prop · H80353 · 2020-11-25 00:00:00 — Den största summan var och delades ut till stadsdelsförvaltning inom ramen för statsbidraget till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden. Dessa belopp ska sättas i relation till de cirka 53 000 personer bor i och en socialtjänst som i sin helhet omsätter . Medlen som når de delar i som är särskilt utsatta eller skolor med särskilt dåliga resultat blir ibland dessutom blygsamt mätt som andelen av statsbidrag som delas ut på nationell nivå. Den faktiska fördelningen av medel till och skiljer sig åt mellan de olika statsbidragen. I tabell 2 presenterar vi andelen av det nationella beloppet som gått till just kommunala grundskolor respektive stadsdelsförvaltningen i för att jämföra hur fördelningen av nationella medel till socioekonomiskt utsatta områden i praktiken kan se ut avseende de kommunala grundskolorna respektive stadsdelsförvaltningen. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 2 Andelar av respektive statsbidrag i vårt urval som gått till grundskolorna respektive stadsdelsförvaltningen i , procent. Andel av det Fördelningsprincip vid rekvirering/ansökan Kommunala grundskolor i : Ansökningsförfarande (prioritering av skolor med avtal inom ramen uppdraget samverkan för bästa skola, dvs. skolor med låga resultat som de inte kan vända själva, eller uppdraget för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända, dvs. skolor med en hög andel De 15 områden () som omfattas av de tidigare utvecklingsavtalen från 2012-2014. Socioekonomsikt index som omfattar alla huvudmän för förskoleklass eller grundskola framräknat av SCB. procent skolor med sämst socioekonomiska förutsättningar. Socioekonomiskt index som omfattar alla huvudmän för förskoleklass eller grundskola framräknat av SCB. Ansökningsförfarande (fördelas proportionerligt till antal platser som anordnas men huvudmän för skolor med låga studieresultat Ansökningsförfarande (fördelas proportionerligt till antal platser som anordnas utöver det som genomförs inom ramen för den Kommuner med störst utmaningar utifrån arbetslöshet, låg utbildningsnivå, lågt valdeltagande och låg sysselsättningsgrad Ansökningsförfarande (samtliga kommuner kan söka för kartläggningar, behovsanalyser och planer för fortsatt arbete) Antalet barn i hushåll med ekonomiskt bistånd i respektive kommun Antalet barn i hushåll med ekonomiskt bistånd i respektive kommun Uppskattat antal ärenden i barn- och ungdomsvården. uppskattade ärenden i barn- och ungdomsvården av befolkningen Andel av befolkningen som saknade treårig *kan inte redogöra för belopp som tillföll grundskolorna i stadsdelen eftersom en del av beloppet fördelades direkt till skolorna och en annan del fördelades **Medel för att motverka segregation har inte fördelats till stadsdelen utan använts centralt. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N Det bidrag som, i jämförelse med de andra statsbidragen på skolområdet, i högst grad har nått ut till kommunala grundskolorna i stadsdelen är skolledarbidraget. Detta kan förklaras av att ansökningar från skolor med många nyanlända och skolor med låga resultat prioriterats, och att dessa är överrepresenterade Som jämförelse har det bidrag som uttryckligen syftar till insatser i de områden som omfattades av de tidigare utvecklingsavtalen (karriärtjänster i utanförskapsområden) inte haft samma genomslag. Det kan förklaras av att det generellt sett har varit svårt att uppfylla villkoren för att få ta del av bidraget eftersom det är beroende av hur många lärare som rekryterats inom ramen för det allmänna karriärtjänstbidraget145 Det har även varit svårt generellt att rekrytera lärare till skolor med svåra förutsättningar. Statsbidraget för ökad jämlikhet som vände sig till de av skolhuvudmännen med sämst socioekonomiska förutsättningar nådde fram i samma utsträckning som statsbidraget för karriärtjänster i utanförskapsområden. Statsbidraget för läxhjälp har nått ut till områdets kommunala skolor i högre utsträckning än statsbidraget för lovskola. Skillnaden beror troligen på att för läxhjälp prioriteras huvudmän för skolor med låga studieresultat. Det är också lättare att administrera än statsbidraget för lovskolan. När det gäller det bidrag som har till uttalat syfte att minska skillnaderna mellan skolors kunskapsresultat, likvärdig skola, är det däremot svårt att följa hur medlen nått ut till de kommunala grundskolorna, vilket gör att det inte går att jämföra med de andra bidragen. Vad gäller bidragen som gått till stadsdelsförvaltningen är det tydligt att det bidrag som gått till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden fått den största andelen av de nationella medlen, och statsbidraget för att stärka bemanningen inom en mindre andel. Detta speglar regeringens intentioner med bidragen. Bemanningssatsningen inom var till för att stärka hela medan statsbidraget till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden har en starkare socioekonomisk fördelningsprincip. 