prop · H703147 · 2020-04-16 00:00:00 — För utförligare underlag hänvisar vi till Kulturanalys egna publikationer som finns tillgängliga via . 2De nationella kulturpolitiska målen beslutades av 2009 (prop. 2009/10:3 s. 26, bet. 2009/10: KrU5, rskr. 2009/10:145). Målen för kulturpolitiken är att kulturen ska vara en dynamisk, utmanande och obunden kraft med yttrandefriheten som grund. Alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet. Kreativitet, mångfald och konstnärlig kvalitet ska prägla samhällets utveckling. För att uppnå målen finns fem främjandemål varav tre återges i texten ovan. R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R långsiktiga förutsättningar, där frågan om entréavgifter är en viktig del, är därför starkt efterfrågat, inte minst av museerna själva. Fri entré har en direkt påverkan på museernas publika verksamhet. Men museerna har även andra uppdrag, såsom kunskapsuppbyggnad, samlingsförvaltning och samverkan och spridning i hela landet. I den utvärdering som () genomförde av den första fri entré-reformen 2005–2006 identifierades betydande konsekvenser för de berörda museerna, inte bara publikt utan även verksamhetsmässigt och organisatoriskt.3 Någon liknande genomlysning av reform har inte gjorts. Mot bakgrund av fri entré-reformens principiella betydelse inom kulturpolitiken och avsaknaden av utvärderingar av reformen, utöver Kulturanalys årliga uppföljning av besöksstatistiken, har bedömt det som angeläget att granska reformens genomförande och dess konsekvenser för museernas verksamhet som helhet. I granskningen ingår också regeringens styrning. Det är regeringen som har utformat reformen och anslagit medel, vilket formar förutsättningarna för dess genomförande på myndighetsnivå. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet är att granska fri entré-reform med avseende på regeringens styrning, museernas genomförande av reformen och eventuella konsekvenser av reformen för museernas verksamhet som helhet. tre övergripande revisionsfrågor: 1.Har regeringen skapat tillräckliga förutsättningar för reformens genomförande? 2.Har museerna genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt? 3.Har reformen påverkat museernas förutsättningar för att utföra sina huvuduppdrag? Frågeställningarna utvecklas nedan i anslutning till tillhörande bedömningsgrunder. Bedömningen av revisionsfrågorna 2 och 3 som rör museerna görs på en aggregerad nivå. Det är alltså inte granskningens syfte att bedöma varje museum eller museimyndighet för sig. Granskningsobjekten är regeringen och de åtta museimyndigheter som de 18 museer som omfattas av reformen tillhör: •Moderna museet (och ) •Statens centrum för arkitektur och design (ArkDes) 3Statens kulturråd, Fri entré till museer. En utvärdering av fri entréreformen, 2006, s. 11. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Statens försvarshistoriska museer: och Flygvapenmuseum •Statens historiska museer: , , Kungliga Myntkabinettet, Livrustkammaren och slott •Statens maritima och transporthistoriska museer: och •Statens museer för världskultur: , , och . Granskningen omfattar inte de myndigheter som har i uppdrag att på olika sätt stödja och följa upp de centrala museernas verksamhet: och Kulturanalys. har emellertid inhämtat viss information från dessa myndigheter med avseende på till exempel besöksstatistik och metoder för besöksräkning vid museerna (Kulturanalys) och arbete med att främja och utveckla museernas publika verksamhet (). Granskningen syftar inte till att utvärdera utfallet av reformen med avseende på publikutveckling, det vill säga om fri entré har lett till fler museibesök och en breddad museipublik. Det uppdraget utförs redan av Kulturanalys. Utifrån de rapporter som publicerats anser att det är belagt att fri entré, med ett par undantag, bidragit till en positiv besöksutveckling vad gäller antalet besök men att det inte går att fastställa i vilken utsträckning reformen bidragit till att bredda museipubliken. Vad som är relevant för granskning är vilka åtgärder som museerna har vidtagit för att hantera besöksutvecklingen och attrahera nya besökare. Bedömningsgrunder är de kriterier som tillämpar för att värdera sina iakttagelser. De tre revisionsfrågorna har granskats utifrån 1.3.1Har regeringen skapat tillräckliga förutsättningar för reformens genomförande? En generell bedömningsgrund för styrning ges av finansutskottets betänkande med anledning av den förvaltningspolitiska propositionen 2010, som anger att styrningen av den statliga verksamheten bör ”vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv.”4 En specifik bedömningsgrund för fri entré-reformen ges av regeringens motivering av reformen