prop · H703147 · 2020-04-16 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:147 om fri entré till statliga Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och rekommendationer i rapporten entré till statliga museer (RiR 2019:39). ∙tydliggöra syfte och mål med fri entré, ∙utveckla en uppföljning av fri entré som tillgodoser både regeringens och museernas informationsbehov, ∙säkerställa att fri entré inte får en negativ påverkan på museernas förutsättningar att utföra sina huvudsakliga uppdrag. Regeringen instämmer i bedömning att berörda museer genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt utifrån de förutsättningar som regeringen ställt upp, instämmer delvis i att styrningen behöver förtydligas och att reformen förändrat förutsättningarna för museerna att finansiera sin verksamhet och instämmer i huvudsak i att uppföljningen behöver utvecklas. Regeringen delar inte bedömning att fri entré-reformen påverkat museernas förutsättningar att utföra sina huvudsakliga uppdrag. Regeringen redovisar i skrivelsen hur syfte och mål med fri entré ska tydliggöras ytterligare och redogör också för åtgärder i syfte att utforma uppföljningen av museernas verksamheter. Regeringen har i budgetpropositionen tillskjutit ytterligare medel för fri entré. Regeringen anser i och med denna skrivelse att rapporten är slutbehandlad. 2019/20:147 Innehållsförteckning Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Styrning och uppföljning.................................................... 3.2Förutsättningarna för museerna att utföra sina 4 Regeringens åtgärder med anledning av Fri entré till statliga museer RiR 2019:39 .......................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har granskat reformen fri entré till statliga museer. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten entré till statliga museer (RiR 2019:39), se bilagan. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som redovisat i sin rapport. Den rekommendation som riktar sig till museimyndigheterna behandlas inte i denna skrivelse. har granskat fri entré-reform med avseende på regeringens styrning, museernas genomförande av reformen och eventuella konsekvenser av reformen för museernas verksamhet som helhet. Granskningen utgår från tre övergripande frågor: 1.Har regeringen skapat tillräckliga förutsättningar för reformens genomförande? 2.Har museerna genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt? 3.Har reformen påverkat museerna förutsättningar för att utföra sina huvuduppdrag? konstaterar att fri entré har ökat museibesöken och att det i och med fri entré finns goda förutsättningar att nå ut till dem som annars inte skulle ha besökt dessa museer. konstaterar också att reformen baserats på ett väl underbyggt beslutsunderlag. Enligt visar granskningen dock att fri entré-reformens syfte och mål uppfattas som otydliga av museerna. Det får enligt konsekvenser både för museernas genomförande av reformen och för möjligheterna att göra en meningsfull uppföljning. För att fri entré ska fungera effektivt som verktyg för att stimulera till museibesök framöver anser att styrningen behöver förtydligas och uppföljningen utvecklas. Inte minst behöver regeringen och museerna utveckla en samsyn om hur besöksutvecklingen ska följas upp på ett meningsfullt sätt. övergripande bedömning är att museerna har genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt utifrån de förutsättningar de fått av regeringen. De har vidtagit åtgärder för att kunna erbjuda en god upplevelse till både fler och nya besökare. De har anpassat museernas infrastruktur och arbetat för att alla besökare, oavsett vilka de är, ska få ett bra bemötande och kunna tillgodogöra sig museets innehåll utifrån sina olika förutsättningar och preferenser. konstaterar att museerna i viss mån arbetar på olika sätt med fri entré för att bredda sin publik, när det gäller både inriktning på och omfattning av arbetet, och att några museimyndigheter skulle kunna arbeta ännu mer strategiskt med detta. 