prop · H703127 · 2020-03-23 00:00:00 — SPSM ska för övrigt redan enligt förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten bl.a. ge råd och stöd till andra huvudmän i specialpedagogiska frågor som rör barn, ungdomar och vuxna med funktionsnedsättning (2 §). Staten får , liksom andra huvudmän, utföra uppgifter som avser modersmålsundervisning, studiehandledning på modersmålet eller lovskola på entreprenad (23 kap. 3 a och 4 a §§ skollagen). Inom grund- skolan, grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får även uppgifter som avser fjärrundervisning överlämnas till staten på entreprenad (23 kap. 4 § första meningen skollagen), som en följd av att bestämmelser om fjärrundervisning då infördes i skollagen. Förslaget innebär att statens möjligheter att utföra uppgifter på entreprenad begränsas till att endast omfatta undervisning i teckenspråk eller samiska eller integrerad samisk undervisning i . Det är dock i dessa ämnen och den verksamheten som staten, genom specialskolan och same- skolan, kan bidra till att fler elever får tillgång till undervisning av hög kvalitet med legitimerade och behöriga lärare. Det finns inte samma behov av att staten tillhandahåller undervisning på entreprenad när det gäller övriga ämnen, eftersom många andra huvudmän har tillgång till legitime- rade och behöriga lärare i dessa ämnen. Regeringen bedömer alltså att det finns anledning att begränsa statens möjligheter att utföra uppgifter på ent- reprenad till uppgifter som avser undervisning i teckenspråk eller samiska eller integrerad samisk undervisning i . Staten ska även få utföra uppgifter som avser fjärrundervisning i ett sådant ämne eller verk- samhet på entreprenad. 2019/20:127 6.3.8 Entreprenad ska få användas inom vissa särskilda utbildningsformer och en kommun ska kunna utföra uppgifter på entreprenad Regeringens förslag: För utbildning vid särskilda ungdomshem och utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution, vilka är utbildningsformer utanför skolväsendet, ska samma bestämmelser om entreprenad gälla som för den skolform som utbild- ningen ska motsvara. Det ska införas bestämmelser i skollagen som innebär att en kommun eller en region ska få sluta entreprenadavtal om att utföra uppgifter inom ovan nämnda former av utbildning, trots kommunallagens krav på att verksamhet ska ha anknytning till kommunens eller regionens område eller deras medlemmar (den s.k. lokaliseringsprinci- pen). Regeringens bedömning: Bestämmelsen i skollagen om att en kom- mun eller en region, trots lokaliseringsprincipen, får sluta entreprenad- avtal om att utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet bör behållas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har något att invända mot för- slaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning Utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen får inte överlämnas på entreprenad… Vid särskilda ungdomshem enligt 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga vistas ungdomar med omfattande psyko- sociala problem. Vidare kan ungdomar som har begått allvarliga brott bli dömda till sluten ungdomsvård vid ett särskilt ungdomshem. Tiden för en placering på särskilda ungdomshem varierar, oftast . ansvarar för hemmen. Skolpliktiga barn som vistas i ett särskilt ungdomshem och som inte lämpligen kan fullgöra sin skolplikt på annat sätt, ska fullgöra den genom att delta i utbildning vid det särskilda ungdomshemmet. På motsvarande sätt ska den som är skolpliktig och som inte lämpligen kan full- göra skolgång på annat sätt genom huvudmannens försorg ges möjlighet att delta i utbildning som motsvarar sådan utbildning som erbjuds i gym- nasieskolan eller gymnasiesärskolan (24 kap. 8 och 9 §§ skollagen). Alla de nuvarande 23 ungdomshemmen har skolverksamhet med anställda rek- torer och lärare. Verksamheten omfattar både obligatoriska och frivilliga skolformer. Fjärrundervisning får anordnas för elever som vistas i särskilda ung- domshem i flertalet ämnen och kurser, om det inte finns någon legitimerad och behörig lärare eller om elevunderlaget är otillräckligt (14 a kap. 3 § skolförordningen och 13 a kap. 3 § gymnasieförordningen). Det finns inte någon möjlighet att överlämna uppgifter som avser utbild- ningen vid de särskilda ungdomshemmen på entreprenad, som det är svårt att rekrytera behöriga lärare till hemmen. Utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen är en särskild utbild- ningsform enligt 24 kap. skollagen och den ingår inte i skolväsendet. …och inte heller utbildningen på sjukhus Om ett barn vårdas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjukhus, ska huvudmannen för institutionen