prop · H80325 · 2020-10-08 00:00:00 — Ledamöterna utsågs av regeringen och representerade länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan, länsarbetsnämnder, kommuner och landsting. Landshövdingen var ordförande. Flera av länsstyrelserna hade valt att vidga kretsen av deltagare i strukturfondsarbetet genom att etablera så kallade stora partnerskap. Se SOU 2006:3, s. 56. 2006/07:92 s. 9. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P Regeringen har även gett strukturfondspartnerskapen en uppgift i samband med utlysningar. Den består i att och ska stämma av kriterier i utlysningarna med partnerskapen inför att de publiceras.30 och gör en första prövning av ansökningar Medel från ERUF och ESF förmedlas genom utlysningar, i vilka aktörer har möjlighet att söka finansiering. Det är respektive som tar initiativet till och genomför utlysningarna. Myndigheterna gör därefter en prövning av de ansökningar som inkommit. och bedömning av ansökningarna ska genomföras utifrån vad regeringen kallar en prövning från ett laglighetsperspektiv.31 Regeringen har angett att och i sina bedömningar ska:32 •kontrollera att projektansökningar avser stöd som är förenligt med det berörda programmet och med unionsrättsliga och nationella bestämmelser33 •bedöma vilka projekt som bidrar till att uppnå de mål och resultat som gäller för den del av programmet som utlysningen gäller •kontrollera att sökanden har angett hur medfinansiering kommer att ordnas 30Regeringen, Partnerskapsöverenskommelsen, s. 125. Nationellt socialfondsprogram för investering för tillväxt och sysselsättning, avsnitt 7.2.1. Respektive Operativt program inom målet investering för sysselsättning och tillväxt, till exempel , avsnitt 7.2.1. 2006/07:92 s. 8. 322 kap. 8 § förordningen (2014:1383). 33Vid kontrollen ska myndigheten tillämpa angivna urvalskriterier i artikel 125.3 i och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 och bedöma vilka projekt som bidrar till att uppnå de specifika målen och resultaten inom insatsområdena, se 2 kap. 8 § 2 st. förordningen (2014:1383) om förvaltning av . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •vid behov rådgöra med regional och nationell expertis i sakfrågor och regional behovsanalys34. Regeringen har även bemyndigat och att utfärda föreskrifter med kompletterande bestämmelser. Föreskrifterna avser bland annat ansökan och utbetalning av stöd, vilka utgifter som är stödberättigade samt regler för uppföljning och kontroll.35 När och har tagit ställning till vilka projekt som ska godkännas ska de skicka ett underlag för prioritering till strukturfondspartnerskapet före partnerskapets prioriteringsmöte. I underlaget ska myndigheterna sammanställa information om de godkända projekten, vilka urvalskriterier som myndigheterna har använt och hur de bedömt att ansökningarna uppfyller dem.36 Partnerskapen ska samråda med regionerna Innan partnerskapet håller sitt möte ska det samråda med berörd region om projektets överensstämmelse med det regionala tillväxtarbetet i länet.37 Det innebär däremot inte att partnerskapet behöver vara överens med regionen, och regeringen har betonat att ansvaret för att prioritera ska ligga på partnerskapet.38 har även flera landsting, länsstyrelser och regionförbund haft ansvaret för det regionala tillväxtarbetet, men har det övertagits av landets 21 regioner. Partnerskapen bestämmer vilka projekt som får EU-medel På prioriteringsmötet ska och föredra underlaget för prioritering inför partnerskapet. Partnerskapet ska därefter avge sitt yttrande om prioritering. För att partnerskapet ska kunna yttra sig krävs att det är enhälligt, samt att ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.39 Vid partnerskapets handläggning ska det tillämpa bestämmelserna om jäv 34Se till exempel regeringsbeslut N2014/3672/ESR och N2014/3672/RT. 35Föreskrifter om ändring av föreskrifter (TVFS 2015:1) om stöd från de regionala strukturfondsprogrammen inom målet Investering för tillväxt och sysselsättning (TVFS 2019:1). Svenska föreskrifter och allmänna råd om stöd från Europeiska socialfonden inom ramen för det nationella socialfondsprogrammet och inom målet Investering för tillväxt och sysselsättning 2014–2020 (TVFS 2016:1). 