prop · H703176 · 2020-06-16 00:00:00 — Ett övertagande kräver emellertid god planering, hög kompetens och är en mycket sällan förekommande händelse. Utredningen menar därför att det inte är en uppgift som är lämplig att sprida ut på 21 olika myndigheter utan att det bör vara en uppgift som ska koncentreras till en eller ett fåtal myndigheter. Utredningen har med hänvisning till Försvarsberedningens delrapport av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66) och betänkande Myndighetsgemensam indelning samverkan på regional nivå (SOU 2018:10), angett att det kan vara lämpligt att befogenheten att överta ankommer på ett fåtal länsstyrelser eller civilbefälhavare om dessa framöver får en framträdande roll inom kris- beredskapen och under höjd beredskap. Med nuvarande reglering bör dock enligt utredningen uppgiften koncentreras till MSB. Flera remissinstanser, bl.a. samtliga länsstyrelser och Försvarsmakten, har kritiserat förslaget. Detta med hänsyn till länsstyrelsernas roll inom krisberedskapen och höjd beredskap. förslag innebär att MSB skulle vara den enda myndighet som får överta ansvaret för räddningstjänsten. Ett sådant förslag skulle i vissa fall kunna komma i konflikt med förslaget i avsnitt 13 om att MSB utifrån en nationell riskbild ska kunna prioritera och fördela tillgängliga resurser. Som MSB har påpekat kan det även i en situation liknande med långvarig torka uppstå behov av övertagande på flera platser i landet . En koncentration till enbart MSB skulle i sådana fall enligt regeringens mening kunna minska hela systemets kapacitet jämfört med . En fördel med dagens reglering är nämligen att såväl länsstyrelserna som en annan statlig myndighet, t.ex. MSB, har möjlighet att ta över ansvaret för räddningstjänsten. Om det skulle uppstå behov av övertagande på flera platser är det önskvärt att bibehålla denna flexibilitet. Detta innebär, som i påpekat, att omständigheterna vid övertagandet kan styra vilken myndighet som bör överta ansvaret. Länsstyrelsernas lokalkännedom och kunskaper kan därmed utnyttjas, t.ex. i de fall en räddningsinsats är begränsad till ett eller ett mindre antal län, medan ett övertagande av t.ex. MSB skulle kunna bli aktuellt om en räddningsinsats exempelvis berör flera län och det ställs stora krav på en nationellt samordnad räddningstjänstverksamhet. En nackdel med att behålla dagens reglering är dock, så som har påpekat, att samtliga länsstyrelser och även andra statliga myndigheter, i första hand MSB, som kan bli aktuella för att överta räddningstjänsten måste ha kapacitet att kunna göra det. Med tanke på hur sällan ett övertagande blir aktuellt kan det tyckas orimligt att över tjugo myndigheter ska upprätthålla en sådan förmåga. Det kan i detta sammanhang konstateras att regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att analysera och föreslå en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar på central, regional och lokal nivå (dir. 2018:79). Av direktiven framgår att strukturen även ska stärka samhällets förmåga att hantera fredstida kriser. Beroende på vad utredningen kommer fram till kan det finnas anledning att återkomma till frågan om vilken eller vilka myndigheter som ska kunna ta över ansvaret för räddningstjänsten. Eftersom behovet av ett övertagande i princip kommer att försvinna, bl.a. med hänsyn till regeringens förslag om övergripande ledning, och endast ska ske i undantagsfall finns enligt regeringens mening ingen anledning att föregå utredningens förslag. Det saknas därför tillräckliga skäl att genomföra förslag i denna del. har också föreslagit en ändring av 3 kap. 16 § LSO med innebörden att MSB, i stället för länsstyrelserna, ska få bestämma vilken kommun som ska leda en räddningsinsats om räddningsledarna i berörda kommuner inte kan komma överens. Eftersom ett sådant beslut är nära förknippat med ett övertagande av räddningstjänsten är det enligt regeringens mening ändamålsenligt att denna