prop · H703118 · 2020-03-17 00:00:00 — 2019/20:118 institutionsstyrelse (SiS) ansvarar för verkställigheten av sluten ungdomsvård. Om den tilltalade fyllt 18 men inte för brottet krävs särskilda skäl för att döma till fängelse. Ingen får dömas till strängare straff än fängelse, och följaktligen inte till livstids fängelse, för brott som begåtts . Till skillnad från vad som gäller för fängelse finns det inga begränsningar när det gäller val av skyddstillsyn eller villkorlig dom som påföljd för lagöverträdare under . Eftersom det finns ett system med särskilda ungdomspåföljder utgör de påföljderna dock i praktiken ett andrahandsalternativ. Villkorlig dom och skyddstillsyn blir främst aktuella när böter inte utgör en tillräckligt ingripande påföljd, det inte finns förutsättningar för vare sig ungdomsvård eller ungdomstjänst och det inte heller finns synnerliga skäl för en frihetsberövande påföljd. Påföljdssystemet för unga genomgick en större förändring 1999 och systemet reformerades sedan ytterligare 2007 (se prop. 1997/98:96 Vissa reformer av påföljdssystemet och prop. 2005/06:165 Ingripanden mot unga lagöverträdare). Avsikten med de förändringar som genomfördes var att förutsebarhet, konsekvens och proportionalitet skulle ges ett större utrymme. Utgångspunkterna för reformen var att unga lagöverträdare så långt som möjligt fortfarande skulle hållas utanför kriminalvården och i stället bli föremål för åtgärder inom . Bakgrunden till förändringarna var bl.a. den kritik om bristande trovärdighet som riktats mot påföljden överlämnande till vård inom . Därför gavs domstolarna större förutsättningar att pröva ingripandegraden av de åtgärder som planerat för den unge inom ramen för påföljden. Ungdomstjänst infördes också som en tilläggssanktion till överlämnandepåföljden för att brottets allvar skulle kunna beaktas i ökad utsträckning. Vidare infördes sluten ungdomsvård som en ny frihetsberövande påföljd för att så långt som möjligt ersätta fängelse för unga . De förändringar som genomfördes i samband med reform gick i samma riktning som förändringar och innebar en ytterligare konkretisering av reaktionerna på brott av unga. Att åtgärder mot unga lagöverträdare i första hand ska vidtas inom var en utgångspunkt även för den reformen. Överlämnande till vård inom bytte namn till ungdomsvård. Tillämpningsområdet för påföljden fick också en annan avgränsning genom att det föreskrevs att den unge ska ha ett särskilt behov av vård eller annan åtgärd för att påföljden ska komma i fråga. Vården och åtgärderna skulle enligt den nya lydelsen syfta till att motverka att den unge utvecklas ogynnsamt. Dessutom infördes ungdomstjänst som en självständig påföljd i syfte bl.a. att minska användningen av böter och korta frihetsberövande straff för unga. (Brå) har utvärderat reform (Ungdomsvård och ungdomstjänst, En utvärdering av påföljdsreform för unga lagöverträdare, Rapport 2011:10). Av utvärderingen framgår bl.a. att ungdomstjänst sedan införandet som en självständig påföljd blivit den vanligaste påföljden i domstol för unga, att en stor andel av de som tidigare dömdes till ungdomsvård trots att de Prop. 2019/20:118 saknade vårdbehov numera döms till ungdomstjänst samt att användningen av böter har minskat. Enligt Brå har reformen i flera avseenden varit framgångsrik. visade utvärderingen bl.a. att det förekom stora skillnader i hur socialtjänsterna i landet tolkar begreppet särskilt vårdbehov, att det saknades riktlinjer för hur som bör förflyta innan ungdomstjänst börjar verkställas och att det fanns svårigheter i genomförandet av kombinationspåföljden ungdomsvård och ungdomstjänst. och genomförda förslag avseende unga lagöverträdare , som bl.a. hade i uppdrag att utvärdera om syftet med reform uppnåtts, gjorde bedömningen att reformerna 1999 och 2007 lett till önskat utfall i stora delar och att påföljdssystemet för unga lagöverträdare i många avseenden fungerar väl. utgick därför från att påföljderna