362 kap. 9 § förordningen (2014:1383) om förvaltning av 372 § lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap i dess lydelse fr.o.m. , se prop. 2018/19:162, bet. 2019/20:KU3, rskr. 2019/20:48. 2013/14:175 s. 10, bet. 2013/14:NU24, rskr. 2013/14:170. 392 kap. 10–11 §§ förordningen (2014:1383) om förvaltning av . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P i16–18 §§ förvaltningslagen (2017:900).40 Partnerskapet ska fastställa en arbetsordning.41 I yttrandet om prioritering ska partnerskapet ange motiveringar avseende varje ansökan som myndigheterna har föredragit.42 Partnerskapets prioriteringar är bindande i och fortsatta handläggning av ansökningarna.43 Partnerskapen anger inte någon rangordning för projekten. Projekt blir därmed antingen prioriterade och sedan beviljade av myndigheterna, eller ej prioriterade vilket innebär att de blir avslagna. När lagen infördes betonade regeringen att partnerskapen bara ska ta ställning till projekt som har godkänts av och . De ska inte ta ställning till delar av projekten, utan deras prioriteringar ska gälla för projekten som helhet.44 Efter partnerskapets prioritering fattar och ett formellt beslut om att bevilja eller avslå projektet. Myndigheternas beslut om beviljande av stöd ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som tillämpats och vilka omständigheter som varit avgörande för utgången samt ange det förväntade resultatet av projektet. I beslutet ska myndigheten även ange vilka villkor som är förenade med projektets budget och finansieringsplan och hur projektets utgifter ska redovisas. I besluten ska även partnerskapets motivering finnas med.45 Partnerskapen består av både politiker och andra ledamöter Ordförande i strukturfondspartnerskapen har utsetts av regeringen efter ett nomineringsförfarande, där de aktörer som haft ansvaret för det regionala tillväxtarbetet i partnerskapsområdet har fått inkomma med förslag. Fram till hade vissa partnerskap en ordförande som var landshövding i ett av de ingående länen. Sedan ansvaret för det regionala tillväxtarbetet fördes över till samtliga regioner är alla ordföranden i partnerskapen även regionpolitiker i ett av länen, eller har en bakgrund som det. Det vanligaste är att ett regionråd har uppdraget som ordförande i partnerskapet, och att regionråd från andra län i området är vice ordförande. Utöver ordföranden har partnerskapen 20–24 ledamöter. Ledamöterna är utsedda av ordföranden efter att denna har inhämtat nomineringar från olika organisationer. Regeringen har angett vissa grunder för hur ledamöter ska utses, 404 § lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap med hänvisning till 16–18 §§ förvaltningslagen (2017:900). Hänvisningen kom till genom SFS 2018:828 och trädde i kraft , som en följdändring av den nya förvaltningslagen (2017:900) som trädde i kraft . Den tidigare lydelsen av 4 § var: ”Vid strukturfondspartnerskapets handläggning skall bestämmelserna om jäv i 11 och 12 §§ förvaltningslagen (1986:223) tillämpas.” 412 kap. 13 § förordningen (2014:1383) om förvaltning av . 422 kap 12 § förordningen (2014:1383) om förvaltning av 431 § 3 st. lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap. 2006/07:92 s. 8, bet. 2006/07:NU15, rskr. 2006/07:200. 452 kap. 14 § 1 st. och 15 § förordningen (2014:1383) om förvaltning av . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och att en jämn könsfördelning samt spridning i ålder och bakgrund ska eftersträvas för partnerskapets ledamöter. Ordföranden ska även se till att partnerskapet har god kunskap om hållbar utveckling, EU-programmet 2020 samt andra EU-program.46 I partnerskapen ska tre olika grupper av ledamöter ingå:47 •Det ska ingå förtroendevalda representanter från kommuner och regioner samt i vissa fall (och Mellersta ). Tillsammans ska de enligt regelverket utgöra en majoritet av ledamöterna I vissa partnerskap är de i praktiken färre än så, och antalet varierar mellan 10 och 14 (43–) inklusive ordförande. I alla partnerskap är det fler ledamöter från regionerna än från kommunerna, och iSmåland och Öarna finns ingen ledamot från någon kommun. har två ledamöter i och i Mellersta . •Det ska också finnas företrädare för arbetsmarknadens organisationer, intresseorganisationer och föreningar. Partnerskapen har 2–4 ledamöter från arbetsmarknadens organisationer och 1–2 ledamöter från intresseorganisationer och föreningar. •Det ska ingå företrädare för vissa statliga myndigheter som regeringen har bestämt. Varje partnerskap har 3–5 ledamöter från Arbetsförmedlingen, och länsstyrelserna. I varje partnerskap finns även en ledamot från ett universitet eller en högskola. Partnerskapen har sekretariat vid åtta regioner Varje partnerskap har ett mindre sekretariat, oftast bestående av en ensam sekreterare. Sekretariaten är förlagda hos en av regionerna inom partnerskapsområdet. Innan var även vissa sekretariat förlagda hos länsstyrelser, regionförbund och regionala samverkansorgan som hade det regionala tillväxtansvaret i sina respektive län. I takt med att det regionala tillväxtansvaret har gått över till regionerna har de även tagit över rollen som värdorganisationer. Partnerskapen i –och har däremot alltid haft respektive som värdorganisationer, då de är regioner som har haft ansvaret för regional utveckling i respektive län. –2020 får värdorganisationerna tillsammans för att finansiera partnerskapens verksamhet inklusive sekretariaten.48 46Detta gäller de så kallade Interreg-programmen. Se till exempel regeringsbeslut N2014/3672/ESR. 473 § lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap i dess lydelse fr.o.m. , se prop. 2018/19:162, bet. 2019/20:KU3, rskr. 2019/20:48. 48Uppgifter från och . Sekretariaten finansieras med EU-medel från programmen och medfinansiering genom anslag till myndigheterna. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P 2.3 ERUF och ESF i –2020 bestämmer strukturfondspartnerskapen om medel från åtta regionalfondsprogram, som ger stöd till företag, forskning, infrastruktur och grön omställning. Partnerskapen bestämmer även om medel i socialfondsprogrammet, som finansierar projekt som ger stöd till kompetensutveckling och insatser riktade till personer vilka står långt från arbetsmarknaden. kan partnerskapen prioritera stöd till projekt som sammanlagt uppgår till . ERUF finansierar forskning, infrastruktur, grön omställning och stöd till företag Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) ger stöd till små och medelstora företag, framför allt i unionens mindre utvecklade regioner. Fonden syftar till att stärka ekonomisk, social och territoriell sammanhållning i unionen.49 I finansierar ERUF bland annat åtta regionala program som är förvaltande myndighet för. De regionala programmen –2020 togs fram av de länsstyrelser och regioner som då hade ansvar för det regionala tillväxtarbetet, med stöd av och Tillväxtanalys. Programmen bygger på de regionala utvecklingsstrategier som länsstyrelserna och regionerna hade tagit fram. Medlen i de regionala programmen kan sägas vara tänkta att fungera som möjliggörare av de regionala utvecklingsstrategierna. De regionala programmen innehåller fem olika typer av inriktningar på stöd och insatser50 •stöd för att stärka små- och medelstora företag – finns i alla program utom programmet för och utgör av medlen i programmen •stöd till forskning, teknisk utveckling och innovation – ingår i samtliga 8 program och utgör av medlen i programmen •stöd för att utöka tillgång, användning och kvalitet på informations- och kommunikationsteknik – ingår i 5 av programmen och utgör av medlen i programmen •stöd för övergången till koldioxidsnål ekonomi – finns i alla program utom programmet för och utgör av medlen i programmen •stöd för att främja hållbara transporter och för att få bort flaskhalsar i nätinfrastruktur – finns bara i programmen för och Mellersta och utgör av medlen i programmen. 