i budgetpropositionen och betänkande med anledning av denna. I budgetpropositionen motiveras reformen med fri entré till de statliga museerna på följande sätt: 4Bet 2009/10: FiU38, s. 11. R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R Regeringen bedömer att lika tillgång till det gemensamma kulturarvet bör ses som en demokratisk rättighet och att det är viktigt att så många som möjligt upplever att museerna är till för dem. Flera hinder finns för att detta ska uppnås, bl.a. entréavgiften. Reformen med fri entré på de statliga museerna som pågick 2005 och 2006 möjliggjorde för många fler grupper i samhället att ta del av det gemensamma kulturarvet. Inte minst möjliggjorde reformen att grupper som besökt ett museum, t.ex. barnfamiljer med låga inkomster, kunde besöka våra museer. När fri entré avskaffades av den förra regeringen minskade antalet besök vid de statliga museerna som haft fri entré med närmare 1,7 miljoner jämfört med . Det är nu dags att återigen öppna de statliga museerna för alla.5 Vid behandling av propositionen instämde i regeringens bedömning att lika tillgång till det gemensamma kulturarvet bör ses som en demokratisk rättighet och att museerna är centrala aktörer i främjandet av ett levande kulturarv utifrån sina uppdrag att vårda och tillgängliggöra sina samlingar. Utskottet ställde sig därmed bakom regeringens förslag att införa bedömer att regeringen kan anses ha skapat tillräckliga förutsättningar för reformens genomförande om: •reformen har baserats på ett väl underbyggt beslutsunderlag •reformens syfte och mål är tydliga för museerna •mål och medel står i relation till varandra •reformens resultat följs upp på ett meningsfullt sätt. utgångspunkt är att anslagna medel, effektivt använda, ska vara tillräckliga för att uppnå målen med reformen. Detta ställer krav på att beslutsunderlaget täcker in och beaktar reformens kostnader och konsekvenser på museinivå. Det ska vidare vara tydligt för museerna vad de förväntas uppnå. En väl genomförd reform behöver också följas upp och förvaltas genom att erfarenheter tas tillvara och läggs till grund för fortsatt utveckling. 1.3.2 Har museerna genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt? Syftet med den andra revisionsfrågan är att bedöma om museerna har genomfört fri entré-reformen på ett ändamålsenligt sätt, givet de förutsättningar som de fått av regeringen. utgår från att den avskaffade entréavgiften i sig inte 2015/16:1, utgiftsområde 17, s. 29. 2015/16: KrU1, s. 39. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N är tillräcklig för att nå målen, utan att museerna förväntas arbeta aktivt med fri entré som ett verktyg för att öka och bredda sin publik. I samband med reformen infördes en skrivning i museimyndigheternas instruktioner om att de ska ”verka för att dess verksamhet ska vara en angelägenhet för alla människor i samhället”. Därutöver ska museimyndigheterna som omfattas av fri entré återrapportera åtgärder för att nå nya besökare och uppgifter om besöksutveckling i förhållande till . Återrapporteringskraven specificeras i respektive myndighets regleringsbrev. Vi förutsätter att det inte varit regeringens intention att införa fri entré på bekostnad av kvaliteten i museernas publika verksamhet. Museerna ska därför ha kunnat ta hand om besökarna på ett bra sätt för att reformen ska anses vara ändamålsenligt implementerad. 1.3.3Har reformen påverkat museernas förutsättningar för att utföra sina huvuduppdrag? Museimyndigheternas uppdrag bestäms av respektive instruktion. ett övergripande plan handlar museernas uppdrag traditionellt om att samla, visa och bevara föremål.7 Detta kommer till uttryck i museilagen (2017:563) i form av fyra huvudområden för museernas uppdrag: publik verksamhet, kunskapsuppbyggnad, förvaltning av samlingar, och samverkan och spridning i hela landet. Vidare slår lagen fast att det allmänna museiväsendet ska bidra till samhället och dess utveckling genom att främja kunskap, kulturupplevelser och fri åsiktsbildning, och att museerna ska ha ett bestämmande inflytande över verksamhetens innehåll. utgångspunkt är att museerna ska ha kunnat genomföra reformen utan påtagligt negativ påverkan på förutsättningarna för att utföra samtliga huvuduppdrag. Den första revisionsfrågan handlar om regeringens styrning av museimyndigheterna i förhållande till fri entré-reformen. Med avseende på tydlighet baseras bedömningen framför allt på hur regeringen formulerat reformens syfte och mål, och på hur museimyndigheterna uppfattat styrningen och tolkat reformens syften. Det senare har inhämtats genom intervjuer med berörda överintendenter. har också tagit del av dokumentation av de årliga