prop · H703134 · 2020-04-02 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:134 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och rekommendation till regeringen i rapporten – en stabilare grund för finanspolitiken (RiR 2019:34). I rapporten redovisar resultatet av sin granskning av nationalräkenskaperna. Myndighetens övergripande slutsats är att nationalräkenskaperna håller en tillräckligt hög kvalitet och att deras tillförlitlighet varken är bättre eller sämre än de i andra EU-länder. Enligt myndigheten kan dock vissa förbättringar genomföras. Myndigheten rekommenderar regeringen att i sin styrning säkerställa att distributionen av statistiken från nationalräkenskaperna sker direkt från den statistikansvariga myndigheten, dvs. Regeringen ställer sig bakom rekommendation. Regeringen avser att se över styrningen av distributionen av nationalräkenskaperna med målet att SCB ska distribuera dem. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendation till Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendation ..................................................... Nationalräkenskaperna – en stabilare grund för finanspolitiken (RIR 2019:34)............................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har granskat nationalräkenskaperna. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten – en stabilare grund för finanspolitiken (RiR 2019:34), se bilagan. överlämnade till regeringen den I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och den rekommendation till regeringen som har redovisat i sin rapport. De iakttagelser och rekommendationer som riktar sig till () behandlas inte i denna skrivelse. 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen har granskat om nationalräkenskaperna har tillräckligt god kvalitet för att utgöra underlag för välinformerade finanspolitiska beslut. Kvaliteten har bedömts utifrån tre kriterier: relevans, tillgänglighet och tydlighet samt tillförlitlighet. övergripande slutsats är att nationalräkenskaperna håller en tillräckligt hög kvalitet och att deras tillförlitlighet varken är bättre eller sämre än de i andra EU-länder. Enligt myndigheten kan dock vissa förbättringar genomföras. anger i rapporten att bearbetning och spridning av statistiken involverar flera myndigheter. Enligt skulle en bättre samordning förbättra tillgängligheten till statistiken. har en central roll i spridningen av data. Myndigheten bistår med bearbetade utfallsdata för departementets makroekonomiska verksamhet. data används också av andra användare som komplement till de data som SCB publicerar. sker dock enligt en viss fördröjning innan utfallet når användarna. Myndigheten anser vidare att det finns en risk för att samstämmigheten mellan olika leveranser och beräkningar brister när bearbetningen av statistiken sker på flera platser. Av intervjuer med berörda myndigheter framgår att de önskar att utfallet ska distribueras av en och samma myndighet. rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att i sin styrning säkerställa att distributionen av statistiken från nationalräkenskaperna sker direkt från den statistikansvariga myndigheten, dvs. 2019/20:134 3 Regeringen välkomnar granskning av nationalräkenskaperna. Dessa beskriver landets ekonomiska aktiviteter och utveckling och har flera viktiga användningsområden inom såväl den statliga förvaltningen i som i internationella sammanhang. Regeringen noterar övergripande slutsats att nationalräkenskaperna håller en tillräckligt hög kvalitet. Regeringen delar bedömning att en bättre samordning av bearbetningen och spridningen av statistiken skulle förbättra tillgängligheten till den. Den fördröjning som förekommer innan statistiken når användarna borde kunna åtgärdas om den publicerades av en och samma myndighet. Om bearbetningen av statistiken skulle ske på samma ställe borde också risken för bristande samstämmighet i dataleveranser och beräkningar kunna minimeras. Även informationen i samband med ändringar i leveranserna av utfallsdata borde kunna förbättras. Sådana ändringar kan handla om att variabler tillkommer, försvinner eller byter namn. Ändringarna kan ske i samband med en statistikleverans, utan någon förvarning från SCB. Likaså borde de berörda myndigheterna kunna enas om begrepp och skärningar av sina data så att jämförbarheten mellan dem underlättas. Regeringen ställer sig bakom rekommendation att distributionen av statistiken från nationalräkenskaperna bör ske direkt från SCB. På så sätt kan utfallsdata nå användarna snabbare. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendation Regeringen avser att se över styrningen av distributionen av nationalräkenskaperna, med målet att SCB ska distribuera dem. Regeringen anser i och med denna skrivelse att är slutbehandlad. 2019/20:134 Bilaga – en stabilare grund för finanspolitiken är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-543-5 rir 2019:34 omslagets originalfoto: trygg tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 1 1 - 1 5 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 1 3 4 4 R I R 2 0 1 9 : 3 4 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: –en stabilare grund för finanspolitiken har granskat nationalräkenskaperna. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Finanspolitik och budgetprocess behöver bra statistik Preliminära och definitiva beräkningar Relevans, tillgänglighet och tydlighet Tillförlitligheten i preliminära utfall Uppdelning av totala revideringar Tillförlitligheten i de offentliga finanserna Tillförlitligheten i privata sektorns finanser Tillförlitlighet i internationellt perspektiv Sektorräkenskaper: begrepp och teori Revideringar till följd av förändrad bokföring R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Nationalräkenskaperna innehåller statistik som är central för finanspolitiken. Förutom bruttonationalprodukten (BNP) återfinns även den officiella statistiken för de offentliga finanserna. Att denna statistik håller en hög kvalitet är en förutsättning för att utvärdering och uppföljning av finanspolitiken blir korrekt. Felaktigheter riskerar leda till att regering och riksdag fattar beslut på en felaktig bild av styrkan i de offentliga finanserna. I granskningen undersöks om nationalräkenskaperna har tillräckligt god kvalitet för att utgöra underlag för välinformerade finanspolitiska beslut. Kvaliteten bedöms utifrån tre kriterier: relevans; tillgänglighet och tydlighet samt tillförlitlighet. övergripande slutsats är att nationalräkenskaperna har tillräckligt god kvalitet, men några saker bör bli bättre. Slutsatsen baseras i korthet •Statistiken är relevant för de myndigheter som arbetar fram beslutsunderlag till finanspolitiken. Den belyser således de frågor som är viktiga för •Bearbetning och spridning av statistiken involverar flera myndigheter. En bättre samordning skulle förbättra tillgängligheten till statistiken, genom att risken för fel och dubbelarbete minskas. •Det finns utförlig information om statistiken, men beskrivningarna av statistikens tillförlitlighet behöver kompletteras för att bli tydligare. •Statistiken för de offentliga finanserna i nationalräkenskaperna är tillförlitliga i hög grad, men det finns områden som bör bli bättre. Skillnaden mellan preliminärt och definitivt utfall tycks följa konjunkturutvecklingen. Det tyder på att inte all tillgänglig information använts effektivt till de preliminära utfallen. •Det finns tecken på att BNP-nivån systematiskt har underskattats ide preliminära utfallen. Det återspeglas i statistiken för den privata sektorns finanser där träffsäkerheten i de preliminära utfallen är mycket låg •Tillförlitligheten i de svenska nationalräkenskaperna bedöms vara varken bättre eller sämre än den i andra EU-länder. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N Distributionen av statistiken bör bli effektivare () arbetar efter den europeiska standarden för nationalräkenskaper. Det passar inte alltid de svenska myndigheternas behov eller önskemål. SCB har i hög grad anpassat statistiken till användarnas särskilda behov, framför allt för de offentliga finanserna. Det finns några områden där SCB:s statistik inte är tillräckligt bearbetad för att vara helt relevanta för de svenska myndigheterna. Exempelvis gäller det aggregeringar av produkter, kapitalslag och branscher. () har av tradition en central roll i spridningen av data. De bistår med bearbetade utfallsdata för departementets makroekonomiska verksamhet. Deras data används också av andra användare som komplement till de data som SCB publicerar. sker en viss fördröjning innan utfallet når användarna. Det