prop · H80364 · 2020-12-17 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:64 En konsultationsordning i frågor som rör Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen att en ny lag införs om konsultation i ärenden av särskild betydelse för samerna. Syftet med konsultationer är att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter. Förslaget innebär att regeringen, statliga förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner ska vara skyldiga att konsultera innan beslut fattas i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. I vissa fall ska konsultation även genomföras med en sameby eller en samisk organisation. Domstolar och vissa förvaltningsmyndigheter är inte skyldiga att konsultera. Från konsultationsplikten undantas vissa ärendetyper och även vissa andra särskilt angivna fall. Den konsultationsskyldige bestämmer på vilket sätt en konsultation ska genomföras men ska så långt som det är möjligt och lämpligt tillgodose den samiska företrädarens önskemål om konsultationsform. Grunderna för konsultationsförfarandet och hur det inleds regleras i den föreslagna lagen. Konsultationen ska genomföras i god anda och fortsätta tills enighet eller samtycke i den fråga som är orsak till konsultationen uppnåtts eller tills det förklaras att enighet eller samtycke inte kan nås i ärendet. Den konsultationsskyldige ska dokumentera vad som kommit fram vid konsultationen. Den nya lagen och vissa relaterade lagändringar i sametingslagen (1992:1433) och lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om konsultation i frågor som rör det Förslag till lag om ändring i sametingslagen (1992:1433) ........................................................................ Förslag till lag om ändring i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk ....................... Ärendet och dess beredning ............................................................ En konsultationsordning behövs i frågor som rör det samiska Samernas status som urfolk och möjligheter till inflytande enligt gällande rätt........................................... Vissa folkrättsliga regler om bl.a. konsultation med Rätten till självbestämmande........................... FN:s konvention om medborgerliga och FN:s generalförsamlings deklaration om FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering ............................ för nationella minoriteter................................. FN:s universella granskningsmekanism, (UPR)................... En nordisk samekonvention ............................................. Det behövs en reglering om konsultation i frågor som rör det samiska folket................................................ En ny ordning för konsultation med det samiska folket.................. En ny lag införs om konsultation i frågor som rör det Konsultationsordningens syfte och förhållande till Vilka ska ha en konsultationsskyldighet?......................... Vilka samiska företrädare ska konsulteras och vilka ärenden ska omfattas? Begränsningar av konsultationsskyldigheten ................... Samiska företrädare kan initiera konsultationer ............... Grunderna för förfarandet bör vara reglerade i lag.......... 6.2Samiska företrädare ska informeras om ärenden som kan få särskild betydelse för samerna.............................. Förberedelser inför konsultationen och dess form........... 6.4Ska andra än samiska företrädare kunna delta vid 6.5Hur ska en konsultation i ett ärende genomföras och Beslut som strider mot samernas ståndpunkt................. Dokumentation av konsultationen ................................. Frågor om överklagande och rättsverkan vid utebliven eller Lagens tillämpning bör inte begränsas vid höjd beredskap.......... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................ Konsultationslagen ska följas upp och utvärderas ....................... Konsekvenser av förslaget ........................................................... Samhällsekonomiska och andra konsekvenser .............. Behov av informationsinsatser ..................... Konsekvenser för jämställdheten.................. Konsekvenser för miljön .............................. Konsekvenser för enskilda ............................................ Konsekvenser för staten ................................................ Konsekvenser för kommuner och regioner.................... Den kommunala självstyrelsen ..................... Ekonomiska konsekvenser för kommuner 11.5Konsekvenser för , samebyar och Samebyar och samiska organisationer.......... Konsekvenser för domstolar.......................................... 