prop · H703124 · 2020-04-21 00:00:00 — Förslag och bedömning i promemorian Översyn av deponiskatten överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i , , undersökning, Byggindustrier, Linnéuniversitetet, Strål- säkerhetsmyndigheten och tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. SveMin stödjer slutsatsen att avfall från gruvindustriell verksamhet fortsättningsvis ska undantas från lagens Skälen för regeringens förslag och bedömning: Av 3 § LSA följer att undantag från avfallsskatt gäller för anläggningar där deponering eller förvaring uteslutande sker av ett eller flera av avfallsslagen jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten, bergrester från gruvindustriell Prop. 2019/20:124 verksamhet, avfallssand från gruvindustriell verksamhet och avfall från vattenrening vid sådan verksamhet samt järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets. Detsamma gäller för anläggningar där deponering eller förvaring uteslutande sker av radioaktivt avfall, vattenverksslam i slambassäng eller flytande avfall i vassbädd. Regeringen bedömer att förutsättningarna som föranledde undantagen från avfallsskatt för avfall på vissa anläggningar enligt 3 § LSA i allt väsentligt är desamma som vid undantagens införande. Samtliga nu gällande undantag bör därmed kvarstå. Det bör dock tydliggöras att även sand omfattas av detta undantag. Sand har en kornstorlek som ligger mellan grus och lera och den nuvarande tillämpningen av bestämmelsen omfattar även sand. Det innebär således inte någon utvidgning av undantaget att tillägga sand i bestämmelsen. Regeringen föreslår därför att lagtexten förtydligas så att det klart framgår att sand omfattas av bestämmelsen att avfall på anläggningar där deponering eller förvaring uteslutande sker av jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten, undantas från avfallsskatt. synpunkter bemöts i konsekvensanalysen under avsnitt 11.3. Förslaget föranleder ändringar i 3 § LSA. 7Undantag från avfallsskatt för vissa användningsområden Regeringens bedömning: Befintliga undantag från avfallsskatt enligt 6 § lagen om skatt på avfall bör kvarstå oförändrade. Bedömning i promemorian Översyn av deponiskatten överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i , , , , geologiska undersökning, Byggindustrier, Linnéuniversitetet, och tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. avstyrker förslaget i promemorian med anledning av att det helt saknas underlag för att bedöma de administrativa kostnaderna. anser vidare att konsekvensutredningen är bristfällig. SveMin stödjer slutsatsen att avfall från gruvindustriell verksamhet även fortsättningsvis ska undantas från Skälen för regeringens bedömning: Enligt 6 § LSA ska avfallsskatt inte betalas för material som är avsett att användas för driften av anläggningen och förs in till denna utan direkt samband med Avfallsskatt ska inte heller betalas för avfall som är 2019/20:124 avsett att genomgå vissa behandlingsformer och flytande avfall som är avsett att behandlas i vassbädd. Regeringen bedömer att samma eller liknande förutsättningar som föranledde skattebefrielserna i LSA vid skattebefrielsernas införande fortfarande gäller. Regeringen anser därför att undantagen från avfallsskatt enligt 6 § LSA bör kvarstå oförändrade. 8Skattemässiga hinder för deponiåtervinning Regeringens bedömning: Restavfall från deponiåtervinning bör inte generellt befrias från skatt. Däremot bör bestämmelser om kompensation för tidigare betald skatt införas även för avfall som förs ut från en avfallsanläggning som är skattepliktig enligt lagen om skatt på avfall. Bedömning i promemorian Återvinning ur nedlagda avfallsanläggningar överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i , , , , Linnéuniversitetet, Kemikalieinspektionen, , , Avfall och Kommuner och Regioner tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. , och Metall anser att utredningen är bristfällig. anser att den