prop · H80343 · 2020-10-28 00:00:00 — En möjlighet för myndigheter att göra inköp under dold identitet finns på flera olika områden. Kontrollköp förekommer beträffande vissa varor eller tjänster i syfte att se om näringsidkaren fullgör sin skyldighet att förvissa sig om att köparen uppnått den åldersgräns som gäller för för- säljning. infördes en lagstadgad möjlighet för kommuner att under vissa förutsättningar genomföra kontrollköp enligt alkohollagen (2010:1622), tobakslagen (1993:581) och lagen (2009:730) om handel med vissa receptfria läkemedel. Vid ett sådant kontrollköp får kommunen endast anlita en person som har uppnått den aktuella åldersgränsen. Av aktuella bestämmelser framgår uttryckligen att vad som framkommit under ett kontrollköp inte får utgöra grund för kommunen att vidta admi- nistrativa åtgärder. En möjlighet att göra inköp under dold identitet har beslutats på konsumentskyddsområdet (prop. 2019/20:120 Nya befogenheter på kon- sumentskyddsområdet). ska kunna köpa produkter respektive varor, tjänster eller andra nyttigheter under dold identitet (s.k. testköp) om det är nödvändigt för till- synen. Näringsidkaren ska underrättas om testköpet så snart det kan ske utan att åtgärden förlorar sin betydelse. Den nya kontrollförordningen ska även tillämpas på flera områden som faller inom område. Regeringen har därför föreslagit att det ska införas en ny bestämmelse i som ger tillsynsmyndigheten möjlighet att köpa vissa produkter under dold identitet (s.k. testköp) om det är nödvändigt för att skydda människors hälsa eller miljön (prop. 2019/20:137 Förbättrad tillsyn på miljöområdet). Förslaget har antagits av och bestämmelsen trädde i kraft . Behovet av inköp under dold identitet Som konstateras ovan förutsätter den nya kontrollförordningen att kon- trollmyndigheterna i vissa fall har rätt att göra inköp under dold identitet. Det behövs därför kompletterande bestämmelser som ger myndigheterna en sådan befogenhet. Eftersom inköp under dold identitet har tydligt samband med myndighetsutövning bör bestämmelserna finnas på lagnivå. Det är också tydligt att kontrollmyndigheterna har ett behov av att kunna agera under dold identitet för att effektivt kunna kontrollera livsmedel och andra produkter som erbjuds till försäljning, särskilt när det gäller handel genom distanskommunikation såsom internethandeln. Om kontroll- myndigheten uppger att inköpet görs i kontrollsyfte finns en risk att aktö- ren förser myndigheten med en produkt som uppfyller gällande krav, ett s.k. golden sample, medan den produkt som tillhandahålls på marknaden under samma namn inte uppfyller kraven. En annan risk är att aktören fel- aktigt uppger att produkten tillfälligt inte finns i lager. Flera remissinstan- ser, däribland och Kommuner och Regioner, pekar också på att dolda inköp är ett efterfrågat verktyg för att få en effek- tiv kontroll av produkter som säljs via internet. Mot denna bakgrund instämmer regeringen i promemorians bedömning att kontrollmyndig- heten bör ges befogenhet att göra inköp under dold identitet för att kon- trollen ska vara effektiv. undrar om myndigheternas befogenhet att agera under dold identitet är begränsad till inköp som görs genom distanskommunikation. Som framgår ovan är artikel 36 i den nya kontrollförordningen begränsad till inköp som sker genom distanskommu- nikation. Behovet att kunna göra inköp under dold identitet aktualiseras främst i samband med sådana inköp, eftersom risken att myndigheten för- ses med ett s.k. golden sample eller får besked att en vara inte finns till- gänglig är mycket mindre vid kontroller på plats jämfört med inköp som sker via internet. Det kan dock finnas ett behov av att inte uppge att det är fråga om en kontroll även när myndigheten utför kontroller på plats i butiker eller på restauranger. Det kan t.ex. handla om att kontrollera varor från en charkdisk, där kontrollen syftar till att undersöka om personalen ger kunden rätt vara och rätt mängd. Även när det gäller