prop · H703111 · 2020-03-17 00:00:00 — I den lagen finns dock inte några grupptillsynsbestämmelser. Nya bestämmelser som upplyser om avtalet i berörda lagar I och med att det bilaterala avtalet anses direkt tillämpligt måste i sin verksamhet ta hänsyn till det som följer av avtalet. Det gäller bl.a. om ett återförsäkringsföretag från ansöker om att få driva verksamhet i och när det gäller utövande av grupptillsyn. Det skulle kunna motivera att lagen om utländska filialer m.m. ändras så att kraven på lokal närvaro inte gäller för amerikanska återförsäkringsföretag under vissa omständigheter, att det införs en bestämmelse om att kraven i 4 och 5 kap. LUFT inte gäller om något annat är särskilt föreskrivet i det bilaterala avtalet och att försäkringsrörelselagens bestämmelser om grupptillsyn ändras så att det framgår att de inte gäller om annat följer av det bilaterala avtalet. Sådana bestämmelser skulle dock enligt regeringens mening vara överflödiga mot bakgrund av principen om lex specialis, dvs. att en bestämmelse som särskilt reglerar något ska ges företräde framför en mer allmän bestämmelse (jfr bl.a. prop. 2017/18:149 s. 52). Bestämmelserna i det bilaterala avtalet ska bara tillämpas i vissa speciella fall, och de har alltså företräde framför generella krav på utländska företag i och allmänna bestämmelser om tillsyn och grupptillsyn. För att det ska vara tydligt och förutsebart vilka bestämmelser berörda företag och tillämpande myndigheter har att ta hänsyn till bör det dock införas upplysningsbestämmelser i berörda lagar. I lagen om utländska filialer m.m. och lagen om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i bör det därför införas en bestämmelse som upplyser om att det i det bilaterala avtalet finns bestämmelser om krav som i vissa fall inte ska gälla för återförsäkringsföretag från , och i försäkringsrörelselagen bör det införas en bestämmelse som upplyser om att det finns grupptillsynsbestämmelser i avtalet. Det finns visserligen inte några bestämmelser om grupptillsyn i lagen om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i , men i 6 kap. finns tillsynsbestämmelser som rör enskilda utländska försäkrings- och återförsäkringsföretag. Mot bakgrund av att ett sådant företag skulle kunna ingå i en grupp som omfattas av det bilaterala avtalet, kan det inte uteslutas att avtalet påverkar vilka åtgärder har rätt att vidta mot företaget, exempelvis i fråga om rapportering. Det bör därför även i den lagen införas en bestämmelse som upplyser om grupptillsynsbestämmel- Prop. 2019/20:111 serna i det bilaterala avtalet. I 16 kap. lagen (2019:742) om tjänstepensionsföretag finns bestämmelser om grupptillsyn över tjänstepensionsföretag. Kapitlet motsvarar till stor del 19 kap. FRL men är anpassat till att det rör tjänstepensionsföretag, och till skillnad från grupptillsynsbestämmelserna i försäkringsrörelselagen har bestämmelserna inte sin grund i . Enligt svensk nationell rätt driver svenska tjänstepensionsföretag verksamhet inom området direktförsäkring, och tjänstepensionsföretagen skulle därför kunna rymmas inom det bilaterala avtalets definition av försäkringsföretag. Därmed skulle de även omfattas av grupptillsynsbestämmelserna i avtalet. Avtalet bör dock tolkas ur ett EU-rättsligt perspektiv, och den EU-rättsliga regleringen av försäkringsföretag gäller inte tjänstepensionsföretag. Avtalet bör därför inte tillämpas på svenska tjänstepensionsföretag, och grupptillsynsbestämmelserna i lagen om tjänstepensionsföretag berörs således inte av avtalet. Främjande av samarbete mellan Regeringens bedömning: Det behövs ingen lagstiftningsåtgärd med anledning av bestämmelserna om samarbete och informationsutbyte i det bilaterala avtalet mellan Europeiska unionen och förenta stater om tillsynsregler för försäkring och återförsäkring. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända Skälen för regeringens bedömning Enligt det bilaterala avtalet ska samarbete främjas Det bilaterala avtalet innehåller bestämmelser om samarbete och informa- tionsutbyte mellan tillsynsmyndigheterna. Även dessa bestämmelser är enligt regeringens bedömning direkt tillämpliga (se avsnitt 5). åligger och övriga medlemsstater utifrån avtalet är att främja till- synsmyndigheternas samarbete med övriga tillsynsmyndigheter i fråga om informationsutbyte (se avsnitt 4.4). Enligt lagen om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i ska ha ett nära samarbete med andra länders behöriga myndigheter (6 kap. 1 §). är generellt utformad och inte begränsad