prop · H80353 · 2020-11-25 00:00:00 — På nationell nivå ses statsbidraget som en framgång.171 Ett stort antal personer har anställts med medel (totalt 1168 socialsekreterare, administratörer och arbetsledare till en kostnad av ), och kommunerna har själva kunnat avgöra hur medlen ska kunna disponeras. I en enkät som riktade till landets kommuner uppgav 246 kommuner att de hade anställt socialsekreterare och att bidraget gjort skillnad och bidragit till en bättre situation och arbetsbelastning för personalen. Kommunerna lyfte också fram det som positivt att myndighetsutövningen stärkts och blivit mer rättssäker, att tid frigjorts för arbete med myndighetsutövning till barn och unga, stöd och arbetsledning, kvalitetsutveckling och förebyggande arbete. upplevde flera kommuner fortfarande en ansträngd situation med många och komplexa ärenden samt svårigheter med att rekrytera personal och det fanns också oro över vad som skulle hända efter satsningen. Det framgick vidare att kommunerna ansåg att satsningen borde vara långsiktig eller permanent för att kunna skapa stabilitet och kontinuitet i verksamheten.172 40 kommuner hade däremot inte kunnat använda hela det rekvirerade beloppet eftersom de inte haft tillräckligt med sökande till tjänsterna.173 Det framgår inte i uppföljningen vilka kommuner det rörde sig om. Vi begärde ut enkätsvaren och kunde därmed konstatera att det rör sig om kommuner som är jämnt fördelade över de nio kommungrupper som ingår i SKR:s kommungruppsindelning, men med viss övervikt för de 32 på förhand utpekade kommuner med områden som 170Regeringsbeslut S2016/04469/FST (delvis). 171Intervju med tjänstepersoner på , och telefonsamtal med tjänsteperson på , . 172Socialstyrelsen, Stärkt bemanning inom den sociala barn och ungdomsvården. Uppföljning av medel, 2018. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N har utmaningar utifrån kriterierna hög arbetslöshet, låg utbildningsnivå, lågt valdeltagande och låg sysselsättningsgrad (och som kan ansöka om medel inom ramen för förordningen (2018:118) om statsbidrag till kommuner och landsting för att minska och motverka segregation).174 39 kommuner kommenterade att statsbidraget varit utformat på ett sätt som inte möter kommunernas behov. Det vanligaste förslag till förbättring de uppgav var att statsbidraget skulle vara utformat så att det ger mer framförhållning och långsiktig verkan. Därtill rekommenderade de att man behöver ta hänsyn till att det är svårt och ibland inte möjligt att rekrytera socionomer. I dessa fall borde det, enligt deras mening, vara tillåtet att anlita exempelvis konsulter. Ett antal kommuner kommenterade att medlen också skulle kunna behövas till andra personalkategorier som psykologer, arbetsterapeuter och pedagoger, samt till öppenvården för att minska eventuella köer och att barn och familjer kommer i åtgärder snabbare.175 redovisade att de anställt 16 socialsekreterare, 9 arbetsledare och 8 administratörer för drygt uppgav staden både att den inte haft tillräckligt med sökande till utlysta tjänster, och att statsbidraget inte räckt till. Staden menade att erfarenheter av bidraget inom varierade mellan stadsdelarna men att den sammantagna bilden är att bidragit lett till en bättre arbetssituation för personal och budgetansvarig chef. Staden ansåg att utformningen av bidraget ändå var bra utifrån intentionerna.176 Av kommunens medel gick till i , där sammanlagt nio personer anställts inom myndighetsutövningen för barn och unga fördelat enligt nedan för åren 2017–2019: Införandet av statsbidraget samvarierar med en ökning av personal inom myndighetsutövningen för barn och unga . Personalökningen kan dock inte säkert härledas till statsbidraget, eftersom vi inte vet hur kommunen annars hade prioriterat. –ökade antalet anställda där från 64 till 83 personer. Antal anställda för hela individ- och familjeomsorg ökade också förutom då det totala antalet minskade. Det talar för att myndighetsutövningen för barn och unga varit prioriterad. 