miljöanalys som gjorts är väldigt begränsad och att den innefattar flera resonemang som skulle ha behövts motiveras ytterligare. Enligt visar forskningen inom området sammantaget på en betydande miljöpotential. har jämfört mängden avfall i avfallsanläggningarna med de enorma mängder som finns i berggrunden i stället för med återvinningsflödena av t.ex. koppar, aluminium och zink. Enligt skulle en befrielse från avfallsskatten i samband med deponiåtervinning kosta staten mycket lite och skicka en tydlig signal till näringslivet om att fortsatta investeringar på området är motiverade och önskvärda. instämmer i bedömning att miljövinsterna från deponiåtervinning ur nedlagda avfallsanläggningar är osäkra och att det inte finns tillräckliga skäl att generellt gynna verksamheten. Återvinningsindustrierna, och anser att det finns övertygande skäl från miljö-, klimat- och resurseffektivitetsperspektiv till varför deponiåtervinning ska gynnas. Återvinningsindustrierna anger att skattebefrielse för att gynna deponiåtervinning kan utgöra ett viktigt incitament för att stimulera ökad användning av återvunnen råvara. Metall anger att jämförelsen med gruvdrift av jungfruliga råvaror är tveksam då syftet med deponiåtervinning inte enbart är att utvinna resurser. Det bidrar också till långsiktigt minskad miljöpåverkan då gamla avfallsanläggningar kan miljösäkras och mark kan återanvändas för annat bruk, alternativt ny deponering. Skälen för regeringens bedömning: beslutade (se prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377) om målstrukturen för det svenska miljöarbetet med ett generationsmål samt miljökvalitetsmål och etappmål. Generationsmålet är det övergripande målet för miljöpolitiken och innebär att det till nästa generation ska lämnas över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Under generationsmålet finns ett antal strecksatser. Flera av dem, bl.a. God hushållning med naturresurserna, har betydelse för vikten att styra mot ökad återvinning av resurser och resurshushållning. I gamla, nedlagda avfallsanläggningar som är skattepliktiga enligt LSA, kan det finnas resurser som är möjliga att återvinna. Framför allt rör det sig om metall och , brännbart avfall för energiåtervinning, organiskt avfall för biogasproduktion eller markresurser för annan markanvändning. Återvinning av metaller och mineraler ur avfallsanläggningar genererar därför normalt ett ekonomiskt värde. Brännbart respektive organiskt avfall kan också återvinnas ur avfallsanläggningar, men det är sällan lönsamt. Deponiåtervinning genom att gräva ut avfallsanläggningar som är skattepliktiga förekommer ännu endast i blygsam skala. Huvudsyftet har varit sanering av miljöskyddsskäl, att skapa ytterligare deponikapacitet eller för att frigöra mark för andra ändamål. har ett syfte även varit energi- och materialåtervinning. Det kan finnas relativt stora mängder metall och mineraler och organiskt material i nedlagda avfallsanläggningar. Dock förekommer inte deponiåtervinning i någon större kommersiell skala. Miljövinsterna varierar beroende på avfallsanläggningens innehåll och hur det kan tas till vara genom materialåtervinning eller förbränning. En avgörande faktor för om återvinning av resurser från nedlagda avfallsanläggningar ska vara lönsamt är storleken på de enskilda anläggningarna. Enligt har återvinning ur kommunala avfallsanläggningar bäst ekonomiska möjligheter att komma till stånd i samband med att sanering eller avslutningsåtgärder ändå måste ske. För enstaka avfallsanläggningar med homogent innehåll av metall- eller mineralrikt avfall, är det däremot enligt möjligt att utvinning av metall och kan komma att ske även vid andra tillfällen om förutsättningarna är gynnsamma. Vid deponiåtervinning uppstår avfallsskattekonsekvenser som kan upplevas som ett hinder. Det restavfall som blir över efter att de återvinningsbara fraktionerna tagits om hand måste åter föras in på en avfallsanläggning. När restavfall