till vissa frågor. na till lagen infördes bestämmelsen eftersom en effektiv tillsyn över den verksamhet som en försäkringsgivare från tredjeland bedriver i kräver informationsutbyte och samarbete med tillsynsmyndigheten i försäkringsgivarens hemland (prop. 1997/98:141 s. 121). I och med att redan har denna lagstadgade samarbetsskyldighet behövs det enligt regeringens mening inte någon lagstiftningsåtgärd med anledning av det bilaterala avtalets krav på att främja samarbete med tillsynsmyndigheter i . Enligt det bilaterala avtalet ska informationsutbyte i enlighet med det förfarande som anges i bilagan till avtalet främjas. Bilagan innehåller en modell för samförståndsavtal mellan tillsynsmyndigheter, men det finns inget krav på att myndigheterna ska ingå sådana avtal. I 10 kap. regeringsformen finns bestämmelser om internationella förhållanden. Huvudregeln är att det är regeringen som ingår överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer (1 §), men regeringen får ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver eller medverkan (2 §). Ett samförståndsavtal är inte nödvändigtvis ett rättsligt bindande avtal. Ett avtal som inte innehåller några rättsligt bindande förpliktelser omfattas inte av regeringsformens bestämmelser om internationella överenskommelser. behöver därför inte något uppdrag från regeringen för att ingå sådana icke bindande samförståndsavtal som beskrivs i det bilaterala avtalet (jfr prop. 2015/16:5 s. 688 f. angående liknande icke bindande överenskommelser mellan myndigheter). har i förordning bemyndigats att ingå vissa bindande internationella överenskommelser (4 a–4 d §§ förordningen [2009:93] med instruktion för ). För det fall att ett bindande samförståndsavtal skulle ingås av inom ramen för det bilaterala avtalet, skulle den typen av överenskommelse vara av sådan karaktär att det inte kräver eller medverkan, och ett uppdrag får i sådana fall ges av regeringen (jfr prop. 2018/19:150 s. 70). Utlämnande av information till en utländsk myndighet Enligt det bilaterala avtalet ska samarbete genom utbyte av information mellan tillsynsmyndigheterna, i den utsträckning som är tillåtet enligt lag, främjas. En begäran från en tillsynsmyndighet om utlämnande från en annan tillsynsmyndighet bör behandlas noggrant. Det krävs inte att myndigheterna lämnar ut eller hanterar information på annat sätt än vad som är tillåtet enligt lagstiftningen i det egna landet (se avsnitt 4.4). I 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, anges förutsättningarna för svenska myndigheter att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till utländska myndigheter. Enligt bestämmelsen får sådana uppgifter inte röjas för en utländsk myndighet, om inte utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning, eller uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet, och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten. När det gäller utlämnande till svensk myndighet föreskrivs i 8 kap. 1 § OSL att en uppgift för vilken sekretess gäller inte får röjas för andra myndigheter om inte annat anges i samma lag eller i lag eller förordning som det hänvisas till. Bestämmelsen om samarbetsskyldighet infördes bl.a. av det skälet att en effektiv tillsyn kräver informationsutbyte med utländska myndigheter (se ovan). I tidigare lagstiftningsärenden på finansmarknadsområdet har det bedömts att bör ha goda möjligheter att lämna ut vissa uppgifter som är sekretessbelagda till utländska myndigheter i den utsträckning som olika EU-direktiv kräver (se bl.a. prop. 2004/05:142 s. 50 och 2005/06:140 s. 87). I de bedömningarna har det hänvisats till samarbets- och informationsskyldighet som följer av EU-rättsakter och som i vissa fall är lagreglerad. Eftersom det bilaterala avtalet inte kräver annat än ett främjande av informationsutbyte inom den befintliga lagstiftningens ramar, krävs det inte heller i denna del någon åtgärd. Utlämnande av information som omfattas av det bilaterala avtalet Den modell för samförståndsavtal som redovisas i bilagan till det bilaterala avtalet anger att information som tas emot från en annan myndighet, och även den förfrågan som görs från den andra myndigheten, som huvudregel ska vara konfidentiell. Bara om den andra myndigheten godkänner det, och mottagaren av informationen åtar sig att följa restriktioner för att bevara sekretessen får informationen lämnas vidare. Enligt modellen för samförståndsavtal bör myndigheterna i sina överenskommelser kunna konstatera att det finns lagstadgat skydd för