prop · H703172 · 2020-06-04 00:00:00 — bör ansvara för nationell tillsynsvägledning när det gäller nämndens tillsyn. bör ansvara för tillsynsvägledningen i länet. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. I utkastet anges inte vilken nämnd som ska utföra tillsynen. Det saknas också bedömning om tillsynsvägledning. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. och , tillstyrker förslaget att kommunen ska ansvara för tillsynen. anser att förändringen av organisationen kommer att resultera i en bättre kontroll av trängsel, vilket har varit en lång process. Justitiekanslern anser att det förefaller vara en god ordning att kommunerna får ansvaret för tillsynen av efterlevnaden av det föreslagna regelverket. Justitiekanslern anför vidare att det om möjligt bör nämnas vad de anslutande föreskrifterna ska reglera. ställer sig positiv till förslaget och anser att det är lämpligare att personal som normalt hanterar tillsyn av serveringsställen, och som de facto gör inspektionen på plats, också tar beslut i frågan. Föreningen påpekar att den nuvarande regleringen kan leda till tveksamheter från både praktisk tillämpning av föreskriften och eventuellt också utifrån rättsliga aspekter. Flera remissinstanser, bl.a. Kommuner och Regioner (SKR), förordar att det i lagen ska framgå vilken nämnd som ska ansvara för tillsynen. Flera remissinstanser bl.a. och , har påpekat att det finns behov av att någon aktör ansvarar för tillsynsvägledning. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt föreskrifter HSLF-FS 2020:9 är det smittskyddsläkaren som efter samråd med kommunen får besluta om att förbjuda verksamheter som inte uppfyller kraven i föreskriften. Eftersom smittskyddsläkarna inte har haft några tillsynsuppgifter saknar de rutiner och erfarenhet för att kunna bedriva en effektiv tillsyn. Smittskyddsläkarna har framhållit att de inte är dimensionerade för denna typ av uppgift. Framför allt har de inga uppbyggda processer för att hantera den omfattande mängd anmälningar om trängsel som allmänheten uppmanats att komma in med. framhåller att smittskyddsläkarna i den rådande pandemisituationen behöver koncentrera sina resurser, sin tid och kunskap på att fatta beslut och genomföra smittskyddsåtgärder utifrån det medicinska och epidemiologiska ansvar som stipuleras i smittskyddslagen. Kommunerna har ingen tillsynsuppgift enligt smittskyddslagen. Den tillsyn som de bedriver på livsmedels- och alkoholområdet omfattar inte tillsyn över hur smittskyddsföreskrifterna om covid-19 följs. Kommunerna bistår smittskyddsläkarna i deras tillsyn över hur serveringsställen följer föreskrifter, men utanför ramen för kommunernas sedvanliga tillsyn. Eftersom kommunernas inspektioner inte är reglerade innebär det en risk för att de kan ha svårt att hålla uppe det antal inspektioner som är nödvändiga för att se till att regelverket följs. Det är stor risk att reglerna inte följs, med utökad smittspridning som följd, om inspektionerna inte genomförs. Detta är allvarligt då smittspridningen i samhället fortsatt är hög och ett stort antal för varandra okända personer träffas på serveringsställen samt tillbringar längre stunder i varandras fysiska närhet utan beaktande av att de bör hålla avstånd. Det kan inte uteslutas att smittspridningen i samhället kommer att vara fortsatt hög eller att smittspridningen ökar under en andra våg . Det kommer därför att finnas ett fortsatt behov av intensiv tillsyn över att serveringsställena vidtar åtgärder för att i möjligaste mån förhindra smittspridningen, inte minst då serveringsställena kan förväntas få fler besökare. Det finns därför behov av en mer långsiktigt hållbar tillsynsorganisation än den som finns . Kommunerna bedriver vanligtvis tillsyn på olika områden såsom livs- medels-, alkohol- och miljöområdet. De har därigenom erfarenhet och kunskap av att vara tillsynsmyndighet