prop · H703191 · 2020-06-30 00:00:00 — omslagets originalfoto: a sger tryck: interntryckeri, 2020 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 0 - 0 3 - 0 3 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 0 8 9 3 R I R 2 0 2 0 : 7 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – resultat, kostnader och effektivitet har granskat resultat, kostnader och effektivitet Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , och Kriminalvården. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , ämnessakkunnig , praktikant och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Det här är återvändandeverksamheten Flera syften med ansvarsfördelningen har följt 23 000 återvändandeärenden Ärenden som avslutats av Ärenden som har överlämnats från till Mål-, resultat- och anslagsstyrning Förutsättningar för verksamhet och måluppfyllelse Övergripande förutsättningar för återvändande Förutsättningar för frivilligt återvändande Förutsättningar för återvändande med tvång Svag måluppfyllelse och resultatutveckling Svagt helhetsperspektiv i styrningen Ambitionen om renodlade myndighetsuppdrag har inte uppnåtts En del förutsättningar är svåra att påverka Beskrivning av den studerade kohorten återvändandeärenden R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En person som inte får vistas i förväntas att återvända till sitt hemland eller annat land, i första hand frivilligt och på egen hand. Staten bedriver verksamhet för att stimulera självmant återvändande, och för att verkställa av- och utvisningar med tvång. På myndighetsnivå fördelas ansvaret för verksamheten i huvudsak mellan och . Beslut om av- eller utvisning ska vanligen verkställas av . får dock lämna över ett ärende till om personen håller sig undan eller om det behövs tvångsmedel för att verkställa beslutet. kan också i vissa fall besluta om avvisning, och ska då även verkställa beslutet. Kriminalvården bistår och med transporter. har granskat hur regeringen styrt återvändandeverksamheten och hur myndigheterna har genomfört den . Granskningen har också omfattat vilka resultat verksamheten uppnår och hur mycket den kostar. ska enligt EU:s återvändandedirektiv se till att tredjelandsmedborgares olagliga vistelse i landet bringas att upphöra. och regeringen har också strävat efter att fler ska återvända, och att återvändandet i första hand ska ske självmant. finner att dessa ambitioner inte har uppnåtts till fullo. har följt över 23 000 återvändandeärenden som öppnades av . hade drygt hälften av de studerade ärendena avslutats med en registrerad utresa från landet. I de flesta av dessa fall hade personen lämnat landet självmant. En fjärdedel av ärendena avslutades dock genom att preskriptionstiden för av- eller utvisningsbeslutet löpte ut. Resten avslutades på annat sätt, till exempel genom att personen beviljades uppehållstillstånd. Över hälften av ärendena hade lämnats över till eftersom personen avvikit eller för att tvång behövdes för att verkställa beslutet. Av dem avslutades bara vart tredje ärende genom en registrerad utresa. I de flesta av de fallen hade personen lämnat landet på egen hand, utan medverkan från . Myndigheternas egna redovisningar tyder inte på att resultaten av verksamheten förändrats väsentligt för ärenden som registrerats hos efter 2014. har tiden för handläggning av återvändandeärenden ökat. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T Det är svårt att bedöma hur många i den undersökta gruppen som vistas kvar i eller EU utan tillstånd. En del har sannolikt lämnat Schengenområdet utan att meddela svenska myndigheter. har andra registrerats som utresta, medan de i själva verket har hållit sig undan av- eller utvisningen i ett annat EU-land. Allt fler som fått avslag på asylansökan i påträffas i andra EU-länder, och en del av dem återsänds till enligt Dublinförordningen. granskning visar att de tre myndigheternas samlade kostnader för verksamheten har ökat till –2018. har antalet avslutade återvändandeärenden minskat. Om den totala kostnaden för verksamheten slås ut per verkställd person, har den ökat från 2016 till knappt Ökningen kan delvis förklaras av att kunde verkställa många relativt enkla beslut avseende personer som valt att återkalla sin asylansökan . Därmed har de svårare ärendena blivit kvar. Ytterligare en förklaring kan vara att förvarsverksamheten byggts ut , men att resultaten av det ännu dröjer. Svagt helhetsperspektiv i styrningen Granskningen visar på svagheter i styrningen och samordningen av återvändandeverksamheten. och regeringen