prop · H703104 · 2020-04-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:104 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2015–2019 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen utvärderar regeringen statens upplåning och skuldförvaltning –2019. Utgångspunkten för utvärderingen är det av beslutade målet för statsskuldspolitiken: att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas samt att förvaltningen ska ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer. Utvärderingen avser såväl regeringens styrning som av statsskulden. Målet för statsskuldspolitiken är långsiktigt och utvärderas därför över rullande femårsperioder. Skrivelsen ska överlämnas till . minskade den okonsoliderade statsskulden från vid början av 2015 till vid slutet av 2019. Mätt som andel av BNP minskade skulden från av BNP, vilket är den lägsta nivån . Vidareutlåning till utgjorde av statsskulden. Såväl korta som långa statsräntor har varit historiskt låga, och även negativa. Både räntan för den 10-åriga nominella statsobligationen och 3-månaders statsskuldväxlar har fallit . Den svenska kronan har försvagats med i förhållande till de valutor som valutaskulden varit exponerad mot. har successivt förbättrat de offentliga finanserna och därmed sänkt kostnaden för statsskulden. Den globala och svenska räntenedgången har också kraftigt reducerat kostnaden för statsskulden. 2019/20:104 Styrningen av statsskuldens sammansättning i termer av skuldandelar var oförändrad 2015–2019. Regeringen anser att har styrt den reala kronskulden och valutaskulden i enlighet med regeringens riktlinjer. Avvikelser från den långsiktiga målandelen för realskuldens andel bedöms som rimliga ur ett kostnadsperspektiv. –2018 förlängdes statsskuldens löptid och breddades löptidsintervallet när löptidsstyrningen av den reala och nominella kronskulden slogs ihop. För statsskulden som helhet ökade löptiden från 3,9 till . Bakom besluten låg analyser om att kostnadsfördelen med att låna kort minskat. I riktlinjerna avskaffades dessutom volymriktmärket för långa nominella obligationer. Sammanslagningarna av löptidsstyrningen har medfört att regeringen styr på en mer aggregerad nivå. ska i finans- och riskpolicyn fastslå löptiderna för respektive skuldslag. Enligt riktlinjerna ska transparent och tydligt redovisa sina beslut och regeringen anser att uppföljningen bör redovisas både på det sammanslagna löptidsmåttet och för respektive skuldslag. styrning av löptiden i statsskulden har följt regeringens riktlinjer. Regeringen bedömer att strategiska och operativa beslut har fattats i enlighet med regeringens riktlinjer och det statsskuldspolitiska målet. I den årliga undersökningen om förtroendet för upplåningsverksamheten var det sammanfattande betyget från återförsäljarna 3,9 undersökning. Motsvarande betyg från de svenska och internationella investerarna var 4,1 respektive 3,8. Betyget från återförsäljare var undersökning det lägsta men även betyget från internationella investerare hade försämrats i jämförelse med föregående år. Återförsäljarna upplevde den största försämringen och det var främst marknadsvård, information om realobligationer och ett konsekvent agerande som påverkade nedgången. Upplåningen på privatmarknaden har inte bidragit till att minska kostnaden för statsskulden . beslutade därför 2016 att tills vidare inte emittera nya premieobligationer. I riktlinjerna utgick lydelsen om upplåning på privatmarknaden. Regeringen bedömde att både har en möjlighet och en skyldighet att bedriva privatmarknadsupplåning om denna bedöms som effektiv utifrån det överordnade målet även utan någon specifik riktlinje för just privatmarknadsupplåningen. Det kvantitativa målet om att positionsverksamheten ska bidra till att sänka kostnaden för statsskulden har inte uppnåtts, eftersom positionsverksamheten visat ett underskott . Förlusten återfinns framför allt i den externa förvaltningen, vilken avvecklades . ledde en kraftigt