över dessa typer av verksamheter. Det bedöms vara lämpligt att kommunerna får ansvar för att utöva tillsyn över att bestämmelserna i den nya lagen och anslutande föreskrifter följs. Tillsynsverksamheten förväntas bli mer hållbar och förenklad genom att kommunerna får befogenheter att både utföra tillsynen och fatta beslut i ärendena. Kommunerna kommer att bli mer handlingskraftiga och kunna vidta de åtgärder som anses brådskande utan att behöva vända sig till en annan myndighet för att få ett beslut meddelat. Eftersom det är mycket som är okänt när det gäller det virus som orsakar covid-19 och det råder stor osäkerhet om hur viruset kommer att utveckla sig framöver, är det av yttersta vikt att myndigheterna har effektiva verktyg att ta till och har nödvändiga resurser för att utföra sådana uppgifter som krävs för att minska riskerna för ytterligare smittspridning. Flera remissinstanser förordar att det ska framgå av lagen vilken nämnd som ska ansvara för tillsynen. SKR framhåller att det visserligen är den gängse modellen att ange kommunen som ansvarig för tillsynen och att kommunfullmäktige i varje kommun sedan pekar ut den nämnd som ska ges denna uppgift. Då bibehåller kommunerna sin organisatoriska frihet. När det som i detta fall är fråga om en tidsbegränsad uppgift som dessutom ska börja utföras om drygt en månad finns det enligt SKR tydliga fördelar med att en ansvarig nämnd pekas ut i lagen. Kommunfullmäktige behöver då inte ändra i nämndreglementena för att en viss nämnd ska få ansvaret för uppgiften. SKR och föreslår att den nämnd som ansvarar för miljö- och hälsoskyddsområdet ska ges denna uppgift. Regeringen anser att det är viktigt att den nämnd som ska utöva tillsyn enligt denna lag finns på plats och har mandat att utöva tillsyn den dag lagen träder i kraft. Det bör därför framgå av lagtexten att det är den nämnd som ansvarar för miljö- och hälsoskyddsområdet som ska ha tillsyn enligt lagen. Eftersom denna lag föreslås träda i kraft efter att antagit lagen och då det är en tidsbegränsad uppgift för kommunerna, anser regeringen att det är ett proportionerligt ingrepp i den kommunala självstyrelsen att i lagen ange vilken nämnd som har i uppgift att utöva tillsyn enligt denna lag. Nämnden ska utöva tillsyn över att den föreslagna lagen och anslutande föreskrifter följs. Med begreppet anslutande föreskrifter avses förordningar och myndighetsföreskrifter som antas med stöd av bemyndigandet i den nu föreslagna lagen. De krav som den som driver serveringsstället måste uppfylla kommer framgå av sådana författningar och därför kommer tillsynen ta sikte på hur sådana författningar efterlevs. Anslutande föreskrifter kan också vara förordningar som regeringen antar med stöd av restkompetensen samt verkställighetsföreskrifter som regeringen eller kan besluta om, se 8 kap. 7 § regeringsformen. Tillsynen kommer troligtvis inte primärt avse att förordningar antagna med stöd av restkompetensen eller verkställighetsföreskrifter följs. Med anledning av den osäkerhet som råder kring smittspridningens utveckling och eftersom kunskapen om viruset ökar vartefter, är det svårt att exakt veta vilken typ av kompletterande författningar som kan behövas. Av detta skäl bör tillsynen omfatta såväl lagen som anslutande föreskrifter. Föreskrifter som meddelas med stöd av restkompetensen kan t.ex. avse enskilda näringsidkares kontakt med eller . kan t.ex. reglera hur handlingar ska lämnas in eller hur näringsidkaren ska kontakta kommunen för att få en bedömning av om vidtagna åtgärder är tillräckliga. Flera remissinstanser, bl.a. och , har påpekat att det finns behov av att någon aktör ansvarar för tillsynsvägledning. Regeringen instämmer i detta och bedömer att det är lämpligt att ansvarar för tillsynsvägledning på nationell nivå och att har motsvarande ansvar på regional nivå. Detta bör regleras på förordningsnivå. Med hänsyn till att restaurangbranschen är hårt drabbad av följderna av utbrottet av covid-19 bedömer regeringen att tillsynen inte bör vara avgiftsfinansierad (se även avsnitt 15.5). 