prop · H70392 · 2020-03-10 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:92 Personlig assistans för samtliga hjälpmoment som avser andning och måltider i form av Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att hjälp med de grundläggande behoven andning och måltider i form av sondmatning ska grunda rätt till personlig assistans enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, oavsett hjälpens karaktär. Vidare föreslås att åtgärder som är direkt nödvändiga för att hjälp med andning ska kunna ges och åtgärder som är direkt nödvändiga för förberedelse och efterarbete i samband med måltider i form av sondmatning ska grunda rätt till personlig assistans för andra personliga behov enligt LSS. I propositionen föreslås även att det ska införas en bestämmelse i LSS som anger att personlig assistans inte lämnas för åtgärder som ryms inom det normala föräldraansvaret. En sådan bestämmelse finns i Hjälpåtgärder som ryms inom det normala föräldraansvaret ska dock kunna ge rätt till personlig assistans och assistansersättning när det gäller hjälp med andning, åtgärder som är direkt nödvändiga för att hjälp med andning ska kunna ges, måltider i form av sondmatning och åtgärder som är direkt nödvändiga för förberedelse och efterarbete i samband med sådana måltider. Hjälp med andning och måltider i form av sondmatning ska enligt förslaget i propositionen undantas från kravet på särskilda skäl för assistansersättning för tid när den funktionshindrade deltar i barnomsorg Detsamma ska gälla för åtgärder som är direkt nödvändiga för att hjälp med andning ska kunna ges och för åtgärder som är direkt nödvändiga för förberedelse och efterarbete i samband med måltider i form 2019/20:92 Lagändringarna föreslås träda i kraft . Äldre bestämmelser föreslås gälla för personlig assistans och assistansersättning som avser tid före ikraftträdandet. Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen, och Liberalerna. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken........ 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ..................... Ärendet och dess beredning ........................................................... Grundläggande reglering om personlig assistans ............ 4.2Innebörden av insatsen personlig assistans enligt förarbetena till LSS.......................................................... Grundläggande behov i rättspraxis .................................. RÅ 2009 ref. 57 .............................................. HFD 2018 ref. 13............................................ HFD 2018 ref. 21............................................ 4.5Sjukvårdande insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen eller egenvård ......................................... Hjälp med sondmatning och andning .............................. Sondmatning kan utföras på flera sätt............. För andningshjälp behövs någon som Antalet avslag inom assistansersättningen...... 5 Hela hjälpbehovet ska vara assistansgrundande när det gäller andning och måltider i form av sondmatning................................. Grundläggande behov och andra personliga behov ......... Det normala föräldraansvaret .......................................... Tid i verksamhet hos annan huvudman ........................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................. Konsekvenser för statens finanser ................................... Konsekvenser för kommuner och regioner...................... 7.3Konsekvenser för den assistansberättigade, familjer Konsekvenser för barn..................................................... Konsekvenser för domstolar ............................................ 8.1Förslaget till lag om ändring i 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ................... Sammanfattning av promemorian Personlig assistans för samtliga hjälpmoment som avser andning och måltider i form av sondmatning....................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken. 