12.1Förslaget till lag om konsultation i frågor som rör det samiska folket.......................................................... 12.2Förslaget till lag om ändring i sametingslagen (1992:1433) ................................................................... 12.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk .................... Konsultation i frågor som rör det samiska folket (Ds Lagförslaget i departementspromemorian .................... Förteckning över remissinstanserna – Ds 2017:43........ Lagförslaget i utkastet till lagrådsremiss ........................ Förteckning över remissinstanserna – utkastet till Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om konsultation i frågor som rör det samiska folket. 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i sametingslagen (1992:1433). 3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om konsultation i frågor som rör det samiska folket Härigenom föreskrivs följande. Syftet med konsultation och förhållandet till annan reglering 1 § För att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter ska konsultationer genomföras enligt vad som anges i denna lag. Föreskrifter om samrådsskyldighet i andra lagar och förordningar gäller oberoende av denna lag. Sådana samrådsförfaranden och andra liknande förfaranden ska så långt som möjligt samordnas med konsultationer enligt denna lag. 2 § Regeringen, statliga förvaltningsmyndigheter, regioner och kommuner ska konsultera samiska företrädare innan beslut fattas i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. 3 § Skyldigheten att konsultera gäller inte för domstolsliknande nämnder och sådana organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter eller för regeringen när ett ärende från en sådan instans eller en domstol överlämnas till regeringen för prövning. Skyldigheten att konsultera gäller inte heller för och Sameskolstyrelsen. 4 § Skyldigheten att konsultera gäller inte för ärenden som rör 1.allmän ordning och säkerhet, totalförsvaret, säkerhetskänslig verksamhet enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) eller säkerhet i övrigt, 2.statsbidrag i enskilda fall, 3.forskning i enskilda fall, 4.skadeståndsanspråk mot staten, en region eller en kommun, 6.frågor som avses i 9 kap. regeringsformen, eller Skyldigheten att konsultera gäller inte heller frågor som rör ersättning till en enskild då ersättningen ska bestämmas med tillämpning av expropriationslagen (1972:719) eller 5 kap. 2 § fastighetsbildningslagen (1970:988). Skyldigheten att konsultera i ärenden enligt (2010:900) gäller endast ärenden om att anta eller ändra en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser. 5 § Skyldigheten att konsultera gäller inte 1.för en förvaltningsmyndighet som hos en annan myndighet som är konsultationsskyldig eller hos regeringen ansöker om tillstånd för en verksamhet som kan bedrivas av enskilda, 2.för en förvaltningsmyndighet eller för regeringen när ett beslut överklagas dit och en konsultation i den fråga som prövats i beslutet har genomförts i den lägre instansen, 3.för regeringen om ett ärende i annat fall än som avses i 3 § första stycket har överlämnats dit och en konsultation i den fråga som ska prövas iärendet har genomförts i den lägre instansen, 4.om ärendet är brådskande och ett dröjsmål skulle medföra risk för betydande olägenheter, 5.om den samiska företrädare som enligt 7 § ska konsulteras avstår från konsultation, eller 6.om det är uppenbart att konsultation inte behövs eller om konsultation är uppenbart olämpligt. 6 § Om den samiska företrädare som avses i 7 § anser att ett ärende kan få särskild betydelse för samerna och begär konsultation ska ärendet anses få sådan betydelse vid tillämpning av denna lag. De samiska företrädarna som ska konsulteras 7 § ska konsulteras i ett ärende som företrädare för det samiska folket. Om ärendet kan få särskild betydelse för en sameby ska även samebyn konsulteras. Om ärendet kan få särskild betydelse för en samisk organisation med hänsyn till dess ändamål enligt stadgarna och organisationen anmält intresse av att delta i konsultationer, ska även organisationen konsulteras. När en sameby eller en samisk organisation ska konsulteras anses de vara samiska företrädare. ska informeras om en konsultation med en sameby eller en samisk organisation som inte ska genomföras gemensamt med . 