prop · H80364 · 2020-12-17 00:00:00 — Regeringen kan konstatera att i de fall det enligt 6 kap. behöver undersökas om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska fatta ett särskilt beslut i den frågan enligt 6 kap. 26 § . Rättsverkan av ett sådant beslut är att en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. ska göras eller inte göras. Denna rättsverkan torde inte anses ha en sådan särskild betydelse för samerna att omfattas av en konsultationsskyldighet under handläggningen inför beslut enligt 6 kap. 26 § . Några remissinstanser har med anledning av exempel i promemorian väckt frågor om konsultationsskyldighetens närmare omfattning vid vissa andra typer av ärenden. Konsultationsskyldighetens närmare omfattning får dock överlåtas till berörda myndigheter att bedöma vid tillämpningen av konsultationslagen i enskilda ärenden. Frågan om kumulativa effekter av exploateringar CRD och är kritiska till avsaknaden av analys av hur konsultationsordningen ska garantera ett reellt och effektivt inflytande vad gäller de kumulativa effekterna av olika åtgärder, som tagna var för sig kan innebära en mindre inverkan på samiska intressen men som tillsammans kan utgöra en stor negativ påverkan. Det är riktigt att den kumulativa effekten av ingrepp i eller ändrad användning av naturresurser, infrastruktursatsningar och den fragmentisering av landskap som följer är ett grundläggande problem för samebyar och andra berörda samer. Som CRD anför kan det vara ett problem att sådana åtgärder omfattas av olika handläggningsprocesser och eventuellt av olika ansvariga myndigheter, eftersom det uppstår en risk att myndigheter vid konsultation i vart och ett av fallen inte beaktar övriga ingrepp i naturresurserna och deras påverkan på samernas språk, kultur, samhällsliv och näringar. Det bör dock vara möjligt att bedömningen av vilka ärenden som kan få särskild betydelse för samerna kan påverkas om betydelsen av kumulativa effekter av olika åtgärder vägs in i bedömningen. Vem ska avgöra om ett ärende kan få särskild betydelse för samerna? Några remissinstanser, däribland , , Amnesty, SSR, CRD och , lyfter frågan om vem som avgör om ett ärende kan få särskild betydelse för samer, en sameby eller en samisk organisation och pekar på risken för att en myndighet och samerna har olika uppfattning om enskilda ärendens betydelse. Denna fråga är nära förknippad med frågan om samerna ska ha en självständig rätt att begära konsultation i ärenden. Som framgår av avsnitt 5.6 är det ett flertal remissinstanser utöver de ovan nämnda som anser att samiska företrädare ska ha rätt att initiera konsultationer genom en begäran till myndigheten som handlägger ärendet. Av det norska konsultationsavtalet framgår att ska kunna ta upp frågor där tinget önskar att genomföra konsultationer. I den norska prop. 116 L (2017–2018) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner) föreslås följande: Den som har konsultasjonsplikt, skal varsle og andre med konsultasjonsrett om saker som kan bli gjenstand for konsultasjoner, jf. Er varsling ikke gitt, kan på eget initiativ anmode om konsultasjoner i slike saker. Frågan är om en liknande regel bör tas in i svensk lag. Det är naturligt att , en sameby eller en samisk organisation genom en framställning ska kunna fästa regeringens, en förvaltningsmyndighets, en kommun eller en regions uppmärksamhet på att en fråga som kan få särskild betydelse för samerna aktualiseras i ett ärende. Däremot är det inte givet att det bör finnas en lagreglerad skyldighet att i sådana situationer konsultera samerna. I likhet med vad bl.a. , och anser är det dock rimligt att samerna ska ha rätt att avgöra vilka frågor som omfattas av konsultationsskyldigheten, eftersom de bör ha bäst förutsättningar att bedöma vilka frågor som kan få särskild betydelse för dem. Det är också lämpligt med hänsyn till syftet med konsultationsordningen – att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter. Frågan