174Riksrevisionens bearbetning av enkät ställd till kommunerna avseende medel. 175Svar på enkät till kommunerna inom ramen för uppföljning av medel. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har personalomsättningen ökat (från ). Och hade individ- och familjeomsorgen i stadsdelen ett underskott på varför nämnden fattade beslut om besparingar. De socialtjänstchefer vi träffat instämmer i att det har blivit fler chefer och assistenter, även om de inte vet vad det beror på. En chef inom lyfter fram socialadministratörer och att man fått en avtalscontroller som positivt och att det varit ”väldigt avlastande” för socialsekreterarna. Men de är inte säkra på om det är dessa statliga medel som medfört möjligheten att anställa dessa personer.177 Bidraget landar i ett sammanhang med en mycket ansträngd arbetssituation i den sociala barn- och ungdomsvården.178 Flertalet av de socialtjänstchefer vi träffat anser inte att statsbidraget mildrar de centrala problem som finns inom . En förklaring till den ansträngda arbetssituationen är att antalet orosanmälningar ökade med , vilket lett till en större ärendemängd, och då framförallt barn- och ärenden inom LVU (lag med särskilda bestämmelser om vård av unga).179 En annan förklaring till den ansträngda arbetssituationen är ärendenas svårighetsgrad i ett område som präglas av hög ekonomisk utsatthet. Den sociala barn- och ungdomsvården i har rapporterats ha näst högst andel barn i familjer med långvarigt ekonomiskt bistånd av alla kommuner/stadsdelar i Sverige.180 Ärendena kan också i relativt hög grad beröra parallella maktstrukturer, hedersrelaterad problematik, hot om våld, kriminella gäng, och våldsbejakande extremism.181 Det är exempel på sådant som väcker oro bland personalen och där cheferna vill kunna ge mer handledning. Ytterligare en anledning till den ansträngda situationen är att uppges ha fått en ökad arbetsbörda att handleda dem som är mindre erfarna. Att arbeta i ett område med en hög koncentration av socioekonomiska problem kräver, enligt socialtjänstcheferna, i högre grad särskild kompetens och erfarenhet.182 En skillnad mot för är till exempel att de som söker sig till arbete med barn och familj i större utsträckning uppges vara nyexaminerade.183 krävdes erfarenhet av flera andra verksamheter. När man pratar om bemanning är det viktigt, menar socialtjänstcheferna, att inte bara titta på hur många som är anställda utan också på effekten av den personalen 177Fokusgrupp med socialtjänstchefer, . 178Intervju med socialchef och enhetschef för trygghetssamordningen, , och , Budget 2018, 2018. 179Göteborgs stad, – granskning av , 2019. 180Socialstyrelsen, Öppna jämförelser 2019 – Social barn och ungdomsvård, 2019. 181Intervju med socialchef och enhetschef för trygghetssamordningen, och fokusgrupp med socialtjänstchefer, . 182Fokusgrupp med socialtjänstchefer, . 183Var fjärde handläggare i är . Vård- och omsorgsanalys, Social kompetens: Om kompetensförsörjning av handläggare i , 2019, s. 8. Se även s. 87 i samma rapport för Vård- och omsorgsanalys bild av statsbidraget till fler socialsekreterare. