prop · H703145 · 2020-03-31 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:145 Ett förenklat förfarande vid vissa beslut om Regeringen överlämnar denna proposition till . I kriminella kretsar är det vanligt att anonyma simkort används i mobiltelefoner och att såväl kort som telefoner byts ut i syfte att undvika och försvåra avlyssning. Varje gång ett sådant byte sker måste ett nytt tvångsmedelsbeslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation meddelas och rätten hålla ett sammanträde. Den nuvarande ordningen är resurskrävande. I propositionen föreslås att ett förenklat förfarande ska införas vid vissa sådana beslut. Förslaget innebär att ytterligare tillstånd till hemlig avlyssning ska kunna meddelas utan att rätten måste hålla ett sammanträde i frågan. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i .................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bör tillstånd till hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation knytas till person? Bör ett förenklat förfarande införas vid vissa beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation? Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av betänkandet Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning (SOU 2018:30) ................................................................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2019/20:145 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att det i ska införas en ny paragraf, 27 kap. 28 a §, av följande lydelse. Om rätten har meddelat tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, och tillståndet alltjämt gäller, får rätten pröva en ansökan eller anmälan om ytterligare tillstånd som avser samma person utan att utse ett offentligt ombud och utan att hålla sammanträde om 1. ansökan eller anmälan grundas på samma omständigheter men avser ett annat telefonnummer eller en annan adress eller en annan elektronisk kommunikationsutrustning än det tidigare tillståndet, och 2. ett sammanträde skulle vara utan betydelse för rättens prövning av ansökan eller anmälan. Ett tillstånd enligt första stycket får inte avse någon annan tid än det tidigare tillståndet. När rätten har prövat en ansökan eller anmälan enligt första stycket ska ett offentligt ombud skyndsamt utses och underrättas om beslutet. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade tilläggsdirektiv till Utredningen om hemlig dataavläsning (Ju 2016:12) och gav utredningen i uppdrag att också analysera och ta ställning till om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan knytas enbart till den person som åtgärden avser, i stället för till ett telefonnummer eller annan adress eller till en viss elektronisk kommunikationsutrustning, samt föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs (dir. 2017:102). Utredningen om hemlig dataavläsning redovisade delbetänkandet Hemlig dataavläsning – ett viktigt verktyg i kampen mot allvarlig brottslighet (SOU 2017:89). beslutade regeringen propositionen Hemlig dataavläsning (prop. 2019/20:64). Efter att utredningen lämnat delbetänkandet antog utredningen ett nytt namn – Utredningen om regeländringar för vissa hemliga tvångsmedel. redovisade utredningen tilläggsuppdraget i betänkandet Förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning (SOU 2018:30). En sammanfattning av betänkandet och utredningens lagförslag finns i bilaga 1 och 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2018/02293/Å). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6 och i författningskommentaren (avsnitt 9). Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation innebär att meddelan- den, som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (27 kap. 18 § första stycket , RB). avses med ett elektroniskt kommunikationsnät framgår av 1 kap. 7 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). Det är ett system för överföring och i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt passiva nätdelar och andra resurser som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via andra elektro- magnetiska överföringsmedier oberoende av vilken typ av information Det framgår av propositionen De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation att ingår olika typer av nummer, t.ex. telefonnummer och andra 2019/20:145 identifikationsnummer, och adresser, såsom e-postadresser i begreppet adress (prop. 2011/12:55 s. 62). Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , vissa särskilt uppräknade brott som framför allt Säkerhetspolisen utreder samt försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott om sådan gärning är straffbelagd. Avlyssning får också användas vid förundersökning i fråga om annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde skulle överstiga fängelse (27 kap. 18 § andra stycket RB). Ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ger också rätt att hämta in sådana övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation som anges i 27 kap. 19 § RB (27 kap. 18 § tredje stycket RB). En förutsättning för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation är att någon är skäligen misstänkt för brottet. Åtgärden ska vidare vara av synnerlig vikt för utredningen. Avlyssning får avse ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte. Avlyssningen får också avse ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte som tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta (27 kap. 20 § första och andra styckena RB). regler om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation kan också aktualiseras inom ramen för internationella samarbete enligt lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål (LIRB). Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om meddelanden som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område, eller i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits (27 kap. 19 § första stycket RB). Genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får även sådana meddelanden hindras från att nå fram. Tvångsmedlet ger inte tillgång till innehållet i utväxlade meddelanden. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , dataintrång, barnpornografibrott som inte är att anse som ringa, narkotikabrott och narkotikasmuggling samt vissa särskilt uppräknade brott som framför allt Säkerhetspolisen utreder. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får även användas vid förundersökning om försök, förberedelse eller stämpling till brott av angivet slag, om en sådan gärning är straffbelagd (27 kap. 19 § andra stycket RB). Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får användas när någon är skäligen misstänkt för brottet eller, med vissa begränsningar, för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen (27 kap. 20 § andra stycket RB). regler om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan också aktualiseras inom ramen för internationella samarbete enligt lagen om europeisk utredningsorder och LIRB. Hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation enligt preventivlagen Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) ger myndigheterna en möjlighet att använda hemliga tvångsmedel för att förhindra brott. Lagen tillämpas i underrättelseverksamhet, dvs. innan en förundersökning inletts. Tillstånd till bl.a. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får meddelas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar bl.a. sabotage, spioneri och terroristbrott. Tillstånd får också meddelas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas sådan brottslig verksamhet och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet (1 §). Hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation får enligt lagen enbart avse •ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den för tvångsmedlet aktuella personen, eller som annars kan antas ha använts eller komma att användas av honom eller henne, eller •ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som det finns synnerlig anledning att anta att personen tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta (2 §). Tvångsmedlet får användas endast om det är av synnerlig vikt för att förhindra sådan brottslig verksamhet som lagen omfattar. Hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation enligt lagen om särskild utlänningskontroll Enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU) ska en utlänning kunna utvisas ur landet om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, eller om det med hänsyn till vad som är känt om personens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att personen kommer att begå eller medverka till terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott (1 §). Om ett beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll grundas på att det kan befaras att utlänningen kommer att begå eller medverka till terroristbrott, får enligt 11 § den myndighet som beslutar om utvisning också bestämma att de särskilda bestämmelserna om tvångsmedel i 19–22 §§ LSU ska tillämpas på utlänningen. Tillstånd till hemlig övervakning eller avlyssning av elektronisk kommunikation får beviljas om det är av betydelse för att utreda om en utlänning eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och det finns synnerliga skäl (19–20 §§ LSU). Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt inhämtningslagen Enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet (inhämtningslagen) får , och i sin underrättelseverksamhet i hemlighet hämta in uppgifter om meddelanden som i ett elektroniskt kommunikationsnät har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, om vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område, eller uppgifter om i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits. Inhämtningen får ske från den som enligt lagen om elektronisk kommunikation tillhandahåller ett elektroniskt kommunikationsnät eller en elektronisk kommunikationstjänst (1 § inhämtningslagen). Uppgifter får hämtas in om omständigheterna är sådana att åtgärden är av särskild vikt för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott som har fängelse i straffskalan (2 §). Inhämtning av uppgifter är också möjlig vid brottslig verksamhet som innefattar vissa särskilt angivna samhällsfarliga brott inom ansvarsområde med ett lägre straffminimum än fängelse (2 §). Beslut om inhämtning av uppgifter ska fattas av åklagare vid efter ansökan av , Säkerhetspolisen eller (3§). Den ansökande myndigheten ska underrätta