ungdomsvård, ungdomstjänst och sluten ungdomsvård bör finnas kvar som huvudsakliga byggstenar i påföljdssystemet. Med utgångspunkt i Brås utvärdering av reform lämnade dock ett antal förslag avseende det befintliga påföljdssystemet i syfte att likabehandling och likformighet i tillämpningen och verkställigheten av ungdomspåföljderna bör öka. Regeringen behandlade vissa av förslag avseende det befintliga påföljdssystemet för unga lagöverträdare i prop. 2014/15:25 Tydligare reaktioner på ungas brottslighet. Ändringarna innebär bl.a. att det inte längre finns något krav på att den unge ska lämna samtycke för att ungdomstjänst ska kunna väljas som påföljd. Vidare infördes en lagreglerad samverkan för kommuner och de myndigheter som handlägger ärenden om unga lagöverträdare. Regeringen lämnade också förslag till hur en mer enhetlig tillämpning av ungdomsvård kan främjas och föreslog förstärkningar av insatserna efter verkställighet av sluten ungdomsvård. Vidare föreslogs att åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare i åldersgruppen 15–ska benämnas straffvarning. Lagändringarna trädde i kraft . gjorde även bedömningen att det finns behov av nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare i åldersgruppen 15– . Som skäl för det anfördes bl.a. att de befintliga ungdomspåföljdernas konstruktion gör att det finns situationer då ingen av de särskilda ungdomspåföljderna är tillämplig. Detta eftersom domstolen vid påföljdsvalet är beroende av bedömning och den unges egen inställning och/eller lämplighet till föreslagna insatser som det kan saknas förutsättningar för sluten ungdomsvård. Domstolen blir då hänvisad till att välja en icke frihetsberövande påföljd, antingen skyddstillsyn eller villkorlig dom, eller i vissa fall ett högt bötesstraff. Utredningen konstaterade också att det är stor skillnad i ingripandegrad mellan å ena sidan ungdomsvård och ungdomstjänst och å andra sidan sluten ungdomsvård. Utformningen av ungdomspåföljderna innebär vidare att det kan saknas ett tillräckligt ingripande alternativ med hänsyn till brottslighetens straffvärde eller den unges tidigare brottslighet. vara fallet när det är fråga om allvarlig brottslighet men det inte finns skäl 2019/20:118 för en frihetsberövande påföljd. Det kan också saknas möjlighet att trappa upp ingripandegraden vid återfall i brott. Utredningens behovsanalys byggde härutöver på skäl som är kopplade till förslag från utredningen men som inte har genomförts, bl.a. införandet av ett system med villkorligt fängelse och att utmönstra möjligheten att döma unga lagöverträdare i åldersgruppen 15–till villkorlig dom eller skyddstillsyn. Med stöd i bedömningen av behovet av nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare lämnade utredningen förslag om två nya påföljder, kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Som redovisas i avsnitt 3 har en utredare haft i uppdrag att överväga och komplettera de bedömningar och förslag som lämnats av om nya påföljdsslag för unga lagöverträdare. Utredaren föreslår att det införs två nya påföljder för unga lagöverträdare, ungdomstillsyn och ungdomsövervakning. Förslagen bygger på överväganden och förslag om kontaktskyldighet för unga och ungdomsövervakning. Behov och allmänna utgångspunkter Ungdomsbrottslighet – utveckling och insatser Ungdomar som grupp begår brott i förhållandevis stor utsträckning. överrepresenterade i statistik över misstänkta och när det gäller antal utgjorde beslut avseende lagföringar mot lagöverträdare i åldersgruppen 15–av samtliga lagföringsbeslut, trots att denna åldersgrupp endast utgör av den lagföringsbeslut minskat såväl för åldersgruppen 15–som för åldersgruppen 18–. meddelades 8 477 lagföringsbeslut (dom, strafföreläggande, straffvarning eller åtalsunderlåtelse) avseende personer som vid tiden för lagföringen var 15–. De vanligaste påföljderna i domslut för denna åldersgrupp var ungdomsvård respektive böter, cirka 1 300 beslut