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. När behovet av personlig assistans bedöms för ett barn ska det bortses från det hjälpbehov som envårdnadshavare normalt ska tillgodose enligt med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter. Detta gäller dock inte till den del hjälpbehovet avser1. andning,2. åtgärder som är direkt nödvändiga för att hjälp med andning ska kunna ges,3. måltider i form av sondmatning, ellerI 106 kap. 24–25 a §§ finns bestämmelser om rätten tillassistansersättning när den funktionshindrade vårdas på en institution, bor i en gruppbostad eller vistas i eller deltar i barnomsorg, skola eller daglig verksamhet enligt 9 § 10 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken dels att 51 kap. 5 och 6 §§ och 106 kap. 1 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 106 kap. 25 a §, av följande Assistansersättning lämnas inte för sjukvårdande insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). I 106 kap. 24 och 25 §§ finns bestämmelser om när assistansersättning inte lämnas vid vistelse på institution m.m. När behovet av personlig assistans bedöms för ett barn ska det bortses från det hjälpbehov som en vårdnadshavare normalt ska tillgodose enligt med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter. Senaste lydelse 2017:33. Senaste lydelse 2018:1265. 4. åtgärder som är direkt nöd- Prop. 2019/20:92 vändiga för förberedelse och efter- arbete i samband med sådana måltider. Om omvårdnadsbidrag lämnas får det inte påverka bedömningen enligt I detta kapitel finns inledande bestämmelser i 2 och 3 §§. Vidare finns bestämmelser om –familjeförmåner i 4–11 §§, –förmåner vid sjukdom eller arbetsskada i 12–22 §§, – särskilda förmåner vid funk- – särskilda förmåner vid funk- tionshinder i 23–25 §§, tionshinder i 23–25 a §§, –förmåner vid ålderdom i 26–29 §§, –förmåner till efterlevande i 30–34 §§, och –bostadsstöd i 35 och 36 §§. Slutligen finns gemensamma bestämmelser i 37–40 §§. Bestämmelserna i 24 § 4 och 25 § gäller inte när den funktionshindrade deltar i barnomsorg eller skola och behöver hjälp med 2.åtgärder som är direkt nödvändiga för att hjälp med andning ska kunna ges, 3.måltider i form av sondmatning, eller 4.åtgärder som är direkt nödvändiga för förberedelse och efterarbete i samband med sådana måltider. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för assistansersättning som avser tid före ikraftträdandet. 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade dels att 9 a § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 9 f §, av följande lydelse. Med personlig assistans enligt 9 § 2 Med personlig assistans enligt 9 § 2 avses personligt utformat stöd som avses personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och åt den som på grund av stora och hjälp med andning, sin personliga hjälp med andning, sin personliga hygien, måltider, att klä av och på hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter eller annan hjälp som förutsätter Hjälp med andning eller med måltider i form av sond- matning ska anses som sådant stöd, oavsett hjälpens karaktär. Den som har behov av personlig Den som har behov av personlig behov har även rätt till insats enligt behov har även rätt till insats enligt 9 § 2 för andra personliga behov om 9 § 2 för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat behoven inte tillgodoses på annat Personlig assistans för andra Om behovet avser hjälp med personliga behov avser även andning, omfattar rätten till insats alla åtgärder som är direkt nödvändiga för att hjälpen ska Om behovet avser hjälp med måltider i form av sond- matning, omfattar rätten till insats alla åtgärder som är direkt efterarbete i samband med sådana andra personliga behov avser även 1.tid under den enskildes dygnsvila när en assistent behöver vara tillgänglig i väntan på att den enskilde behöver hjälp utan att det är fråga om tillsyn (väntetid), 1Senaste lydelse 2019:618. 2. tid under den enskildes dygnsvila när en assistent i stället behöver finnas till förfogande på annan plats i väntan på att den enskilde behöver hjälp (beredskap), och 3.tid när en assistent behöver vara närvarande i samband med en aktivitet utanför den enskildes hem på grund av att ett hjälpbehov kan förväntas uppstå. Den som har behov av mer än en personlig assistent , har rätt till två eller flera assistenter endast om möjligheterna att få bidrag enligt lagen (2018:222) om bostadsanpassningsbidrag eller hjälpmedel enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), har utretts. När behovet av personlig assistans bedöms för ett barn ska det bortses från det hjälpbehov som en vårdnadshavare normalt ska tillgodose enligt med hänsyn till barnets ålder, utveckling och övriga omständigheter. Detta gäller dock inte till den del hjälpbehovet avser 2.åtgärder som är direkt nödvändiga för att hjälp med andning ska kunna ges, 3.måltider i form av sondmatning, eller 4.