foder och anima- liska biprodukter kan det finnas ett behov av att myndigheten får agera dolt i samband med platskontroller, bl.a. när det gäller kontroller av organiska gödningsmedel och foder till sällskapsdjur som säljs på lösvikt. Rege- ringen anser därför att befogenheten att göra inköp under dold identitet inte bör begränsas till distanskommunikation. Organ med delegerade uppgifter eller fysiska personer som fått uppgifter delegerade till sig bör inte kunna agera under dold identitet. I vilka fall bör inköp under dold identitet vara tillåtet? I promemorian görs bedömningen att en bestämmelse om kontrollmyndig- hetens rätt att göra dolda inköp bör införas i livsmedelslagen och i lagen om foder och animaliska biprodukter. Vidare görs bedömningen att befo- genheten bör begränsas till de fall då inköpet bedöms nödvändigt för att skydda människors eller djurs liv eller hälsa eller miljön. Begränsningen motiveras med att produkter som inte uppfyller gällande krav kan vara för- enade med risker av varierande grad som i de allvarligaste fallen kan innebära fara för den enskildes liv och hälsa. Det är självklart av yttersta vikt att de livsmedel som släpps ut på mark- naden är säkra att äta och att foder som tillhandahålls är säkra för djur, människor och miljön. är det också mycket viktigt att komma tillrätta med fusk och förhindra att konsumenter vilseleds. I den nya kon- trollförordningen pekas även bedrägligt och vilseledande beteende ut som ett särskilt område som ska kontrolleras (artiklarna 9.1 b och 9.2). Med den begränsning av befogenheten till skydd för liv och hälsa som föreslås i promemorian blir det, som också påpekar, i många fall inte möjligt att använda sig av dolda inköp för att kontrollera att konsu- menter får de varor som de faktiskt beställer. Konsumenter kan bli vilse- ledda och betala för en annan produkt än de får, men för den sakens skull inte vara utsatta för någon hälsorisk. Det kan t.ex. handla om produkter som blivit utspädda med ingredienser som inte får ingå i varan. Det kan också handla om att produkter blir helt utbytta, t.ex. att odlad fisk säljs 2020/21:43 som vildfångad. Enligt regeringens mening kan dolda inköp på livsme- dels- och foderområdet därför motiveras inte bara av det angelägna ända- målet att skydda människors och djurs liv eller hälsa, utan också av det angelägna ändamålet att skydda konsumentintresset. Till skillnad från den bedömning som görs i promemorian instämmer regeringen således i Livs- medelsverkets synpunkt att en bestämmelse om inköp under dold identitet i livsmedelslagen och i lagen om foder och animaliska biprodukter inte bör begränsas till situationer då det bedöms nödvändigt för att skydda liv eller hälsa eller miljön. En grundläggande förutsättning för att myndigheten ska få agera under dold identitet bör dock vara att det dolda inslaget är nöd- vändigt för kontrollen av att en produkt uppfyller gällande krav. Det inne- bär att den ansvariga myndigheten i första hand ska överväga de öppna arbetsformer som är tillgängliga för att kontrollera regelefterlevnaden, t.ex. beställningar av produkter i myndighetens namn, dokumentkontroll och oannonserade besök. anser att en bestämmelse om dolda inköp även bör införas i lagen om kontroll av ekologisk produktion och i lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel. I prome- görs inte någon bedömning av behovet av att kunna genomföra dolda inköp även på dessa områden. När det gäller kontroll av skyddade beteckningar genomförs denna kontroll dock som en integrerad del i den ordinarie livsmedelskontrollen. De skyddade beteckningarna är en kvali- tetsstämpel för en produkt och genom kontrollen säkerställs att produkten stämmer överens med den specifikation som gäller för beteckningen. Kon- troller görs bland annat för att konsumenter inte ska bli vilseledda i fråga om produktens egenskaper. Enligt regeringens bedömning finns det, på samma sätt som när det gäller kontroller enligt livsmedelslagen, ett