prop · H80353 · 2020-11-25 00:00:00 — Därför behöver det finnas arbetsformer inom som stödjer samordning mellan olika satsningar. Regeringen har uppmärksammat att olika bidragsmottagare kan ha olika svårt att ta del av de riktade bidragen.36 Därför är det viktigt att regeringen så långt det är möjligt bör låta konsekvenserna av förslagen bli kända på förhand.37 Det är inte alltid några formella krav på att genomföra konsekvensanalyser inför beslut om statsbidrag.38 Däremot skriver i sina riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar att det ska göras en dokumenterad konsekvensutredning när förslag till nya eller ändrade regler tas fram. Skäl att inte göra en konsekvensutredning kan vara om förslaget är av mindre omfattning och föreliggande material ändå ger möjlighet att förutse effekterna av förslaget på ett tillfredsställande sätt. Det kan också handla om att en sådan utredning skulle riskera att fördröja ärendets behandling på ett sätt som medför väsentlig olägenhet.39 anser att det är rimligt att analyserar vilka konsekvenser ett statsbidrag inom ett sakområde kan få för verksamheter och satsningar inom andra sakområden och hur kapaciteten att ta emot bidraget ser ut 1.3.2Uppföljning ska bidra till en utveckling av regeringens styrning I den förvaltningspolitiska propositionen lyfts det fram att regeringen, för att kunna utveckla sin styrning, bör analysera de verksamheter som ska styras ur ett ”strategiskt och framtidsinriktat perspektiv”.40 För att kunna ge ny kunskap på ett sätt som gör att regeringen kontinuerligt kan utveckla sin styrning och politik bör insatserna följas upp så att regeringen kan lära av tidigare erfarenheter. Uppföljningar, utvärderingar och analyser ska bidra till långsiktig kunskapsuppbyggnad om hur regeringens insatser fungerar. För att regeringen ska kunna veta hur insatserna fungerar i utsatta områden måste uppföljningen rimligtvis beskriva och analysera hur insatser faller ut just där. anser att regeringen i uppföljningen av statsbidrag bör efterfråga analyser av hur satsningar faller ut i olika typer av områden. 1.3.3 Insatserna bör nå fram och uppfattas som ett stöd lokalt Enligt regeringens strategi mot segregation behövs breda reformer som förändrar de samhällsstrukturer och mekanismer som i förlängningen leder till segregation. behövs riktade insatser för att hantera de omedelbara behoven och 2019/20:1, utg.omr.25. 37För generellt resonemang om regeringens beredning se vidare bet. 2008/09:KU10, s. 63 f., rskr. 2008/09:158. 38Jfr förordningen (2007:1244) om konsekvensutredningar vid regelgivning. 39Regeringskansliet, Riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i , 2008. 2009/10:175, s. 36, 72, 96-101, 103, 112f, Bilaga 9; bet. 2009/10:FiU38, s. 99, rskr. 2009/10:35. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N konsekvenserna av segregation.41 Att bedöma i vilken grad de riktade statsbidragen bidrar till att hantera omedelbara behov och konsekvenser av segregation är svårt, delvis på grund av att bidragen har olika syften, men också eftersom det inte går att säga vad som hade hänt om bidragen inte funnits. Enligt budgetlagen ska hög effektivitet eftersträvas i all statlig verksamhet.42 I det här fallet handlar effektivitet om ett gott resursutnyttjande i regeringens arbete med riktade bidrag till utsatta områden. anser att några grundläggande förutsättningar för att ett gott resursutnyttjande ska kunna sägas vara uppfyllt är att statsbidraget kommit stadsdelen till del och att det tillgodoser ett behov som finns i området. Ytterligare en indikation på att statsbidraget varit effektivt är att det uppfattas som ett stöd av de lokala aktörerna, även om det kan vara svårt för lokala aktörer att märka av en mindre resursförstärkning eller veta varifrån medel för en verksamhet kommer. 1.4.1 Urval av statsbidrag och andra insatser Regeringens insatser som påverkar områden med socioekonomiska utmaningar är många och berör flera olika problem och sektorer av samhället. För att rama in vad regeringen gör som är riktat mot sociala problem i utsatta områden lät vi själva redovisa, och därmed själva definiera vilka insatser som ”direkt eller indirekt motverkar sociala problem i utsatta områden” . Denna redovisning resulterade i en lista bestående av 140 olika insatser och är således mer omfattande än den PM regeringen sammanställde och som är kopplad till regeringens reformprogram mot segregation. Listan innehöll också insatser som inte ingår i reformprogrammets prioriteringar, till exempel olika stöd till grupper som är överrepresenterade i utsatta områden, men som inte har till syfte att motverka segregation. Sammantaget täcker insatserna stora delar av det offentliga uppdraget enligt 1 kap. 2 § regeringsformen. Ansvaret för insatserna är fördelat på sju olika departement: , , , , , och Utbildningsdepartementet.43 41Ku2018/01462/D, s. 43. 