prop · H80362 · 2020-12-30 00:00:00 — På stora anstalter behöver inte alla arbeta med allt, som på mindre anstalter.95 Det finns därför bättre möjligheter för personalen att specialisera sig. Personalen kan då upparbeta högre kompetens på mer nischade områden, vilket enligt ledningen stärker kvaliteten Anstalterna har vissa kostnader som inte ökar kontinuerligt när antalet platser på anstalterna ökar, exempelvis bevakningscentraler, kansliet eller vaktmästarfunktionen. På Kumlaanstalten menar man sig exempelvis lösa arbetsuppgifter för cirka 480 intagna med samma mängd arbetade timmar som skulle krävas för en mindre anstalt om 75–100 intagna. Slutsatsen utifrån detta är att de svenska anstalterna sannolikt skulle kunna bygga ut antalet platser utan att driftskostnaderna ökar i samma utsträckning.96 En annan synpunkt som framkommit i intervjuerna är att stordriftsfördelarna kan antas avta när man närmar sig anstalter i Kumlas storlek. Detta beror på att anstalter i Kumlas storlek kan behöva fler lager med chefer för att styra 93Ju 2001/1028/; Ju 2003/1147/; Ju2003/1670/och Ju 2007/6066/. 94Intervju med ledningen för anstalten , s. 9. Intervju med ledningen på , s. 6. Intervju med ledningen på , s. 3. Intervju med ledningen på Kumla , s. 6. Skriftliga yttranden från , Kumla, . Intervju med controllers från , , s. 1. 95Skriftliga yttranden från , anstalten Kumla, . Intervju med ledningen på anstalten Kumla , s. 6. 96Intervju med ledningen på , s. 6. Intervju med ledningen på , s. 3. Tjänsteanteckning från samtal med , anstalten , . Skriftliga yttranden från , anstalten Kumla, . 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N verksamheten, något som skulle kunna ge tröghet och därmed ineffektivitet i organisationen.97 Det finns flera olika typer av sysselsättning för de intagna på anstalterna.98 Att ha tillgång till alla olika typer av sysselsättning lyfts fram som viktigt för att anstalterna ska kunna bedriva en individanpassad verksamhet. Att bedriva behandling och utbildning är något som de flesta anstalter menar är centralt för att minska risken för återfall bland de intagna. För att man ska kunna möta varje intagens individuella behov är det viktigt att anstalterna har alla typer av sysselsättning, men också en variation inom olika sysselsättningar. Problemen för de små anstalterna verkar alltså vara dels att de har svårt att få deltagare till sina befintliga behandlings- och utbildningsplatser, dels att ha tillräckligt brett utbud av behandling och utbildning. Det är dock tydligt från intervjuerna att framför allt de mindre anstalterna har problem att ha tillräckligt många olika sysselsättningar för att kunna individanpassa sin verksamhet. De små anstalterna kan få problem att fylla sina platser på exempelvis gruppbehandlingar eller arbetsmarknadsutbildningar eftersom det kan finnas en minimigräns på antalet deltagare. Om man inte har tillräckligt med deltagare kan behandlingen eller utbildningen inte genomföras trots att det finns kompetent personal.99 På andra små anstalter har man inriktat verksamheten så att det blir svårt att bedriva alla typer av sysselsättning. Det går att ha mer variation i sysselsättningen på större anstalter, eftersom större anstalter har möjlighet att bedriva olika sorters sysselsättning.100 Dock ska det påpekas att intagna i säkerhetsklass 1 och 2 förhindras att träffa vissa andra intagna. Det finns många skäl till denna så kallade sektionering. Det kan exempelvis handla om att intagna inte ska kunna sprida skadlig information eller attackera andra intagna. Detta gör att behandling och utbildning normalt sett endast kan optimeras inom ramen för anstaltens avdelningar. Det är alltså inte säkert att en anstalt med många typer av sysselsättningar innebär att de intagna kan ta del av hela sysselsättningsutbudet. Stora anstalter medger dock en möjlighet till större avdelningar. Sådana avdelningar kan ha bättre möjligheter att hitta grupper med likartade problem som kan ingå i samma behandling eller utbildning. Större anstalter har dessutom mer behandlande personal, vilket rimligen medger en större spridning på kompetensen och därmed bättre möjligheter att anpassa alternativen för enskilda avdelningar. 