prop · H70373 · 2020-02-07 00:00:00 — Det vill säga, deltagande är inte slumpmässigt fördelat till de arbetssökande, utan både arbetssökande och handläggare deltar i beslutet om vilket program som den arbetssökande kan ha nytta av. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N försöker vi kontrollera för detta med hjälp av matchning och efterföljande regressionsjustering samt exkluderingen av personer som startade aktiebolag. Det finns dock inget sätt vi formellt kan kontrollera att det inte finns någon kvarvarande skillnad i exempelvis förmåga som har betydelse för utfallet . Men både tidigare forskning95, placebotestet och de känslighetsanalyser som genomförts ger en god indikation på att de applicerade metoderna har minskat den risken avsevärt. Ett ytterligare hot mot den interna validiteten är risken för underrapporterade inkomster från egenföretagare. Exempelvis kan en företagare utföra ett arbete ”utan kvitto” eller bokföra privata utgifter så att de belastar företagets deklarerade inkomst av näringsverksamhet. Båda dessa exempel minskar den beskattningsbara inkomsten. Det finns inte tillräckligt med studier för att ha en uppfattning av omfattningen av underrapporteringen i vår analysgrupp. I känslighetsanalysen visas att beroende på vilket antagande man gör om graden av underrapportering kan resultaten kastas om avseende faktorinkomst. Därför bör effekterna på inkomster tolkas med viss försiktighet. Resultaten för sysselsättningseffekten, som även de är beroende av inkomsterna, är dock betydligt mer stabila för olika antaganden. Det har endast skett marginella regelförändringar av SNV . Ur ett regelförändringsperspektiv är därför effekterna av programdeltagande 2003–2007 generaliserbara till dagens situation utan större risk för feltolkning. Däremot har Arbetsförmedlingen till viss del utvecklat sina arbetsrutiner för SNV. Det var dock först som Af tog fram ett handläggarstöd för SNV. Arbetsförmedlingen har också stärkt samordningen från huvudkontoret, men utformningen av informationsinsatser och uppföljningen av programmet är fortfarande i hög grad beroende av lokala arbetsförmedlares egna initiativ.96 Deltagarsammansättningen avseende andelen utrikes födda har förändrats sedan slutet av analysperioden. Denna grupp har växt som andel av deltagarna , vilket kan betyda att de genomsnittliga resultaten drar åt skattningarna för de utrikes födda. Detta innebär att de övergripande resultaten kan vara något sämre jämfört med tidigare, eftersom resultaten för utrikes födda är något svagare än för inrikes födda. Analysen i denna rapport har avgränsats till deltagare som startar enskild näringsverksamhet. Eftersom egenföretagare med aktiebolag inte är personligt ansvariga för bolagets skulder kan resultaten för överskuldsättning rimligen inte 95Caliendo, Künn och Weissenberger, ”Personality Traits and the Evaluation of Start-Up Subsidies”, 2016; Caliendo, Mahlstedt och Mitnik, ”Unobservable, but unimportant? The relevance of usually unobserved variables for the evaluation of labor market policies”, 2017. 96För mer om Arbetsförmedlingens arbetssätt med SNV, se kapitel 5. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L S T A R T A V N Ä R I N G S V E R K S A M H E T generaliseras till företagare med aktiebolag. då aktiekapitalkravet sänktes och revisorsplikten slopades för små aktiebolag har troligen andelen programdeltagare som startar aktiebolag ökat, vilket rimligtvis minskat andelen programdeltagare som hamnar i överskuldsättning. Om skillnaden i uppmätt effekt på faktorinkomster mellan företagare som startar enskild näringsverksamhet respektive aktiebolag endast beror på positiv selektion går huvudanalysens effektskattningar att generalisera till alla programdeltagare.97 4.4 Positiv effekt på offentliga finanser Den svaga effekten på faktorinkomsten och den starkt negativa effekten på transfereringar aktualiserar frågan om hur en individs deltagande i programmet påverkar