421 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 43Kulturdepartementet har i sin lista kommenterat att flera av övriga politikområden har betydelse för utsatta områden. Inte minst den generella kulturpolitiken (till exempel stödet till folkbiblioteken, stödet till och satsningen på bokstart/läsfrämjande) och civilsamhällespolitiken som har som mål att det civila samhällets organisationer ska ha goda och långsiktiga villkor att verka. De lyfter vidare fram att även politiken för arkitektur-, form- och design (gestaltad livsmiljö) har i sitt nationella mål inskrivet att den ska bidra till ett hållbart, jämlikt och mindre segregerat samhälle. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N Insatserna handlar om allt från ny lagstiftning, organisationsförändringar och resurstillskott till ökad samordning, nya inriktningsdokument, statliga utredningar och statsbidrag till kommuner, regioner och civilsamhällesorganisationer. Den antalsmässigt största delen av insatserna består av ökade resurser till olika verksamheter som regeringen bedömt direkt eller indirekt berör utsatta områden. Resursförstärkningarna består både av en ökning av de generella bidragen om sammanlagt , för att ge kommuner och regioner långsiktiga förutsättningar att utveckla välfärdens verksamheter utifrån lokala behov44, en allmän förstärkning av polisen och ett antal riktade bidrag i syfte att motverka sociala problem i utsatta områden. Det är förstås inte möjligt att ha en tydlig definition av vad indirekta insatser mot utsatta områden är, och anförde även att flera insatser än dessa har betydelse för socioekonomiskt utsatta områden, exempelvis den generella kulturpolitiken (som stöd till folkbibliotek, stöd till kulturskola och satsning på bokstart/läsfrämjande) och civilsamhällespolitiken som har som mål att det civila samhällets organisationer ska ha goda och långsiktiga villkor att verka. Även politiken för arkitektur-, form- och design (gestaltad livsmiljö) har i sitt nationella mål inskrivet att den bidra till ett hållbart, jämlikt och mindre segregerat samhälle.45 Att avgränsa vilka statsbidrag som är indirekt riktade mot områden med socioekonomiska utmaningar innebär således att det finns tolkningsutrymme. För vårt urval har vi låtit själva bidra till den tolkningen. Själva arbetet med att avgränsa och kategorisera insatserna har varit en central del av analysen, och ett första steg i att reducera komplexiteten. Vi valde att fokusera granskningen på riktade statsbidrag och uppföljningen kopplade till dessa. För det första utgör riktade statsbidrag en relativt stor del av regeringens samlade insatser.46 För det andra är de, åtminstone i viss utsträckning, möjliga att följa till lokala verksamheter eftersom det finns redovisningar kopplade till medlen. Anställda inom skolan och i området kan också berätta om hur de påverkats av, eller ser på bidraget. Utöver statsbidragen har vi också inkluderat regeringens försök att öka antalet områdespoliser i utsatta områden. Vi har kategoriserat statsbidragen utifrån vad för slags åtgärder som ska vidtas för att nå syftet med bidraget. Bidrag har gått till personalförstärkningar som påverkar ordinarie verksamhet. Bidrag har också kunnat sökas för extra aktiviteter för barn och unga som ligger vid sidan av ordinarie verksamhet. Slutligen har några av bidragen varit utformade på ett sätt så att kommuner själva har kunnat formulera 44Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag: prop. 2016/17:1, bet. 2016/17:FiU3, rskr. 2016/17:117. 45Regeringskansliet, ”Nuläget vad gäller insatser med koppling till segregation”, . 46Drygt 30 av de 140 insatserna är riktade statsbidrag. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N vad de behöver. Detta tillvägagångssätt har resulterat i att vi fördjupat oss i de sammanlagt elva statsbidrag och ett regeringsuppdrag som beskrivs i Kapitel 4. 