behov av att kontrollmyndigheten kan agera dolt för att kontrollen av skyddade beteckningar ska vara effektiv. En bestämmelse om dolda inköp bör därför föras in även i lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruks- produkter och livsmedel. När det däremot gäller ekologisk produktion sker kontrollen i princip uteslutande av privata kontrollorgan. I promemorian lämnas inte några för- slag som innebär att kontrollorganen ges befogenhet att agera dolt. Enligt regeringens mening finns det därför inte tillräckligt beredningsunderlag för att nu införa bestämmelser om dolda inköp i lagen om kontroll av eko- logisk produktion. Sammanfattningsvis anser regeringen således att det bör införas sär- skilda bestämmelser i livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter och lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruks- produkter och livsmedel som kompletterar artikel 36 i den nya kontroll- förordningen. Regeringen bedömer att ovan angivna ändamål kan antas bli effektivt uppfyllda genom möjligheten att göra dolda inköp och åtgärden måste också bedömas som proportionerlig med hänsyn till ändamålen. Flera remissinstanser, bl.a. kommun, kommun och Sveri- ges Kommuner och Regioner har efterfrågat tydlig vägledning för när inköp under dold identitet får användas. Det är alltid upp till kontroll- myndigheten att i varje enskilt fall bedöma om ett inköp under dold identitet är nödvändigt för att uppnå en effektiv kontroll och om åtgärden är proportionerlig i förhållande till intrånget för den enskilde. verket och kan dock, inom ramen för sin respektive Prop. 2020/21:43 samordningsroll, ge vägledning till övriga kontrollmyndigheter. Hur dolda inköp praktiskt ska genomföras stad lyfter fram vikten av att anonymiteten för kontrollmyndigheten i egenskap av beställare säkerställs. I promemorian föreslås inte någon möjlighet för kontrollmyndigheten att använda sig av falska identitets- handlingar eller fingerade personuppgifter. En sådan möjlighet kräver ytterligare överväganden och författningsändringar. Enligt regeringens bedömning är det dock möjligt att göra dolda inköp även utan fingerade personuppgifter. Det kan inte krävas av enskilda myn- dighetsanställda att de utför myndighetsåtgärder genom att agera i privat namn och genom att ange egna personuppgifter, men det finns inget som hindrar att det sker. De vanligaste fallen vid inköp via internet eller annan distanskommunikation där inte bara beställarens namn utan även person- nummer efterfrågas är förmodligen när beställaren väljer att betala mot Myndigheten bör således kunna undvika ett sådant scenario genom att välja direktbetalning. Vid sådan betalning kan det räcka med att tjänstemannen har tillgång till ett betalkort i tjänsten och att kortinnehava- rens namn samt kortnummer uppges. Det kan även finnas behov av att uppge en annan adress för leverans av varan än myndighetens postadress. När det gäller kostnaderna för inköp under dold identitet bör dessa kunna ses som kostnader för offentlig kontroll som får finansieras med avgifter enligt den nya kontrollförordningen. påpekar är det inte möjligt att finansiera dolda inköp med avgifter när det gäller planerad kontroll av foder och småskalig försäljning av livsmedel i I de fall som kontrollen inte är avgiftsfinansierad får kostnader för dolda inköp i stället finansieras med allmänna medel. Verksamhetsutövaren bör underrättas efter köpet Enligt artikel 36.2 i den nya kontrollförordningen ska de behöriga myn- digheterna vidta alla åtgärder för att säkerställa att de ”aktörer” som proverna har beställts från underrättas om att proverna har tagits i samband med offentlig kontroll och om proverna har analyserats eller testats. är redan genomfört och näringsidkaren kan inte angripa åtgärden med ett Underrättelsen bidrar dock till att göra det dolda inslaget mindre påtagligt genom att näringsidkaren får vetskap om detta i efter- Regeringen anser att det i de nu aktuella lagarna bör införas en