prop · H703120 · 2020-03-24 00:00:00 — 1975/76:34) till införandet av skyldigheten för näringsidkare att tillhandahålla hand- lingar preciseras inte vad som avses med detta begrepp. Det ligger nära till hands att i detta sammanhang, i linje med vad utredningen gör, tolka begreppet handling så att det ansluter till tryckfrihetsförordningens definition (jfr dock 22 § andra stycket marknadsföringslagen, se prop. 2013/14:15 s. 85). Med handling skulle därmed i 42 § 2 avses dels en handling i konventionell form, dvs. en framställning i skrift eller bild, dels en upptagning som endast med tekniska hjälpmedel kan läsas eller av- lyssnas eller uppfattas på annat sätt (jfr 2 kap. 3 § tryckfrihets- förordningen). En upptagning för automatiserad behandling kan bestå av endast några få uppgifter eller av en stor mängd information. Detta får till följd att det kan föreligga en skyldighet för den som berörs av ett föreläggande att sammanställa viss information. Ur ett svenskt perspektiv får data anses rymmas i ”handling” såsom detta begrepp används i lagtexten. Det krävs därför av denna anledning inte någon ändring i marknadsföringslagen eller avtalsvillkorslagen. Däremot gäller skyldigheten att tillhandahålla handlingar enligt 42 § 2 marknadsföringslagen respektive 8 § 2 avtalsvillkorslagen bara i förhåll- ande till just näringsidkare. Det är alltså nödvändigt att komplettera lagstiftningen på så sätt att skyldigheten att tillhandahålla handlingar ska gälla för de subjekt som anges i den aktuella artikeln konsument- skyddsförordning. Myndigheter ingår bland de subjekt som enligt förordningen ska vara skyldiga att tillhandahålla handlingar. För svensk del kan det framstå som främmande att en myndighet ska kunna förelägga en annan statlig myndig- het att tillhandahålla handlingar. Både den anmodande och anmodade parten utgör ju delar av vad som brukar anses vara ett och samma rättssubjekt, staten. För att ska leva upp till förordningens krav är det emellertid nödvändigt att även myndigheter omfattas. I sammanhanget kan påpekas att den personkrets som enligt marknads- föringslagen och avtalsvillkorslagen är skyldig att yttra sig och lämna upp- lysningar utvidgades till att omfatta var och en med anledning av 2004 års Även myndigheter omfattas av begreppet var och en. Till skillnad från utredningen anser regeringen att det inte behövs någon särskild bestämmelse som klargör att skyldigheten även gäller för statliga och kommunala myndigheter. övriga subjekt som anges i den aktuella artikeln i finns det behov av ett förtydligande. När det gäller tillsyn enligt betaltjänstlagen och lagen om verksamhet med bostadskrediter föreligger det ingen skyldighet för var och en att lämna upplysningar och tillhandahålla Det behöver införas en sådan skyldighet för att uppfylla de krav som konsumentskyddsförordning ställer. vara begränsad till de bestämmelser som omfattas av förordningens tillämpningsområde, dvs. 4 a kap. 1–8 §§ betaltjänstlagen respektive 1 kap. 5 § eller 4 kap. 7, 8, 9, 10, 11 eller 14 § lagen om verksamhet med Upplysningsskyldigheten enligt läkemedelslagen omfattar även Lagtexten är inte avgränsad till någon viss krets av upp- lysningsskyldiga, om än motiven är inriktade på den som hanterar Regeringen delar utredningens bedömning att lagen därmed får anses uppfylla konsumentskyddsförordning. Vad avser lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s geo- blockeringsförordning finns inte någon skyldighet för var och en att lämna upplysningar och tillhandahålla handlingar. Det behöver införas en sådan skyldighet för att lagstiftningen ska uppfylla de krav som ställs i EU- En grundläggande förutsättning för att det ska föreligga en skyldighet att tillhandahålla en handling är, i linje med vad m.fl. framhåller, att denna behövs i ett ärende om tillämpningen av aktuell Som utgångspunkt bör myndigheten, utifrån förutsättningarna i varje enskilt ärende, själv avgöra vilken information som behövs (jfr 