beslutsbefogenhet, på samma sätt som i fråga om ett övertagande, ligger kvar på länsstyrelserna. Det finns inte tillräckliga skäl att ge MSB denna befogenhet vid sidan om länsstyrelserna. Bestämmelsen bör dock brytas ur 3 kap. 16 § och läggas i en ny paragraf som även justeras språkligt. förslag om delvis övertagande bör inte genomföras Ett övertagande enligt nu gällande bestämmelser medför ett ansvar för all räddningstjänst i den eller de berörda kommunerna, inte bara för den eller de insatser som föranlett övertagandet. har gjort bedömningen att det alltjämt bör vara räddningstjänsten i sin helhet som övertas. MSB har i sitt remissvar över bedömning ansett att möjligheten till delvis övertagande bör övervägas med anledning av att länsstyrelserna vid de två tillfällen som de har tagit över ansvaret för (och ) har delegerat ansvaret åter till kommunerna på olika sätt och att det kan diskuteras om detta är förenligt med tankarna bakom LSO. MSB anser att ett övertagande av räddningstjänsten i sin helhet inte är nödvändigt. har i likhet med MSB gjort bedömningen att lagen bör ge den statliga myndigheten möjlighet att även delvis överta ansvaret för räddningstjänsten. Med delvis övertagande menas att ansvaret för räddningstjänsten tas över när det gäller en eller flera särskilt angivna räddningsinsatser. Några remissinstanser, bl.a. , och kommun, avstyrker förslaget. Remissinstanserna anser bland annat att ett delat ansvar riskerar att skapa otydliga ansvarsfördelningar och konkurrenssituationer om befintliga resurser. Även har lyft fram att det med ett delvis övertagande kan bli otydligt vad som övertas och vad som ligger kvar på kommunen eftersom det är svårt att definiera gränserna för ett övertagande när det gäller begreppet räddningsinsats eftersom bedömningen av vad som är en eller flera räddningsinsatser kan variera. Andra frågor som kan uppkomma är också vem som ansvarar för en räddningsinsats om det sker ytterligare orelaterade olyckor i närheten av den skadeplats där staten övertagit en räddningsinsats. anser att dessa frågor ska lösas genom samordning mellan den statliga räddningsledaren som har tagit över insatsen och den kommunala räddningstjänsten. Detta är dock enligt regeringens mening inte en tillfredsställande lösning då det inte finns någon ytterst ansvarig för det fall den statliga räddningsledaren och den kommunala räddningstjänsten inte är överens. Vid ett övertagande av hela räddningstjänstverksamheten är det den övertagande myndigheten som har det yttersta ansvaret och beslutanderätten. Det är vidare så, som påpekat, att ett delvis övertagande inte harmoniserar med förslaget om övergripande ledning som syftar till att stärka förmågan att hantera samtidiga räddningsinsatser. Förslaget om delvis övertagande riskerar i stället att få motsatt effekt. Med ett övertagande av hela kommunens räddningstjänstverksamhet följer en befogenhet för den statliga myndigheten att disponera de samlade räddningsresurserna. Det är normalt mest effektivt att olika räddningsinsatsers behov av resurser och behovet av att upprätthålla beredskap för nya händelser kan prioriteras mot varandra inom ett ledningssystem. En omfattande räddningsinsats behöver mycket resurser och beredskapen för nya olyckor kan inte överallt vara lika god som normalt när resurser måste samlas till en stor räddningsinsats. Den statliga myndighet som har övertagit ansvaret behöver kunna göra prioriteringar och myndigheten bör då även ta ansvar för den försämrade beredskapen genom att ha ansvar för Prop. 2019/20:176 hela räddningstjänstverksamheten. Ett sådant ansvar tar visserligen fokus från den räddningsinsats som tagits över. Det finns dock inget som hindrar att ett övertagande organiseras så att kommunens befintliga strukturer används för att upprätthålla beredskap och genomföra andra mindre räddningsinsatser i kommunen med de resurser som tilldelats denna. Ansvaret för hela räddningstjänstverksamheten ligger dock kvar på den statliga myndighet som har övertagit ansvaret. Regeringen anser därför sammanfattningsvis att det alltjämt bör vara räddningstjänsten i dess helhet som ska övertas. förslag om delvis övertagande bör därmed inte genomföras. 