prop · H703133 · 2020-03-20 00:00:00 — I detta bakgrundskapitel redovisas de utgångspunkter som allmänt gäller för planering av transportinfrastruktur, och vad som gäller när närmar sig frågan om huruvida en höghastighetsjärnväg ska byggas. Dels finns en övergripande planeringscykel, dels en process som ska gälla för varje enskild tänkbar investering som prövas. 2.1 Den övergripande planeringen Investeringar i statlig transportinfrastruktur planeras i tolvårsperioder och redovisas i den nationella transportplanen. Planen revideras en gång varje mandatperiod och normalt . Den nuvarande planen gäller –2029.12 Enbart projekt som bedöms kosta , så kallade namngivna projekt, är med i planen. Totalt finns cirka 200 namngivna investeringar i planen. Väg- och järnvägsprojekt är dominerande, men här finns också investeringar inom sjöfart och luftfart. I planen ingår både projekt som byggnadsmässigt påbörjats och projekt som är under planering. Varje revidering av planen inleds normalt med att regeringen ger i uppdrag att ta fram ett inriktningsunderlag för transportinfrastrukturplanering inför nästa period (se Figur 2). Det senaste inriktningsunderlaget redovisades och togs fram inför den nuvarande planeringsperioden –2029. Figur 2 Den övergripande nationella infrastrukturplaneringens fyraårscykel 1.Regeringen ger uppdrag till att ta fram ett inriktningsunderlag. 2.Trafikverket inkommer med ett inriktningsunderlag. 3.Regeringen lämnar en infrastrukturproposition, inklusive finansiella ramar. 4.Riksdagen tar ställning till propositionen, i vissa fall med kompletterande medskick. 12Regeringsbeslut Fastställelse av nationell trafikslagsövergripande plan för transportinfrastrukturen för perioden –2029, N2018/03462/TIF. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.Regeringen ger uppdrag till att lämna förslag till den nationella transportplanen. 6.Trafikverket inkommer med förslag till en nationell 12-årig transportplan. 7.Regeringen beslutar om en nationell 12-årig transportplan. Som framgår av Figur 2 handlar det om att under en fyraårscykel besluta om dels en infrastrukturproposition med en övergripande inriktning, dels en nationell transportplan för den närmaste . Den senaste infrastrukturpropositionen beslutades och den senaste nationella transportplanen 2018. roll är alltså inte att ta ställning till enskilda infrastrukturprojekt, utan att genom ställningstaganden till infrastrukturpropositionen besluta om övergripande mål och riktlinjer för planeringen. Vidare är roll att fastställa finansiella ramar, säkerställa en god kontroll av statens finanser och skapa förutsättningar för en effektiv organisation för att förvalta avsatta resurser. Denna ordning har gällt sedan 1993 års infrastrukturproposition beslutades.13 I den nu gällande nationella transportplanen –2029 fastställdes de ekonomiska ramarna till 622,5 miljarder kronor.14 Av detta ska drygt hälften (333,) användas för att utveckla infrastrukturen med hjälp av investeringar, och knappt hälften för vidmakthållande, det vill säga underhåll, drift och reinvesteringar (). Att planera och genomföra investeringsprojekt av denna storlek tar , och projekten överlappar därför ofta de fyraåriga planeringscyklerna. Därför återfinns många av de namngivna objekten i planen –2029 även i den förra som gällde perioden –2025. Det innebär att vissa medel i den nuvarande planen redan är uppbundna enligt tidigare plan. Av de som har anslagits för investeringar utgör sålunda medel som redan är uppbundna. Det betyder att den storleksmässigt genomsnittliga investeringen är beräknad att kosta . De flesta projekt kostar , men det finns enstaka projekt som kostar mer än . Med en förväntad kostnad skulle ett beslut om att bygga höghastighetsjärnväg i sin helhet mellan och respektive vara det i särklass dyraste investeringsprojektet i modern tid i , kanske . Ostlänken, med en total kostnad på över , är det största projektet i den nuvarande nationella transportplanen. infrastrukturproposition (prop. 1992/93:176, bet. 1992/93:TU35, rskr. 1992/93:446). 