2007/08:150 s. 43 f.). Självfallet är det endast information som är relevant för utredningsåtgärderna som ska samlas in av myndigheten. för alla myndighetsåtgärder som utgör ingrepp i ett enskilt intresse ska proportionalitetsprincipen tillämpas när myndigheten i det specifika fallet tar ställning till om en handling ska begäras ut. Att en sådan bedömning ska ske följer redan av 5 § förvaltningslagen. Utövandet av de tillsyns- och utredningsbefogenheter som de behöriga myndigheterna ska ha enligt EU-förordningen ska vara förenligt med I och med detta finns ett stort utrymme att beakta nationella regler och rättsprinciper, t.ex. om anonymitetsskydd och efterforsknings- förbud (jfr prop. 2009/10:217 s. 17 f. och prop. 2016/17:22 s. 142). igheten att tillhandahålla myndigheten upplysningar och handlingar begränsas alltså av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen (jfr prop. 2006/07:6 s. 27 och prop. 2016/17:22 s. 142). detta följer redan av grundsatsen att grundlag har företräde framför vanlig lag anser regeringen, till skillnad från m.fl., att det inte behöver anges särskilt (jfr prop. 2011/12:175 s. 19 och prop. s. 142). Föreläggande utan föregående uppmaning Av det betänkande som lämnades av Utredningen om ett reklamlandskap i förändring (se SOU 2018:1 s. 309 och 320) framgår att till den utredningen framfört att möjligheten att få ut uppgifter med stöd av marknadsföringslagen är en omständlig process som försinkar tillsyns- arbetet. KO måste inledningsvis begära eller besluta om att få uppgifter. Detta beslut kan överklagas. Först därefter, om myndigheten inte får uppgifter efter föreläggandet, kan beslutet förenas med vite. Om myndig- heten trots allt inte får ut uppgifter, får en vitesutdömande process startas. anser att föreläggandena om att få ut uppgifter borde kunna förenas med vite direkt för att effektivisera tillsynen. I det nämnda betänkandet konstaterades att det är viktigt att myndighetens tillsynsarbete inte försenas i onödan. Vidare anförde utredningen att möjligheten att använda vite som påtryckningsmedel redan initialt framstår som ett viktigt redskap i utredningsarbetet som kan bidra till ett effektivare arbete. KO:s tillsynsverksamhet har visserligen av tradition haft som utgångs- punkt att genom dialog försöka få en näringsidkare som bryter mot det marknadsföringsrättsliga regelverket att rätta sitt beteende. Ett sådant mindre formellt förfarande har många klara fördelar. I de situationer där KO på förhand kan förutse att näringsidkaren inte på frivillig väg kommer att ändra sin marknadsföring framstår det emellertid som onödigt att ett vitesföreläggande måste föregås av en uppmaning. Det behöver inte, som Svensk Försäkring m.fl. befarar, medföra att en dialog inte kan föras mellan myndigheten och den som kan komma att bli föremål för utred- ningsåtgärderna. I stället framstår det som lämpligt att en dialog i många fall är utgångspunkten. framhåller kan dock situ- ationen uppstå att det krävs ett formellt föreläggande för att få ut relevanta handlingar. Några vägande skäl för att hålla fast vid uppmaningskravet har samman- taget inte framkommit. Regeringen delar utredningens bedömning att KO i alla avseenden som regleras i 42 § marknadsföringslagen respektive 8 § avtalsvillkorslagen bör ges rätt att utan föregående uppmaning besluta om föreläggande som får förenas med vite. KO bör ges motsvarande rätt att utan föregående uppmaning förelägga den som har meddelats ett förbud eller åläggande att vid vite tillhandahålla ombudsmannen de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för tillsynen över att förbudet eller åläggandet följs. När KO har konstaterat att ett föreläggande behövs för utredning eller tillsyn i ett ärende enligt marknadsföringslagen eller avtalsvillkorslagen, kan det inte sällan finnas behov av att låta beslutet gälla . I sammanhanget ska noteras att KO beträffande sådana förelägganden som beslutas med stöd av 28 § marknadsföringslagen får bestämma att föreläggandet ska gälla . Vidare kan enligt gällande rätt före- lägganden utfärdade av de andra utpekade behöriga myndigheterna – och – gälla (se 8 kap. 26 § sista stycket betaltjänstlagen, 8 kap. 1 § sista stycket lagen om verksamhet med bostadskrediter och 17 kap. 2 § läkemedelslagen). KO bör därför ges rätt att bestämma att även detta slags föreläggande ska få gälla . 