prop · H703141 · 2020-03-31 00:00:00 — 2017/18:286, s. 14. 2017/18:286, s. 13. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N större i samband med ett nationellt val då antalet valsedlar, kuvert, väljare och avskärmningar som valadministrationen har att hantera är betydligt större. Urvalet av vallokaler gjordes strategiskt utifrån principen att vallokalerna i de distrikt som studerades i allt väsentligt skulle vara så lika varandra som möjligt, med undantag för de olika lösningar kommunerna hade valt för avskärmning av valsedlar.94 Väljarundersökningen bestod av intervjuer med totalt 1 407 väljare som just avslutat sin röstning i EU-valet, och genomfördes i anslutning till sammanlagt sex vallokaler i och i Umeå.95 De tre vallokalerna i hade en avskärmningslösning medan de tre vallokalerna i hade en annan lösning för att skärma av valsedlarna. Undersökningen genomfördes med hjälp av upphandlade konsulter.96 För att få en närmare uppfattning om hur de utvalda vallokalerna i hade valt att avskärma valsedlarna genomförde platsbesök vid dessa. Information om hur kommuns lösning för att avskärma valsedlarna såg ut erhölls genom bilder och beskrivningar per e-post. Utöver platsbesöken och undersökningen av väljarnas upplevelser av hur valhemligheten skyddas har via en enkät ställt frågor till kontaktpersoner för valet i samtliga kommuner.97 Syftet med det var att få en uppfattning om hur vanliga olika lösningarna för avskärmning av valsedlar var i det aktuella valet. Enkäten syftade också till att undersöka hur kommunerna upplevde att den valda lösningen för avskärmning fungerade, om de tyckte att det var svårt att avgöra hur avskärmningen skulle utformas samt hur de bedömde att den valda lösningen för avskärmning skulle kunna komma att fungera vid kommande val. 3.5Valhemligheten skyddas väl, särskilt med avskärmningarna Merparten av de 1 407 väljare som deltagit i väljarundersökning upplever att deras valhemlighet bevarats i EU-valet . Av samtliga svarande uttrycker att de kände att de kunde rösta hemligt i valet. Det gäller för väljare som röstat i vallokalerna i såväl som i trots att kommunerna valt olika lösningar för att leva upp till den nya bestämmelsen om avskärmning av valsedlarna.98 94I bilaga 1 beskrivs urvalet av vallokaler för väljarundersökningen. 95I bilaga 2 framgår intervjufrågorna i väljarundersökningen. 96Undersökningen genomfördes av konsulter från Kantar . 97197 av 290 kommuner svarade på enkäten, vilket innebär en svarsfrekvens på . 98Resultat från väljarundersökning, fråga 1: ”Kände du att du kunde rösta hemligt när du röstade ?”. R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D av väljarna i undersökningen upplever att valhemligheten inte varit tryggad i samband med deras röstning. En vallokal i sticker ut genom att av väljarna som röstade i den (en statistiskt signifikant högre andel jämfört med väljare i övriga undersökta vallokaler) anser sig inte ha kunnat rösta hemligt. Att en högre andel väljare där anser att de inte kunnat rösta hemligt skulle kunna förklaras av valsedelställets placering (snarare än utformning) i den aktuella vallokalen. Valsedelstället var i det fallet avskärmat med hjälp av en wellpapplåda med insynsskydd på tre sidor som ställts på ett bord. Bordet var placerat i en korridor vilket innebar att andra väljare kunde passera bakom valsedelstället och att det därför inte var fullt ut skyddat från insyn.99 En av vallokalerna i sticker ut åt motsatt håll. I den vallokalen, där valsedelstället skärmats av med hjälp av skärmar som bildar ett bås som väljaren går in i, svarar endast 1 av 302 väljare att den anser att valhemligheten inte varit tryggad i samband med röstningen. Olika avskärmningar fungerar olika bra De flesta väljare i undersökningen tycker att avskärmningen av valsedlar vid valsedelställena var helt eller delvis tillräcklig för att värna valhemligheten i