har beslutat om inriktningar för verksamheten, men inte preciserat vare sig vad den sammantaget bör kosta eller vilka resultat den förväntas uppnå. Styrningen kompliceras av att verksamheten är ett relativt litet deluppdrag för tre olika myndigheter och finansieras genom anslag från två olika utgiftsområden. Dess faktiska kostnader följs inte upp på någon regelbunden basis förutom för dess sista led, utresor. Mycket ansvar för att fördela resurser för den verksamhet som ska leda fram till verkställigheter har delegerats till och regionala organisationer. Dessa måste fortlöpande och var för sig göra omprioriteringar mellan resurser till återvändandeverksamheten och till respektive myndighets övriga uppdrag. Trots det förväntas myndigheterna leverera utresor till ett belopp som beslutat i förväg. bedömer att avsaknaden av en samordnad ekonomisk styrning och ett splittrat ansvar för myndighetsstyrningen medför risker för att verksamhetens samlade resurser inte fördelas på ett rationellt sätt mellan och inom myndigheterna. Det är sannolikt en delförklaring till att anslagen som tilldelat för att verkställa utresor inte har använts fullt ut under något av de granskade åren. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Samordningen mellan myndigheterna brister Fördelningen av uppgifter mellan de tre myndigheterna innebär att både ärenden och fysiska personer ska flyttas mellan dem, ofta under tidspress. Granskningen visar att regeringen och myndigheterna försökt hantera olika samordningsproblem som uppstått i verksamheten. Ändå kvarstår omfattande problematik. Oklara ansvarsförhållanden och överlappande uppdrag orsakar betydande problem för myndigheterna. Ansvarskedjorna är i flera fall brutna, vilket innebär att en myndighet ansvarar för genomförande eller kostnader av beslut som en annan myndighet har fattat. Det leder ibland till interna prioriteringar och arbetssätt som kan vara rationella för den enskilda myndigheten, men inte för verksamheten som helhet. Exempel på det är prioriteringen av förvarsplatser och arbetsfördelningen vid inrikes transporter. Uppdelningen av verksamheten på tre myndigheter förutsätter också att myndigheterna kan dela information med varandra. uppmärksammar att överföringen av information kan hindras av sekretessregler och oförenliga it-system. Information överförs och registreras manuellt, vilket leder till både överarbete, informationsförluster och rena fel. Att följa upp ärenden, personer, kostnader eller resultat av verksamheten är synnerligen arbetskrävande, och i många fall omöjligt. bedömer att och regeringens ambition om effektivisering genom renodling av myndigheternas uppdrag inte har uppnåtts. Mycket av problematiken härstammar från att verksamheten delas av tre olika myndigheter. ställer sig frågande till om det är möjligt att väsentligt effektivisera verksamheten med befintliga uppdrag och nuvarande ansvarsfördelning mellan de tre myndigheterna. Granskningen uppmärksammar målkonflikter mellan återvändandeverksamhetens behov och vissa regelverk och förhållanden som delvis har andra ändamål. Det gäller bland annat möjligheten till ny prövning för arbete eller studier för personer som tidigare fått avslag på en asylansökan (så kallat spårbyte respektive gymnasielagen) samt regleringar för folkbokföring och samordningsnummer. Det ligger dock utanför granskningen att väga eventuella negativa effekter för återvändandet mot de andra ändamål som lagstiftaren avsett med dessa regelverk. avstår därför från att lämna rekommendationer i dessa avseenden. Det framgår också av granskningen att återtagandeavtal, samförståndsavtal och listor på så kallade säkra länder troligen är effektiva medel i återvändandearbetet. Dessa utgör dock en del av och EU:s vidare utrikesrelationer och förutsätter därmed avvägningar som det inte ankommer att göra. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T En del förutsättningar är svåra att påverka Granskningen visar att verksamhetens resultat till delar påverkas av förhållanden som är svåra för svenska staten och dess myndigheter att påverka. Bland annat är individens egen motivation att återvända samt mottagarländernas vilja att ta emot sina medborgare viktiga för verksamheten. Vidare krävs samverkan från andra länder, och det nationella handlingsutrymmet ramas in av EU-gemensamma regelverk och internationella konventioner. Dessa förhållanden kan bara delvis påverkas av statens insatser. •se över myndigheternas uppdrag och ansvarsfördelning, samt överväga förändring av