2019/20:120 6.2 Regeringens förslag: Det ska klargöras att i samband med en inspektion i nödvändig omfattning får ta del av handlingar och begära upplysningar på platsen. Detsamma ska gälla för en myndighet som har tillsyn enligt lagen med kompletterande be- stämmelser till EU:s geoblockeringsförordning. Kravet på att ett vitesföreläggande om inspektion med stöd av marknadsföringslagen eller avtalsvillkorslagen ska ha föregåtts av en uppmaning till näringsidkaren ska tas bort. I samma lagar ska undan- taget för inspektion i bostäder tas bort. Undantaget för inspektion i bostäder ska tas bort även i läkemedelslagen. ska få bestämma att ett föreläggande om inspektion ska gälla . Regeringens bedömning: Det saknas behov av att klargöra Finans- inspektionens befogenheter vid en undersökning enligt betaltjänstlagen eller lagen om verksamhet med bostadskrediter respektive Läkemedels- verkets befogenheter vid en undersökning enligt läkemedelslagen. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att undantag för inspektion i bostäder ska göras. Vidare föreslår utredningen inte bestämmelser om in- spektionsrätt i lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s geo- blockeringsförordning. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag och bedömning. (juridiska fakulteten) anser att det är tveksamt om ett generellt undantag för inspektion i bostäder är förenligt med artikel 9.3 c konsumentskyddsförordning. Även (Patent- och ) ifrågasätter att undantag görs för bostäder. Graden av integritetsintrång torde enligt domstolen i stället kunna beaktas vid bedömningen av om åtgärden är proportionerlig. Frågan om reglerna om inspektionsrätt uppfyller och unionsrättens krav på rättssäkerhetsgarantier och rätten till domstolsprövning behöver enligt domstolen också analyseras ytterligare. Konsumenter ifrågasätter om inte även bostäder behöver omfattas av inspektionsrätten då allt mer kommersiell verksamhet bedrivs från bostäder. Även (Patent- och marknadsöverdomstolen) är tveksam till om KO genom den föreslagna bestämmelsen ges de befogenheter vid en inspektion som artikel 9.3 c i förordningen kräver. befarar att den föreslagna inspektionsrätten inte kommer att kunna användas effektivt om oanmälda inspektioner inte får utföras. Myndigheten konstaterar vidare att det saknas en rätt att utföra inspektioner för att ta del av handlingar. och TU – Medier i anför att en skrivning om att beslut om inspektion inte får fattas om det skulle komma i konflikt med grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer bör tas in i lagtexten och att det uttryckligen bör framgå av lagtexten att inspektion inte får göras i syfte att beslagta handlingar som omfattas av journalisters tystnadsplikt. framhåller vikten av att myndigheterna ser tillsynen som en dialog med näringsidkaren. Skälen för regeringens förslag och bedömning Utgångspunkter och inspektionsrätten enligt gällande rätt Enligt artikel 9.3 c konsumentskyddsförordning ska behöriga myndigheter kunna utföra nödvändiga inspektioner på plats och ha befogenhet att få tillträde till bl.a. lokaler som den näringsidkare som berörs av inspektionen använder inom ramen för den egna närings- eller yrkesverksamheten samt i samband med det bl.a. beslagta handlingar. Myndigheterna ska även kunna uppmana andra myndigheter att vidta åtgärder för att bl.a. undersöka eller beslagta handlingar. Genom lagstiftning med anledning av konsumentskydds- förordning infördes i marknadsföringslagen och avtalsvillkorslagen befogenhet för KO att genomföra inspektioner. Enligt 44 § marknads- föringslagen får KO, om det behövs för tillsynen i ett ärende där ett förbud eller åläggande kan antas komma i fråga eller för tillsynen över att ett meddelat förbud eller åläggande följs, uppmana en näringsidkare att hålla de lokaler eller motsvarande utrymmen där näringsverksamheten utövas, dock inte bostäder, tillgängliga för inspektion. En liknande bestämmelse finns i 8 a § avtalsvillkorslagen. När det är nödvändigt får genomföra en platsunder- sökning hos bl.a. ett betalningsinstitut eller en registrerad betaltjänst- leverantör (8 kap. 3 § betaltjänstlagen). får vidare enligt 5 kap. 4 § lagen om verksamhet med bostadskrediter, när myndigheten anser att det är nödvändigt, genom- föra en undersökning hos en kreditgivare eller en svensk kreditförmedlare eller hos en utländsk kreditförmedlare med filial i . Undersök- ningar får enligt 5 kap. 6 § även göras hos ett företag som har fått i uppdrag av en kreditgivare eller en kreditförmedlare att utföra ett visst arbete eller vissa funktioner. Enligt 14 kap. 2 § läkemedelslagen har för tillsynen rätt till tillträde dels till områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med tillverkning eller annan hantering av läkemedel, aktiva substanser m.m., dels till utrymmen där prövning av läkemedels egenskaper utförs. får i sådana utrymmen göra under- sökningar och ta prover. Bestämmelsen ger dock inte rätt till tillträde till bostäder. På begäran ska den som förfogar över varor av detta slag lämna nödvändig hjälp vid undersökningen. I lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s geoblockerings- förordning finns inga bestämmelser om inspektion. Befogenheter vid en inspektion Enligt artikel 4.6 c konsumentskyddsförordning ska behöriga myndigheter ha rätt att utföra nödvändiga inspektioner på plats. Till skillnad från denna artikel, som inte närmare anger vilka åtgärder som myndigheten får vidta i samband med en inspektion, innehåller artikel 9.3c konsumentskyddsförordning en uppräkning över vilka befogenheter som myndigheten ska ha. Enligt artikel 9.3 c ska myndigheten få undersöka, beslagta, kopiera eller utverka kopior av information, data eller handlingar, oberoende av lagringsmedium, för den tidsperiod som krävs och i den omfattning som är nödvändigt för inspektionen. Vid en inspektion ska myndigheten även 2019/20:120 ha rätt att begära att en företrädare för eller en medarbetare hos den näringsidkare som berörs av inspektionen redogör för sakförhållanden eller lämnar information, data eller handlingar som har samband med föremålet för inspektionen. Myndigheten får protokollföra de svar som lämnas. Enligt förordningen kan den behöriga myndigheten i stället upp- mana andra myndigheter att vidta åtgärder för att bl.a. undersöka eller beslagta handlingar. Regeringen delar utredningens bedömning att det finns behov av kompletteringar för att säkerställa att inspektionsrätten i marknadsförings- lagen och avtalsvillkorslagen inte kommer i konflikt med konsumentskyddsförordning. Uttrycket beslag har sin egen unionsrättsliga innebörd. Det kan konstat- eras att syftet med denna åtgärd är att få fram utredningsmaterial i ärendet. Förordningens krav får anses tillgodosedda genom att KO får ta del av handlingen. I denna befogenhet ingår sedan rätt att undersöka handlingen –oberoende av lagringsmedium – eller att få en kopia av den, vilket inte behöver komma till direkt uttryck i lagtexten. Enligt konsumentskyddsförordning ska myndigheten ha rätt att begära att en företrädare för, eller en medarbetare hos, den näringsidkare som berörs av inspektionen redogör för sakförhållanden eller lämnar information. Myndigheten ska få protokollföra svaren. Regeringen delar utredningens uppfattning att det är lämpligt att det av lagen framgår att KO får begära upplysningar på platsen. I en sådan befogenhet ingår rätt – även utan uttryckligt lagstöd – att dokumentera det som har framkommit i ärendet. Som har framhållit bör lagtexten utformas så att det