prop · H80362 · 2020-12-30 00:00:00 — Intervjuresultat visar att anstalter med låg resurstilldelning lyckats anpassa sig till att arbeta med mindre resurser utan att detta påverkar prestationerna i särskilt hög utsträckning. Vidare hyrs anstaltslokalerna med långa kontrakt vilket påverkar verksamheten på lång sikt. 3.1Modell för beräkning av anstalternas förbättringspotential Inom ramen för granskningen har ett flertal alternativa modellspecifikationer prövats. Med modellspecifikation menas i detta fall vilka resurser och prestationer som ingår i analysen. Olika alternativa variabler har prövats och även alternativa justeringar av både resurs- och prestationsvariabler har övervägts. Den huvudsakliga modellspecifikationen innehåller fyra resursvariabler och två prestationsvariabler. Samtliga variabler är justerade på olika sätt för att åstadkomma jämförbarhet mellan anstalterna. Exempelvis justeras personalens arbetade tid utifrån sammansättningen av de intagna på en specifik anstalt genom att skapa en vikt utifrån strafftidens längd och hur många tidigare domar de intagna har. Samtliga justeringar beskrivs i mer detalj nedan. Resursvariablerna, de så kallade inputvariablerna, som ingår i modellen är följande: •personalens arbetade tid inom behandling och sysselsättning58 •personalens arbetade tid inom övrig verksamhet59 •anstaltens lokalyta mätt i kvadratmeter •antalet rapporterade misskötsamheter. 58I denna variabel ingår personal inom kategorierna kriminalvårdare och klienters sysselsättning. 59I denna variabel ingår personalkategorierna sektionschef, kriminalvårdsinspektör, kriminalvårdshandläggare, sjukvårdspersonal, lokala servicefunktioner och administrativ personal. R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R Anledningen att valt att använda de fyra resursvariablerna ovan är att vi vill försöka använda variabler som relaterar till Kriminalvårdens mål. Arbetad tid och yta representerar de viktigaste resurserna Kriminalvården använder för att genomföra verksamheten. Rapporterade misskötsamheter på anstalterna har främst att göra med Kriminalvårdens mål om att bedriva en verksamhet med hög säkerhet, men kan också relateras till Kriminalvårdens mål om att förhindra framtida återfall i brottslighet. Kriminalvårdens statistik över arbetade timmar är bristfällig Det är problematiskt att använda Kriminalvårdens statistik för att jämföra anstalter. Kriminalvården har statistik över arbetade timmar på olika verksamhetsställen. Dock bokförs anstalternas arbetade timmar utifrån vad ett specifikt verksamhetsområde anser vara lämpligt. Detta innebär att arbetade timmar inte alltid uttrycker var arbetet utförts utan påverkas av andra faktorer, till exempel organisatorisk tillhörighet. Ett exempel på detta är sjuksköterskor som ibland organiseras centralt för hela verksamhetsområdet, men utför sitt arbete på både anstalt och häkte om båda finns inom samma verksamhetsområde. Ett annat exempel är de verksamhetsområden där ett häkte ingår tillsammans med en eller flera anstalter. Där är det vanligt förekommande att delar av den arbetade tiden bokförts på någon av anstalterna i verksamhetsområdet i stället för på häktet. har valt att justera den bokförda tiden för att göra anstalterna så jämförbara som möjligt. Detta har vi gjort genom att fråga de verksamhetsområden som har fler verksamhetsställen än en anstalt hur deras resursanvändning i form av arbetade timmar såg ut åren 2015–2018. Bland annat har vi frågat vilka resurser de olika verksamhetsställena verkligen använder. Utifrån anstalternas svar har vi försökt bokföra tiden korrekt, vilket inneburit att föra tid mellan anstalter när detta varit lämpligt och ta bort sådan tid som egentligen använts för verksamhet i ett häkte men som ändå bokförts på anstalten. Arbetade timmar inom behandling och sysselsättning Personalens arbetade tid inom behandling och sysselsättning