överskattad prognos av nettolånebehovet och oväntat stora volymer marknadsvårdande repor till att emitterade betydligt mer statsobligationer än vad som i efterhand visade sig vara motiverat. Detta medförde att kassaöverskottet i likviditetsförvaltningen blev betydligt högre än normalt . Kassaöverskottet medförde att statsskulden redovisades som högre, allt Genom att sänkte emissionsvolymerna till den lägsta möjliga nivån, utan att riskera en alltför stor påverkan på marknadens likviditet, och använde kassaöverskottet för att refinansiera lån till i stället för att ge ut lån i utländsk valuta, reducerades kassaöverskottet successivt till en mer normal nivå . har under hela utvärderingsperioden köpt statsobligationer i penningpolitiskt syfte. Under hela utvärderingsperioden köpte större volymer nominella statsobligationer än vad emitterade. Vid utgången av 2019 ägde nominella statsobligationer för , motsvarande av den utestående stocken, och realobligationer för 38 miljarder, motsvarande av stocken. köp av statsobligationer har inte påverkat låneplanering men däremot har det påverkat andrahandsmarknaden eftersom den aktivt omsatta delen av marknaden minskat. Som en följd av köp är det därför troligt att likviditeten i obligationsmarknaden försämrats, vilket innebär bland annat en ökad svårighet att genomföra transaktioner utan att marknadsräntorna påverkas. obligationsköp medför även att efterfrågan på marknadsvårdande repor ökar. (), som anlitat som stöd för utvärderingen, konstaterar att såväl regeringens riktlinjer som tillämpning av riktlinjerna i allt väsentligt har legat i linje med det statsskuldspolitiska målet. Mål, ramverk och process för statsskuldsförvaltningen.................... Utgångspunkter för regeringens riktlinjer......................................... Den svenska kronan ......................................................... Statsskuldens kostnad och risk........................................................ Risker i statsskuldsförvaltningen...................................... Redovisning av regeringens riktlinjebeslut och utvärdering av tillämpning av besluten.................................... Statsskuldens sammansättning ‒ skuldandelar ................. Marknads- och skuldvård ................................................. Upplåning på privatmarknaden ........................................ Lån för att tillgodose behovet av statslån ......................... Utvärdering av upplåning och Prognoser över nettolånebehovet ..................................... Upplåningen i sammandrag.............................................. Penningpolitik och statsskuldspolitik.............................................. ESV:s uppföljning och regeringens kommentar till den ................. statens upplåning och skuldförvaltning 2015–2019 ......... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... Mål, ramverk och process för Sammanfattning: Det politiska ansvaret för statsskuldspolitiken bygger på att målet är beslutat av och att regeringen fastställer riktlinjer för den övergripande styrningen. ansvarar för att upplåning och förvaltning görs inom ramen för regeringens riktlinjer och i enlighet med målet. Återrapportering av måluppfyllelsen lämnas till i form av en utvärderingsskrivelse . Räntebetalningarna på statsskulden finansieras via ett anslag som ligger utanför utgiftstaket. Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer (5 kap. 5 § budgetlagen [2011:203]). Innan målet infördes i budgetlagen fanns motsvarande reglering i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Målet infördes i lag 1998 och föranleddes av den statsfinansiella krisen första hälft. Regeringen får inte utan att har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten (9 kap. 8 § andra stycket regeringsformen). Enligt budgetlagen får , efter bemyndigande och regeringens bestämmande, ta upp lån till staten för att 1.finansiera löpande underskott i statens budget och andra utgifter som grundar sig på beslut, 2.tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som beslutat om, 3.amortera, lösa in och köpa upp statslån, 4.i samråd med tillgodose behovet av statslån med olika löptider, och 5.tillgodose behov av valutareserv. Bemyndigandet lämnas för ett budgetår i sänder. Processen för styrning och utvärdering Statsskuldspolitiken har styrts och utvärderats enligt nuvarande process . har beslutat målet och regeringen fastställer i årliga riktlinjebeslut den övergripande inriktningen och avvägningen mellan kostnad och risk. Styrning- och utvärderingsprocessen kan sammanfattas enligt nedan: ∙Senast lämnar förslag till riktlinjer för statsskuldens förvaltning till regeringen. ∙Riktlinjeförslaget remitteras till för yttrande. ∙ fattar regeringen beslut om riktlinjer för ∙ Under verksamhetsåret ansvarar för upplåning och förvaltning enligt de riktlinjer som regeringen beslutat. ∙ tar utvärderingsprocessen formellt sin början då lämnar underlag för utvärdering till regeringen. ∙ lämnar regeringen en utvärdering till i form av en skrivelse. ∙ kompletteras utvärderingsskrivelsen med en extern Den externa granskningen innehåller, förutom en bedöm- ning av måluppfyllelsen, i vissa fall även förslag till förändringar i styr- Budgetmässig hantering av räntor på statsskulden Räntebetalningarna på statsskulden finansieras via statsbudgetens utgifts- område 26 Statsskuldsräntor m.m. anslag 92:1 Räntor på statsskulden. Den budgetpåverkande redovisningen är utgiftsmässig och baseras i princip på hur mycket ränta som betalas respektive år (kassamässigt). Upplåningstekniska faktorer gör att det ibland uppkommer variationer i betalningarna som inte kan hänföras till det enskilda årets skuld-, ränte- Den kostnadsmässiga redovisningen av stats- skulden, vilken påverkar statens finansiella sparande, justeras för dessa Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ligger utanför utgiftstaket. statsskuldsräntorna blir högre än budgeterat krävs därför inte finansiering från något annat utgiftsområde och på motsvarande sätt frigörs heller inget utrymme när statsskuldsräntorna blir lägre än budgeterat. ges rätt att överskrida anslag 92:1 Räntor på stats- skulden och anslag 92:3 provisionskostnader i sam- band med upplåning och skuldförvaltning efter ett särskilt årligt bemyn- Detta motiveras av att upplåningsverksamheten behöver flexibili- tet för att staten i alla lägen (och i rätt tid) ska kunna fullgöra sina åtagan- 2 Utgångspunkter för regeringens riktlinjer Sammanfattning: minskade den okonsoliderade statsskulden med , från vid början till vid slut. I förhållande till BNP minskade skuldandelen från . Såväl korta som långa statsräntor har varit historiskt låga , och till och med negativa. Räntan för 10-åriga nominella statsobligationer har sjunkit från vid periodens början till vid periodens slut. Räntan på 3-månaders statsskuldväxlar har fallit från till minus . Den svenska kronan har försvagats med ca i förhållande till de valutor som valutaskulden varit exponerad Skr. 2019/20:104 mot. Vid utformningen av riktlinjerna beaktas statsskuldens storlek och hur skulden förväntas utvecklas . Situationen på lånemarknaderna och den svenska kronans växelkurs har i vissa fall också betydelse för riktlinjernas utformning. Underskott i statens budget innebär att staten lånar pengar, medan överskott i budgeten används för att amortera/minska statsskulden. En mängd faktorer påverkar statsbudgetens saldo, vilket per definition är detsamma som statens lånebehov fast med omvänt tecken. Den konjunkturella utvecklingen och politiska beslut är viktiga faktorer. En stark konjunktur minskar i regel lånebehovet, eftersom skatteinbetalningarna ökar som exempelvis utbetalningar för arbetslöshetsstöd minskar. När konjunkturen försvagas gäller det motsatta. Vissa år påverkas även statens lånebehov av engångsvisa händelser som försäljning av aktier i statligt ägda bolag eller genom vidareutlåning