13Effektivare fördelning av förstärkningsresurser Det är kommunernas ansvar att planera och genomföra alla räddningsinsatser, även de största. Kommunerna kan inte ensamma ha tillräckliga resurser för att genomföra insatser vid alla typer av olyckor. Vid mer omfattande eller komplexa olyckor krävs att externa resurser tillförs. Resurserna kan komma från många håll. Det är naturligt att andra kommunala räddningstjänstorganisationer som inte ingår i den egna samverkansstrukturen nyttjas för sådan förstärkning. Det kan ske genom regional samverkan eller nationellt vid de mest omfattande räddningsinsatserna. En statlig myndighet eller en kommun är skyldig att delta i en räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren om myndigheten har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar den vanliga verksamheten, 6 kap. 7 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). Resurser kan därför tillföras från många olika myndigheter vid en räddningsinsats. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Försvarsmakten, och är exempel på myndigheter som kan ha lämpliga resurser att tillföra. MSB ska, utöver den generella skyldigheten enligt LSO, enligt 7 § förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB:s instruktion) ha förmåga att kunna bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser. Det kan t.ex. vara fråga om avancerad materiel, särskild kompetens hos personal eller fall där det behövs en mängd material utöver det vanliga. MSB har för detta ändamål tagit fram stödresurser för att bekämpa skogsbrand, översvämningar, oljeutsläpp samt händelser involverande kemiska, biologiska, radiologiska eller nukleära medel (CBRN). Myndigheten har också resurser för sök- och räddningsuppdrag, samverkan och ledning, värdlandsstöd, ambulansflyg samt för att bistå personer med hemvist i som drabbas av en allvarlig händelse utomlands. MSB ser kontinuerligt över vilka stödresurser som behövs. Behoven kan skifta beroende på vilket stöd som finns tillgängligt hos andra myndigheter och räddningstjänstorganisationer Det kan också skifta med teknikutvecklingen. 2019/20:176 Det är också vanligt att privata företag engageras vid räddningsinsatser. Det gäller framför allt när det behövs någon särskild förmåga som till exempel kan tillhandahållas genom skogsbrandsexperter, grävmaskiner och lyftkranar. Frivilliga är en annan viktig källa till resurser. Det finns organiserade frivilliga som till exempel de 18 frivilliga försvarsorganisationerna (FFO), frivilliga resursgrupper (FRG), , trossamfund, Röda korset och andra frivilligorganisationer. Det finns också oorganiserade spontanfrivilliga som enskilt eller i tillfälligt sammansatta grupper kan anmäla sig som frivilliga vid räddningsinsats. Andra länder kan också bistå med hjälp. Framför allt kan de andra nordiska länderna och Europeiska unionen (EU) bistå med resurser. Med de nordiska länderna har ett ramavtal om att ömsesidigt lämna bistånd (). Bistånd lämnas på många håll i den vardagliga samverkan i gränsområdena som regleras av lokala avtal men bistånd kan också lämnas vid ovanligare händelser. Inom EU finns organet () som inom ramen för EU:s civilskyddsmekanism kan förmedla resurser via kontaktpunkter MSB och (när det gäller miljöräddningstjänst till sjöss). antogs en revidering av civilskyddsmekanismen. Revideringen syftar till att öka kraven på medlemsstaterna vad gäller det förebyggande och förberedande arbetet på nationell nivå samt utöka möjligheterna till operativt stöd till medlemsstaterna vid större händelser av allvarlig karaktär. Denna nya operativa resurs benämns rescEU. Vid omfattande räddningsinsatser är det, för att resurserna ska kunna användas så effektivt som möjligt, viktigt att det finns en nationell överblick över tillgängliga resurser och att dessa kan prioriteras utifrån en nationell helhetssyn. Resurserna ska sättas in där de gör så stor nytta som möjligt och så snart som det finns behov av det. Det finns också behov av att de kan aktiveras och förflyttas inom landet när riskbilden motiverar detta. Bestämmelserna som reglerar förstärkningsresurser är otydliga. Bestämmelserna behöver därför tydliggöras och staten behöver få en stärkt roll inom området. 