vardera, samt ungdomstjänst, cirka 1 200 beslut. Påföljden bestämdes till sluten ungdomsvård i 51 fall och fängelse i 10 fall. När det gäller villkorlig dom och skyddstillsyn dömdes dessa påföljder ut i 11 respektive 12 fall under Strafförelägganden meddelades i knappt 1 600 fall och beslut om straffvarning alternativt åtalsunderlåtelse i närmare 3 000 fall. När det gäller personer som vid tiden för lagföringen var 18–20 år meddelades totalt 11 166 lagföringsbeslut . påföljderna i domslut för denna åldersgrupp var böter, cirka 3 500 beslut, villkorlig dom, cirka 950 beslut, och skyddstillsyn, cirka 850 beslut. Påföljden bestämdes till fängelse i närmare 600 fall. I 200 fall dömdes till ungdomstjänst och i 194 fall till ungdomsvård. dömdes i 16 fall och till rättspsykiatrisk vård i 17 fall. meddelades i cirka 3 700 fall och beslut om åtalsunderlåtelse i cirka 1 100 De vanligaste brottstyperna som unga lagförs för är narkotikabrott, allt ringa narkotikabrott, samt ringa stöld och stöld. misshandel och andra brott mot person samt skadegörelse förekommer oftare i lagföringar bland unga jämfört med äldre åldersgrupper. Vissa brottstyper är vanliga bland unga som döms tidigt och därefter fortsätter att begå brott, s.k. strategiska brott. Sådan brottslighet är rån, tillgrepp av fortskaffningsmedel, hot och våld mot tjänsteman samt övergrepp i rättssak enligt en studie som gjorts av Brå (Strategiska brott bland unga , Rapport 2011:21). gavs Brå i uppdrag av regeringen att genomföra en ny studie över strategiska brott bland unga. Situationen i socialt utsatta områden kräver insatser En av huvuduppgifterna för kriminalpolitiken är att förhindra att barn och unga hamnar i kriminalitet eller utsätts för brott. Att människor begår brott kan bero på olika och komplexa orsaker. Individer som börjar begå brott gör det ofta för att en rad nödvändiga skyddsfaktorer har saknats under uppväxten. Det kan handla om brister i hemmiljön, en skolgång som inte har fungerat eller att samhällets skyddsnät i något avseende har brustit. Psykisk sjukdom, missbruk, arbetslöshet eller ekonomisk otrygghet av annat slag kan också vara bidragande riskfaktorer. Situationen i landets mest utsatta områden är oroväckande. De präglas av social utsatthet, fattigdom och segregation vilket tar sig uttryck i trångboddhet, försämrade skolresultat, hög arbetslöshet och ökad otrygghet. Att motverka brottslighetens grundorsaker handlar till stor del om att skapa en god välfärd för alla. Det är både en fråga om ekonomisk trygghet och om att skapa förutsättningar för människor att på lika villkor välja väg i livets olika skeden. En trygg barndom och en trygg uppväxt utan droger och våld, en god boendemiljö liksom utbildning och arbete är särskilt viktiga faktorer. En generell välfärd är således ett viktigt skydd mot utanförskap och kriminalitet. Problematiken i områden där kriminalitet och social utsatthet är särskilt framträdande måste emellertid bemötas från flera håll och genom gemensamma insatser från hela samhället. Regeringen antog 2016 ett reformprogram för minskad segregation för perioden –2025, som syftar till att lyfta socialt utsatta områden och bryta strukturella segregationsmekanismer. Bland de prioriterade frågorna ingår att bekämpa brottslighet. Ett förstärkt brottsförebyggande arbete För att minska brottsligheten och öka tryggheten i samhället behövs också ett effektivt brottsförebyggande arbete. Utöver de straffrättsliga åtgärder och satsningar som har gjorts för att stärka rättsväsendets förmåga att utreda och lagföra brott finns ett behov av att fortsätta utveckla det förebyggande arbetet. Regeringen har därför presenterat ett nationellt brottsförebyggande program som ska bidra till att fler aktörer vidtar brottsförebyggande åtgärder och utvecklar samverkan på nationell, regional och lokal nivå (Tillsammans mot brott – ett nationellt brottsförebyggande program skr. 2016/17:126). En av målsättningarna i det brottsförebyggande