prop · H80313 · 2020-09-29 00:00:00 — 2020/21:13 utländska direktinvesteringar att använda alla tillgängliga alternativa medel för att hantera situationer där strategiska uppköp av företag, infrastruktur eller teknologi skulle innebära en risk för säkerheten eller den allmänna ordningen i EU. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns ett stort behov av att införa nya regler om överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet och viss egendom. Det finns därmed starka skäl att nu genomföra de delar av förslagen i betänkandet Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen (SOU 2018:82) som avser överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet och egendom av betydelse för säkerhet. Detta är ett första steg på vägen mot en bredare och permanent reglering på området. Regeringen avser att återkomma till resterande förslag i betänkandet. Det finns också behov av att framöver återkomma till frågan om granskning av utländska direktinvesteringar och om hur säkerhetsskyddslagstiftningen ska förhålla sig till detta när slutredovisat sitt uppdrag. 6Nya regler om överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet och viss egendom 6.1Krav på särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning Regeringens förslag: Det ska införas skyldigheter för en verksamhetsutövare som avser att överlåta –hela eller någon del av den säkerhetskänsliga verksamheten, eller –egendom som har betydelse för säkerhet eller ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Innan ett förfarande för en sådan överlåtelse inleds ska verksamhetsutövaren genom en särskild säkerhetsskyddsbedömning identifiera vilka säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller vilken säkerhetskänslig verksamhet i övrigt som förvärvaren kan få tillgång till och som kräver säkerhetsskydd. Med utgångspunkt i den särskilda säkerhetsskyddsbedömningen och övriga omständigheter ska verksamhetsutövaren göra en lämplighetsprövning av överlåtelsen. Den särskilda säkerhetsskyddsbedömningen och lämplighetsprövningen ska dokumenteras. Om överlåtelsen är olämplig från säkerhetsskyddssynpunkt ska överlåtelsen inte få genomföras. Skyldigheterna ska inte gälla för överlåtelser av fast egendom. Regeringen ska få meddela föreskrifter om ytterligare undantag från Om det finns särskilda skäl ska regeringen också få besluta om sådana undantag i enskilda fall. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningens förslag har en annan redaktionell utformning och utredningen benämner den bedömning som ska göras särskild säkerhets- Dessutom innehåller utredningens förslag inte något undantag för fast egendom eller något bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter eller besluta om ytterligare undantag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget. ser positivt på möjligheten att lämplighetspröva överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet, men efterfrågar klargöranden för en situation där en verksamhet som redan bedrivs på ett olämpligt sätt ska överlåtas till en förvärvare som inte heller bedöms lämplig. anser att det är av vikt att lämplighetsbedömningar görs på ett förutsägbart sätt, så att åtgärderna inte blir onödigt handelsstörande. Lantmäteriet tar upp flera frågor om förslagets konsekvenser vad gäller överlåtelser av fastigheter och anser att förslaget i den delen behöver utredas ytterligare. () menar att EU-rättsliga regler måste beaktas för att avgöra om har rätt att införa egna regler om produkter med dubbla användningsområden och om tekniskt bistånd. ISP påtalar också risken för att motstridiga bedömningar görs utifrån de föreslagna reglerna och regelverken om krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden och om tekniskt bistånd. Skälen för regeringens förslag Krav på särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning Som framgår av avsnitt 5 finns det ett stort behov av att reglera överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet och viss egendom. Det är ett problem att det inte finns någon skyldighet för verksamhetsutövare att pröva lämpligheten av en överlåtelse. Regeringen instämmer i utredningens slutsats att det bör införas bestämmelser i säkerhetsskyddslagen (2018:585) som innebär krav på verksamhetsutövare att göra en särskild säkerhetsskyddsbedömning och en lämplighetsprövning inför en överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet och viss egendom. De föreslagna kraven tar endast sikte på den aktuella överlåtelsen och ger alltså inte några möjligheter att beakta sådana förhållanden hos överlåtaren som påtalat. Brister när det gäller hur en säkerhetskänslig verksamhet bedrivs får i första hand hanteras inom ramen för tillsynen över sådan verksamhet. Den särskilda säkerhetsskyddsbedömningen bör gå ut