samband med röstningen.100 Den lösning för att skärma av valsedlarna som bestod av skärmar som bildar ett bås som väljaren går in i (kommuns lösning) fungerade utifrån väljarnas perspektiv bättre för att värna valhemligheten än den som åstadkoms genom en wellpapplåda på bord med insynsskydd från tre sidor (som användes i ). Av de väljare som svarar antingen positivt eller negativt på frågan utrycker de som röstat i i signifikant högre utsträckning () jämfört med väljare i () att de anser att avskärmningen av valsedlarna var helt eller delvis tillräcklig. Den vallokal i som uppvisade en statistiskt signifikant högre andel väljare som inte anser sig ha kunnat rösta i hemlighet är också den vallokal där högst andel väljare anser att avskärmningen var otillräcklig. Av enkät till kommunerna framgår att de allra flesta kommuner använde sig av den lösning för att avskärma valsedlarna som de utvalda vallokalerna i hade valt.101 Omkring en fjärdedel av kommunerna valde att skärma av valsedlarna på det sätt som kommun hade valt. Ett antal kommuner valde andra lösningar än och för att avskärma valsedlarna. Exempelvis förekom avskärmningar i form av fristående konstruktioner med insynsskydd på tre sidor, en kombination av lösningarna som 99Detta noterades i samband med platsbesök vid den aktuella vallokalen. 100Resultat från väljarundersökning, fråga 4. ”Hur tycker du att den fungerade för att du skulle kunna rösta hemligt? Avskärmningen var; …”. 101I bilaga 3 framgår de frågor som ställdes i kommunenkäten. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N valdes i de utvalda vallokalerna i och eller ett avskilt rum för väljarna att gå in i där de kunde plocka valsedlar utan insyn.102 Valhemligheten skyddas bättre med valsedelsavskärmning än utan En majoritet av väljarna i och () svarar att de tycker att det antingen gick mycket bättre, något bättre eller lika bra att rösta hemligt i det aktuella valet i jämförelse med tidigare val då avskärmningar för valsedlarna inte fanns. Av dessa anser av väljarna i att valhemligheten skyddades bättre i EU-valet jämfört med i tidigare val. I är motsvarande andel av dem som har en uppfattning i frågan.103 Det föreligger ingen signifikant skillnad i upplevelsen av i vilken utsträckning man anser sig ha kunnat rösta hemligt i detta val jämfört med tidigare val mellan de olika vallokalerna i och Stockholm.104 3.6Avskärmningarna medför svårigheterför röstmottagarna som väljarna till övervägande del anser att avskärmningarna förstärkte möjligheten att rösta hemligt visar enkätundersökningen till kommunernas kontaktpersoner för frågor om val att avskärmningarna innebar svårigheter för röstmottagarna som ansvarar för ordningen i vallokalerna. Röstning vid valsedelställen förekom i de flesta kommuner Ett flertal kommuner anger att väljare upplevde det som förvirrande att de först förväntades ta valsedlar bakom en skärm för att sedan gå med dessa (mer eller mindre synligt) till valskärmen där röstningen skulle ske. Många väljare ville göra i ordning sin röst redan vid valsedelstället vilket föranledde diskussioner mellan väljare och röstmottagare i flera vallokaler om i vilket skede valkuverten skulle delas ut. I flera kommuner förekom klagomål från väljare som upplevde det besvärande att de var tvungna att gå öppet med sin valsedel till valskärmen efter att ha tagit den bakom avskärmningen. Dessa väljare tycks inte ha uppfattat, alternativt känt till men inte velat använda sig av, möjligheten att plocka flera valsedlar i valsedelstället i syfte att bevara sin valhemlighet.105 102Resultat från kommunenkät, fråga 22. ”Vilken eller vilka lösningar använde din kommun i vallokalerna under valdagen för att avskärma platsen där valsedlarna lades ut?”. 103Andelarna inkluderar i dessa beräkningar inte de som svarat ”röstade inte”, ”minns inte” eller ”ingen uppfattning”, vilka utgör av samtliga svarande i undersökningen. 