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N som finns.184 En chef menar att om man ser till vad en erfaren socialsekreterare uträttar jämfört med en ny, så blir det missvisande att bara se till antalet anställda. En mer hållbar och långsiktig lösning vore därför att i stället ge mer stöd i det dagliga arbetet så att fler motiverades att stanna kvar.185 I stadsdelen har också ledningen gjort flera försök att minska både personalomsättning och sjukfrånvaro, exempelvis genom att driva frågan om lönetillägg och arbetstidsförkortning Vi har inte beretts möjlighet att träffa socialsekreterare som arbetar med myndighetsutövningen inom barn och unga i för att få deras bild av statsbidraget och deras arbetssituation. Men visade på allvarliga signaler på ohälsosamma arbetsmiljöförhållanden för socialsekreterare i en rapport . Orsaker de pekar på är ökade arbetskrav och kombinationen av hög arbetsbelastning och otillräckliga resurser som gjort det svårt att utföra arbetet på ett tillfredsställande sätt. Socialtjänstcheferna menar, mot bakgrund av dessa problem, att statsbidragets fokus på rekrytering är fel. Utmaningen ligger inte främst i rekryteringssvårigheter utan i den höga personalomsättningen. Myndigheten för vård- och omsorgsanalys har också pekat på att fokus på rekrytering är problematiskt. En annan väg, menar de, skulle vara att regeringen mer aktiv styr antalet utbildningsplatser på socionomprogrammet.188 4.1.2 Ökning av antalet områdespoliser Regeringen har också försökt att öka antalet områdespoliser i de områden som de kategoriserat som utsatta. Insatsen består av en anslagsökning189 och ett uppföljningskrav till . Det rör sig inte om statsbidrag, som inom skola och socialtjänst, men är ändå intressant att jämföra med dessa, då ambitionen i båda fallen handlar om att rekrytera och behålla personal i dessa områden. 184Fokusgrupp med socialtjänstchefer, . 186Göteborgs stad, Ansökan om arbetstidsinnovationer till vuxenutbildning, 2017. 187Arbetsmiljöverket, Socialsekreterares arbetsmiljö, 2018. 188Vårdanalys, Social kompetens: Om kompetensförsörjning av handläggare i , 2019, s. 90. 2017/18:1, utg.omr.4, s. 56. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En central utgångspunkt i ombildningen av polisen 2015 var att förstärka den lokala förmågan att förebygga och bekämpa brott, bland annat genom att få myndigheten att bli mer närvarande och tillgänglig i lokalsamhället.190 Anslagsökningen ledde, enligt polisens årsredovisning , till en ökning av antalet anställda i den yttre operativa verksamheten med 236 poliser på nationell nivå. Det finns en ambition att områdespoliserna främst ska arbeta i det som polisen definierat som ”särskilt utsatta” områden, som är svagare socioekonomiskt och dessutom har en komplex kriminalitet. Områdespoliserna ska samverka med föreningar och näringsliv, med skola och socialtjänst, för att med hjälp av lokalsamhället hindra rekrytering till kriminella gäng och även stärka de som utsatts för brott. Områdespoliserna ska också arbeta nära övrig polisverksamhet som underrättelse-, spanings- och utredningsverksamhet. har dessutom fattat beslut om att varje lokalpolisområde ska ha en områdespolis och att det i ”särskilt utsatta” områden ska finnas minst en områdespolis per 5 000 invånare.192 Därefter har utvidgat beslutet så att även ”riskområden” och ”prioriterade/utsatta områden” ska ha minst en områdespolis per 5 000 invånare. har, som jämförelse, också ett mål om minst en fältassistent per 5 000 invånare.193 I våra möten med polis och socialtjänst har det framkommit att satsningar inom dessa områden påverkar varandra. Bland annat skulle en ökning av fältassistenter ha betydelse för områdespolisens verksamhet, till exempel i form av att personkännedomen ökar. Och i vissa fall där polisiär inblandning inte är till fördel skulle en fältgrupp eventuellt kunna ta över. Detta har inträffat, exempelvis i samband med ett våldsamt upplopp i en del av området.194 Vi har också noterat det omvända. Inom kan antalet orosanmälningar från polisen, till följd av ökad lokal närvaro, öka arbetsbelastning. Antalet områdespoliser fortsatte, enligt polisens årsredovisning 2017, att öka i lokalpolisområdena som helhet. De fanns vid slutet av 2017 i 88 av de 95 lokalpolisområdena, jämfört med då det endast fanns områdespoliser i drygt hälften av lokalpolisområdena.195 För de områden i lokalpolisområdena som definierats som ”särskilt utsatta” uppfylldes däremot inte målet om en områdespolis per 5 000 invånare i 6 av 23 berörda 190Se exempelvis , Granskning av reformen och omorganisationen - Medarbetardriven verksamhets- och aktivitetsplanering, 2018. 