49EUT L 347/320, 20.12.2013, Celex 32013R1303, kap. 1, art. 2. 50Dessa motsvarar fem tematiska mål som angetts av Europeiska kommissionen. Utöver dessa fem delar av programmen får av medlen användas för administration. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ESF finansierar kompetensutveckling och insatser riktade till personer som står långt från arbetsmarknaden Europeiska socialfonden (ESF) finansierar insatser riktade till arbetslösa och till kompetensutveckling för redan sysselsatta, och är tänkt att främja deras möjligheter till sysselsättning och anpassning till förändringar på arbetsmarknaden.51 Medel från ESF förvaltas främst inom ramen för ett nationellt socialfondsprogram, som förvaltas av Svenska . Socialfondsprogrammet är riktat till offentliga, privata och ideella organisationer och ger stöd till insatser för sysselsättning, kompetensutveckling och integration. Projekt som får stöd från programmet består till övervägande del av olika former av coachning, utbildning och sysselsättningsaktiviteter. Merparten av programmet genomförs på regional nivå genom regionala handlingsplaner. Handlingsplanerna togs fram i början av programperioden av de aktörer som hade ansvar för det regionala tillväxtarbetet i samverkan med , och godkändes därefter av programmets övervakningskommitté. en närmare anpassning av programmet till regionala förhållanden.52 Socialfondsprogrammet består av tre delar med olika typer av insatser:53 •En första del stöder projekt riktade mot personer som redan är etablerade på arbetsmarknaden men som behöver stärka sin ställning. Det kan till exempel handla om kompetensutveckling av arbetskraften hos ett företag eller •En andra del stöder projekt riktade mot personer som av olika anledningar står långt från arbetsmarknaden, exempelvis sjuka eller långtidsarbetslösa, och syftar till att stärka deras anknytning till arbetsmarknaden. •En tredje del består av insatser riktade till områden med hög ungdomsarbetslöshet. I fall innebär det extra medel till Mellersta , och –. Nationell medfinansiering är ett villkor för att få stöd För att få finansiering från ERUF eller ESF krävs en medfinansiering med nationella medel. Medfinansieringen kommer oftast från offentliga aktörer, men kan också bestå av privata medel. , kommuner och lärosäten är vanliga medfinansiärer av projekt som får stöd av ERUF. De största och viktigaste medfinansiärerna är däremot regionerna i partnerskapsområdet. 51EUT L 347/470, 20.12.2013, Celex 32013R1304, kap. 1 artikel 2. 52Regeringen, Partnerskapsöverenskommelsen, , s. 121 f. och 125 f. Respektive regional handlingsplan för programperioden –2020. 53Arbetsmarknadsdepartementet, Nationellt socialfondsprogram för investering för tillväxt och sysselsättning 2014–2020, 2017. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P i medfinansiering av ERUF-projekt, motsvarande av den sammanlagda medfinansieringen och av den offentliga medfinansieringen.54 Det är vanligt att regionerna använder de statliga medel de får för regional projektverksamhet som medfinansiering.55 Ofta söker ett projekt finansiering från regionen i en process som sker inför eller parallellt med en ansökan till om EU-medel från ERUF. För vissa projekt blir finansieringen från ERUF avgörande för om projektet kan genomföras. i mindre skala utan EU-medel. Många regioner driver även själva egna projekt och söker EU-medel för dessa. Regionerna har