104Resultat från väljarundersökning, fråga 3: ”Hur tycker du att det gick att rösta hemligt i jämförelse med förra valen?”. 105Resultat från kommunenkät, fråga 25. ”Bedöm om något eller några av följande problem uppstod i kommunens vallokaler med koppling till avskärmningen av valsedlar”, fritextsvar från svarsalternativet ”Annat, nämligen …”. R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D En del kommuner svarar att de tycker att det var svårt att motivera för väljarna varför röstningen skulle ske bakom valskärmen och inte bakom skärmen där valsedlarna var placerade. Både väljare och röstmottagare upplevde i vissa fall denna uppdelning som onödig. Enkätsvaren visar att det i nästan nio av tio kommuner förekom att väljarna genomförde sin röstning vid valsedelställen i stället för bakom valskärmen. I hälften av kommunerna förekom sådan röstning i mycket hög eller ganska hög utsträckning.106 Det förekom också att väljare gjorde i ordning sina röster i öppet område mellan valsedelställen och valskärmarna.107 Avskärmningarna försvårade uppsikten och möjliggjorde sabotage Röstmottagarna upplevde i flera fall att det var svårt att ha tillräcklig uppsikt över valsedelställen för att säkerställa god ordning och förhindra sabotage.108 Några kommuner anger att röstmottagarna var tvungna att lägga mycket tid på att kontinuerligt tillse ordningen i valsedelställen och att röstmottagarnas kontroll av ordningen bland valsedlarna försvårades av avskärmningen.109 Mer än varannan kommun anger att det förekom sabotage i vallokalerna i form av undangömda valsedlar, om än i de flesta fall i låg utsträckning.110 Det hände också att valsedlar stals ur valsedelställen i syfte att omöjliggöra röster på vissa partier, också det i förekommande fall oftast i låg utsträckning.111 Andra typer av sabotage som förekom var att valsedlar flyttades om i valsedelställen och att valsedlar placerades där ”i smyg”, samt att valsedlar förkryssades och lämnades i valsedelställen.112 Någon kommun uttrycker att de upplevde risken för sabotage som ett stort orosmoment i samband med valet, liksom risken att vissa valsedlar skulle ta slut i vallokalerna. 106Resultat från kommunenkät, fråga 25. ”Bedöm om något eller några av följande problem uppstod i kommunens vallokaler med koppling till avskärmningen av valsedlar” 107Ibid, fritextsvar från fråga 25, svarsalternativet ”Annat, nämligen …”. 108Ibid, fritextsvar från fråga 25, svarsalternativet ”Annat, nämligen …”. 109Ibid, fritextsvar från fråga 25, svarsalternativet ”Annat, nämligen …”. 110Resultat från kommunenkät, fråga 25. ”Bedöm om något eller några av följande problem uppstod i kommunens vallokaler med koppling till avskärmningen av valsedlar” 111Resultat från kommunenkät, fråga 25. ”Bedöm om något eller några av följande problem uppstod i kommunens vallokaler med koppling till avskärmningen av valsedlar” 112Ibid, fritextsvar från fråga 25, svarsalternativet ”Annat, nämligen …”. 113Ibid, fritextsvar från fråga 25, svarsalternativet ”Annat, nämligen …”. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Köbildning förekom i de flesta kommuner En del väljare tog relativt på sig att välja valsedlar bakom avskärmningen. Eftersom antalet valsedelställ i varje vallokal är begränsat förekom det därför köbildning till avskärmningarna i så många som nio av tio kommuner. Fyra av tio kommuner anger att köbildning förekom i mycket hög eller ganska hög utsträckning och fem av tio anger att köbildning förekom i ganska låg utsträckning.114 Ett antal kommuner befarar att det kommer att behövas fler stationer med avskärmningar per vallokal – vilket innebär mer personal och större lokaler – för att få avskärmningen av valsedlarna att fungera tillfredsställande. Detta gäller inte minst i kommande val till riksdag, kommunfullmäktige och då många fler väljare väntas rösta (se nedan). Några kommuner svarar att