97Intervju med ledningen på , , s. 4. 98För en beskrivning av de olika typerna av sysselsättning se avsnitt 2.4. 99Intervju med personalen på anstalten Färingsö, , s. 1 f. 100Intervju med ledningen på anstalten Kumla, . Intervju med personalen på anstalten Kumla . R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R 4.3 Genomsnittskostnaden blir lägre för större anstalter I detta avsnitt redovisas resultaten från en regressionsmodell som beskriver ett möjligt samband mellan genomsnittskostnader och antalet platser på anstalterna. Denna modell används sedan för att räkna fram den anstaltsstorlek som ger den lägsta kostnaden per plats. Slutligen används resultaten för att beräkna hur mycket kostnaderna potentiellt skulle kunna minska om anstalternas storlek förändrades. Motivet till att genomföra analysen är att den ska kunna vara användbar för att bidra till en svensk diskussion om hur stora Kriminalvårdens anstalter bör vara. konstaterade att det förelåg stordriftsfördelar vid de svenska anstalterna. Därefter gav regeringen Kriminalvården i uppgift att arbeta för att anstalterna ska bli färre och större.101 Trots dessa uppdrag har relativt lite hänt. Antalet platser vid de svenska anstalterna var i genomsnitt 84 stycken , 2008 och 2018.102 menar att ett möjligt skäl till att det går relativt långsamt kan vara att det inte finns någon siffersatt målbild för regering och myndighet att styra mot för att det ska bli färre och större anstalter. Det kan därför vara bra för regeringen och Kriminalvården att ha en bild av vilken anstaltsstorlek som är effektiv. Det är dock viktigt att poängtera att våra sanningsanspråk är relativt lågt satta. Analysens beräkningar visar förmodligen inte på en helt sann bild, utan är främst användbar för att etablera ett ungefärligt härad för stordriftsfördelarna. Sammantaget visar tidigare forskning och resultaten från våra intervjuer att styckkostnaderna per anstaltsplats initialt bör sjunka, men att det också bör finnas en punkt där styckkostnaderna är som lägst för att sedan öka.103 Detta går att modellera inom ramen för vår regressionsmodell.104 För att få ett större datamaterial att analysera används kostnadsdata . För att göra statistiken jämförbar och mellan olika säkerhetsklasser tar vi hänsyn till detta Mer om regressionen och de överväganden som gjorts presenteras i bilaga 5. 101Ju 2001/1028/; Ju 2003/1147/; Ju2003/1670/och Ju 2007/6066/. 102SOU 2009:13, s. 104 och egna beräkningar baserade på Kriminalvårdens statistik. 103Hennebel m.fl., “Is there a prison size dilemma? An empirical analysis of output-specific economies of scale”, 2017, s. 8 f. Trumbull och , “Determinants of the Cost of Operating Large-Scale Prisons with Implications for the cost of Correctional Standards”, 1981, s. 129. 104I modellen finns anstalternas storlek både med i linjär (x) och kvadrerad form (x2). 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Resultaten visar att anstalterna har sjunkande genomsnittliga kostnader per plats, men också att den sjunkande kostnaden avtar allt eftersom storleken på anstalten ökar. Signifikanstesten, som är gjorda på 1-procentsnivån, visar att vi på goda grunder bör kunna använda resultaten för våra vidare beräkningar. Regressionens resultat visare att den genomsnittliga kostnaden för en anstalt är som lägst vid Sambandet mellan en anstalts kostnad per plats och storlek illustreras i figur 6. Figur 6 Samband och konfidensintervall mellan genomsnittskostnaden och antal platser Utifrån regressionsresultaten gör vi sedan i tabell tabell 8 ett hypotetiskt räkneexempel på vad den totala kostnaden för de svenska anstalterna skulle bli om det fanns 15 anstalter med 300 platser på varje anstalt.105 På så vis får vi i räkneexemplet 4 500 anstaltsplatser vilket motsvarar antalet platser inom . Fördelningen av säkerhetsklasser i räkneexemplet försöker i så stor utsträckning som möjligt återskapa antalet anstaltsplatser som fanns inom de olika säkerhetsklasserna. 