prop · H703108 · 2020-03-25 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:108 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat (Svenska Skeppshypotek) och dess verksamhetsform. Det övergripande syftet med granskningen har varit att bedöma om Svenska skeppshypotek har en lämplig verksamhetsform. övergripande bedömning är att Svenska Skeppshypotek inte har en lämplig verksamhetsform. I sin rapport rekommenderar därför regeringen att se över verksamhetsformen och ta explicit ställning till den samt att låta utreda om Svenska Skeppshypotek är föremål för statligt stöd. Regeringen välkomnar granskning och instämmer i de övergripande iakttagelserna. Regeringen avser att se över verksamhetsformen för Svenska Skeppshypotek och värdera för- och nackdelar med olika verksamhetsformer, inklusive den nuvarande, där en möjlig form är aktiebolag. Vid denna analys ska även konsekvenserna för sjöfartsnäringen beaktas. Vidare är det väsentligt att säkerställa att ett eventuellt förslag till förändrad verksamhetsform inte står i strid med om statligt stöd. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Utgångspunkter för granskning................ Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning har granskat och dess verksamhetsform. Granskningen redovisas i rapporten (RiR 2019:36), se bilagan. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som har redovisat i sin rapport. har granskat (Svenska Skeppshypotek) och dess verksamhetsform. anger som grund för granskningen i huvudsak följande. Svenska Skeppshypotek bildades av staten 1929 för att förbättra svenska rederiers möjligheter att få långfristiga krediter och medverka till handelsflottans föryngring. Svenska Skeppshypotek har i en reservfond och utlåningen till rederier uppgår till . Verksamheten är reglerad i en lag . Svenska Skeppshypotek är en unik verksamhet och är varken myndighet, aktiebolag eller någon annan vanligt förekommande verksamhetsform i staten. Därför kan regeringen inte styra genom till exempel bolagsordning, ägarinstruktioner, instruktion eller regleringsbrev. Svenska Skeppshypoteks verksamhetsform innebär därmed att regeringen har svårigheter att styra innehållet i den faktiskt bedrivna verksamheten. Det övergripande syftet med granskningen är att bedöma om Svenska Skeppshypotek har en lämplig verksamhetsform. Följande frågor har ingått i granskningen: 1.Är verksamhetsformen ändamålsenlig? 2.Medger verksamhetsformen en tillfredsställande grad av styrning och påverkansmöjligheter för staten? 3.Ger verksamhetsformen tillräckliga förutsättningar för att verksamheten ska bedrivas effektivt? har i sin granskningsrapport valt att inte granska administrationen av sjöfartsstödet som Svenska Skeppshypotek sköter på uppdrag av . Administrationen av sjöfartsstödet granskas dock av inom ramen för den årliga revisionen av . Granskningens frågeställningar har besvarats med hjälp av dokumentstudier, intervjuer och besök hos Svenska Skeppshypotek, och branschföreningen har kompletterat med en enkät till föreningens medlemmar. sammanfattande iakttagelser om Svenska Skeppshypotek är uppdelade i tre delar: •dess relation till affärsbankerna, •dess relation till och funktion för kredittagarna, det vill säga rederierna samt •dess relation till och funktion i staten. När det gäller relationen till affärsbankerna noterar följande. Såväl Svenska som representanter för rederier uppger att affärsbankerna blivit allt mer ovilliga att finansiera rederibranschen och då framför allt mindre och medelstora rederier. Därmed har Svenska Skeppshypotek kommit att bli en allt viktigare finansiär för dessa grupper. Affärsbankerna finansierar ändå indirekt rederier genom att de lånar ut kapital till Svenska Skeppshypotek. Det statligt ägda bolaget är en betydande långivare till Svenska Skeppshypotek. Enligt en rättsutredning som lät göra 2010 är det sannolikt att det faktum att Svenska Skeppshypotek inte betalar inkomstskatt och saknar avkastningskrav innebär att Svenska Skeppshypotek är mottagare av statligt stöd. Detta har inte rapporterats till . tar inte ställning till frågan om Svenska Skeppshypotek erhåller statligt stöd och inte heller till frågan om de lämnar statligt stöd. I fråga om Svenska Skeppshypoteks relation till och funktion för kredittagarna noteras följande. Det finns fördelar för Svenska Skeppshypotek med att det finns representanter från branschen i Svenska men det är inte ovanligt att det uppkommer jävssituationer i samband med