prop · H80328 · 2020-10-21 00:00:00 — visar granskningen att kommunernas syn på lokal tillväxt omfattar mer än just skattekraftstillväxt, och att de samarbetar sinsemellan. En möjlig väg framåt är att fördjupa sig ytterligare i hur det lokala tillväxtarbetet fungerar och vilka mekanismer som ligger bakom den lokala tillväxten. utgångspunkt är att någon form av inkomstutjämning är nödvändig, men att utformningen inte får undergräva effektiviteten Enligt är inkomstutjämningen den viktigaste delen i det kommunala utjämningssystemet för att uppfylla målet för de allmänna bidragen – att ge likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner att kunna erbjuda sina invånare likvärdig service. När målet antogs betonades vikten av effektivisering för att möta de ökade kraven på de kommunala verksamheterna. Enligt bland andra kommer kommunerna behöva betydligt mer pengar och personal. Utmaningarna ökar för det stora flertalet kommuner som skillnaderna mellan olika typer av kommuner blir större.89 Det finns en oro för att inkomstutjämningen har bieffekter som påverkar kommunernas tillväxt, och därmed effektiviteten i kommunsektorn, negativt. Oron kan hänföras till ekonomisk teori som säger att inkomstutjämningen minskar kommunernas incitament att stimulera ekonomisk tillväxt. En inkomstökning bland kommuninvånarna medför nämligen mindre bidrag respektive högre avgift i utjämningen, så att inkomstökningen för kommunen nästintill uteblir sett till nettot. Risken för tillväxthämmande incitament är välbelagd i den ekonomiska forskningen. Där framhålls att incitamenten i utjämningen kan leda till att tillväxten i framför allt kommunernas skattekraft (den beskattningsbara inkomsten per invånare) påverkas negativt. Detta följer av att skattekraften är just det som inkomstutjämningen utjämnar. Granskningens syfte har varit att utröna om den kommunala inkomstutjämningen har negativa effekter på kommuners tillväxt, och därigenom bidra med underlag för att utforma inkomstutjämningen i enlighet med statens mål för de allmänna bidragen till kommuner. 89SOU 2020:8, s. 24. R IK S R IO N EN TIL L V Ä X TH Ä M M A N D E IN C T I D E N K O MMU NA L A I NK O MS T U T J Ä M NI NG E N? 5.1Det saknas evidens för om graden av utjämning dämpar skattekraftstillväxten Det är känt från tidigare studier att det är metodologiskt svårt att studera huruvida inkomstutjämningen påverkar skattekraften och den lokala tillväxten. Den lokala tillväxten är ett komplext fenomen, och att isolera inkomstutjämningens roll är en stor utmaning. Vi har analyserat hur skattekraften påverkats av tre regelförändringar som i olika utsträckning minskat utjämningen för vissa kommuner. På förhand innebar regelförändringarna att kvantitativa metoder för effektutvärdering tycktes väl lämpade. Men också vår analys har visat sig vara förknippad med metodologiska svårigheter, vilket innebär att det fortfarande saknas evidens för huruvida graden av utjämning påverkar skattekraftens tillväxt negativt. Det är svårt att hitta jämförbara kontrollgrupper, och valet av tidsperiod spelar roll för resultaten. Likaså tyder analysen på att det spelar roll vilka kommuner som studeras, till exempel genom att en analys av avgiftskommuner respektive bidragskommuner kan ge olika resultat. 