till . En tillbakablick över visar att lånebehovet kan variera kraftigt mellan åren. hade staten ett stort negativt lånebehov, dvs överskott i statens budget (figur 2.1). En stor del av överskottet kom från inkomster från försäljningen av Vin och och . , när den globala finanskrisen bröt ut, skedde en kraftig inbromsning av konjunkturen och överskottet vände till ett underskott. Av den kraftiga konjunkturinbromsningen följde lägre skatteinkomster som 2019/20:104 (på grund av krisen) lånade upp motsvarande i utländsk valuta för att stärka valutareserv. Den svenska ekonomin återhämtade sig 2010 så att budgeten visade balans detta år. steg lånebehovet igen, vilket i huvudsak berodde på att tog upp ytterligare i utländsk valuta för att förstärka valutareserv. visade statens budget ett överskott (negativt lånebehov) på men en avmattning i ekonomin dämpade skatteinkomsterna som budgetsaldot stärktes av besluta att minska valutareserven och återbetalade delar av sina lån till . Statsskulden ökar när statens budget visar underskott och minskar när budgeten visar överskott. Vidareutlåning till ökar i sin tur skulden, medan överskott på skattekontot minskar skulden. Historiskt har statens budget visat större underskott än överskott vilket förklarar dagens statsskuld. Statsskuldens utveckling i ett längre perspektiv Vid en längre tillbakablick kan konstateras att statsskulden som andel av BNP ökat kraftigt under två perioder. ökade statsskulden från som andel av BNP och från av BNP. har endast mindre ökningar skett . Den första perioden av stigande statsskuld hade sin förklaring i höga Skr. 2019/20:104 oljepriser och dämpad internationell konjunktur. pressades av stora kostnadsökningar och försämrad konkurrenskraft (särskilt stål- och varvsindustrin). Efter flera devalveringar senare hälft förbättrades exportindustrins konkurrenskraft och vände konjunkturen uppåt. Därefter följde av hög ekonomisk tillväxt och i takt med att ekonomin växte minskade statsskulden sett som andel av BNP. Den andra perioden av stigande statsskuld inföll första hälft till följd av en inhemsk och omfattande fastighets- och finanskris. I kölvattnet av krisen följde en djup lågkonjunktur som försvagade statens finanser. bidrog flera faktorer till att ekonomin började växa och till att statsfinanserna stärktes, bl.a. övergavs den fasta växelkurspolitiken och det kraftiga kronfallet gynnade svensk exportindustri. Intäkterna i statens budget stärktes även av försäljningar av statliga innehav och av att det nya pensionssystemet sjösattes. Dessutom vidtogs omfattande besparingsåtgärder för att stärka statens budget, och en ny budgetprocess och ett nytt budgetpolitiskt ramverk inrättades.1 Med undantag för ett fåtal år har statsskulden som andel av BNP minskat varje kontinuerligt . Vid en längre tillbakablick kan konstateras att statsskulden i absoluta tal nådde sin högsta nivå 1998 (ca ). Som andel av BNP var nivån som högst 1994/95 (). Den okonsoliderade statsskulden har under utvärderingsperioden 2015‒2019 minskat med , från 1 403 vid början till vid slut. Lånen till uttryckt i svenska kronor uppgick till . Lånet ökar skulden medan överskott på skattekontot minskar skulden. återbetalade lån i utländsk valuta motsvarade , vilket stärkte budgetsaldot. Ställningen på skattekontot uppgick till 128 miljarder , varav bedömer att 70 miljarder utgörs av kapitalplaceringar och resterande del av kompletteringsinbetalningar av skatt. Som andel av BNP minskade statsskulden från vid periodens början till vid periodens slut, vilket är den lägsta nivån . 