prop · H80364 · 2020-12-17 00:00:00 — LRF anser därför att det är direkt olämpligt med en bestämmelse som innehåller en målsättning om enighet eller samtycke. anser Amnesty, , CRD och SSR m.fl. att den konsultationsskyldige ska eftersträva enighet och samtycke. CRD och Amnesty anför att kravet på saklighet och opartiskhet går att förena med ett ökat inflytande för det samiska folket och CRD anmärker att det i finns ett krav på att försöka uppnå samtycke. Promemorians förslag att enighet eller samtycke ska eftersträvas ger uttryck för konsultationens syfte att ge samerna ett ökat inflytande och delaktighet i frågor som rör samiska förhållanden. De konsulterande myndigheternas roller vid konsultationen blir dock av nödvändighet olika beroende på vilken typ av ärenden myndigheten handlägger. I exempelvis ärenden där det finns en part, t.ex. en sökande av ett tillstånd, behöver konsultationsförfarandet anpassas så att det inte kommer i konflikt med kraven på opartiskhet och saklighet vid myndighetens handläggning. Det föreslås därför, som framgår ovan, att det ska framgå av lagen att i dessa ärenden ska den konsultationsskyldige inte vara skyldig att ange en motiverad ståndpunkt och yttra sig över de andras ståndpunkter. 6.4 framgår dessutom att i ärenden där det finns enskilda parter, exempelvis enskilda sökande, kan det ibland vara lämpligt att myndigheten tillåter att även dessa deltar vid konsultationen. Den offentliga makten ska, i enlighet med 1 kap. 1 § regeringsformen, utövas under lagarna. Principen om all maktutövnings normbundenhet, vanligen kallad legalitetsprincipen, gäller för samtliga statliga och kommunala organ, också för de normgivande. Förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska enligt 1 kap. 9 § regeringsformen dessutom i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Grundläggande krav på legalitet, objektivitet och proportionalitet i förvaltningsmyndigheters verksamhet följer även av 5 § förvaltningslagen (2017:900). Principen om allas likhet inför lagen, som pekat på, innebär emellertid inte hinder mot lagstiftning som har till syfte att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter. Enligt 12 kap. 2 § regeringsformen gäller vidare att ingen annan myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. I promemorian berördes inte frågan om hur ett lagkrav att enighet eller samtycke ska eftersträvas förhåller sig till de nämnda grundlagsstadgade principerna om legalitet, likabehandling, objektivitet och en självständig förvaltning. Dessa principer är grundläggande för vårt statsskick och viktiga garantier för som rättsstat och för rättssäkerheten i vårt land. Med anledning av remissynpunkterna finns det skäl att understryka det som redan anförts om att en konsultation aldrig får innebära att myndigheten gör avsteg från kraven på likabehandling, opartiskhet och saklighet vid handläggningen av ett ärende eller krav på att förvaltningsmyndighet självständigt ska fatta beslut med tillämpning av den reglering som gäller samt med beaktande av alla intressen som är av betydelse i ärendet. Även med de ovan nämnda anpassningarna av regleringen av konsultationsförfarandet i ärenden där det finns parter belyser de ovan nämnda remissinstansernas synpunkter problematiken med bestämmelsen att enighet eller samtycke ska eftersträvas vid konsultationen i förhållande till de aktuella bestämmelserna i regeringsformen. Det framstår som svårförenligt med dessa rättsprinciper att föreslå en lagstadgad skyldighet att i enskilda ärenden eftersträva enighet och samtycke. Eftersom skyldigheten gäller flera olika aktörer och dessa kommer att kunna ha olika uppfattningar så kan det också förefalla märkligt med ett lagkrav om att eftersträva enighet och samtycke. I sammanhanget kan också övervägas betydelsen av 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen av vilken det framgår att samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla sitt eget kultur- och samfundsliv ska främjas. Bestämmelsen har karaktär av en programförklaring som ger uttryck för ett viktigt mål för den samhälleliga verksamheten. Den ger inte i sig upphov till några rättigheter för den enskilde men kan ändå få viss betydelse vid sådan rättstillämpning där det är fråga om att väga olika faktorer mot varandra. Samernas intresse av att kunna vidmakthålla sin kultur, däribland renskötseln, ska vid en sådan avvägning tillmätas särskild vikt (se bl.a. NJA 2020 s. 3). Bestämmelsen kan emellertid inte medföra att grundlagsstadgade rättsprinciper såsom kraven på att iaktta likabehandling och objektivitet åsidosätts. Som Bergsstaten har påpekat 