uppgifter som lämnas, och att de personer som får tillgång till sekretessbelagd information som huvudregel ska vara skyldiga att bevara sekretessen (se avsnitt 4.4). Utgångspunkten i modellen för samförståndsavtal är dock att myndigheterna inte ska förbinda sig att lämna ut eller hantera information i strid med lagstiftningen i det egna landet. ska visserligen enligt lag samarbeta med andra tillsynsmyndigheter, men det innebär inte att inspektionen får förbinda sig att sekretessbelägga information som tas emot från en annan myndighet. Inspektionens skyldigheter i detta avseende styrs av offentlighetsprincipen och offentlighets- och sekretesslagen, och det krävs en prövning i varje enskilt fall av om sekretess gäller för en uppgift. Bara om informationen omfattas av någon sekretessbestämmelse kan uppgifter i en allmän handling hållas hemliga. Det finns ett antal sekretessbestämmelser som rör utlämnande av sådana uppgifter som omfattas av det bilaterala avtalet. Det kan handla om uppgifter som en tillsynsmyndighet i begär att få ut, uppgifter i en sådan inkommen förfrågan, uppgifter i en begäran från om att få ut information från en myndighet i och de uppgifter som tas emot efter en sådan begäran. Som exempel kan nämnas 15 kap. 1 a § första stycket OSL där det föreskrivs att sekretess gäller för uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt avtal med en annan stat eller med en mellanfolklig organisation, om det kan antas att möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller enligt paragrafens andra stycke för uppgift som en myndighet har inhämtat i syfte 2019/20:111 att överlämna den till ett utländskt organ i enlighet med en sådan rättsakt eller ett sådant avtal som avses i första stycket. Vidare föreskrivs i 17 kap. 1 § OSL att sekretess gäller för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. I tillståndsgivning och tillsyn på finansiella marknader gäller sekretess enligt 30 kap. 4 § OSL för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller även för uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser. Det finns således sekretessgrunder som kan tillämpas av vid hantering av uppgifter som berörs i avtalet. Det krävs dock alltid en sekretessprövning i varje enskilt fall, och någon på förhand garanterad sekretess kan inte utlovas. Eftersom avtalet inte kräver annat än att informationsutbytet ska främjas, och att uppgifter ska överlämnas eller sekretessbeläggas i den utsträckning som är tillåten enligt lag, krävs det inte någon lagstiftningsåtgärd med anledning av avtalet i denna del. 8 Rättelse av laghänvisning Regeringens förslag: Där det i 4 kap. 5 § lagen om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i hänvisas till en bestämmelse om kvalificerat innehav i aktiebolagslagen ska hänvisningen i stället göras till försäkringsrörelselagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Enligt lagen om utländska försäkrings- givares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i gäller att för att en försäkringsgivare från tredjeland ska beviljas koncession och dess före- trädare godkännas krävs bl.a. att den som kommer att ha ett sådant kvalifi- cerat innehav i en försäkringsgivare som avses i 1 kap. 11 § aktiebolags- lagen (2005:551) bedöms lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en försäkringsgivare (4 kap. 5 § första stycket 2 LUFT). I den paragrafen i aktiebolagslagen finns dock inte bestämmelser om kva- lificerat innehav, utan om moderbolag, dotterföretag och koncerner. Hänvisningen till aktiebolagslagen infördes i samband med att den nya försäkringsrörelselagen infördes och den tidigare försäkringsrörelse- lagen (1982:713) upphävdes. Enligt förarbetena gav förslaget till ny för- säkringsrörelselag upphov till ett antal olika följdändringar, bl.a. att hän- visningar till associationsrättsliga regler i försäkringsrörelselagen till följd av samordningen med aktiebolagslagen skulle tas bort eller ersättas med hänvisningar till relevant bestämmelse i annan lag (prop. s. 537 f.). I förslaget till lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i i pro- positionen (avsnitt 2.18) angavs följande som nuvarande lydelse av 4 kap. Prop. 2019/20:111 5 § första stycket 2: ”… sådant kvalificerat innehav i en försäkringsgivare som avses i 1 kap. 9 § första stycket försäkringsrörelselagen (1982:713) …”. I den då senaste lydelsen som det hänvisades till fanns det dock en hänvisning till 1 kap. 9 i § försäkringsrörelselagen och inte 1 kap. 9 § (se SFS 2009:355). I 1 kap. 9 § fanns