5.2 Kommunerna arbetar brett med tillväxt För att förstå hur incitamenten påverkar kommuners tillväxt ur ett bredare perspektiv än just skattekraftstillväxt har vi undersökt hur kommuner arbetar med lokal tillväxt. Från såväl befintlig forskning som enkät är det tydligt att kommunerna har ett aktivt tillväxtarbete, och att de arbetar brett. Just skattekraftstillväxt ses inte som ett mål i sig, utan som en konsekvens av exempelvis fler invånare och arbetstillfällen. Kommunerna bedömer att de kan påverka tillväxten i den egna kommunen. Vad som är relevant att satsa på varierar beroende på de strukturella förutsättningarna. Gemensamt för alla kommuner i enkäten är att de samverkar med andra kommuner. En möjlig tolkning är därför att inkomstutjämningen minskar konkurrensen mellan kommuner; eftersom en stor del av en kommuns skattekraftsökning går till utjämningssystemet kommer grannkommunens tillväxt alla till del. Möjligen kan inkomstutjämningen på så sätt minska risken för att det lokala tillväxtarbetet blir ett nollsummespel ur ett nationellt perspektiv. 5.3Det behövs en djupare förståelse av tillväxtincitamenten Den ekonomiska teorin är relativt tydlig med att incitamenten i inkomstutjämningen riskerar att påverka skattekraften negativt. Vår granskning kan däremot inte fastslå att så är fallet, då det visat sig att det inte går att utvärdera de reformer och regelförändringar som gjorts med gängse kvantitativa metoder. Vi understryker därmed att det är förknippat med metodologiska svårigheter att studera kommunernas tillväxtincitament. 40R IK S R IO N EN EN G R A N S K N I N G S R A PPO R T FR Å N R IK S R EV I S IO N EN Det är också värt att poängtera att vår kvantitativa metod sätter fokus på de kommuner som påverkats av de olika regelförändringarna. Det rör sig om ganska få lågskattekommuner och/eller avgiftskommuner som mer eller mindre skiljer sig från övriga. Med den valda metoden har vi inte kunnat analysera huruvida inkomstutjämningen har tillväxthämmande incitament i dessa övriga kommuner. Vår enkät har gett en uppfattning om hur kommuner ser på och arbetar med lokal tillväxt. bedömer att en möjlig väg framåt är att fördjupa sig i hur det lokala tillväxtarbetet fungerar. Specifikt skulle det vara av värde att bättre förstå de mekanismer som ligger bakom den lokala tillväxten. Det skulle då också vara möjligt att närmare analysera även bidragskommuner. Med ett sådant angreppssätt kan analysen av hur inkomstutjämningen påverkar den lokala tillväxten – och i slutändan den nationella tillväxten – förhoppningsvis En aspekt som inte omfattats av granskningen är att en lägre grad av utjämning skulle innebära ökade inkomstskillnader mellan kommunerna. Sådana skillnader kan i sig ha betydelse för tillväxten. Slutsatsen i de få tidigare studier som har gjorts på inkomstutjämningens effekter är att tillväxten inte påverkas. kvantitativa analys visar att det inte går att säga huruvida graden av utjämning påverkar skattekraftens tillväxt negativt. Metodologiska svårigheter kombinerat med inkomstutjämningens komplexitet innebär att det finns ett fortsatt behov av välunderbyggda underlag för att utforma en effektiv inkomstutjämning. Både och har tidigare påpekat vikten av att det kommunala utjämningssystemet som helhet förvaltas löpande.90 Utifrån denna granskning vill betona att ett sådant förvaltningsuppdrag bör innefatta att allsidigt studera hur incitamenten i inkomstutjämningen påverkar kommunerna och hur inkomstutjämningen bäst bör utformas. Vår granskning har visat att det inte går att studera effekten av tidigare förändringar med gängse kvantitativa metoder. I stället är en möjlig väg framåt att fördjupa sig i de mekanismer som ligger bakom den lokala tillväxten. Dessutom bör regeringen se till att förutsättningarna är goda för att följa upp och mäta effekter av kommande förändringar Man bör utforma och implementera regelförändringar på ett sätt så att de metodologiska problemen som identifierats i denna granskning undviks. De förändringar som görs bör vara tydliga och påverka tillräckligt många kommuner, och man bör se till att det finns förutsättningar för relevanta jämförelser med övriga kommuner. 