prop · H80371 · 2020-12-17 00:00:00 — I artikel 9.2 f i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet anges att förföljelse bl.a. kan ta sig uttryck i barnspecifika handlingar. Som framförs ovan motsvarar utlänningslagens förföljelsebegrepp skrivningarna i artikel 9 och därmed kommer det att följa av definitionen av begreppet säkert ursprungsland att barnspecifika handlingar, t.ex. att barn utsätts för människohandel, könsstympning eller att rekryteras som barnsoldat, ska beaktas när man bedömer om ett land är säkert eller inte. Detta behöver alltså inte anges särskilt i definitionen. Det bör även framhållas att barns situation och rättigheter inte bara ska beaktas i fråga om förföljelse utan givetvis även i fråga om sådan övrig skyddsgrundande behandling som behandlas under nästa rubrik. För att det ska vara fråga om ett säkert ursprungsland enligt bilaga 1 till det omarbetade asylprocedurdirektivet ska det inte bara framgå att det inte förekommer förföljelse utan även att det inte förekommer tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och inget hot på grund av urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt. Denna del av definitionen motsvarar huvudsakligen vad som anges om subsidiärt skyddsbehövande i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. I utlänningslagen finns bestämmelser om denna kategori av skyddsbehövande i 4 kap. 2 § och motsvarande bedömningsgrunder återfinns därmed i denna bestämmelse. I utlänningslagen benämns denna kategori av skyddsbehövande som alternativt skyddsbehövande. I 4 kap. 2 § UtlL används formuleringen ”urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt” i stället för direktivets formulering ”urskillningslöst våld i situationer av internationell eller intern väpnad konflikt”. För att nå en bättre överensstämmelse med utlänningslagens terminologi bör definitionen utformas på samma sätt som 4 kap. 2 § UtlL. Den rättsliga situationen och de politiska förhållandena I bilaga 1 till det omarbetade asylprocedurdirektivet anges att bedömningen av om ett land ska betraktas som ett säkert ursprungsland ska göras på grundval av den rättsliga situationen, tillämpningen av lagstiftningen inom ett demokratiskt system och de allmänna politiska 2020/21:71 förhållandena. I promemorian föreslås att detta ska anges i definitionen av ett säkert ursprungsland. Regeringen anser att det är tillräckligt att det i utlänningslagen anges att vid bedömningen av om ett land ska anses vara ett säkert ursprungsland ska den rättsliga situationen och de politiska förhållandena i landet beaktas. En sådan formulering motsvarar enligt regeringens bedömning de krav som ställs i direktivet i denna del. Övriga omständigheter att beakta vid bedömningen Enligt det andra stycket i bilaga 1 till det omarbetade asylprocedurdirektivet ska man vid bedömningen av om ett land ska anses vara ett säkert ursprungsland bl.a. beakta i vilken utsträckning skydd ges mot förföljelse eller misshandel genom att undersöka vissa uppräknade källor och omständigheter. I den engelska språkversionen av direktivet används ordet ”mistreatment” och regeringen delar bedömningen i promemorian att det får antas att det är ”illabehandling” som avses och inte ”misshandel”. För att bedöma om skydd ges mot förföljelse eller illabehandling ska man enligt bilagan till direktivet bl.a. undersöka landets berörda lagar och förordningar och på vilket sätt de tillämpas. Som framförs ovan ska man vid bedömningen av om ett land är ett säkert ursprungsland bl.a. beakta den rättsliga situationen i landet. Därav följer att man måste undersöka aktuella lagar och förordningar och på vilket sätt de tillämpas. Regeringen anser inte att det behöver anges särskilt i lagtexten. Det anges även i bilagan att man ska undersöka hur landet iakttar de rättigheter och friheter som är fastställda i och/eller i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och/eller konvention mot tortyr, hur landet iakttar principen om ”nonrefoulement” i enlighet med och om landet tillhandahåller ett system med effektiva rättsmedel mot överträdelser av dessa rättigheter och friheter. Principen om non-refoulement, som finns uttryckt i artikel 33 i , innebär att en stat inte får avvisa eller utvisa en flykting om hans eller hennes liv eller frihet skulle hotas på grund av ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning. Enligt regeringen är det givet att de omständigheter som anges ovan är centrala att beakta för att bedöma om landet kan anses vara ett säkert ursprungsland och regeringen anser inte heller att det behöver anges i lagtexten. Regeringen delar därmed inte UNHCR:s kontor för norra bedömning att det uttryckligen bör anges att man ska beakta hur