13.1Stärkt roll för staten att prioritera och fördela tillgängliga förstärkningsresurser Regeringens förslag: Om det vid omfattande kommunala räddningsinsatser finns ett konkurrerande behov av förstärkningsresurser, ska Myndigheten för samhällsskydd och beredskap på begäran av en eller flera räddningschefer få prioritera och fördela resurserna. Myndigheten ska få begära att statliga myndigheter och kommuner ska lämna upplysningar om vilka resurser de har tillgängliga och att de ska delta i räddningsinsatsen med dessa. En myndighet eller kommun ska vara skyldig att delta endast om det inte allvarligt hindrar den vanliga verksamheten. förslag överensstämmer till viss del med regeringens. Utredningen föreslår endast en ändring i MSB:s instruktion som innebär att MSB ska kunna samordna räddningstjänsten nationellt och att MSB utifrån ett nationellt perspektiv ska upprätthålla beredskap för att bistå med stödresurser i samband med omfattande eller komplexa olyckor och kriser. Remissinstanserna är positiva till förslaget. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) påtalar att skogsbränderna 2018 tydligt visar på behovet av att proaktivt kunna flytta och prioritera resurser utifrån en nationell riskbild. MSB anser att myndighetens roll bör förtydligas i författning och vidgas till att också omfatta möjligheten att vid behov kunna prioritera tillgängliggjorda resurser, såväl internationella som nationella, vid omfattande olyckor och kriser. anser att statliga förstärkningsresurser till skulle underlättas av en nationell plattform som hade en gemensam lägesbild för all statlig räddningstjänst. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens, men regeringen har valt en annan lagteknisk lösning. Utredningens förslag omfattar inte en skyldighet för statliga myndigheter att meddela tillgängliga resurser. Remissinstanserna är positiva till förslaget. MSB har föreslagit att även statliga myndigheter ska meddela vilka resurser de har tillgängliga. Försvarsmakten håller med om att ett förtydligande om vem som har ansvar och mandat att inrikta och prioritera tillgängliga resurser är bra och att det kommer att underlätta även för Försvarsmakten när det gäller prioritering av tillgängliga resurser. Försvarsmakten anser dock att MSB inte bör ges befogenheter gentemot myndigheten eftersom detta skulle medföra en mycket negativ påverkan på Försvarsmaktens förmåga att lösa sina ordinarie huvuduppgifter. i anser att ett klargörande krävs kring gränsdragningen mot länsstyrelsernas möjlighet att efter beslut från regeringen prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande enligt 6 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Skälen för regeringens förslag: Det är viktigt att samhällets samlade resurser används så effektivt som möjligt. Vid omfattande räddningsinsatser, t.ex. som vid skogsbränderna 2018, kan det vara viktigt att någon ur ett nationellt perspektiv får en överblick över tillgängliga resurser för att möjliggöra att dessa kan prioriteras och fördelas till de insatser som är i störst behov av dem. Det kan också finnas ett behov av att resurserna kan aktiveras och förflyttas inom landet om riskbilden förändras. Erfarenheterna från arbetet med att släcka skogsbränderna visar att en klar framgångsfaktor var att MSB tog på sig rollen att prioritera och fördela de resurser som fanns tillgängliga, såväl nationella som internationella. MSB:s arbete möjliggjorde att de