svara för att barnet får tillfälle att delta i utbildning som så långt det är möjligt motsvarar den som erbjuds i förskola, förskoleklass eller fritidshem. För sådana elever i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymna- siesärskolan som på grund av sjukdom eller liknande skäl inte kan delta i vanligt skolarbete och som vårdas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjukhus ska särskild undervisning anordnas på sjukhuset eller institutionen, om det inte är obehövligt för elevens inhämtande av kunskaper. Sådan undervisning ska så långt det är möjligt motsvara den undervisning som eleven inte kan delta i. Endast den som har legitimation som lärare får bedriva sådan undervisning. Undervisningen ska anordnas av den kommun där institutionen är belägen (24 kap. 16, 17 och 19 §§ skollagen). Kommunerna är alltså huvudmän för den särskilda undervis- ningen. Undervisningen är dock liksom de särskilda ungdomshemmen en särskild utbildningsform enligt 24 kap. skollagen och den ingår alltså inte i skolväsendet. Elever som undervisas på sjukhus kan t.ex. ha behov av modersmålsun- dervisning på ett språk som kommunen inte kan erbjuda inom ramen för sjukhusundervisningen. Det finns inte heller när det gäller utbildningen på sjukhus någon möjlighet att överlämna uppgifter på entreprenad. Entreprenad ska vara möjligt när det gäller dessa särskilda utbildningsformer Regeringen bedömer att en möjlighet att överlämna uppgifter på entrepre- nad behövs även för utbildning vid särskilda ungdomshem och utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution. Regeringen föreslår därför att samma bestämmelser om entreprenad ska gälla för sådan utbildning som för den skolform som utbildningen ska mot- svara. Detta gör det möjligt att exempelvis erbjuda en grundskoleelev som vårdas på sjukhus undervisning i samma ämnen som andra grundskoleele- ver erbjuds. Samma bestämmelser om lärarbehörighet som gäller för annan entreprenad kommer också att gälla när uppgifter som avser utbild- ning vid särskilda ungdomshem och utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution överlämnas på entreprenad. Det behöver göras undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip Trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen, som innehåller krav på att verksamhet ska ha anknytning till kommunens eller region- ens område eller deras medlemmar (den s.k. lokaliseringsprincipen), får en kommun eller en region enligt 23 kap. 1 § skollagen genom ett entre- prenadavtal utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet. Regeringen bedömer att detta bör gälla även i fortsättningen. Eftersom ent- reprenadmöjligheter föreslås införas även när det gäller utbildning vid sär- 2019/20:127 skilda ungdomshem och utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution bör dock nämnda bestämmelse i skollagen utvidgas till att även avse sådana utbildningar. Regeringen föreslår således att det ska införas lagstöd för att en kommun eller en region genom ett entreprenadavtal ska få utföra uppgifter inom sådana utbildningar, trots kommunallagens bestämmelse om lokaliseringsprincipen. Definitionen av entreprenad behöver ändras Regeringens förslag: Skollagens nuvarande definition av entreprenad ska utvidgas så att den även omfattar staten både som beställare och utförare av entreprenad. Det ska i skollagen därmed anges att med ent- reprenad avses att en huvudman sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet som huvudmannen ansvarar för enligt lagen samt att huvudmannen behåller huvudmannaskapet för uppgifter som utförs på entreprenad. Ett entreprenadavtal ska även fortsättningsvis endast få slutas under de förutsättningar som anges i skollagens kapitel om entreprenad och De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksam- het enligt skollagen ska även gälla för uppgifter som utförs på entrepre- nad, om inte något annat anges i lagens kapitel om entreprenad och samverkan eller i föreskrifter som meddelats i anslutning till kapitlet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår att de bestämmelser som finns för en utbild- ning eller en annan verksamhet enligt skollagen ska gälla även för uppgif- ter som utförs på entreprenad, med de undantag som anges i lagens kapitel Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget, bl.a. Skolpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Sameskolstyrelsen, , , Norr- kommun, Kommuner och Regioner, Friskolornas riksför- bund, och . Skälen för regeringens förslag Staten ska få överlämna uppgifter på entreprenad Staten är huvudman för specialskolan och sameskolan. gare kan andra huvudmän i viss utsträckning överlämna