bestämmelse som kompletterar artikel 36.2 i fråga om tidpunkten för när en underrättelse ska ske. En liknande reglering finns på andra områden där bestämmelser om dolda inköp införts, bl.a. på miljöområdet och konsu- Begreppet aktör, som bl.a. förekommer i artikel 36.2, är ett EU-rättsligt begrepp som definieras i den nya kontrollförordningen. medelslagen och lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jord- bruksprodukter och livsmedel har ett vidare tillämpningsområde än den nya kontrollförordningen bör lagtexten ange att ”verksamhetsutövaren” ska underrättas om att myndigheten tagit prover efter att den köpt in en produkt under dold identitet. Lagen om foder och animaliska biprodukter har däremot samma tillämpningsområde som den nya kontrollförord- 2020/21:43 ningen. Som Lagrådet konstaterar förekommer begreppet aktör dock inte i någon annan bestämmelse i lagen. Regeringen delar därför Lagrådets bedömning att begreppet verksamhetsutövare även bör användas i lagen om foder och animaliska biprodukter. Beroende på vad syftet med ett inköp under dold identitet är kan en skyl- dighet att underrätta verksamhetsutövaren efter köpet medföra att åtgärden förlorar sin betydelse. Verksamhetsutövaren bör därför under- rättas om köpet och resultatet av det så snart det kan ske utan att åtgärden förlorar sin betydelse. Bestämmelsen i den nya kontrollförordningen Enligt den nya kontrollförordningen ska medlemsstaterna säkerställa att behöriga myndigheter har verkningsfulla mekanismer för att möjliggöra rapportering av faktiska eller potentiella överträdelser av förordningen, s.k. visselblåsning (artikel 140). Dessa mekanismer ska omfatta åtminstone förfaranden för mottagande av rapporter om överträdelser och uppföljning av dem samt lämpligt skydd för personer som inrapporterar en överträdelse mot repressalier, diskriminering och andra former av miss- gynnande behandling. Mekanismerna ska även omfatta skydd av person- uppgifter för den person som inrapporterar en överträdelse i enlighet med unionsrätten och nationell rätt. Allmänt om rapporteringssystem för visselblåsare Syftet med särskilda rapporteringssystem för visselblåsare är att möjlig- göra för personer att utan rädsla för repressalier kunna rapportera om all- varliga händelser. Ett system för skydd av visselblåsare kan således inne- fatta såväl särskilda rapporteringssystem som ett skydd för att den som väljer att rapportera om eventuella missförhållanden inte ska drabbas av repressalier. Frågan om har ett tillräckligt rättsligt skydd för visselblåsare har varit föremål för diskussion och debatt, vilket bidrog till att regeringen tog initiativ till det lagstiftningsarbete som ledde fram till lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Även på internationell nivå pågår diskussion och debatt om skyddet för visselblåsare. Det finns visst skydd för visselblåsare som regleras i särskilda EU-rättsakter på områden som rör finansiella tjänster, transportsäkerhet och miljöskydd. Ett övergripande direktiv på området I och rådet direktiv (EU) 2019/1936 av den 23 okto- ber 2019 om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten, härefter visselblåsardirektivet, regleras miniminormer för rapportering och hantering av anmälningar om olaglig verksamhet eller lagmissbruk av unionsrätten och om skydd av personer som rapporterar om sådana överträdelser. Visselblåsardirektivet innebär bl.a. följande. Vissa personer som rapporterar om överträdelser (rapporterande personer) Prop. 2020/21:43 ska under särskilda förutsättningar vara skyddade mot repressalier av olika slag och medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att säkerställa detta. Direktivet kräver även att aktörer av viss storlek i privat och offentlig sek- tor, exempelvis företag inom livsmedels- och djurområdet, inrättar sär- skilda interna funktioner för rapportering (interna kanaler). Vidare ska det vid behöriga myndigheter i medlemsstaterna finnas funktioner för rappor- tering av