8 § När det finns en skyldighet att konsultera i ett ärende ska den konsultationsskyldige i ett tidigt skede informera den samiska företrädaren om ärendet och fråga om den begär konsultation. Det ska framgå av förfrågan när den senast ska ha besvarats. Tidsfristen ska vara skälig. Om den samiska företrädaren inte svarar inom den utsatta tidsfristen får det betraktas som att företrädaren avstår från konsultation i ärendet. Skyldigheten i första stycket gäller inte i förhållande till en samisk företrädare som på eget initiativ begärt konsultation enligt 6 §. 9 § Den konsultationsskyldige bestämmer på vilket sätt en konsultation ska genomföras men ska så långt som det är möjligt och lämpligt tillgodose den samiska företrädarens önskemål om konsultationsform. Den samiska företrädaren ska inför en muntlig konsultation ha rätt att få en skriftlig redogörelse för de frågor som ärendet rör. 2020/21:64 företrädaren ska ges skälig tid för att hämta in de upplysningar som behövs och för att på annat sätt förbereda konsultationen. 10 § Om den konsultationsskyldige anser att det är lämpligt får även andra myndigheter eller enskilda delta vid konsultationen i ett ärende. Den konsultationsskyldige ska fråga den samiska företrädaren vilken inställning den har till ett sådant deltagande. 11 § Vid konsultationen ska den konsultationsskyldige, den samiska företrädaren och andra som deltar ange sin motiverade ståndpunkt i ärendet och yttra sig över de andras ståndpunkter. För den konsultationsskyldige ska detta dock gälla endast i ärenden där det inte finns någon part. Konsultationen ska genomföras i god anda. Konsultationen ska fortsätta tills enighet eller samtycke i den fråga som är orsak till konsultationen uppnåtts eller tills den konsultationsskyldige eller den samiska företrädaren förklarar att enighet eller samtycke inte kan nås i ärendet. 12 § Den konsultationsskyldige ska dokumentera vad som kommit fram vid konsultationen. Av dokumentationen ska det framgå när och hur konsultationen har genomförts, vilka som har deltagit och vem som har gjort dokumentationen. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Lagen tillämpas inte på ärenden som har inletts före ikraftträdandet. Förslag till lag om ändring i sametingslagen Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § sametingslagen (1992:1433) ska ha ska verka för en levande samisk kultur och ta initiativ till verksamheter och föreslå åtgärder som främjar denna kultur. Till uppgifter hör särskilt att 1.besluta om fördelningen av statens bidrag och av medel ur Samefonden till samisk kultur och samiska organisationer samt av andra medel som ställs till samernas gemensamma förfogande, 2. delta i konsultationer enligt lagen (0000:00) om konsultation i frågor som rör det samiska folket, 3. fastställa mål för och leda det 4. fastställa mål för och leda det samhällsplaneringen och bevaka att samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov beaktas, däribland samiska behov beaktas, däribland utnyttjande av mark och vatten, utnyttjande av mark och vatten, 6. utföra de övriga uppgifter som 7. utföra de övriga uppgifter som ankommer på enligt lag ankommer på enligt lag eller annan författning. eller annan författning. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2010:868. 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk ska ha följande lydelse. Förvaltningsmyndigheter ska ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med minoriteterna i sådana frågor. Samråd enligt första stycket ska ske genom att förvaltningsmyndigheten för en strukturerad dialog med de nationella minoriteterna i syfte att kunna beakta deras synpunkter och behov i myndighetens beslutsfattande. I lagen (0000:00) om konsultation i frågor som rör det samiska folket finns särskilda bestämmelser om konsultationer med det samiska folket. Denna lag träder i kraft . 2Senaste lydelse 2018:1367. Ärendet och dess beredning () har departementspromemorian Konsultation i frågor som rör det samiska folket (Ds 2017:43) utarbetats. Under arbetet med förslagen i departementspromemorian hölls det möten med och andra samiska företrädare. En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ku2017/01905). Ett utkast till lagrådsremiss med förslag som i vissa avseenden avviker från promemorian har därefter tagits fram inom (). Under utarbetandet av förslagen i utkastet till lagrådsremiss har det hållits möten med och andra samiska företrädare. Vid möten med har förslaget om en konsultationsordning i frågor som rör det samiska folket diskuterats bl.a. , , , och . och har det hållits möten med politiska partier och samiska organisationer med anledning av förslaget om en konsultationsordning. informerade plenum om förslaget . Lagförslagen i utkastet till lagrådsremiss finns i bilaga 4. Utkastet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ku2019/01308). Även under utarbetandet av lagrådsremissen har det hållits möten med samiska företrädare. Förslaget till konsultationsordning har diskuterats vid möten med , , och och vid möte med Sámiid Riikkasearvi/() . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Regeringen har följt Lagrådets förslag som behandlas och bemöts i avsnitten 5.5, 5.6 och 6.2 och i författningskommentaren. Vissa språkliga och redaktionella ändringar har även gjorts i förhållande till lagrådsremissen. En konsultationsordning behövs i frågor som rör det samiska folket 4.1Samernas status som urfolk och möjligheter till inflytande enligt gällande rätt Samerna är urfolk och identifierar sig själva som ett urfolk. erkände det samiska folket som urfolk genom att fastställa samernas särskilda ställning som ursprunglig befolkning (KrU 1976/77:43). markerar 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen denna särställning som samerna intar bland de nationella minoriteterna, genom att uttryckligen ange det samiska folket i ett målsättningstagande om minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. Bestämmelsen syftar genom sin utformning till att ge uttryck för att samerna inte bara är en minoritet utan även ett urfolk (se prop. 2009/10:80 s. 188 f.). Inhämtande av yttranden från myndigheter, organisationer och sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska vid beredning av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i behövlig omfattning ges möjligheter att yttra sig. Beredningskravet bidrar till att förslag och ärenden kan bli allsidigt belysta och att konsekvenserna av dem, så långt möjligt blir kända på förhand och därmed att kvaliteten på beslutsfattandet ökar (bet. 2008/09:KU10 s. 63). Kravet gäller alla regeringsärenden och innebär därför att regeringen i förekommande fall har kontakter med och samiska organisationer. Samråd är ett vanligt inslag i myndigheternas beslutsprocess. För förvaltningsmyndigheter gäller en allmän samrådsskyldighet med det samiska folket och övriga nationella minoriteter enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. I 5 § föreskrivs att myndigheter ska ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med minoriteterna i sådana frågor. Det innebär att myndigheter ska utforma sin verksamhet på ett sådant sätt att en dialog kan föras med företrädare för de nationella minoriteterna. Ett sätt kan t.ex. vara att införa brukarråd där de nationella minoriteterna finns representerade. Av propositionen Från erkännande till egenmakt (prop. 2008/09:158, bet. 2008/09:KU23, rskr. 2008/09:272) framgår att ett lagreglerat samrådsförfarande bedöms ge bättre förutsättningar för att ett samråd kommer till stånd och att beslutsfattare på ett systematiskt sätt inhämtar synpunkter från de nationella minoriteterna. Vidare framgår av propositionen att både statliga och kommunala myndigheter omfattas av samrådsskyldigheten. bestämmelsens ursprungliga lydelse gällde myndigheternas samrådsskyldighet i förhållande till ”representanter för” de nationella minoriteterna men detta uttryck togs bort vid en ändring av bestämmelsen som trädde i kraft (prop. 2017/18:199, bet. 2017/18:KU44, rskr. 2017/18:409). Genom ändringen tydliggjordes att statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter inte enbart bör samråda med representanter som är utsedda av föreningar som företräder de nationella minoriteterna, utan även med personer som tillhör de nationella minoriteterna men som inte är organiserade inom föreningslivet. infördes ett nytt andra stycke i 5 § som förtydligar att samråd ska ske genom att förvaltningsmyndigheten för en strukturerad dialog med de nationella minoriteterna i syfte att kunna beakta deras synpunkter och behov i myndighetens beslutsfattande. Bestämmelser om samråd med samiska företrädare, när dessa är sakägare, finns också i lagstiftning inom t.ex. miljörätten och fastighetsrätten. Bland annat ska näringsidkare i olika sammanhang samråda med enskilda innan åtgärder vidtas som kan påverka människors hälsa, miljön eller omgivningen i övrigt. En plikt att samråda med berörd sameby gäller också enligt 20 § skogsvårdslagen (1979:429) innan avverkning sker inom renskötselns