1.4.2Fallstudie av skola, socialtjänst och polis i en stadsdel med flera utsatta områden En central utgångspunkt för granskningen har varit att försöka få en bild av hur riktade statsbidrag faller ut längst ner i den så kallade styrkedjan. I detta syfte har vivalt att studera statliga insatser i ett geografiskt område som varit föremål för statliga insatser , och att avgränsa oss till insatser inom skola, socialtjänst och polis. Det geografiska område vi valt att studera är en stadsdel, eftersom stadsdelsförvaltningen utgör den närmsta offentliga organisatoriska nivån i förhållande till de socioekonomiskt utsatta områdena. På motsvarande sätt är det lokalpolisområdet som är den närmsta organisatoriska nivån när det gäller polisen. Vi valde stadsdelen i som fall. I lokalpolisområde Nordost ryms hela , stadsdelarna och /, samt kommun. är en del av stadsdelsförvaltningen, och den kommunala var det fram till , varefter ansvaret flyttades till den nya grundskoleförvaltningen Fram till fanns det en polisstation i och en i , varefter den senare har stängt. När granskningen inleddes fanns det 6 områden i lokalpolisområdet som var med på polisens lista över så kallade utsatta områden varav 5 låg i Angered.47 Flera områden i det som ingår i stadsdelen har varit föremål för projektverksamheter och andra insatser . Detta geografiska område lämpar sig därför som fall för att undersöka hur regeringens insatser faller ut i offentliga verksamheter i områden med förhållandevis stora socioekonomiska utmaningar. 47Polismyndigheten, Kriminell påverkan i lokalsamhället – En lägesbild för utvecklingen i utsatta områden, 2019. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N Genom att välja ett enda fall har vi prioriterat att få en djupare förståelse av hur statsbidragen tas emot och översätts48 från nationell nivå, via kommunen och ner till stadsdelen. Sådana översättningar ser förstås olika ut i olika kommuner eller stadsdelar, och skillnader mellan olika stadsdelar, eller mellan olika kommuner, skulle till exempel kunnat ha illustrerats med en jämförande studie. Vi har dock bedömt att mervärdet av ett eller flera ytterligare fall inte skulle kompensera för motsvarande minskat djup i analysen. Utifrån vårt enda fall kan vi i stället föra resonemang om hur statsbidrag faller ut på en mer generell analytisk nivå. Stadsdelen vi valt som fall är alltså ett exemplifierande49 eller representativt50 fall utifrån vilket analytiska generaliseringar kan göras till områden med liknande karakteristika.51 För att veta om de iakttagelser som vi gör i vårt fall är relevanta för att förstå hur de statliga insatserna fungerar utanför fallet (så kallad extern validitet) används analytisk slutledning, och triangulering med andra källor, till exempel andra utredningar och utvärderingar. 1.4.3 Dokument och intervjuer För att ta reda på hur statsbidragen är utformade (kapitel 2) har vi gått igenom beslut och förordningar kopplade till bidragen. För att ta reda på hur regeringen följer upp det riktade stödet mot utsatta områden har vi gått igenom nationella uppföljningar av satsningar som berör skola, socialtjänst och polis. Vi har också haft möten med representanter för , , , , och Delegationen mot segregation. För att ta reda på hur statsbidragen tas emot och fördelas (kapitel 3) respektive vad de har lett till (kapitel 4) har vi gått igenom nationella uppföljningar av statsbidrag och lokala redovisningar av hur medlen fördelats, hanterats och använts Materialet inkluderar statsbidragsansökningar, återrapporteringar, ekonomiska redovisningar, lägesrapporter, tjänsteutlåtanden, kommunala nämndhandlingar med mera. För att kunna bedöma i vilken utsträckning statsbidragen uppfattas som ett stöd i de lokala verksamheterna har vi genomfört intervjuer med tjänstepersoner inom och stadsdelsförvaltning, framför allt med chefer och samordnare. Vi har också genomfört fokusgrupper med rektorer, lärare, socialtjänstchefer och poliser verksamma i lokalområdet. 48Vi använder översättning i den bemärkelse som används av bland andra Czarniawska & Sevón, Translating organizational change, 1996. 49Bryman, Samhällsvetenskapliga metoder, 2008, s. 62. 50Se till exempel , Metodpraktikan – konsten att studera samhälle, individ och marknad, 2017, s. 161 ff. 51För en diskussion om generalisering utifrån fallstudier, se exempelvis Flyvbjerg, ””, 2006; Yin, ”Analytic Generalization.”, 2010; Bryman, Samhällsvetenskapliga metoder, 2008. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det är svårt att kvantitativt mäta effekter eller måluppfyllelse av statsbidrag.52 Det handlar framför allt om att det är svårt att undersöka vad som skulle ha hänt om bidraget inte hade funnits. Det betyder inte att det inte är möjligt att utveckla en ökad förståelse av hur statsbidragen tas emot och verkar. Vi kan kvalitativt beskriva hur de offentliga verksamheterna – i en stadsdel där verkan av statsbidragen bör vara som störst – tar emot och hanterar bidragen, och analytiskt resonera om förutsättningarna för att de statliga insatserna ska få den tänkta verkan. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetarna . (professor vid , ), (professor vid studier, ) och (docent vid , ) har varit knutna till projektet och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för , Delegationen mot segregation, , , , , och Kommuner och Regioner har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. 52Statskontoret, Verksamhetsanknutna statsbidrag till kommuner och landsting. En studie av hur bidragen följs upp och utvärderas, 2007; Skr. 2009/10:102; , Statliga bidrag till kommunerna – i princip och praktik, 2010. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N 2Regeringens utformning av riktade statsbidrag fanns det ett trettiotal olika riktade statsbidrag som kan betraktas som direkt eller indirekt riktade mot socioekonomiskt utsatta områden. Majoriteten av bidragen kan sökas av kommuner och skolhuvudmän. Det finns även flera bidrag som kan sökas av civilsamhällesorganisationer. Några går även att söka av privata sektorn, till exempel av bostadsbolag. 53 Kapitlet ger en samlad bild av hur regeringen utformat dessa statsbidrag. Det handlar om vilket handlingsutrymme regeringen ger kommunerna, i vilken utsträckning regeringen försöker åstadkomma långsiktighet, och i vilken utsträckning regeringen genom uppföljning får reda på hur bidragen faller ut i socioekonomiskt utsatta områden. 2.1.1 Syfte och storlek Regeringens syfte med riktade statsbidrag är, generellt sett och enkelt uttryckt, att stödja utvecklingen i bestämda verksamheter som kommuner och regioner ansvarar för. Detta brukar ställas mot syftet med generella statsbidrag som är att skapa likvärdiga förutsättningar mellan de olika kommunerna och regionerna.54 Enligt regeringens strategi mot segregation behövs breda reformer som förändrar de samhällsstrukturer och mekanismer som i förlängningen leder till segregation. behövs riktade insatser för att hantera de omedelbara behoven och konsekvenserna av segregation.55 Listan av statsbidrag i tabell 1 representerar de statsbidrag som uppgett är direkt eller indirekt riktade mot utsatta områden mellan 2017 och 2019.56 I likhet med de generella bidragen strävar flera av dessa statsbidrag mot att öka likvärdigheten i den offentliga verksamheten. I beslutet om statsbidrag för avgiftsfri simskola framgår det av regeringens problembeskrivning (att det är vanligare att barn med socioekonomiskt svagare bakgrund inte kan simma). I statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling framgår strävan mot likvärdighet av namnet på förordningen. Det kan också framgå av bidragets konstruktion, som för statsbidraget till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden, där bidraget ges för social och ekonomisk utveckling till 32 på förhand definierade kommuner. 53Riksrevisionens kartläggning av regeringens satsningar (statsbidrag) mot utsatta områden. 54Statskontoret, Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting, 2019, s. 21. 55Ku2018/01462/D, s. 43. 56I faktagranskningen av denna rapport uppgav ytterligare ett bidrag, nämligen ett uppdrag att fördela medel och följa upp satsningen på stöd till fritidsgårdar och motsvarande öppen fritidsverksamhet (regeringsbeslut U2018/02972/U). 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 1 Budgeterade belopp för statsbidrag till utsatta områden –2019. Förordning (2018:49) om stärkt likvärdighet och Förordning (2017:818) om statsbidrag för ökad jämlikhet i Förordning (2017:622) om statsbidrag för gymnasieskolans Förordning (2016:400) om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och för fortbildning när det Förordning (2014:144) om statsbidrag för hjälp med läxor eller annat skolarbete utanför ordinarie undervisningstid Förordning (2014:47) om statsbidrag för undervisning under Förordning (2016:329) om statsbidrag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända Förordning (2019:558) om statsbidrag för bättre Förordning (2014:145) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och Förordning (2015:521) om statsbidrag till särskilda folkbildningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända Stärkt bemanning inom den sociala barn och Satsning på barn och unga med psykisk ohälsa Uppdrag till om lovaktiviteter Uppdrag till Socialstyrelsen58 om avgiftsfria Uppdrag till om avgiftsfri simskola Statsbidrag för att öka kunskapen om mäns våld mot kvinnor Överenskommelse mellan regeringen och SKL 57Utbildningsdepartementet har även uppgett att bidrag till folkbildningen indirekt är en insats som är riktad mot utsatta områden. Bidraget till folkbildningen har –2019 varit 3–. Vi har betraktat det som en så bred satsning att vi valt att inte ha med den i tabellen. 