14Här tillkommer från trängselskatt, banavgifter och medfinansieringar . R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R 2.2 Planeringen av enskilda investeringsprojekt 2.2.1 Fyrstegsprincipen är grunden för planeringen lägger betydande resurser på att utreda nya tänkbara investeringsprojekt. Resultatet av en enskild utredning redovisas vanligen i en så kallad åtgärdsvalsstudie (ÅVS). producerar vanligen över 100 sådana . Metodiken med ÅVS-utredningar infördes formellt på efter att en ny planeringsprocess beslutades av 2011.15 Det framgår dock av exempelvis förslag till nationell transportplan –2021 att fyrstegsprincipen har varit den grundläggande metod som använts för att ta fram åtgärdsförslagen.16 Regeringen framhöll även fyrstegsprincipen som en vägledande princip för infrastrukturplaneringen i inriktningsbeslutet och i infrastrukturpropositionen 2008.17 ÅVS-utredningar ska genomföras på ett förutsättningslöst sätt i enlighet med fyrstegsprincipen, där möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis. ∙I steg 1 undersöks om det går att lösa en identifierad brist genom att minska eller förändra efterfrågan. ∙I steg 2 undersöks om det finns effektivare sätt att använda befintlig transportinfrastruktur. ∙I steg 3 övervägs om det krävs begränsade ombyggnationer. ∙I steg 4 övervägs om nyinvesteringar eller stora ombyggnationer behöver göras. Tanken är att det fjärde steget, som innebär en större investering, enbart ska föreslås om åtgärder inom de första stegen inte räcker för att möta behoven. Fyrstegsprincipen är tänkt att bidra till god hushållning med begränsade resurser och kostnadseffektiva lösningar. 15Planering för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118, /12:TU13, rskr. 2011/12:257). 16Trafikverket, Nationell plan för transportsystemet 2010−2021, 2011. 17Inriktningsbeslutet (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126). Propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, 2008/09:TU14, rskr 2008/09:257). 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har ställt sig bakom principen att varje prövning av ett infrastrukturprojekt ska föregås av en förberedande studie som innebär en förutsättningslös transportslagsövergripande analys av vilka åtgärder som bäst löser en identifierad brist med hjälp av fyrstegsprincipen.18 Brister som kan föranleda åtgärder ska ha sin grund i målen för transportpolitiken. Det sägs att man inte alltför snabbt ska låsa sig vid en lösning på ett identifierat transportproblem. Lösningen kan finnas inom olika trafikslag, men också utanför transport- och infrastruktursektorn.19 För att en ÅVS-utredning ska kunna fungera som underlag för slutliga prioriteringar krävs sålunda att det finns ett tydligt förslag till åtgärd. har i samband med riksdagsbehandlingen av nämnda propositioner uttalat vikten av att fyrstegsprincipen är utgångspunkt för de satsningar och prioriteringar som görs för utvecklingen av transportsystemet. har också i ett tillkännagivande sagt att regeringen bör tillse att inför beslut om investeringar och upphandlingar gällande väg och järnväg gör en bred analys av vilken metod som ger störst effektivitet, nytta och produktivitet samt uppmuntrar till innovation i anläggningsbranschen.20 Det framgår vidare av nämnda propositioner att den åtgärd som kan lösa problemet och som bedöms vara mest kostnadseffektiv bör föreslås. Slutligen formas en inriktning och rekommendation om möjliga och lämpliga åtgärder, det vill säga ett förslag till åtgärdsval tas fram. Där ska bland