på att verksamhetsutövaren identifierar vilka säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller vilken säkerhetskänslig verksamhet i övrigt som förvärvaren kan få tillgång till genom överlåtelsen och som kräver säkerhetsskydd. Därmed kommer bedömningen i huvudsak motsvara den bedömning som statliga myndigheter ska göra inför vissa upphandlingar enligt 2 kap. 6 § andra stycket 1 säkerhetsskyddsförordningen (2018:658). En naturlig utgångspunkt för den särskilda säkerhetsskyddsbedömningen är verksamhetsutövarens säkerhetsskyddsanalys (jfr 2 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen). Därefter ska verksamhetsutövaren göra en lämplighetsprövning av överlåtelsen. Lämplighetsprövningen ska klarlägga om överlåtelsen kan leda till skadekonsekvenser på nationell nivå och utmynna i en bedömning av om överlåtelsen är lämplig från säkerhetsskyddssynpunkt. Bedömningen bör göras med utgångspunkt i den särskilda säkerhetsskyddsbedömningen och övriga omständigheter. Syftet med kravet på lämplighetsprövning är att alla verksamhetsutövare utifrån sin förmåga och de kunskaper och den information man har tillgång till ska göra en så ambitiös 2020/21:13 prövning som är möjligt av om en viss överlåtelse är lämplig från säkerhetsskyddssynpunkt. En överlåtelse kan vara olämplig av olika skäl. Det kan till exempel vara olämpligt med en överlåtelse över huvud taget, eftersom verksamheten bör bedrivas av en myndighet eller en viss aktör. Det kan också finnas situationer där det är olämpligt att överlåta en verksamhet till en viss förvärvare. Det bör vidare råda en skyldighet att dokumentera den särskilda säkerhetsskyddsbedömningen och lämplighetsprövningen. Dokumentationen kommer att utgöra ett betydelsefullt underlag både för samrådsprocessen och för tillsynsmyndigheternas verksamhet. En överlåtelse som är olämplig från säkerhetsskyddssynpunkt bör inte få genomföras. Detta bör anges uttryckligen. Som anför är det viktigt att en särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning kan göras på ett förutsägbart sätt. Närmare bestämmelser om vad en särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning ska omfatta kan meddelas genom myndighetsföreskrifter. Därutöver kan samrådsmyndigheterna i samarbete med tillsynsmyndigheterna lämpligen ta fram vägledningar om hur en särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning ska göras. Överlåtelse av hela eller någon del av den säkerhetskänsliga verksamheten Eftersom överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet generellt kan leda till skadekonsekvenser som är svåra eller omöjliga att komma till rätta med i efterhand, bör kraven på särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning gälla vid alla sådana överlåtelser. Det bör alltså inte ställas upp några kvalificerande villkor, som att den planerade överlåtelsen gäller en verksamhet där det finns säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter på en viss nivå. Kraven på särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning bör därmed gälla i alla fall där verksamheten är säkerhetskänslig på det sätt som avses i 1 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen. De potentiella skadekonsekvenserna av en överlåtelse är inte beroende av om verksamhetsutövaren överlåter hela eller delar av sin säkerhetskänsliga verksamhet. Det bör därför vara tillräckligt att någon del av verksamheten överlåts för att kraven ska bli tillämpliga. Överlåtelse av annan egendom än själva verksamheten Även en överlåtelse av egendom kan vara olämplig ur ett säkerhetsskyddsperspektiv. Det gäller exempelvis om egendomen som ska överlåtas på något sätt har betydelse för säkerhet. Ett exempel kan vara en innovation eller produkt som har stor betydelse för någon säkerhetskänslig verksamhet. Om den innovationen eller produkten kommer i en olämplig ägares händer skulle det kunna innebära en skada för säkerhet, eftersom tillgång till den kan underlätta för olika slags antagonistiska handlingar. Att en innovation eller produkt kommer i fel händer kan också leda till att förmågor som är väsentliga för säkerhet försämras. Ett annat exempel på egendom som kan vara olämplig att överlåta är kritisk infrastruktur i form av vissa energisystem eller vissa system för elektroniska kommunikationer, till exempel 5G-infrastruktur. särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning bör därför gälla även vid överlåtelser av viss lös egendom. Utredningens förslag omfattar även fast egendom. Lantmäteriet tar upp flera frågor kring utredningens förslag i denna del, bland annat gällande förhållandet till regleringen om lagfart och godtrosförvärv. Frågorna kräver ytterligare överväganden och det finns inte förutsättningar för att i detta lagstiftningsärende föreslå en reglering av