olika ekonomiska förutsättningar, och för många regioner utgör medlen för regional projektverksamhet tillsammans med möjligheten att söka EU-medel den stora merparten av de medel som regionen har för insatser för regional utveckling. Det gäller särskilt regioner som inte lyckas söka finansiering från finansiärer som eller andra EU-medel, till exempel forskningsprogrammet 2020.56 Arbetsförmedlingen, och landets kommuner är vanliga medfinansiärer av projekt som får stöd av ESF. Många ESF-projekt är riktade till personer som får någon typ av bidrag eller ersättning från dessa myndigheter, till exempel aktivitetsersättning, etableringsbidrag eller försörjningsstöd. Ofta kan då också denna ersättning tillgodoräknas som medfinansiering i projektet.57 Partnerskapen bestämmer om projekt för mer än Under den innevarande programperioden –2020 får cirka som partnerskapen har möjlighet att bestämma om (se tabell 1). I socialfondsprogrammet handlar det 2014–2020 om cirka De åtta regionalfondsprogrammen som partnerskapen prioriterar medel för omfattar i sin tur . Utöver det tillkommer ytterligare lika mycket Hur mycket medel som går till de olika programområdena varierar, och bestämdes på EU-nivå i anslutning till att flerårsbudgeten förhandlades fram. I de områden där mycket medel kommer från ERUF är det mindre från ESF, och vice Se bilaga 1, tabell 3. 55För 2020 har regeringen anslagit för regionernas arbete med regionala tillväxtåtgärder. Se regleringsbrev för avseende anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. 56Sveriges Kommuner och Landsting, Regionalt utvecklingskapital. Kartläggning av regionala utvecklingsresurser, 2017. 57Den statliga nationella medfinansieringen av socialfondsprogrammet från uppgår till (Svenska regleringsbrev, anslag 1:6 ap.3). 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N i relation till folkmängden är det stora skillnader på hur mycket medel de olika områdena får. Mellersta fick mest per invånare, där har partnerskapet möjlighet att prioritera projekt för per invånare . Minst per invånare fick , där samma summa uppgår till per invånare. Tabell 1 EU-medel som strukturfondspartnerskapen kan prioritera, programperioden –2020 () Källa: och Svenska . Beloppen motsvarar de medel som tilldelats varje programområde i socialfondsprogrammet och de åtta regionala ERUF-programmen. Exklusive tekniskt stöd. Partnerskapen har prioriterat nästan 1 500 projekt Fram till hade sammanlagt 465 projekt med stöd av ESF och 1 025 projekt med stöd av ERUF startats efter att ha prioriterats av strukturfondspartnerskapen. ESF-projekten fick i genomsnitt , och det största projektet fick i EU-medel från ESF. ERUF-projekten fick i genomsnitt i EU-stöd, och det största projektet beviljades . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P 2.4 Sammanfattning av kapitlet •Strukturfondspartnerskapen har sin grund i de bestämmelser om flernivåstyre och partnerskap som finns på EU-nivå. De säger att EU-medel ska förvaltas i partnerskap med relevanta aktörer på alla nivåer. EU:s krav på samarbete mellan olika aktörer genom partnerskap handlar om ett arbetssätt snarare än om i vilken form det ska ske. •Partnerskapen är själva inte myndigheter, men de har en myndighetsutövande uppgift. Partnerskapen bestämmer vilka projektansökningar som ska prioriteras medel efter en utlysning. De bestämmer själva på vilka grunder de vill prioritera medel. •Partnerskapen leds av en ordförande som utsetts av regeringen. Ordföranden utser övriga ledamöter, som till största del ska bestå av politiker från kommuner och regioner. •Partnerskapen bestämmer om EU-medel för mer än –2020. I anpassas genomförandet av fonderna regionalt genom regionala handlingsplaner inom ESF och regionala program •För att ett projekt ska beviljas EU-medel krävs någon form av medfinansiering. Det finns en stark koppling mellan ERUF-programmen och regionernas medel för regional projektverksamhet, som ofta används som medfinansiering. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Processen innan partnerskapens prioritering Att söka EU-medel är en förhållandevis lång process, och en ansökan passerar flera steg innan den når strukturfondspartnerskapet. Under den processen sker flera beslut som är avgörande för vilken roll partnerskapen har möjlighet att spela. Figur 2 Steg i processen att bevilja EU-medel I det här kapitlet beskriver och redovisar vi våra iakttagelser om hur , , partnerskapen och regionerna i de olika partnerskapsområdena hanterar dessa inledande steg i processen: mobilisering, utlysning, myndigheternas handläggning och regionernas framtagande av sitt utlåtande. 3.1 Arbetet inför att en ansökan lämnas in I ett inledande skede har de aktörer som är intresserade av att söka EU-medel ofta kontakter med både , och regionerna. Strukturfondspartnerskapen själva är sällan involverade i någon större utsträckning, men enskilda ledamöter har ofta kopplingar till aktörer som söker medel. Partnerskapen får inte heller finansiering för att ha en sådan roll. Tillgången till medfinansiering avgör ofta tidigt om ett projekt går vidare i myndigheternas handläggning eller inte. Efterfrågan på EU-medel varierar kraftigt Hur stark efterfrågan är på de olika stöden i programmen har varierat kraftigt och mellan de olika partnerskapsområdena. Hur lätt eller svårt det är för och att få in tillräckligt många bra ansökningar präglar arbetet med EU-medlen i varje partnerskapsområde. För delar av programmen finns det till följd av få ansökningar en risk för att medlen i programmet inte kommer att användas fullt ut . Programmen innehåller stöd som är mycket populära och där och ofta får in många ansökningar av hög kvalitet. Ett exempel är de stöd till utbyggnad av bredband som funnits inom flera ERUF-program. För andra delar av programmen har det varit svårare för myndigheterna att få in ansökningar, eller R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P ansökningar av tillräckligt hög kvalitet. Ett exempel på det är de stöd till insatser för en koldioxidsnål ekonomi, som även de finns i flera ERUF-program. Efterfrågan kan variera av många olika anledningar. Att söka EU-medel kan vara en tids- och resurskrävande process, och i vissa områden kan det bara finnas ett begränsat antal aktörer som kan bli aktuella för ett visst stöd. För många stödformer fanns det under början av programperioden stora mängder medel tillgängliga i utlysningarna, vilket sedan minskat i takt med att programmets budgetar har intecknats. Det har i många fall lett till en ökad mängd ansökningar sett i relation till mängden medel som finns tillgängliga i utlysningar Flera aktörer bedriver mobiliseringsarbete i anslutning till utlysningar , och regionerna arbetar med att informera om programmen och uppmuntra olika aktörer att söka de medel som finns tillgängliga, något som ofta kallas att ”mobilisera” sökande. Detta sker på många olika sätt. Ofta arrangerar respektive informationsmöten tillsammans med regionerna dit aktörer som är intresserade av att söka medel är välkomna. Både myndigheterna och regionerna kan även ta kontakter i upparbetade nätverk. Det kan rentav handla om uppsökande verksamhet, där de tar kontakt med grupper av aktörer som de tror skulle kunna ingå i projekt med stöd av EU-medel.58 Resultatet av detta förberedande arbete är i många fall styrande även för hur utlysningarna utformas, då utlysningarna kan utformas på sätt som påverkar vilka aktörer som kan bli aktuella för stöd. Myndigheterna och regionerna genomför även mobiliseringsarbete inom ramen för redan publicerade utlysningar, och då handlar det både om att informera potentiella sökande och om att i olika grad stödja de aktörer som skriver projektansökningar. Få partnerskap har en aktiv roll i mobilisering och utlysning