programmet är att skyndsamma och samordnade insatser riktas till barn och unga som bedöms vara i riskzonen för att hamna i kriminalitet. Föräldrastöd och förebyggande arbete inom mödra- och barnhälsovård, förskola och skola 2019/20:118 gör att riskfaktorer kan upptäckas . Inom ramen för programmet ska regeringen verka för att föräldrar och andra vuxna som är betydelsefulla för barn och unga i riskzonen involveras och får stöd och hjälp genom de identifierade brottsförebyggande aktörernas arbete. Vidare ska regeringen verka för att skolor och huvudmän inom skolväsendet utvecklar sitt förebyggande arbete mot mobbning, diskriminering och annan kränkande behandling och med att skapa trygga skolmiljöer. har en central roll när det gäller att identifiera och erbjuda skydd och stöd till barn och unga som är i behov av det. När unga begår brott måste insatser vidtas snabbt. Det är viktigt att utgå från den unges behov i det enskilda fallet och att de aktörer som berörs samverkar runt individen. Regeringen ska därför enligt programmet verka för att sociala insatsgrupper eller motsvarande individuellt riktad samverkan utvecklas till stöd för unga som har begått brott. Regeringen har också 2017 beslutat om en tioårig nationell strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor (skr. 2016/17:10). Strategin lyfter att våld ska förebyggas med fokus på våldsutövare och maskulinitetsnormer. Föreställningar om våld och hot om våld som legitima uttryck för manlighet bör aktivt motverkas i sammanhang som är särskilt viktiga i formandet av pojkars och unga mäns identitet. Generellt sett är unga män överrepresenterade både som förövare av och offer för våld. Ett framgångsrikt förebyggande arbete måste vidare innefatta åtgärder mot missbruk. Det finns en tydlig koppling mellan kriminalitet och missbruk av alkohol, narkotika och dopning. Regeringen har beslutat om en samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (ANDT-politiken) för perioden –2020. Målen för strategiarbetet handlar bl.a. om att antalet barn och unga som börjar använda narkotika, dopningsmedel och tobak eller debuterar tidigt med alkohol successivt ska minska. Inom ramen för programmet ska regeringen därför också verka för att arbetet med att minska tillgången till alkohol och droger ges fortsatt hög prioritet. 4.2.2 Det finns brister i det nuvarande påföljdssystemet för unga lagöverträdare För att kriminalpolitiken ska kunna fullgöra uppgiften att motverka brott måste påföljdssystemet innehålla påföljder som i rimlig utsträckning avskräcker från brott, tydligt markerar grundläggande gränser och motsvarar de krav som samhället ställer på rättvisa i straffrättskipningen. När det gäller unga lagöverträdare är det också angeläget att det finns påföljdsalternativ som återspeglar brottslighetens allvar som de inte innebär ett frihetsberövande. De reformer som påföljdssystemet för unga lagöverträdare genomgått 1999 och 2007 har inneburit ökade inslag av förutsebarhet, konsekvens För en stor andel av de brott som begås av unga i åldersgruppen 15–kan en adekvat påföljd väljas genom ungdomsvård, ungdomstjänst eller sluten ungdomsvård. systemet fungerar alltså i huvudsak väl. I vissa fall utgör brotten emellertid en inledning till en mer intensiv och allvarlig brottslighet; brottskarriärer som leder till stort mänskligt lidande och ekonomiska kostnader för såväl den enskilde som omgivningen och samhället i stort. För dem saknas det ett lämpligt och trovärdigt påföljdsalternativ både i fråga om innehåll och ingripandegrad. Vad först gäller påföljdens innehåll bör det finnas möjlighet till en reaktion som tydligt och effektivt kan bryta pågående brottskarriärer och hålla den unge borta från destruktiva miljöer, som den innehåller åtgärder som innebär stöd för honom eller henne att utvecklas gynnsamt. De befintliga ungdomspåföljderna innefattar antingen vårdinsatser av varierande slag, oavlönat arbete eller annan särskilt anordnad