191Khorramshahi & , Särskilt utsatta områden i . Analys av rapporterna ”Utsatta områden –sociala risker, kollektiv förmåga och oönskade händelser”, 2017 samt ”Skillnader i livsvillkor och hälsa i ”, 2017. 192Polismyndigheten, Områdespoliser – Strategisk inriktning, 2016. 193Göteborgs stad, Budget 2018, 2018. 194E-post från tf. biträdande lokalpolisområdeschef, . 195Polismyndigheten, Årsredovisning 2017, 2018. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N lokalpolisområden.196 Det är svårt att bedöma huruvida det blivit fler områdespoliser i ”riskområdet” eller det ”utsatta området”, eftersom dessa områden inte är en organisatorisk enhet inom polisen. Det är alltså svårt att mäta omfattningen av bemanningen nedbrutet i mindre delar än lokalpolisområde. Antalet ”utsatta områden”, ”särskilt utsatta områden” eller ”riskområden” skiljer sig också åt mellan olika lokalpolisområden. Lokalpolisområdenas statistik över personalutveckling kan därför inte till fullo besvara frågan om den polisiära närvaron har ökat eller minskat i områdena. en avgörande roll då även ett lokalpolisområde med oförändrad personalstyrka kan fördela en större andel av sina resurser till det särskilt utsatta området. Ytterligare en faktor som gör att det är svårt att följa personaltätheten är att även personal från andra lokalpolisområden verkar i lokalpolisområdet.197 Enligt regleringsbrevet för både 2018 och 2019 ska redovisa i vilken utsträckning det finns områdespoliser på lokalpolisområdesnivå och i vilken utsträckning dessa kunnat arbeta fredat198 med kontaktskapande, brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete. I återrapporteringen konstaterar myndigheten att av områdespoliserna som svarat uppges kunna arbeta fredat med kontaktskapande och brottsförebyggande arbete.199 Bedömningen är alltså att myndighetens områdespoliser endast i begränsad omfattning kan arbeta fredat med kontaktskapande, brottsförebyggande och trygghetsskapande arbete. En anledning till detta är att kommendering till annan verksamhet sker i olika omfattning , och i högre grad . Områdespolisarbetet får då i stora delar ge vika för annan verksamhet och kontinuiteten i arbetet med kontakt, trygghet och brottsförebyggande åtgärder reduceras således.200 fanns det därför knappt några områdespoliser i , menar poliser vi träffat i fokusgrupper. Konserter, skolavslutningar och festligheter i lyfts fram som exempel på aktiviteter som kräver ökad polisnärvaro , och som sker på bekostnad av det lokala brottsförebyggande arbetet. Många som jobbar som områdespoliser i har till exempel kompetens i så kallat särskilt polistaktiskt koncept (SPT) vilket gör att de blir inkallade till fotbollsmatcher och demonstrationer.201 196Uppgifter från , refererade i Statskontoret, Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Slutrapport, 2018, s. 56, not 106. 197Polismyndigheten, Årsredovisning 2017, 2018, s. 69. 198Det vill säga att av arbetet bedrivs enligt detta, och att kommendering till andra uppdrag inte ska överstiga av tjänstgöringstiden, enligt , Årsredovisning 2018, 2019, s. 21. 199Polismyndigheten, Årsredovisning 2018, 2019, s. 21. 200Polismyndigheten, Årsredovisning 2018, 2019. 201Fokusgrupp 2 med poliser i lokalpolisområdet, . 