kreditbeslut. Eftersom Svenska Skeppshypoteks ansökningsförfarande är informellt går det inte att jämföra vilka rederier som får sina förfrågningar beviljade och vilka som avslås. Det saknas en samlad bild över orsakerna till avslagen. Det finns även en risk att hanteringen är personberoende. Slutligen noterar , när det gäller relationen till och funktionen i staten, att regeringens möjlighet till styrning utifrån nuvarande regelverk är begränsad. Vidare konstateras att det har gått regeringen initierade genomgångar av Svenska Skeppshypotek och att verksamheten fortfarande inte har fått några slutliga besked om dess framtida uppdrag och inriktning. De styrande författningarna innehåller oklarheter och ger upphov till olika tolkningar. menar att möjligheten till insyn i verksamheten har begränsats genom att inte har haft någon departementstjänsteman i Svenska . Regeringens engagemang i Svenska Skeppshypotek har enligt varit litet. övergripande bedömning är att Svenska Skeppshypotek har en ändamålsenlig men inte lämplig verksamhetsform. lämnar därför följande rekommendationer till regeringen: • se över verksamhetsformen och ta explicit ställning till den, där en Skr. 2019/20:108 annan möjlig form är aktiebolag, •låt utreda om Svenska Skeppshypotek är föremål för statsstöd. 3Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen har uppdrag att aktivt förvalta bolagen med statligt ägande så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. I syfte att säkerställa en aktiv och professionell förvaltning av statens tillgångar i form av aktierna i bolagen med statligt ägande har utvecklat ett antal verktyg och processer för sitt arbete, vilka regeringen avser att även fortsättningsvis kontinuerligt utvärdera och förbättra. Svenska Skeppshypotek inrättades av 1929 för att bedriva låneverksamhet med intecknade svenska fartyg som säkerhet. Verksamheten är reglerad i lagen (1980:1097) om , av vilken det bland annat framgår att regeringen utser samtliga ledamöter i Svenska och granskar dess förvaltning. Vidare framgår att regeringen utser två revisorer för revision av styrelsens förvaltning och kassans räkenskaper. Härutöver framgår av lagen att Svenska Skeppshypotek står under tillsyn. Staten är på så sätt tillförsäkrad insyn och kontroll över verksamheten. Som noterat är dock Svenska Skeppshypotek varken myndighet eller aktiebolag. Regeringen kan därför inte styra Svenska Skeppshypotek genom till exempel bolagsordning och ägaranvisning (som för aktiebolag med statligt ägande) eller myndighetsinstruktion och regleringsbrev (som för förvaltningsmyndigheter). Regeringen delar bedömning att det därmed finns skäl att se över Svenska Skeppshypoteks verksamhetsform. Regeringen delar beskrivning av Svenska Skeppshypotek och dess relation till affärsbankerna och kredittagarna samt dess relation till och funktion i staten. Regeringen anser att verksamheten hos Svenska Skeppshypotek fyller ett viktigt syfte för den svenska sjöfartsnäringen och de svenska rederierna samt att tillgången till finansiering riktad mot denna sektor är viktig bland annat för att påskynda en omställning av klimatskäl. Regeringen avser att se över verksamhetsformen för Svenska Skeppshypotek och värdera för- och nackdelar med olika verksamhetsformer, inklusive den nuvarande, där en möjlig form är aktiebolag. Vid denna analys ska även konsekvenserna för sjöfartsnäringen beaktas. Vidare är det väsentligt att säkerställa att ett eventuellt förslag till förändrad verksamhetsform inte står i strid med om statligt stöd. 2019/20:108 I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-545-9 rir 2019:36 tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 1 1 - 2 0 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 1 5 1 1 R I R 2 0 1 9 : 3 6 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef , revisor , revisionsdirektör och revisionsdirektör har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A S K E P P S H Y P O T E K S K A S S A N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Syfte, frågeställningar och avgränsning Svenska skeppshypotek och bankerna Bankerna är både konkurrenter och långivare till Svenska skeppshypotek Affärsbankerna har delvis lämnat rederisektorn Svenska skeppshypotek och rederierna Kort om den svenska handelsflottan Svenska skeppshypotek och staten Statens styrning och insyn Det har funnits fler hypotekskassor KPMG:s analys av Svenska skeppshypotek analys av Svenska skeppshypotek Olika tolkningar av