3.2 Mer medel ger inte alltid mer resultat stads fördelning av medel till stadsdelarna är olika för olika statsbidrag. Kommunstyrelsen beslutar om fördelning per nämnd. Statsbidragen fördelas enligt två olika modeller: direkt till stadsdelarna, eller som kommunbidrag till stadsdelarna.146 Kommunen utgår från principen att kommunbidrag ska fördelas till stadsdelsnämnderna utifrån befolkningens storlek, sammansättning och levnadsförhållanden; alltså utifrån tydliga och av stadsdelsnämnderna opåverkbara kriterier.147 Fram till låg ansvaret för skolan på de lokala stadsdelsnämnderna som då bestämde hur statsbidragen skulle användas. 145Förordningen (2013:70) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare. 146Intervju med stads chefsekonom, . 147Underlag från stads chefsekonom, . 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N stadsdelsnämnd var fri att lägga till eller dra ifrån pengar till skolan från de medel som tilldelats dem. Genom en omorganisation centraliserades ansvaret för skolan till en central och gemensam grundskolenämnd. I samband med detta infördes också en central resursfördelningsmodell med syfte att ge likvärdiga förutsättningar för alla stadens skolor. Kommunens egna fördelningsprinciper gör att det i praktiken kan vara svårt för regeringen att försöka påverka hur stor del av statsbidragen som når socioekonomiskt utsatta områden. Ett tydligt exempel är statsbidragen för ökad jämlikhet respektive för likvärdig skola. Statsbidraget för ökad jämlikhet hade ett uttalat syfte att gå till de skolor som hade sämst socioekonomiska förutsättningar medan statsbidraget för likvärdig skola har ett bredare syfte att stärka likvärdighet och kunskapsutveckling. En lite större del av statsbidraget för ökad jämlikhet har också nått till kommunen jämfört med likvärdighetsbidraget (5 respektive av det nationella beloppet). Det totala beloppet som regeringen fördelar till skolorna inom ramen för statsbidragen för ökad jämlikhet och likvärdig skola ökade från 2017 till 2019, det vill säga . Den stora ökningen av medel nationellt verkar dock inte lett till motsvarande ökning lokalt i stadsdelen. I ökade medlen från 6,1 miljoner 2017 till minst 2019.148 När det gäller likvärdighetsbidraget hade bidraget till behövt uppgå till närmare 43 miljoner 2019 för att öka i takt med anslaget på nationell nivå. Anledningen till att ökningen inte ger ett tydligare utslag i stadsdelen beror på hur kommunen fördelat likvärdighetsbidraget. valde kommunen att fördela nära hälften av pengarna direkt till de kommunala grundskolorna, medan resten användes till åtgärder centralt som sedan fördelades ut till skolorna (förstärkt modersmålsundervisning och elevhälsa). gick i stället cirka två tredjedelar av bidraget149 direkt till alla kommunala grundskolor (men drygt hälften fördelades helt utan socioekonomisk viktning). Resterande dryga tredjedel användes till centrala insatser, som kompetensutveckling, IT-system, tidiga insatser och elevhälsa. En del av de centrala medlen riktas förvisso mot till exempel nyanlända och gagnar därmed indirekt socioekonomiskt utsatta områden mer då denna grupp är överrepresenterad där.150 Man kan alltså säga att en större 148Den totala summan är dock högre än 13 miljoner, men det går inte att säga exakt hur mycket högre eftersom det inte går att följa hur stor del av de medel som hanteras centralt som sedan tillfaller enskilda skolor. 149Om skolorna i skulle ha fått samma andel av likvärdighetspengarna som de fick för statsbidraget för ökad jämlikhet, alltså , skulle det ha motsvarat 20,7 miljoner av de 90 miljoner som gick direkt till skolorna. Istället blev det 13 miljoner, eller motsvarande . 150Göteborgs stad, Reviderad plan för insatser inom ramen för statsbidrag för ökad likvärdighet, 2019. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N andel av medlen , jämfört med , fördelades ut utan socioekonomisk viktning till skolorna. Det är generellt svårt att följa dessa statliga medel ända ut till skolorna. I sammanhanget kan också nämnas att det finns sammanlagt 70 statsbidrag på skolområdet.151 Likvärdighetsbidraget har kommit att bli ett av de större bidragen på skolområdet som förhållandevis stora statsbidrag för lågstadiet och fritidshemmen försvinner . Höjningen av likvärdighetsbidraget är tänkt att kompensera för bortfallet av de andra statsbidragen.152 Vi kan ändå konstatera att likvärdighetsbidraget som har ett uttalat syfte att stärka likvärdigheten har kommit att användas till att stärka upp hela En förklaring till att likvärdighetsbidraget inte når ut i större utsträckning är att redan strävar mot en likvärdig skola genom kommunens egen resursfördelningsmodell. I den nya resursfördelningsmodellen som infördes fördelas redan av skolbudgeten enligt ett socioekonomiskt index. anser det inte försvarbart att då använda statsbidraget likvärdig skola för att ytterligare förstärka skolor med högt socioekonomiskt index eftersom det riskerar att undergräva legitimiteten för den egna resursfördelningsmodellen. Enligt grundskoleförvaltningen finns det elever med stora behov även i socioekonomiskt starka skolor och vissa av dessa presterar inte heller enligt förväntan.153 Förvaltningens resonemang är att om glappet mellan de totala ersättningsnivåerna mellan svaga och starka skolor blir för stort genom tillskott från statsbidrag, så kan det bli svårt att motivera varför den lokala modellen ska vara så relativt sett generös. Förvaltningen menar vidare att det finns en brytpunkt där mer medel inte genererar bättre resultat, och att skolorna skulle behöva arbeta mer långsiktigt med pågående insatser innan nya påbörjas.154 3.3 Likabehandling kan hindra satsningar Som framgår av beskrivningen ovan kan en förklaring till att det kan bli en relativt liten del av statsbidraget som når det utsatta området vara att kommunen vill värna sin egen resursfördelningsmodell. Ett annat sätt att formulera en förklaring är att statsbidrag inte når fram på grund av att kommunen önskar likabehandla stadsdelar och personal. I en utvärdering av den så kallade Blommansatsningen som pågick framgick att kommunerna då försökt att undvika interna motsättningar på kommundels- eller stadsdelsnivå när insatser skulle fördelas. 151Uppgift från avseende mars månad 2019. 152Regeringskansliet, Promemoria: Skolpaket för höjda kunskaper, 2019. 153Telefonintervju med enhetschef för planering och analys, , , Skypeintervju med planeringsledare extern finansiering, , . 154Uppgift som framkommit i samband med faktagranskning av denna rapport, . 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utredningen, hade stort utrymme att göra egna interna prioriteringar vilket inte enbart var positivt. När situationen upplevdes vara lika ”eländig” i ﬂera av kommunens bostadsområden, kände sig tjänstemännen mer eller mindre tvingade att även fördela Blommanmedel till samtliga bostadsområden. kommun hävdade till exempel att fördelningen av Blommanmedel på vissa bostadsområden enbart skulle kunna försvaras om den syftade till metodutveckling som senare skulle kunna gynna utvecklingen i hela kommunen.155 En liknande bild har framträtt i våra intervjuer med chefer och personal inom skola och socialtjänst, men också med polisen i lokalpolisområdet. Det finns exempel från i där man försökt med arbetstidsförkortning för att behålla personal och minska sjukskrivningar. Försöket fick dock inte vara kvar eftersom det upplevdes som orättvist gentemot andra anställda i staden som inte arbetade i de områden som definierades som utsatta. När skolledare fick ett extra lönepåslag utifrån de kriterier som statsbidraget angav så uppfattades det som orättvist av andra rektorer vars skolor inte kvalificerade sig. I resulterade det i att dessa rektorer gavs extra lönepåslag.156 Även inom polisen har man försökt att genom lönepåslag stärka poliser i utsatta områden, vilket resulterat i liknande erfarenheter. Om man satsar på en grupp , behöver de andra kompenseras i ett senare skede.157 Det är alltså svårt att ge fördelar åt anställda inom reguljär verksamhet i vissa områden utan att också ge till andra områden. Som arbetsgivare kan det vara svårt att motivera extra medel till specifika områden när andra områden menar att de har liknande problem. Problem är heller inte alltid lätta att avgränsa geografiskt. Polisens arbete i berör till exempel ärenden med personer bosatta i andra stadsdelar.158 3.4 Svårt att följa medlen, och problem med ryckighet Det har visat sig generellt sett svårt att följa medel ner till stadsdelen. Lokala aktörer vet inte alltid vad det är för statliga medel som finansierar deras verksamhet, och detta är tydligare ju längre ut i verksamheterna man kommer. Särskilt inom skolan, där bidragen är många, har det varit svårt för rektorerna att ha en överblick över bidragen och varifrån finansieringen kommer.159 ska både hålla i samordningen över staden och kunna 155Integrationsverket, Vad hände med ”Blommanpengarna”? – Slutrapport, 2000. 