landet iakttar principen om ”nonrefoulement” och om landet tillhandahåller ett system med effektiva rättsmedel. Det är dessutom endast fråga om exempel och det finns fler källor och omständigheter som kan vara aktuella att beakta. Exempelvis nämns inte hur landet följer . gäller som svensk lag (lagen [2018:1197] om konvention om barnets rättigheter) och liksom och Rädda barnen vill regeringen understryka vikten av att konventionen beaktas i detta sammanhang. Inte heller nämns EU:s rättighetsstadga eller praxis från relevanta internationella domstolar. Asylrättscentrum, Röda Korset och vid anser att det bör anges i lagtexten att man vid bedömningen av om ett land är att betrakta som ett säkert ursprungsland Prop. 2020/21:71 ska beakta risken för indirekt refoulement, dvs. från det bedömda landet till andra länder där skyddsgrundande behandling kan ske. Som framgår ovan ska principen om non-refoulement beaktas när man bedömer om ett land är säkert eller inte och i detta ligger att även risken för indirekt refoulement ska beaktas. Regeringen anser inte att det behöver anges i lagtexten. 5.3Förteckning över säkra ursprungsländer Regeringens förslag: Det ska i utlänningslagen införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om en förteckning över säkra ursprungsländer. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inte några invändningar mot det. har synpunkter när det gäller vilka typer av länder som skulle kunna bli aktuella att ta upp på förteckningen och Förvaltningsrätten i anser att det vore önskvärt med en mer ingående vägledning om detta. Asylrättscentrum anser t.ex. att en hänvisning enbart till den generella avslagsfrekvensen kan bli Asylrättscentrum framför vidare att ett land endast bör få sättas upp på förteckningen om hela landet ses som säkert för samtliga UNHCR:s kontor för norra anser däremot att det borde vara möjligt att undanta vissa persongrupper. bl.a. , Röda Korset och , tar upp frågan om dubbla roller om verket ges i uppdrag att besluta om förteckningen. universitet och Asylrättscentrum framför som en alternativ lösning att vid anser att det bör vara möjligt för tredje part att överklaga förteckningen över säkra Skälen för regeringens förslag En förteckning över säkra ursprungsländer Av det omarbetade asylprocedurdirektivet och avgörande i mål C-404/17 följer att om en medlemsstat ska införa regler om säkra ursprungsländer måste den anta en förteckning över sådana länder. Bedömningen av om ett land ska tas upp på en sådan förteckning ska utgå från definitionen av ett säkert ursprungsland. För att regelverket ska kunna tillämpas på ett rättssäkert sätt är det viktigt att det alltid görs en grundlig genomgång och bedömning innan ett land fastställs vara ett säkert Endast länder som med säkerhet kan sägas uppfylla definitionen bör kunna sättas upp på förteckningen. Till skillnad från i det första asylprocedurdirektivet anges det inte i det omarbetade direktivet att det finns en möjlighet för medlemsstaterna att 2020/21:71 betrakta endast en del av ett land som säkert, eller att anse att landet eller en del av landet är säkert för en särskild grupp personer. Med hänsyn till detta bedömer regeringen att det omarbetade asylprocedurdirektivet inte ger utrymme för en sådan ordning. framför att det omarbetade direktivet innebär en begränsning i förhållande till vad som gällde före dom i mål C-404/17 och att t.ex. länder som saknar territoriell kontroll över hela sitt territorium inte kan anses som säkra. Regeringen vill här emellertid understryka att det avgörande för om ett land ska kunna tas upp på förteckningen bör vara om det ”allmänt och genomgående” inte förekommer förföljelse eller annan skyddsgrundande behandling i landet. Om det efter en helhetsbedömning av situationen i landet framgår att definitionen av ett säkert ursprungsland är uppfylld bör landet kunna tas upp på förteckningen. Vid bedömningen bör man även beakta situationen för särskilt utsatta grupper. I promemorian förespråkas en avgränsad och kortare variant av förteckning och det anges att en naturlig utgångspunkt bör vara att undersöka de länder varifrån asylsökande får avslag i hög utsträckning i förhållande till antalet sökande. En annan faktor som lyfts fram som tänkbar utgångspunkt är om EU har undantagit landets medborgare från kravet på att inneha visering. Regeringen anser att de omständigheter som anges i promemorian kan vara aktuella att beakta men delar också Asylrättscentrums bedömning att en hänvisning enbart till den generella avslagsfrekvensen kan vara missvisande eftersom vissa grupper kan löpa stor risk för förföljelse eller annan illabehandling även om risken för skyddsgrundande behandling för befolkningen i stort är