prop · H703185 · 2020-06-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:185 om samverkansprogram Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som framgår av genom samverkan – statens satsningar på strategiska samverkans- och innovationsprogram (RiR 2020:6). I fråga om de strategiska innovationsprogrammen bedömer att regeringen och myndigheter i flera avseenden har skapat förutsättningar för effektivitet men att det förekommer brister och att det finns otydligheter i uppdragen till myndigheter på området. För samverkansprogrammen är bedömning att regeringen inte har skapat förutsättningar för effektivitet. Vidare anser att regeringen bör överväga en utvärdering av genomförda samverkansprogram och att regeringen inför framtida innovationssatsningar bör säkerställa att uppdrag ges med tidsramar som ger utrymme för förberedelser och planering. Regeringen instämmer delvis med de iakttagelser som gör i fråga om de strategiska innovationsprogrammen men anser att i väsentliga delar inte har tagit hänsyn till samverkansprogrammens syfte och insatslogik och att detta har påverkat relevansen i vissa av iakttagelser. Regeringen avser att göra en översyn av myndigheternas regleringsbrev och instruktioner i syfte att uppnå ökad tydlighet i uppdragen som rör de strategiska innovationsprogrammen. Regeringen har för samverkansprogrammen 2019–2022 utformat ett arbetssätt som möjliggör systematiska uppföljningar och utvärderingar. Regeringens ambition är och kommer även i fortsättningen att vara, att ge så goda tidsramar som möjligt i uppdrag till myndigheter. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. 1 Ärendet och dess beredning .............................................................. De strategiska innovationsprogrammen ............ 3 Regeringens bedömning av iakttagelser ................. De strategiska innovationsprogrammen ............................. Ovanlig organisering försvårar insyn ................ Systematik saknas för urval av insatser............. framgångsrika trots avsaknad av uppföljning och utvärdering .............................. 4 Regeringens åtgärder med anledning av Innovation genom samverkan – statens satsningar på strategiska samverkans- och innovationsprogram Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... Ärendet och dess beredning har granskat statens satsningar på samverkansprogrammen och de strategiska innovationsprogrammen. Granskningen redovisas i rapporten genom samverkan – statens satsningar på strategiska samverkans- och innovationsprogram (RiR 2020:6), se bilagan. överlämnades till regeringen . Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , Verket för innovationssystem (), () och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas). Regeringen har inhämtat underlag från de berörda myndigheterna om hur de ser på rapportens slutsatser och rekommendationer i de delar som riktar sig till myndigheterna. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i sin rapport. har granskat om staten har skapat förutsättningar för effektivitet i samverkansprogrammen och de strategiska innovationsprogrammen. motiverar sin granskning med att programformerna omfattar relativt stora belopp och att innovationssatsningar generellt är förknippade med risker. hänvisar bland annat till en undersökning av som pekar på problem med de strategiska innovationsprogrammen som bedömer riskerar programformens förutsättningar för måluppfyllelse om de realiseras. bedömer att de utpekade problemen är relevanta även för samverkansprogrammen varför en kombinerad granskning anses motiverad. har kommit fram till två gemensamma slutsatser för de strategiska innovationsprogrammen och samverkansprogrammen. Den första är att externt anlitade personer i expertroller får stor påverkan på programformernas innehåll och inriktning, utan att berörda myndigheter systematiskt gör och dokumenterar självständiga överväganden inför beslut. Den andra slutsatsen är att regeringen i utgångsläget inte har gett ansvariga myndigheter tillräckligt med tid att göra avvägningar och planera genomförandet av programformerna. Övriga slutsatser är separata för de olika programformerna och återges i de följande avsnitten. 