från utgrävning av en avfallsanläggning förs in på en anläggning som är skattepliktig enligt LSA för att återdeponeras inträder skattskyldighet för restavfallet. Enligt LSA ska avfallsskatt betalas för avfall som deponeras om det inte särskilt regleras att avfallet är undantaget från skatteplikt eller omfattas av rätt till skatteavdrag. Undantag görs dock för avfall som används för vissa användningsområden (se 6 § LSA), deponeras eller förvaras på vissa anläggningar (se 3 § LSA) eller utgörs av vissa avfallsslag (se 11 § LSA). Avdrag får också göras för skatt på avfall som förs ut från anläggningen eller används för vissa användningsändamål inom anläggningen (se 2019/20:124 10 § LSA). Om någon av förutsättningarna för undantag eller avdrag som anges i 3, 6, 10 eller 11 §§ uppfylls, tillämpas dessa skattebefrielser också Om restavfall t.ex. förs in på en skattepliktig avfallsanläggning för att förbrännas är undantaget i 6 § första stycket 2 b LSA tillämpligt även för restavfallet. Om restavfall används för konstruktionsarbeten är avdragsrätten enligt 10 § 3 LSA tillämplig även Den tillkommande avfallsskatten på restavfall som återdeponeras på en skattepliktig avfallsanläggning utgör en kostnad för den som bedriver Detta gäller oavsett om den som bedriver deponiåtervinningen för in avfallet till en egen avfallsanläggning eller till en avfallsanläggning som drivs av någon annan. I det förstnämnda fallet blir den som bedriver deponiåtervinningen skattskyldig. I det andra fallet kommer kostnaden för skatten att återspeglas i mottagningskostnaden för Hur stor den totala skattemässiga kostnaden blir för restavfallet beror på om deponiåtervinningen sker från en anläggning som aldrig omfattats av LSA, har omfattats av LSA men inte längre gör det eller som fortfarande omfattas av LSA. Om deponiåtervinningen sker från en anläggning som aldrig omfattats av LSA (exempelvis avslutades innan LSA trädde i kraft) har avfallet på anläggningen inte till någon del beskattats. Det restavfall som uppstår kommer att beskattas när det flyttas från den befintliga avfallsanläggningen till en skattepliktig avfallsanläggning. av restavfallet kommer att ske enligt den skattesats som gäller vid Den tillkommande skatten är alltså den som tas ut på restavfallet när det förs in på en skattepliktig avfallsanläggning. material som återvinns ur avfallsanläggningen kommer dock inte att Om deponiåtervinningen i stället sker från en anläggning som har omfattats av LSA men inte längre gör det (dvs. upphörde att utgöra en skattepliktig anläggning) har avfallet på anläggningen åtminstone till någon del beskattats. Det restavfall som uppstår kommer att beskattas när det flyttas från den befintliga avfallsanläggningen till en skattepliktig Eftersom den nedlagda avfallsanläggningen inte längre är skattepliktig enligt LSA finns det ingen möjlighet att göra skatteavdrag för avfall som förs ut från anläggningen. Avfall som förts in på en sådan avfallsanläggning efter att lagen trädde i kraft och som därefter förts ut belastas därmed fortfarande med den skatt som betalades i samband med att avfallet fördes in eller uppkom på den tidigare skattepliktiga Det innebär att restavfallet kommer att beskattas två gånger eftersom inget avdrag kan göras enligt gällande regler när avfallet förs ut från en anläggning som är skattepliktig. återvinns belastas också med den skatt som betalades i samband med att avfallet ursprungligen fördes in till avfallsanläggningen eller uppkom I det tredje fallet sker deponiåtervinningen inom en avfallsanläggning som är skattepliktig. Avdrag medges då enligt LSA för tidigare betald skatt när avfallet förs ut från anläggningen. baseras på den skattesats som gällde när avfallet deponerades, eftersom det följer av allmänna principer att återbetalning av avfallsskatt inte kan medges med ett större belopp än vad som motsvarar den skatt som tidigare Prop. 2019/20:124 betalats för avfallet. När restavfallet