582017 låg uppdraget hos Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N Uppdrag till att fördela medel till kommunernas arbete mot hemlöshet Förordning (2018:66) om statsbidrag till folkbibliotek Uppdrag till Kammarkollegiet att fördela pengar till ideella föreningar för insatser mot hemlöshet Förordning (2016:1367) om statsbidrag till allmänna Uppdrag till MUCF om stöd i samband med de allmänna Uppdrag till om satsning på ”Bokstart” Förordning (2016:406) om statsbidrag till kulturverksamheter Statsbidrag till idrotten för att minska segregationen Förordning (2015:565) om statsbidrag till verksamhet för demokratisk delaktighet genom lokala resurscenter Förordning (2017:848) om statsbidrag till kommuner och landsting för åtgärder för att motverka och minska Förordning (2011:1508) om statsbidrag för verksamhet som Förordning (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden Förordning (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande Förordning (2016:398) om stöd till utemiljöer i vissa Förordning (2018:119) om statsbidrag till ideella föreningar och stiftelser för att minska och motverka segregation och Förordning (2018:118) om statsbidrag till kommuner och landsting för att minska och motverka segregation Förordning (2018:151) om statsbidrag till kommuner med Storleksmässigt varierar statsbidragens omfattning mycket; från ett bidrag på som fördelas av inom ramen för satsningen ”Bokstart” till ett bidrag på som fördelas av enligt förordningen (2018:49) om stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det är framför allt inom , och ansvarsområden som de riktade statsbidragen till socioekonomiskt utsatta områden förekommer. Flest statsbidrag har gått till skolan. Inom ansvarsområde har relativt många satsningar initierats men med mindre medel. Även inom kulturområdet har ett flertal satsningar initierats men bidragen är betydligt mindre finansiellt sett. 2.1.2 Bidragen är riktade på olika sätt Statsbidragen i tabell 1 är riktade mot utsatta områden på olika sätt. Några satsningar innehåller formuleringar som “riktade mot socialt utsatta områden” eller ”riktade mot socioekonomiskt eftersatta områden”. För andra bidrag är det inte ett uttalat syfte att stödja de utsatta områdena utan är formulerat som en mer generell förstärkning till exempelvis skolan eller , men att bidraget fördelas på ett sätt som gör att stödet i praktiken är tänkt att i högre utsträckning gå till socioekonomiskt svaga områden. För att avgöra vilka som får ta del av bidraget och i vilken omfattning har regeringen två olika sätt att fördela statsbidragen på. Det ena är att använda fördelningsnycklar. Det innebär att storleken på bidraget och vilka kommuner som kan ta del av dem bestäms av enskilda indikatorer eller mer sammansatta index som ska spegla kommunernas förutsättningar och behov. Det andra sättet är att storleken på bidraget avgörs av hur kommunen eller regionen utformat ansökan och hur den bidragsutbetalande myndigheten bedömer den.60 För ungefär hälften av bidragen har regeringen beslutat om någon form av socioekonomisk fördelningsprincip som ska styra fördelningen så att utsatta områden gynnas. Till exempel så är det bidrag fördelar till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden riktat till 32 kommuner som regeringen identifierat redan i förordningen.61 Kommunerna valdes utifrån kriterierna hög arbetslöshet, låg utbildningsnivå, lågt valdeltagande och låg sysselsättningsgrad.62 Att på förhand bestämma vilka kommuner som ska få ta del av bidraget kan vara ett sätt för regeringen att öka träffsäkerheten i bidraget, till skillnad från om ett bidrag fördelas till samtliga kommuner och regioner. Det kan också minska administrationen i ansökningsförfarandet.63 På liknande sätt har statsbidraget för ökad jämlikhet i riktats till varje skolhuvudman av de av samtliga huvudmän som har de sämsta socioekonomiska förutsättningarna. Bidragsramen fastställdes utifrån elevernas socioekonomiska bakgrund och elevantalet hos huvudmännen. 60Det förekommer även att regeringen fördelar statsbidrag utifrån prestationer. I vår kartläggning har vi inte funnit några sådana exempel. 61Förordningen (2018:151) om statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden. 62Regeringsbeslut N2018/01913/RTS, N2017/06942/RTS. 63Statskontoret, Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting, 2019, s. 30. R I K S R E V I S I O N E N