överträdelser (externa kanaler). Rapportering av överträdelser ska hanteras på ett särskilt sätt. Personkretsen som ska omfattas av re- pressalieskyddet är mycket vid. Kretsen inkluderar personer som arbetar såväl i den offentliga som den privata sektorn. Även t.ex. aktieägare, sty- relseledamöter, obetalda praktikanter, volontärer och arbetssökande om- fattas av repressalieskyddet. Den som vidtar repressalien kan vara t.ex. en arbetsgivare eller en uppdragsgivare eller stå i annat förhållande till den som utsätts för repressalien. Visselblåsare som drabbas av repressalier ska bl.a. ha tillgång till lättillgänglig kostnadsfri rådgivning och till lämpliga rättsmedel. Medlemsstaterna ska sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Förslag till hur direktivet ska genomföras i svensk rätt redovisas i betänkandet Ökad trygghet för visselblåsare (2020:38), som bereds inom . 6.8.2Hur anmälningar ska omhändertas av behöriga myndigheter Regeringens bedömning: På de områden där kommuner utsetts som kontrollmyndigheter bör det införas en bestämmelse i lag om att en kon- trollmyndighet ska ha ändamålsenliga rapporteringssystem för den som vill anmäla misstänkta överträdelser av den nya kontrollförordningen. Bestämmelsen kan kompletteras med verkställighetsföreskrifter i för- ordning. På de områden där endast statliga myndigheter utsetts som kontroll- myndigheter bör skyldigheten för myndigheterna att ha sådana rappor- teringssystem införas genom föreskrifter på förordningsnivå. Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med regering- ens. I promemorian föreslås även ett bemyndigande att meddela före- skrifter om rapporteringssystemen. Remissinstanserna: Femton remissinstanser har yttrat sig. Samtliga är överlag positiva, men har frågor och synpunkter i vissa delar. kommun påtalar att de centrala myndigheternas uppföljning av anmälningarna måste vara lika över hela landet för att befogade anmäl- ningar ska tas på allvar och föreslår att rapporteringssystemets återkopp- ling sker till . Även framför liknande synpunkter. anser att rapporteringssystemet bör utar- betas på nationell nivå. kommun betonar vikten av vägledning från förslagsvis kring rapporteringssystem. 2020/21:43 () anser att promemorian är otydlig när det gäller vilka överträdelser som avses, vem som ansvarar för sådana överträdelser och vem som ska anses vara visselblåsare. framhåller att hänsyn måste tas i rapporterings- systemen till vilken typ av information som ska vidarebefordras till vilken instans. Vissa anmärkningar i kontrollen bör inte rapporteras till myndig- heten utan till enskild aktör som råd och information. Proportionalitets- hänsyn behöver tas. Skälen för regeringens bedömning: Enligt ordalydelsen i artikel 140 gäller bestämmelsen, som framgår av föregående avsnitt, rapportering av överträdelser av den nya kontrollförordningen. Rapportering av överträ- delser av de materiella bestämmelser som avses i artikel 1.2 nämns inte i artikeln. I skälen till den nya kontrollförordningen anges emellertid att vem som helst bör ha möjlighet att inkomma med nya uppgifter till de behöriga myndigheterna för att hjälpa dem att upptäcka fall av överträdel- ser av förordningen och av de bestämmelser som avses i artikel 1.2 och i sådana fall ålägga sanktioner. Av skälen framgår vidare att rapportering av överträdelser av förordningen är ett användbart verktyg för att säkerställa att behöriga myndigheter kan upptäcka överträdelser och ålägga sankt- ioner. Regeringen bedömer dock i likhet med promemorian att skyldighe- terna i artikel 140, med hänsyn till hur den är formulerad, endast omfattar överträdelser av den nya kontrollförordningen i sig och inte överträdelser av de materiella bestämmelser som avses i artikel 1.2 i förordningen. Det finns således ingen uttrycklig skyldighet enligt kontrollförordningen att ha rapporteringssystem för överträdelser av materiella bestämmelser. Bestämmelser om en sådan skyldighet kan dock ändå komma att