förs in på en skattepliktig avfallsanläggning kommer det att beskattas enligt då gällande skattesats. Det innebär att den tillkommande skatten kommer att motsvara skillnaden mellan skatt enligt den tidigare skattesatsen och skatt enligt den skattesats som gäller vid tiden för återdeponeringen. Det material som återvinns ur avfallsanläggningen kommer dock inte att beskattas. Flera av remissinstanserna efterfrågar en generell skattebefrielse för restavfall från deponiåtervinning. efterfrågar generell skattebefrielse för deponiåtervinning av avfall som deponerats innan LSA trädde i kraft. En generell skattebefrielse för restavfall som återdeponeras skulle dock möjligen kunna medföra vissa kontrollproblem. Det skulle t.ex. kunna finnas en risk att avfall som ska återdeponeras blandas med annat avfall innan det förs in på avfallsanläggning för återdeponering och att beskattning på så sätt skulle kunna undvikas för avfallsmängder som inte har rätt till skattebefrielse. Det skulle också kunna vara svårt att kontrollera om material faktiskt återvunnits ur det utgrävda avfallet eller inte, eftersom det i efterhand kan vara svårt att avgöra om dels visst restavfall härrör från en viss mängd utgrävt avfall, dels om det ur just denna mängd återvunnits avfall. Det skulle därmed kunna vara svårt att avgöra om det endast är fråga om en flyttning av avfallet från en avfallsanläggning till en annan. Regeringen bedömer därför, trots vad flera remissinstanser anför, att det inte är lämpligt att införa en generell skattebefrielse för restavfall från deponiåtervinning. Däremot anser regeringen att skattelagstiftningen bör justeras så att onödiga hinder för deponiåtervinning ur gamla avfallsanläggningar som är skattepliktiga undanröjs eller i vart fall minskas. Mot den bakgrunden anser regeringen att det finns skäl att införa bestämmelser för att kompensation för tidigare betald skatt ska kunna medges, även för avfall som förs ut från en anläggning som är skattepliktig enligt LSA. Ett sådant förslag utvecklas närmare i följande avsnitt av denna proposition. 9 Återbetalning av tidigare betald skatt Regeringens förslag: Om avfall, som tidigare beskattats, flyttas från ett område som upphört att vara en skattepliktig anläggning, ska återbetalning medges om avfallet förs in på en skattepliktig anläggning eller tas emot på en plats där avfallet är avsett att förbrännas eller behandlas för materialåtervinning. Återbetalning medges inte om möjlighet till avdrag följer enligt andra bestämmelser i lagen om skatt på avfall. Förslag i promemorian Återvinning ur nedlagda avfallsanläggningar överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i , , , , Linnéuniversitetet, Kemikalieinspektion- en, , , och 2019/20:124 Kommuner och Regioner tillstyrker eller har inget att invända mot Avfall välkomnar förslaget men vill i första hand se en separat bestämmelse med undantag från skattskyldighet för det avfall som uppstår efter deponiåtervinning, s.k. restavfall. undersökning, Återvinningsindustrierna och Metall anför att det är olyckligt att förslaget begränsas till skattebefrielse för restavfall vid utvinning från äldre avfallsanläggningar som är skattepliktiga påpekar att det finns svårigheter med att sökanden ska visa vilket skattebelopp som har betalats för vilken Det minskar återbetalningssystemets effektivitet om den enskilde frivilligt och med framförhållning måste bevara relevant material för att kunna få återbetalning . Skälen för regeringens förslag: Den som är skattskyldig får göra avdrag för skatt på avfall som förs ut från anläggningen (10 § LSA) genom ett avdrag i sin punktskattedeklaration. Det innebär att det inte finns någon möjlighet att kompensera för betald skatt för avfall som förs ut från en anläggning som är skattepliktig. Om avfall som deponerats efter att avfallsskatten infördes flyttas från en anläggning som inte längre är skattepliktig så finns det alltså inga möjligheter att få tillbaka