om hur en rätt för samerna att begära konsultation ska regleras behandlas i avsnitt 5.6. Regeringens förslag: Skyldigheten att konsultera ska inte gälla för ärenden som rör –allmän ordning och säkerhet, totalförsvaret, säkerhetskänslig verksamhet enligt säkerhetsskyddslagen eller säkerhet i övrigt, –statsbidrag i enskilda fall, –forskning i enskilda fall, –skadeståndsanspråk mot staten, en region eller en kommun, –frågor som avses i 9 kap. regeringsformen, eller Skyldigheten att konsultera ska inte heller gälla i frågor som rör ersättning till en enskild då ersättningen ska bestämmas med tillämpning av expropriationslagen eller 5 kap. 2 § fastighetsbildningslagen. Skyldigheten att konsultera i ärenden enligt ska endast gälla ärenden om att anta eller ändra en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser. Skyldigheten att konsultera ska inte gälla –för en förvaltningsmyndighet som hos en annan myndighet som är konsultationsskyldig eller hos regeringen ansöker om tillstånd för en verksamhet som kan bedrivas av enskilda, –för en förvaltningsmyndighet eller för regeringen när ett beslut överklagas dit och en konsultation i den fråga som prövats i beslutet har genomförts i den lägre instansen, –för regeringen om ett ärende i annat fall än som avses i 3 § första stycket har överlämnats dit och en konsultation i den fråga som ska prövas i ärendet har genomförts i den lägre instansen, –om ärendet är brådskande och ett dröjsmål skulle medföra risk för betydande olägenheter, –om den samiska företrädare som ska konsulteras avstår från konsultation, eller –om det är uppenbart att konsultation inte behövs eller om konsultation är uppenbart olämpligt. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med förslaget i utkastet. I promemorian föreslås inte några undantag för ärenden som rör förvaltningsbeslut om statsbidrag, skadeståndsanspråk mot staten, ett landsting eller en kommun, ersättning till en enskild då ersättningen ska bestämmas med tillämpning av expropriationslagen (1972:719), remissyttranden eller tillsyn. Däremot föreslås ett undantag för ärenden som rör ingripanden mot enskild. Det föreslås inte heller att en konsultation inte behöver genomföras om ärendet rör en ansökan riktad till en annan förvaltningsmyndighet om tillstånd till en verksamhet eller om det annars är uppenbart olämpligt. Det föreslås vidare inte någon begränsning av konsultationsskyldigheten till endast vissa ärenden enligt (2010:900). Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker, har en positiv inställning till eller invänder inte mot förslaget, bl.a. , , , () och Region Försvarsmakten tolkar begreppen totalförsvar och säkerhet i promemorian som att de bl.a. innefattar den övningsverksamhet som Vidare förutsätter Försvarsmakten att begreppet säkerhet ligger i linje med de nationella säkerhetsintressen som finns i regeringens nationella säkerhetsstrategi. Det finns dock även ett antal remissinstanser som avstyrker eller har en negativ inställning till förslaget, alternativt är kritiska mot delar av det. anför att om konsultationsskyldigheten skulle gälla inför bidragsbeslut skulle det skapa en otydlighet om hur besluten fattas och bli Justitiekanslern () anför att JK i den frivilliga skaderegleringen när anspråk riktas mot staten bör undantas från () anser att det behöver tydliggöras om sådana underlag som förvaltningsmyndigheterna tar fram och som kan utgöra underlag för denna typ av regeringsärenden även ska omfattas av undantaget. anser att även om budgetfrågor hanteras i en särskild ordning, bör regeringen och starta en process för att samerna i ökad grad ska kunna medverka i budgetprocesser. () har ifrågasatt bedömningen i promemorian att det kan bli aktuellt för den ansökande myndigheten att konsultera samer inför en ansökan till den promemorians förslag att konsultation inte ska behöva genomföras om det finns synnerliga skäl för