myndighetsorganisationen på området •stärka samordningen av mål-, resultat- och ekonomistyrningen för återvändandeverksamheten •överväga hur överföring av information mellan myndigheterna i återvändandearbetet kan förbättras. •vidareutveckla formerna för operativ samverkan och samråd om verksamhetens samlade behov •utveckla formerna för och samsynen kring överföring av information mellan myndigheterna inom ramen för befintlig lagstiftning •väsentligt förbättra registerkvaliteten i verksamheten. •verka för ökad samsyn, särskilt rörande prioritering av förvarsplatser samt bedömning och klassificering av verkställbarhet och identitet. rekommenderar och Kriminalvården att •verka för ökad samsyn särskilt rörande arbetsfördelning vid inrikes transporter, former för beställning av utrikes transporter samt användningen av transporter som tillhandahålls av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån Frontex. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Enligt EU:s återvändandedirektiv ska medlemsstaterna utfärda beslut om återvändande för de tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium.1 socialförsäkringsutskott anger att den som har fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut förväntas respektera detta. Utskottet betonar att ett återvändande i första hand ska ske självmant, men att det, som en sista utväg, måste finnas möjlighet att verkställa ett avlägsnandebeslut med tvång.2 Det finns dock indikationer på att dessa ambitioner inte uppnås fullt ut. Enligt identitetsutredning har det beräknats att mellan 20 000 och 50 000 personer vistas i utan tillstånd, och att antalet ökar.3 bedömer att endast en dryg tredjedel av 55 000 återvändandeärenden –2022 kommer att avslutas genom att personen återvänder självmant. 31 000 ärenden kommer att överlämnas till antingen för att personen avvikit eller för att beslutet ska verkställas med tvång. Av dessa bedöms färre än 13 000 verkställas med tvång.4 Mot denna bakgrund har sett skäl att granska resultaten, kostnaderna och effektiviteten i återvändandeverksamheten. 1.2 Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Den övergripande revisionsfrågan är om återvändandeverksamheten styrs och bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. anser att det är fallet om •verksamheten uppnår de resultat som och regeringen strävar efter •verksamheten bedrivs inom ramarna för sin budget och de ekonomiska resurserna styrs ändamålsenligt •verksamheten har nödvändiga förutsättningar för att bedrivas effektivt och uppnå resultat. 1EUT L 348, 16.12.2008, s. 98–107, Celex 32008L0115, artikel 6.1. Artikel 6.2–5 reglerar vissa generella undantag från denna huvudregel, och anger under vilka omständigheter medlemsstaterna får medge förmånligare regler. Denna är implementerad i utlänningslagen (2005:716). 2017/18:SfU5. 4De kvarstående 7 100 avslutade ärendena består i huvudsak av fall där återvändandeärendet preskriberats eller avslutats efter att personen på nytt ansökt om eller beviljats uppehållstillstånd. , Verksamhets- och utgiftsprognos , 2019. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T Granskningen avser i huvudsak perioden –2019. Ekonomiska utfall och resultat av verksamheten redovisas till och med . På grund av brister i underlag har inte följt upp ekonomiska resultat längre tillbaka i tiden än . Granskningen avser hur beslut om avlägsnande från verkställs, men inte grunderna för själva avlägsnandebeslutet. Granskningen omfattar inte heller utvisningar på grund av brott enligt 8 a kap. utlänningslagen (2005:716). Utvisningar på grund av hänsyn till rikets säkerhet eller på grund av befarad brottslighet enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll omfattas inte heller. Återvändandedirektivet ställer krav på ett rättvist och öppet förfarande, humanitet och respekt för non-refoulement vid återvändande.5 Mekanismerna för detta övervakas av domstolar, ombudsmän () och och omfattas därför inte av granskningen.6 Bedömningsgrunder är de kriterier som tillämpar för att värdera sina iakttagelser. har granskat tre delfrågor utifrån följande bedömningsgrunder. 1.3.1Delfråga 1: Uppnår verksamheten de resultat som och regeringen strävar efter? anser att verksamhetens resultat bör präglas av att •en hög andel återvändandeärenden avslutas med utresa •en låg andel ärenden avslutas genom att beslutet preskriberas •en hög andel återvändandeärenden avslutas genom utresa som görs självmant i förhållande till dem som avslutas med tvång •återvändandet sker så snabbt som möjligt. 