare, löner och arbetsgivaravgifter. Av integritetsskäl bör det vidare krävas att den misstänkta brottsliga verksamheten är på visst sätt kvalificerad. En rimlig gräns för denna skyldighet är enligt regeringen den nivå som krävs för att personuppgifter ska få göras gemensamt tillgängliga i skattebrottsenhetens arbete med att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet enligt 3 kap. 2 § brottsdatalag. Huvudregeln för att personuppgifter ska få göras gemensamt tillgängliga enligt 3 kap. 2 § är att den brottsliga verksamheten ska innefatta brott för vilket det är föreskrivet fängelse . Brottslighet innefattande flertalet brott i katalogen skulle därmed omfattas av uppgiftsskyldigheten. Det gäller t.ex. såväl normalgraden som grovt brott avseende skattebrott, bokföringsbrott, penningtvättsbrott och bedrägeribrott riktade mot rot- och rutsystemet. Även bedrägeribrott av normalgraden och grovt bedrägeri som riktar sig mot systemet för stöd vid korttidsarbete uppfyller detta kriterium. Regeringen gör bedömningen att i normalfallet väger intresset av att skattebrottsenheten ska kunna förebygga, förhindra och upptäcka brottslighet av sådant slag tyngre än det intresse som sekretessen avser att skydda. Några av brotten i brottskatalogen, t.ex. folkbokföringsbrott av normalgraden och osant intygande av normalgraden samt skatteförseelse och penningtvättsförseelse, har inte fängelse i straffskalan. Det är således inte alla uppgifter om misstänkt brottslig verksamhet som avses i brottskatalogen som omfattas av förslaget. Eftersom exempelvis folkbokföringsbrott av normalgraden inte omfattas av uppgiftsskyldighet begränsas den mängd uppgifter som ska lämnas från folkbokföringsverksamheten väsentligt. Även om den misstänkta brottsliga verksamheten inte innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse kan det i vissa situationer ändå finnas skäl att 2019/20:166 lämna uppgifterna till skattebrottsenheten. Så är fallet om det kan antas att den brottsliga verksamheten sker systematiskt. Intresset av en effektiv brottsbekämpning talar för att de aktuella verksamheterna bör vara skyldiga att även lämna uppgifter med anknytning till sådan systematisk brottslighet till skattebrottsenheten. efterfrågar ledning i fråga om vad som avses med brottslig verksamhet som sker systematiskt. I förarbetena till 3 kap. 2 § brottsdatalag framgår att upprepad skattebrottslighet ibland kan anses ske systematiskt, se propositionen Brottsdatalag – kompletter- ande lagstiftning (prop. 2017/18:269 s. 349) som hänvisar propositionen Skattebrottsdatalag (prop. 2016/17:89 s. 148). också röra sig om annan brottslig verksamhet som inte i det enskilda fallet kan kategoriseras som allvarlig, men som är organiserad och kan utgöra ett led i en verksamhet av större omfattning. Exempel finns inom den ekonomiska brottsligheten, där bl.a. osant intygande, som inte är grovt, utgör ett betydande problem och där brottsligheten ofta bedrivs systematiskt och kan kräva kartläggning (jfr prop. 2009/10:85 s. 134). Regeringen anser att uttrycket bör ha samma innebörd i lagen om brottsbekämpande verksamhet som i brotts- Uppgiftsskyldigheten ska således omfatta uppgifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet som avses i brottskatalogen och som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse , eller som sker systematiskt. När det gäller vilka slags uppgifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslighet av det aktuella slaget, se även författningskommentaren till 7 §. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter om adresser, identiteter, betalningsströmmar och kopplingar mellan fysiska personer och bolag. Lagrådet påpekar att förslaget innebär en tämligen stor utvidgning i fråga om möjligheterna att lämna uppgifter till och från den brottsbekämpande verksamheten inom . framför liknande synpunkter. Regeringen konstaterar att förslaget kommer att innebära ett ökat informationsutbyte inom . syftar bl.a. till att författningsreglera det informationsutbyte som sker med stöd av generalklausulen. Som de föreslagna bestämmelserna är utformade kommer dock uppgifter även kunna lämnas i ett tidigare skede än eftersom det inte enligt förslaget krävs att det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Regleringen kommer också att öka förutse- barheten för handläggare och klargöra för dessa att uppgifter i normalfallet ska lämnas om förutsättningar för det är uppfyllda. dessa förändringar bör få till följd att uppgifter lämnas i högre utsträckning Detta är i linje med förslagets syfte, nämligen att öka förut- sättningarna för