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Liknande problem som beskrivs ovan identifierades i en utvärdering av 1990-talets närpolisreform, vars syfte också var att höja ambitionsnivån i det lokala brottsförebyggande arbetet. Även där kom närpoliserna att arbeta med många olika frågor och det brottsförebyggande arbetet kom ofta att utgöra en marginell del av arbetet.202 Antalet anställda i lokalpolisområdet har dock ökat –2019. Totalt antal anställda ökade från 203 till 212, och antalet områdespoliser från 28 till 35.203 Men internrevision har utan framgång försökt att med siffror klargöra vad satsningen personalmässigt har inneburit för de utsatta områdena. Internrevisionens bedömning är att det är oklart huruvida ytterligare resurser verkligen har tillförts de särskilt utsatta områdena. I samtliga besökta lokalpolisområden är upplevelsen att inga märkbara och bestående ytterligare personella resurser har erhållits med anledning av satsningen på de utsatta områdena. Några personer har framfört att ökning av personal kanske har skett men att dessa oftast gått vidare till andra uppgifter. Det har påtalats att resurser omfördelas vid behov och att områdespoliser tas i anspråk för ingripandeverksamheten och kommenderingar med mera. Upplevelsen är att inget nettotillskott av personal har skett i de särskilt prioriterade områdena.204 Resursläget upplevs generellt som besvärligt, även om det uttrycks på olika sätt. Vid intervjuer som internrevisionen genomfört, har det återkommande framförts att den uttalade prioriteringen är tydlig, såtillvida att verksamheten i de utsatta områdena ska prioriteras. Det har också förklarats, kanske som en följd av denna prioritering, att man i alla fall inte tappat resurser, vilket är fallet på många andra håll inom myndigheten. En risk som påtalats är att resurser istället för att föras till lokalpolisområden dras från lokalpolisområden till regionnivå, polisområdesnivå, eller nationell nivå. Anställda rör sig uppåt i hierarkin mot en högre organisatorisk nivå, inte sällan bort ifrån kärnverksamheten, ofta som ett led i karriären.205 på regional nivå ser det inte bara som ett utflöde av poliser från lokalpolisområdena, utan menar att andra resurser än områdespoliser också tillkommer. En stor andel av de regionala enheternas verksamhet är koncentrerad till polisområde och genom dem tillkommer det också resurser till lokalpolisområdet. Genom ett nära samarbete mellan polisområden och regionala enheter, menar , arbetar man aktivt tillsammans för att rikta resurserna dit de för tillfället bäst behövs genom olika gemensamma insatser i den brottsförebyggande och den utredande verksamheten. En ökning av resursen till en regional enhet får således effekt även i polisområdet. 202Statskontoret, Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet, 2018, s. 57. 203Informationen från lokalpolisområdets interna personalsystem. Siffrorna avser det aktuella året. 204Polismyndigheten, Granskning av särskilda satsningar – utsatta områden, 2018. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N i fördelningen prioriterat resurser till sina lokalpolisområden som tillsammans har av regionens resurser, vilket i regionen menar är en hög andel jämfört med övriga storstäder.206 Det verkar alltså finnas en potentiell målkonflikt mellan att jobba effektivt i närområdet och att jobba effektivt sett i en bredare bemärkelse.207 I fokusgrupper med poliser som genomfördes i lokalpolisområdet framgår samma bild som internrevisionens. Den samstämmiga bilden vi fått av poliserna lokalt är alltså att inga extra resurser tillkommit. Konkret kan det innebära att det under en ”bra kväll” är 8–10 poliser som jobbar mot de fem ”särskilt utsatta” områden som finns i lokalpolisområdet. 