bestämmelser om moderbolag, dotterföretag och koncerner, på samma sätt som i 1 kap. 11 § aktiebolagslagen, medan det i 1 kap. 9 i § fanns bestämmelser om kvalificerat innehav. Följdändringen borde således rätteligen ha inneburit en hänvisning till de nya bestämmelserna om kvalificerat innehav i försäkringsrörelselagen i stället för till bestämmelserna om koncerner i aktiebolagslagen. Det är alltså sannolikt att det är en felläsning och ett lagtekniskt misstag som ligger bakom den nuvarande ologiska hänvisningen till aktiebolagslagen i 4 kap. 5 § första stycket 2 LUFT. Hänvisningen bör rätteligen avse den eller de paragrafer som motsvarar 1 kap. 9 i § om kvalificerat innehav i försäkringsrörelselagen (1982:713), dvs. 1 kap. 15 och 16 §§ FRL (se samma prop. s. 432). En sådan ändring bör göras. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. I promemorian föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Enligt meddelande om ikraftträdande av det bilaterala avtalet mellan Europeiska unionen och förenta stater om tillsynsregler för försäkring och återförsäkring trädde avtalet i kraft . Avtalet ska tillämpas från och med det träder i kraft, med undantag för det som följer av särskilda tillämpningsbestämmelser som redovisas i avsnitt 4.5.1. Med tanke på att avtalet redan ska tillämpas i vissa delar bör lagändringarna träda i kraft , vilket enligt regeringens bedömning är . Regeringens bedömning: Förslagen har inga offentligfinansiella eller samhällsekonomiska effekter. Förslagen har inte heller några nämnvärda effekter för försäkringsföretag, myndigheter eller domstolar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. 2019/20:111 Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning Offentligfinansiella och samhällsekonomiska effekter Det bilaterala avtalet är redan tillämpligt i , vilket inte påverkas av förslagen i denna proposition. Förslagen innebär endast att det hänvisas till det bilaterala avtalet i berörda lagar, vilket i sig inte har några offentligfinansiella eller samhällsekonomiska effekter. Inte heller tillämpningen av det bilaterala avtalet bedöms ha några sådana effekter. De upplysningsbestämmelser som föreslås har i sig inga andra effekter för försäkringsföretagen än att det blir tydligare och mer förutsebart vad som gäller. Det bilaterala avtalet påverkar tillämpningen av svenska bestämmelser som gäller för återförsäkringsföretag från som ska driva verksamhet i . finns det inga sådana försäkrings- eller återförsäkringsföretag som har koncession för att driva verksamhet i . I den mån svenska försäkringsföretag har återförsäkring tecknad hos återförsäkringsföretag från har det skett genom avtal med ett europeiskt dotterföretag eller en europeisk filial till ett företag från . Det kan också förekomma att svenska försäkringsföretag har vänt sig direkt till återförsäkringsföretag från för att ingå återförsäkringsavtal. Svenska försäkringsföretag återförsäkrar sig dock främst hos de stora europeiska återförsäkringsföretagen, så avtal med återförsäkringsgivare från är mindre vanliga i . Om återförsäkringsföretag från skulle ansöka om koncession för att börja driva verksamhet i , kan tillämpningen av det bilaterala avtalet innebära en förenkling för dem i och med att vissa krav inte alltid får ställas på dem. Storleken på den avgift som ska betalas till för prövningen av en sådan ansökan skulle kunna påverkas antingen uppåt eller nedåt, beroende på omfattningen på prövningen hos inspektionen. Den eventuellt ökade administrativa kostnaden för de berörda företagen står i proportion till den fördel som ett undantag från vissa krav medför för dem. Förslaget påverkar inte konkurrensen mellan försäkringsföretagen. För de svenska försäkringsföretag som vill ingå ett återförsäkringsavtal med ett mottagande återförsäkringsföretag från innebär det bilaterala avtalet inte någon förändring, annat än indirekt genom att återförsäkringsföretaget från kan få viss lättnad när det gäller kraven för att driva verksamheten i . Det bilaterala avtalet omfattar även grupptillsynsbestämmelser som blir aktuella när en försäkringsgivare ingår i en grupp som driver verksamhet inom det ena territoriet (EU eller ) men som har ett yttersta moderföretag med huvudkontor i det andra territoriet. ingår inte något svenskt försäkringsföretag i en sådan grupp, och det finns inte heller något försäkringsföretag från som ingår i en sådan grupp som driver verksamhet i . Tillämpning av det bilaterala avtalets grupptillsyns- bestämmelser är således inte