att skattebesluten blir mer korrekta, att uppgifterna i folkbokföringen bättre återspeglar verkligheten, att id-kort kan utfärdas på ett korrekt sätt och att förbättra den brottsbekämpande verksamhetens Regeringen anser därför att förslaget innebär en godtagbar avvägning mellan det allmännas behov och skyddet för den personliga integriteten (se avsnitt 7.5.1). De uppgifter som regeringen föreslår att verksamheterna beskattning, folkbokföring och id-kort ska vara skyldiga att lämna till brottsbekämpande verksamheten kommer omfattas av de sekretessregler som gäller i denna verksamhet (se avsnitt 7.3.2). Det innebär att de lämnade uppgifterna som utgångspunkt kommer att omfattas av sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men (35 kap. 1 § OSL). Uppgifter om enskilda från folkbokföringsverksamheten och idkortsverksamheten kommer därmed i normalfallet att få ett starkare skydd i den brottsbekämpande verksamheten än de tidigare haft. Uppgifter om en enskild från beskattningsverksamheten kommer däremot typiskt sett att få ett något svagare skydd i den brottsbekämpande verksamheten. Det kan dock i sammanhanget konstateras att misstankar om inblandning i brottslig verksamhet kommer att omfattas av sekretess eftersom sådana uppgifter ofta är av det slag att det kan antas att berörda personer lider men om uppgifterna röjs (jfr RÅ 1994 not. Uppgifter om enskilda som hänför sig till underrättelseverksamhet får dessutom även ett indirekt skydd genom bestämmelserna i 18 kap. 1–2 §§ OSL. Det kan därtill också noteras att det inom den brottsbekämpande verksamheten är noga angivet hur länge personuppgifter får behandlas genom bestämmelser i brottsdatalagen och i brottsdatalag (se även avsnitt 7.5.4). Med beaktande av detta och med hänsyn till att uppgiftsutbytet syftar till att bekämpa brott enligt den brottsbekämpande verksamhetens brottskatalog anser regeringen att ett något svagare sekretesskydd får godtas. Regleringen föreslås alltså utformas så att kriterierna för utlämnande är desamma som gäller för att personuppgifter ska få göras gemensamt tillgängliga i skattebrottsenhetens arbete med att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet enligt bestämmelsen i 3 kap. 2 § brottsdatalag. För gemensamt tillgängliga uppgifter gäller 2 kap. 8 § den lagen som bryter viss sekretess som annars skulle ha gällt gentemot andra brottsbekämpande myndigheter. Lagrådet framför att de verksamheter som åläggs en uppgiftsskyldighet gentemot den brottsbekämpande verksamheten därmed indirekt inlemmas bland de myndigheter som har möjlighet att göra personuppgifter gemensamt tillgängliga. Regeringen instämmer i att detta är en effekt av förslaget. Som nämnts tidigare får dock respektive verksamhet även fortsättningsvis bara samla in uppgifter som behövs i den egna verksamheten. Detta innebär att exempelvis beskattningsverksamheten inte får hämta in information i syfte att t.ex. kartlägga brott. I stället handlar det om information som kommer fram i arbetet med de egna verksamhetsuppdragen och som det utöver detta kan finnas ett behov av i den brottsbekämpande verksamheten. Förslaget innebär, som JO är inne på, att uppgifter som omfattas av absolut sekretess i beskattningsverksamhet kan komma att lämnas vidare till andra myndigheter. Informationsutbyte från beskattningsverksamheten till den brottsbekämpande verksamheten sker i viss omfattning med stöd av generalklausulen. Det handlar alltså om ett större utbyte av sådana uppgifter som redan utbyts och som den brottsbekämpande verksamheten har stöd för att hantera i sin verksamhet. Den brottsbekämpande verksamheten kommer därmed inte i sin tur lämna vidare uppgifter av annat slag än tidigare till övriga myndigheter i det brottsbekämpande samarbetet. Förslaget kan i stället leda till mer omfattande utbyte av de 2019/20:166 uppgifter som redan utbyts inom ramen för exempelvis lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. När uppgifter sprids till fler myndigheter finns en något ökad risk för integritetsintrång. Syftet med bestämmelserna om informationsutbyte mellan myndigheterna handlar dock även de om att bekämpa brottslighet och de nu föreslagna bestämmelserna blir indirekt en del i detta arbete. Med hänsyn till att utbytet endast avser ett utökat utbyte av uppgifter av samma slag som det bidrar till att möta de ökade kraven på en effektiv brottsbekämpning anser regeringen att det integritetsintrång förslaget innebär vid en intresseavvägning får accepteras (se avsnitt 7.5.1). Det bidrar vidare till en systematik att ha samma kriterier i den föreslagna regleringen som