156Intervju med chef för individ och familjeomsorg och chef för kultur och fritid (tidigare chef för skolan när den låg under stadsdelens ansvar), . 157Fokusgrupp 1 med poliser lokalpolisområdet Nordost, . 159Telefonsamtal med planeringsledare extern finansiering, , och telefonintervju med utbildningschef grundskoleförvaltningen, . Samma bild framkommer i telefonintervjuer med rektorer, /30/31. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N redovisa till kommunstyrelsen hur mycket de tror de kommer att kunna ansöka , hur mycket de har fått och hur de har använt statsbidragen. De måste vara tydliga ner i den egna organisationen om vilka pengar de sökt, vad de tror att de kommer få, vad de har fått och hur de kommer att fördela pengarna. Det är mycket administration och mycket organisation runt de riktade statsbidragen. För en rektor kan det till exempel betyda att hen behöver hålla reda på vilken skolläkare som är anställd med hjälp av likvärdighetsbidraget160 och vilken som är anställd via ytterligare ett annat statsbidrag161 som syftar till personalförstärkning inom elevhälsan.162 Bland lärare och rektorer finns en misstänksamhet om att statsbidragen inte kommer skolan till del utan att de försvinner in i den kommunala budgetens ”slukhål”. Den här känslan hänger rimligen delvis ihop med svårigheten att överblicka vad som påverkar skolans ramar och det bidrar till känslan av att det inte går att förstå var pengarna tar vägen som skolorna ställs inför sparbeting och krav på en budget i balans. Det hänger också ihop med att skolans budget är beroende av elevpengen och att stora förändringar i elevantal kan få stora konsekvenser för skolans ekonomi som är svåra att styra och förutsäga. Det är inte bara svårt att följa medlen utan de kommer också ofta sent vilket skapar en ryckighet i kommunernas planering. kommer regeringens beslut sent när den kommunala budgeten redan är beslutad. Till stadsdelen kommer pengarna ibland så sent på budgetåret som . Planeringen försvåras också av att det inte alltid går att veta vilka statsbidrag som kommer att vara aktuella eller hur stor budgeten kommer att vara. Det blir då svårt för kommunen att både hinna planera och sätta igång verksamheter. Om medlen kommer sent eller om det inte redan finns ett strategiskt tänkande om hur arbetet ska bedrivas, finns det, enligt en tjänsteperson centralt i kommunen, en risk för att pengarna ”strösslas ut” för att stärka upp små lokala behov.163 Tjänstepersoner med chefsbefattningar i stadsdelen beskriver det i stället som att man då inte räknar med medlen i budgeten utan att de i praktiken fungerar som en buffert som kan ”rädda” ett eventuellt dåligt bokslut.164 Statsbidraget som söktes hos hade stadsdelen exempelvis på sig att förbruka. En sådan hantering försvårar både redovisningen såväl som effekten av bidraget. Företrädare för i stadsdelen uppger att det har varit otydligt hur effekter av olika satsningar ska redovisas. 160Förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. 161Förordningen (2016:400) om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och för fortbildning när det gäller sådana insatser. 162Telefonsamtal med planeringsledare extern finansiering, . 163Telefonsamtal med verksamhetschef för utveckling, . 164Intervju med chef för individ och familjeomsorg och chef för kultur och fritid (tidigare chef för skolan när den låg under stadsdelens ansvar), . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N bidragen söks i förväg innan ett projekt eller en verksamhet startas upp förenklas redovisningen av pengar och effekter av verksamheten, menar de vidare.165 I stadsdelen har man, för att minska denna ryckighet, byggt upp strukturer för varaktighet, bland annat genom att anställa koordinatorer vid trygghetssamordningsenheten. Några av dessa är finansierade av projektmedel men är ändå tillsvidareanställda.166 Detta sätt att lösa problem med ryckigheten i statsbidragen har dock lett till oro för att missgynnas om man har ett arbete igång inom det område som staden bestämt att ett statsbidrag ska gå till. Om staden till exempel slagit fast att ett antal ska gå till trygghetskoordinatorer, och det redan finns ett sådant arbete i stadsdelen med fast anställd personal finns det en oro över att pengarna inte skulle komma trygghetsarbetet till del. För att få medel i denna situation skulle det krävas att den befintliga koordinatortjänsten omvandlades till en ettårig projektanställning, vilken skulle motverka syftet med utvecklingsarbetet.167 