de offentliga finanserna. För att få en uppfattning om detta görs här ett räkneexempel. Exemplet tar sikte på att uppskatta en genomsnittlig programdeltagares nettoeffekt på de offentliga finanserna. Nettoeffekten beräknas för året för programstart och de efterföljande nio åren, och visar vad deltagande i programmet kostar eller besparar det offentliga jämfört med om samma individ istället skulle ha fortsatt varit öppet arbetslös eller deltagit i annan åtgärd. En besparing innebär exempelvis kortfattat att staten får mer pengar över för att antingen sänka skatter eller spendera på offentlig konsumtion eller investeringar. För att kunna göra beräkningen på tillgängliga data görs ett antal förenklande antaganden som redovisas i faktarutan nedan tillsammans med mer beräkningstekniska detaljer. 97Se avsnitt 4.1.1 för hur positiv selektion kan uppstå och snedvrida resultaten. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Beräkningssteg och förenklande antaganden Skatteförändringarna till följd av individeffekten på inkomst och tranfereringar har beräknats med regler . På så sätt konstanthåller vi för förändringar i skattesystemet och isolerar den effekt vi är intresserade av. Skatteberäkningarna görs dock inte på individnivå utan på deltagargruppens och jämförelsegruppens respektive medelvärden för faktorinkomster och transfereringar. Detta bedöms utgöra en god approximation då inkomstspridningen i gruppen inte är särskilt stor. För de inkomst- och transfereringsnivåer som deltagar- och jämförelsegruppen befinner sig på, efter exempelvis , så motsvarar en minskning på i minskade skatteintäkter. skatteberäkningsverktyg har använts för att få ut korrekta skattesatser för inkomster och transfereringar. Dessa beräkningar avser och utgår från en genomsnittliga kommunalskatt på , arbetsgivaravgifter på och beaktar grundavdrag och jobbskatteavdrag. I beräkningarna beaktas inte att ekonomiskt bistånd inte är skattepliktigt (det vill säga viss överskattning av de minskade skatteintäkterna). Andra hushållstransfereringar såsom bostadsbidrag och barnbidrag ingår inte alls i begreppet transfereringar eller beräkningarna, men effekterna på dessa transfereringar bedöms vara försumbara. Hela faktorinkomsten beskattats i beräkningarna som arbetsinkomster. Detta innebär att inkomstflöden som kommer från effekt på kapitalinkomster beskattas med omkring , vilket är samma skattesats som kapitalinkomster från fåmansbolag. De allra flesta i undersökningsgruppen befinner sig under schablonbeloppet som ger en skattesats på (3:12-reglerna). När väl nettoeffekten på skatteintäkter och transfereringar har gjorts multipliceras allt med 0,7 för att dra bort de uppskattade dödviktseffekterna på 30 procent.98 Differensen mellan nettoeffekten på skatteintäkter och transfereringar blir nettoeffekten på de offentliga finanserna. adderas även relativkostnaden för SNV (det vill säga i huvudsak kostnader för konsulttjänsterna) jämfört med motsvarande genomsnittliga kostnader för de aktiviteter jämförelsegruppen deltagit i. Kostnader för transfereringar knutna till programmen ingår inte i den relativa kostnadsberäkningen då dessa redan har beaktats i beräkningen för transfereringarna. Arbetsförmedlingen har för räkning tagit fram jämförbara volymer och kostnader inför beräkningen av relativkostnaden för programmet. Dessa visar att SNV kostar per helårsdeltagare och för övriga program. I den relevanta jämförelsegruppen deltog endast i något annat program, vilket ger en genomsnittlig jämförelsekostnad på . Till kostnaden för SNV kan även tilläggas att i genomsnitt tidigare deltagit i den förberedande utbildningen för SNV, vars styckpris beräknas till cirka (3 200 + [9 600 ∗ ]) − (31 500 ∗ ) Således blir relativkostnaden för SNV inklusive FUB −1 : Detta är en (negativ) engångskostnad som adderas till nettoeffekten på offentliga finanser . beräknar inte följdeffekter såsom att de nyskapade företagen kan ge andra arbetslösa