åtgärder som är direkt nödvändiga för förberedelse och efterarbete i samband med sådana måltider. Om omvårdnadsbidrag lämnas får det inte påverka bedömningen av behovet av personlig assistans. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för personlig assistans som avser tid före ikraftträdandet. 3.Vid tillämpning av 9 f § andra stycket ska vårdbidrag som lämnas enligt 22 kap. socialförsäkringsbalken i lydelsen före likställas med omvårdnadsbidrag. Ärendet och dess beredning propositionen Personlig assistans för hjälp med andning 2018/19:145) anger regeringen att den avser att bereda ett lagförslag som innebär att samtliga moment vid andningshjälp och sondmatning ska ge rätt till personlig assistans. En arbetsgrupp i har mot denna bakgrund utarbetat promemorian Personlig assistans för samtliga hjälpmoment som avser andning och måltider i form av sondmatning (dnr S2019/04168/FST). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr S2019/04168/FST). Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen, och Liberalerna. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Bestämmelserna har i allt väsentligt utformats enligt Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 5.1–5.3 och i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har dessutom en språklig ändring gjorts. 4.1Grundläggande reglering om personlig assistans Av 1 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, framgår att lagen innehåller bestämmelser om insatser för personer med bl.a. utvecklingsstörning eller andra stora och varaktiga funktionshinder som förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. I 7 § första stycket LSS föreskrivs att personer som omfattas av lagen har rätt till olika insatser enligt 9 § om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Enligt 9 § 2 är en av insatserna biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans. Med personlig assistans avses enligt 9 a § första stycket LSS ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med andning, sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (grundläggande behov). Av andra stycket i paragrafen framgår att den som har behov av personlig assistans för sina grund- läggande behov även har rätt till sådan insats för andra personliga behov Prop. 2019/20:92 om behoven inte tillgodoses på annat sätt. Enligt avgörandet HFD 2018 ref. 21 (se avsnitt 4.3.3) ska sondmatning betraktas som intag av en måltid och därmed utgöra ett grundläggande behov enligt LSS. () uttalar i avgörandet att hela näringstillförseln, från påkoppling av sondslang till urkoppling av denna, ska anses ingå i begreppet måltid. är andning ett grundläggande behov som kan ge rätt till personlig assistans enligt LSS. I propositionen Personlig assistans för hjälp med andning, som låg till grund för lagändringen, aviserar regeringen att den avser att återkomma med lagförslag som innebär att samtliga hjälpmoment vid andningshjälp och sondmatning ska ge rätt till personlig assistans (prop. 2018/19:145 s. 21). Om en person behöver personlig assistans för grundläggande behov som i genomsnitt omfattar , kan han eller hon ha rätt till statlig assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken. 4.2Innebörden av insatsen personlig assistans enligt förarbetena till LSS Införandet av insatsen personlig assistans var en betydelsefull nyhet 1994 när LSS ersatte den tidigare lagstiftningen om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda. Insatsen ägnades därför stort utrymme i propositionen om stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159 s. 63–68). Personer som behöver mycket omfattande hjälp eller hjälp av mycket privat karaktär borde enligt propositionen ges ett avgörande inflytande på vem som ska ge hjälpen. Assistansen skulle dock vara förbehållen krävande eller i olika avseenden komplicerade situationer, i regel av mycket personlig karaktär. Avgörande borde vara att den enskilde behöver personlig hjälp för att klara sin hygien, för att klä sig och klä av sig, för att inta måltider eller att kommunicera med andra. I kommentaren till lagrummet (a. prop. s. 174 f.) upprepas att rätten till personlig assistans är avsedd att omfatta svårt funktionshindrade som behöver hjälp med den personliga hygienen, med intagande av måltider och med annan personlig service. Den enskilde ska ha ett klart behov av personlig assistans i de situationer det är fråga om. Det ska finnas ett behov av assistans för att klara sådana mycket personliga angelägenheter som den personliga hygienen, att