detta på grund av att ärendet är brådskande. efterfrågar större tydlighet när det gäller innebörden av denna grund för kommun ifrågasätter dock om en sådan utformad grund för undantag blir rättssäker och anför att det i vart fall kan få stora konsekvenser för samerna och rennäringen. Statskontoret anser att risken med undantagsregeln är att frågor som kräver inte tas upp. anser att det är viktigt att ett konsultationsförfarande inte i onödan hindrar exempelvis fjällräddning och annan samhällskritisk eller samhällsnyttig verksamhet av brådskande natur. CRD är kritisk till förslaget att konsultation inte heller ska krävas om det annars är uppenbart att det inte behövs och anser att ärenden som bedömts kunna få särskild betydelse för samerna, enligt urfolksrätten inte kan undantas på grund av att konsultation från det allmännas sida bedöms vara uppenbart i efterfrågar ett förtydligande om vad som ska gälla när en myndighet i ett tidigt skede finner att en ansökan om en åtgärd inte kommer att beviljas. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer delvis med Utkastet till lagrådsremiss undantar inte ärenden som rör forskning i enskilda fall och frågor om ersättning med tillämpning av 5 kap. 2 § fastighetsbildningslagen. I utkastet föreslås att alla ärenden som rör en ansökan om tillstånd riktad till en annan förvaltningsmyndighet undantas men inte när den riktas till regeringen. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. , , , Säkerhetspolisen, är positiva eller kommentarer inte förslaget särskilt. Bergsstaten anser att det är positivt att tillsynsärenden undantas och Bergsstaten är även positiv till att frågor om expropriationsersättning och SFV ställer sig frågande till vad som gäller för s.k. Prop. Energiföretagen förordar att anmälningsärenden enligt Ett antal remissinstanser är kritiska mot de föreslagna undantagen eller kommun och invänder mot att totalförsvarets övningsverksamhet undantas från konsultationsplikt när det sker på renbetesmark eller hotar renskötseln. konsultationer bör ske i samband med samrådet när vägplaner tas fram, inte när fastställelsen av vägplanen prövas av . Transportstyrelsen anser att överklagandeärenden bör vara undantagna. invänder mot att konsultation bara ska ske i avstyrker begränsningen avseende plan- och Region , CRD, i , och några kommuner invänder mot att brådskande ärenden kan undantas. CRD är även fortsatt kritisk att konsultationer kan undantas när det är uppenbart att det inte behövs eller är uppenbart olämpligt. CRD, Bergsstaten och efterfrågar vägledning för hur och när undantaget ska tillämpas och invänder att undantaget inte kommer kunna tillämpas på grund och anser att ärenden som rör forskning vid högskolor och universitet bör undantas. för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) anser inte att det är lämpligt att konsultationskravet omfattar beslut om fördelning av forskningsmedel i enskilda fall. Svensk Vindenergi anser att det finns en påtaglig risk för förlängda handläggningstider för tillstånd till elnätkoncessioner och miljötillstånd enligt som försenar utbyggnaden av förnybara energikällor och anser att förslaget behöver justeras för att vara förenligt med bl.a. och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, som ställer krav på ett snabbt och enkelt förfarande och en Skälen för regeringens förslag Det finns vissa slags ärenden eller vissa situationer där det inte framstår som lämpligt eller nödvändigt att en konsultation genomförs, trots att det är fråga om ett ärende som kan få särskild betydelse för samerna. regleras i vilka ärenden som konsultationsskyldigheten inte ska gälla och i vilka övriga fall en konsultation inte ska genomföras. som ska pröva om ett undantag från konsultationsskyldigheten är tillämpligt (se avsnitt 5.6). Ärendet rör allmän ordning och säkerhet, totalförsvaret, säkerhets- känslig verksamhet eller säkerhet i övrigt Det föreslås att skyldigheten