annat kostnader och effekter anges. Det ska också framgå hur den föreslagna åtgärden eller åtgärdspaketet förväntas bidra till de övergripande transportpolitiska målen. De samlade effektbedömningar som görs för varje investeringsalternativ är centrala underlag för den selektionsprocess som slutligen avgör om ett föreslaget investeringsprojekt – i konkurrens med andra föreslagna projekt – ska genomföras. Den slutliga selektionen sker när det beslutas, eller inte beslutas, att ett föreslaget projekt förs till en ny nationell transportplan. Ett projekt som kvalificerat sig till den nationella transportplanen kommer i normalfallet att genomföras . Innan byggandet påbörjas går det oftast av fysisk planering. ska exempelvis flera tekniska avvägningar och olika miljöprövningar göras, som ofta tar tid. Det vanliga är att denna fysiska planering tar cirka 3–. För ett relativt stort projekt kan den fysiska planeringen ta . 18Infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling (prop. 2016/17:21, bet. 2016/17:TU4, rskr 2016/17:101) samt Propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119). 19Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop 2008/09:35, bet. 2008/09:TU14, rskr 2008/09:257). 20Trafikutskottets betänkande 2016/17:TU4, s.1. R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R 2.2.2 Prövningen följer en rationalistisk beslutsmodell Enligt rationalistisk beslutsteori kopplas beslutsfattandet till att ett eller flera uppfattade problem ska lösas.21 Utifrån detta antagande har det inom forskningen växt fram en normativ beslutsteori som uttalar sig om hur beslutsfattande bör gå till, åtminstone om viljan är att beslutsfattandet ska anses vara rationellt och förutsägbart.22 Det sker i princip i fyra moment: 1.Precisera preferenserna, vilket innebär att tydliggöra vad som är problemet och vad som ska åstadkommas. 2.Ställ upp en komplett lista över vilka olika åtgärder som är möjliga för att åstadkomma det önskade. 3.Utvärdera de olika åtgärderna med utgångspunkt från preferenserna. 4.Välj den åtgärd som bäst passar preferenserna. Denna rationalistiska idealmodell stämmer bra överens med den modell som och regeringen har påbjudit vid val av investeringar inom transportinfrastruktur. Inom transportinfrastrukturområdet är det dock inte givet att den åtgärd som bäst passar preferenserna kommer att genomföras. Eftersom resurserna är begränsade behöver åtgärden i fråga också ställas mot andra åtgärder, som ska lösa andra problem i en slutlig selektionsprocess. Forskning visar att även när ambitionerna finns att uppfylla denna rationalistiska beslutsmodell finns återkommande problem. Ett sådant är att vissa faktorer av betydelse kan vara komplexa, vilket medför en osäkerhet i bedömningarna. Ett sätt att hantera detta är att förenkla beslutsmodellen. Behovet av förenklingar kan också bero på begränsningar och utredningsresurser.23 Denna ideala beslutsmodell bygger inte bara på tanken att själva beslutet är rationellt avvägt, utan även på att genomförandet av beslutade åtgärder sker i enlighet med beslutet. Forskning har dock noterat att beslutsfattandet och genomförandet ibland blandas ihop, och därför inte alltid utgör tydliga och åtskilda moment. Ett typexempel som nämns är att val i praktiken redan har gjorts innan den formella beslutsprocessen startar. Forskning visar då att beslutsprocessen mer handlar om att legitimera ett redan gjort val, snarare än att tillämpa den ideala beslutsmodellen på ett förutsättningslöst sätt.24 21Brunsson N och Brunsson K, Beslut, 2014. 22March, A Primer on Decision Making: How Decisions Happen,1994. 23Kahneman & Tversky, Theory: An Analysis of Decisions Under Risk, 1979. , Administrative Behaviour – A study of Decision-Making Processes in , 1997. 24Hill och Hupe, Implementing Public Policy, 2014. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.3 Framtagande av samlade effektbedömningar och regeringen har framhållit vikten av att samhällsekonomisk effektivitet är ett viktigt kriterium vid val av åtgärder i transportsystemet. Samlade effektbedömningar och samhällsekonomiska kalkyler, inklusive miljöbedömningar, ska tas fram för föreslagna åtgärder. Satsningar som prioriteras bör beskrivas så allsidigt som möjligt.25 ansvarar för att utveckla de principer för samhällsekonomisk analys och de kalkylvärden som ska tillämpas i transportsektorns samhällsekonomiska analyser.26 Dessa principer, som publicerats i den så kallade , kan ses som en svensk standard för hur samhällsekonomiska analyser och samlade effektbedömningar ska genomföras inom transportområdet.27 ASEK-arbetet är kopplat till en samrådsgrupp som består av representanter för bland annat , , , , och Trafikanalys. ASEK-arbetet stöds av ett vetenskapligt råd bestående av vetenskaplig expertis inom ämnesområdena nationalekonomi, miljöekonomi, regionalekonomi och transportanalys. ASEK-rekommendationerna gäller vilka analysmetoder och kalkylvärden som ska användas i en samhällsekonomisk analys inom transportområdet, och hur kalkylvärdena bör tillämpas. Det finns dock antaganden som görs i det enskilda fallet där det inte finns någon etablerad ASEK-standard. 2.4 Finansiering av megaprojekt Att ett tänkbart investeringsprojekt ska prövas förutsättningslöst och bidra till samhällsekonomiskt effektiva lösningar gäller oavsett storleken på investeringsprojektet. En fråga är dock om ett megaprojekt av typen höghastighetsjärnväg över huvud taget kan inordnas i denna ordinarie planeringsprocess med de ekonomiska ramar som gäller, eller om planering och beslutsfattande behöver ske i en särskild ordning. Det finns tre sätt att finansiera en höghastighetsjärnväg i som har diskuterats, nämligen anslagsfinansiering inom nuvarande planeringsramar för transportinfrastruktur, särskild anslagsfinansiering utöver planeringsramarna och lånefinansiering. Kombinationer av dessa sätt är också möjliga. Även en så kallad 25Banverket och , Nationell plan för transportsystemet 2010–2021, s. 9. 262 § 4 instruktionen för . 27Trafikverket Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 6.1 Version . R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R OPS-lösning28 är principiellt möjlig, men har inte framförts som ett alternativ i diskussionen om höghastighetsjärnväg. Anslagsfinansiering inom nuvarande planeringsramar ger långsam utbyggnad och innebär att höghastighetsjärnvägen kommer att ”slå ut” ett större antal andra tänkbara investeringsprojekt. I praktiken innebär därför denna lösning en långsam utbyggnad av höghastighetsjärnvägen, då den annars skulle tränga ut nästan alla andra infrastrukturinvesteringar . har också framhållit att det inte finns utrymme för en snabb utbyggnad av höghastighetsjärnväg inom planeringsramarna.29 Exakt när skulle ha en höghastighetsbana mellan och respektive klar med en långsam utbyggnadstakt är svårt att beräkna. Den offentliga utredningen gjorde bedömningen att om det läggs resurser motsvarande i den takt som dittills hade gjorts så kommer höghastighetsjärnvägen att stå klar mellan 2064 och 2095.30 Detta kan jämföras med en snabb utbyggnad, som enligt Sverigeförhandlingens bedömning 2017 skulle innebära att en komplett höghastighetsjärnväg kunde stå klar cirka 2035. Enligt Sverigeförhandlingen skulle en långsam utbyggnad medföra flera nackdelar. Bland annat att nyttorna blir mer osäkra när de uppkommer så långt in , att antalet kostnadsdrivande provisoriska lösningar blir fler och att nybyggda järnvägssträckor riskerar att underutnyttjas , eftersom det dröjer länge innan någon trafik med höghastighetståg kan starta. Särskild