105Ett skäl till att anstalterna i säkerhetsklass 3 historiskt har varit förhållandevis små är att dessa anstalter har hand om utslussning och att utslussningen kan tänkas underlättas om de intagna placeras på en anstalt nära där de bor. Ska en sådan närhetsprincip tillämpas krävs många och små anstalter. Dock tillämpar Kriminalvården inte längre närhetsprincipen som en avgörande princip för placeringen av intagna, vilket gör att vi bortser från den aspekten i vårt räkneexempel. R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R Tabell 8 Exempelberäkning av anstalternas totalkostnad vid en anstaltsstorlek på 300 platser Källa: Egen bearbetning av Kriminalvårdens statistik. Från tabell 8 ser vi att beräkningen exempelvis ger en genomsnittlig kostnad för anstalter i säkerhetsklass 1 som ligger på per plats. Detta verkar vara en rimlig genomsnittskostnad eftersom anstalten i Kumla också hade i kostnad per plats . i säkerhetsklass 2 visar räkneexemplet en genomsnittskostnad på cirka Detta kan till exempel jämföras med de verkliga kostnaderna för anstalten Brinkeberg, en anstalt i säkerhetsklass 2, som hade en kostnad per plats på . Även i säkerhetsklass 3 finns exempel på anstalter som har lägre genomsnittlig kostnad per plats än i exemplet ovan. Anstalten i hade en kostnad per plats som uppgick Sammantaget visar exempelberäkningen att det kan finnas en eventuell potential för besparing om vid en total omorganisation av anstaltsstukturen i . Kriminalvårdens samlade kostnader för anstaltsverksamheten var . I vårt räkneexempel blir den totala kostnaden . En total omstrukturering av de svenska anstalterna skulle alltså kunna innebära en möjlig besparingspotential 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N på 4,40 – 3,82 = 0,58 miljarder, vilket motsvarar av de totala kostnaderna. Notera dock att exempelberäkningen inte tar hänsyn till vare sig transportkostnader för Kriminalvården, permissionsgång eller att anstalter som ligger närmare hemmet kan underlätta kontakter med arbetsmarknad och familj samt förbereda inför den kommande frigivningen. Det är också viktigt att komma ihåg att detta är ett hypotetiskt räkneexempel och resultaten bör därför tolkas med försiktighet. Om anstaltsstrukturen skulle omvandlas i enlighet med exemplet ovan skulle andra kostnader och hinder kunna uppkomma. Det kan handla om exempelvis flyttkostnader eller kostnader för tillfälliga anstalter. Hur höga dessa kostnader skulle bli är svårt att uttala sig om. Notera även att nybyggda anstalter sannolikt kommer att ha högre hyresnivåer än dagens. står Kriminalvården inför omfattande renoveringar av det nuvarande fastighetsbeståndet. Dessa renoveringar kommer sannolikt också leda till högre hyra och ökade kostnader. Hur mycket högre kostnaderna skulle bli vid nybyggnation är osäkert. Exempelberäkningen ovan är alltså en idealbild av kostnadsläget. Informationen om kostnaderna är därmed inte uttömmande. Det kan också finnas andra trögheter och hinder associerade med att reformera anstaltsbeståndet som inte varit möjliga att analysera inom ramen för denna granskning. Det har inte heller varit möjligt att analysera hur det skulle kunna ta att förändra anstaltsbeståndet. R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R 5Arbetet med att etablera och sprida goda arbetssätt Detta kapitel visar att erfarenhetsutbyte mellan anstalter främst sker på lokal och möjligen regional nivå. Detta riskerar att leda till att anstalter och regioner arbetar olika och att den likriktning av verksamheten som Kriminalvården eftersträvat uteblir. Det saknas också strukturerade former för att fånga medarbetarnas erfarenheter och utveckla verksamheten utifrån dem. Detta riskerar att leda till att anstalter och regioner inte arbetar så effektivt som de skulle kunna om förbättringsförslag togs tillvara. Den centrala styrningen är inte heller i tillräcklig grad balanserad med impulser nedifrån. 