används för att mäta den del av personalens resurser som läggs på behandling av intagna på anstalten. I denna variabel ingår personalkategorierna kriminalvårdare och klienters sysselsättning. Behandlingarnas effekt och eventuell avhållsamhet från ytterligare brottslighet är beroende på personalens insatser. Det motiverar att dela upp personaltimmarna i två enskilda variabler, där denna variabel inkluderar personal som genom sitt arbete bör kunna påverka de intagna att inte återfalla i brott. Variabeln behöver dock justeras för att anstalterna ska bli jämförbara. Anstalter med högre säkerhetsklass har i genomsnitt mer personal än de med lägre säkerhetsklass. Detta beror förmodligen på att de intagna är mer resurskrävande, både vad gäller säkerhet och i behandlingsarbetet. Data visar tydligt att anstalter med högre säkerhetsklass har mer personal och att strafftider tydligt samvarierar 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N med anstalternas säkerhetsklass. Vi har valt lösningen att justera variabeln utifrån ett sammansättningsindex som konstrueras utifrån längden på de intagnas strafftid och hur många tidigare domar de intagna har. Dessa aggregeras sedan ihop för anstalterna och används som vikt för den arbetade tiden. Antagandet bakom denna justering är att klientelet av intagna påverkar hur mycket personal som krävs på en specifik lösa uppdraget enligt Kriminalvårdens instruktion. Arbetade timmar inom övrigt Tiden som anställda lägger på annat än behandling och sysselsättning är ytterligare en resurs som ingår i modellen. Denna resursvariabel är separerad från den som avser tid inom behandling och sysselsättning. Detta görs eftersom den verksamhet som utförs inom övrig verksamhet till stor del skiljer sig åt från tid inom behandling och sysselsättning. Även denna variabel justeras med ovan nämnda sammansättningsindex för att ta hänsyn till skillnader i sammansättning av intagna i olika säkerhetsklasser och mellan anstalter. Anstaltens lokalyta mätt i kvadratmeter Anstalternas lokalyta mäts som antalet kvadratmeter inomhusyta som finns angivet på respektive anstalts hyreskontrakt. en approximation på hur mycket kapital som en anstalt använder i sin verksamhet.60 Det är dock problematiskt att jämföra lokalytan mellan anstalter i olika säkerhetsklasser, eftersom anstalter i säkerhetsklass 1 använder mer lokalytor än anstalterna i lägre säkerhetsklasser. Detta beror på att anstalterna i högre säkerhetsklass av naturliga skäl behöver mer yta för att kunna hålla den högre säkerheten. Bland annat behövs det mer lokalyta till exempelvis slussar så att vissa intagna inte ska träffa varandra. Vidare har det varit nödvändigt att justera antalet kvadratmeter inomhusyta för de anstalter som är samlokaliserade med ett häkte. Detta har gjorts genom att fråga dessa anstalter om hur stora ytor som häktet disponerar och hur stor yta som används gemensamt.61 Vi har dessutom valt att justera lokalytan utifrån de olika säkerhetsklasserna genom att använda lokalytorna för anstalten som befinner sig vid den inom varje säkerhetsklass. Skillnaden i lokalyta mellan säkerhetsklasserna i denna jämförelse används sedan för att justera lokalytorna för anstalterna. Det innebär att anstalter i lägre säkerhetsklass har fått adderad yta för att bli mer jämförbara med anstalterna i säkerhetsklass 1. Vi har valt att inte justera lokalytorna baserat på en jämförelse mellan de olika säkerhetsklassernas 60Lokalyta användes även i effektivitetsberäkningarna som presenterades i den statliga utredningen . har även i tidigare granskningar där DEA-metoden använts inkluderat lokalyta som ett mått för kapitalanvändningen och funnit att denna variabel varit högt korrelerad med andra mått såsom materiella anläggningstillgångar, se exempelvis , Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor, 2011. 