föreslås i ett senare skede som en del av genomförandet av visselblåsardirektivet, men aktualiseras inte i detta lagstiftningsärende. () anser att det är otydligt vilka överträ- delser som avses och vem som ska anses vara visselblåsare. Det kan kon- stateras att detta inte klargörs närmare i artikel 140. Eftersom den nya kon- trollförordningen främst innebär skyldigheter för myndigheter, så är en rimlig slutsats att det främst kommer att vara myndigheter, eller tjänste- män på myndigheterna, som ansvarar för eller begår överträdelser av för- ordningen. Några bestämmelser i den nya kontrollförordningen riktar sig dock till enskilda (fysiska eller juridiska personer), vilket innebär att även enskilda kan överträda förordningen. I artikel 140 anges inte heller någon begränsning av vilka som ska kunna rapportera en överträdelse. Överträ- delserna kan uppmärksammas och rapporteras både av någon inom den myndighet eller juridiska person där överträdelsen begåtts, men också av någon utomstående. Anmälningar om överträdelser kan göras och görs också till myndighe- terna . En myndighet som bedriver tillsyn eller kontroll kan också anses ha en skyldighet att agera om den uppmärksammas på över- trädelser av lagstiftning inom det område som myndigheten har tillsyns- ansvar för (se bl.a. SOU 2020:7, s. 303). I de lagar som berörs här finns dessutom en uttrycklig skyldighet för kontrollmyndigheterna att verka för att överträdelser beivras eller att åtgärder vidtas mot överträdelser, se t.ex. 13 § livsmedelslagen. Det är därmed ingen ny uppgift i sig för myndighet- erna att hantera anmälningar om påstådda överträdelser av enskilda. klagomål som rör myndighetens egen personal bör rimligen följas upp . Förfaranden för mottagande av rapporter om överträdelser och uppfölj- ning av rapporterna är en av de mekanismer som medlemsstaterna ska säkerställa att de behöriga myndigheterna har enligt den nya kontroll- förordningen (artikel 140.2 a). Artikeln ställer inte några särskilda krav på hur dessa förfaranden ska se ut. Förfarandena kan bestå av t.ex. system med en särskild e-postadress, telefontjänst eller webbplats genom vilka uppgifter om överträdelser av den nya kontrollförordningen samlas in och behandlas. Det finns emellertid inget krav på att det ska vara en datoriserad eller telebaserad kommunikationskanal utan sådana system kan även inne- fatta andra skriftliga eller muntliga kanaler. För statliga kontrollmyndigheter bedömer regeringen i likhet med pro- memorian att skyldigheten att ha ändamålsenliga rapporteringssystem för överträdelser av den nya kontrollförordningen kan tillgodoses genom före- skrifter på förordningsnivå. Bedömningen är att även bestämmelser om hur rapporteringssystemet ska se ut och hur myndigheterna ska hantera inkomna anmälningar lämpligast införs på förordningsnivå. På de områ- den där även kommuner kan utses som kontrollmyndigheter behövs dock, i enlighet med 8 kap. 2 § regeringsformen och den bedömning som görs i promemorian, en grundläggande bestämmelse om rapporteringssystem i lag. Det gäller livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska bipro- dukter, lagen om provtagning på djur, m.m., lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel och lagen om kontroll av ekologisk produktion. Regeringen bedömer till skillnad från promemorian att det inte är nödvändigt med ett bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter om rapporteringssystemen. Bestämmelserna i lagarna kan i stället kompletteras med verkställighetsföreskrifter i förordning i enlighet med 8 kap. 7 § första stycket 1 regeringsformen. De närmare övervägandena finns i avsnitten som behandlar förslag till ändringar i de berörda lagarna. Oavsett hur rapporteringssystemet ser ut ska undersökningen av läm- nade uppgifter ske på ett proportionerligt och oberoende sätt, vilket får anses innefatta krav på att det sker ett lämpligt urval av vilka personer som ges i uppgift att hantera och följa upp gjorda anmälningar.