anslagsfinansiering utöver planeringsramarna för transportinfrastruktur skulle kunna medge en förhållandevis snabb utbyggnad. Det förutsätter dock att staten som höghastighetsjärnvägen byggs anslår betydligt mer medel för transportinfrastruktur, vilket i sin tur förutsätter omprioriteringar mellan politikområden. Lånefinansiering skjuter fram utgifterna i tiden. Huvudregeln inom staten är att anläggningstillgångar som en myndighet använder i sin verksamhet ska finansieras med lån i Riksgälden.31 Infrastrukturella investeringar räknas dock inte som anläggningstillgångar, och finansieras därför med anslag och inte med lån. Trots detta finns möjligheter för att särskilt besluta om att 28OPS är en förkortning för offentlig-privat samverkan, en modell för prospektering, finansiering och genomförande och drift. Modellen har använts vid bygget av och Nya i . 29Se exempelvis , underlagsrapport till inriktningsunderlaget 2018–2029, 2015. 30Sverigeförhandlingens , sid 68. 317 kap. budgetlagen 2011:203, samt kapitalförsörjningsförordningen 2011:210. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N lånefinansiera infrastrukturprojekt.32 Denna möjlighet utnyttjades vid byggandet av . Det ansvariga brokonsortiet kunde dock betala för investeringen med broavgifter. Lånen påverkade därför inte statsbudgeten lika mycket som en höghastighetsjärnväg skulle göra. gjorde en beräkning av hur en lånefinansiering skulle belasta statsbudgeten över tid.33 Enligt beräkningen skulle den totala upplåningen uppgå till . Om låneskulden avbetalas under skulle kostnaden för räntor och amorteringar som mest uppgå till . Räntorna skulle sedan successivt sjunka, medan amorteringen skulle ligga fast med en årlig summa på fram . redovisade dock ingen bedömning av hur hög totalkostnaden skulle bli. Den offentliga utredningen konstaterade att kostnaderna för höghastighetsjärnvägen vid en snabb utbyggnad skulle ligga i nivå med kostnaderna för alla andra infrastrukturinvesteringar under utbyggnadsåren. Under de år då kostnaderna är som störst skulle de årliga kostnaderna för höghastighetsjärnvägen motsvara 1,5–av statsbudgeten.34 32Enligt 7 kap. 6 § budgetlagen har möjlighet att fatta beslut om lånefinansiering i stället för anslagsfinansiering. 33Trafikverkets rapport , underlagsrapport till inriktningsunderlaget 2018–2029, 2015. 34Sverigeförhandlingen, finansiering och kommersiella förutsättningar, SOU 2016:3, s.105. R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R 3 Har fyrstegsprincipen varit vägledande? I detta kapitel redovisas resultatet av vår granskning för att besvara revisionsfråga 1.Planeringen av höghastighetsjärnväg har bestått dels av ett antal olika utredningar som genomförts , dels av att frågan behandlats inom ramen för den ordinarie planeringsprocessen. Den sammantagna bilden är att den planeringsprocess som pågått inte har genomförts på det förutsättningslösa sätt som statsmakternas riktlinjer påbjuder. 3.1 studier och 2008 presenterade med mellanrum två studier om möjligheten att bygga höghastighetsjärnväg, båda gångerna på uppdrag av regeringen. 3.1.1 Studien 2003 hade en översiktlig karaktär fick dåvarande ett separat uppdrag från regeringen att närmare utreda förutsättningarna för att bygga höghastighetsjärnväg i Sverige.35 lät ett konsultbolag genomföra utredningen, som efter kvalitetssäkring inom offentliggjordes i november 2003.36 Vi bedömer att rapporten är skriven på ett relativt neutralt och förutsättningslöst sätt, och att det inte tas för givet att en ny höghastighetsjärnväg bör byggas. Det finns en kortfattad beskrivning av de möjliga konsekvenser som en höghastighetsjärnväg skulle få. Däremot finns ingen tydlig bild av de problem och brister som en höghastighetsjärnväg skulle lösa. , vilket motsvarar i 2015-års