anställning eller om vinstutdelning sker till andra ägare av aktiebolaget än deltagaren i SNV. Minskade momsintäkter till följd av lägre disponibelinkomst beaktas inte heller. Andra kostnader för staten som kan uppkomma till följd av en ökad överskuldsättning beaktas inte heller i beräkningen (exempelvis kostnader för skuldsaneringssystemet och ökade sjukvårdskostnader). R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L S T A R T A V N Ä R I N G S V E R K S A M H E T Överslagsberäkningarna visar att programmet belastar offentliga finanser med per deltagare, men efter programstart är bidraget positivt för offentliga finanser (). är den samlade effekten svagt positiv (mellan år 0 och 2). Det är viktigt att notera att beräkningarna görs i jämförelse med att fortsätta i öppen arbetslöshet eller att delta i annat arbetsmarknadspolitiskt program. Det positiva bidraget är sedan relativt stabilt och motsvarar nästan per person och år. Det positiva bidraget till offentliga finanser består främst i att utbetalade transfereringar minskade i betydligt större utsträckning än vad skatteintäkterna minskade. Att SNV är ett relativt billigt program bortsett från transfereringarna (aktivitetsstödet) som utgår till individen ger ett visst avtryck 0, då den negativa effekten på offentliga finanser minskas från till 11 000 kronor.99 Men detta är alltså en negativ engångskostnad, det stora genomslaget på offentliga finanser är trots allt den negativa effekten på transfereringarna till individen. Sammantaget under dessa blir effekten en offentligfinansiell förbättring på per deltagare.100 Figur 10 Effekten på offentliga finanser av en genomsnittlig deltagare fördelat från programstart Nettoeffekt på offentliga finanser 98Baserat på tidigare skattningar av , 2008. Se även fotnot 12 för en kort beskrivning av undanträngningseffekter och dödviktseffekt. 99Att en viss andel har gått en förberedande utbildning inkluderas även här. Annars blir relativkostnaden cirka ˗4 istället. 100Ytterst små förändringar sker om vi diskonterar beräkningarna med exempelvis statslåneräntan på (per ). En sådan nuvärdesberäkning minskar den offentligfinansiella effekten under hela uppföljningsperioden från till . 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Minskade utbetalningar från socialförsäkringssystemet och minskad återgång till Arbetsförmedlingen efter programdeltagande SNV-deltagande ledde i genomsnitt till att både transfereringar till individen och hushåll samt att tid i arbetslöshet blev lägre under hela uppföljningsperioden. Sysselsättningseffekten skiftar starkt beroende på indikator och inkomstökningen uteblev Effekten på inkomster blev negativ under många uppföljningsår. Men efter den initiala nedgången steg effekten och på lång sikt blev den ackumulerade effekten på inkomsten noll för män och negativ för kvinnor. De svaga inkomstresultaten står i skarp kontrast till den positiva sysselsättningseffekten mätt med RAMS-definitionen. Sysselsättningseffekten med IFAU-definitionen (av medianinkomsten) visade på små negativa effekter på kort sikt och noll effekt för män, medan effekten för kvinnor förblev svagt negativ även till följd av de låga inkomsterna. Risken för överskuldsättning ökade Risken för överskuldsättning, mätt som långvarigt () inskriven i Kronofogdens verkställighetsregister, ökade för SNV-deltagare, något mer för män än för kvinnor. Sämre arbetsmarknadseffekter för högutbildade och utrikes födda Män med högre utbildning minskade inte sin arbetslöshet lika mycket som män med kortare utbildning. Kvinnor med högre utbildning fick en betydligt lägre effekt på inkomsten. Utrikes födda fick överlag sämre effekter av programmet än inrikes födda. Positiv effekt på offentliga finanser Överslagsberäkningarna indikerar att individeffekten av deltagande i SNV förbättrar de offentliga finanserna från och med efter programstart. Detta beror främst på de kraftigt minskade utbetalningarna från