överlåtelser av fast egendom. De föreslagna skyldigheterna bör därför inte gälla överlåtelser av fast egendom. Regeringen avser dock att återkomma till frågan. Eftersom säkerhetskänslig verksamhet kan vara av många olika slag är det inte möjligt att närmare precisera vilken sorts egendom som bör omfattas av kraven. Det är viktigt att regleringen är utformad på ett sådant sätt att en mängd olika slags egendom kan fångas upp och att reglerna kan tillämpas även när tekniken, samhället och omvärlden förändras. Regleringen bör därför ges en generell och teknikneutral utformning. Regeringen anser liksom utredningen att kraven bör omfatta egendom som har betydelse för säkerhet, eller för ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Därmed knyter avgränsningen an till de begrepp som används i säkerhetsskyddslagen och det görs tydligt att inte all egendom i en säkerhetskänslig verksamhet omfattas. Egendomen i sig måste ha betydelse för säkerhet, eller för ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Det innebär att egendomen ska vara särskilt känslig och behöva skyddas mot antagonistiska angrepp. En överlåtelse av egendomen ska kunna leda till en skada för säkerhet i ett nationellt perspektiv. I regel kan till exempel omsättningsvaror och egendom som framställs för försäljning inte anses ha sådan betydelse. Motsatsen kan däremot gälla för bakomliggande teknik eller ritningar avseende sådan egendom. Bedömningen av om den aktuella egendomen har sådan betydelse att reglerna blir tillämpliga bör grundas på verksamhetsutövarens säkerhetsskyddsanalys. Med egendom som har betydelse för ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd avses sådan egendom som kan vara av betydelse för en annan stats nationella säkerhet eller är en del av ett mellanstatligt samarbete som ingår i. Det skulle till exempel kunna röra sig om egendom som finns i och som ägs av staten eller en enskild och som har betydelse för annan stat eller för ett projekt som drivs av och en annan stat eller mellanstatlig organisation. En förutsättning för dessa exempel är att har ingått ett förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd med motparten och att den aktuella egendomen omfattas av det åtagandet. Samråds- och tillsynsmyndigheterna kan genom rådgivning och vägledningar bidra med preciseringar av vilken egendom som reglerna ska omfatta. Regeringen bör kunna meddela föreskrifter eller besluta om att skyldigheterna inte ska gälla i vissa fall Lagen (1992:1300) om krigsmateriel och förordningen (1992:1303) om krigsmateriel reglerar tillståndskrav och skyldigheter rörande krigsmaterielrelaterad verksamhet. Enligt detta regelverk krävs tillstånd för bland annat tillverkning, tillhandahållande och utförsel från av 2020/21:13 krigsmateriel samt för tillhandahållande av tekniskt bistånd (visst tekniskt stöd avseende krigsmateriel). Produkter med dubbla användningsområden regleras i rådets förordning (EG) nr 428/2009 av om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export, överföring, förmedling och transitering av produkter med dubbla användningsområden (rådets förordning) och den till rådets förordning kompletterande lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Med produkter med dubbla användningsområden avses produkter som både har en civil användning och kan nyttjas för militära ändamål eller för framställning av massförstörelsevapen och dess bärare. Regelverket innebär bland annat ett krav på tillstånd för export (utförsel utanför EU) och för överföring inom EU av produkter med dubbla användningsområden. De föreslagna reglerna i säkerhetsskyddslagen och befintliga regelverk om krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden kan, som ISP anför, komma att få delvis överlappande tillämpningsområden. Det kan konstateras att tillstånd enligt 1 § lagen om krigsmateriel endast får lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot internationella förpliktelser eller utrikespolitik i övrigt. Även enligt regelverket om produkter med dubbla användningsområden ska nationella utrikes- och säkerhetspolitiska aspekter beaktas vid tillståndsgivningen (artikel 12 i rådets förordning). Detta innebär att intresset av att värna säkerhet beaktas vid tillståndsgivning när det gäller krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns något behov av att nu införa skyldigheter i säkerhetsskyddslagen avseende överlåtelser som för att kunna genomföras kräver tillstånd enligt regelverken om krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden. Sådana överlåtelser bör alltså kunna undantas från de föreslagna skyldigheterna. Det finns även på vissa andra områden lagstiftning som innehåller bland annat krav på samråd eller tillstånd för överlåtelser, där intresset av att värna säkerhet beaktas. Som