penningvärde. Den centrala slutsatsen i rapporten är att höghastighetsjärnväg är ett intressant projekt, då restiderna mellan största städer förkortas påtagligt. Det framhålls att nödvändiga upprustningar av Södra och Västra stambanan bör genomföras oavsett om höghastighetsbanan byggs eller inte. I rapporten bedöms att det är billigare att upprusta Södra och Västra stambanan så att hastigheter blir möjliga än att bygga en ny höghastighetsbana, och att kalkylen för en sådan upprustning ger god samhällsekonomisk lönsamhet.37 Det påpekas att tågoperatörerna vid samtal med har uttryckt tveksamhet till att investera i en ny generation tåg som klarar på dessa banor – de kräver lutande vagnkorgar (som X2000) och är dyra att köpa in. 35Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126). 36Banverket, Idéstudie om höghastighetsjärnvägar i , 2003. 37Trafikverkets senaste bedömning är att ett sådant projekt är samhällsekonomiskt olönsamt. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I rapporten framhölls att utredningstiden varit kort och att utredningen därför fått genomföras på en mer översiktlig och principiell nivå. framhöll också att myndigheten ska fortsätta ett analysarbete runt frågan om höghastighetsjärnväg, då man ansåg att de metoder och modeller som normalt används för utvärdering av järnvägsprojekt behövde utvecklas för att bättre klara bedömningar av projekt av sådan storlek att det leder till systemförändringar. 3.1.2 Studien 2008 genomfördes snabbt och var också översiktlig Regeringen gav 2008 ett nytt uppdrag till att genomföra fördjupade analyser av de marknadsmässiga och samhällsekonomiska förutsättningarna för höghastighetsbanor mellan och respektive . publicerade sin rapport i maj 2008.38 Här framförs nu uppfattningen att regeringen bör ta ett inriktningsbeslut för separata höghastighetsjärnvägar föreslog vidare att verket skulle få i uppdrag att ta fram ytterligare beslutsunderlag och möjlig etappindelning. framförde även uppfattningen att regeringen borde överväga en särskild finansiering av banorna. uppskattade kostnaderna för att bygga en komplett bana Stockholm- till (motsvarande penningvärde) och att projektet skulle få en svagt positiv samhällsekonomisk lönsamhet. Lönsamhetsbedömningen baserades dock kostnadsuppskattning om , varför kostnaderna i praktiken underskattades med . framhöll att rapporten tagits fram , . Bedömningarna av kostnader och samhällsnytta var därför osäkra, då inga nya större studier hade genomförts under utredningens gång. Någon initial problembeskrivning och bristanalys finns inte. Det presenteras bara ett enda alternativ till höghastighetsjärnväg, och detta i ett enda stycke om ett tiotal rader. Det gjordes inget ställningstagande kring frågan om vilken hastighet tågen skulle ha. Inte heller om enbart höghastighetståg ska trafikera banan eller om dessa tåg ska samsas med exempelvis regionala tåg som håller lägre hastigheter. Med anledning av bland annat resultatet av studie gav Expertgruppen för miljöstudier (en expertgrupp under ) 2008 i uppdrag åt två nationalekonomer att granska existerande bedömningar av höghastighetsbanors samhällsekonomiska lönsamhet, och att diskutera järnvägsinvesteringars roll inom klimatpolitiken. och den mest centrala slutsatsen var att en höghastighetsjärnväg mellan och är ett dyrt sätt att minska utsläppen av klimatgaser39. Svenska höghastighetsbanor, 2008. 39Nilsson J-E, Pyddoke R, – ett klimatpolitiskt stickspår Rapport till Expertgruppen för miljöstudier/, 2009. R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R Som exempel nämndes att om motsvarande belopp användes för att köpa utsläppsrätter (som kostade per ton) skulle det vara möjligt att minska de globala utsläppen med 5 , nästan 60 gånger mer än med höghastighetsjärnväg mellan och .