2.1.1 De strategiska innovationsprogrammen samlade bedömning av de strategiska innovationspro- grammen är att staten i flera avseenden har skapat förutsättningar för 2019/20:185 effektivitet, men ser brister som sammantaget riskerar programformens måluppfyllelse. anser att regeringen ger dubbla budskap i regleringsbreven till myndigheterna om hur myndigheterna ska välja program. Vidare anses myndigheternas ansvar otydligt för bland annat samverkan, utvärdering och programportföljens sammansättning. anser att myndigheterna har etablerat en väl fungerande ansvarsfördelning och samverkan sinsemellan men påpekar att dokumentationen brister, vilket leder till ett svagt organisatoriskt minne och att administrativa rutiner inte är helt gemensamma. Myndigheternas sätt att välja ut program anses ge goda förutsättningar för systematiska urval, och myndigheterna anses ha omhändertagit regeringens syften och mål med programformen i utlysningarna. Däremot kan inte se att myndigheterna har gjort avvägningar för programportföljen som helhet. konstaterar att programansökningarna har varierande tematik och förutsättningar som bedöms utifrån många komplicerade kriterier utan inbördes viktning eller prioritering. Myndigheternas beslutsmotiv anses otydliga och myndigheternas avvägningar utifrån bedömarnas rekommendationer har i de flesta fall inte dokumenterats. ser inga betydande skillnader mellan myndigheternas uppföljning och bedömer att myndigheterna överlag ger programmen bra instruktioner och stöd. konstaterar att de strategiska innovationsprogrammen har en utförlig utvärderingsprocess där varje program utvärderas av anlitade utvärderare vars rekommendationer främst används för att utveckla programmen. konstaterar att utvärderingarna är det enda tillfället där myndigheterna prövar programmens fortsatta finansiering. Förutsättningarna för prövning anses svaga enligt som pekar på att programmen utvärderas utifrån sina egna förutsättningar och effektlogik men att de inte jämförs med varandra. menar också att det inte finns några uttryckliga förväntningar på programmen och att många program brister i arbetet med effektlogik. påpekar att myndigheterna har följt utvärderarnas rekommendationer om fortsatt finansiering utan att dokumentera sina egna överväganden. konstaterar även att övergripande slutsatser från utvärderingarna redovisas i myndigheternas årsredovisningar men inte i regeringens rapportering till . samlade bedömning av samverkansprogrammen är att förutsättningarna för effektivitet genomgående är svaga. Enligt saknas systematiska processer för prioritering av insatser och regeringen fäster stor tilltro till att samverkansgrupperna omgående ska identifiera och genomföra relevanta initiativ. påpekar att regeringen bedömer samverkansprogrammen som framgångsrika i rapporteringen till trots avsaknad av systematisk uppföljning och utvärdering. riktar följande rekommendationer till regeringen: •Åtgärda otydligheterna i uppdragen rörande de strategiska innovationsprogrammen till myndigheterna. Tydliggörandena bör omfatta myndigheternas enskilda och gemensamma ansvar för programformen som helhet, samverkan sinsemellan samt prioritering av innovationsområden och vissa avgörande frågor, till exempel att omhänderta lärdomar från svenska och internationella erfarenheter och att följa upp, utvärdera och ompröva program. •Överväg utvärdering av genomförda samverkansprogram och säkerställ att de samverkansprogram som aviserades omfattas av uppföljning och utvärdering i enlighet med näringsutskottets uttalanden. •Säkerställ, inför framtida innovationssatsningar, att uppdrag ges med tidsramar som ger utrymme för förberedelser och planering. Detta bör göras för att myndigheterna ska ha möjlighet att göra avvägningar för genomförandet utifrån gedigen analys av erfarenheter, behov och målsättningar. riktar följande rekommendationer till , och Formas i det fortsatta arbetet med de strategiska innovationsprogrammen: •Utarbeta kriterier som anger vad programmen ska ha uppnått . Myndigheterna kan använda kriterierna för att utifrån information i utvärderingarna avväga om program ska beviljas fortsatt finansiering eller inte. •Säkerställ att myndigheterna gör och dokumenterar egna avvägningar av externa bedömares rekommendationer utifrån programformens syften och mål i sammanhang där externa bedömare påverkar programportföljen. •Förbättra myndigheternas organisatoriska minne genom att dokumentera organisation, ansvarsfördelning och arbetssätt samt förändringar därav. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser I granskningen uppmärksammas ett flertal brister vad gäller förberedelser, utvärderingar och dokumentation av de båda programmen. samlade bedömning av de strategiska innovationspro- grammen skiljer sig från bedömningen av samverkans- När det gäller de strategiska innovationsprogrammen bedömer att regeringen och myndigheter i flera avseenden har skapat förutsättningar för effektivitet men konstaterar att det finns För samverkansprogrammen är bedömning att regeringen inte har skapat förutsättningar för effektivitet. 