90Riksrevisionen, Det kommunala utjämningssystemet – behov av mer utjämning och bättre förvaltning, 2019; SOU 2020:8, s. 650–654. R IK S R IO N EN TIL L V Ä X TH Ä M M A N D E IN C T I D E N K O MMU NA L A I NK O MS T U T J Ä M NI NG E N? Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser rekommenderar regeringen att: •allsidigt och löpande analysera hur den kommunala inkomstutjämningen påverkar kommunernas tillväxt. Genom att bättre förstå de mekanismer som ligger bakom den lokala tillväxten kan analysen av tillväxtincitamenten i inkomstutjämningen förhoppningsvis komma längre. Regeringen bör också se till att förutsättningarna är goda för att utvärdera framtida regelförändringar i inkomstutjämningen. 42R IK S R IO N EN EN G R A N S K N I N G S R A PPO R T FR Å N R IK S R EV I S IO N EN Lag (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Förordning (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning. 1995/96:64, Ett nytt utjämningssystem för kommuner och landsting, m.m., bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116. 1999/2000:115, Vissa kommunalekonomiska frågor, bet 2000/01:FiU9, rskr. 2000/01:26. 2003/04:155, Ändringar i det kommunala utjämningssystemet, bet. 2004/05:FiU7, rskr. 2004/05:13. 2006/07:1, Budgetpropositionen . Förslag till statsbudget för2007, finansplan, skattefrågor och tilläggsbudget m m, bet. 2006/07:FiU1, rskr. 2006/07:9. 2008/09:1, Budgetproposition 2009 Utgiftsområde 25: Allmänna bidrag till kommuner, bet. 2008/09:FiU3, rskr. 2008/09:150. 2013/14:1, Budgetproposition 2014 Utgiftsområde 25: Allmänna bidrag till kommuner, bet. 2013/14:FiU3, rskr. 2013/14:69. 2015/16:1, Budgetproposition 2016 Utgiftsområde 25: Allmänna bidrag till kommuner, bet. 2015/16:FiU3, rskr. 2015/16:105. 2019/20:1, Budgetproposition 2020 Utgiftsområde 25: Allmänna bidrag till kommuner, bet. 2019/20:FiU3, rskr. 2019/20:131. Regeringsbeslut och övrigt material från Departementspromemoria Fi2012/4726, Förslag till ändringar i inkomstutjämningen för kommuner och landsting. Departementspromemoria Fi2015/379, Ändrad inkomstutjämning för kommuner och landsting. Dir. 1999:57, Kommittédirektiv, Delegation för fortsatt utveckling av utjämningssystemet för kommuner och landsting. Dir. 2016:91, Kommittédirektiv, Översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting. Dir. 2018:43, Kommittédirektiv, Tilläggsdirektiv till Utredningen om översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting (Fi 2016:12). R IK S R IO N EN TIL L V Ä X TH Ä M M A N D E IN C T I D E N K O MMU NA L A I NK O MS T U T J Ä M NI NG E N? Baretti, C., Huber, B. och Lichtblau, K., ”A Tax on Tax Revenue: The Incentive Effects of Equalization Transfers: Evidence from ”, International Tax and , vol. 9, nr 6, 2002. Bartik, T.J., ”Solving the Problems of Economic Development Incentives”, Growth and Change, vol. 36, nr 2, 2005. Besley, T. och Case, A., ”Incumbent Behavior: Vote-Seeking, Tax-Setting, and ”, American Economic Reivew, vol. 85, nr 1, 1995. Bhuller, M., Havnes, T., , E. och