2019/20:172 9 Regeringens förslag: Den kommunala nämnd som ansvarar för miljö- och hälsoskyddsområdet ska få besluta de förelägganden och förbud som behövs för att den nya lagen och anslutande föreskrifter ska följas. Nämnden ska vid behov samråda med smittskyddsläkaren. som har meddelats enligt lagen ska gälla om inte något annat anges i beslutet. Beslut om förelägganden och förbud ska få förenas med vite. Nämnden ska ha rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen av den som driver serveringsstället samt rätt att få tillträde till serveringsställets lokaler, tillhörande områden och ska på begäran lämna nämnden den hjälp som behövs om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogen- heter enligt 10 § polislagen behöver tillgripas, eller det annars finns ska ge länets kommuner stöd, råd och vägledning. Regeringens bedömning: Någon ändring i regleringen kring serve- ringstillstånd bör inte göras. i bör få i uppdrag att samordna länsstyrelsernas arbete. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss: Överens- stämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. ningen av ansvar är något annorlunda i utkastet. förslag angavs inte uttryckligen i lagtexten att det kan beslutas om förbud. Det fanns inte heller någon bestämmelse om att nämndens beslut ska gälla Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget. Visita vill betona vikten av att kommunernas tillsyn primärt ska ha en rådgivande och stöttande inriktning i förhållande till företagen. Utgångspunkten måste vara att det vid tillsynen i första hand ska eftersträvas att rättelse sker frivilligt. då komma i fråga först om frivillig rättelse inte sker, om det är uppenbart att så inte kommer att ske eller om saken av något vägande skäl brådskar. Flera remissinstanser såsom Kommuner och Regioner (SKR), i anser att det bör framgå tydligt i lagen att kommunen även kan meddela förbud. Några remissinstanser, bl.a. SKR, , Stock- holms kommun och , har framhållit vikten av omedelbar verkställighet av beslut där det är motiverat och att det skulle göra arbetet för kommunerna enklare och effektivare om huvudregeln var att besluten anser att en begränsning i öppettider skulle vara en bra lösning då det tar mycket resurser i anspråk att utföra ytterligare kon- anser att det behöver tydliggöras vad som avses med att kommunerna vid behov ska samråda med smittskyddsläkare. Här måste som har det nationella ansvaret formu- lera föreskrifter som tydligt beskriver vilka insatser som krävs av kommunen för att säkerställa att serveringsställen tar sitt smittskyddsansvar. anser att det är positivt att det är inskrivet i lagen att kommunen vid behov ska samråda med smittskyddsläkaren. I vissa fall kommer smittskyddskompetensen att behövas för adekvata bedömningar. Det är därför värdefullt att kommunen får samråda med smittskyddsläkare. anser att utkastets förslag skapar en otydlighet när det gäller vilka förväntningar kommunerna kan ha på smittskyddsläkarnas tillgänglighet. Kommunerna saknar expertkompetens kring det virus som orsakar covid-19. Kommunerna måste kunna vända sig till smittskyddsläkarna och omgående få den rådgivning som krävs för myndighetsutövningen. föreslår att smittskyddsläkare kontaktas endast inför beslut om stängning. Justitiekanslern anför att det bör tydliggöras vad förelägganden med stöd av anslutande föreskrifter kan tänkas avse. Vidare framhåller Justitiekanslern att den enskilde har möjlighet att i samband med ett överklagande av ett beslut begära att beslutet tills vidare inte ska gälla. Flera remissinstanser, såsom , SKR och , anser att borde ges befogenheter att bistå även vid verkställighet av beslut, vilket motsvarar de