finns dessutom en potentiell risk att samstämmigheten mellan olika leveranser och beräkningar brister när bearbetning av statistiken sker på flera platser. Det faktum att myndigheterna inte använder samma begrepp och skärningar av data försvårar också jämförbarheten mellan myndigheternas indata. I intervjuer med myndigheterna framgår att de önskar att utfallet kommer från samma ställe. intervjuer med myndigheterna visar också att de i allmänhet är nöjda med den information som SCB ger om statistiken. Förändringar i det datamaterial som SCB levererar har i vissa fall skett utan information i förväg. Även mindre förändringar kan stoppa upp processen och leda till mindre tid för myndigheternas egentliga arbete med prognoser och ekonomiska analyser. Myndigheterna efterfrågar mer fördjupad information om utfallet, speciellt för tillfälliga eller extraordinära händelser. Detaljerna behövs för att göra Nationalräkenskapernas kvalitetsdeklaration innehåller numera en beskrivning av revideringarna av BNP. noterar dock att det saknas liknande beskrivningar för offentliga finanser och andra delar av de så kallade sektorräkenskaperna. Ändrade bokföringsregler förklarar en väsentlig del av revideringarna Nationalräkenskaperna ska uppfylla kravet på aktualitet vilket gör det ofrånkomligt att de första preliminära utfallen revideras. Hur väl de första preliminära utfallen överensstämmer med de följande definitiva beräkningarna analyseras genom en statistisk analys av revideringarna i sektorräkenskaperna för åren 2001–2016. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ändrade bokföringsregler har varit en väsentlig del av revideringarna . Framför allt har det handlat om förändringar av den europeiska standarden och SCB:s tillämpning av denna. Det kan sägas vara en kontinuerlig och långvarig process för att den ekonomiska statistiken ska harmonisera inom EU. Granskningen visar att om inte revideringar till följd av förändrad bokföring separeras från andra revideringar skulle statistiska test kunna leda till felaktiga slutsatser. Det är därmed inte sagt att det ur ett användarperspektiv är oproblematiskt med revideringar på grund av förändrad bokföring. Det försvårar bland annat jämförbarheten mellan olika publiceringstillfällen. Revideringar av finansiellt sparande är konjunkturberoende Överskottsmålet är centralt för finanspolitiken. Det är definierat som ett mål för den offentliga förvaltningens1 finansiella sparande. I den framåtblickande utvärderingen av överskottsmålet behövs prognoser både på det finansiella sparandet och på , det senare för att kunna bedöma konjunkturläget. Det senaste utfallet för nationalräkenskaperna används som utgångspunkt för prognoser på den framtida utvecklingen. Det är därför viktigt att det inte finns systematiska fel i de preliminära utfallen och att precisionen är hög, det vill säga att överensstämmelsen med det definitiva utfallet är god. beräkningar visar att den offentliga förvaltningens finansiella sparande varken har systematiskt under- eller överskattats i det första preliminära utfallet. Revideringarna av det finansiella sparandet har i genomsnitt varit Det finns emellertid en tendens till att revideringarna av det finansiella sparandet samvarierar med konjunkturutvecklingen. Enligt beräkningar förklaras detta till stor del av de preliminära beräkningarna av statens skatteintäkter, framför allt löpande inkomstskatter. Under den senaste konjunkturuppgången har exempelvis intäkterna från hushållens kapitalinkomstskatter underskattats i de preliminära utfallen; har intäkterna från bolagsskatterna reviderats kraftigt. Det rör sig om stora belopp. Skatteintäkterna i nationalräkenskaperna baseras på ett underlag från (). I underlaget används ESV:s skatteprognoser, vilka inte SCB råder över. SCB är dock statistikansvarig myndighet; det ligger i deras ansvar att utvärdera nationalräkenskapernas kvalitet.2 1I budgetlagen (2011:203) och regeringens ekonomiska propositioner benämnd offentlig sektor. Här används benämningen i ENS 2010, den senaste versionen av regelverket för nationalräkenskaperna. 