verksamhet eller en mycket ingripande reaktion i form av ett frihetsberövande som avskär den unge från hem, sociala kontakter och skolgång. Det saknas emellertid, inom ramen för det nuvarande påföljdssystemet för unga lagöverträdare, ett alternativ som innefattar både koordinerade och riktade insatser som tar sikte på faktorer som i det enskilda fallet utgör en risk för respektive skydd mot fortsatt brottslighet, och åtgärder som rent konkret håller den unge borta från brottsintensiva miljöer utan att de innebär ett frihetsberövande. Det bör också finnas påföljdsalternativ som möjliggör en tillräckligt ingripande reaktion vid allvarlig brottslighet och graverande återfallssituationer. Vid brottslighet med höga straffvärden är ungdomstjänst och ungdomsvård inte alltid lämpliga eller trovärdiga alternativ. Ungdomstjänst är som utgångspunkt inte aktuellt i fall där straffmätningsvärdet, dvs. straffet med hänsyn till bl.a. den s.k. ungdomsreduktionen, överstiger sex månaders fängelse (se NJA 2007 s. 636). Ungdomsvård kan, om det bedöms finnas ett särskilt vårdbehov, aktualiseras under förutsättning att innehållet i kontraktet eller vårdplanen är tillräckligt ingripande. Eftersom detta innehåll styrs av behovet finns det dock inte ett självklart samband mellan den föreslagna vården och brottets svårhet. Det kan därför saknas förutsättningar för ungdomsvård i sådana fall. Om straffmätningsvärdet uppgår till mer än sex månaders fängelse krävs för att ungdomsvård ska kunna väljas som påföljd att insatserna är mycket ingripande, i många fall genom en LVU-placering eller ett mycket ingripande kontrakt i kombination med ungdomstjänst. Om det inte är aktuellt och det inte heller finns tillräckliga skäl för sluten ungdomsvård kan domstolen stå utan något lämpligt alternativ när det gäller val av påföljd. Vid återfall i brott bör det ske en upptrappning av ingripandegraden i påföljden. Vid tillämpningen av ungdomspåföljderna saknas dock i vissa fall en sådan möjlighet. För den som tidigare dömts till ungdomstjänst och då det inte finns förutsättningar för ungdomsvård, utgör huvudalternativen att antingen döma till ungdomstjänst på nytt eller att döma till en vuxenpåföljd – i första hand skyddstillsyn. Endast när det är fråga om återfall i brott med höga straffvärden torde det finnas synnerliga skäl som motiverar sluten ungdomsvård. Det kan också saknas möjlighet till upptrappning vid återfall i brott efter en tidigare dom på ungdomsvård. I vissa fall med tydlig social problematik kan möjligheterna att föreslå ytterligare insatser enligt SoL vara uttömda, som det kan saknas förutsättningar för vård enligt LVU. Varken ungdomsvård eller ungdomstjänst torde då vara lämpliga eller möjliga alternativ. Det kan också vara fråga om återfall i allvarlig brottslighet, även om straffvärdet 2019/20:118 inte är så högt att sluten ungdomsvård är aktuellt. Även i sådana fall kan det saknas alternativ bland ungdomspåföljderna. Sammanfattningsvis finns det brister i påföljdssystemet för unga lagöverträdare som består i att det i vissa fall saknas ett lämpligt och trovärdigt påföljdsalternativ såväl vad gäller innehåll som ingripandegrad. Det finns därför behov av nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare. 4.2.3Allmänna utgångspunkter för nya inslag i påföljdssystemet för unga lagöverträdare Nya påföljder för unga lagöverträdare bör genomsyras av ett barnrättsperspektiv En central målsättning för regeringens barnrättspolitik är att ett tydligt barnrättsperspektiv, som utgår från FN:s konvention om barnets rättigheter (), ska genomsyra alla åtgärder som rör barn. Enligt avses med barn varje människa som är (artikel 1). Vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3). Vid överväganden om påföljder för unga lagöverträdare är artiklarna 37 och 40 i av särskilt intresse. Enligt artikel 37 (a) får inget barn utsättas för tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Varken dödsstraff