5.1Inga uppenbara skillnader i arbetssätt mellan effektiva anstalter och de med förbättringspotential En revisionsfråga i denna granskning har varit om Kriminalvården bedriver ett ändamålsenligt arbete med att etablera och sprida goda arbetssätt. För att besvara frågan har vi bland annat valt ut fyra resurseffektiva anstalter och fyra anstalter med förbättringspotential och genomfört intervjuer vid dessa. Målet var att undersöka om anstalterna skiljde sig i sitt arbete med att etablera och sprida goda arbetssätt och om detta skulle kunna kopplas till deras beräknade effektivitet. Granskningen visar dock att det inte gått att hitta sådana systematiska skillnader i anstalternas arbete med att etablera och sprida goda arbetssätt. Dock har vi funnit andra intressanta resultat som främst relaterar arbetssätt till Kriminalvårdens hierarkiska organisation, det vill säga hur huvudkontoret, regionerna och anstalterna är organiserade och hur de kommunicerar 5.2 Strukturerade former för att fånga erfarenheter saknas För att minska återfallsrisken är det viktigt att intagna får rätt sorts sysselsättning. Särskilt viktigt är det att de intagna får behandling och utbildning om de har behov av detta. Behandling är dock svårt att få till stånd om klienten inte är motiverad. Att personalen kan motivera klienterna att genomgå planerade insatser är alltså centralt för att Kriminalvården ska kunna nå sina mål. ett område som inte är regelstyrt och där olika arbetssätt kan uppstå. Att fånga upp bra arbetssätt inom detta område anser vi vara en viktig uppgift 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finns stödmaterial för genomförande av olika sorters samtal med klienterna.106 Dessa rör olika samtalsprogram med mer eller mindre fast struktur och teman som ska motivera klienterna. Ett av stödmaterialen rör vardagssamtal som inte genomförs som ett särskilt program. 5.2.1 Erfarenheter diskuteras främst lokalt intervjuer på lokal och central nivå ger en samstämmig bild av hur och huruvida lokala erfarenheter fångas upp av organisationen. Diskussioner kring arbetssätt förs främst på lokal nivå på anstalterna. Främst sker de inom respektive arbetslag under morgonmöten eller på arbetsplatsträffar (APT). Det har framförts under intervjuer att även om mycket av verksamhetsutvecklingen sker lokalt avsätts lite tid och resurser för detta. På de möten där frågorna diskuteras ska även andra frågor tas upp. Inom ramarna för fasta möten diskuteras frågor som rör klienterna och bemötande även under mer informella former inom personalgrupperna. Via linjecheferna, kriminalvårdsinspektörerna eller personalrotation mellan avdelningarna kan erfarenheter och arbetssätt spridas vidare inom anstalten.107 I samband med omorganisationen 2015 inrättades kvalitetsråd inom . Dessa finns på nationell nivå, men det finns ingen beslutad struktur för att de ska finnas på regional eller lokal nivå utan det lämnas till varje region att avgöra. Kvalitetsråden består av representanter från huvudkontoret och regionerna. De utgör ett forum där lokala arbetssätt kan lyftas till andra delar Inom har det funnits ett projekt, Livspondus, som har syftat till att fånga upp medarbetares erfarenheter och tysta kunnande. i region 2011 och spreds successivt i hela organisationen innan det lades på is 2019 av ekonomiska skäl.109 Livspondus fångade de deltagande medarbetarnas erfarenheter, och upplevdes vara till nytta för deltagarna. 