de redan i det aktuella EU-valet var tvungna att byta lokaler och anställa mer personal för att kunna leva upp till den nya avskärmningsbestämmelsen.115 I enkät anger sju av tio kommuner att de anser att vallokalernas utformning i någon uträckning (från ganska låg till mycket hög) gjorde det svårt att genomföra den nya bestämmelsen om avskärmning av valsedlarna.116 Drygt fyra av tio kommuner tycker att arbetet med att avskärma platsen där valsedlarna lades ut försvårades av att det var svårt att rekrytera tillräckligt många röstmottagare till vallokalerna som kunde bidra till att tillse att avskärmningen av valsedlarna fungerade tillfredställande.117 Fyra av tio kommuner befarar problem i kommande val Fyra av tio kommuner gör bedömningen att samma lösning för avskärmning av valsedlar kommer att fungera bra eller mycket bra vid valen . Lika många tror att samma lösning kommer att fungera dåligt eller mycket dåligt vid kommande val. Två av tio kommuner har en neutral uppfattning i frågan.118 Även kommuner som inte erfor köbildning i EU-valet gör i vissa fall bedömningen att köbildning kan komma att bli ett mer eller mindre omfattande problem vid kommande val till riksdag, kommunfullmäktige och landstingsfullmäktige.119 114Resultat från kommunenkät, fråga 25. ”Bedöm om något eller några av följande problem uppstod i kommunens vallokaler med koppling till avskärmningen av valsedlar” 115Ibid, fritextsvar från fråga 25, svarsalternativet ”Annat, nämligen …”. 116Resultat från kommunenkät, fråga 24. ”Bedöm om något eller några av följande problem beskriver din kommuns arbete inför EU-valet med att avskärma platsen där valsedlarna lades ut” 118Resultat från kommunenkät, fråga 27. ”Hur bedömer du att samma lösning för avskärmning av valsedlar kommer att fungera vid RKL-valen ?” 119Ibid, fritextsvar från fråga 25, svarsalternativet ”Annat, nämligen …”. R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D Diagram 1 Kommunernas bedömning av hur lösningarna för att avskärma valsedlarna kommer att fungera vid valen till riksdag, kommunfullmäktige och . Hur bedömer du att samma lösning för avskärmning av valsedlar kommer att fungera vid RKL-valen år2022? Källa: bearbetning av svar i kommunenkät. De sammanlagt 77 kommuner som svarar att avskärmningarna kommer att fungera dåligt eller mycket dåligt i kommande val ger en samstämmig bild av de problem de menar är att vänta om samma system för avskärmning av valsedlar används även vid kommande val.120 Bilden deras svar tecknar är sammanfattningsvis denna: Fler väljare förväntas rösta 2022, som omfattar val till riksdag, kommunfullmäktige och , med tre sorters valsedlar för vart och ett av dessa (blanka valsedlar, namnvalsedlar och partivalsedlar). Det innebär många fler valsedlar och därmed också valsedelställ som behöver avskärmas. Varje väljare kan på grund av mängden valsedlar förväntas ta på sig att plocka dessa vid valsedelställen. Förekomsten av röstning vid valsedelställen – som stoppar upp strömningen av väljare i röstningslokalen och dessutom äventyrar valhemligheten – kan förväntas bli än vanligare. Konsekvensen kan, enligt de oroliga kommunerna, bli längre köer. Längre köer medför risk för att väljare helt avstår från att rösta. Det finns därmed en risk att avskärmningarna leder till minskat valdeltagande. Fler valsedlar och valsedelställ ställer större krav på röstmottagarna som ansvarar för att hålla ordning i vallokalen och bland valsedlarna. Antalet röstmottagare kommer därför sannolikt att behöva öka. 120Sammanlagt 197 kommuner svarade på frågan, vilket motsvarar av samtliga 290 kommuner. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Med behov av fler avskärmade valsedelställ att fördela mellan väljarna följer behov av större lokaler som kan hantera flera ”fullständiga” parallella röstningsflöden. Många av de lokaler som har använts som vallokaler kommer inte att vara tillräckliga för att rymma de avskärmningar som kommunerna behöver för att kunna värna valhemligheten. Byte till större vallokaler, exempelvis sportarenor och liknande, kan också förväntas innebära att fler väljare får en längre resväg till sin vallokal. Också det kan ha negativ inverkan på valdeltagandet, särskilt bland äldre och personer med funktionsnedsättning som inte enkelt kan färdas till vallokalen. Några kommuner framhåller att problemen kan förväntas bli särskilt svåra i de röstningslokaler där förtidsröstning sker, så som bibliotek och liknande, med tanke på den platsbrist som ofta redan råder i dem. De kritiska kommunerna menar att den nuvarande ordningen med avskärmning av valsedlarna sammanfattningsvis inte kommer att vara hållbar i valet till riksdag, kommunfullmäktige och år 2022.121 Kommunerna efterfrågar riktlinjer för avskärmningarna Den svenska valadministrationen är konstruerad utifrån en ordning med tre från varandra oberoende valmyndigheter på central, regional och lokal nivå – , och de kommunala valnämnderna.122 har inte mandat att normera för vare sig länsstyrelserna eller kommunerna. Inte heller kan ange riktlinjer för kommunerna. Det är i stället kommunernas uppgift att sinsemellan utarbeta former för samverkan i den mån de anser det behövligt för att lösa de uppgifter som ligger inom ramen för de lokala valmyndigheternas ansvar.123 Knappt tre fjärdedelar av kommunerna hade enligt enkätsvaren kontakt med andra kommuner inför beslutet om hur de skulle välja att avskärma platsen där valsedlarna läggs ut och plockas av väljarna.124 Drygt hälften menar att de kommer att utbyta erfarenheter efter EU-valet med andra kommuner om valet av avskärmning av valsedlar. Omkring tre av tio anger att de inte kommer att ha ett sådant utbyte, medan knappt två av tio kommuner anger att de inte vill eller kan svara på frågan.125 En majoritet av kommunerna – mer än åtta av tio kommuner – anser i någon mån (ganska låg till mycket hög) att kommunerna behöver ett 121Resultat från kommunenkät, fråga 28. ”Vad bedömer du kommer att fungera dåligt eller mycket dåligt?”. Frågan besvarades av de kommuner som svarat ”Dåligt” och ”Mycket dåligt” på fråga 27, ”Hur bedömer du att samma lösning för avskärmning av valsedlar kommer att fungera vid RKL-valen ?” 1223 kap. 1–3 §§ vallagen (2005:837). 12314 kap. 3 § regeringsformen; Prop. 2017/18:286 sid. 15 och 29. 124Resultat från kommunenkät, fråga 23. ”Hade din kommun kontakt med andra kommuner när ni bestämde er för hur ni skulle avskärma platsen där valsedlarna lades ut?” 125Resultat från kommunenkät, fråga 26. ”Kommer ni att utbyta erfarenheter efter EU- valet med andra kommuner om valet av avskärmning av valsedlar?” R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D nationellt forum där de kan ta fram gemensamma riktlinjer för det lokala arbetet med att genomföra val. Knappt var tionde anser att ett sådant forum inte behövs, och den resterande tiondelen uttrycker ingen uppfattning i frågan.126 Mer än varannan kommun anser också att arbetet med att avskärma valsedlarna försvårades av att den nya bestämmelsen127 om att det i anslutning till ett röstmottagningsställe ska ordnas en lämplig avskärmad plats där valsedlar kan läggas ut var svårtolkad.128 Flera kommuner anser att det hade varit enklare att efterleva den nya bestämmelsen om det hade funnits centrala riktlinjer för hur avskärmningarna skulle utformas och hur de i praktiken var tänkta att fungera i samband med röstningen. Någon kommun upplevde exempelvis det som oklart om endast avskärmning av valsedlarna var tillräckligt eller om hela väljaren behövde vara dold för att valhemligheten skulle anses skyddad. I avsaknad av centrala riktlinjer var kommunerna själva tvungna att ”uppfinna hjulet” när de skulle utforma avskärmningen. Flera kommuner upplevde det som en ineffektiv ordning. En kommun uttrycker det som att ”det i EU-valet verkar ha funnits nästan lika många insynsskydd som kommuner”. Den kommunen menar att det hade varit välkommet om det hade funnits centralt rekommenderade valsedelställ som kommunerna hade kunnat köpa in som garanterar att de aktuella lagkraven uppfylls.129 Även uttrycker i sina erfarenhetsrapporter att bättre samverkan mellan kommuner och mellan olika nivåer inom valadministrationen skulle effektivisera arbetet med att genomföra val. De menar också att det vore önskvärt att deras mandat utvidgas så att de i större utsträckning kan utfärda riktlinjer för övriga delar av valadministrationen (se avsnitt 2.7). Valsedlarna upplevs vara det egentliga problemet Några kommuner drar slutsatsen att de konstaterade problemen inte går att avhjälpa genom justeringar i hur valsedlarna avskärmas, utan att det som krävs är förändringar i nuvarande valsedelssystem. I de fritextsvar som över hundra kommuner lämnat är synpunkter kring nuvarande system för valsedlar det vanligast förekommande temat. Många kommuner är av åsikten att en reformering av valsedelssystemet är brådskande. De menar att valsedelssystemet äventyrar valhemligheten och är så pass svårbegripligt för väljarna att det riskerar att skada tilltron till det svenska valsystemet. Det anser också att valsedelssystemet 126Resultat från kommunenkät, fråga 21. ”Bedömer du att kommunerna i behöver ett nationellt forum där ni kan ta fram gemensamma riktlinjer för ert arbete?” 1278 kap. 2 § vallagen (2005:837), ändrad genom SFS 2018:1969. 128Resultat från kommunenkät, fråga 24. ”Bedöm om något eller några av följande problem beskriver din kommuns arbete inför EU-valet med att avskärma platsen där valsedlarna lades ut” 129Resultat från kommunenkät, fråga 24. ”Bedöm om något eller några av följande problem beskriver din kommuns arbete inför EU-valet med att avskärma platsen där valsedlarna lades ut”, fritextsvar från svarsalternativet ”Annat, nämligen…”. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N är opraktiskt och onödigt arbetskrävande för valadministrationen. Inte minst anser många kommuner att produktionen, lagerhållningen och distributionen av de nära 700 miljoner valsedlarna (och valkuverten) som behövs vid val med nuvarande system är miljömässigt oförsvarbar. Många kommuner anser att en översyn av valsedlarna är den fråga som borde prioriteras högst vid en översyn av valsystemet och att det är angeläget att få till stånd en förändring 3.7 iakttagelser och slutsatser har funnit att väljarna i allmänhet anser att valhemligheten är väl tryggad i vallokalerna i samband med röstningen. undersökning visar att väljarna anser att valhemligheten skyddades bättre i EU-valet då valsedlarna skärmades av jämfört med i tidigare val då sådana avskärmningar inte har funnits. Olika avskärmningar tycks utifrån väljarnas perspektiv ha fungerat olika bra. Den lösning för att avskärma valsedlarna som utgjordes av skärmar som bildar ett bås som väljaren går in i fungerade enligt väljarna bättre i det aktuella valet än den som bestod av en wellpapplåda på bord med insynsskydd från Kommunerna, som ansvarar för att säkerställa skyddet av valhemligheten i vallokalerna, upplevde en hel del svårigheter i EU-valet med anledning av den nya bestämmelsen om avskärmning av valsedlarna. Synpunkterna rör bland annat att avskärmningarna innebar att röstning ofta förekom vid dessa i stället för bakom valskärmarna, vilket innebar att valhemligheten äventyrades. I nio av tio kommuner förekom sådan röstning, och i fyra av tio skedde det i ganska eller mycket hög utsträckning. Avskärmningarna av valsedlarna försvårade också röstmottagarnas arbete med att ha uppsyn över valsedelställen och förhindra sabotage av olika slag. Att valsedlar stals eller gömdes undan förekom i fyra respektive fem av tio kommuner, men när det förekom skedde det enligt kommunerna till övervägande del i låg omfattning.