myndighetsdialoger som har förts med de berörda museimyndigheterna –2019. Beträffande reformens uppföljning har vi beaktat de återrapporteringskrav som regeringen har 7Se till exempel SOU 2015:89, s. 40. R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R formulerat och infört i museimyndigheternas regleringsbrev, liksom regeringens uppdrag till Kulturanalys med anledning av reformen. Avslutningsvis grundar sig bedömningen av om mål och medel står i relation till varandra på en sammantagen analys av underlagen om regeringens styrning och granskning av reformens konsekvenser för museerna. De två revisionsfrågorna som rör museernas genomförande av reformen och dess eventuella konsekvenser på museinivå måste i stor utsträckning beaktas i ljuset av varandra. Metodologiskt har de därför behandlats utifrån en omfattande kartläggning av vilka åtgärder som museerna har vidtagit med anledning av reformen och – i den mån det varit möjligt att identifiera – vilka kostnader de har varit förenade med. Vi har också bett museerna att redovisa eventuella följdverkningar av fri entré för museernas verksamhet i vidare mening. Granskningen omfattar såväl skriftliga underlag som ett tjugotal intervjuer med museiföreträdare i olika nyckelbefattningar, inklusive samtliga överintendenter. Intervjuerna har genomförts i semistrukturerad form där museiföreträdarna informerats om vilka uppgifter som efterfrågats. En förteckning över genomförda intervjuer finns i bilaga 2 i denna rapport. Frågeunderlaget till museimyndigheterna finns i bilaga 3 som är tillgänglig elektroniskt via . Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetaren . , professor i museologi vid , har varit referensperson och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till rapporten. Ett seminarium har hållits internt vid där seminariedeltagare fått ge synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för () och de berörda myndigheterna har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Revisionsfrågan om regeringens styrning behandlas i kapitel 2. två revisionsfrågorna som rör museernas genomförande av reformen och konsekvenser av genomförandet för museernas olika verksamheter behandlas gemensamt i kapitel 3. I kapitel 4 följer en avslutande diskussion och summering av våra viktigaste iakttagelser och rekommendationer. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Regeringens styrning – förutsättningar för gott genomförande? Regeringen har genom utformningen av och anslagen till reformen angett ramarna för museernas genomförande av fri entré. Granskningens första frågeställning avser därför om regeringen har skapat tillräckliga förutsättningar för genomförandet av fri entré-reform för berörda museimyndigheter och museer. bedömer att regeringen kan anses ha skapat sådana förutsättningar om: •reformen har baserats på ett väl underbyggt beslutsunderlag •reformens syfte och mål är tydliga för museerna •mål och medel står i relation till varandra •reformens resultat följs upp på ett meningsfullt sätt. gör bedömningen att reformen baserats på ett gott beslutsunderlag men att dess utformning visat sig ha vissa brister som kan inverka negativt på måluppfyllelsen och på den verksamhet som museimyndigheterna ska bedriva. bedömer också att regeringens syfte och mål med reformen uppfattas olika av museimyndigheterna. gör även bedömningen att reformen inte följs upp på ett meningsfullt sätt. 2.1 Beslutsunderlaget är i huvudsak gott beredning av reformen är väl dokumenterad. har därför kunnat ta del av beredningsunderlagen på plats på och även inhämtat information genom intervjuer med ansvariga handläggare.8 Vi har på så sätt fått en god bild av de överväganden och den kunskapsinhämtning som gjordes under beredningsfasen. bedömning är att regeringen har tagit fram ett utförligt beslutsunderlag för reformens införande. Hur anslaget för reformen bestämdes till just är emellertid inte tydligt utifrån beredningsunderlaget.9 Summan 80 miljoner får därför förstås som given på förhand och att departementet därefter haft i uppgift att finna en lämplig utformning av reformen givet anslagets storlek. Tack vare en senareläggning av reformen , vilket dock berodde på händelser utanför regeringens kontroll, kunde reformen beredas inom en ovanligt generös tidsram. Det är tydligt att tog vara på denna möjlighet 8En förteckning över de dokument vi tagit del av finns i ärendets akt. 9Riksrevisionen har dock noterat att Socialdemokraternas vallöfte om fri entré åtföljdes av en prislapp om . Källa: Socialdemokraterna, ”Fri entré på museer”, hämtad . R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R genom att internt pröva flera olika alternativa utformningar