61Anstalterna i , Salberga, Saltvik, Storboda och är samlokaliserade med häkten. R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R medelvärde eller median. Anledningen till detta är att vissa anstalter har stora industriytor, något som slår igenom när ett medelvärde beräknas. Att mäta antalet misskötsamheter på anstalterna är ett sätt att väga in eventuella säkerhetsproblem på anstalten. Misskötsamheter är egentligen inte att betrakta som en resursvariabel utan i stället en icke önskvärd prestation som vi också vill fånga i modellen.62 Det vi försöker fånga med denna variabel är att det inte ska påverka resurseffektiviteten positivt att bedriva en verksamhet med så lite resurser att det går ut över exempelvis säkerheten på anstalterna. Inom forskningen på detta område är ett vanligt tillvägagångsätt att inkludera en sådan variabel i en DEA-modell som en resursvariabel i stället för att inkludera den som en prestationsvariabel. På så sätt straffar modellen anstalter som har många misskötsamheter genom att dessa anstalter i modellen tillförs en högre nivå av resurser jämfört med en anstalt som har ett mindre antal misskötsamheter. är det givetvis så att alla misskötsamheter inte är lika allvarliga. Exempelvis kan det antas vara mindre allvarligt att en intagen kommer försent till sin sysselsättning än att den hotar personalen. I syfte att vikta olika typer av misskötsamheter gavs Kriminalvården i uppgift av att konstruera tre olika grupper av misskötsamheter baserat på hur allvarliga de är. Kategoriseringen har gjort i grupperna: mycket allvarlig, allvarlig, och mindre omfattande.63 Misskötsamheter inom kategorin mycket allvarlig har sedan givits vikten 10, kategorin allvarlig vikten 5 och slutligen har kategorin mindre omfattande fått vikten 1. Prestationsvariablerna64, de så kallade outputvariablerna, som ingår i modellen är: •intagnas sysselsättning mätt i timmar 62Se Halkos och Petrou, ”Treating undesirable outputs in : A critical review”, 2019, för en diskussion av hur så kallade icke önskvärda prestationer (undesirable outputs) har inkluderats i DEA-modeller i tidigare forskning. 63I gruppen mycket allvarlig ingår: avvikelse/rymning, rymning/rymningsförsök, rymningsförberedelse, våld eller hot mot medintagen, våld eller hot mot tjänsteman. I gruppen allvarlig ingår befattning med beroendeframkallande medel, dopningsmedel, narkotika, innehav av otillåtet föremål, insmuggling/insmugglingsförsök, misskötsamhet i samband med permission och särskild permission, misskötsamhet i samband med sjuk- och hälsovård, samt misskötsamhet under transport. I gruppen mindre omfattande ingår annan förseelse, arbetsvägran, berusning, brott mot föreskrifter, kollektiv arbetsnedläggning, olämpligt uppträdande, positivt urinprov, positivt utandningsprov, skadegörelse samt vägran att lämna drogprov. 64I avsnitt 3.4 presenteras en modell som även inkluderar icke-återfall som en prestation. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Variabeln mäter de intagnas sysselsättning i antal timmar de var sysselsatta med en viss aktivitet. Alla intagna ska delta i någon form av sysselsättning och detta är anstaltens huvudsakliga sätt att långsiktigt påverka de intagnas beteende. Vilken specifik sysselsättning som den intagna erbjuds avgörs av anstalten och beror på vilka problem Kriminalvården bedömer att den intagna har. Om en anstalt inte har en viss sysselsättning kan det innebära att den intagna blir omplacerad till en annan anstalt som har sysselsättningen. Behandling och utbildning kan antas vara särskilt viktiga för de intagnas möjlighet att bryta med sitt kriminella förflutna och undvika framtida återfall i brott. I en rapport från genomfördes en enkät som visar att före detta intagna värderar olika typer av sysselsättningar olika när de ska bedöma hur stor betydelse sysselsättningen haft på deras möjligheter att undvika återfall i brott.65 Dessa enkätresultat har använts för att skapa