resurser som fanns tillgängliga kunde utnyttjas på ett effektivt sätt. Stödet för MSB:s agerande finns delvis i myndighetens instruktion. Av denna framgår i 1 § att myndigheten ska arbeta med och verka för samordning mellan berörda samhällsaktörer för att förebygga och hantera bl.a. olyckor och kriser. Av instruktionen framgår också att myndigheten ska ha förmåga att bistå med stödresurser i samband med 2019/20:176 allvarliga olyckor och kriser samt stödja berörda myndigheters samordning av åtgärder vid en kris eller höjd beredskap. också se till att berörda aktörer under en kris får tillfälle att bl.a. samordna åtgärder och effektivt använda samhällets samlade resurser och inter- nationella förstärkningsresurser (7 §). Någon heltäckande reglering av MSB:s möjlighet att prioritera och fördela tillgängliga resurser finns dock Anledningen till att MSB:s arbete med att prioritera och fördela resurser fungerade var att uppgiften genomfördes i samförstånd och i nära samarbete med berörda kommunala räddningstjänster och att ingen motsatte sig MSB:s agerande. Vid omfattande räddningsinsatser är det viktigt att alla vet vad som gäller och att det finns ett tydligt stöd för de åtgärder Om de resurser som finns tillgängliga ska kunna användas så effektivt som möjligt går det inte att luta sig mot att åtgärder kan vidtas så länge ingen protesterar. Skogsbränderna 2018 visar på ett tydligt behov av en nationell överblick över landets samlade resurser och en prioritering och fördelning av resurserna ur ett nationellt räddningstjänstperspektiv. På detta sätt kan arbetet med att tillgängliggöra förstärkningsresurser vid omfattande räddningsinsatser effektiviseras och resurserna kan fördelas till de insatser som behöver dem bäst. Det bör därför i lag införas en möjlighet för MSB att kunna prioritera och fördela tillgängliga förstärkningsresurser vid om- Till skillnad från Räddningstjänst- och Skogs- brandsutredningen anser regeringen att begreppen prioritera och fördela bör användas i stället för att inrikta och prioritera eftersom det ger en mer rättvisande bild av vad den statliga myndigheten förväntas göra. MSB får prioritera tillgängliga resurser avses att myndigheten får bestämma vilken eller vilka räddningsinsatser som är i störst behov av resurserna, dvs. var de ska användas. Resurserna får sedan fördelas ut till Mandatet omfattar dock inte hur resurserna sedan ska användas. förutsättning för att MSB ska få prioritera och fördela resurserna bör dock vara att en eller flera räddningschefer har begärt detta stöd av myndig- Så länge de berörda räddningscheferna är överens om hur resurserna ska användas bör det nämligen inte finnas något behov av att MSB prioriterar och fördelar resurserna. Ett sådant behov uppstår först när kommunerna inte själva, ensamma eller i samverkan med andra, har till- räckliga resurser och det finns ett konkurrerande behov av resurserna. förutsättning för att tillgängliga resurser ska kunna användas på ett så effektivt sätt som möjligt är inte bara att de berörda kommunerna upp- märksammar MSB på sitt behov av förstärkningsresurser utan också att de löpande bistår myndigheten med lägesrapporter så att myndigheten, när riskbilden motiverar detta, kan förflytta resurserna inom landet. För att MSB ska kunna kartlägga tillgängliga resurser bör det införas en Denna bör, som MSB har påpekat, gälla såväl kommuner som statliga myndigheter. Skyldigheten bör omfatta vilka resurser kommunerna och de statliga myndigheterna har tillgängliga för MSB bör också kunna begära att kommunerna och de statliga myndigheterna ska delta i räddningsinsatsen med dessa Skyldigheten att delta bör precis som i 6 kap. 7 § LSO vara begränsad till att deltagandet inte allvarligt hindrar kommunens eller den statliga myndighetens vanliga verksamhet. inte, så som Försvarsmakten befarar, att medföra någon negativ påverkan Prop. 2019/20:176 på Försvarsmaktens förmåga att lösa sina ordinarie huvuduppgifter. Det