den skatt som betalats för avfallet. Skatt på avfall som ska syfta till att minska mängden avfall som deponeras skulle alltså i ett sådant fall träffa material som återvinns, vilket inte är i linje med skattens syfte. Vidare skulle det restavfall som måste återdeponeras efter utvinning av det återvinningsbara materialet, dubbelbeskattas, eftersom avfallsmängden beskattas igen när den förs in till en skattepliktig avfallsanläggning. Regeringen föreslår därför att en möjlighet till återbetalning av avfallsskatt införs för skatt som tidigare betalats för avfall som förs ut från en anläggning som upphört att vara skattepliktig. Ytterligare ett krav för att skatt ska återbetalas är att avfallet förs in på en skattepliktig anläggning, förbränns eller behandlas för materialåtervinning. Om avfallet i stället grävs ut och de återvunna mängderna förs ut från en avfallsanläggning, som är skattepliktig enligt LSA, ges skatteavdrag enligt redan gällande geologiska undersökning, Återvinningsindustrierna och Metall anför att det är olyckligt att förslaget endast träffar avfallsanläggningar som är skattepliktiga enligt LSA. med förslaget är dock att undvika dubbelbeskattning och undvika att skatten träffar avfall som förbränns eller materialåtervinns. aktuellt när avfall förs ut från en anläggning som är skattepliktig enligt LSA. För avfall som grävs ut ur en skattepliktig anläggning finns det en möjlighet till avdrag. Om avfall grävs ut från en anläggning som aldrig varit skattepliktig uppstår inte dessa problem eftersom avfallet aldrig beskattats. Avfall har anfört att det i första hand bör införas ett generellt undantag för restavfall. Som anförs i avsnitt 9 skulle ett sådant generellt undantag kunna medföra alltför stora har anfört att det kan innebära vissa svårigheter för sökanden att visa att skatt tidigare betalats för avfallet samt vilken skattesats som har betalats. Det följer dock av allmänna principer att återbetalning av avfallsskatt inte kan medges med ett större belopp än vad som motsvarar den skatt som tidigare betalats för avfallet. också att det inte är aktuellt med återbetalning för avfall som redan fanns på anläggningen när LSA trädde i kraft . Det innebär även att återbetalning inte kan medges med en högre skattesats än den som avfallet tidigare beskattats med. Sedan avfallsskatten infördes har skattesatsen höjts sex gånger, . Sökanden behöver därför inte bara kunna visa att skatt har betalats för avfallet, utan även enligt vilken skattesats. Den aktör som drev anläggningen den upphörde att vara skattepliktig bör vara den som bäst bör kunna avgöra hur det avfall som finns kvar på anläggningen har beskattats. Regeringen anser därför att denna aktör är mest lämpad att ansöka om återbetalning av tidigare betald skatt. Ansökan om återbetalning av skatten bör därför göras av den som var skattskyldig enligt 7 § LSA då området upphörde att utgöra en sådan anläggning som avses i 1 § första eller andra stycket LSA. I de fall någon annan än den senast skattskyldige ska gräva ut avfallet får parterna reglera hur återbetalningen ska fördelas inbördes. Om den som senast varit skattskyldig för anläggningen har t.ex. gått i konkurs eller har upphört med sin ekonomiska verksamhet vid det tillfälle då utgrävningen av avfallet sker, innebär den föreslagna ändringen att återbetalning av avfallsskatten inte kan medges. Återbetalningsmöjligheterna bör vara så nära kopplade som möjligt till syftet att undvika dubbelbeskattning av restavfall samt att inte beskatta avfall som återvinns. Återbetalning bör därmed inte medges i de fall den som bedrev verksamheten på den anläggning som inte längre omfattas av LSA har haft rätt enligt andra bestämmelser i att göra avdrag för skatt på avfallet. På så sätt minskas också risken att både avdrag och återbetalning medges för samma avfall. Som tidigare nämnts syftar de föreslagna bestämmelserna om återbetalning till att undvika dubbelbeskattning av restavfall