framgår att inspektion kan utföras för att ta del av handlingar. Utövandet av de ovan angivna befogenheterna utgör ett ingrepp i en- skilda intressen. konsumentskyddsförordning anger att myndig- heten ska få beslagta handlingar etc. endast för den tidsperiod som krävs och i nödvändig omfattning. Befogenheten att ta del av handlingar och begära upplysningar bör avgränsas till sådan omfattning som är nödvänd- ig. Att proportionalitetsprincipen ska beaktas vid bedömningen av hur befogenheterna bör utövas i det enskilda fallet följer redan av 5 § förvaltningslagen. Liksom får ett beslut om inspektion inte fattas om det skulle komma i konflikt med grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer (jfr prop. 2006/07:6 s. 30). I likhet med utredningen menar regeringen, till skillnad från vad och TU – Medier i anför, att det inte finns anledning att ange det särskilt i lagtexten. Vidare kan bestämmelser om sekretess eller tystnadsplikt ibland utgöra hinder mot att myndigheten utövar befogenheterna. När det gäller inspektionsrätten enligt betaltjänstlagen hänvisas i lagens förarbeten till en liknande bestämmelse i 23 kap. 4 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och anges att motsvarande överväganden bör gälla i detta sammanhang. I författningskommentaren till sistnämnda be- stämmelse (prop. 2006/07:115 s. 630) anges att genom en undersökning på plats kan inspektera alla aspekter av företagets verksamhet som inspektionen har tillsyn över, och att det som regel främst torde vara fråga om att ta del av handlingar och studera rutiner på plats (se även prop. 2009/10:220 s. 287 f. och 365). I förarbetena till bestämmelsen om undersökning enligt lagen om verksamhet med bostadskrediter hänvisas till 13 kap. 4 § lagen om bank- och finansieringsrörelse (prop. 2015/16:197 s. 223 f.). I förarbetena till den sistnämnda bestämmelsen finns ett motsvarande uttalande som beträffande den tidigare nämnda bestämmelsen i lagen om värdepappersmarknaden (prop. 2002/03:139 s. 545). Regeringen delar utredningens bedömning att det mot bakgrund av det som har redogjorts för – och med beaktande av att det inte har kommit fram att rättsläget skulle vara oklart när det gäller befogenheter vid en inspektion – saknas behov av ett klargörande i betal- tjänstlagen och lagen om verksamhet med bostadskrediter. I 14 kap. 2 § läkemedelslagen föreskrivs att har rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Enligt paragrafens tredje stycke ska den som förfogar över de aktuella varorna lämna nödvändig hjälp vid undersökningen. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att detta innebär att i samband med en undersökning på plats har rätt att ta del av handlingar och begära upplysningar. Det behövs därför inte heller i detta avseende någon ändring i läkemedelslagen. Beträffande lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s geo- blockeringsförordning finns inte någon inspektionsrätt för myndig- heter. Det bör med anledning av konsumentskyddsförordning in- föras en sådan rätt. Var inspektion ska få ske Nästa fråga att ta ställning till är var en inspektion ska få äga rum. I för- arbetena till den komplettering som gjordes med anledning av konsumentskyddsförordning konstateras att förordningen i denna del inte innehåller något krav på att rätten ska avse platsinspektioner hos ”vem som helst” eller ”var som helst” (prop. 2006/07:6 s. 29). konsument- skyddsförordning anges att den behöriga myndigheten vid en inspektion ska få tillträde till lokaler, mark eller transportmedel som den närings- idkare som utreds utnyttjar för ändamål inom ramen för den egna närings- eller yrkesverksamheten. Förordningen tar visserligen beträffande inspektionsrätten sikte på sådana platser som används för näringsverksamhet. Det kan också konstateras att bostäder är undantagna från inspektionsrätten på vissa områden (se t.ex. 26 § produktsäkerhetslagen [2004:451] och 12 § lagen [1993:584] om medicintekniska produkter). Så