4.1.3 Lönetillägg för lärare och rektorer Regeringen har också försökt att öka attraktiviteten i att arbeta som lärare och rektor i socioekonomiskt utsatta områden genom två olika statsbidrag: statsbidrag för karriärtjänster i utanförskapsområden208 och statsbidrag för skolledare och extra karriärtjänster209. Statsbidraget för karriärsteg i utanförskapsområden syftade (liksom statsbidraget om karriärsteg för lärare som infördes året innan) till att höja läraryrkets status genom att inrätta förstelärar- och lektorstjänster som ett slags karriärvägar för särskilt skickliga lärare. Karriärtjänsterna innebar högre lön och större ansvar för den pedagogiska utvecklingen på skolan. Karriärtjänstbidraget till utanförskapsområden hade det ytterligare syftet att stärka rekryteringen i de områden som behövde förstärkning mest.210 Precis som många andra kommuner brottas med problemet att rekrytera, behålla och utveckla både rektorer och lärare. Förutom lärarbristen har i synnerhet skolorna i de svaga områdena präglats av relativt hög personalomsättning. 211 har försökt styra sina förstelärartjänster till skolor med låga resultat . anställde till exempel flera stadsdelar rekryteringsspecialister för att lyckas attrahera personal.212 Den nya grundskoleförvaltningen har också inrättat en rekryteringsavdelning och har tagit 206Polismyndigheten, ”Uppgifter från ”, 2019. 207Brottsförebyggande rådet, Hur – Var – Närpolis. En granskning av närpolisreformen, 2001, s.9. 208Förordningen (2014:145) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden. 209Det så kallade skolledarbidraget regleras genom förordningen (2016:329) om statsbidrag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända. 2013/14:1, utg.omr.16, s. 58. 211Göteborgs stad, Uppföljningsrapport 2, 2019, s. 10–11. 212Göteborgs stad, Utredning av skolverksamheten inom ramen för stadsdelsnämndernas ansvar, 2016. 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N flera initiativ för att locka och behålla personal. Det handlar om allt från inrättandet av branschråd till rektors- och lärarakademier.213 En anledning som ofta nämns till den höga personalomsättningen i just utsatta områden är att det är svåra arbetsvillkor med hög arbetsbelastning och elever som har stora behov av extra stöd.214 I våra intervjuer och fokusgrupper bekräftar både lärare och rektorer att elevunderlaget innebär särskilda utmaningar. Ytterst få av eleverna har svenska som första språk vilket gör att kompetens i svenska som andra språk är oerhört viktigt för lärarna. Att det kan finnas många elever med stora behov ställer krav på lärarnas förmåga att anpassa undervisningen. Många elever har dessutom en hemsituation där föräldrar av olika anledningar inte kan hjälpa dem med läxor eller ge dem det stöd och omsorg som barn behöver.215 Det har i praktiken visat sig vara svårt att rekrytera förstelärare i hela landet, vilket framgår av de skillnader i antal tjänster som de olika skolhuvudmännen sökte bidrag för och antalet tjänster de sedan kunde rekvirera pengar för.216 Förstelärarna hamnar dessutom inte heller alltid där de största behoven finns. Att öronmärka pengar för karriärtjänster i ”utanförskapsområden” har inte heller underlättat rekryteringen dit, vilket hänger ihop med att det generellt är svårt att rekrytera lärare till dessa områden. 217 Det berodde också på att bidraget var beroende av hur många förstelärare som hade fått ta del av det ursprungliga karriärtjänstbidraget, vilket gjorde det krångligare att utnyttja.218 Bilden stämmer för . ansökte till exempel om medel för 57 förstelärare till det som då kallades utanförskapsområden, men lyckades bara rekrytera 14 lärare . Av dessa hamnade 4 i Angered.219 Det totala antalet förstelärare i är dock högre då förstelärare också finansieras via det ursprungliga karriärstegsbidraget.220 Antalet förstelärare som har finansierats via detta bidrag 213För mer utförlig beskrivning se , Uppföljningsrapport 2 2019, 2019, s. 11–12. 214Se till exempel SOU 2019:40, framförallt kapitel 4, s. 83–126. 215Fokusgrupp med lärare, ; fokusgrupp med rektorer, ; telefonintervjuer med rektorer 1–5, /30/31. 216Telefonsamtal med företrädare för , . 217Statskontoret, Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 3, 2017.