vikter för de olika sysselsättningarna som en intagen kan ha på anstalt. Viktningen innebär att anstalter med mycket behandling och utbildning premieras jämfört med exempelvis en anstalt som har mycket arbetsdrift. Antalet vårddygn mäter hur många dygn som intagna spenderade på en specifik anstalt . En intagen som suttit intagen på en anstalt räknas som 365 vårddygn, medan en intagen som suttit på en anstalt i en månad räknas som 30 vårddygn. En plats som stått tom i en månad räknas alltså som . Denna variabel syftar till att mäta anstalternas beläggningsgrad. Variabeln vårddygn har justerats så att överbeläggning inte gör en anstalt mer effektiv. Kriminalvården framhåller att en utnyttjandegrad på är en rimlig måttstock.66 Högre beläggning än så ökar riskerna för att kunna ta emot och placera intagna rätt, hantera ordningsstörningar och så vidare. Det skulle också kunna innebära att de intagna blir stressade och att anstaltens behandlingar får sämre resultat samt att säkerheten på anstalten försämras. Överbeläggning tenderar dock att göra att en anstalt blir mer resurseffektiv i en DEA-modell. Anledningen är att anstalten de facto producerar fler vårddygn. Justeringen görs genom att anstalter som överskrider av maximal beläggning inte får tillgodoräkna sig dessa vårddygn. Prestationer i form av vårddygn när beläggningsgraden överstiger påverkar alltså inte effektivitetsmåttet i positiv riktning. 65Brottsförebyggande rådet, Arbete, utbildning och behandling på svenska anstalter – En studie om intagnas sysselsättning, 2015, s. 60 f. 66E-postkorrespondens med företrädare för Kriminalvården . R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R 3.2 Beskrivning av modellens variabler I detta avsnitt redovisas beskrivande statistik för de anstalter som analyseras inom granskningen. I tabell 3 redovisas beskrivande statistik för samtliga variabler som ingår i DEA-modellen innan justeringar är genomförda. Tabell 3 Beskrivande statistik av input- och outputvariabler på anstaltsnivå, perioden –2018 Arbetade timmar inom behandling Arbetade timmar inom övrigt Lokalyta (m2) Intagnas sysselsättning (timmar) Källa: Egen bearbetning av Kriminalvårdens statistik. Som konstaterats tidigare är det stora skillnader i storlek mellan de studerade anstalterna. Detta återspeglas också tydligt i tabell 3. Anstalten med högst antal vårddygn (drygt 142 000 vårddygn) hade exempelvis 44 gånger fler vårddygn än den anstalt som hade lägst antal vårddygn. Storleksskillnaderna mellan anstalterna kan också illustreras genom att studera lokalytorna. Kumla är den anstalt som har störst lokalyta, knappt , jämfört med anstalten i som endast hade lokalyta. i säkerhetsklass 1 har i genomsnitt störst lokalytor () medan de i säkerhetsklass 3 i genomsnitt har minst lokalytor (knappt 3.3 Vissa anstalter har stor förbättringspotential En anstalt betraktas som ineffektiv om den har en potential att öka sina prestationer utan att ytterligare resurser tillförs. Däremot är den resurseffektiv om den inte kan öka sina prestationer utan ytterligare resurser. Det är, som tidigare påpekats, viktigt att ha i åtanke att resultaten som presenteras i detta avsnitt är relativa mått. Detta innebär att anstalter som bedöms ha en förbättringspotential är ineffektiva i förhållande till andra observerade anstalter. Tabell 4 visar den genomsnittliga ineffektiviteten för samtliga anstalter –2018. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 4 Genomsnittlig ineffektivitet i procent för perioden –2018, variabel skalavkastning (VRS) Anm.: Samtliga undersökta anstalter har jämförelsepunkter med andra anstalter, det vill säga unika enheter saknas. Från tabell 4 kan konstateras att det finns anstalter som har en stor förbättringspotential. är det relativt många anstalter som enligt modellen är fullt resurseffektiva.67 Anstalterna hade i genomsnitt en förbättringspotential på för perioden –2018.68 Lägst genomsnittlig ineffektivitet hade anstalterna då anstalterna i genomsnitt skulle ha kunnat ökat sina prestationer utan ytterligare resurser. Högst var den genomsnittliga förbättringspotentialen det sista studerade , då motsvarande siffra var . Antalet anstalter som enligt modellen definieras som resurseffektiva varierar . Knappt hälften av anstalterna (20 stycken) som ingår i undersökningen var effektiva . definieras (14 stycken) av anstalterna som fullt resurseffektiva. Med hjälp av DEA-metoden kan man identifiera referensanstalter, bland de resurseffektiva anstalterna, som anstalter med förbättringspotential kan jämföra sig med. Dessa referensanstalter är anstalter som har en liknande profil av resurser och prestationer som de anstalter som uppvisar en förbättringspotential. I tabell 12 i bilaga 4 redovisas referensanstalterna för de anstalter som uppvisade förbättringspotential 2018. 67Eftersom det beräknade effektivitetsmåttet är relativt innebär effektivitet att det teoretiskt skulle kunna gå att producera mer. 68För att identifiera eventuella extremvärden används metoden supereffektivitet. För en diskussion kring supereffektivitet se Banker och , “The super-efficiency procedure for outlier identification, not for ranking efficient units”, 2006 och Banker, och , “On the use of super-efficiency procedures for ranking efficient units and identifying outliers”, 2017. Beräkningarna visar att anstalterna i Kumla och är potentiella extremvärden samtliga år. har så långt som möjligt försökt säkerställa att den inkluderade statistiken är korrekt och har valt att inkludera dessa anstalter i beräkningarna. R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R Anstalternas förbättringspotential är ett relativt mått på hur mycket en anstalt kan förbättra sina prestationer med givna resurser. Eftersom jämförelserna görs med andra anstalter ett givet år är det inte förvånande att resultaten och antalet helt effektiva anstalter varierar över undersökningsperioden. I tabell 5 nedan presenteras den genomsnittliga förbättringspotentialen uppdelat och efter anstalternas säkerhetsklass. Tabell 5 Genomsnittlig ineffektivitet i procent per säkerhetsklass för perioden –2018, variabel skalavkastning (VRS) (7 st.) (21 st.) (11 st.) Säkerhetsklass 2/3 (4 st.) Över den studerade tidsperioden framgår att det är anstalterna i säkerhetsklass 2 som i genomsnitt hade högsta förbättringspotentialen. För anstalterna i denna säkerhetsklass skulle enligt beräkningarna prestationerna kunna öka med i genomsnitt utan ytterligare resurser. Lägst genomsnittlig förbättringspotential hade anstalterna i säkerhetsklass 3. var det anstalterna i säkerhetsklass 1 som hade den högsta genomsnittliga förbättringspotentialen, . I figur 4 presenteras genomsnittliga effektivitetstal för enskilda anstalter för hela den undersökta perioden –2018.69 69Resultat per anstalt och år redovisas i bilaga 3. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 4 Medelineffektivitet vid anstalter, 2015–2018 Kumla Ljustadalen Rödjan Storboda Asptuna Salberga norra Anm.: Ineffektiva anstalter är de som har en ineffektivitet som är statistiskt säkerställd. Konfidensintervallen har beräknats med hjälp av resamplingtekniker. För mer information om hur dessa beräkningar är utförda se bilaga 1. Det finns stora skillnader i anstalternas resurseffektivitet. Högst genomsnittlig ineffektivitet för hade anstalten i . Anstalten är en liten ungdomsanstalt med få intagna. Det kan tänkas vara svårt att få en sådan anstalt att vara resurseffektiv, men finns exempel på andra små anstalter som lyckas bättre i jämförelse, exempelvis anstalten i med 9 platser också för ungdomar, i säkerhetsklass 2, som inte uppvisar någon förbättringspotential. Andra exempel är med 25 platser och Ljustadalen med 20 platser. Näst högst förbättringspotential över hela perioden har , men även Saltvik och