som återdeponeras samt att undvika beskattning av avfall som återvinns. Återbetalningen av tidigare betald skatt medför att företag som bedriver jämförbar verksamhet med hänsyn till lagens syfte behandlas på samma sätt och är därmed inte selektiv. Återbetalningen förändrar inte de förutsättningar som låg till grund för kommissionens beslut att avfallsskatten inte utgör statligt stöd och behöver därmed inte anmälas till kommissionen innan den genomförs. Redovisningsperiod för avfallsskatten är kalenderkvartal (9 § LSA). För att inte skapa konkurrenssnedvridningar mellan deponiåtervinning på skattepliktiga och icke-skattepliktiga anläggningar, bör även ansökningsperioden för återbetalning av avfallsskatt vara kalenderkvartal. Lagrådet anser att bestämmelserna i 12 § skulle bli tydligare och mindre svåra att tillämpa om förutsättningarna för återbetalning av skatten i första stycket anknöts till den omständighet som anges i andra stycket, dvs. den tidpunkt då området upphörde att vara en skattepliktig anläggning. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkter och utformar bestämmelsen i enlighet med Lagrådets förslag. Av administrativa skäl föreslår regeringen som en lägsta beloppsgräns avseende vilket skattebelopp som återbetalning för ett kvartal kan medges för. I skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, finns förfaranderegler avseende bl.a. avfallsskatt. För att bestämmelserna i ska 2019/20:124 omfatta även återbetalning av avfallsskatt, t.ex. bestämmelser om omprövning och överklagande, föreslår regeringen att 53 kap. 5 § SFL kompletteras med beslut om återbetalning enligt 12 § LSA. Förslaget föranleder att två nya paragrafer, 12 och 13 §§, införs i LSA samt att ändringar görs i 53 kap. 5 § SFL. Regeringens förslag: Ändringarna i lagen om skatt på avfall och skatteförfarandelagen träder i kraft . Äldre bestämmelser i lagen om skatt på avfall gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås dock ett tidigare ikraftträdande. Remissinstanserna har inte haft synpunkter för ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: Med hänsyn till att berörda myndigheter och företag ska hinna genomföra de förberedelser som föranleds av lagändringarna föreslår regeringen att ändringarna i LSA träder i kraft . De nya bestämmelserna ska bara tillämpas för förhållanden som hänför sig till tiden efter ikraftträdandet. Det innebär att de nya återbetalningsbestämmelserna är tillämpliga endast på avfall som flyttats i enlighet med 12 § efter lagens ikraftträdande. Ändringen i 53 kap. 5 § skatteförfarandelagen (2011:1244) bör träda i kraft som ändringarna i LSA och regeringen föreslår därför ett ikraftträdande . För ändringen i denna lag behövs dock ingen övergångsreglering eftersom återbetalning genom ikraftträdande- och övergångsreglerna i LSA inte tillämpas före . Lagrådet anser att eftersom 12 och 13 §§ är nya bestämmelser som inte ersätter några tidigare bestämmelser bör det förtydligas vad som avses med övergångsbestämmelsen om att äldre bestämmelser fortfarande gäller för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. Regeringen instämmer i detta. Se vidare i författningskommentaren. I detta avsnitt redogörs för förslagets effekter i den omfattning som är nödvändig i aktuella lagstiftningsärendet och avseende de aspekter som ska belysas enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Det sker mot bakgrund av tillgängliga uppgifter och i den omfattning som är möjlig. Syfte och alternativa lösningar För att uppfylla kraven i Europeiska kommissionens statstödsbeslut är det nödvändigt att slopa befrielse från avfallsskatt för returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper, samt kolavfall, stoft och slam från rening av rökgaser vid framställning av aluminium eftersom de förutsättningar som motiverade skattebefrielserna för dessa avfallsslag har förändrats. Skulle dessa undantag inte slopas finns risk för att de bedöms som statsstöd.