2019/20:147 Den publika verksamheten har i huvudsak påverkats positivt av reformen, konstaterar . Museerna tycks också vara överens om att arbetet med att nå ut till en ny publik underlättas av fri entré. Den stora utmaningen med fri entré när det gäller den publika verksamheten, är att kombinera det ökade besökstrycket med en fortsatt hög kvalitet i det enskilda museibesöket. bedömer att reformen har påverkat museernas förmåga att utföra sina övriga huvuduppdrag. I vilken utsträckning och på vilka sätt varierar mellan uppdragen och mellan de olika museerna. anser att fri entré-reformen framförallt förändrat förutsättningarna för museerna att finansiera sin verksamhet, vilket i förlängningen riskerar att ha en negativ inverkan på museernas möjligheter att upprätthålla en hög kvalitet i genomförandet av sina olika huvuduppdrag. För några museer har övergången till fri entré inte medfört några egentliga ekonomiska utmaningar, medan det för andra har varit svårare att få ekonomin att gå ihop. anser att möjligheterna för museimyndigheter att generera intäkter för att täcka de behov som finns är begränsade i och med det budgettekniska regelverket och att de i viss mån skiljer sig åt mellan museerna. lämnar följande rekommendationer till regeringen: ∙Tydliggör syfte och mål med fri entré. ∙Utveckla en uppföljning av fri entré som tillgodoser både regeringens och museernas informationsbehov. Formerna för uppföljningen bör utvecklas i samråd med berörda museimyndigheter. ∙Säkerställ att fri entré inte får en negativ inverkan på museernas förutsättningar för att utföra sina huvuduppdrag. lämnar följande rekommendation till museimyndigheterna: ∙Utveckla arbetet med fri entré som ett verktyg för att nå nya besökare. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser 3.1 Styrning och uppföljning Regeringen instämmer i bedömning att berörda museer genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt utifrån de förutsättningar som regeringen ställt upp. Regeringen konstaterar dock att granskning visar att syfte och mål med fri entré-reformen uppfattas som otydliga av museerna. För att fri entré ska fungera effektivt som verktyg för att stimulera till museibesök framöver anser att styrningen behöver förtydligas och uppföljningen Regeringen instämmer delvis i iakttagelse att styrningen behöver förtydligas och att uppföljningen behöver utvecklas. Vidare instämmer regeringen i huvudsak i att regeringen och museerna behöver utveckla en samsyn om hur besöksutvecklingen ska följas upp på ett meningsfullt sätt. Regeringen ser fri entré-reformen som en viktig reform och bedömer att Skr. 2019/20:147 det finns skäl att ytterligare förtydliga reformens syfte och mål. iakttagelse att uppföljningen behöver utvecklas belyser en problematik som regeringen gjorts medveten om i dialoger med både Myndigheten för kulturanalys och museimyndigheterna. Myndigheten för kulturanalys har i uppdrag att följa upp besöksutveckling och tillgänglighet på bland annat de centrala museerna. Uppföljningen ska t.ex. innehålla uppgifter om totalt antal besök och , uppdelat på besökare upp t.o.m. respektive . Regeringen kan konstatera att det i hög grad specificerade uppdrag om inhämtning av information om besöksutveckling som Myndigheten för kulturanalys har enligt regleringsbrev , inte alltid harmonierar med det informationsbehov museerna själva har för att kunna utveckla verksamheten och det egna publika erbjudandet. Detta har lett till att museerna i begränsad utsträckning prioriterar arbetet med att leverera uppgifter om besöksutveckling till Myndigheten för kulturanalys. Uppgiften att leverera information till Myndigheten för kulturanalys är reglerad i respektive museimyndighets instruktion. Regeringen finner det bekymmersamt att museerna inte har rapporterat de uppgifter regeringen efterfrågat. Uppföljningsarbetet när det gäller besöksutvecklingen tar trots varierande kvalitet betydande resurser i anspråk vid samtliga museimyndigheter och även vid Myndigheten för kulturanalys. Förutsättningarna för museerna att utföra sina bedömer att reformen har påverkat museernas förmåga att utföra sina övriga huvuduppdrag. I vilken utsträckning och på vilka sätt varierar mellan uppdragen och mellan de olika museerna. anser att fri entré-reformen förändrat förutsättningarna för museerna att finansiera sin verksamhet, vilket i förlängningen riskerar att ha en negativ inverkan på museernas möjligheter att upprätthålla en hög kvalitet i genomförandet av sina olika huvuduppdrag. Regeringen instämmer i att det är viktigt att fri entré-reformen inte får en negativ påverkan på museernas förutsättningar att utföra sina olika Regeringen delar dock inte i bedömning att fri entré-reformen påverkat museernas förmåga att utföra sina huvuduppdrag i någon högre utsträckning men instämmer delvis i att reformen förändrat förutsättningarna för museerna att finansiera sin Regeringen vill betona att det är svårt att härleda museernas kostnadsökningar som en följd av fri entré, även om det går i