Mogstad, M., ”Broadband Internet: An Information Superhighway to Sex Crime?”, Review of Economic Studies, vol. 80, nr 4, 2013. , L. och Rattsø, J., ”Tax Financing and Tax Equalization: Incentives and Distribution in the Welfare State”, i: Junghun K., Lotz, J. och , N. ), Interaction Between Local Expenditure Responsibilities and Local Tax Policy, and the Interior, 2015. Bjørnå, H. och Aarsæther, N., ”Combating Depopulation in the Northern Periphery: Local Leadership Strategies in two Norwegian Municipalities”, Local Government Studies, vol. 35, nr 2, 2009. Buettner, T., ”The Incentive Effects of Fiscal Equalization Transfers on Tax Policy”, , vol. 90, nr 3, 2006. Dahlby, B., ”The Incentive Effects of Fiscal Equalization Grants”, i: Equalization: Welfare or Helping Hand?, , 2002. Dahlby, B. och , N., ”Fiscal Incentive Effects of the ”, , vol. 79, nr 247, 2003. , och , H., ”Identifying Strategic Interactions in Swedish Local Tax Policies”, , vol. 63, nr 3, 2008. Esteller-Moré, A. och Solé-Ollé, A., ”Tax Setting in a : The Case of Personal Income Taxation in ”, International Tax and , vol. 9, nr 3, 2002. , S., ”Trying to be Attractive: Image and Identity Formation in Small Industrial Municipalities in ”, Place Branding and Public Diplomacy, vol. 4, nr 2, 2008. , I. och Soretz, S., ”Growth Strategies: Fiscal versus Institutional Policies”, Economic Modelling, vol. 25, nr 4, 2008. Robichau, R.W., ”The Effects of Economic Development Strategies in Local Municipalities”, Perspectives in Public Affairs, vol. 7, 2010. Sands, G. och , L.A., ”Cultivating the Creative Class: And What About Nanaimo?”, Economic Development Quarterly, vol. 22, nr 1, 2008. 44R IK S R IO N EN EN G R A N S K N I N G S R A PPO R T FR Å N R IK S R EV I S IO N EN Smart, M., ”Raising Taxes Through Equalization”, , vol. 40, nr 4, 2007. Trendle, B., ”The Determinants of Population and Employment Growth in Small Regions”, Economic Analysis and Policy, vol. 39, nr 2, 2009. , ., Microeconomic Analysis, 3 uppl., , 1992. Wolman, H. och Spitzley, D., ”The Politics of Local Economic Development”, Economic Development Quarterly, vol. 10, nr 2, 1996. , M. och Rattsø, J., Statliga bidrag till kommunerna – i princip och praktik, Rapport 2010:5 till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2010. Fjertorp, J., , R.G. och , O., tillväxt. Konsten att hantera lokala förutsättningar, Rapport nr 7, Det nationella kommunforskningsprogrammet, Kommunforskning i , 2012. Fjertorp, J., , och , A., Kommunala tillväxtstrategier. Mobilisering av aktörer och resurser, Rapport nr 24, Det nationella kommunforskningsprogrammet, Kommunforskning i , 2013. , B. och Trygg, K., Lokalt utvecklings- och tillväxtarbete - En studie av kommunernas näringslivsfunktioner, Rapport 2018:11, , 2018. , J., Kommunernas incitament för skattehöjningar, Timbro, 2017. , , , G. och , L., Kommunernas framtid, , SNS, 2019. , Det kommunala utjämningssystemet – behov av mer utjämning och bättre förvaltning, RiR 2019:29, 2019. , S., Inkomstutjämning och kommunalekonomiska incitament, Rapport nr 70, Förvaltningshögskolan, , 2005. SOU 1994:144, Utjämning av kostnader och intäkter i kommuner och landsting, bilaga 8. SOU 2000:127, Rättvis utjämning, Delegationen för fortsatt utveckling av utjämningssystemet för kommuner och landsting (Utjämningsdelegationen), slutbetänkande. SOU 2000:127, Förslag om omställningsbidrag för landsting med minskande befolkning samt om vissa förändringar i inkomstutjämningen