av reformen och flera olika modeller för fördelningen av det avdelade reformbeloppet om mellan de berörda myndigheterna. Departementet inkluderade också de berörda myndigheterna i processen i form av ett rundabordssamtal och återkommande kontakter med myndigheternas företrädare. En fråga som ägnade stor uppmärksamhet var hur de skulle fördelas mellan de berörda myndigheterna. Av beredningsunderlaget framgår att räknade på sju olika fördelningsmodeller innan valet slutligen föll på en modell där kompensationen fördelades med utgångspunkt i uppgifter om genomsnittliga entréintäkter –2013 och uppgifter om avgiftsintäkter för entréer och visningar –2014. Fördelningen justerades därefter med hänsyn till de olika museernas specifika förutsättningar. Till exempel togs hänsyn till vilka museer som under reformen 2005–2006 använde sig av möjligheten att ta entréavgift för tillfälliga utställningar. Undantag gjordes också för Statens maritima museer som öppnade en ubåtshall vid 2014 och hade baserat sin investering på en prognosticerad intäkt, och för som renoverades 2013–2018 och då bedrev sin verksamhet i andra lokaler med lägre entréintäkter än normalt. Särskilt noterbar är anslagsfördelningen som renoveringen av pågick. baserade anslagsfördelningen på att , när det återinvigdes, skulle kompenseras i nivå med Moderna museets anslag om . Under renoveringen uppgick anslag till 2016 och 2017. Det ökades sedan till 2018 då huvudbyggnad åter öppnades för allmänheten. Mellanskillnaden mellan fulla fri entré-anslag om och de reducerade anslagen under renoveringen var 2016 och 4 miljoner 2017. Dessa belopp fördelades lika över de andra museimyndigheterna, som vardera fick en förstärkning av kompensationen om 2016 och en halv miljon 2017, oavsett storlek på grundanslaget. På detta sätt har samtliga museimyndigheter fått ett förhöjt anslag för fri entré om 1,5 miljoner under reformens två första år, vilket departementet betraktat som en förstärkning för att täcka eventuella initiala kostnader för att införa fri entré. Vi återkommer till detta i kapitel 3, men över lag har sådana kostnader varit små och de extra anslagen 2016 och 2017 bör ha varit tillräckliga för att täcka dem. har också fått ett förstärkt anslag för fri entré; museet fick fullt anslag för fri entré 2018 () trots att det endast var öppet för allmänheten . 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N När det gäller formerna för reformens införande och uppföljning är beslutsunderlaget alltså väl underbyggt. Underlaget innehåller dock ingen diskussion om behov av, eller principer för, eventuella framtida förändringar av kompensationsbeloppen inom ramen för reformen, om det skulle visa sig att besöksutvecklingen till de olika museerna skulle variera. Ansvariga handläggare på framför, i en intervju med , att departementet noggrant följer myndigheternas äskanden i de inkommande budgetunderlagen för att kunna upptäcka eventuella strukturella problem när det gäller finansieringen av fri entré. Det betonas dock från departementets sida att det vid införandet av reformen fanns en bred acceptans från museimyndigheternas sida om att departementets förslag var ett rimligt sätt att beräkna ersättningen på. konstaterar att anslaget inte har justerats trots betydande variationer i besöksutveckling mellan de olika museerna (se bilaga 1). Den initiala fördelningen av de 80 reformmiljonerna har därmed kommit att permanentas, utan hänsyn tagen till att reformens påverkan på de olika museerna, i form av besöksutveckling men även andra faktorer såsom möjligheter att anpassa lokaler och bemanning, skiljt sig åt. Om anslaget ska justeras inbördes mellan museimyndigheterna bör det dock ske enligt principer som är kända på förhand av berörda myndigheter. 2.2 Otydliga mål lämnar utrymme för olika tolkningar Med avseende på målformulering baseras bedömningen på två delar. Den första delen utgörs av formuleringar om reformens syfte och mål i budgetpropositioner, regeringens officiella kommunikation angående fri entré och berörda myndigheters instruktioner och regleringsbrev. Den andra delen utgörs av hur museimyndigheterna uppfattat styrningen och tolkat reformen. Det underlaget har inhämtats genom intervjuer med berörda överintendenter. har också tagit del av dokumentation av de årliga myndighetsdialoger som har förts med de berörda myndigheterna –2019. Den första fri entré-reformen 2005–2006 var tydlig i sitt syfte att öka och bredda museipubliken. Reformen motiverades då med att museerna har ett samhälls- och bildningsansvar och att det finns en demokratisk aspekt av att ha tillgång till det gemensamma kulturarvet, oavsett ekonomiska resurser. Vidare framhölls