regelverken Fonden har levererat kapital till staten Diskussion med om ändring i uppdraget Svenska skeppshypoteks verksamhetsform är ändamålsenlig men inte lämplig 6.2Staten saknar tillfredsställande möjligheter för styrning och regeringen har Risk för ineffektiv verksamhet R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A S K E P P S H Y P O T E K S K A S S A N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat (Svenska skeppshypotek) och dess verksamhetsform. Granskningens bakgrund och motiv Svenska skeppshypotek bildades av staten 1929 för att förbättra svenska rederiers möjligheter att få långfristiga krediter och medverka till handelsflottans föryngring. Svenska skeppshypotek har i en reservfond och utlåningen till rederier uppgår till knapp . Verksamheten är reglerad i en lag . Svenska skeppshypotek är en unik verksamhet och är varken myndighet, aktiebolag eller någon annan vanligt förekommande verksamhetsform i staten. Därför kan regeringen inte styra genom till exempel bolagsordning, ägarinstruktioner, instruktion eller regleringsbrev. Svenska skeppshypoteks verksamhetsform innebär därmed att regeringen har svårigheter att styra innehållet i den faktiskt bedrivna verksamheten. Det övergripande syftet är att bedöma om Svenska skeppshypotek har en lämplig verksamhetsform. Följande frågor har ingått i granskningen: •Är verksamhetsformen ändamålsenlig? •Medger verksamhetsformen en tillfredsställande grad av styrning och påverkansmöjligheter för staten? •Ger verksamhetsformen tillräckliga förutsättningar för att verksamheten ska bedrivas effektivt? Syftet med den här rapporten är att granska om Svenska skeppshypotek har en lämplig verksamhetsform. Den sammantagna bedömningen är att så inte är fallet, huvudsakligen eftersom verksamhetsformen inte medger regeringen en tillfredsställande grad av kontroll och styrning, samt att den medför att Svenska skeppshypotek har ett antal potentiella fördelar gentemot andra kommersiella aktörer på marknaden. Dessa fördelar är för det första att Svenska skeppshypotek är befriat från inkomstskatt. För det andra behöver Svenska skeppshypotek inte lämna utdelning till en ägare. För det tredje saknar Svenska skeppshypotek krav på avkastning från en ägare. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A S K E P P S H Y P O T E K S K A S S A N Verksamhetsformen är ändamålsenlig men inte lämplig Det finns ingen identifierad faktor som talar för att Svenska skeppshypoteks verksamhetsform inte skulle vara en ändamålsenlig lösning för dess övergripande ändamål, nämligen att ge krediter till rederisektorn. har dock inte heller identifierat någon faktor som talar för att Svenska skeppshypoteks nuvarande juridiska konstruktion skulle vara den enda ändamålsenliga verksamhetsformen för denna uppgift. Behovet av Svenska skeppshypoteks kreditgivning har i viss mån ökat i efterspelet till finanskrisen –2009, eftersom affärsbankernas intresse för rederibranschen minskade betydligt efter krisen. Svenska skeppshypoteks funktion som kreditgivare för små och medelstora rederier som annars har svårt att få finansiering har blivit viktigare. har genom lagen om beslutat att verksamheten ska bedrivas i en egen verksamhetsform med offentligrättslig ställning. har dock efter det beslutat att den huvudsakliga verksamhetsformen i staten ska vara myndighet, men att det ibland kan vara motiverat att bedriva verksamhet i en privaträttslig form. Detta gäller särskilt för konkurrensutsatt verksamhet där bolagsformen bör vara utgångspunkten. Svenska skeppshypotek är med sin unika verksamhetsform en udda fågel i staten. Verksamheten riskerar ha konkurrensfördelar jämfört med andra kreditinstitut i och med att den är befriad från att betala inkomstskatt samt saknar avkastnings- och utdelningskrav från Detta innebär också att Svenska skeppshypotek kan vara en mottagare av statsstöd. tar inte ställning till om detta är fallet eller inte, men konstaterar dels att frågan aktualiserats , dels att det är som avgör om något är statsstöd eller inte, men att ingen anmälan dit skett. Bland hypotekskassorna är Svenska skeppshypotek ensamt kvar i staten. Både Stadshypoteket och Landshypoteket bolagiserades och privatiserades . Hypotekskassorna bildades med kreditregleringar och deras syfte var att säkra långfristig kreditgivning till prioriterade sektorer som bedömdes ha särskilda behov, framför allt av modernisering. I och med avregleringen av finansmarknaden försvann kreditrestriktionerna och därmed också hypotekskassornas ursprungliga syfte. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Staten saknar tillfredsställande möjligheter för styrning och regeringen har saknat engagemang Möjligheterna för staten att styra Svenska skeppshypotek anges i dess lag och begränsas av verksamhetsformen. Regeringen kan styra genom att utse styrelseledamöter och kan styra genom att ändra lagstiftningen. Dessa två styrmetoder har nackdelar, dels för att regeringen av hävd bara nominerar tre av styrelsens sju ledamöter, dels för att författningarna innehåller begrepp som kan tolkas olika. Vidare bedömer att regeringens engagemang i verksamheten har varit svalt trots upprepade initiativ till kontakt från Svenska skeppshypotek. har inte heller haft någon departementstjänsteman i styrelsen , vilket begränsat insynen har uttryck att konkurrensutsatt statlig verksamhet normalt ska bedrivas i bolagsform. Om Svenska skeppshypotek vore ett statlig ägt aktiebolag kunde regeringen utnyttja bolagsordningen för den långsiktiga styrningen av ändamålet, och ägarinstruktion för den årliga styrningen inklusive ekonomiska mål. Det skulle därmed ge regeringen en bättre möjlighet till styrning och kräva ett större engagemang från regeringen för verksamheten. Risk för ineffektiv verksamhet har beslutat om att statlig verksamhet ska präglas av effektivitet och god hushållning. Svenska skeppshypotek är en sluten verksamhet. Lagstiftningen medger varken utdelning av vinst eller ekonomiska tillskott till verksamheten. Därmed ger Svenska skeppshypotek, till skillnad från statligt ägda bolag, inte någon utdelning till staten. Det finns inte heller något avkastningskrav från statens sida. En verksamhet som bedrivs med begränsad insyn, begränsad styrning och utan krav på avkastning har inga yttre krav på effektivitet. Därför finns det risk att en sådan verksamhet blir ineffektiv och inte hushållar med sina medel. Svenska skeppshypotek har en stor kapitalbas i förhållande till sin utlåning. Det innebär att avkastningen på kapital blir relativt låg. Med dagens kapitalbas skulle Svenska skeppshypoteks utlåning kunna vara mer än så stor och fortfarande vara inom lagens gränser. Det kan finnas skäl till att ha mer kapital än vad lagen kräver, bland annat för att kunna expandera verksamheten vid behov och att hålla inlåningsräntan låg men denna överkapitalisering innebär i viss mån ett ineffektivt resursutnyttjande. Med nuvarande lagstiftning finns det ingen möjlighet för staten att ta utdelning ur Svenska skeppshypotek och det kan därför vara svårt att upprätthålla en effektiv resursallokering. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A S K E P P S H Y P O T E K S K A S S A N övergripande bedömning är att Svenska skeppshypotek inte har en lämplig verksamhetsform. Därför rekommenderar regeringen att: •se över verksamhetsformen och ta explicit ställning till den, där en annan möjlig form är aktiebolag, •låta utreda om Svenska skeppshypotek är föremål för statsstöd. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N (Svenska skeppshypotek) bildades för att förbättra svenska rederiers möjligheter att få långfristiga krediter och medverka till handelsflottans föryngring. Staten ställde en grundfond på till förfogande, vilket motsvarar knappt 300 miljoner i dagens penningvärde. Upplåningsrätten bestämdes till tio gånger grundfondens storlek. är verksamheten reglerad i en lag från 1980.1 Verksamheten kan skaffa medel genom ackumulerade överskott, upplåning på kreditmarknaden eller genom utgivning av obligationer. Enligt särskild reglering är en viktig målgrupp mindre rederier, den så kallade mindre skeppsfarten.2 Svenska skeppshypoteks ändamål är att medverka vid finansiering av rederiverksamhet som bedrivs av svenskt rederi eller av en utländsk juridisk person där svenska fysiska eller juridiska personer har ett betydande inflytande eller intresse. För ändamålet lämnar Svenska skeppshypotek lån, huvudsakligen av långfristig karaktär, eller ikläder sig garanti för sådana lån. Svenska skeppshypotek får pröva fråga om lån till svenskt rederiföretag för förvärv, ombyggnad eller reparation av mindre fartyg för vilket statligt stöd för förlusttäckning lämnas eller kan lämnas.3 1.Svenska skeppshypotek lånar ut pengar till svenska rederier med fartygspanter som säkerhet. Lånestocken uppgår till . Reservfonden uppgår till . Därtill finns det en garanti från på . Utlåningen finansieras av upplåning från andra finansiella institut. Svenska skeppshypotek regleras i en särskild lag. 2.Svenska skeppshypotek förvaltar Fonden för den mindre skeppsfarten. Förluster på utlåning enligt förordningen till den mindre skeppsfarten får täckas genom att ta Fonden i anspråk. Fonden har i eget kapital och har en garanti från på ytterligare . Utlåning från Fonden regleras i en särskild förordning. För båda garantierna betalar Svenska skeppshypotek marknadsmässiga avgifter till . 