2019/20:185 Regeringen instämmer delvis i de iakttagelser som gör i fråga om de strategiska innovationsprogrammen, men vill betona att samverkansprogrammen bygger på en annan insatslogik än de förstnämnda. De strategiska innovationsprogrammen är i huvudsak ett verktyg för finansiering medan samverkansprogrammen i huvudsak är ett processverktyg. Regeringen vill understryka att samverkansprogrammen inte är en traditionell programform som haft särskilda resurser knutna till sig och självständig beslutsmakt över medelstilldelning kopplat till detta. Insatser initierade inom samverkansprogrammen, vilka gör anspråk på offentlig finansiering, hänvisas i huvudsak till befintliga finansieringskällor, däribland de strategiska innovationsprogrammen. I finansieringsmodellen går medel som anslås för åtgärder som initierats i samverkansprogrammen via befintliga finansieringsinstrument med ordinarie beslutsprocesser, vilket innebär öppna utlysningar i konkurrens. Finansieringsmodellen är alltså ett sätt att minimera risken för och eventuell misstanke om otillbörlig styrning. har dragit två gemensamma slutsatser för de strategiska innovationsprogrammen och samverkansprogrammen. Den första är att externt anlitade personer i expertroller får stor påverkan på programformernas innehåll och inriktning utan att myndigheterna systematiskt gör och dokumenterar självständiga överväganden inför beslut. Den andra gemensamma slutsatsen är att regeringen i utgångsläget har gett ansvariga myndigheter för lite tid att göra avvägningar och planera genomförandet av programformerna. Regeringen konstaterar att myndigheterna följer internationell, vedertagen praxis vad gäller urvals- och utvärderingsprocesser för program och projekt. Regeringen konstaterar att rapportens utgångspunkt i mer traditionell utvärderingsmetodik, som inte beaktar de senare årens forskning kring innovationspolitik och policyutveckling inom och EU, gör att resultat och rekommendationer blir svåra att använda i den framtida utvecklingen av insatserna. När det gäller myndigheternas dokumentation har regeringen inhämtat att myndigheterna delar observationer om vissa brister i dokumenthanteringen. Avslutningsvis instämmer regeringen i bedömning att tidtabellen var pressad i bägge fallen. Övriga slutsatser är separata för de olika programformerna. I de följande avsnitten redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i fråga om de olika programmen. bedömer att regeringen i huvudsak uppfyller sina egna intentioner om styrning genom instruktion och regleringsbrev men att det finns vissa behov av förtydligande av hur uppdragen är formulerade. anser att det finns en viss motsägelse i huruvida områden för innovationsprogram ska ske helt nedifrån och upp (bottom-up), med hjälp av de aktörer som är tänkta att driva program, eller uppifrån och ned (top-down), med inslag av styrning från regeringen. anser vidare att uppdragen till myndigheterna saknar Skr. 2019/20:185 klargöranden om ansvar för samverkan och om enskilda myndigheters ansvar för viktiga frågor inom programformen. Regeringens inställning är att politiken anger övergripande, prioriterade samhällsutmaningar, vilket har skett i exempelvis forsknings- och innovationspropositioner och genom de tematiska samverkansprogrammen, men att den närmare inriktningen och prioriteringen för de strategiska innovationsprogrammen bör ske i bredast möjliga samverkan mellan olika aktörer i samhället, som näringslivet, lärosäten, institut och den offentliga sektorn. Regeringen anser att myndigheternas uppdrag och uppgifter ska vara tydligt formulerade så att de inte ger upphov till feltolkningar eller ineffektivitet. Ovanlig organisering försvårar insyn menar att den organisatoriska strukturen för samverkans- programmen är ovanlig med projektledare i , uppdrag till att bistå projektledarna och personliga förordnanden från konstaterar vidare att den politiska närvaron i arbetet, där exempelvis statssekreterare deltar på samverkansgruppernas möten, innebär ett avsteg från traditionell förvaltningsmodell med distans mellan politik och förvaltning. påpekar att denna modell kan innebära risk för att man försvårar myndigheternas överblick över insatser av relevans för deras ansvarsområden. Regeringen instämmer i bedömning att samverkans- programmen som modell inneburit ett delvis nytt arbetssätt. utgångspunkt för samverkansprogrammen är