åretruntmarker, med vissa undantag. Enligt 3 kap. 5 a § minerallagen (1991:45) ska en arbetsplan för undersökning av mineralfyndigheter delges innehavare av särskild rätt, bl.a. renskötselrätt, med möjlighet att lämna synpunkter på planen. Vidare är vissa myndigheter skyldiga att ge enskilda möjligheter till samråd i olika ärenden, bl.a. enligt bestämmelser i (2010:900) och . I en del fall kan samebyar, samiska organisationer eller enskilda samer beröras av åtgärder som kräver samråd av detta slag. Samråd med representanter för det samiska folket förekommer även i de delegationer för rennäringsfrågor och viltförvaltning som ska finnas inom länsstyrelserna i , och . Rennärings- och viltförvaltningsdelegationerna är särskilda beslutsorgan inom länsstyrelserna. Bestämmelser om delegationerna finns i förordningen (2017:871) om rennäringsdelegationer, respektive viltförvaltningsdelegationer (2009:1474). Som framgått ovan inhämtar regeringen behövliga upplysningar och yttranden vid beredningen av regeringsärenden och myndigheter tillämpar olika regler om samråd i sin ärendehandläggning, innebärande bland annat att yttranden inhämtas från berörda parter. Förvaltningslagen (2017:900) gäller vid förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden. I enlighet med gällande praxis, och i linje med förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 287), följer regeringen i så stor utsträckning som möjligt i tillämpliga delar de regler som gäller vid ärendehandläggningen hos förvaltningsmyndigheterna. Inom förvaltningen har myndigheterna en skyldighet att utreda ärenden bl.a. genom att andra myndigheter får yttra sig. I 23 § förvaltningslagen (2017:900) föreskrivs att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver och av 26 § framgår att en myndighet inom ramen för utredningsansvaret kan begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild. 4.2Vissa folkrättsliga regler om bl.a. konsultation med urfolk Det internationella ramverket för skyddet av de mänskliga rättigheterna tar sin utgångspunkt i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna . Den följdes av den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter respektive den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. är part till båda konventionerna. Därefter har det inom FN utvecklats ett antal internationella instrument till skydd för utsatta individer på områden inom vilka det visat sig finnas ett särskilt skyddsbehov. har anslutit sig till en majoritet av de centrala FN- konventionerna om mänskliga rättigheter och rapporterar regelbundet till relevanta FN-mekanismer om det nationella arbetet för att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna. Rapportering sker bl.a. till de olika konventionernas kommittéer. Av artikel 1 (1) konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter respektive artikel 1 (1) konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter framgår att alla folk har rätt till självbestämmande. Med stöd av denna rätt får de fritt bestämma sin politiska ställning och fritt fullfölja sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling. Rätten till självbestämmande är en allmänt erkänd rättsgrundsats i folkrätten, kodifierad i bl.a. och 1966-års konvention om medborgerliga och politiska rättigheters, som syftar på rätten för folk att fritt bestämma sin ställning och fritt fullfölja sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling. Den kan i vissa fall när ett folk vill bilda en ny stat stå i konflikt med statssuveräniteten men anses annars kunna förverkligas inom en stat genom olika former av självstyre. har i rapportering om efterlevnaden av FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och framfört följande om självbestämmanderätten och dess giltighet för samerna: Det är regerings uppfattning att urfolk har rätt till självbestämmande, förutsatt att de uppfyller folkrättens kriterier på vad som utgör ett folk, enligt den betydelse som avses i den gemensamma artikel 1 internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och internationella konvention om ekonomiska, social och kulturella rättigheter. Samerna är erkända som urfolk och nationell minoritet i . Genom ändring av en av de svenska grundlagarna, regeringsformen (RF), vilken trädde i kraft , befästes att samerna är ett folk. Det tidigare målsättningsstadgandet om det allmännas ansvar ersattes också med en obligatorisk förpliktelse med innebörden att det samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.