eller livstids fängelse utan möjlighet till frigivning får utdömas för brott som begåtts av personer . Vidare anges i artikel 37 (b) att frihetsberövande av barn ska ske i enlighet med lag och endast får användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. Barn som misstänks eller åtalas för eller har befunnits skyldigt att ha begått brott ska behandlas på ett sätt som främjar barnets känsla av värdighet och värde, som stärker barnets respekt för andras mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och som tar hänsyn till barnets ålder och det önskvärda i att främja att barnet återanpassas till och tar på sig en konstruktiv roll i samhället (artikel 40.1). Vidare ska det för barn och unga finnas alternativ till anstaltsvård som t.ex. vård, övervakning och familjehemsplacering, för att säkerställa att barn behandlas på ett sätt som är lämpligt för deras välmående och är rimligt både med hänsyn till deras personliga förhållanden och till brottet (artikel 40.4). inkorporerades i svensk rätt (prop. 2017/18:186 Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, bet. 2017/18:SoU25, rskr. 2017/18:389). Genom inkorporeringen ges ställning som svensk lag. Det innebär bl.a. ett förtydligande av att domstolar och rättstillämpare på alla nivåer ska beakta de rättigheter som följer av vid avvägningar och bedömningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn. bör också synliggöras i lagstiftningsfrågor där barnets rättigheter är relevanta. De överväganden som görs avseende förslag till nya påföljder för unga lagöverträdare bör därför genomsyras av ett Straffrättsliga principer och nödvändiga kompromisser I finns en lång tradition när det gäller att särbehandla unga lagöverträdare i straffrättsligt hänseende. Principen, som särskilt gäller för lagöverträdare i åldersgruppen 15–, bygger på erfarenheten att straffrättsliga ingripanden mot unga människor måste anpassas till den unges brist på mognad, begränsade erfarenheter och särskilda måste de straffrättsligt motiverade kraven på förutsebarhet, konsekvens och proportionalitet även prägla påföljdssystemet för unga. Principen om förutsebarhet innebär att en påföljd bör vara utformad så att det på förhand står klart vad den kommer att innebära för den som döms. Att påföljdssystemet bör präglas av konsekvens innebär att den dömde ska rätta sig efter de regler som gäller och efter de beslut som meddelas och att ett brott mot regeln eller beslutet ska följas av en reaktion. väsentligt för påföljdssystemets trovärdighet att samhällets reaktion på brott följer en fast linje så att systemet inte upplevs som vagt och Detta gäller inte minst när det är fråga om unga Kravet på proportionalitet innebär att det ska finnas en balans mellan brottet och samhällets reaktion på detta. ska bestämmas utifrån brottets svårhet. Ju allvarligare brottet är, desto mer ingripande ska reaktionen vara. Det sagda innebär att påföljdssystemet för unga lagöverträdare måste bygga på en avvägning mellan olika intressen. Den unges särskilda behov måste vägas mot straffsystemets krav på tydliga och tillräckligt ingripande Att en sådan avvägning görs är en nödvändighet och behöver inte vara problematiskt om systemet innehåller påföljder anpassade för unga som också uppfyller kraven på ingripandegrad och trovärdighet. tiden har principerna om förutsebarhet, konsekvens och proportionalitet fått allt större genomslag vid påföljdsbestämningen för unga lagöverträdare och flera reformer har genomförts med det syftet. är det viktigt att innehållet i ungdomspåföljderna syftar till att motverka de riskfaktorer som kan leda till fortsatt brottslighet och förebygga återfall. De bör därför så långt som möjligt ha ett behandlingsinriktat innehåll. sådan avvägning måste som utgångspunkt även prägla överväganden om nya påföljder för unga lagöverträdare. 5.1En ny påföljd för unga lagöverträdare Regeringens förslag: En ny särskild ungdomspåföljd, ungdomsövervakning, införs.