är dock inte fallet på andra områden (se t.ex. 5 kap. 5 § konkurrenslagen [2008:579]). I likhet med bl.a. (Patent- och marknads- domstolen), och (juridiska fakulteten) anser regeringen att ett generellt undantag för bostäder från inspektionsrätten är svårförenligt med utformningen av konsumentskyddsförordning. Bostäder ska därför inte undantas från inspektionsrätten. En annan sak är, som (Patent- och ) anför, att det förhållandet att en inspektion planeras genomföras i en bostad är en om- ständighet som bör beaktas vid bedömningen av om åtgärden är propor- tionerlig. På det sättet säkerställs att inspektion inte används i en högre utsträckning än vad som är rimligt, utifrån vad som står att vinna med 2019/20:120 inspektionen i förhållande till det intrång som åtgärden innebär för näringsidkaren. Med beaktande av att bestämmelserna får tolkas i ljuset av förordningen är regeringens bedömning att de nuvarande uttryckssätten som används i de relevanta lagarna i övrigt uppfyller de krav som förordningen ställer på att myndigheterna ska få tillträde till lokaler, mark eller transportmedel som utnyttjas av den näringsidkare som utreds. Föreläggande om inspektion utan föregående domstolsprövning eller uppmaning I det lagstiftningsärende som föregick ändringarna med anledning av konsumentskyddsförordning övervägdes om det bör krävas ett god- kännande i domstol för att KO ska få genomföra en inspektion (prop. 2006/07:6 s. 29 f.). Det konstaterades att KO inte ska få göra oanmälda inspektioner och inte heller inspektioner i bostäder. Vidare noterades att ytterligare en begränsning är att tillträde till näringsidkarens lokaler bara får ske i den utsträckning som behövs för tillsynen. KO måste vidare tillämpa proportionalitetsprincipen vid bedömningen i ett enskilt fall om en inspektion bör ske. Slutligen anfördes att ett beslut om inspektion inte får fattas om det skulle komma i konflikt med grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer. Med denna restriktiva utgångspunkt ansågs det inte vara motiverat att införa något krav på förhandsgodkänn- ande från domstol för att KO skulle få genomföra en inspektion. Regeringen delar utredningens bedömning att inte heller de ändringar som föreslås i fråga om inspektionsrätten enligt marknadsföringslagen eller avtalsvillkorslagen motiverar ett förhandsgodkännande i domstol. Det gäller även med beaktande av att det inte ska finnas undantag för inspektion i bostäder. Med anledning av vad (Patent- och marknadsdom- stolen) anför om att det finns ytterligare behov av att analysera om reglerna uppfyller den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), som gäller som lag i , och unionsrättens krav på rättssäkerhetsgarantier konstaterar regeringen att liknande reglering redan finns på andra om- råden, t.ex. i 20 § resegarantilagen och 56 § konsumentkreditlagen. Regleringen får anses vara förenlig med och unions- rättens krav. Som framgår av avsnitt 6.1 föreslås beträffande upplysningsskyldig- heten och skyldigheten att tillhandahålla handlingar att uppmaningskravet tas bort och att KO får rätt att utfärda ett föreläggande som direkt förenas med vite. Samma ändring föreslås när det gäller inspektionsrätten. Även om, som framhåller, en möjlighet att utföra oan- mälda inspektioner skulle innebära att inspektion kan användas mer effektivt framstår det enligt regeringens mening inte som lämpligt att nu införa en sådan möjlighet. Det finns inga hinder mot att myndigheterna för en dialog med närings- idkaren inom ramen för tillsynsärendet på det sätt som anför. Liksom när det gäller förelägganden att lämna information bör KO få bestämma att ett föreläggande om inspektion ska gälla . 6.3Utpekade behöriga myndigheters möjlighet att få bistånd av andra myndigheter Regeringens bedömning: Det saknas behov av bestämmelser om ut- pekade behöriga myndigheters möjlighet att få bistånd av andra myndigheter. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.