2020/21:64 kan det även förekomma att krav på att eftersträva enighet inte är förenligt med innehållet i materiell rätt i ett enskilt ärende. Syftet med lagförslaget är att ge samerna ett ökat inflytande och delaktighet i frågor som rör samiska förhållanden. Konsultationer bör ske i god anda och fortsätta tills enighet eller samtycke i den fråga som är orsak till konsultationen uppnåtts eller tills den konsultationsskyldige eller den samiska företrädaren förklarar att enighet eller samtycke inte kan nås i ärendet. Som framgått ovan påverkar konsultationsförfarandet emellertid inte myndighetens rätt och skyldighet att självständigt fatta beslut i ärenden utifrån en objektiv prövning av relevanta sakomständigheter och gällande rättsregler och myndigheten är inte bunden av vad andra deltagare i konsultationen eventuellt har kommit överens om eftersom myndighetens möjlighet att besluta i frågan styrs av gällande rätt. Även i normgivningsärenden och i ärenden som inte innefattar rättstillämpning kan det vara problematiskt att föreskriva ett krav på strävan efter samtycke och enighet. Som påpekat måste t.ex. en nämnd och kommunfullmäktige vara fri att besluta i vilken riktning som helst oavsett vad deltagarna i konsultationen enats om. Det väsentliga är att de samiska företrädarna som önskar bli konsulterade verkligen har fått komma till tals inför att ett beslut fattats i ärenden som har särskild betydelse för dem och att de samiska perspektiven blivit belysta. Regeringen anser därför sammanfattningsvis att det inte är lämpligt att föreskriva ett krav på att de konsultationsskyldiga ska eftersträva enighet och samtycke med de samiska företrädarna. Som framgår nedan ska konsultationen fortsätta till dess att enighet eller samtycke uppnås eller det kan konstateras att enighet eller samtycke inte kan uppnås för att det ska finnas en tydlig regel för när konsultationer ska avslutas. Det ska inte förstås som ett krav på att eftersträva enighet eller samtycke. I enlighet med vad som ovan redogjorts för följer bl.a. kraven på att beakta allas likhet inför lagen samt att iaktta saklighet och opartiskhet av grundlag. Grundlagarna står över alla andra lagar. Vanlig lag får inte tillämpas i strid med grundlag. Det finns därför inte behov av att, så som föreslår, att ange det i lagen. Det föreslås att konsultationen ska fortsätta tills enighet eller samtycke uppnåtts eller tills den konsultationsskyldige eller den samiska företrädaren förklarar att enighet eller samtycke inte kan nås i ärendet. CRD vill poängtera att konsultationsskyldighetens räckvidd är beroende av ärendets karaktär, varför skyldigheten inte lämpar sig för dylika generella inskränkningar. En bestämmelse som reglerar när ett konsultationsförfarande får lov att avslutas av en myndighet bör enligt CRD dels förenas med närmare detaljreglering kring rekvisiten för detta samt med anvisning av tydliga handläggningsrutiner som behöver företas före avslutandet, dels formuleras som ett undantagsfall. Det bör finnas regler om konsultationens avslutande, så att parterna vet vad de har att rätta sig efter. Konsultationen får rimligen anses avslutad om konsultationsdeltagarna är överens eller om den konsultationsskyldige eller den samiska företrädaren förklarar att enighet eller samtycke inte kan uppnås. Detta bör gälla oberoende av ärendets karaktär. Det är viktigt att konsultationerna inte drar ut i onödan och orsakar det allmänna eller enskilda alltför långa handläggningstider och stora kostnader. I detta sammanhang bör det erinras om myndighetens skyldighet enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer att se till att ett ärende handläggs skyndsamt. Det allmänna kravet på myndigheters handläggning av ärenden i 9 § första stycket förvaltningslagen (2017:900) att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts och de särskilda krav på skyndsamhet som gäller för ärenden vid förvaltningsmyndigheter som inletts av enskild part, gäller självfallet även vid konsultationens genomförande. Det kan därför vara motiverat att den konsultationsskyldige förklarar att enighet eller samtycke inte kan nås i ett ärende när den som deltar i konsultationen inte har angett sin motiverade ståndpunkt i ärendet och yttrat sig över de andras ståndpunkter inom skälig tid eller på annat sätt förlänger processen i onödan. När det gäller ärenden med en part som söker tillstånd har normalt mycket av det som ska avhandlas under konsultationen redan kommunicerats mellan parterna under tidigare samrådsförfaranden. Den sökande partens och de samiska företrädarnas ståndpunkter kan därmed vara kända tidigt i handläggningen av ärendet hos den tillståndsprövande myndigheten. Det kan också vara så att ansökan begränsar vad som kan prövas i ärendet. I dessa fall kan följden bli att den tillståndsprövande myndigheten i ett förhållandevis tidigt skede förklarar att enighet eller samtycke inte kan uppnås i ärendet. bedömer att det med den föreslagna regleringen saknas incitament för de konsultationsskyldiga att fortsätta konsultationen och försöka uppnå samtycke. kommun och Region anser att kraven på hur stora ansträngningar som måste göras innan konsultationerna kan avslutas bör preciseras. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att syftet med konsultationer är att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter. Den konsultationsskyldige bör därför inte alltför lättvindigt avge en förklaring att enighet eller samtycke inte kan uppnås eftersom det skulle riskera att motverka konsultationens syfte. Ett konsultationsskyldigt organ bör avge en sådan förklaring och avsluta konsultationen först när det står klart att en fortsatt konsultation inte kan leda till enighet eller samtycke i ärendet eller om den samiska företrädarens passivitet medför att ärendet inte kan handläggas skyndsamt och kostnadseffektivt. ombudsmän () och Justitiekanslern utövar tillsyn och granskar att den offentliga makten utövas i enlighet med gällande lagar och regler. Dessutom finns det möjlighet att överklaga beslut och få frågan om eventuell bristande konsultation prövad. Det är viktigt att framhålla att även om konsultationen inte leder till enighet eller samtycke är det av stort värde att samernas synpunkter under konsultationen kan bidra till att ge myndigheten ett bättre beslutsunderlag i ärenden som rör samiska förhållanden. I promemorian föreslås även att konsultationen alltid ska avslutas före det att ärendet enligt bestämmelser i lag eller förordning måste avgöras av den konsulterande myndigheten. Flera remissinstanser är kritiska mot bestämmelsen. i anser att bestämmelsen är svårhanterlig då risken är stor att konsultation i en del 2020/21:64 ärenden inte hinner slutföras och att syftet därmed per automatik förfelas. Enligt CRD bör samer som huvudregel få tid på sig att erhålla, samla och analysera informationen som frågan omfattar och ges inte saknar samiska representanter möjlighet att förutse konsekvenserna av vissa åtgärder för samiska intressen, varför en konsultation skulle bli helt meningslös. Region , Sáminuorra och SSR anser att en sådan bestämmelse skulle begränsa konsultationsordningen och hämma dess syfte. Vissa ärenden måste enligt bestämmelser i lag eller förordning avgöras av den konsulterande myndigheten. Sådana tidsgränser gäller även i de fall en konsultation ska genomföras. Den framförda kritiken mot den föreslagna bestämmelsen talar dock mot att det införs en sådan bestämmelse i lagen. En bestämmelse om att konsultation alltid ska avslutas före det att ärendet måste avgöras bör därför inte införas i lagen. Det bör inte införas några regler om tidpunkter eller tidsfrister för konsultationens genomförande Frågan är om det behövs bestämmelser om tidpunkter eller tidsfrister för konsultationens genomförande. Hovrätten för anser att ett utvecklat resonemang om lämplig tidpunkt för konsultation och rimligt antal konsultationer skulle kunna underlätta förfarandet. och i anser att det bör tydliggöras i vilket skede som konsultationer ska genomföras. i förordar att konsultation bör ske innan en ansökan skickas på remiss till andra myndigheter så att den myndighet som mottar remissen har ett korrekt och komplett underlag att ta ställning till. Att fastställa i lag hur ofta och när konsultationer ska genomföras är inte lämpligt. Det handlar om många olika slags ärenden och antalet ärenden kommer också att skilja sig mellan olika myndigheter, vilket gör det svårt att reglera detta i en generell bestämmelse. Det bör därför inte lagregleras i vilket skede, i vilka situationer eller konsultationer ska genomföras utan det bör i stället avgöras av myndigheterna från fall till fall. Det kan förutsättas att konsultationer kan komma att genomföras regelbundet, även om tidpunkterna inte är reglerade i lag. En allmän utgångspunkt är att konsultationer bör ske tidigt i handläggningen av ett ärende och med beaktande av de samiska företrädarnas önskemål (se avsnitt 6.3). Det bör emellertid också beaktas att konsultationer så långt som möjligt ska samordnas med samrådsförfaranden och liknande förfaranden som föreskrivs i lag eller förordning (se avsnitt 5.2). I vissa ärendetyper kan det, som i förordar, vara lämpligt att en konsultation sker innan en ansökan skickas på