aktuell i . Om en sådan tillämpning skulle aktualiseras skulle det kunna innebära vissa förenklingar för företag som ingår i gruppen, i och med att det klargörs vilken tillsynsmyndighet som har globalt grupptillsynsansvar, och att de krav som får ställas av den myndighet som är värdtillsynsmyndighet begränsas. Storleken på de årliga avgifter som tar ut av företag skulle kunna påverkas antingen uppåt eller nedåt. Den eventuellt ökade administrativa kostnaden för företagen står i proportion till den fördel som de förtydligande bestämmelserna i avtalet medför för dem. Förslaget påverkar inte konkurrensen mellan försäkringsföretagen. Effekter för myndigheter och domstolar De upplysningsbestämmelser som föreslås har i sig inga andra effekter för myndigheter och domstolar än att det blir tydligare och mer förutsebart vad som gäller. ansvarar för prövning av ansökningar om tillstånd från utländska försäkringsföretag som vill driva verksamhet i enligt lagen om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i . Tillämpningen av det bilaterala avtalet påverkar bara tillståndsprövningen för återförsäkringsföretag från , och inget företag därifrån har sökt tillstånd. har således inte något arbete med sådan tillståndsgivning, och det är inte troligt att det bilaterala avtalet i sig kommer att föranleda några ansökningar. Det är därför osannolikt att det bilaterala avtalets tillämpning medför några praktiska effekter för arbete med tillståndsgivning. Om en ansökan skulle komma in skulle den i några delar prövas enligt det bilaterala avtalets bestämmelser i stället för de nationella bestämmelserna, vilket innebär en viss om än begränsad skillnad gentemot övrig tillståndsgivning. Inte heller när det gäller grupptillsyn påverkas arbete av det bilaterala avtalet, eftersom inspektionen inte har tillsynsansvar för några grupper som berörs av avtalets bestämmelser om grupptillsyn. Om det sker en förändring i det avseendet skulle omfattningen och arten av grupptillsyn delvis styras av det bilaterala avtalet. har en lagstadgad skyldighet att samarbeta med utländska myndigheter. Frågor om utlämnande av uppgifter regleras i offentlighets- och sekretesslagen, som inte ändras. Det bilaterala avtalet är visserligen detaljerat när det gäller hur samarbete och informationsutbyte kan ske, men innebär inga nya skyldigheter för inspektionen i den delen. arbete med tillståndsärenden finansieras genom avgifter som tas ut av dem som söker tillstånd. Avgifterna disponeras av inspektionen. Avgifterna regleras i förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos . Det är inte sannolikt att inspektionens kostnader för prövning av ansökningar från återförsäkringsföretag från kommer att ändras med anledning av det bilaterala avtalet. övriga verksamhet finansieras via anslag i statens budget. Huvuddelen av de kostnaderna, bl.a. för arbetet med regelgivning och tillsyn, finansieras genom avgifter enligt förordningen (2007:1135) 2019/20:111 om årliga avgifter för finansiering av verksamhet, som redovisas mot inkomsttitel på statens budget. Eventuellt ökade kostnader med anledning av det bilaterala avtalets bestämmelser om grupptillsyn, samarbete och informationsutbyte och uppgifter i övrigt bedöms vara begränsade och ryms inom befintliga ekonomiska ramar. Beslut i tillståndsärenden får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, men av ovan nämnda skäl är det osannolikt att tillämpningen av det bilaterala avtalet kommer att påverka måltillströmningen till domstolarna. Det bilaterala avtalet är enligt EU-rättsliga principer bindande för och enligt regeringens bedömning även direkt tillämpligt här. Det finns således inget utrymme för andra alternativa lösningar än att inte införa några upplysningsbestämmelser alls. Det får förutsättas att vid behov informerar de berörda företagen om det bilaterala avtalet. Bedömningarna och förslagen medför därför inget behov av speciella informationsinsatser. Bedömningarna och förslagen står i överensstämmelse med unionsrätten. 11.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. 2 § Ett utländskt företag ska bedriva sin näringsverksamhet i genom 1.ett avdelningskontor med självständig förvaltning (filial), 2.ett svenskt dotterföretag, eller 3.en agentur med verksamhet i . Första stycket gäller inte om näringsverksamheten omfattas av bestämmelserna om fri rörlighet för varor och tjänster i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt eller motsvarande bestämmelser i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).