213 a § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N Låg precision för privata sektorns finanser Precisionen i de preliminära utfallen har varit betydligt bättre för redovisningen av de offentliga finanserna jämfört med den privata sektorns finanser. Den låga precisionen i centrala ekonomiska variabler, exempelvis bolagens driftsöverskott, hushållens sparkvot och utrikessaldot, har till viss del varit kända av myndigheterna och lett till begränsad användning av dessa delar. Risk för systematisk underskattning av BNP För BNP finns det en tendens till systematiska underskattningar av nivån. I genomsnitt har BNP-nivån i de första preliminära utfallen underskattats. Det kan i förlängningen leda till revideringar av trendskattningar och i så fall en förändrad syn på konjunkturläget (BNP-gapet) och överskottsmålet (via det så kallade strukturella sparandet). Revideringar av svensk statistik inte större än genomsnittet i EU Revideringarna i den svenska statistiken av den offentliga förvaltningens finansiella sparande och nivån på BNP avviker inte nämnvärt från genomsnittet i EU. Kvaliteten i de svenska nationalräkenskaperna kan därför inte sägas vara vare sig bättre eller sämre än den i andra jämförbara länder. Mot bakgrund av granskningens iakttagelser riktar följande rekommendationer till SCB respektive regeringen: •SCB bör löpande utvärdera tillförlitligheten i nationalräkenskapernas preliminära utfall av statens skatteintäkter. Om utvärderingen visar att det finns brister ska SCB verka för att dessa åtgärdas. •SCB bör säkerställa att nationalräkenskapernas preliminära utfall av BNP inte innehåller systematiska fel. •SCB bör säkerställa att information om tillförlitligheten i nationalräkenskapernas preliminära utfall når fram till användarna. Nationalräkenskapernas kvalitetsdeklaration bör utökas med beskrivningar av tillförlitligheten i sektorräkenskapernas preliminära utfall. •Regeringen bör i sin styrning säkerställa att distributionen av statistiken från nationalräkenskaperna sker direkt från den statistikansvariga myndigheten, det vill säga SCB. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning En hög kvalitet i de statistiska underlagen är viktigt i hanteringen av de statliga finanserna. Vid uppföljning och utvärdering av finanspolitiken, liksom vid framtagningen av statens budget, kan brister i de statistiska underlagen leda till fel slutsatser och i värsta fall till felaktiga beslut. Nationalräkenskaperna innehåller statistik som är central för finanspolitiken, bland annat finansiellt sparande. Den offentliga förvaltningens finansiella sparande används för att bedöma storleken på ett eventuellt budgetutrymme eller behovet av budgetförstärkande åtgärder i statens budget. Nationalräkenskapernas utfall är till en början preliminärt. Utfallet bygger först på ett begränsat underlag och uppdateras efter hand i takt med att nya underlag blir tillgängliga. Läget för de offentliga finanserna kan alltså vara ett annat än vad beslutsfattarna såg framför sig när statens budget beslutades. Den offentliga förvaltningens finansiella sparande var exempelvis väsentligt starkare 2014, 2015 och 2016 än vad det preliminära utfallen visade; i genomsnitt underskattades överskottet med Så stora förstärkningar av statskassan kan påverka utrymmet för finanspolitiken. Nationalräkenskaperna granskas kontinuerligt av EU:s statistikkontor Eurostat.3 Dessa granskningar fokuserar i stor utsträckning på efterlevnaden av de bokföringsregler som styr nationalräkenskaperna. granskningar av kvaliteten i den ekonomiska statistiken har ofta fokuserat på styrning, kontroll och organisation av arbetet med att ta fram nationalräkenskaperna.4 Tidigare studier av revideringar i nationalräkenskapernas utfall har varit inriktade på BNP och den reala ekonomin. Studier som i stället fokuserar på den del av nationalräkenskaperna som innehåller finansiellt sparande, de så kallade sektorräkenskaperna, är få.5 Mot denna bakgrund anser att det är motiverat att granska kvaliteten i nationalräkenskaperna. 3Se t. ex. , Quality report on National and Regional Accounts, 2016 data, 2018 edition, 2018. 4Riksrevisionen, 2008, 2010, 2013, 2015a och Statskontoret, 2011, granskar den interna organisationen på SCB. SOU 2012:83 och , 2015b, inriktas på systemet för den officiella statistiken. I SOU 2002:118 gavs förslag på förbättringar av den ekonomiska statistiken. Tyngdpunkten i förslagen låg på en förbättring av nationalräkenskaperna. Det ledde till förbättringar i statistiken genom det så kallade , se SCB, 2010. 