5Non-refoulement innebär ett förbud mot av- eller utvisning av en person till ett land där denna riskerar dödsstraff eller förföljelse på grund av hennes religion, nationalitet, språk, sexuella läggning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, politisk åskådning eller minoritet. Av- och utvisning är också förbjuden om personen riskerar utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling. EUT L 337, 20.12.2011, s. 9–23, Celex 32011L0095. 6Se bland annat ombudsmän, besöksorgan – NPM. Rapport från opcat-enheten för perioden –2017, 2018 och Europeiska kommissionen, Kommissionens genomförandebeslut av den om fastställande av rapporten om 2017 års utvärdering av tillämning av i fråga om återvändande, COM(2018) 105 final av . 10R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bedömningen utgår främst från uttalanden i socialförsäkringsutskott. Utskottet har bland annat uttalat att det förväntas att den som har fått ett av- eller utvisningsbeslut respekterar detta. Utskottet anför vidare att en utlänning som efter en rättssäker prövning av asylskälen har fått ett av- eller utvisningsbeslut, så snabbt som möjligt bör återvända till hemlandet eller annat land. Utskottet har slutligen angett att återvändandet i första hand ska ske självmant, men att det som en sista utväg ska finnas möjlighet att också verkställa ett avlägsnandebeslut med tvång.7 och regeringen har inte siffersatt målen för verksamheten. I samband med att fastställde den huvudsakliga ansvarsfördelningen mellan myndigheterna för återvändandeverksamheten, angav dock också att fler människor skulle rätta sig efter myndigheternas beslut om av- eller utvisning och att behovet av tvång skulle minska.8 Regeringen anger vidare att antal utresor samt vistelsetider i asylmottagandet är indikatorer för effektivitet i verksamheten.9 Regeringen har också gett myndigheterna i uppdrag att öka återvändandet samt korta ner handläggningstiderna vid uppenbart ogrundade asylansökningar och så Vid tolkning av resultaten tar hänsyn till att de delvis beror på omvärldsfaktorer som kan ändras och vara delvis svåra för staten och dess myndigheter att påverka. I vissa fall kan det också uppstå verkställighetshinder, som innebär att , enligt internationella åtaganden, inte får verkställa en av- eller utvisning. I möjligaste mån jämförs också utfall av verksamheten med resultat som redovisades års verkställighetsreform.11 1.3.2 Delfråga 2: Styrs de ekonomiska resurserna ändamålsenligt? bedömer att en ändamålsenlig styrning av resurserna bland annat kännetecknas av att •mål-, resultat och anslagsstyrning tydliggör vilka förväntningar och regeringen har på verksamheten •kostnaderna följs upp både samlat och för väsentliga delverksamheter •verksamheten bedrivs inom ramarna för sin budget och att eventuella under- eller överskridanden av kostnader följs upp •en eventuell ökning av kostnader återspeglas i verksamhetens resultat. 2017/18:SfU5 och bet. 2017/18:SfU15. 1997/98:173, bet. 1998/99:SfU4, rskr. 1998/99:28. 2019/20:1, bet. 2019/20:SfU4, rskr. 2019/20:126. 10Regleringsbrev för , och Kriminalvården –2019. 11Se SOU 1995:55. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T Bedömningsgrunderna utgår från budgetlagens krav på att i statlig verksamhet ska hög effektivitet och god hushållning iakttas.12 Detta innebär enligt att verksamheten bör bedrivas på ett sådant sätt att förhållandet mellan resultat och förbrukade resurser är rimligt. menar att det främjas av en anslagsstyrning som förtydligar vad verksamheten får kosta och vilka resultat den förväntas uppnå. Anslagsförbrukningen bör också följas upp, och eventuella över- eller underskridanden uppmärksammas. En uppföljning av väsentliga delverksamheter kan också bidra till att uppmärksamma intern resursfördelning och flaskhalsar. 1.3.3Delfråga 3: Har verksamheten nödvändiga förutsättningar för att bedrivas effektivt och uppnå resultat har i samråd med granskningsobjekten identifierat förutsättningar för såväl yttre effektivitet (det vill säga att verksamheten ska uppnå resultat) som inre effektivitet (det vill säga att verksamheten ska kunna bedrivas utan slöseri på resurser). Dessa förutsättningar, som delvis skapas av regeringens styrning och myndigheternas egna insatser, presenteras närmare i inledningen till kapitel 5. har i en så kallad programteoribaserad utvärdering jämfört dem med den faktiska verksamheten. Därvid har tre underfrågor ställts: •Finns förutsättningen på plats? •Vilka konsekvenser får eventuella bristande förutsättningar