socialförsäkringssystemet som uppkom efter programdeltagande R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L S T A R T A V N Ä R I N G S V E R K S A M H E T 5Från förberedelser till uppföljning av programmet I detta kapitel besvaras frågan om Arbetsförmedlingen arbetar tillräckligt för att säkerställa att deltagarna i SNV får en varaktig försörjning och för att reducera risken för överskuldsättning. Intervjuer har genomförts med Arbetsförmedlingens samordningsansvarige för SNV på huvudkontoret samt med arbetsförmedlare på 11 lokalkontor fördelat på samtliga av Arbetsförmedlingens 10 marknadsområden.101 Samtliga av dessa arbetsförmedlare har ett samordningsansvar för potentiella SNV-deltagare på kontoret eller för ett ännu större upptagningsområde. En intervju har även genomförts med en anställd på en upphandlad konsultbyrå med ansvar för ”Starta eget”. Den första intervjun gjordes med den samordningsansvarige för programmet på , för att ge oss en överblick av hur Af styr programmet, hur det har utvecklats och hur förmedlarna förväntas arbeta. Här fick vi information om två särskilt erfarna och aktiva arbetsförmedlare som blivit lokala SNV-samordnare på sina kontor som vi därför valde att intervjua. Dessa tre intervjuer användes tillsammans med handläggarstödet för att identifiera de viktigaste delarna i SNV-processen, exklusive de internadministrativa stegen (se figur 3 i kapitel 2.2). I de resterande intervjuerna lades fokus på de olika delarna i kedjan av information, beslut och åtgärder, som illustreras i figur 3, för att vi skulle kunna förstå hur arbetsmetoderna skiljer sig mellan kontoren. Kontoren valdes ut slumpmässigt inom varje kvarvarande marknadsområde. 5.2 Samordningen har förbättrats men mer kan göras har rollen för den centrala samordnaren på tydliggjorts. Kort därefter, 2016, utarbetade samordnaren ett handläggarstöd som sedan har uppdaterats och förbättrats . Trots den ökade samordningen arbetar lokala arbetsförmedlingskontor fortfarande på olika sätt. Exempelvis skiljer sig andelen deltagare som går den förberedande utbildningen, från av SNV-deltagarna. Praxis för hur den arbetsmarknadspolitiska bedömningen görs skiljer sig åt i landet, det vill säga om och när programbeslut kan tas. Vissa kontor tillåter att den arbetssökande tar del av stödet redan i början 101(1) (2) , (3) , (4) , (5) Nordvästra , (6) , (7) , (8) , (9) , (10) . 9 av dessa 11 intervjuer genomfördes via Skype. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N av arbetslöshetsperioden, medan andra kontor kräver minst 6 månaders arbetslöshet innan beslut om stödet kan tas. Gemensamma mallar för affärsplan och budgetar finns inte. Vissa Af-kontor har mallar som de arbetssökande följer, medan andra hänvisar till exempelvis för mallar och stöd. Från intervjuerna har det framgått att deltagarnas nyttjande av mentorstimmarna skiljer sig åt mellan kontoren. Vissa kontor nyttjar möjligheten fullt ut, medan andra kontor knappt använder mentorstimmarna alls. Det är samma konsulter som gör bedömningen av affärsplan och budgetar som sedan eventuellt används som . Upphandlingen av konsulterna medger att högst kan avropas för mentorsstöd. Även om mentorstimmarna ska efterfrågas av deltagarna, finns det ändå en risk att möjligheten att få sådana mentorstimmar gör konsulterna mer benägna att tillstyrka affärsplan och budgetar. Men är användandet av mentorstimmarna generellt sett lågt och varierar som tidigare nämnts kraftigt mellan kontoren. 