att konsultera inte ska gälla om ärendet rör allmän ordning och säkerhet, totalförsvaret, säkerhetskänslig verksamhet enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) eller säkerhet i övrigt. dessa ärenden kan det typiskt sett finnas intressen som vid en avvägning medför att det inte är lämpligt med konsultation. Ärenden som rör allmän ordning och säkerhet kan t.ex. gälla ärenden som handlägger enligt ordningslagen (1993:1617) eller andra former av beslut som syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller skydda grundläggande fri- och rättigheter. Som framgår av 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap är totalförsvar den verksamhet som behövs för att förbereda Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Uttrycket säkerhet har kommit att ersätta det tidigare använda uttrycket rikets säkerhet. legaldefinition men regeringen har i flera sammanhang gett ledning för dess tolkning, bl.a. i förarbetena till den nya säkerhetsskyddslagen (prop. 2017/18:89 s. 40 f.). Med säkerhet avses såväl den yttre säkerheten till skydd för försvarsförmåga, politiska oberoende och territoriella suveränitet som den inre säkerheten till skydd för Skyddet för den yttre säkerheten tar i första hand sikte på totalförsvaret men ett hot mot yttre säkerhet kan även förekomma utan att det hotar totalförsvaret. kan vara hotad utan att totalförsvaret berörs (prop. 1995/96:129 s. 22 f.). Som regeringen har uttalat bl.a. i den försvarspolitiska propositionen Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) byggs säkerhet tillsammans med andra. bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten är därmed en del av säkerhet. Det är därför viktigt att regeringen och de statliga förvaltningsmyndigheterna kan verka för sådana samarbeten och för goda relationer till andra stater och mellanfolkliga Den nya säkerhetsskyddslagen (2018:585) tillämpas på säkerhetskänslig Av 1 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen följer att säkerhetskänslig verksamhet är sådan verksamhet som är av betydelse för säkerhet eller som omfattas av ett internationellt åtagande om säkerhetsskydd, vilket avser uppgifter som i förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation genom någon form av säkerhetsskyddsavtal åtagit sig att skydda (prop. 2017/18:89 s. 46). Om verksamheten grundas i ett internationellt säkerhetsskyddsåtagande finns mycket liten möjlighet att frångå de krav på sekretess och skyddsåtgärder som följer av avtalet med den andra staten eller mellanfolkliga organisationen. konsultera bör inte omfatta någon säkerhetskänslig verksamhet och undantaget justeras för att överensstämma med den begreppsapparat som Det är framför allt regeringen och de statliga myndigheterna som handlägger ärenden som rör totalförsvaret och säkerhet i övrigt. Det kan t.ex. gälla ärenden om Försvarsmaktens övningsverksamhet och genomförande av militära operationer, internationellt säkerhets- och försvarspolitiskt samarbete, inklusive ingående av internationella överenskommelser, tillstånd för tillträde till svenskt territorium för utländskt militärfordon, fartyg och luftfartyg och utnyttjande av svenska prov- eller övningsplatser, inklusive test- och evalueringsverksamhet. avgörandet av sådana ärenden ska den handläggande myndigheten beakta Prop. 2020/21:64 olika intressen, däribland samernas intressen. säkerhet i övrigt är dock centrala intressen för . I detta omfattas det säkerhetspolitiska intresset av att inte skada mellanfolkliga förbindelser. Säkerhetskänslig verksamhet, som därigenom har betydelse för säkerhet eller förhållandet till annan stat, bedrivs även inom andra samhällsområden utan att verksamheten direkt berör totalförsvaret. Vid sådan verksamhet som rör säkerhet i övrigt måste även intresset av att upprätthålla säkerheten vara centralt. Skyldigheten att konsultera bör därför inte omfatta ärenden som rör totalförsvaret, säkerhetskänslig