uppgifter till sta- ten på entreprenad (avsnitt 6.3.7). Staten kan alltså vara utförare av entre- Till skillnad från andra huvudmän inom skolväsendet har dock staten ingen möjlighet att sluta entreprenadavtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom utbildning eller annan verk- samhet som staten ansvarar för enligt skollagen. Staten kan alltså inte vara beställare av entreprenad inom skolväsendet. ansvarar för utbildningen i sameskolan, framför att eleverna i den skolfor- men inte alltid kan få modersmålsundervisning i exempelvis finska efter- som myndigheten inte själv kan erbjuda detta. SPSM påpekar att med nuvarande begränsningar och undantag för skolor med statliga huvudmän finns det en risk att skolformerna inte blir likvärdiga. anledning till att skolor med staten som huvudman inte ska ha samma möj- Prop. 2019/20:127 lighet att överlämna t.ex. undervisning på entreprenad som andra offentligt Regeringen föreslår därför att staten med bibehållet huvud- mannaskap ska få sluta avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet som staten ansvarar för enligt skollagen. Skollagens definition av entreprenad måste därmed änd- ras. Regeringen föreslår att med entreprenad ska i skollagen avses att en huvudman sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet som huvudmannen ansvarar för enligt lagen. Huvudmannen ska liksom behålla huvudmannaskapet för uppgifter som utförs på entreprenad. Ett entreprenadavtal ska liksom också endast få slutas under de förutsättningar som anges i skolla- gens kapitel om entreprenad och samverkan. Entreprenadmöjligheten får inte bli ett sätt att undvika lagstadgade krav Möjligheten att överlämna vissa uppgifter på entreprenad får aldrig bli ett sätt för huvudmannen att undvika vissa lagstadgade krav, vare sig det är fråga om skyldigheter för huvudmannen eller rättigheter för eleven. De bestämmelser som gäller för utbildningen ska normalt även gälla vid ent- reprenad. I skollagen finns det bl.a. bestämmelser om syftet med utbild- ningen, hur utbildningen ska utformas, krav på en skolmiljö som präglas av trygghet och studiero och åtgärder mot kränkande behandling. I andra författningar finns närmare bestämmelser om t.ex. utbildningens utform- ning och i exempelvis lagen (2018:218) med kompletterande bestämmel- ser till EU:s dataskyddsförordning finns bestämmelser om behandling av personuppgifter när det gäller offentliga skolhuvudmän. Utredningen före- slår att de bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verk- samhet enligt skollagen ska gälla även för uppgifter som utförs på entre- prenad, med de undantag som anges i lagens kapitel om entreprenad. Regeringen anser att även föreskrifter som meddelats i anslutning till skol- lagen är relevanta i detta sammanhang och föreslår därför att de bestäm- melser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt skol- lagen ska gälla även för uppgifter som utförs på entreprenad, om inte något annat anges i lagens kapitel om entreprenad och samverkan eller i före- skrifter som har meddelats i anslutning till kapitlet. Staten ska få överlämna myndighetsutövning Regeringens förslag: Om staten överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad, ska staten även få överlämna den myndig- hetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift till utföraren. Regeringens bedömning: Om en annan huvudman än staten över- lämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad bör huvud- mannen även fortsättningsvis få överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift. När det gäller komvux bör huvudmannen fortsättningsvis också få överlämna den myndighetsut- övning som hör till rektorns uppgifter. Även bemyndigandet för rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om begränsningar när det gäller överlämnande av rektors- uppgifter som innefattar myndighetsutövning bör behållas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget, däribland , Spe- cialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen, Kommu- ner och Regioner, , och Föräld- anser att det bör vara möjligt att överlämna den myndighetsutövning som ankommer på rektor eller förskolechef på entreprenad även i andra skolformer än komvux. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt gällande rätt får en kommun, en region eller en enskild huvudman som överlämnar upp- giften att bedriva undervisning på entreprenad även överlämna den myn- dighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift (23 kap. 6 § första stycket skollagen). Detsamma bör gälla om staten överlämnar upp- giften att bedriva undervisning på entreprenad. att staten även ska få överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift till utföraren, om staten överlämnar uppgif- ten att bedriva undervisning på entreprenad. När det gäller komvux får enligt gällande rätt kommunen eller regionen vid entreprenad även överlämna den myndighetsutövning som hör till rek- Det finns dock ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om begränsningar när det gäller överlämnande av rektorsuppgifter som inne- fattar myndighetsutövning (23 kap. 6 § andra och tredje styckena skolla- Dessa bestämmelser bör behållas. det borde vara möjligt att överlämna sådan myndighetsutövning på entre- prenad även inom andra skolformer än komvux, vid vissa omständigheter Regeringen bedömer dock att det inte har fram- kommit tillräckliga skäl som talar för en sådan utvidgning av möjligheten att överlämna myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter på entre- 6.3.11 Särskilda bestämmelser ska gälla för lärare vid entreprenad Regeringens förslag: En lärare som inte uppfyller skollagens krav på legitimation och behörighet och som inte på annan grund får bedriva undervisning utan begränsning ska, när det gäller , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan, ändå få undervisa vid entreprenad i modersmål eller ett yrkesämne i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan, om läraren är lämplig att bedriva undervisningen och i så stor utsträckning som möj- ligt har en utbildning som motsvarar den utbildning som är behörighets- givande. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår inte att även lärare som på annan grund än legitimation och behörighet för viss undervisning enligt skollagen eller lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800) får bedriva under- visning utan begränsning ska få undervisa vid entreprenad. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller har inget att invända mot det, däribland , , Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Sameskolstyrelsen, Kommuner och Regioner (SKR), , och i (LO). anger att förslaget att det vid en entreprenad inte ska vara möjligt att göra undantag från behörighetsreglerna, förutom de undantag som finns i 2 kap. 18 § andra stycket första eller andra punkten skollagen, är extra välkommet. tillstyrker förslaget men anser att samma regler bör gälla för komvux. kommun anser att möjligheten att överlämna undervisning på entreprenad försvåras av förslaget. Kommunen anser att det bör fungera på samma sätt som när en obehörig lärare finns inom verksamheten och en behörig lärare ansvarar för betygssättning. Det bör enligt förbundet inte göras undantag från behörighet för lärare endast avseende moders- målsundervisning och yrkesämnen i gymnasieskolan. Förbundet anser att samma bestämmelser i skollagen ska gälla även vid entreprenad och då bör alla de undantagsmöjligheter som finns i 2 kap. 18 § skollagen med- ges, dvs. finns det inte någon behörig lärare att tillgå så får huvudmannen använda sig av en lärare som befunnits lämplig. Skälen för regeringens förslag: En utgångspunkt för förslagen i denna proposition är att huvudmannen bör bedriva undervisningen i egen regi. Det finns dock tillfällen då undervisningen bör få bedrivas av någon annan än huvudmannen, om en sådan överlåtelse av uppgifter också ger ett mer- värde för eleverna. Ett sådant mervärde kan skapas om undervisning, som annars skulle ha letts av en obehörig lärare, i stället leds av en behörig lärare. Undervisning på entreprenad bör därför som huvudregel enbart vara tillåten om den bedrivs av legitimerade och behöriga lärare. Som utred- ningen föreslår finns det dock skäl att göra undantag för modermålslärare och lärare i yrkesämnen i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, då det finns så stor brist på legitimerade och behöriga modersmålslärare och lärare i yrkesämnen att det har införts särskilda undantagsbestämmelser för användande och anställning av olegitimerade och obehöriga sådana lärare i skollagen. SPSM, SKR och delar denna bedömning. kommun framför att möjligheten att överlämna undervisning på entreprenad kommer att försvåras av förslaget om att undervisning på ent- reprenad som huvudregel ska bedrivas av behöriga lärare. Regeringen bedömer dock att det finns en risk för att en entreprenadlösning inte ger ett mervärde för eleverna om undervisning på entreprenad utan några särskil- da begränsningar får bedrivas av obehöriga lärare. De grundläggande kra- ven i skollagen att läraren ska ha legitimation och vara behörig för viss undervisning (2 kap. 13 §) bör därför som huvudregel även gälla den lärare som bedriver undervisning på entreprenad. Det bör enligt förbundet inte göras undantag från behörighet för lärare endast avseende moders- målsundervisning och yrkesämnen i gymnasieskolan. 