vissa fall. museernas ekonomiska utrymme för att hantera sina övriga uppdrag tycks krympa går i stället i många fall att härleda till ökade kostnader. utveckling har skett . Regeringen konstaterar att det stämmer som beskriver att museimyndigheterna med nuvarande ekonomiska regelverk inte kan täcka ökade kostnader för exempelvis värdpersonal, lokalvård och säkerhet till följd av ett ökat antal besök till de avgiftsfria utställningarna annat än anslagsmedel, samt att intäkter inom andra 2019/20:147 verksamhetsgrenar med full kostnadstäckning enbart kan gå till att täcka kostnader inom dem. anser att möjligheterna för museimyndigheter att generera intäkter för att täcka de behov som finns är begränsade i och med detta budgettekniska regelverk. Regeringen vill i sammanhanget påminna om den problematik som ofta påtalades av museerna då dessa inte var ålagda att erbjuda fri entré om att det inte gick att återinvestera intäkter från populära utställningar i verksamheten, då överskott som överskrider av anslaget inte går att ta med till nästa budgetår. För verksamhet med full kostnadstäckning gäller att myndigheterna ska beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden täcks. Det innebär att det finns möjligheter att utjämna resultatet mellan åren. Eventuellt ökade intäkter från utställningar, programaktiviteter eller butik till följd av fri entré kan inte användas för att kompensera merkostnader för till exempel värdpersonal, lokalvård eller säkerhet, annat i den utsträckning som dessa kostnader går att koppla till avgiftsbelagda aktiviteter. Däremot kan sådana intäkter i högre utsträckning än anslagsmedel täcka kostnader inom den egna verksamhetsgrenen . Kostnader som annars också skulle behöva tas från anslaget. I samband med att fri entré-reformen genomfördes fastställdes en kompensation till museerna för att de skulle kunna upprätthålla utställningsutbudet och servicen till besökarna. Kompensationen utgick ifrån den budgetnivå som museerna prognosticerat när de planerade för sina kommande utställningar i syfte att skapa långsiktiga planeringsförutsättningar. Regeringen vill i detta sammanhang särskilt påpeka att fri entré gett museimyndigheterna en större andel finansiering genom anslag, vilket underlättar för planeringen av den avgiftsfria verksamheten. konstaterar också att museimyndigheterna var positiva till kompensationen vid införandet av fri entré. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Enligt visar granskningen av fri entré att museerna uppfattar reformens syfte och mål som otydliga. Regeringen vill därför tydliggöra att syftet med fri entré är att öka möjligheterna för alla att ta del av museernas verksamhet och därigenom främja kulturupplevelser och bildning. Regeringen vill i sammanhanget också tydliggöra att målet för fri entré-reformen i hög utsträckning framgår av de övergripande nationella kulturpolitiska målen som beslutades av efter förslag från regeringen i propositionen Tid för kultur (prop. 2009/10:3, bet. 2009/10 x, rskr. 2009/10:3) och som ska styra den statliga kulturpolitiken. Det övergripande kulturpolitiska målet är att alla ska ha möjlighet att delta i kulturlivet. Vidare anges i målen att kulturpolitiken, för att målen ska uppnås, ska främja allas möjlighet till kulturupplevelser och bildning och ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas. Regeringen har för avsikt att ytterligare förtydliga syfte och mål med reformen. för detta arbete kommer att diskuteras inom ramen för de årliga myndighetsdialogerna med berörda museer . rekommenderar regeringen att utveckla en uppföljning av fri entré som tillgodoser både regeringens och museernas informationsbehov och att formerna för uppföljningen bör utvecklas i samråd med berörda museimyndigheter. För att den uppföljning som görs fortsättningsvis ska vara meningsfull, i betydelsen att den fyller en funktion för både museimyndigheterna och regeringen, har regeringen i regleringsbreven gett museimyndigheterna i uppdrag att redovisa dels hur man arbetar med att rapportera de uppgifter om besöksutveckling som Myndigheten för kulturanalys behöver, dels vilka behov av information om besöksutveckling som museerna själva har för att utveckla den egna verksamheten. Uppdraget ska redovisas till regeringen () (Ku2019/02020/LS). Kunskapsunderlaget kommer att analyseras i syfte att se över och vid behov göra vissa justeringar av regeringens styrning beträffande besöksundersökningar, i syfte att få till stånd en uppföljning som tillgodoser både regeringens och museernas informationsbehov. rekommenderar regeringen att säkerställa att fri entré inte får en negativ inverkan på museernas förutsättningar för att utföra sina huvuduppdrag. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2019/20:1 utg.omr. 17, bet. 2019/20:KrU1, rskr. 2019/20:101) tillskjutit ytterligare till reformen för att kompensera samtliga museimyndigheter för vissa kostnader till följd av ökat publiktryck. Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att analysera nuvarande kostnadshyresmodell och hyresrelation mellan de fem kulturinstitutionerna som har denna och (Översyn av hyresmodell för vissa kulturinstitutioner, dir. 2018:98). Utredningen ska se över modellens effekter för hyresgästerna och statens finanser och undersöka möjligheterna för alternativa modeller. Enligt direktiven ska utredningen också värdera och bedöma möjligheterna till att de föreslagna alternativa modellerna kan tillämpas på andra motsvarande fastigheter som rymmer kulturverksamhet och som förvaltas av . Regeringen anser i och med denna skrivelse att rapporten är slutbehandlad Fri entré till statliga museer är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-548-0 rir 2019:39 omslagets originalfoto: värlskulturmuseet tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 1 2 - 0 2 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 0 0 5 5 R I R 2 0 1 9 : 3 9 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Fri entré till statliga museer har granskat fri entré till statliga museer. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och berörda museimyndigheter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. , , , Statens centrum för arkitektur och design, (och Flygvapenmuseum), (, , Kungliga Myntkabinettet, Livrustkammaren och ), Statens maritima och transporthistoriska museer (och ), Statens museer för världskultur (, , och ). R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringens styrning – förutsättningar för gott genomförande? Beslutsunderlaget är i huvudsak gott Otydliga mål lämnar utrymme för olika tolkningar Anslagna medel räcker inte alltid till Otydliga mål försvårar en meningsfull uppföljning Museerna och fri entré – genomförande och konsekvenser Förhållanden som har påverkat granskningen Ökad publik har krävt vissa anpassningar Fri entré har ändrat förutsättningarna för den publika verksamheten Fri entré som verktyg för att nå nya besökare Museerna och regeringen har olika behov av uppföljning Risk för negativ verksamhetspåverkan Regeringens styrning har vissa brister Museerna har genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt 4.3Reformen har påverkat museernas förutsättningar för att utföra Besöksutveckling efter fri entré Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N infördes fri entré till totalt 18 statliga museer med motivet att öka museibesöken och även locka nya besökare till museerna. För att kompensera museerna för intäktsbortfallet avsatte regeringen ett årligt anslag på Fri entré till statliga museer är en av de större reformerna inom kulturområdet och har stor betydelse för museernas publika verksamhet. Men museerna har också andra uppdrag såsom kunskapsuppbyggnad, samlingsförvaltning och samverkan och spridning i hela landet. Museernas genomförande av reformen och hur den har påverkat deras samlade verksamhet har inte utvärderats tidigare. Det är mot den bakgrunden som nu har granskat I granskningen besvaras tre frågor: •Har regeringen skapat tillräckliga förutsättningar för reformens genomförande? •Har museerna genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt? •Har reformen påverkat museernas förutsättningar för att utföra sina huvuduppdrag? Fri entré har ökat museibesöken. Med fri entré finns också goda förutsättningar för att nå ut till dem som annars inte skulle ha besökt dessa museer. granskning visar dock att fri entré-reformens syfte och mål uppfattas som otydliga av museerna. Det får konsekvenser för såväl museernas genomförande av reformen som möjligheterna att göra en meningsfull uppföljning. För att fri entré ska fungera effektivt som verktyg för att stimulera till museibesök framöver, behöver styrningen förtydligas och uppföljningen utvecklas. Annars kan reformen få negativa konsekvenser för museernas verksamhet. Det ansvaret vilar både på regeringen och på de berörda museimyndigheterna. Inte minst behöver regeringen och museerna utveckla en samsyn om hur besöksutvecklingen ska följas upp på ett meningsfullt sätt. bedömer att museerna har genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt, givet de förutsättningar som de fått av regeringen. De har vidtagit åtgärder för att kunna erbjuda en god upplevelse till både fler och nya besökare. De har anpassat museernas infrastruktur och arbetat för att alla R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R besökare, oavsett vilka de är, ska få ett bra bemötande och kunna tillgodogöra sig museets innehåll utifrån sina olika förutsättningar och preferenser. Museerna arbetar på lite olika sätt med fri entré för att bredda sin publik, vad gäller både inriktning på och omfattning av det arbetet. I granskningen finns flera goda exempel på hur museerna kan göra det. anser att vissa museimyndigheter skulle kunna arbeta ännu mer strategiskt med fri entré för att bredda sin publik. bedömer att reformen har påverkat museernas förmåga att utföra sina huvuduppdrag. I vilken utsträckning och på vilka sätt varierar mellan uppdragen och mellan de olika museerna. Den publika verksamheten har i huvudsak påverkats positivt av reformen. Museerna tycks också vara överens om att arbetet med att nå ut till en ny publik underlättas av fri entré. Den stora utmaningen med fri entré, när det gäller den publika verksamheten, är att kombinera det ökade besökstrycket med en fortsatt hög kvalitet i det Fri entré-reformen har förändrat förutsättningarna för museerna att finansiera sin verksamhet. För några museer har övergången till fri entré inte medfört några egentliga ekonomiska utmaningar. Andra har svårare att få ekonomin att gå ihop. Möjligheterna att generera intäkter för att täcka de behov som finns är begränsade och skiljer sig åt mellan de olika museerna. I förlängningen riskerar de ekonomiska utmaningarna att ha en negativ inverkan på museernas möjligheter att upprätthålla en hög kvalitet i genomförandet av sina olika uppdrag. lämnar följande rekommendationer till regeringen och museimyndigheterna. •Tydliggör syfte och mål med fri entré. •Utveckla en uppföljning av fri entré som tillgodoser både regeringens och museernas informationsbehov. Formerna för uppföljningen bör utvecklas i samråd med berörda museimyndigheter. •Säkerställ att fri entré inte får en negativ påverkan på museernas förutsättningar för att utföra sina huvuduppdrag. •Utveckla arbetet med fri entré som ett verktyg för att nå nya besökare. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N infördes fri entré till totalt 18 statliga museer i . Reformen regleras främst genom de berörda museimyndigheternas instruktioner. Där anges att museerna ska ha fri entré till utställningar i de egna lokalerna men att de, ”om det finns skäl”, får ta ut avgifter för vissa tillfälliga utställningar. Barn och unga upp till har fri entré till alla utställningar, permanenta såväl som tillfälliga. Grundidén för reformens finansiering är att tillskottet till anslaget för de berörda museimyndigheterna ska kompensera för bortfallet av entréavgifter. Det totala anslaget för reformen har –2019 uppgått till . Myndigheten för kulturanalys (Kulturanalys) följer upp besöksutvecklingen till fri entré-museerna. Uppföljningarna visar att införandet av fri entré, över lag, har bidragit till att öka besöken till de museer som omfattas av reformen. Hur mycket besöken ökat varierar mellan de olika museerna. Om och i vilken omfattning fri entré också bidragit till att locka nya besökare till dessa museer är dock oklart utifrån befintlig besöksstatistik.1 1.1 Motiv till granskning Fri entré till statliga museer är en av de större reformerna inom kulturområdet. till hur kulturpolitiken ska bidra till de kulturpolitiska målen kan reformen anses främja ”allas möjlighet till kulturupplevelser, bildning och till att utveckla sina skapande förmågor”, ”ett levande kulturarv som bevaras, används och utvecklas” och ”särskilt uppmärksamma barns och ungas rätt till kultur”.2 I har fri entré kommit att bli en av få tydligt partiskiljande frågor inom kulturpolitiken. Detta har kommit till uttryck genom att fri entré har hunnit införas, tas bort och sedan införas igen. För de statliga museimyndigheterna – vilkas verksamheter utmärks av långa planeringscykler och begränsade möjligheter att hantera snabba förändringar med bibehållen långsiktig kvalitet – kan sådana tvära kast utgöra ett problem. Ett kunskapsunderlag för en diskussion om de statliga museimyndigheternas 1För att bidra till förståelsen för granskningens kontext finns en summering av Kulturanalys publicerade besöksstatistik i bilaga 1 till denna rapport.