inta måltider eller att kommunicera. Insatsen bör alltså vara förbehållen krävande eller i olika avseenden komplicerade fall. Något krav på att stödbehovet ska ha en viss tidsmässig omfattning finns inte. Dock har tidsfaktorn självfallet betydelse. Ju större stödbehovet är desto mer talar omständigheterna för att den enskilde har rätt till biträde av assistent. Definitionen av personlig assistans i 9 a § LSS infördes . Ändringarna ansågs som förtydliganden i regelsystemet utan någon förändring av de grundläggande principerna för personlig assistans. I propositionen Vissa frågor om personlig assistans (prop. 1995/96:146 s. 13) anfördes att det borde klargöras att personlig assistans ska avse individuellt anpassade hjälpinsatser åt den som på grund av sitt funktionshinder 2019/20:92 behöver praktisk hjälp i vardagliga situationer. Det skulle tydliggöras vilka hjälpbehov som, efter en individuell prövning, krävs för att personlig assistans ska komma i fråga. Klargörandet innebar att det främst var personer med fysiska funktionshinder och med de mest omfattande behoven som blev berättigade till insatsen personlig assistans. Personer som helt eller i stor utsträckning själva klarar av att på egen hand sköta sina personliga behov och som enbart har behov av motivations- och aktiveringsinsatser borde inte ha rätt till personlig assistans. Undantagsvis borde även personer med psykiska funktionshinder kunna vara berättigade till personlig assistans. Så borde kunna vara fallet där karaktären och omfattningen av det psykiska funktionshindret ställer krav på sådan praktisk hjälp som är en förutsättning för att den enskildes grundläggande behov ska kunna tillgodoses. godtog i huvudsak förslagen i propositionen, men föreslog en viss ändring av lydelsen av den nya 9 a §. Ändringarna innebar dels att det gjordes ett tillägg om att funktionshindren skulle vara "stora och varaktiga", dels att "praktisk hjälp" ändrades till endast "hjälp", dels att de grundläggande behoven utökades med "annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade". Utskottet (bet. 1995/96:SoU15 s. 12) anförde bl.a. att införandet av en definition i LSS av begreppet personlig assistans inte fick innebära att någon grupp som enligt praxis omfattades av lagstiftningen helt utestängdes från insatsen personlig assistent. Personer med enbart psykiska funktionshinder borde enligt utskottet även i fortsättningen vara berättigade till personlig assistans i vissa speciella fall, nämligen där karaktären och omfattningen av det psykiska funktionshindret medförde behov av hjälp med de grundläggande behoven. Utskottet anförde att en person på grund av sitt funktionshinder kan vara helt ur stånd att själv klara sin hygien eller få i sig mat. Den i propositionen föreslagna lydelsen av 9 a § borde enligt utskottet ändras i enlighet med det anförda. beslutade i enlighet med utskottets förslag. Grundläggande behov i rättspraxis RÅ 2009 ref. 57 Frågan i målet var om den enskildes behov av hjälp med de grundläggande behoven var av den karaktär och omfattning som förutsätts för rätt till personlig assistans enligt LSS. Regeringsrätten (numera HFD) framhöll i avgörandet att det när det gäller tillämpningsområdet för insatsen personlig assistans har betonats i lagens förarbeten (jfr avsnitt 4.2) att det är fråga om hjälp eller stöd av mycket privat karaktär och att insatsen ska vara förbehållen situationer av krävande eller på annat sätt komplicerad natur, i regel av mycket personligt Det torde således enligt Regeringsrätten inte vara alla praktiska hjälpbehov med t.ex. påklädning eller måltider som har avsetts. uttalandena tydde enligt Regeringsrättens mening närmast på att vad lagstiftaren främst åsyftat är sådana hjälpbehov som uppfattas som mycket privata och känsliga för den personliga integriteten och där den funktions- hindrade måste anses ha ett särskilt intresse av att kunna bestämma vem som ska ge sådan hjälp och hur den ska ges. Det var enligt Regeringsrätten inte all hjälp med t.ex. måltider eller påklädning som kan anses vara av detta kvalificerade slag. En särskild fråga som aktualiserades i målet var om det kan krävas att behovet av hjälp för att tillgodose de grundläggande behoven måste ha viss tidsmässig omfattning för att berättiga till personlig assistans. Regeringsrätten fann mot bakgrund av lagens förarbeten (se avsnitt 4.2) att någon bestämd undre tidsgräns inte låter sig uppställas. Det var enligt Regeringsrätten uppenbart att