befogenheter som myndigheten har enligt livsmedelslagen. anser dock att bestämmelsen inte bör utvidgas. i och har framfört att begreppet ”följa” som används i utkastet bör bytas ut mot ”vägledning” i fråga om roll gentemot kommunerna. Skälen för regeringens förslag och bedömning För att tillsynen enligt den föreslagna lagen ska kunna bedrivas så smidigt och kostnadseffektivt som möjligt bör regelverket utformas på liknande sätt som den tillsyn som kommunen bedriver enligt alkohollagen och livsmedelslagen. Utgångspunkten för regleringen är att effektiva tillsynsåtgärder ska kunna vidtas när det behövs, som de näringsidkare som följer bestämmelserna ska belastas så lite som möjligt. Genom att ge kommunen fler sanktionsmöjligheter jämfört med att enbart förbjuda en verksamhet så som smittskyddsläkaren har rätt att göra enligt nuvarande regler, förväntas förslaget medföra att det skapas utrymme för mer nyanserade bedömningar och varierade åtgärder. Förslaget bidrar till att ge bättre förutsättningar att åstadkomma ingripanden som uppfattas som proportionerliga och ändamålsenliga. Vidare förväntas påverkan på företagen bli mindre om dessa kan föreläggas att t.ex. nyttja färre bord och stolar i sin servering än om de skulle behöva stänga verksamheten i för att nå samma resultat. Det ansvar för vägledning på regional nivå som ges ska bidra till en mer sammanhållen, enhetlig och jämförbar regeltillämpning både regionalt och nationellt. För smittskyddsläkarna innebär förslaget att deras resurser kommer att frigöras för att arbeta med det smittskyddsarbete som smittskyddsläkarna är ämnade att utföra. Den nuvarande organisationen tar mycket resurser i anspråk från smittskyddsläkarnas sedvanliga uppgifter. Smittskyddsläkarna kan fortfarande vid behov bistå kommunerna med sin expertis. 2019/20:172 Förslaget syftar således till att underlätta för alla inblandade aktörer. Eftersom kommunerna, till skillnad från smittskyddsläkarna, redan är tillsynsmyndighet mot dessa verksamheter enligt andra regelverk är den mest effektiva lösningen att kommunerna förses med de befogenheter som detta lagförslag föreskriver. Vidare syftar förslaget till att säkerställa resurser till hälso- och sjukvård samt begränsa inverkan på samhällsviktig verksamhet. För att säkerställa att kraven i den nya regleringen följs krävs att kommunen har tillgång till effektiva tillsynsverktyg. Den kommunala nämnd som ansvarar för miljö- och hälsoskyddsområdet ska därför få meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen ska följas. Som anges i avsnitt 8 avses med begreppet ”anslutande föreskrifter” förordningar och myndighetsföreskrifter som meddelas med stöd av den nu föreslagna lagen, förordningar som regeringen antar med stöd av restkompetensen samt verkställighetsföreskrifter som regeringen eller antar. Tillsynen kommer troligtvis inte primärt avse att förordningar som är beslutade med stöd av restkompetensen eller verkställighetsföreskrifter följs. Det förefaller inte heller särskilt troligt att nämnden kommer behöva meddela förelägganden eller förbud i fall sådana författningar inte följs. Med anledning av den osäkerhet som råder kring smittspridningens utveckling och eftersom kunskapen om viruset ökar vartefter, är det dock svårt att exakt veta vilken typ av kompletterande författningar som kan behöva antas. Av detta skäl bör nämnden få meddela de förelägganden och förbud som behövs för att anslutande föreskrifter ska följas. Ett tänkbart föreläggande är att uppgifter ska lämnas in inom eller på ett visst sätt. I lagrådsremissen föreslogs att den kommunala nämnd som ansvarar för miljö- och hälsoskyddsområdet skulle få besluta de förelägganden som behövs för att den nya lagen och anslutande föreskrifter ska följas. Flera remissinstanser såsom SKR, , , och i anser att det även bör framgå tydligt av lagen att kommunen kan meddela förbud. Regeringen