liten. ifrågasätter om det kommer vara möjligt att ta upp länder varifrån det förekommer enstaka asylsökande men där avslagsfrekvensen är hög. Asylrättscentrum ser problem ur ett rättssäkerhetsperspektiv om länder som är ovanliga i asylsammanhang tas upp på förteckningen, på grund av brist på landinformation och bristande erfarenhet hos och i domstolarna. Med anledning av detta vill regeringen betona att det självklart ställs samma krav på länder som är ovanligt förekommande och att det avgörande är om definitionen av ett säkert ursprungsland är uppfylld eller inte. Som anges ovan bör endast länder som med säkerhet kan sägas uppfylla definitionen kunna sättas upp på förteckningen. I promemorian föreslås att det i utlänningslagen ska anges att förteckningen ska utformas så att effektivitet, ändamålsenlighet och rättssäkerhet uppnås vid tillämpningen av reglerna om säkra ursprungsländer. Regeringen delar bedömningen att effektivitet, ändamålsenlighet och rättssäkerhet ska beaktas vid framtagandet av föreskrifter om en förteckning över säkra ursprungsländer. Regeringen anser dock inte att detta bör anges i lagtexten. För att en ordning med säkra ursprungsländer ska kunna uppfylla de höga kraven på rättssäkerhet som ställs i det svenska asylsystemet måste det göras en kontinuerlig översyn av förteckningen. Det följer också av det omarbetade asylprocedurdirektivet att medlemsstaterna regelbundet ska se över situationen i de länder som fastställts som säkra ursprungsländer (artikel 37.2). Förteckningen kan komma att behöva justeras om situationen i ett land plötsligt skulle förändras och landet därför inte längre bedöms uppfylla definitionen av ett säkert ursprungsland. I en sådan situation är det viktigt att landet tas bort från förteckningen utan dröjsmål. Det anges också i skäl 48 till direktivet att om en medlemsstat får kännedom om en betydande förändring av människorättssituationen i ett land som det betecknat som säkert bör medlemsstaten säkerställa att en översyn av situationen genomförs och att beteckningen som säkert land ändras vid behov. Med hänsyn till detta bör förteckningen inte införas i lag. I promemorian görs bedömningen att bör ges i uppdrag att besluta om förteckningen. arbetar med landinformation och omvärldsanalyser utifrån ett asylrättsligt perspektiv. Verket tar också fram rättsliga ställningstaganden om specifika länder. bör därför redan ha den kompetens som krävs för att på ett effektivt sätt kunna bedöma vilka länder som ska anses som säkra ursprungsländer. Som anför har verket även goda förutsättningar att tillgodose kraven på kontinuerlig översyn och snabb ändring av förteckningen. Några remissinstanser tar upp frågan om dubbla roller om verket ges i uppdrag att besluta om förteckningen. Enligt är det mycket tveksamt om det är godtagbart ur rättssäkerhetssynpunkt med en ordning där både upprättar förteckningen och uppträder som den enskildes motpart i en domstolsprocess. Även vid anser att en sådan ordning är mindre lämplig. Om ges i uppdrag att besluta om förteckningen skulle det dock inte vara i egenskap av part utan i egenskap av expertmyndighet. Som påpekas i promemorian kommer det inte heller vara fråga om en bedömning i ett enskilt ärende, utan om en på förhand beslutad förteckning som tas fram på central nivå inom myndigheten. Att ett land finns med på förteckningen innebär vidare inte automatiskt att en sökande som kommer från det landet kommer att få avslag på sin asylansökan utan som framgår nedan måste en individuell prövning av sökandens skäl alltid göras, både av och överprövande domstol. Regeringen delar mot denna bakgrund promemorians bedömning att bör ges i uppdrag att besluta om förteckningen. Det bör därför införas ett bemyndigande i utlänningslagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om en förteckning över säkra ursprungsländer. I detta sammanhang kan det noteras att enligt 13 § regeringsformen ska chefen för det departement som har hand om utrikesärendena hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation uppkommer hos en statlig myndighet. Till skillnad mot vid anser regeringen inte att det bör införas en möjlighet att överklaga förteckningen över säkra ursprungsländer. 