att uppnå samverkan över sektorsgränser för att möta de stora samhällsutmaningarna, både vad gäller att prioritera och sätta gemensamma mål och att skapa en kraftsamling för att nå dessa. Regeringen anger tematiska samhällsutmaningar med övergripande ramar och prioriteringar inom innovationsarbetet. samlat högnivåföreträdare för näringslivet, akademin, den offentliga sektorn, intresseorganisationer och det civila samhället för att inom utpekade tematiska områden gemensamt identifiera och prioritera vad som bör göras för att möta utmaningarna inom området och gemensamt Denna typ av inkluderande sektorsövergripande samarbete främjar samsyn, förankring och kraftsamling, vilket är ett arbetssätt som ligger i linje med internationella rekommendationer och Exempelvis rekommenderar denna typ av inkluderande innovationsarbete i sina rapporter Reviews of Innovation Policy: och 2015. Den politiska närvaron i samverkansgrupperna har av både samverkans- gruppernas ledamöter själva och bedömts vara en viktig fram- Angreppssättet har understrukit digniteten i det arbete som 2019/20:185 involverade i samverkansgrupperna gör med egna resurser och inneburit möjligheter att lyssna in diskussioner och ta med sig budskap från arbetet in i ordinarie beredningsprocesser. Regeringen anser därmed att den nya strukturen med samverkansprogrammen inte bara bidrar med traditionella innovationsfrämjande insatser, utan även möjliggör inspel till en större systemförändring, vilket särskiljer samverkansprogrammen från andra sektorsövergripande samarbeten. 3.2.2Systematik saknas för urval av insatser bedömer att det saknas en systematisk process för prioritering av områden och insatser. Utmaningar och insatser inom de olika programmen anses vidare vara beroende av de enskilda personer som regeringen förordnat och som förväntas inneha en expertroll. Som regeringen tidigare påpekat utgår samverkansprogrammen från internationellt vedertagen praxis där regeringen pekar ut övergripande tematiska samhällsutmaningar och ramar inom innovationsarbetet, varefter regeringen tillsätter sektorsövergripande samverkansgrupper bestående av högnivåföreträdare, för att inom utpekade tematiska områden gemensamt identifiera, kraftsamla och verka för innovativa lösningar som möter utmaningarna inom området. Att regeringen fäster stor tilltro till de sektorsövergripande perspektiv som är samlade i respektive samverkansprogram är naturligt och följer av insatsens logik som bygger på involverade aktörers, inklusive privata aktörers, egna insatser och resurser. Om och i de fall man sedan söker offentlig finansiering för identifierade insatser eller projekt sker det i konkurrens och transparens och med motiverade beslut från den finansierande myndigheten. Det har således inte funnits förutsättningar eller ambitioner att styra exakt vilka eller hur många insatser som genereras i de olika samverkansprogrammen, bland annat eftersom insatserna i mycket hög grad är avhängiga av insatser och resurser från de aktörer, organisationer och företag som ingår i samverkansgrupperna. trots avsaknad av uppföljning och utvärdering Regeringen delar iakttagelser om att samverkansprog- rammen inte har utvärderats i sin helhet, att någon fullständig systematisk uppföljning och utvärdering inte har skett och att det finns behov av att Därför har regeringen redan nu planerat för uppföljning och utvärdering i den nya omgången av samverkansprogrammen. Regeringen vill även påpeka att viss uppföljning och erfarenhetssamman- ställning har gjorts av de tidigare samverkansprogrammen och att den stora mängd initiativ och projekt som etablerats inom ramen för arbetet betraktas som ett positivt resultat, vilket också rapporterats till Regeringen avser att fortsätta utveckla utvärd- eringen av programmen för att skapa bättre förutsättningar att bedöma resultat och effekter och bidra till lärande. Regeringen vill slutligen framhålla att aktiv samverkan etablerats mellan Skr. 2019/20:185 aktörer från olika samhällssektorer, relevanta för respektive tema eller samhällsutmaning. Samverkan, dvs. att aktörer samlas kring ett antal prioriterade områden, är ett viktigt mervärde i sig givet syftet med samverkansprogrammen. Viktiga resultat i detta avseende är inte bara projekt och satsningar, utan även närmande mellan aktörer i olika frågor och strategiska överenskommelser mellan till exempel näringslivet, intresseorganisationer och staten som kan ha stor betydelse för utveckling och innovation inom ett område. Dagens utmaningar är komplexa och tvärsektoriella och kräver samverkan över traditionella bransch- och sektorsgränser. Samverkansprogrammen bidrar till att utveckla existerande samarbeten och till att bygga fler nya konstruktiva samarbeten och aktörsrelationer. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen avser att göra en översyn av myndigheternas regleringsbrev och instruktioner för att se hur en ökad tydlighet kan uppnås i dessa. Detta kommer att ske inom ramen för den ordinarie beslutsprocessen kopplat till myndigheternas regleringsbrev och instruktioner. Regeringen har för samverkansprogrammen 2019–2022 utformat ett arbetssätt som möjliggör systematiska uppföljningar och utvärderingar av de pågående samverkansprogrammen. Utformningen har gjorts i dialog med Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys). Regeringen instämmer i att myndighetsuppdrag inom framtida innovationssatsningar bör ges med så goda tidsramar som möjligt för att myndigheter ska få tillräckligt utrymme för nödvändig förberedelse och planering för genomförandet av uppdragen. Regeringens ambition är och kommer även i fortsättningen att vara att ge så goda tidsramar som möjligt i uppdrag till myndigheter, givet alla faktorer som måste tas i beaktande inför nya innovationssatsningar. Med anledning av har regeringen inhämtat myndigheternas synpunkter på slutsatser och rekommendationer i de delar som de riktar sig till vissa myndigheter. Regeringen avser att följa upp hur iakttagelser och rekommendationer omhändertas av berörda myndigheter, bland annat i samband med de årliga myndighetsdialogerna. Regeringen anser med detta att är slutbehandlad. –statens satsningar på strategiska samverkans- och innovationsprogram är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-554-1 rir 2020:6 omslagets originalfoto: plainpicture tryck: interntryckeri, 2020 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 0 - 0 3 - 0 3 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 3 2 6 R I R 2 0 2 0 : 6 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: –statens satsningar på strategiska samverkans- och innovationsprogram har granskat programformerna strategiska innovationsprogram (SIP) och strategiska samverkansprogram (SVP). Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), () och Verket för innovationssystem (). Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsledare och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) () Verket för innovationssystem () R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N Strategiska samverkans- och innovationsprogram Uppdragen förmedlas i regeringsbrev Utformningen av uppdrag att utlysa program inom SIP Myndigheternas organisering och ansvarsfördelning för SIP Urval och beslut för SIP Avvägningar för programportföljen i SIP Otydligt vilka faktorer som är utslagsgivande Uppföljning och utvärdering av SIP Organisering och ansvarsfördelning i arbetet med SVP Myndigheternas uppdrag i SVP Prioriteringar för insatser inom SVP Uppföljning och utvärdering av SVP R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Till rapporten finns bilagor att ladda ned från . Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Forskningspropositionerna 2012 och 2016 Struktur på ansökningsmallarna för SIP Bedömningskriterier för urval av program i SIP R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Strategiska innovationsprogram (SIP) och strategiska samverkansprogram (SVP) ska bidra till att stärka innovationsförmåga och konkurrenskraft samt till att möta globala samhällsutmaningar. Centralt är att staten ska bidra till samverkan mellan näringsliv, akademi, offentlig sektor och forskningsinstitut. SIP omfattar 17 program och SVP omfattar 5 program. Granskningens övergripande fråga är: har staten skapat förutsättningar för effektivitet i SIP och SVP? Granskningen omfattar regeringen, , Verket för innovationssystem (), () och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas). Den motiveras av att programformerna omfattar i sammanhanget mycket pengar för staten och att innovationssatsningar är förknippade med risker. pekade 2016 ut problem med SIP som vi bedömer är relevanta även för SVP. Mot bakgrund av detta har granskningen inriktats mot följande delfrågor: 1.Ger ansvarsfördelning och organisering förutsättningar för ett effektivt genomförande? 2.Har ansvariga myndigheter gjort och dokumenterat systematiska prioriteringar och avvägningar? 3.Används uppföljning och utvärdering för a.prövning och utveckling av programmen samt b.rättvisande återrapportering till ? har dragit två gemensamma slutsatser för SIP och SVP.