5Riksrevisionen granskade tillförlitligheten i kommunernas inrapportering av årets intäkter och kostnader i det så kallade räkenskapssammandraget, ett viktigt underlag till redovisningen av den kommunala sektorns finanser, se , Räkenskapssammandraget – är resultat- och balansräkningen tillförlitlig?, 2018. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N Syftet är att undersöka om nationalräkenskaperna har tillräckligt god kvalitet för att utgöra underlag för välinformerade finanspolitiska beslut. Kvaliteten bedöms i denna granskning utifrån ett urval av de kvalitetskriterier som återfinns i lagen (2001:99) om den officiella statistiken. Kriterierna har legat till grund för formuleringen av granskningens frågeställningar. I avsnitt 1.3 redogörs för innebörden av dessa kriterier. 1.Är nationalräkenskaperna relevanta? 2.Är nationalräkenskaperna tillgängliga och tydliga? 3.Är nationalräkenskapernas tillförlitlighet på en tillräckligt hög nivå? Granskningen avgränsas till sektorräkenskaperna. Den delen av nationalräkenskaperna innehåller bland annat utfallet för den offentliga förvaltningens finansiella sparande, vilket är centralt för finanspolitiken. SCB är statistikansvarig myndighet för de svenska nationalräkenskaperna.6 Regeringen har ett ansvar att styra myndigheterna. granskar därmed regeringen och SCB. I ramverket som styr finanspolitikens utformning poängteras kvalitetsaspekten i den statistik som ligger till grund för prognoser och beslutsunderlag:7 Regeringen har ett ansvar för att se till att relevanta data finns att tillgå om samhällsekonomin. Detta är en förutsättning för att prognoser och andra typer av beslutsunderlag ska hålla god kvalitet. Statistiken över de offentliga finanserna är av särskilt stor betydelse. Att statistiken håller en hög kvalitet är en förutsättning för att på ett trovärdigt sätt ska kunna leva upp till kraven i stabilitets- och tillväxtpakten. Data som och andra statliga myndigheter producerar ska ha högsta möjliga kvalitet.8 Nationalräkenskaperna är en del av den officiella statistiken och är som sådan reglerad av lagar och förordningar. SCB har dessutom ett särskilt ansvar att 6Förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 7Ramverket för finanspolitiken syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent och omfattar ett antal mål och principer som styr finanspolitikens utformning. innehåller de budgetpolitiska målen (överskottsmålet, skuldankaret, utgiftstaket och det kommunala balanskravet), en stram statlig budgetprocess samt extern uppföljning och transparens. 2017/18:207. 2017/18:207, sid. 29. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N samordna systemet för den officiella statistiken och får i denna roll meddela föreskrifter om tillgänglighet och kvalitet.9 Den kvalitetssyn som tillämpas i den officiella statistiken är i hög grad användarorienterad. Enligt riksdag och regering är kvalitet inte något absolut begrepp utan utgår från statistikens användbarhet.10 Vid utveckling, framställning och spridning av statistiken ska sju kvalitetskriterier tillämpas.11 Kvalitet kommer i denna granskning att bedömas utifrån tre av dessa: relevans; tillgänglighet och tydlighet samt noggrannhet. Noggrannhet kopplas här till begreppet tillförlitlighet.12 Granskningen kommer inte omfatta kriterierna aktualitet och punktlighet, då det inte finns några indikationer på problem inom dessa områden. Dessutom övervakas detta av . Kvalitetskriterierna jämförbarhet och samstämmighet rör också till stor del frågor som styrs av EU-regleringar och övervakas av . Jämförbarhet och samstämmighet med annan statistik är inte i sig en fråga för denna granskning, men kan i vissa fall vara en förutsättning för kriteriet noggrannhet och i den meningen beröras i granskningen. Relevans handlar om hur väl statistiken belyser de frågor som är viktiga för användarna av statistiken. Överensstämmelsen mellan målstorheter och intressestorheter är en viktig del i bedömningen av statistikens relevans. Innan den statistikansvariga myndigheten definierar den statistiska storhet som ska skattas görs avvägningar med hänsyn till olika användares behov, kvalitetskrav på statistiken, kostnader för framtagandet av statistiken och uppgiftslämnarbördan.13