för verksamheten och dess resultat? •På vilket sätt kan regeringen eller myndigheterna påverka förutsättningen? Bedömningsgrunden utgörs således av om det finns diskrepanser mellan nödvändiga förutsättningar och faktiska förhållanden i verksamheten, samt konsekvenserna av dem. Den tredje underfrågan syftar till att ge underlag för slutsatser och rekommendationer. Vid tolkning av resultaten uppmärksammar särskilt om ambitionerna vid återvändandereform har uppnåtts. Regeringen menade att reformen skulle bidra till bättre resultat genom helhetssyn i verksamheten, renodling av myndigheternas ansvarsområden samt åtgärdande av svårigheter som kan uppkomma då olika myndigheter samverkar. Regeringen betonade också vikten av att lagstiftningen tillämpas konsekvent och förutsägbart, att återkomsten till hemlandet underlättas och att användningen av tvångsmedel minimeras. välkomnade reformen med dessa utgångspunkter.13 121 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 1997/98:173, bet. 1998/99:SfU4, rskr. 1998/99:28. 12R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.4 Metod och genomförande Frågan om huruvida återvändandeverksamheten uppnår önskade resultat besvaras genom en så kallad kohortanalys. Det innebär att har studerat hur återvändandeärenden som öppnades hos hade avslutats senare.14 Ett ärende som inte avslutats på annat sätt preskriberas efter den tiden. kan avsluta ett ärende bland annat om personen lämnar landet självmant eller om ärendet lämnas över till om personen avviker eller om tvång behövs för verkställighet. har också följt utfallen av de ärenden som lämnat över till . Därigenom har en bild skapats av verksamhetens resultat. Denna omfattar dock inte ärenden som öppnats av Polismyndigheten.15 För genomförandet av analysen har samlat in registerdata från , och Kriminalvården. I princip ska en individ gå att följa genom hela myndighetskedjan eftersom alla tre myndigheter använder samma identifikationsnummer för individerna, ett så kallat dossiernummer. I praktiken har dock deras handläggningssystem olika inmatningsformat och tillåter olika varianter av felregistreringar. Till följd av detta har av ärendena inte gått att följa . En viss jämförelse görs mellan undersökning och den resultatuppföljning som gjordes av verkställighetsutredning.16 Resultaten tolkas dock med försiktighet, då de två undersökningarna genomförts med olika metoder och omfattar olika långa tidsperioder. Handläggningstiden för återvändandeärenden följs upp med myndigheternas egen verksamhetsredovisning. 1.4.2 Ändamålsenlig ekonomisk styrning Anslagstilldelning, kostnadsutveckling och medelsutnyttjande studeras för perioden –2018. Perioden begränsas då bland annat omorganisation 2015 gör det svårt att följa kostnaderna på ett jämförbart sätt. 14Se bilaga 1 för en närmare beskrivning av den studerade kohorten. 15Polismyndigheten öppnar återvändandeärenden främst avseende personer som påträffats vid gränskontroller eller inre utlänningskontroller, som saknar rätt att komma in eller vistas i landet och som inte har anfört asylskäl. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T Information om anslagstilldelning har hämtats från budgetpropositionerna och respektive myndighets regleringsbrev. Uppgifter om faktiska kostnader har hämtats in från respektive myndighet samt från deras årsredovisningar. Kostnaderna har sedan analyserats i förhållande till både tilldelade medel, kostnadernas utveckling och fördelning mellan olika delverksamheter. 1.4.3 Förutsättningar för effektiv verksamhet och resultat Delfrågan besvaras genom en programteoribaserad utvärderingsansats. Det innebär att en programteorimodell har tagits fram för verksamheten. Modellen beskriver hur verksamheten är tänkt att fungera och vilka förutsättningar som måste finnas på plats för att verksamheten ska kunna bedrivas med yttre och inre effektivitet. •aktiviteter myndigheterna förväntas genomföra •slutprestationer som aktiviteterna ska ge upphov till •effekter som prestationerna förväntas bidra till •förutsättningar som krävs för att aktiviteterna ska kunna genomföras och leda till önskade prestationer och effekter. Programteorimodellen som tagits fram av grundar sig på regeringens propositioner, regelverk, regleringsbrev, myndigheternas interna styrdokument och kompletterande uppgifter från intervjuer. Modellen har bearbetats på ett seminarium med företrädare för och de tre myndigheterna. har därefter jämfört modellen med det verkliga utfallet av aktiviteter, prestationer och effekter.