5.3Information och utbildning sorterar bort mindre lämpade och förbereder de mer lämpade Från dokumentstudier och intervjuer har det framgått att Arbetsförmedlingens roll i programmet och därmed möjlighet att påverka utfallet för deltagarna främst finns innan beslutet om programdeltagande tas, då de arbetssökande rustas och prövar om hen vill delta eller ej. Den återkoppling som sker under själva programperioden är viktig men sällan av den art att handläggare kan hjälpa företagaren på något företagsekonomiskt sätt. Uppföljningen är en form av stöd för företagaren på ett mer övergripande plan, och kan leda till ytterligare stödinsatser i form av mentorstimmar i mer specifika frågor såsom avtalsskrivning med mera.102 Intervjupersonerna framhåller att det egentligen är främst vid mycket tydliga signaler om att något är fel (exempelvis att deltagaren inte har kommit igång med verksamhet halvvägs genom programtiden) som de eventuellt försöker rekommendera företagaren att tänka om. De informationsinsatser som görs i början är enligt viktiga eftersom de arbetssökande som är intresserade får en viss överblick kring vad det kan innebära att vara egenföretagare och vad Af kan bidra med i sammanhanget, vilket ökar förutsättningarna för ett mer välgrundat val. Att många av de som går på informationsmötena inte går vidare med idén om SNV tyder på att informationen kan få en del att tänka om. Även den förberedande utbildningen fungerar i viss mån på samma sätt, då endast av de som gick utbildningen tog del av SNV inom 180 dagar.103 102Arbetsförmedlingen, Handläggarstöd v4.0 – Stöd till start av näringsverksamhet, 2019. 103E-post från Arbetsförmedlingens analysavdelning, . R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L S T A R T A V N Ä R I N G S V E R K S A M H E T Den förberedande utbildningen lyfts upp av flera intervjupersoner som en positiv faktor för kvaliteten på de arbetssökandes affärsplaner och budgetar. rapporterar intervjupersonerna att många arbetssökande är ivriga att komma igång med sin verksamhet och därför inte vill gå kursen, då det fördröjer deras programstart. I flertalet intervjuer påtalas att det är just dessa arbetssökande som skulle ha haft stor nytta av utbildningen. Användningen av FUB för SNV skiljer sig dessutom åt mellan de olika kontoren. Vi har funnit exempel på kontor som knappt alls använder sig av utbildningen, medan andra kontor har gjort utbildningen obligatorisk. har av SNV-deltagarna gått den förberedande utbildningen. var det endast av deltagarna i analysgruppen från kapitel 4 som hade tidigare erfarenhet av egenföretagande i . I handläggarstödet rekommenderas att personer som inte har drivit egen verksamhet i ska ta del av kursen. Mot denna bakgrund kan andelen som deltar i den förberedande utbildningen anses som relativt låg. 5.4Handläggarna går i regel på konsulternas bedömning, och risker med att driva eget företag understryks I handläggarstödets kapitel om hur affärsplanen ska granskas och hanteras mellan konsult och handläggare uppmanas handläggaren att informera intresserade individer om det personliga betalningsansvaret som gäller för företagsformerna enskild näringsverksamhet och handelsbolag. I checklistan kommer detta steg redan på punkt 3 av 26, vilket kan tolkas som att den är relativt högt prioriterad. Intervjuer visar dock att tillämpningen av detta steg varierar stort. På ett kontor gjordes det inte alls, på andra kontor har uppgiften att informera delegerats till andra organisationer som bidrar vid informationsmötena eller till konsulterna. Men det finns också exempel på SNV-samordnare som noggrant understryker riskerna med personligt betalningsansvar och risken för att det kan vara svårt att försörja sig . I samma kapitel i handläggarstödet ges rekommendationen att inte bevilja programmet om konsulten avstyrker affärsplanen, men det står också att förmedlaren kan avslå programmet även om konsulten tillstyrker affärsplanen. Från intervjuerna framkommer att konsulterna i mycket hög grad tillstyrker affärsplan och budgetar. Om handläggaren gör en mer noggrann prövning av affärsplan och budgetar innan materialet skickas till konsulten är det inte orimligt att en hög andel tillstyrks. Men en sådan noggrann första prövning görs inte på alla lokalkontor och graden som tillstyrks rapporteras som hög av alla intervjupersonerna. Ofta innebär ett nej inte att den sökande ska avstå från programmet, utan att hen behöver