Hinseberg uppvisar en förbättringspotential som i genomsnitt över de studerade åren ligger på . finns det ett antal anstalter som inte uppvisar någon förbättringspotential under hela den studerade tidsperioden . Dessa anstalter är: , , Kumla, Ljustadalen, , , , och Sörbyn.70 När resultaten jämförs framkommer att de beräknade effektivitetstalen är relativt stabila. Det är exempelvis 20 anstalter som uppvisar en förbättringspotential samtliga fyra undersökta år. 70 Observera att anstalten i historiskt sett haft en speciell grupp av intagna där en stor andel varit dömda för ekonomisk brottslighet. Denna grupp intagna kan antas vara mindre resurskrävande. Detta skulle möjligtvis kunna förklara att anstalten betraktas som effektiv i våra beräkningar. Vi har dock i modellen försökt justera för sammansättningen av de intagna gällande strafftid samt antal tidigare domar. R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R 3.4Små skillnader i resultaten när modellen även innehåller återfall Ett av Kriminalvårdens viktigaste mål med verksamheten är att minska återfallen i brott. Det är därför intressant att inkludera även återfall i en modell som jämför anstalternas effektivitet. Som diskuterats har det inom ramen för denna granskning endast varit möjligt att studera effektiviteten med hjälp av en sådan modell för eftersom återfallsstatistiken endast är tillgänglig fram till dess. Modellen som inkluderar återfallsdata är identisk med modellen från avsnitt 3.1, förutom att den även innehåller en prestation som mäter om intagna lämnar en anstalt och sedan inte återfaller i brottslighet som leder till ny anstaltspåföljd . Det är viktigt att i våra beräkningar ta hänsyn till att intagna på olika anstalter har olika långa strafftider i genomsnitt. Det är också viktigt att ta hänsyn till att intagna ofta sitter på flera anstalter under verkställigheten. För att mäta om anstalterna lyckats med arbetet att förhindra återfall i brottslighet mäter vi icke-återfall för de intagna som anstalterna frigivit. Ett problem när man ska mäta återfall per anstalt är att en intagen kan ha avtjänat sitt straff på fler än en anstalt. För att räkna icke-återfall på ett rättvist sätt tillgodoräknas därmed varje anstalt den andelen av tiden som den intagna suttit på anstalten om den intagna inte återfaller till ny verkställighet på anstalt . Variabeln justeras med anstaltens omloppstid på intagna. Att anstalterna har olika lång omloppstid kommer av att anstalterna har klientel med i genomsnitt olika långa strafftider. En anstalt där alla sitter en månad var kommer därmed att producera 12 gånger så många fler frigivningar än en anstalt där alla sitter var. Genom att justera variabeln utifrån straffets längd kan denna problematik undvikas. Givetvis är denna variabel en grov approximation på om anstalten lyckats i sitt arbete att få en intagen att inte återfalla i brottslighet. Det finns så klart många andra faktorer som påverkar återfall i brott som vi i denna granskning inte har möjlighet att ta hänsyn till. I en jämförelse på anstaltsnivå anser vi det dock intressant att jämföra resultaten från en modell som inkluderar icke-återfall för att på så sätt försöka undersöka om anstalter som lyckas bedriva en resurseffektiv verksamhet möjligen gör så på bekostnad av arbetet mot återfall. Resultaten från modellen som inkluderar ett prestationsmått som mäter om intagna på en anstalt återfallit i brottslighet eller ej presenteras i tabell 6. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 6 Ineffektivitet i procent för modellen med icke-återfall som prestationsmått i jämförelse med modellen utan detta prestationsmått, variabel skalavkastning (VRS) Resultaten från modellen som inkluderar icke-återfall som en prestationsvariabel visar på en genomsnittlig förbättringspotential för anstalterna som nästan är identisk med modellen som inte inkluderar denna variabel.