verksamhet enligt säkerhetsskyddslagen eller säkerhet i övrigt. Som Försvarsmakten har uppmärksammat innefattar uttrycken totalförsvar och säkerhet även den övningsverksamhet som Försvarsmakten bedriver. Uttrycket säkerhet ligger också i linje med de nationella säkerhetsintressen som finns i regeringens nationella säkerhetsstrategi. kommun och invänder mot bedömningen att totalförsvarets övningsverksamhet undantas från konsultationsplikt när det sker på renbetesmark eller hotar renskötseln. Som anges ovan är intresset av att upprätthålla säkerhet och inte skada mellanfolkliga förbindelser central. Försvarsmaktens övningsverksamhet kräver miljötillstånd som föregås av samråd med enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten. Samebyar har också möjlighet att yttra sig innan beslut fattas. Regeringen och miljöprövningsdelegationer kan i miljötillstånd ställa villkor om att Försvarsmakten informerar och samråder med berörd sameby med viss framförhållning innan skjutningar eller dylikt inleds och tillsynsmyndigheten får besluta om eventuella försiktighetsmått avseende verksamhetens påverkan på rennäringen. Regeringen förutsätter att sådana samråd med samiska företrädare genomförs på ett ändamålsenligt sätt och anser därför att den militära övningsverksamheten inte också ska behöva föregås av konsultation enligt den föreslagna lagen. Det är inte möjligt att i lagen räkna upp alla typer av ärenden som rör allmän ordning och säkerhet, totalförsvaret, säkerhetskänslig verksamhet eller säkerhet i övrigt där konsultation inte ska behöva göras. Den konsultationsskyldige får ansvara för att avgöra om ett ärende faller in under denna beskrivning. Ärendet rör statsbidrag i enskilda fall Konsultationsskyldigheten ska inte gälla för ärenden som rör fördelning av statsbidrag i enskilda fall eftersom det inte framstår som lämpligt i dessa ärenden. Det ligger i linje med vad anför att om konsultationsskyldigheten skulle gälla bidragsbeslut skulle det skapa en otydlighet om hur besluten fattas. Däremot bör det vara möjligt med konsultation i ärenden som gäller föreskrifter om statsbidrag (normbeslut). Det kan finnas kriterier som särskilt berör samerna i föreskrifterna, och det är lämpligt att sådana föreskrifter kan bli föremål för konsultation. Regeringen föreslår alltså att konsultationsskyldigheten inte ska gälla för ärenden som rör statsbidrag i enskilda fall, dvs. ärenden som utmynnar i förvaltningsbeslut om statsbidrag. Ärendet rör forskning i enskilda fall Konsultationsskyldigheten bör inte gälla för ärenden som rör forskning i enskilda fall. pekat på garanterar 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen ett skydd för forskningens frihet genom att ange att den är skyddad enligt bestämmelser som meddelas i lag. Sådana föreskrifter finns främst i högskolelagen (1992:1434). Forskning som avser människor och biologiska material från människor förutsätter att det finns en godkänd etikprövning enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning. Regeringen instämmer därför i universitets och Lunds universitets synpunkter att det är motiverat att beslut om forskning vid högskolor och universitet undantas från tillämpningsområdet. och Formas anser att det inte är lämpligt med ett konsultationskrav inför beslut om fördelning av forskningsmedel i enskilda fall bl.a. eftersom det skapar en otydlighet om hur besluten fattas. Regeringen instämmer i att det inte framstår som lämpligt att föreskriva en konsultationsplikt i dessa ärenden. Med ärenden som rör forskning i enskilda fall, dvs. ärenden som utmynnar i förvaltningsbeslut om forskning, avses universitets och högskolors beslut om enskilda forskningsprojekt, forskningsrådens beslut om finansiering av enskilda forskningsprojekt samt beslut om godkännande av etikprövning av enskilda forskningsprojekt. Däremot bör det vara möjligt med konsultation i ärenden som gäller föreskrifter om forskning och