remiss till andra myndigheter så att den myndighet som mottar remissen har ett korrekt och komplett underlag att ta ställning till. Bedömningen av när konsultation ska ske i ett specifikt ärende överlämnas emellertid till myndigheterna att avgöra. Flera remissinstanser – , , och och Bergsstaten – är kritiska mot att det i förslaget saknas tidsgränser för genomförande av konsultationen. Det är dock, av liknande skäl som angetts för varför tidpunkter inte bör regleras, svårt att ange generella tidsgränser som ska gälla i alla ärenden hos samtliga myndigheter. Vad som kan anses vara en rimlig tid för en konsultation i ett ärende bör kunna variera avsevärt beroende på ärendets art och komplexitet samt dess betydelse och konsekvenser för samerna. Det bedöms inte heller lämpligt att, som Bergsstaten förordar, detaljreglera hur en konsultationsberättigad får lägga fram synpunkter. Förvaltningslagens krav på att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts gäller dock, som tidigare framhållits, även för ärenden som innefattar en konsultation. För ärenden som inletts av enskild part vid en förvaltningsmyndighet finns särskilda bestämmelser. Myndigheter är skyldiga att underrätta en enskild part om avgörandet i ett ärende kommer bli väsentligt försenat och anledning till det (11 § förvaltningslagen). Om ett sådant ärende inte avgjorts i första instans kan parten skriftligen begära att ärendet avgörs och har rätt att från att begäran inkom till myndigheten få ett beslut i ärendet eller ett särskilt beslut om att avslå begäran (12 § förvaltningslagen). Tidsgränsen ska emellertid inte uppfattas som en reglering om rekommenderad tidsåtgång för ärendehandläggningen (prop. 2016/17:180 s. 297). Dessa bestämmelser gäller inte vid handläggning av sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och regioner där besluten kan laglighetsprövas genom att överklagas enligt 13 kap. kommunallagen (2017:725) eller i brottsbekämpande verksamhet hos vissa myndigheter (2–3 §§ förvaltningslagen). Som framgått ovan i avsnitten 6.2–6.3 kan krav på handläggningstider och hur brådskande ärendet är påverka såväl vad som bedöms vara skäliga tidsfrister som valet av konsultationsform. Vidare gäller, som framgår ovan, att konsultationen kan avslutas om den konsultationsskyldige eller den samiska företrädaren förklarar att enighet eller samtycke inte kan nås i ärendet. En sådan förklaring kan motiveras med att den samiska företrädaren inte yttrar sig inom skälig tid eller annars förlänger processen i onödan. Detta motverkar den risk som remissinstanserna pekar på med utdragna handläggningstider och fördröjningar i ärenden på grund av att det saknas konkreta tidsgränser för konsultationers genomförande. Förslaget bedöms vara väl förenligt med ovan nämnda bestämmelser och krav på skyndsam handläggning i annan författning. Det bör därför inte införas bestämmelser om tidsgränser för konsultationer. Det bör inte införas nya bestämmelser om sekretess I det allmännas verksamhet gäller sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, samt enligt offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Med sekretess avses enligt 3 kap. 1 § OSL förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt. Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter (8 kap. 1 § OSL). I vissa fall måste dock myndigheter kunna utbyta sekretessbelagda uppgifter med såväl andra myndigheter som med enskilda. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. bestämmelse innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsättningar (3 kap. 1 § I bl.a. 10 kap. t.ex. 10 kap. 2 § OSL utlämnande till en annan myndighet eller en enskild), 10 kap. 14 § OSL (utlämnande till en enskild med förbehåll) och den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL (utlämnande till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset att lämna ut uppgiften har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda). I promemorian föreslås inga förändringar i frågor som rör offentlighet Hovrätten för anser att frågan om lagförslagets förhållande till bör utredas närmare med utgångspunkt i de många skilda verksamheter som kan komma att bli föremål för konsultation. föreslår en utredning av frågan om sådan information som utväxlas under konsultationerna ska kunna undantas från offentlighet som konsultationerna pågår och att sekretessen för dessa handlingar hävs när konsultationen är avslutad. SFV och anser att det bör införas en regel om sekretess eftersom konsultationen riskerar att bli meningslös om delar av underlagsmaterialet inte kan delges. Det kan inledningsvis konstateras att det endast i undantagsfall torde finnas sekretessbelagda uppgifter i de ärenden där konsultation ska ske. Frågan om sekretess för uppgifter som rör försvaret (15 kap. 2 § OSL) t.ex. kommer inte att aktualiseras eftersom ärenden som rör totalförsvaret m.m. avses bli undantagna från konsultationsskyldigheten (se avsnitt 5.5). heller torde frågan om utrikessekretess komma att aktualiseras (15 kap. 1 § Däremot är det tänkbart att – om den konsulterande myndigheten är en statlig myndighet – bestämmelsen i 30 kap. 23 § OSL kan vara tillämplig hos den. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess, i den mån regeringen meddelar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt för uppgifter om bl.a. enskildas affärs- och driftförhållanden. föreskrifter finns i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Det kan inte uteslutas att även andra sekretessbestämmelser kan bli Någon sekretessbestämmelse som direkt tar sikte på verksamheten hos finns inte, frånsett 9 § offentlighets- och sekretessförordningen 24 och 106 i bilagan till förordningen. Generellt kan anföras att det inte kan uteslutas att det i samband med en konsultation kan uppstå behov av att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till , en sameby eller en samisk organisation, dvs. såväl till en myndighet som till enskilda. uppgift ska lämnas ut får då ske med de begränsningar som följer av OSL. Om sekretessbelagda uppgifter i ett konsultationsärende skulle lämnas över till kan allmänheten – om någon regeländring inte genomförs – med stöd av offentlighetsprincipen vända sig till med en begäran om att ta del av den handling i vilken uppgifterna finns. Eftersom någon sekretess för uppgifterna i det stora flertalet fall sannolikt inte kommer att gälla hos skulle en sådan handling behöva Prop. 2020/21:64 lämnas ut. Detta torde normalt innebära att myndigheterna inte kommer att lämna över sådana uppgifter till . De uppgifter som är föremål för sekretess kommer alltså i regel behöva utelämnas när den konsultationsskyldige informerar om de relevanta omständigheter som kan påverka beslutet. Risken för att detta kommer att försvåra konsultationerna ska dock inte överskattas. Det kommer sannolikt inte finnas något större behov av att lämna ut sekretessbelagda uppgifter för att konsultationen ska kunna genomföras på ett meningsfullt sätt. SFV och anser att en sekretessbestämmelse bör införas men har inte närmare utvecklat i vilken situation de bedömer att en sekretessbestämmelse behövs. Det kan inte uteslutas att förekomsten av sekretessbelagda uppgifter kan innebära en risk för att konsultationsunderlaget inte blir fullständigt. En möjlighet skulle kunna vara att införa en bestämmelse om överföring av sekretess i konsultationsärenden av samma slag som den som gäller vid tillsyn (11 kap. 1 § OSL). Mot bakgrund av vad som anförts bedöms det inte finns tillräckliga skäl att införa en sådan bestämmelse. Inte heller bör det införas någon särskild bestämmelse om sekretess för uppgifter i ärenden om konsultation hos . Det är svårt att precisera vilka uppgifter det skulle kunna bli fråga om eftersom så många olika slags ärenden ska kunna bli föremål för konsultation. Vid en kommande utvärdering av konsultationsordningen (se avsnitt 10) bör frågan om behovet av särskilda bestämmelser om sekretess och hur befintliga bestämmelser har tillämpats vara en av de frågor som behöver uppmärksammas. Beslut som strider mot samernas ståndpunkt Regeringens bedömning: , en samebys eller en samisk organisations samtycke till ett beslut efter en konsultation bör inte vara nödvändigt för beslutets giltighet. Promemorians bedömning: Överensstämmer med bedömningen i Remissinstanserna: En mycket stor majoritet av remissinstanserna kommenterar inte särskilt promemorians bedömning och några få föreslår att det särskilt ska anges i lagtexten att , en samebys eller en samisk organisations samtycke till ett beslut efter en konsultation inte i något fall ska vara nödvändigt för Det finns dock ett antal remissinstanser, bl.a. (Amnesty), Sámiid Riikkasearvi/(), , , , Environment Institute (SEI), som är kritiska till bedömningen och anför att den strider mot folkrättens utveckling om att vissa ingripande myndighetsbeslut förutsätter urfolks samtycke. anför att för att konsultationer ska få önskvärd effekt krävs det att de synpunkter som lämnas vid konsultation med eller annan företrädare för samerna tillmäts avgörande betydelse. , , Åre och kommuner är starkt kritiska till resonemanget i promemorian om att samernas utlåtande endast ska tillmätas stor betydelse. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med