exempel kan nämnas lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. För överlåtelse av tillstånd att använda radiosändare krävs enligt den lagen medgivande från den myndighet som meddelat tillståndet. Att sådant medgivande endast ska lämnas om det kan antas att förvärvarens radioanvändning inte kommer att orsaka skada för säkerhet följer av 3 kap. 6 och 23 §§. Ett ytterligare exempel på sådan lagstiftning är lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. För att undvika överlappande regleringar finns det behov av ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om undantag från de föreslagna skyldigheterna i säkerhetsskyddslagen. Det finns också andra skäl till sådana undantag. Om det finns särskilda skäl bör regeringen även få besluta om undantag i enskilda fall. Särskilda skäl för undantag kan exempelvis föreligga för överlåtelser inom försvars- eller underrättelseområdet samt vid höjd beredskap. Regeringen avser att besluta om sådana undantag. En skyldighet att samråda Regeringens förslag: Om lämplighetsprövningen leder till bedömningen att överlåtelsen inte är olämplig från säkerhetsskyddssynpunkt, ska verksamhetsutövaren samråda med den myndighet som regeringen bestämmer (samrådsmyndigheten). ska få besluta att förelägga verksamhetsutövaren att vidta åtgärder för att fullgöra sina skyldigheter enligt säkerhetsskyddslagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Bestämmelserna ska även gälla den som avser att överlåta aktier eller andelar i säkerhetskänslig verksamhet, dock inte aktier i publika aktiebolag. Om överlåtaren inte samråder med samrådsmyndigheten trots att det finns en skyldighet att göra det, ska myndigheten få inleda samrådet. Om ett beslut om föreläggande inte följs eller om överlåtelsen är olämplig från säkerhetsskyddssynpunkt även om ytterligare åtgärder vidtas, ska samrådsmyndigheten få besluta att överlåtelsen inte får genomföras (förbud). Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningens förslag har en annan redaktionell utformning. Utredningen föreslår att samråd ska ske med den tillsynsmyndighet som utövar tillsyn över verksamhetsutövaren. Vidare föreslår utredningen att samrådet ska få avslutas med ett föreläggande som innebär att överlåtelsen endast får genomföras på vissa angivna villkor och att den annars är ogiltig. Remissinstanserna: Många remissinstanser tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget. Några remissinstanser, som Transportstyrelsen och , har synpunkter på vilka myndigheter som samrådet bör ske med. Försvarsmakten och () anser att det bör införas befogenheter att ingripa mot olämpliga överlåtelser, men att förslaget och dess konsekvenser behöver utredas ytterligare. Enligt FOI är den föreslagna samrådsskyldigheten för långtgående och bör i första hand gälla i mer komplexa eller svårbedömda ärenden. Kammarrätten i anser att ett tillståndsförfarande i stället borde övervägas och efterfrågar, liksom några ytterligare remisstanser, klargöranden i den föreslagna regleringen. () avstyrker förslaget och anser att en anmälningsskyldighet till tillsynsmyndigheten vid överlåtelser är tillräckligt. Säkerhets- och försvarsföretagen menar att förslaget kommer att innebära en väsentligt ökad administration och att kraven inte står i proportion till de fördelar de skulle innebära. kommun och kommun anser att samrådsmyndighetens handläggningstid vid samrådsförfarandet bör regleras. Energiföretagen framhåller att det finns en reglering i ellagen (1997:857) som innebär att en myndighet i samband med en överlåtelse av elnätsverksamhet ska pröva om förvärvaren är lämplig att bedriva sådan verksamhet. ifrågasätter hur förslagen ska förhålla sig till EU-förordningen om direktinvesteringar och anser att olika system för privata och publika bolag bör undvikas. Skälen för regeringens förslag En skyldighet att samråda bör införas Enligt säkerhetsskyddsförordningen (2018:658) ska den som avser att överlåta säkerhetskänslig verksamhet till en enskild anmäla det till Säkerhetspolisen eller till Försvarsmakten (2 kap. 9 §). Säkerhetsskyddslagstiftningen innehåller dock inte några bestämmelser som ger tillsynsmyndigheterna möjlighet att ingripa mot eller förhindra en överlåtelse som är olämplig från säkerhetsskyddssynpunkt. Som framgår av avsnitt 5 finns det ett stort behov av att reglera överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet. Det är, som utredningen konstaterat, ett problem att det saknas befogenheter att ingripa mot eller hindra olämpliga överlåtelser. Regeringen anser alltså, till skillnad från FMV, att en anmälningsskyldighet inför överlåtelser inte ger ett tillräckligt skydd för säkerhet. Enligt regeringens mening bör det införas en samrådsskyldighet och en möjlighet att förelägga verksamhetsutövaren att vidta