3.Svenska skeppshypotek administrerar sjöfartsstödet på uppdrag av och Delegationen för sjöfartsstöd. Allt beslutsfattande gällande sjöfartsstödet sker inom Delegationen för sjöfartsstöd. betalar Svenska skeppshypotek för administrationen. Administrationen av sjöfartsstödet sker separerat från Svenska skeppshypoteks låneverksamhet. Detta regleras i ett avtal mellan Svenska skeppshypotek och . 1Lag (1980:1097) om . 2Förordning (1988:103) om lån till den mindre skeppsfarten. 31 § lag (1980:1097) om . R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A S K E P P S H Y P O T E K S K A S S A N 1.1 Motiv till granskning Svenska skeppshypotek är en unik verksamhet och är varken myndighet, aktiebolag eller någon annan vanligt förekommande verksamhetsform i staten. Regeringen kan därför inte styra Svenska skeppshypotek genom till exempel bolagsordning och ägarinstruktioner (som för statligt ägda aktiebolag) eller myndighetsinstruktion och regleringsbrev (som för förvaltningsmyndigheter). Styrelsen består av sju ledamöter som utses av regeringen.4 Av dessa nominerar branschorganisationen tre ledamöter från branschen. Regeringen nominerar tre ledamöter och fackförbundet en ledamot. Regeringen beslutar om arvodena till ledamöterna, beviljar dem ansvarsfrihet och utser revisorer.5 Ett motiv till granskning är att Svenska skeppshypoteks verksamhetsform kan innebära att regeringen har svårigheter att styra innehållet i den faktiskt bedrivna verksamheten och att bedöma om verksamheten bedrivs såsom det förväntas. Verksamhetsformens särart gör att den är unik i den offentliga sfären och regeringen har vid två tillfällen6 låtit analysera Svenska skeppshypoteks verksamhetsform. Det har dock inte lett till någon förändring av verksamhetsformen. 1.2 Syfte, frågeställningar och avgränsning Syftet med granskningen är att bedöma om Svenska skeppshypotek har en lämplig verksamhetsform. Med lämplig avses här att verksamhetsformen är ändamålsenlig för affärsmässig verksamhet och inte åtnjuter konkurrensfördelar gentemot privata aktörer. En lämplig verksamhetsform innebär också goda förutsättningar för statlig styrning, insyn och kontroll. Aktuella frågeställningar är: •Är verksamhetsformen ändamålsenlig? •Medger verksamhetsformen en tillfredsställande grad av styrning och påverkansmöjligheter för staten? •Ger verksamhetsformen förutsättningar för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt? 49 § lag (1980:1097) om . 59 och 23 § lag (1980:1097) om . 6KPMG, , Bolagsgenomgång, . , Rapport , . 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har i denna granskningsrapport valt att inte granska administrationen av sjöfartsstödet som Svenska skeppshypotek sköter på uppdrag av . Administrationen av sjöfartsstödet granskas dock av inom ramen för den årliga revisionen av . För att bedöma de frågor som ställs i granskningen utgår från de ställningstaganden som riksdag gjort gällande Svenska skeppshypotek och allmänna förvaltningsprinciper. En jämförelse med den förvaltningsmodell som gäller för statliga bolag har också gjorts. För att bedöma om Svenska skeppshypoteks verksamhetsform är ändamålsenlig utgår från Svenska skeppshypoteks ändamål i lagstiftningen (1980:1097): ”Verksamheten ska medverka vid finansiering av rederiverksamhet som bedrivs av svenskt rederi eller av en utländsk juridisk person där svenska fysiska eller juridiska personer har ett betydande inflytande eller intresse. För ändamålet lämnar lån, huvudsakligen av långfristig karaktär, eller ikläder sig garanti för sådana lån”. konstaterar att 1997 instämde i de resonemang som regeringen fört om principerna om statsförvaltningens organisering. Regeringen redovisade sin syn på att statlig verksamhet i huvudsak ska bedrivas i myndighetsform, i vilka fall det kan vara motiverat att låta en statlig uppgift utföras i privaträttslig form samt att i sådana fall ska aktiebolag eller ideell förening användas.7 Vidare betonade regeringen att ”om myndigheten bedriver affärsverksamhet, bör denna särskiljas från myndighetens övriga verksamhet.