om ett beslut om inhämtning av uppgifter senast efter det att ärendet om inhämtning avslutats (5 §). Under en förundersökning är det rätten som på ansökan av åklagaren prövar om tillstånd ska ges till hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (27 kap. 21 § RB). Det finns även möjlighet för åklagaren att fatta ett interimistiskt beslut om det kan befaras att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen att inhämta rättens tillstånd. Åklagaren ska därefter utan dröjsmål skriftligt anmäla beslutet till rätten som skyndsamt ska pröva ärendet (27 kap. 21 a § RB). Motsvarande ordning gäller när åtgärderna i fråga ska vidtas av svenska myndigheter i med stöd av lagen om en europeisk utredningsorder eller LIRB och vid utfärdandet av en svensk utredningsorder som ska sändas över till en annan medlemsstat i EU. I nämnda lagar finns även vissa andra bestämmelser om när rätten kan besluta om tillstånd till de aktuella tvångsmedlen (4 kap. 14 § lagen om en europeisk utredningsorder samt 4 kap. 26 § andra stycket och 26 a § LIRB). Även när det rör sig om en ansökan utanför en förundersökning enligt preventivlagen eller LSU är det rätten som prövar frågor om tillstånd till hemliga tvångsmedel. Enligt preventivlagen görs ansökan av åklagaren (6 §) medan yrkande enligt lagen om särskild utlänningskontroll framställs av Säkerhetspolisen eller (21 § LSU). Åklagare har även enligt preventivlagen Prop. 2019/20:145 möjlighet att fatta interimistiska beslut (6 a §). Beslut om inhämtning av uppgifter enligt inhämtningslagen fattas av åklagare efter ansökan av eller Säkerhetspolisen. När en ansökan eller anmälan om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation inkommit ska rätten utse ett offentligt ombud i ärendet och hålla ett sammanträde. Ett offentligt ombud ska bevaka enskildas integritetsintressen. Det offentliga ombudet har rätt att ta del av vad som förekommer i ärendet, yttra sig i ärendet och överklaga rättens beslut (27 kap. 26 § RB, 15 § andra stycket preventivlagen och 21 § andra stycket LSU). Vid sammanträdet ska åklagaren och det offentliga ombudet närvara. När det gäller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation finns det inte något krav på att domstolen ska utse ett offentligt ombud eller hålla ett sammanträde. Behovet av sådana rättssäkerhetsåtgärder har ansetts vara mindre i de ärenden som rör hemlig övervakning av elektronisk kommunikation än när det gäller övriga hemliga tvångsmedel vilket framgår av propositionerna Hemliga tvångsmedel – offentliga ombud och en mer ändamålsenlig reglering (prop. 2002/03:74 s. 22 f.) och Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (prop. 2013/14:237 s. 120 f.). I princip gäller motsvarande förfarande även enligt lagen om en europeisk utredningsorder och LIRB (2 kap. 5 § fjärde stycket, 3 kap. 9 och 12 §§, 4 kap. 1 § första stycket, 2 § första stycket och 14 § lagen om en europeisk utredningsorder och 2 kap. 10 §, 4 kap. 26 § andra stycket och 26 a § tredje stycket LIRB). 5Bör tillstånd till hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation knytas till person? Regeringens bedömning: Det finns inte tillräckligt tungt vägande skäl för att knyta tillstånd till hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation till en person i stället för till ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna, bl.a. ombudsmän, , , , , , , , , , , , , , , Civil Rights Defenders, ECPAT (End Child Prostitution, Child Pornography and Trafficking in Children for Sexual Purposes) och , tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens bedömning. 2019/20:145 , och förordar en ordning där tillståndet knyts till person eftersom det skulle medföra större nytta ur ett brottsbekämpande perspektiv. Skälen för regeringens bedömning Dagens regler om hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kräver att domstolen i sitt beslut bl.a. anger vilket telefonnummer eller annan adress eller vilken elektronisk kommunikationsutrustning som får avlyssnas eller övervakas. Om de brottsbekämpande myndigheterna upptäcker ett nytt nummer som används av samma person måste domstolen fatta ett nytt beslut om att även det tillkommande numret ska få avlyssnas eller övervakas. Då kriminella sätter i system att byta simkort och mobiltelefon för att försvåra avlyssning eller övervakning blir detta resurskrävande för de brottsutredande myndigheterna och domstolarna. En möjlig lösning på denna problematik skulle kunna vara att knyta tillståndet till en person, det vill säga att rätten fattar ett beslut om att en viss person får avlyssnas och att den verkställande myndigheten därefter beslutar vilka telefonnummer eller andra adresser eller vilka kommunikationsutrustningar som ska avlyssnas eller övervakas. Frågan om kopplingen mellan person och tvångsmedel har varit föremål för överväganden i flera lagstiftningsarbeten. infördes ändringar i som syftade till att göra bestämmelserna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation mer teknikneutrala för att underlätta verkställigheten av tvångsmedlen. Regeringen övervägde då frågan om det skulle vara möjligt att reglera tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation genom att endast låta åtgärden