2020/21:71 5.4 Uppenbart ogrundade ansökningar och avvisning med omedelbar verkställighet Regeringens förslag: Det ska vara möjligt att anse en asylansökan som uppenbart ogrundad om sökanden kommer från ett land som har tagits upp på en förteckning över säkra ursprungsländer, han eller hon är medborgare i det landet eller är en statslös person som har haft sin vanliga vistelseort där, och han eller hon inte har lagt fram några allvarliga skäl för att landet inte ska anses som ett säkert ursprungsland för honom eller henne. Om det även är uppenbart att uppehållstillstånd inte ska beviljas på någon annan grund, ska få besluta om avvisning med omedelbar verkställighet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens men har en något annorlunda lagteknisk och språklig utformning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna, bl.a. , , , ombudsmän (), Justitiekanslern, i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och , är positiva till förslaget eller har inte några invändningar mot det. Några remissinstanser, bl.a. , , och , avstyrker eller är negativt inställda till förslaget. Flera remissinstanser, bl.a. , Asylrättscentrum, UNHCR:s kontor för norra , , vid , kristna råd, och , understryker att rättssäkerheten måste upprätthållas. Flera av dessa framhåller vikten av att den individuella prövningen bibehålls. Några remissinstanser, bl.a. Asylrättscentrum, Röda Korset och RFSL Ungdom, lyfter fram att den enskilde måste få nödvändig information om processen för att kunna tillvarata sin rätt. Flera remissinstanser, bl.a. Asylrättscentrum, Förvaltningsrätten i , och , understryker att samtliga sökanden, även särskilt utsatta sådana, måste få tillfälle att lägga fram alla sina asylskäl, även känsliga skäl som ofta kommer fram sent i processen. Förvaltningsrätten i , och framför att det kan bli svårt för sökanden att bryta presumtionen att ett land är säkert, särskilt i avsaknad av ett offentligt biträde. Rädda barnen och Asylrättscentrum ifrågasätter om barns behov kan tillgodoses om promemorians förslag genomförs. framhåller vikten av att beaktas och särskilt barnets bästa och barnets rätt att komma till tals. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i framför vissa språkliga synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning. Skälen för regeringens förslag En ny grund för att anse en ansökan som uppenbart ogrundad får, enligt 8 kap. 19 § UtlL, besluta om avvisning med omedelbar verkställighet om de uppgifter som utlänningen åberopar saknar betydelse för prövningen av ansökan eller saknar tillförlitlighet, och det därmed är uppenbart att det inte finns grund för asyl och det är uppenbart att uppehållstillstånd inte heller ska beviljas på någon annan grund (uppenbart ogrundad ansökan). asylprocedurdirektivet kan en asylansökan även anses uppenbart ogrundad om sökanden kommer från ett land som fastställts vara ett säkert En risk som flera remissinstanser, bl.a. Röda Korset, RFSL, universitet, ser med att utnyttja den möjlighet som direktivet ger i detta avseende är att den individualiserade prövningen kan komma att För att en asylansökan ska få anses uppenbart ogrundad enligt direktivet krävs dock också att landet, efter en individuell prövning, kan betraktas som säkert för den enskilde sökanden. För detta krävs att sökanden är medborgare i landet eller är en statslös person som tidigare hade sitt hemvist där och att han eller hon inte har lagt fram några allvarliga skäl för att landet inte ska anses som ett säkert ursprungsland med hänsyn till sökandens särskilda omständigheter och i fråga om hans eller hennes rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd i enlighet med det omarbetade skyddsgrundsdirektivet (artiklarna 31.8, 32.2 och 36.1 i det omarbetade asylprocedurdirektivet). ord innebär detta att om sökanden kommer från ett land som finns med på en förteckning över säkra ursprungsländer är presumtionen att det är säkert för sökanden att återvända till landet men denna presumtion kan brytas genom att sökanden lägger fram allvarliga skäl för att landet inte ska anses som säkert för honom eller henne. Det måste alltså alltid göras en individuell prövning av om landet är säkert för den enskilde sökanden utifrån de omständigheter som sökanden lägger fram. den möjlighet som det omarbetade asylprocedurdirektivet ger att anse en asylansökan som uppenbart ogrundad och besluta om omedelbar verkställighet om den sökande kommer från ett säkert ursprungsland bör En ny grund för att anse en asylansökan som uppenbart ogrundad bör därför införas i utlänningslagen. Genom att införa regler om säkra ursprungsländer ökar förutsebarheten för är det, som bl.a. framförs av Förvaltningsrätten i , RFSL och , viktigt att samtliga sökande, inklusive särskilt utsatta, har möjlighet att lägga fram alla sina skyddsskäl. För att möjliggöra detta behöver sökanden i ett tidigt skede få klart för sig hur processen ser ut när bestämmelserna om säkra ursprungsländer blir tillämpliga och vad som då ankommer på honom eller henne. allmänna serviceskyldighet enligt 6 § förvaltningslagen (2017:900) följer att myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. I 8 kap. 10 f § utlännings- förordningen (2006:97) anges