i vissa kommuner, Delegationen för fortsatt utveckling av utjämningssystemet för kommuner och landsting (Utjämningsdelegationen), delrapport. SOU 2003:88, Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn, , slutbetänkande. SOU 2011:39, Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen, Utjämningskommittén.08, slutbetänkande. R IK S R IO N EN TIL L V Ä X TH Ä M M A N D E IN C T I D E N K O MMU NA L A I NK O MS T U T J Ä M NI NG E N? SOU 2011:39, Likvärdiga förutsättningar – Översyn av den kommunala utjämningen, Utjämningskommittén.08, bilaga 6. SOU 2020:8, Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget, , slutbetänkande. Statskontoret, Det kommunalekonomiska utjämningssystemets historik 1993–2017, Dnr 2017/60-5, 2017. Syssner, J., Mindre många. Om anpassning och utveckling i krympande kommuner, Projekt nr 2014–708, (), och forskningsrådet Formas, 2018. , , , J., , M. och Korpi, M., Att leva med befolkningsförändringar: Demografiska utmaningar och kommunernas handlingsutrymme, , 2004. , ”Lokala arbetsmarknaden (LA)”, statistik/statistik-efter-amne/arbetsmarknad/sysselsattning-forvarvsarbete-och- arbetstider/registerbaserad-arbetsmarknadsstatistik- rams/produktrelaterat/Fordjupad-information/lokala-arbetsmarknader-la/, hämtad . , ”Resultaträkning för kommuner efter region och resultaträkningsposter. –2019”, OE OE0107 OE 0107A/ResultKn/?rxid=3c11f100-d9f4-43f9-bbaa-f9fba22f2fb7, hämtad . , ”Skatteunderlag och skattekraft efter region. –2020”, OE OE0101/Skatte Kraft/, hämtad . , ”Kommunalekonomisk utjämning efter region, –2019”, OE OE0115/KomE kUtj/?rxid=f45f90b6-7345-4877-ba25-9b43e6c6e299, hämtad . , Longitudinell integrationsdatabas för Sjukförsäkrings- och Arbetsmarknadsstudier () 1990–2013. Bakgrundsfakta 2016:1, Arbetsmarknad och utbildning, 2016. 46R IK S R IO N EN tillväxthämmande incitament i den kommunala inkomstutjämningen? Inkomstutjämningen är en viktig del i det kommunala utjämningssystemet, som skapats för att alla kommuner ska ha likvärdiga förutsättningar. Baserat på nationalekonomisk teori och internationell forskning har det framförts att inkomstutjämningen riskerar att leda till lägre tillväxt, eftersom ökade inkomster hoskommuninvånarna leder tillsänkta bidrag frånutjämningssystemet. analyserar i granskningen hur skattekraften (kommunernas beskattningsbara inkomst) har påverkats av tre regelförändringar som sänkte utjämningsgraden för vissa kommuner. Vi drar slutsatsen att det saknas evidens för huruvida graden av utjämning i inkomstutjämningen påverkar tillväxten i skattekraften negativt. Regelförändringarna har visatsig inte gå att utvärdera med gängse kvantitativa metoder. Det är känt att det är metodologiskt svårt att studera kommunernas tillväxtincitament. Den lokala tillväxten är ett komplext fenomen, och att isolera inkomstutjämningens roll är en stor utmaning. Mot bakgrund av det oklara kunskapsläget, rekommenderar regeringen att allsidigt och löpande analysera hur den kommunala inkomstutjämningen påverkar kommunernas tillväxt. Genom att bättre förstå de mekanismer som ligger bakom den lokala tillväxten kan analysen förhoppningsvis komma längre. Regeringen bör också se till att förutsättningarna är goda för att utvärdera framtida regelförändringar i inkomstutjämningen. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , , , , , , , Shekarabi, Ygeman, , , , , , , , , , , Regeringen beslutar skrivelse 2020/21:28 om tillväxthämmande incitament i den kommunala inkomstutjämningen