någon som bara i mycket begränsad omfattning har behov av hjälp med något av de grundläggande behoven inte utan vidare kan anses berättigad till personlig assistans. Även om själva tidsåtgången inte är påfallande stor måste dock en samlad bedömning göras bl.a. med hänsyn tagen till om det stöd som behövs är av mycket privat eller integritetskänslig karaktär eller om det förutsätter någon specifik kompetens. Såväl kvantitativa som kvalitativa aspekter måste beaktas. Även hur ofta hjälpen behövs framstår enligt Regeringsrätten som en viktig faktor. De grundläggande behoven i målet avsåg måltider, personlig hygien, på- och avklädning samt toalettbesök. I de angivna tiderna ingick de förflyttningar som var nödvändiga för att tillgodose det grundläggande behovet. Den enskilde i målet klarade av att äta och dricka själv. Han kunde även hälla upp dryck i glas och själv lägga upp mat på tallrik när den var serverad på bordet. Hjälpbehovet vid måltider avsåg i stället hjälp med att tillreda och plocka fram och undan mat samt hjälp med att dela mat som var seg eller där det krävdes kniv och gaffel. Regeringsrätten fann att detta hjälpbehov inte var av det personliga och integritetskänsliga slag att det borde beaktas vid bedömningen av rätten till personlig assistans. Den tid som den enskilde hade beräknat för måltider skulle därför inte till någon del beaktas. Vad gäller den enskildes övriga behov av hjälp med de grundläggande behoven var utredningen enligt Regeringsrätten mera svårbedömd. Det fick visserligen anses framgå att den enskilde hade visst behov av hjälp för att sköta sin hygien, för toalettbesök och för av- och påklädning. Här hade dock sådana åtgärder räknats in som inte i sig berättigar till personlig assistans, såsom justering och låsning av rullstol, övervakning på grund av fallrisk samt påminnelser. Hjälpinsatserna syntes vidare enligt Regeringsrätten bara till mycket begränsad del avse hjälp som kan anses vara av det mycket privata och känsliga slag som förutsätts för rätt till personlig assistans. Den enskilde hade uppenbarligen viss egen kapacitet och kunde själv klara t.ex. att schamponera håret och att borsta tänderna. Även den omständigheten att han förmådde arbeta som forskare i snitt talade enligt Regeringsrätten mot att hans behov av kvalificerad hjälp i de angivna situationerna skulle vara av mer än marginell omfattning. Regeringsrätten fann mot den angivna bakgrunden att den enskildes behov av hjälp för att tillgodose sina grundläggande behov inte kunde anses vara av den karaktär och omfattning som förutsätts för rätt till personlig assistans. 2019/20:92 4.3.2 HFD 2018 ref. 13 Frågan i målet var om ett behov av hjälp med personlig hygien om cirka var av sådan karaktär och omfattning att det gav rätt till personlig assistans. HFD redogjorde för förarbetena till LSS (se avsnitt 4.2) och avgörandet RÅ 2009 ref. 57 (se avsnitt 4.3.1). HFD uttalade därefter följande: För att avgöra om en person har rätt till personlig assistans, ska det göras en individuell bedömning i varje enskilt fall med en sammanvägning av såväl kvalitativa som kvantitativa aspekter. Kommunen har i sitt beslut ansett att R.L:s behov av hjälp med personlig hygien är av sådan privat karaktär att det kan beaktas vid prövningen av rätt till personlig assistans och att det behov som kan beaktas uppgick till cirka . Detta hjälpbehov uppkommer vilket talar för rätt till personlig assistans. Mot detta står att det är vid få tillfällen som hjälpen behövs och att tidsåtgången är mycket liten vid de flesta tillfällena. Tidsåtgången talar således emot att det handlar om en person som hör till den grupp av personer med svåra funktionsnedsättningar som är mycket beroende av stödinsatser och som därför har rätt att få ett personligt utformat stöd. Det finns vidare inget i utredningen som tyder på att hjälpbehovet är sådant att det krävs en specifik kompetens som gör att det bör vara endast ett fåtal personer som utför hjälpen. När det gäller en person med behov av den karaktär av hjälp som är aktuell i detta mål finner att ett hjälpbehov om inte är tillräckligt omfattande för att medföra rätt till personlig assistans. 4.3.3HFD 2018 ref. 21 En av frågorna i målet var om sondmatning, dvs. näringstillförsel på artificiell väg, kan anses ingå i begreppet måltid. HFD konstaterade att förarbetena till LSS inte preciserar vad som ryms i begreppet måltid. Enligt HFD bör det avgörande vara att kroppen tillförs den näring som behövs.