Det har visat sig att det är svårt att följa statliga medel ner till stadsdelen och det är tydligare ju längre ut i verksamheterna man kommer. Granskningen visar ändå att statsbidragen i stort sett har kommit stadsdelen till del, men det kan handla om relativt små belopp i förhållande till de problem som bidragen ska motverka. Kommunens egen resursfördelningsmodell gör att det i praktiken kan vara svårt för regeringen att försöka påverka hur stor del av statsbidragen som når socioekonomiskt utsatta områden. Statsbidragen kan vara ett störande moment i kommunens egen planering av verksamheten. Det gäller särskilt på skolans område, vilket skulle kunna förklaras av den förhållandevis stora mängden statsbidrag som finns där. Det finns en spänning mellan regeringens ambition att styra medel mot specifika geografiska områden, och kommunens strävan mot att behandla sina stadsdelar och sin personal lika. Det blir särskilt tydligt när det handlar om att förbättra arbetsvillkoren för socialsekreterare och lärare eller rektorer i utsatta områden. Det är också tydligt vad gäller insatser för att öka antalet områdespoliser, även om spänningen i det fallet står mellan regeringens ambition och sätt att fördela resurser till lokalpolisområdet. 165Kompletterande uppgifter från stadsdelsförvaltningen, . 166Intervju med chef för individ- och familjeomsorg och chef för trygghetssamordningen, . 167Intervju med chef för trygghetssamordningen, . R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N 4Regeringens insatser utifrån stadsdelens perspektiv Det ingår i kommunernas grunduppdrag att se till att medborgarna får en likvärdig utbildning, trygghet och omsorg. Kommunen finansierar skola och socialtjänst, och kommunen och skolhuvudmännen ansvarar för drift och organisering utifrån de lagar och regler som finns. De statliga riktade statsbidragen och insatserna landar i denna kontext. Hur statliga insatser faller ut beror på hur de översätts från nationell nivå, via den kommunala nivån, och ner till chefer och tjänstepersoner på stadsdelsnivå. För gäller också att initiativ på nationell nivå översätts ner via polisregioner och slutligen ner till lokalpolisområdet och poliser verksamma där. Statsbidragen är inte enhetliga utan skiljer sig åt exempelvis vad gäller statens och kommunernas roller och ansvar, vad bidragen har för syften och grad av detaljstyrning. Statskontoret har tidigare pekat på att gränserna mellan olika slags statsbidrag är flytande och det är inte möjligt att utforma tydligt avgränsade kategorier. Det betyder att statsbidragen kan kategoriseras olika beroende på vem som gör analysen och i vilket syfte. Vårt syfte i detta kapitel är att illustrera hur statsbidrag riktade mot socioekonomiskt utsatta områden översätts från nationell nivå ner till stadsdelsnivå. Kapitlet är strukturerat utifrån tre olika kategorier av insatser, nämligen: •Insatser för ökad bemanning och ökade löner inom skola, socialtjänst och polis (4.1), •statsbidrag till extra aktiviteter för barn och unga (4.2), och •statsbidrag för ospecificerade aktiviteter i syfte att stärka jämlikhet och likvärdighet inom skolan, stödja kommuner med utsatta områden, respektive motverka segregation (4.3). 4.1Insatser för att öka bemanning och löner inom skola, socialtjänst och polis Svårigheter med personal- och kompetensförsörjning lyfts ofta fram som den mest svårlösta frågan för kommunerna och förklaras av arbetskraftsbrist inom offentlig verksamhet. Inom skolan väntas en brist på cirka 45 000 lärare och förskollärare år 2033.168 Enligt anger av socialcheferna att de generellt har svårt att rekrytera medarbetare till verksamheter. 168Skolverket, Lärarprognos 2019. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier, 2019. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N det ett stort behov av att rekrytera och behålla personal. Den demografiska utvecklingen medför att stora delar av landet kan få en total brist på arbetskraft, vilket menar gör att satsningar på enskilda yrkesgrupper kan utvecklas till ett nollsummespel.169 I det följande presenteras några av regeringens försök att stödja utvecklingen inom , skolan och polisen. 4.1.1Ökning av bemanningen inom myndighetsutövning Statsbidraget för att stärka bemanningen inom den sociala barn- och ungdomsvården –2020 riktas mot myndighetsutövande verksamhet och ska användas för rekrytering av personal. Syftet är framförallt att stärka både verksamheten och förutsättningarna för de flickor och pojkar som befinner sig i den sociala barn- och ungdomsvården. Medlen förväntas också kunna bidra till en bättre arbetsmiljö.170