är räddningschefen som har ansvaret för räddningstjänstverksamheten. Genom förslaget får MSB, i vissa särskilda situationer, en möjlighet att självständigt bestämma hur tillgängliggjorda förstärkningsresurser ska prioriteras och fördelas utifrån ett nationellt räddningstjänstperspektiv. För att uppnå en så effektiv räddningstjänstverksamhet som möjligt är det dock av stor vikt att MSB vid sin prioritering och fördelning har en nära samverkan med berörda kommunala räddningschefer. Länsstyrelserna har enligt 6 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap en möjlighet att prioritera och inrikta statliga och internationella resurser som ställs till förfogande. Denna möjlighet gäller dock endast statliga och internationella resurser samt inom den aktuella geografiska område och efter särskilt beslut från regeringen. Förslaget om att MSB nationellt ska kunna prioritera och fördela resurser påverkar således inte denna reglering. Regeringens förslag: Efter att en räddningsinsats är avslutad och en olycka är undersökt ska kommunen skicka in en undersökningsrapport till MSB. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vad undersökningsrapporten ska innehålla. Remissinstanserna är positiva eller har inga synpunkter. inspektionen tillstyrker generellt förslaget att införa en till dataskydds- förordningen kompletterande lagstiftning, men anser att det behöver klar- göras att det finns stöd för personuppgiftsbehandlingen i relevant data- Skälen för regeringens förslag Skyldigheter i samband med olycksundersökningar En av intentionerna med lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) var att lagen skulle medföra ett utökat lärande av olyckshändelser och räddningsinsatser samt en systematisk förbättring av den förebyggande verksamheten och räddningstjänstverksamheten. En viktig del i detta är kommunernas skyldighet att utföra olycksundersökningar enligt 3 kap. 10 § LSO. Enligt bestämmelsen ska kommunen efter avslutad räddnings- insats se till att olyckan undersöks för att i skälig omfattning klarlägga orsakerna till olyckan, olycksförloppet och hur insatsen har genomförts. De olycksundersökningar som görs kan delas upp i två kategorier. De flesta undersökningar är inte 2019/20:176 sökningen dokumenteras då i en kortfattad händelserapport. motiverar en svår eller omfattande olycka en mer fullödig utredning, undersökningen dokumenteras då i en särskild olycksutredningsrapport. MSB har i sin instruktion ett generellt uppdrag att se till att erfarenheter tas till vara från inträffade olyckor och kriser samt att bedöma olycksutvecklingen och det säkerhetsarbete som är kopplat till denna (10 och 11 §§ MSB:s instruktion). De flesta kommunerna skickar in rapporter från undersökningarna enligt 3 kap. 10 § LSO till MSB på frivillig väg. Med bland annat rapporterna som grund publicerar MSB nationell statistik över olyckor och räddningsinsatser. Statistiken möjliggör jämförelser mellan kommuner men ger också en bild av förhållandena på lokal nivå. Statistiken är viktig för analys av olyckor, det förebyggande arbetet och räddningsinsatser samt för uppföljning och utveckling på området. För att MSB ska kunna fullgöra sitt uppdrag i instruktionen och föra en god statistik krävs ett fullständigt och högkvalitativt underlag i form av händelserapporter från alla kommuner. Det är också viktigt att de erfarenheter som kommunerna gör i sina särskilda olycksutredningar kommer andra till del. Det finns emellertid ingen tydlig reglering av vare sig krav på att kommunerna ska skicka in sina undersökningsrapporter till MSB eller MSB:s hantering av kommunernas rapporter. Kommunerna bör därför åläggas en uttrycklig skyldighet att skicka in sina undersökningsrapporter för olycksundersökningar till MSB som sedan bör svara för att sammanställa rapporterna. Kommunernas skyldighet bör tydliggöras genom ett tillägg i 3 kap. 10 § LSO som reglerar skyldigheten att utföra olycksundersökning.