106De material har granskat rör: motiverande samtal i Kriminalvården (), en samtalsserie som ska användas i början en verkställighet och ursprungligen inriktat mot missbruksproblematik; kompetent klientnära arbete (KKA), vardagssamtal; strukturerade klientsamtal (SKS), en samtalsserie som bygger på KKA med viss valmöjlighet kring samtalsteman; motivationsprogram för kvinnor (VINN), en samtalsserie särskilt framtagen för kvinnliga klienter; innehåll i grundutbildningen; stödet som ges i arbetet med att ta fram VSP; stödmaterialet som togs fram för projektet . 107Se intervjuer med Kriminalvården: anstalterna Färingsö, ledning, ; , personal, ; , ledning, ; , personal, ; Kumla, ledning, ; Kumla, personal ; , personal; ; , ledning, ; , personal, ; controllers, ; internrevisionen ; regionchefer ; uppföljning . 108Intervju Kriminalvården, uppföljning, . 109Intervju Kriminalvården, Livspondus, . R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R erfarenheter och arbetssätt för att spridas vidare. Det fanns inte heller något system för att överväga, värdera och utvärdera om någon metod borde utvecklas vidare.110 Kriminalvården följer upp sin verksamhet på olika nivåer genom olika indikatorer och målformuleringar. Anstalternas ekonomi följs upp, men även exempelvis hur många behandlingsprogram de intagna genomför samt antalet misskötsamheter och incidenter. Anstalternas enskilda resultat med att minska återfall i brott följs däremot inte upp. Detta leder enligt till minskade möjligheter för myndigheten att fånga upp bra arbetssätt.111 Det riskerar också att leda till att verksamheten riktas in på att leverera ett visst antal behandlingsprogram och så vidare i stället för att fokusera på verksamhetens resultat. Flera anstalter menar att en mer anstaltsspecifik uppföljning med fokus på resultat skulle vara värdefull för att se till att rikta in verksamheten rätt.112 Andra menar att det skulle vara svårt att göra en rättvisande sådan uppföljning med tanke på att klienter flyttas mellan olika anstalter.113 5.2.2 Det kan vara svårt att sprida lokala erfarenheter Det finns få strukturerade vägar för de lokala arbetssätten att ta sig uppåt i organisationen inom . För att så ska ske krävs engagemang från medarbetaren och närmaste chef att lyfta frågan till anstaltschef och vidare till regionchef och sedan avdelningschef på huvudkontoret. Enligt uppgift sker detta inte särskilt ofta, men det finns exempel på arbetssätt som har tagit sig genom hela hierarkin på detta sätt. Ett är konceptet för strukturerade klientsamtal, SKS. Metoden utvecklades på anstalten och sprids nu i andra delar av Kriminalvården efter att den på central nivå utvecklats och anpassats till den befintliga samtalsmetoden kompetent klientnära arbete, KKA. Den upplevda bristande kommunikationen med huvudkontoret riskerar att leda till att förbättringsförslag stannar lokalt.114 Det tycks vara lättare att sprida lokala erfarenheter inom respektive region än mellan regionerna. Detta sker dels genom 110Kriminalvården och , Livspondus. Effekter på lärandeklimat, arbetsmiljö och hälsa – en kvantitativ utvärdering, 2019; , När magkänslan fick sitt erkännande. Utvärdering av Livspondus – Ett ESF-projekt inom Region i samverkan med , , 2013; Intervju Kriminalvården, Livspondus, ; Kriminalvården, Presentation ”Livspondus – det tysta kunnandet” . 111Alla behandlingsprogram som genomförs ska vara evidensbaserade och på så sätt garantera önskade resultat, och forsknings- och utvärderingsenheten följer upp program. Intervju Kriminalvården, FoU-enhet, . 112Intervju Kriminalvården, anstalten Färingsö, personal ; anstalten , ledning ; anstalten , personal ; anstalten , personal, . 113Intervju Kriminalvården anstalten , ledning ; anstalten , ledning ; anstalten , ledning, . 114Kriminalvården, Strukturerade klientsamtal – pilot, 2019; intervju Kriminalvården, uppföljning, ; anstalten , personal, ; anstalten , ledning, ; anstalten , personal, . 