2019/20:127 samma bestämmelser i skollagen ska gälla även vid entreprenad och då bör alla de undantagsmöjligheter som finns i 2 kap. 18 § skollagen med- ges, dvs. finns det inte någon behörig lärare att tillgå så får huvudmannen använda sig av en lärare som befunnits lämplig. Regeringen delar denna uppfattning såvitt gäller lärare som på annan grund än 2 kap. 13 § skolla- gen får bedriva undervisning utan begränsning enligt skollagen eller lagen om införande av skollagen (2010:800). Det gäller t.ex. speciallärare och specialpedagoger i grundsärskolan, specialskolan eller gymnasiesär- skolan, vissa lärare med en utländsk lärarutbildning som motsvarar en svensk lärarexamen och lärare som undervisar i fristående skolor med sär- skild pedagogisk inriktning (2 kap. 13 § tredje stycket och 17 § skollagen). Regeringen anser dock inte att de undantag som finns i 2 kap. 18 § skolla- gen från kravet på att den lärare som ska bedriva undervisningen ska vara legitimerad och behörig för undervisningen bör vara tillämpliga i andra ämnen än modersmål i , grundsärskolan, specialskolan, same- skolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan samt i yrkesämne i gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan. tillstyrker utredningens förslag men anser att samma regler bör gälla för komvux. Regeringen anser att det är viktigt att lärarna i alla skolformer är behöriga, men konstaterar att en stor andel av undervisningen inom vuxenutbildningen bedrivs på entreprenad. Om samma krav skulle ställas på behörighet när det gäller komvux som för och motsvarande skolformer och gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan finns det en risk för att en betydande del av undervisningen inom komvux inte skulle komma till stånd. För denna skolform bör alltså lärarbestämmelserna i 2 kap. skollagen gälla utan den särskilda begräns- ning av 2 kap. 18 § skollagen som föreslås när det gäller , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymna- siesärskolan. När det gäller förskolan och fritidshemmet bör det noteras att det i sådan verksamhet även får finnas annan personal än lärare eller förskollärare (2 kap. 14 § skollagen). Det bör därför vid entreprenad avtalas mellan huvudmannen och anordnaren i vilken utsträckning den verksamhet som avtalet gäller ska utföras med personal som är lärare eller förskollärare och i vilken utsträckning annan personal kan användas. Skollagens krav på behörighet gäller i sådana fall endast den personal som enligt avtalet ska vara lärare eller förskollärare. 6.3.12Det ska vara möjligt att medge dispens från vissa bestämmelser om entreprenad Regeringens förslag: Regeringen ska även i fortsättningen ha en dis- pensmöjlighet. Regeringen ska om det finns särskilda skäl efter ansökan av en kommun, en region eller en enskild huvudman få medge att kom- munen, regionen eller den enskilde huvudmannen i andra fall än som anges i skollagen får överlämna åt någon annan att bedriva undervis- ning inom skolväsendet på entreprenad. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över förslaget. Kommuner och Regioner och tillstyrker respektive har inget att invända mot förslaget. avstyrker förslaget att regeringen även fortsättningsvis ska hantera dispenser från entreprenadreglerna. delar bedöm- ningen att möjligheten till dispens ska finnas kvar men anser till skillnad från utredningen att bedömningen av ansökningar om sådan dispens bör hanteras på myndighetsnivå. anger att även utredningen upp- märksammat att detta skulle vara i linje med utvecklingen , där förvaltningsuppgifter i många fall flyttats från regeringen till myndigheter i syfte att renodla regeringsarbetet. Myndigheten anser att utredningens motivering att prövningen kommer att kunna innefatta ställningstaganden som rymmer politiska dimensioner snarare är ett argument för att hante- ringen i stället bör ske på myndighetsnivå för att säkerställa en rättssäker hantering. Skälen för regeringens förslag: Om det finns särskilda skäl får rege- ringen enligt skollagen efter ansökan av en kommun, en region eller en enskild huvudman i andra fall än som anges i vissa bestämmelser i 23 kap. medge att kommunen, regionen eller den enskilde huvudmannen får över- lämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på ent- reprenad (23 kap. 5 §). En liknande dispensmöjlighet fanns i den numera upphävda lagen om entreprenadförhållanden inom skolan. I förarbetena till den lagen, propositionen Valfrihet i skolan (prop. 1992/93:230), angavs att undervisning inom andra områden än de i lagen angivna inte generellt bör få läggas ut på entreprenad.