1Utgiftstak för staten och överskottsmål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Okonsoliderad statsskuld 2015–2019 Vid jämförelse av den offentliga sektorns skuldsättning i olika EU-länder används den s.k. Maastrichtskulden. Skuldmåttet avser hela den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. Denna skuld är större än statsskulden eftersom den innefattar hela den offentliga sektorn, det vill säga även kommuner, regioner och pensionssystemet. Den offentliga sektorn är organiserad på olika sätt i olika länder. Genom att Maastrichtskulden omfattar hela den offentliga sektorns skuldsättning ökar jämförbarhet länderna emellan. Maastrichtskuld som andel av BNP 2018 Euro area (19) EU (28) För del uppgick Maastrichtskulden till av BNP vid slut, vilket är det senaste utfallet. Vid samma tillfälle uppgick motsvarande andelssnitt för EU som helhet till , dvs. dubbelt så högt som för . Den svenska statsskulden är som andel av BNP därmed att betrakta som låg ur ett såväl ett historiskt som internationellt perspektiv. Faktaruta: Olika mått på statsskulden Det finns flera olika mått på statsskulden. De olika måtten används i olika sammanhang beroende på måttets syfte. Det officiella måttet kallas okonsoliderad statsskuld och motsvarar den skuld förvaltar. I budgetpropositionen använder regeringen i huvudsak måttet konsoliderad statsskuld, vilket visar statens skuld till aktörer utanför staten. Skillnaden mellan okonsoliderad och konsoliderad statsskuld utgörs av statliga myndigheters innehav av statspapper. Både okonsoliderad och konsoliderad statsskuld visar statens framtida åtaganden i termer av summerade nominella slutbelopp för utestående låneinstrument, med respektive utan myndigheternas innehav. För styrning av statsskulden användes måttet statsskuldens summerade kassaflöde (SSK-måttet) under perioden 2007‒2014. I riktlinjebeslutet ändrades måttet till nominellt belopp. Det nya skuldmåttet är detsamma som okonsoliderad statsskuld justerat för fordringar i vidareutlåning och förvaltningstillgångar. Ändringen gjordes i syfte att öka transparensen. 2019/20:104 2.3 Statens kostnad för att låna på olika löptider kan förenklat beskrivas med hjälp av avkastningskurvan på svenska statspapper. Avkastningskurvan har i regel en positiv lutning, vilket innebär att upplåning på kortare löptider (statsskuldväxlar) görs till lägre ränta än upplåning på längre löptider (statsobligationer). Den kortare upplåningen innebär dock att ränteomsättnings- och refinansieringsrisken ökar, eftersom skulden omsätts oftare till på förhand okända villkor. Avkastningskurvans nivå är av underordnad betydelse för valet av löptid. I betraktande av att upp- och nedgångar av ränteläget tar ut varandra, reduceras vinsten av att ha en lång skuld när räntorna stiger av att en förlust kan sägas uppkomma när ränteläget sjunker igen. I vissa enstaka fall har dock räntenivån påverkat löptidsstyrningen. Så skedde t.ex. då regeringen öppnade möjligheten för att emittera ett 30-årigt obligationslån, bl.a. i syfte att låsa in låga räntor. Figur 2.5 Svensk statsränta I figur 2.5 visas hur den svenska statsräntan på tre olika löptider utvecklats . Som framgår föll räntorna relativt kraftigt och . var den svenska tioåriga statsobligationsräntan -0,, vilket var den lägsta noteringen . var statsobligationsräntorna negativa för alla löptider upp till . Detta mönster för avkastningskurvan är mycket ovanligt. Investerarna hade då anpassat sina förväntningar om att reporäntan skulle vara låg , vilket resulterade till en ovanligt svag lutning på avkastningskurvan. Det vill säga skillnaden mellan räntor på obligationer med lång och kort löptid var liten. förde en fortsatt expansiv penningpolitik med minusränta och statsobligationsköp (s.k. kvantitativa lättnader) , i syfte att Skr. 2019/20:104 sänka hela avkastningskurvan och därmed påverka inflationen. Den korta statsräntan påverkas i hög utsträckning av reporänta och marknadens förväntningar om reporänta den närmsta tiden. I syfte att nå inflationsmålet sänktes reporäntan från till -0,. Därefter skedde successiva sänkningar till - varpå räntan lämnades oförändrad tills , då höjde till -0,. beslutade att höja reporäntan . Räntan på statsskuldsväxeln med tre månaders löptid har i stort följt reporäntan, även om den varit både högre och lägre. Figur 2.6 Skillnad mellan och tremånaders statsränta Ett sätt att beskriva avkastningskurvans lutning är att beräkna skillnaden mellan räntan på tioåriga statsobligationer och tremånaders statsskuldväxlar. Av figur 2.6 framgår att denna skillnad ökade då de korta räntorna föll kraftigare än de långa. De korta räntorna har därefter fortsatt i linje med reporäntan medan de längre räntorna stigit för att falla kraftigt. Som minst har skillnaden mellan räntan på den tioåriga statsobligationen och räntan på tremånadersväxeln varit och som mest . Den genomsnittliga skillnaden har varit . 