att nya grupper av besökare skulle lockas till museerna och att besöken från alla delar av landet skulle öka.10 Som vi redogjorde för i kapitel 1.3 motiveras reform med att kunskap och kulturupplevelser ska göras tillgängligt för fler11, att lika 2003/04:1 och prop. 2015/16:1, s. 65. R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R tillgång till det gemensamma kulturarvet bör ses som en demokratisk rättighet och att det är viktigt att så många som möjligt upplever att museerna är till för dem.12 Entréavgiften anges som ett av flera hinder för att uppnå detta mål.13 Motivet att bredda museipubliken framgår alltså inte explicit av budgetpropositionen . Formuleringarna om att tillgängliggöra kulturarvet för fler, och att så många som möjligt ska uppleva att museerna är till för dem, kan tolkas på flera sätt. De går att förstå som att fler besökare är målet, oavsett om dessa är museivana eller inte. Men de kan även tolkas som att reformen ska locka nya besökare till museerna, det vill säga bredda museipubliken. I budgetpropositionen görs också en hänvisning till att reformen 2005 och 2006 möjliggjorde för många fler grupper i samhället att ta del av det gemensamma kulturarvet, och att grupper som besökt ett museum, till exempel barnfamiljer med låga inkomster, kunde göra det.14 Inför införandet lyfter regeringen, likt skrivningarna i budgetpropositionen, fram att reformen 2005–2006 gjorde det möjligt för fler grupper i samhället att ta del av det gemensamma kulturarvet, och att det återigen var dags att öppna de statliga museerna för alla.15 Budskapet upprepas när reformen införts och regeringen kommunicerar att en avskaffad entréavgift kan sänka trösklarna och göra det enklare för nya grupper att söka sig till museerna.16 Utöver detta har kulturministern uttryckt en ambition om att reformen ska bidra till att minska bildnings- och delaktighetsklyftor och ge konsten och kulturen större spridning17, men ministern har också poängterat att avskaffad entréavgift inte är tillräckligt för att locka nya besökare till museerna utan att museimyndigheterna även måste arbeta aktivt för detta.18 I samband med att reformen infördes, fick museimyndigheterna inskrivet i sina regleringsbrev att de ska redovisa: •åtgärder som har vidtagits för att nå nya besökare, och •effekterna av införandet av fri entré avseende förändringar i besöksutvecklingen i förhållande till . 2015/16:1. Utgiftsområde 17, s. 29. 2015/16:1. Utgiftsområde 17, s. 29. 2015/16:1. Utgiftsområde 17, s. 29. 15Regeringen, ”Fri entré vid vissa statliga museer”, . 16Regeringen, ”Fri entré infört vid 18 statliga museer”, . 17Olsson, och , ”Fri entré ska minska klyftorna”, . 18Bah Kuhnke, ”Fri entré – mer kultur till fler”, . 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N fick Kulturanalys följande uppdrag inskrivet i sitt regleringsbrev: Besöksutveckling för vissa statliga museer 2016 Myndigheten för kulturanalys ska följa upp besöksutveckling och tillgänglighet på de centrala museerna, Forum för levande historia och . Uppföljningen ska innehålla följande uppgifter som ska redovisas totalt och per museum/besöksmål. Redovisningen ska innehålla: •antal besök , samt , uppdelat på besökare upp till och med respektive , •förändring i besöksutveckling jämfört med föregående år i antal och iprocent samt fördelat på ålder, kön, geografisk hemvist och skolbesök, •uppgifter om respektive museums/besöksmåls entréavgift, •effekterna av införandet av fri entré avseende förändringar ibesöksutvecklingen i förhållande till . Vidare ska myndigheten översiktligt följa upp besöksutvecklingen på de museer som erhåller bidrag under anslaget 8:3 Bidrag till vissa museer. Myndigheten för kulturanalys ska ge anvisningar och bistå berörda myndigheter och institutioner i detta arbete. Uppdraget har sett likadant ut , med undantag för att den sista punkten avseende effekter inte finns med regleringsbrev. Utöver de variabler som specificeras i Kulturanalys regleringsbrev, samlar myndigheten även in statistik över utbildningsnivå och hur ofta besökaren går på museum. Skyldigheten att rapportera uppgifter om besöksutveckling till Kulturanalys slås fast i respektive myndighets instruktion. Där anges även att myndigheterna ska samråda om vilken rapportering som behövs. Tillsammans med de återrapporteringskrav som infördes i museimyndigheternas regleringsbrev , gällande åtgärder för att nå nya besökare, samt förändringar i besöksutveckling i förhållande till , gör tolkningen att reform är införd i samma anda som 2005–2006, det vill säga i syfte att öka och bredda museipubliken. konstaterar att formuleringarna angående reformens syfte och mål lämnar visst tolkningsutrymme.