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N regionala nätverk inom specifika frågor, såsom säkerhet, produktion eller arbetet med verkställighetsplaner,115 dels genom möten på chefsnivå. Det tycks inte finnas fasta kontakter mellan forsknings- och utvärderingsenheten och de regionala ledningsgrupperna eller cheferna för att på så sätt fånga arbetssätt som borde studeras vidare.116 Forsknings- och utvärderingsenhetens kontakter fokuserar på de nationella avdelningarna, men enheten ser också ett behov av utvecklade forum för utbyte av erfarenheter.117 Sammanfattningsvis kvalitetssäkrar Kriminalvården lokala arbetssätt genom att information om arbetssätten rör sig uppåt i linjeorganisationen från chef till chef tills informationen når huvudkontoret. I en diskussion med de nationella avdelningarna är det tänkt att forsknings- och utvärderingsenheten ska bli medveten om de olika arbetssätten. Forsknings- och utvärderingsenheten väljer därefter att satsa på att utvärdera vissa av dessa arbetssätt. 5.2.3Arbetssätt sprids till medarbetarna via möten och styrande dokument Från centralt håll sprids arbetssätt och erfarenheter till medarbetarna främst genom lokala möten, styrande och vägledande dokument samt utbildning, men även genom intranätet Krimnet. Personalen lyfter främst utbildningar som sätt att både byta erfarenheter med andra anstalter och ta del av arbetssätt. Utöver det lyfter man även att det finns mycket material på Krimnet, men att man aktivt måste gå in och leta efter informationen. För andra områden än motiverande samtal och bemötande finns mer utbyte av erfarenheter mellan anställda på Krimnet, men några enkla sätt att sprida eller dela information om motiverande samtal finns inte på Krimnet. Detta gör att ansvaret läggs på personalen att själv söka information och stöd för samtal med och bemötande av klienterna. Vissa har framfört att det vore bra med kunskapsbanker liknande de som finns för exempelvis visitationer även för motiverande samtal, medan andra inte ser det behovet. Personalen kan bli informerad om nya arbetssätt på arbetsgruppernas arbetsplatsträffar, APT. En vanlig uppfattning är att det är tänkt att huvudkontoret ska vara styrande och stödjande, men att det inte fungerar tillräckligt bra.118 115Det finns även vissa nationella nätverk för exempelvis kvinnoanstalter och ungdomsanstalter. 116Intervjuer Kriminalvården, regionchefer, ; controllers, ; anstalten Färingsö, ledning, ; anstalten , ledning, ; anstalten , ledning, ; anstalten , ledning, ; anstalten , ledning, ; anstalten , personal, ; anstalten , personal, ; anstalten , ledning, ; anstalten , personal, . 117Intervju Kriminalvården, FoU-enhet, ; anstalten Kumla, personal, . 118Intervjuer Kriminalvården: anstalten Färingsö, ledning, ; anstalten , ledning, ; anstalten , personal, ; anstalten Kumla, personal, ; anstalten , ledning, ; anstalten , ledning, ; anstalten , personal, ; anstalten , personal, . R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R ingår samtalsteknik enligt KKA i kriminalvårdsutbildningen. I övrigt ges utbildning i att leda särskilda samtalsprogram. Kursplanen för kriminalvårdsutbildningen hänvisar också deltagarna till Kriminalvårdens styrande dokument och forsknings- och utvärderingsenhetens arbete.119 Det torde därför vara viktigt att säkerställa att de styrande dokumenten både ger vägledning och uppmuntrar till erfarenhetsutbyte. De vägledningar som finns för de olika samtalsprogrammen och samtalsmetodik ger generella principer för programmet/metoden, och något dokument120 per program/metod går även in på mer konkreta tips för samtalsledaren om exempelvis hur man ställer frågor, vad som kan vara viktigt att tänka på i samtalsmiljön, ögonkontakt och så vidare. lämnar de utrymme för anpassning av samtalsledaren.121 Generellt är programmen snarlika varandra och utgår från samma principer.