forskningsfinansiering (normbeslut) om dessa kan ha särskild betydelse för samerna. Det kan exempelvis finnas kriterier som särskilt berör samerna i föreskrifterna, och det är lämpligt att sådana föreskrifter kan bli föremål för konsultation. Det är emellertid viktigt att framhålla att undantaget naturligtvis inte innebär hinder för t.ex. ett universitet eller ett museum som bedriver forskning att inhämta synpunkter och samråda med eller andra samiska företrädare när det bedöms lämpligt. Ärendet rör skadeståndsanspråk mot staten, en region eller en kommun Förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten gäller, med vissa undantag, sådana anspråk på ersättning som riktas mot staten. Justitiekanslern () och Kammarkollegiet handlägger enligt 3 och 4 §§ anspråk på ersättning som framförs med stöd av i förordningen särskilt angivna grunder. De förvaltningsmyndigheter som anges i bilagan till förordningen handlägger enligt 5 § andra anspråk, om anspråket avser en skada som har inträffat inom myndighetens verksamhetsområde. I andra fall handläggs sådana anspråk av JK. Av 6 § framgår att en myndighet hos vilken ett anspråk på ersättning handläggs förhandlar för statens räkning med den som kräver ersättning. Myndigheten för också statens talan inför domstol. I de flesta fall får myndigheten på statens vägnar besluta i fråga om skadestånd. JK får enligt 10 § uppdra åt en annan myndighet att fullgöra de uppgifter som JK har enligt förordningen och även ta över handläggningen av ärenden som avses i förordningen. 15 § framgår att ett beslut i ett ärende som handläggs enligt förordningen inte får överklagas. Som JK anför kan det i ärenden som rör skadeståndsanspråk inte anses lämpligt med en föreskriven konsultationsskyldighet med någon som företräder motpartens intressen. JK pekar på att såväl ärenden som avser frivillig skadereglering som rättegångar kan beröra frågor som kan få särskild betydelse för samerna. I den frivilliga skaderegleringen avlastar JK domstolarna och intar därmed en i vissa avseenden domstolsliknande roll, varför samma skäl som anförs för förslaget att domstolar, domstolsliknande nämnder och organ i förvaltningsmyndigheter med domstolsliknande uppgifter ska undantas från konsultationsskyldigheten (se avsnitt 5.3) gör sig gällande vid JK:s skadereglering. Det är därför lämpligt att statens frivilliga skadereglering av JK undantas från konsultationsskyldighet. Även när andra statliga myndigheter samt kommuner och regioner handlägger ärenden som rör skadereglering är det lämpligt att ärendena undantas från konsultation, även om det i sådana ärenden förekommer frågor av särskild betydelse för samerna. Ärenden om skadeståndsanspråk i domstol där JK, någon annan myndighet eller en kommun eller en region är part är redan undantagna genom att domstolar inte ska omfattas av konsultationsskyldigheten. Det föreslås alltså att konsultationsskyldigheten inte ska gälla i ärenden som rör skadeståndsanspråk mot staten, en region eller en kommun. Ärenden som rör tillsyn lämpar sig inte för konsultation. Begreppet tillsyn har behandlats i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79). Enligt denna bör begreppet tillsyn främst användas för verksamhet som avser en självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som syftar till att åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Med tillsyn avses alltså även olika former av ingripanden från tillsynsorganets sida när brister konstateras vid tillsynen för att åstadkomma rättelse av den som tillsynen riktar sig mot. Exempel på sådana ingripanden är åtgärdsföreläggande som kan förenas med vite, rättelse på den enskildes bekostnad, återkallelse av tillstånd, förbud mot en verksamhet som inte kräver tillstånd och sanktionsavgifter. Även ett tillsynsärende kan vara ett ärende som kan få särskild betydelse för samerna. Det kan t.ex. röra sig om ett tillsynsärende enligt djurskyddslagen (2018:1192).