för att få göra uppgifter gemensamt tillgängliga. Utformningen av uppgiftsskyldigheten enligt förslaget innebär en viss skillnad mot lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Enligt 1 § den lagen krävs bl.a. att det ska röra sig om brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär. Frågan om den brottsliga verksamheten är av allvarlig karaktär avgörs enligt förarbetena utifrån en helhetsbedömning där straffvärdet är en relevant omständighet, och där ett riktmärke kan vara brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse . Därigenom omfattas bl.a. de grövre formerna av brott som är vanliga inom organiserad brottslighet, såsom grova ekonomiska brott, grova vapenbrott och grova narkotika- och smugglingsbrott. Även andra omständigheter än straffvärdet hos de brott som innefattas i verksamheten kan dock göra att brottsligheten är av sådan allvarlig art som avses i bestämmelsen. Det kan t.ex. vara fråga om verksamhet som innefattar brott som utövas för att dölja annan brottslig verksamhet eller för att möjliggöra och underlätta mer avancerade brottsupplägg. Som exempel nämns bokföringsbrott som syftar till att försvåra insyn i och kontroll av affärsverksamhet och urkundsförfalskning (se prop. 2015/16:167 s. 48– 49). De två uppgiftsskyldigheterna skiljer sig alltså åt. Med hänsyn till att den brottsbekämpande verksamhetens arbete avser sådan brottslighet som har anknytning till de övriga verksamheterna inom rör det sig om nära samverkan mellan den brottsbekämpande verksamheten och övriga verksamheter som omfattas av förslaget. Verksamheterna inom är även mer närbesläktade och arbetar mot samma övergripande mål, att säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn (prop. 2017/18:1, bet. 2017/18:SkU1, rskr. 2017/18:78). Den föreslagna uppgiftsskyldigheten avser dessutom en mycket snävare brottskatalog än den som omfattas av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Regeringen bedömer att det därför är rimligt att uppgiftsskyldigheten som föreslås går något längre än den mellan de myndigheter som omfattas av lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. I 17 § skattebrottslagen och 18 kap. 8 § skatteförfarandeförordningen finns bestämmelser om anmälningsskyldighet för beskattningsverksamheten för vissa brott. I 11 § folkbokföringsförordningen finns bestämmelser om anmälningsskyldighet för folkbokföringsverksamheten avseende folkbokföringsbrott av normalgraden och grovt brott (se avsnitt 7.3.3). Förslaget påverkar inte de nämnda anmälningsskyldigheterna. Som förslaget är utformat kommer det även att finnas en begränsning som innebär att en uppgift inte ska lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda väger tyngre än intresset av att lämna ut uppgiften (se avsnitt 7.5.3). Uppgiftsskyldigheten för den brottsbekämpande verksamheten Skyldigheten för skattebrottsenheten att lämna uppgifter bör omfatta sådana uppgifter som kan komma fram i skattebrottsenhetens utrednings- och underrättelsearbete när det gäller en fråga om beskattning, folkbokföring eller id-kort. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter om att en person är folkbokförd i men att personen i fråga har utvandrat eller bor på en annan adress, uppgifter som tyder på att falska identiteter används och uppgifter om att en enskild eller ett bolag bedriver skattepliktig verksamhet som inte redovisas. Kravet för att uppgiftsskyldigheten ska inträda är enligt informationsutbytespromemorians förslag att uppgiften ”kan antas behövas för ett ärende” i annan verksamhet vid . Det finns flera exempel på bestämmelser om uppgiftsskyldighet i andra författningar som innehåller liknande krav för utlämnande. I flera av dessa bestämmelser (se t.ex. 32 kap. 6 a § och 35 kap. 9 § OSL) används dock uttrycket ”kan antas ha betydelse för”. Med hänsyn till de integritetsaspekter som omfattar den nu föreslagna uppgiftsskyldigheten (se avsnitt 7.5.1) anser regeringen att det bör krävas att överlämnandet avgränsas till de uppgifter som den brottsbekämpande verksamheten kan anta att det finns ett konkret behov av i den mottagande verksamheten, och som skulle kunna påverka utgången i ett ärende i denna verksamhet. Uppgiftsskyldigheten bör därför formuleras som att det ska krävas att uppgiften ”kan antas ha särskild betydelse” för ett ärende i den mottagande verksamheten. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter som talar för att en rörelse eller ett företag inte har beskattats trots att detta borde ha skett, att registrerade folkbokföringsuppgifter är felaktiga eller att falska identiteter används.