komplettera och försöka igen. Vidare är det ovanligt att arbetsförmedlarna avviker från konsultens rekommendation, särskilt 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N om arbetsförmedlaren inte känner att de har kompetens att göra den affärsmässiga bedömningen. På Malmökontoret gör dock handläggarna hela bedömningen av affärsplan och budgetar själva. Konsulterna rådfrågas endast när SNV-samordnarna behöver ett andra utlåtande som kan användas i motiveringen av deras beslut om SNV. 5.5Lokala uppföljningar efter programavslut är ovanliga och har varit obefintliga I handläggarstödet står det i ett kapitel att uppföljning ska genomföras under och efter programtiden, men att det i första hand ska göras innan programmet avslutas. I ett senare kapitel står dock att uppföljningen ”måste utföras innan programmet avslutas och vid tillfälle som är lämpligt för företagaren”. Syftet till uppföljningen anges vara: ”Uppföljningen är en form av stöd för företagaren mer övergripande och kan leda till ytterligare stödinsatser i form av mentorstimmar i mer specifika frågor som avtalsskrivning mm”. Det finns ingen information om nyttan med uppföljning 6 månader efter programtidens slut och den betonas heller inte lika starkt i handläggarstödet. Att uppföljning prioriteras har även framgått av intervjuerna, då samtliga i regel beställer en sådan uppföljning. Av de 11 intervjuer som gjorts med arbetsförmedlare vid samtliga marknadsområden har endast två kontor gjort någon typ av uppföljning efter programavslut. Ett kontor gör en egen uppföljning efter ungefär , som i princip endast omfattar om företaget är aktivt. Ett kontor har börjat beställa en uppföljningsrapport efter avslutat program. Uppföljningsrapporter efter avslut erbjuds av alla konsultbolag efter det att konsultupphandlingen gick igenom. På beställningsblanketten finns det dock ingen förklaring till varför handläggaren ska beställa en sådan, och som tidigare nämnts finns heller ingen motivation i handläggarstödet av hur rapporten ska användas internt. Arbetsförmedlingens huvudkontor bekräftar även att denna möjlighet ännu inte används i någon betydande utsträckning bland lokalkontoren. 5.6 Inget kollegialt kunskapsutbyte Stöd till start av näringsverksamhet sköts på olika sätt över landet. Någon central styrning av hur verksamheten ska skötas finns inte (utöver handläggarstödet), utan den lokala organiseringen av programmet har istället uppkommit som resultat av handläggarinitiativ på de lokala kontoren. Vissa lokalkontor har bildat en så kallad SNV-hubb där kompetensen har samlats på ett kontor som tar in SNV-ärenden från en större region. En annan variant är att en eller två arbetsförmedlare har gått över till att jobba med SNV på heltid eller deltid. Men det finns även kontor där ansvaret inte alls är lika tydligt fördelat. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L S T A R T A V N Ä R I N G S V E R K S A M H E T Oavsett hur arbetet har organiserats för handläggarna framkommer det genomgående i intervjuerna att det kollegiala utbytet mellan kontoren är obefintligt eller på sin höjd sporadiskt. uttrycks genomgående en önskan om att utbyta erfarenheter och höra hur andra kontor jobbar eller bedömer sökande. En intervjuperson understryker att för att sådana möten ska kunna förbättra verksamheten och ge ökad likvärdighet i tillämpningen av programmet bör det finnas en tydlig struktur där resultaten av mötena ingår som ett underlag för beslutsfattande chef. Handläggningen har förbättrats men mer kan göras Arbetsförmedlingens handläggning av stödet har utvecklats . Rollen för den samordningsansvarige på huvudkontoret har förtydligats och ett nytt handläggarstöd har tagits fram. Men variationen i arbetssätt framstår fortfarande som omotiverat hög. Förberedande utbildning ett viktigt komplement för många Det kan självklart finnas förklaringar till varför olika kontor kan behöva olika mycket utbildning för de arbetssökande.