åtgärder samt – ytterst – att besluta om att det planerade förfarandet inte får genomföras. Därmed kommer regleringen om överlåtelser i stora drag att motsvara den ordning som gäller i vissa fall där en statlig myndighet avser att inleda en upphandling som innebär krav på säkerhetsskyddsavtal (2 kap. 6 § säkerhetsskyddsförordningen), och som syftar till att skydda säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter och vissa skyddsvärda informationssystem i samband med utkontraktering. Regeringen anser därför, till skillnad från Försvarsmakten och FOI, att frågan inte behöver utredas ytterligare. Överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet kan utgöra komplexa transaktioner där möjligheten att förfoga över egendom måste vägas mot vilka konsekvenser som transaktionen kan ha för säkerhet. Ett samrådsförfarande möjliggör att verksamhetsutövaren kan föra en dialog med samrådsmyndigheten om hur en överlåtelse ska kunna genomföras. Ett sådant förfarande, som tar sikte på att skydda säkerhet, innebär alltså en mer flexibel lösning än en reglering som bygger på att en myndighet medger tillstånd till överlåtelser. Enligt regeringens uppfattning finns det därför inte skäl att, som Kammarrätten i föreslår, utreda om ett tillståndsförfarande i stället kan införas. Det bör alltså införas en skyldighet för verksamhetsutövare att samråda med den myndighet som regeringen bestämmer. Vilken eller vilka myndigheter som ska vara samrådsmyndighet bör bestämmas i förordning. Det finns därför inte skäl att i detta sammanhang bemöta de synpunkter som lämnats av Transportstyrelsen och . Regeringen avser dock att återkomma till utredningens förslag om en ny tillsynsstruktur. Skyldigheten att samråda bör omfatta alla verksamhetsutövare, oavsett om det är fråga om enskilda, myndigheter, kommuner eller regioner. Skyldigheten bör vidare gälla för alla överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet och egendom som har betydelse för säkerhet eller för ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd och som inte har undantagits genom förordning eller regeringsbeslut. Att, som FOI föreslår, låta samrådsskyldigheten endast gälla i mer komplexa eller svårbedömda ärenden skulle inte ge tillräckliga möjligheter att skydda säkerhet. En sådan ordning skulle också innebära stora gränsdragningsproblem. Hur samrådet ska genomföras En naturlig utgångspunkt är att verksamhetsutövaren inleder samrådet genom att ge in en beskrivning av den planerade överlåtelsen samt dokumentationen av den särskilda säkerhetsskyddsbedömningen och lämplighetsprövningen till samrådsmyndigheten. För att undvika kringgående av de föreslagna reglerna bör det också införas en möjlighet för samrådsmyndigheten att inleda ett samråd, om överlåtaren inte gör det trots att det finns en samrådsskyldighet. Vilket underlag som är nödvändigt för att samrådsmyndigheten ska kunna göra en fullständig bedömning kan variera beroende på vilken typ av verksamhet eller egendom som den planerade överlåtelsen avser. I många fall bör verksamhetsutövaren behöva ge samrådsmyndigheten tillgång till sin säkerhetsskyddsanalys. Kammarrätten i efterfrågar klargöranden om handläggningen av samrådsärenden, exempelvis hur samrådet ska initieras och vad som krävs för att samrådsskyldigheten ska anses fullgjord. Närmare bestämmelser om detta bör lämpligen meddelas genom förordning eller myndighetsföreskrifter. Det är samrådsmyndigheten som bedömer om en viss överlåtelse kräver att ytterligare åtgärder vidtas. Det är dock fortfarande verksamhetsutövaren som har ansvar för sina skyddsvärden och hur säkerhetsskyddet ska utformas i detalj. Hur omfattande samrådet behöver vara bör avgöras med hänsyn till omständigheterna vid den aktuella överlåtelsen. I vissa fall kan det vara enkelt att konstatera att överlåtelsen inte är problematisk från säkerhetsskyddssynpunkt, till exempel för att det handlar om överlåtelse av ett mindre aktieinnehav. Då kan samrådsmyndigheten relativt omgående avsluta samrådet utan vidare åtgärd. Regeringen delar därför inte Säkerhets- och försvarsföretagens uppfattning att förslaget kommer att innebära en ökad administration som är oproportionerlig. kommun och kommun anser att samrådsmyndighetens handläggningstid vid samrådsförfarandet bör regleras. Det följer dock redan av förvaltningslagen (2017:900) att alla ärenden ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (9 § första stycket). Det finns inte något behov av att därutöver reglera myndigheternas handläggningstid när det gäller samrådsförfarandet. Det finns inte heller behov av att göra undantag från möjligheten för enskilda enligt 12 § förvaltningslagen att begära att ett ärende ska avgöras. Samrådet ska ha avslutats innan det planerade förfarandet för överlåtelse slutförs.