delar remissinstansernas synpunkt att det ska vara tydligt både för de kommunala nämnder som ansvarar för miljö- och hälsoskyddsområdet och dem som driver serveringsställen att överträdelser av denna lag kan få till följd att nämnden beslutar att ett serveringsställe tillfälligt ska stängas. Såsom anges i lagrådsremissen inbegriper begreppet ”föreläggande” både påbud och förbud att göra något. För tillsynsmyndighetens möjlighet att kunna besluta förelägganden som innebär ett förbud har det därför ingen betydelse om begreppen ”förelägganden” eller ”förelägganden och förbud” används. Regeringen konstaterar dock att ett förbud, ytterst mot att fortsätta bedriva verksamheten, kan vara den enda ändamålsenliga åtgärden för att förhindra smittspridning på ett serveringsställe där reglerna inte följs. Det måste därför stå klart för inte bara de kommunala nämnder som ska utöva tillsynen utan även för enskilda näringsidkare att nämnden också kan besluta om förbudsföreläggande, vilket bl.a. kan innebära att näringsidkarens verksamhet förbjuds. I sammanhanget kan det även konstateras att det i viss närliggande reglering som de kommunala nämnderna bedriver tillsyn enligt, t.ex. livsmedelslagen, anges att förbud och förelägganden kan meddelas. Mot denna bakgrund och i ljuset av de remissynpunkter som lämnats anser regeringen att det i den föreslagna lagen uttryckligen bör anges att den kommunala nämnden kan fatta beslut om förbud. I förhållande till lagrådsremissens förslag är ändringen endast språklig och innebär således ingen förändring i sak. Av 5 § förvaltningslagen (2017:900) följer att myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Detta gäller givetvis också vid de kommunala nämndernas tillämpning av denna lag. Den kommunala nämnden kan begränsa ett förbud till att gälla och förelägga näringsidkaren att vidta vissa konkreta smittskyddsåtgärder innan verksamheten kan börja bedrivas igen. Enligt 37 § förvaltningslagen får en myndighet också ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Såsom Visita anför måste det finnas proportionalitet mellan överträdelsen och den åtgärd som vidtas. Är överträdelsen mindre kan det finnas utrymme för den kommunala nämnden att söka rättelse genom enbart råd eller uppmaningar. Antalet bord och stolar kan behöva minskas för att besökare inte ska sitta för nära varandra. Annan inredning kan behöva tas bort för att de öppna ytorna ska bli större. Om sådana mindre åtgärder misslyckas kan nämnden återkomma och ingripa med ett föreläggande. I en situation med omfattande trängsel på serveringsstället kan nämnden behöva meddela ett förbud mot fortsatt verksamhet. Ett sådant förbud kan vara partiellt och innebära att serveringsstället inte får ha öppet efter ett visst klockslag. Vidare är det tänkbart att nämnden förbjuder att fler besökare än ett visst antal vistas på serveringsstället . Utgångspunkten ska dock vara att i första hand eftersträva att rättelse sker frivilligt. Förelägganden och förbud bör komma i fråga först om frivillig rättelse inte sker, om det är uppenbart att så inte kommer ske eller om saken av något vägande skäl brådskar. Ett beslut som en nämnd fattar med stöd av den föreslagna lagen kan således innebära att ett beviljat serveringstillstånd tillfälligt inte kan utnyttjas fullt ut. Exempelvis kan öppettider begränsas och därmed även tiden för alkoholförsäljning begränsas tills rättelse vidtas. Enligt 9 kap. 18 § alkohollagen ska en kommun återkalla ett serveringstillstånd bl.a. om tillståndshavaren har brutit mot alkohollagen eller vad som i övrigt gäller för tillståndet. Det kan övervägas om det bör föras in en ändring i alkohollagen som möjliggör återkallelse av serveringstillståndet även i de fall tillståndshavaren brutit mot bestämmelserna i den nu föreslagna lagen. Utgångspunkten för den nu föreslagna regleringen är dock att verksamhet som