2019/20:104 2.4 Valutaskuldens storlek uttryckt i kronor påverkas av den svenska kronans styrka i förhållande till de valutor valutaskulden är exponerad mot (valutariktmärket). En starkare krona minskar valutaskulden uttryckt i kronor och vice versa. För länder med rörlig valutakurs (som ) påverkas valutakursen av efterfrågan på den internationella valutamarknaden. Efterfrågan påverkas i sin tur av en mängd faktorer bl.a. förväntningarna på landets ekonomiska tillväxt, framtida ränteläge och inflation. I perioder med finansiell oro tenderar större valutor som amerikanska dollar och euro att stärkas, medan mindre valutor ofta faller i värde. Detta blev tydligt under finanskrisen och 2009 då den svenska kronan försvagades kraftigt både mot euron och mot den amerikanska dollarn. I takt med att finansmarknaderna stabiliserades och konjunktursignalerna blev mer positiva stärktes den svenska kronan. har kronan försvagats i förhållande till både euron och amerikanska dollarn. Euron har stärkts förhållandevis stabilt , med en svag försvagning /2017. Den amerikanska dollarn stärktes betydligt innan en försvagning inleddes strax /17. har den amerikanska dollarn fortsatt att stärkas. I figur 2.7 framgår hur kronan utvecklats i förhållande till de valutor som beslutat ska ingå i valutariktmärket (dvs. andelarna i valutaskulden). Under hela utvärderingsperioden har euron utgjort mellan av valutaskulden. Andra valutor som också ingått är schweizerfranc, japanska yen, US dollar, kanadensiska dollar och brittiska pund. över hela utvärderingsperioden har kronan försvagats i förhållande till valutorna i valutaskulden. Störst var försvagningen 2016 och 2018, medan kronan stärktes något . höjning av reporäntan bidrog till en förstärkning av kronan men sett över fortsatte kronan att försvagas mot både amerikanska dollarn och euron. Årlig förändring av kronans kurs mot valutaskulden -0,7 3 Statsskuldens kostnad och risk Sammanfattning: Räntebetalningarna har varierat kraftigt . uppgick betalningen till , vilket var 8,9 miljarder högre jämfört med men fortsatt på en låg nivå ur ett historiskt perspektiv. Den genomsnittliga effektiva räntekostnaden har minskat för alla tre skuldslag . var kostnaden för den nominella kronskulden , och för såväl realskulden som valutaskulden var kostnaden . Kostnaden för både den nominella skulden och valutaskulden ligger exakt på sina femårssnitt. Den reala skuldens kostnad har minskat kontinuerligt och låg en dryg procentenhet under sitt femårssnitt. lånade till genomsnittliga räntor på historiskt låga för nominella obligationer och minus1,för realobligationer, vilket är betydligt lägre än . För statsskuldsväxlar ökade den genomsnittliga räntan från minus till minus , vilket kan till stor del förklaras av reporäntehöjning. Ränteomsättningsrisken har minskat . I termer av duration har löptiden för den totala statsskulden ökat från 3,9 till . Rörelsen är bland annat ett resultat av de löptidsbeslut som fattats i riktlinjerna. infördes ett gemensamt löptidsmål för hela den nominella kronskulden och det volymsatta löptidsriktvärdet för instrument med till förfall utgick därmed. Utöver den tekniska höjningen som 2019/20:104 skedde till följd av det sammanslagningen, genomfördes även en faktisk höjning . Refinansieringsrisken i termer av lån som löper till förfall har minskat , men ökade på grund av två större obligationsförfall .