också att i samband med att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som 2020/21:71 annan skyddsbehövande ska informera utlänningen om förfarandet och om utlänningens rättigheter och skyldigheter. Informationen ska lämnas på ett språk som utlänningen kan förstå. Om en asylsökande kommer från ett land som finns med på förteckningen över säkra ursprungsländer ankommer det alltså på att informera sökanden om detta och vad det innebär för den fortsatta processen. Som Röda Korset påpekar är det viktigt att informationen ges på ett sådant sätt att den enskilde kan tillgodogöra sig denna. Regeringen vill vidare betona att utlänningslagens, förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens (1971:291) bestämmelser om handläggning självklart även gäller i ärenden och mål som rör sökande från säkra ursprungsländer. Även Migrationsöverdomstolens praxis i fråga om uppenbart ogrundade ansökningar kommer ha bäring i tillämpliga delar (se t.ex. MIG 2014:22). Det innebär bl.a. att kravet på muntlig handläggning hos ska upprätthållas, liksom den utredningsskyldighet och de krav på kommunikation som följer av förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen. I alla ärenden som rör barn måste dessutom och principerna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals beaktas. Som framför kan barn som söker asyl tillsammans med sina föräldrar ha egna asylskäl som behöver utredas. Detta gäller givetvis även när barnet kommer från ett land som tagits upp på en förteckning över säkra ursprungsländer. Presumtionen att ett land som finns med på en förteckning över säkra ursprungsländer är säkert att återvända till kan som anges ovan brytas genom att sökanden lägger fram allvarliga skäl för att landet inte ska anses som säkert för honom eller henne. Vad som utgör allvarliga skäl preciseras inte i det omarbetade asylprocedurdirektivet, men eftersom de allvarliga skälen ska medföra att det aktuella landet inte kan anses vara ett säkert ursprungsland för sökanden måste skälen vara kopplade till förföljelse eller annan skyddsgrundande behandling som anges i definitionen av ett säkert ursprungsland. Förvaltningsrätten i anser att det bör övervägas att i utlänningslagen använda uttrycket tillräckliga skäl i stället för allvarliga skäl. Regeringen anser dock att samma uttryck bör användas i utlänningslagen som i direktivet. uttrycker i sin dom i mål C-404/17 att presumtionen kan motbevisas om sökanden redogör för tvingande skäl avseende hans eller hennes särskilda situation. Som konstateras i promemorian och som även understryker måste skälen givetvis inte vara av mer allvarlig art för att motbevisa presumtionen än vad som normalt krävs för att nå upp till skyddsgrundande behandling. För att ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet ska kunna fattas måste det vara fråga om en uppenbart ogrundad ansökan. Även med beaktande av de skäl som sökanden lägger fram ska det alltså anses uppenbart att det inte finns grund för asyl. Förarbetsuttalanden och praxis gällande nuvarande bestämmelse om uppenbart ogrundade ansökningar och avvisning med omedelbar verkställighet aktualiseras därför i tillämpliga delar även vid prövning enligt den nya grunden om säkra ursprungsländer. Om det krävs mer ingående överväganden för att bedöma om de skyddsskäl som sökanden Prop. 2020/21:71 för fram är tillräckliga för att bryta presumtionen kan det inte anses uppenbart att asylansökan är ogrundad. Om en ansökan inte kan anses uppenbart ogrundad kan inte besluta om avvisning med omedelbar verkställighet. Förvaltningsrätten i , och framför att det kan bli svårt för sökanden att bryta presumtionen att landet är säkert att återvända till, särskilt i avsaknad av ett offentligt biträde. Regeringen konstaterar att det visserligen är sökanden som ska lägga fram sådana allvarliga skäl som innebär att ett land som fastställts vara ett säkert ursprungsland och tagits upp på en förteckning över sådana länder inte kan anses säkert för just honom eller henne. Detta innebär dock inte att eller migrationsdomstolens utredningsskyldighet försvinner. Som anges ovan ska förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens regler om respektive domstolens utredningsskyldighet självklart tillämpas även i dessa ärenden och mål. 5.5Inga ändringar i fråga om verkställighet Regeringens bedömning: Det finns inget behov av ändringar i utlänningslagens regler om verkställighet av avvisningsbeslut med anledning av förslagen i denna proposition. Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till bedömningen eller har inte några invändningar. advokatsamfund, kristna råd, Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Asylrättscentrum efterfrågar en översyn