bedrivs på serveringsställen inte ska begränsas mer än vad som är nödvändigt för att uppnå ett effektivt smittskydd. Så snart en näringsidkare rättat sig efter ett tillsynsbeslut och relevanta smittskyddsåtgärder vidtagits, ska verksamheten kunna återupptas. Om ett serveringstillstånd åter- 2019/20:172 kallats, måste en ny ansökan lämnas in när de omständigheter som föranledde återkallelsen är åtgärdade. Att kunna återkalla serveringstillståndet i de fall tillräckliga smittskyddsåtgärder inte har vidtagits bedöms därför vara alltför långtgående. Däremot bör beslut om förelägganden och förbud kunna förenas med vite, vilket bedöms vara en både lämplig och effektiv sanktion i de fall näringsidkaren inte följer lagens bestämmelser. Det är upp till den kommunala nämnden att fastställa vitet till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå denne att följa det beslut som är förenat med vitet, se 3 § lagen (1985:206) om viten. I bl.a. de fall nämnden meddelar ett förbud t.ex. mot att bedriva viss verksamhet, kan det vara lämpligt att beslutet förenas med ett löpande vite i enlighet med 4 § lagen om viten. Givet den mycket utsatta situation som många serveringsställen befinner sig i till följd av utbrottet av covid-19 ska vitets storlek utgå från företagets omsättning och betalningsförmåga i den nu aktuella situationen. Flera remissinstanser såsom SKR, , och , har framhållit vikten av omedelbar verkställighet där det är motiverat och att det skulle göra arbetet för kommunerna enklare och effektivare om huvudregeln var att besluten ska gälla . I utkastet till lagrådsremiss fanns inte något förslag om att den nya lagen skulle innehålla en bestämmelse om att beslut enligt lagen som huvudregel ska gälla . Det framgick dock av skälen till utkastets förslag att enligt 35 § förvaltningslagen får en myndighet verkställa ett beslut bl.a. om beslutet endast gäller tillfälligt eller om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Det ligger i sakens natur att beslut som den kommunala nämnden fattar med stöd av den nu föreslagna lagen kan behöva verkställas . I de flesta fall kan det visa sig vara motiverat med omedelbar verkställighet, om det bedöms vara proportionerligt. Att verksamheter kan stoppas snabbt är mycket angeläget när det finns risk för spridning av det virus som orsakar covid-19. En sådan presumtion ligger också i linje med bestämmelserna i 10 kap. 3 § strålskyddslagen (2018:396) och 10 kap. 1 § alkohollagen. Regeringen föreslår därför en bestämmelse som fastslår att beslut enligt lagen gäller om inte något annat anges i besluten. Nämnden ska dock i varje enskilt fall överväga om verkställigheten kan eller bör skjutas upp. Det gäller inte minst eftersom t.ex. ett förbud mot fortsatt verksamhet kan få långtgående konsekvenser för den enskilda näringsidkaren och ha påverkan på grundläggande fri- och rättigheter. Såsom Justitiekanslern har framhållit i sitt remissvar vill regeringen även understryka den enskildes möjlighet att i samband med ett överklagande av ett beslut begära att beslutet tills vidare inte ska gälla, se 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Rätt till upplysningar och tillträde För att den kommunala nämnden ska kunna utöva sin tillsyn har den behov av information. Det föreslås därför att nämnden ska ha rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar av den som driver serveringsstället som behövs för tillsynen. Det är inte möjligt att här utveckla och uttömmande ange vilka upplysningar och handlingar det är fråga om, men det avgörande är att upplysningen eller handlingen ska behövas i tillsynen. Handlingar och upplysningar som kan vara av betydelse för tillsynen kan avse serveringsställets ytstorlek eller hur många besökare som brukar vistas på serveringsstället . För att kunna utöva tillsyn måste nämnden även ha rätt att få komma in på serveringsstället.