avse telemeddelanden med viss anknytning till den misstänkte. Regeringen konstaterade i propositionen Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning att det är nödvändigt, inte minst från integritetssynpunkt, att en bestämmelse om vad som får avlyssnas och övervakas är så utformad att domstolen kan ta ställning till den konkreta åtgärd som avses vid tillståndsgivningen. Men framför allt är det från tillämpningssynpunkt ett oeftergivligt krav att ett beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan konkretiseras. I annat fall blir beslutet inte praktiskt verkställbart (prop. 1994/95:227 s. 20 f.). Frågan om kopplingen mellan person och tvångsmedel var också uppe i det lagstiftningsärende som föregick lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Den aktuella frågan var då om tillståndet till det nya tvångsmedlet skulle avse en person eller plats. Regeringen konstaterade i propositionen Hemliga kameraövervakning att frågan huruvida ett tillstånd till hemlig kameraövervakning ska avse en viss person eller plats hänger samman med ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna. Om ett tillstånd till hemlig kameraövervakning skulle avse en viss person blir principerna svåra att tillämpa. Det skulle t.ex. i den situationen inte gå att tillämpa proportionalitetsprincipen eftersom det på förhand inte skulle vara känt vilka eller hur många platser som skulle komma att övervakas (prop. 1995/96:85 s. 29 f.). Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) tog upp frågan om att knyta tillståndet till en person 2005 i betänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m eftersom utredningen ansåg att den snabba tekniska utvecklingen och de metoder som de kriminella personerna använder för att undgå tvångsmedlen hade gjort att regeringens tidigare uttalanden om integritet och verkställighet behövde omprövas (SOU 2005:38 s. 199 f.). BRU:s förslag i denna del ledde inte till lagstiftning. I stället genomfördes en lagändring som gav åklagare möjlighet att fatta interimistiska beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (prop. 2011/12:55 s. 78 f.). Frågan om att knyta tillståndet till en person var även föremål för regeringens överväganden i propositionen Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (prop. 2013/14:237). Då anförde de brottsbekämpande myndigheterna att kravet på att en viss adress, utrustning eller plats ska anges i beslutet utgjorde ett betydande effektivitetshinder i myndigheternas verksamhet. Regeringen ansåg att det fanns faktorer som talade för en ändrad reglering, så som svårigheten att inhämta ett beslut om tvångsmedel när kriminella med kort varsel beslutar om t.ex. platsen för ett viktigt möte samt att många tillstånd till hemlig avlyssning och hemlig övervakning är identiska med redan löpande tillstånd förutom i fråga om teleadressen. Trots det ansåg regeringen att integritets- och rättssäkerhetsskäl alltjämt talade för att lagstiftningen borde vara utformad på ett sådant sätt att beslutsfattaren kan ta ställning till den konkreta åtgärd som avses vid tillståndsgivningen. Förutsättningarna för delar av den initiala prövningen, bl.a. tillämpningen av proportionalitetsprincipen, skulle försämras om åtgärden inte var bestämd till en viss adress, plats eller liknande. Dessutom skulle beslutsfattarens möjligheter sannolikt också minska när det gäller att bedöma i vilken mån ett tillstånd behöver förenas med villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte kränks i onödan (samma prop. s. 97). För att möta behovet av ett snabbt beslutsfattande utökades åklagarnas möjligheter att fatta interimistiska beslut till att även omfatta hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse (samma prop. s. 136 f.). Frågan om att knyta tillståndet till den misstänkta personen har därefter tagits upp av (Ju2015/3153/Å). har även tillkännagett för regeringen att det borde utredas om denna typ av beslut skulle kunna kopplas till en person i stället för till ett telefonnummer eller annan adress (bet. 2016/17:JuU17 punkt 6, rskr. 2016/17:212). Regeringen har senast i propositionen Hemlig dataavläsning tagit ställning mot att knyta hemlig dataavläsning till en person på grund av de skäl som anförts ovan (prop. 2019/20:64 s. 118 f.). När det gäller regleringen i preventivlagen och lagen om särskild utlänningskontroll har i tidigare sammanhang inga särskilda uttalanden gjorts i fråga om kopplingen mellan den som utsätts för åtgärder och telefonnumret, adressen eller kommunikationsutrustningen. Behovet av effektiva tvångsmedel Som redovisas ovan har frågan om att knyta tillståndet till en person varit föremål för överväganden i tidigare lagstiftningsarbeten utan att det har ansetts finnas tillräckliga skäl för att ändra regleringen. Frågan är om de tidigare bedömningarna fortfarande har fog för sig. , och förordar en lösning där tillståndet knyts till en person. En sådan ordning skulle enligt myndigheterna innebära så stora fördelar ur ett brottsbekämpande perspektiv att dessa överväger nackdelarna. Regeringen anser i likhet med utredningen att det är problematiskt att kriminella sätter i system att byta nummer och telefoner för att undvika avlyssning och övervakning.