prop · H80351 · 2020-11-19 00:00:00 — I de fall när det i direktivet föreskrivs att en uppgift ska utföras av en nationell konkurrensmyndighet bör direktivet uppfattas så att medlemsstaterna får välja om uppgiften ska utföras av en administrativ eller en rättslig myndighet. Många av de uppgifter som enligt direktivet ska utföras av en nationell konkurrensmyndighet utförs av . Verket har exempelvis beslutsbefogenheter som i hög grad motsvaras av artiklarna 10–12 i direktivet. Några uppgifter ligger på patent- och marknadsdomstolarna. Uppgifter av det slaget finns exempelvis i artiklarna 14 och 15 om sanktionsavgifter. Hur uppgifterna ska fördelas mellan och patent- och marknadsdomstolarna behandlas i samband med den fortsatta genomgången av direktivet. Av kapitel VII om ömsesidigt bistånd framgår att vissa uppgifter enligt direktivet ska utföras av en nationell konkurrensmyndighet under benämningen ansökande respektive anmodad myndighet. Dessa benämningar, som definieras i artikel 2.1 leden 20 och 21, innebär att kan komma att få en roll som nationell konkurrensmyndighet när direktivet genomförs. Det bör noteras att det av 4 § konkurrensförordningen (2008:604) framgår att och allmän domstol är nationella konkurrensmyndigheter enligt artikel 35.1 i rådets förordning (EG) nr 1/2003. Uttrycket nationell administrativ konkurrensmyndighet definieras i artikel 2.1 led 2 som en administrativ myndighet som en medlemsstat har utsett för att fullgöra samtliga eller vissa av en nationell konkurrensmyndighets Prop. 2020/21:51 uppgifter. I direktivet finns flera artiklar som innehåller bestämmelser om de nationella administrativa konkurrensmyndigheternas uppgifter. Bestämmelser av det slaget finns i artikel 4 om oberoende, artiklarna 6–9 om utredningsbefogenheter, artikel 13 om sanktionsavgifter för företag och företagssammanslutningar, artikel 24 om samarbete mellan nationella administrativa konkurrensmyndigheter och artikel 30 om nationella administrativa konkurrensmyndigheters roll inför nationella domstolar. Med hänsyn till att dessa bestämmelser i direktivet är utformade så att de enbart ska gälla för de administrativa konkurrensmyndigheterna bör direktivet uppfattas så att medlemsstaterna är skyldiga att utse en eller flera administrativa konkurrensmyndigheter för att säkerställa att direktivet genomförs på ett korrekt sätt. Många av uppgifterna som enligt direktivet ligger på en administrativ konkurrensmyndighet utförs av . Vid genom- förande av direktivet bör därför som utgångspunkt gälla att funktionen som administrativ konkurrensmyndighet fullgörs av . Frågan behandlas i den fortsatta genomgången av direktivet. Uttrycket nationell rättslig konkurrensmyndighet definieras i artikel 2.1 led 3 som en rättslig myndighet som en medlemsstat har utsett för att fullgöra vissa av en nationell konkurrensmyndighets uppgifter. Uttrycket förekommer endast i artikel 30. I den artikeln behandlas frågor om vilken roll de nationella administrativa konkurrensmyndigheterna ska ha inför nationella domstolar. Kapitel II i direktivet innehåller bestämmelser om företagens grundläggande rättigheter när de nationella konkurrensmyndigheterna tillämpar de befogenheter som föreskrivs i direktivet. Det handlar bl.a. om rätten till försvar. I skälen betonas att det bör finnas en jämvikt mellan respekten för de grundläggande rättigheterna för företag och skyldigheten att säkerställa att artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget tillämpas på ett effektivt sätt (skäl 14). Artikel 3 i direktivet innehåller tre punkter. Den första punkten gäller den ordning som tillämpas för förfarandet avseende överträdelser av artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget och utövandet av de befogenheter som tillkommer de nationella konkurrensmyndigheterna enligt direktivet. Vid förfarandet respektive utövandet ska de allmänna principerna i unionsrätten och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) respekteras. Enligt den andra punkten ska det säkerställas att utövandet av befogenheterna omfattas av lämpliga skyddsåtgärder i fråga om företagens rätt till försvar, inklusive rätten att bli hörda och rätten till effektiva rättsmedel inför en domstol. I den första meningen i tredje punkten anges att det ska säkerställas att myndigheternas förfaranden för efterlevnadskontroll genomförs inom rimlig tid. Med förfaranden för efterlevnadskontroll avses i princip den tid det tar för myndigheterna att slutföra en utredning om en misstänkt överträdelse av artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget (jfr definitionen i artikel 2.1 led 9). Enligt den andra meningen i den tredje punkten ska det säkerställas att de nationella konkurrensmyndigheterna antar ett s.k. meddelande om invändningar innan de fattar beslut enligt artikel 10 i direktivet, dvs. beslut om konstaterande och upphörande av överträdelser. Den andra meningen behandlas i avsnitt 10.5.3. 8.2De grundläggande rättigheterna beaktas i svensk rätt Regeringens bedömning: Det behövs inte några lagstiftningsåtgärder med anledning av det som föreskrivs om grundläggande rättigheter i direktivet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens (s. 77). Remissinstanserna: Svensk Försäkring delar bedömningen att företagens grundläggande rättigheter tas om hand av befintliga regler och anser att det är av yttersta vikt att utökade befogenheter som följer av direktivet inte leder till att rättigheterna försvagas. Skälen för regeringens bedömning: I tillämpas artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget i första hand av och patent- och marknadsdomstolarna. Dessa instanser ska enligt artikel 3.1 i direktivet respektera de allmänna principerna i unionsrätten och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. När Lissabonfördraget trädde i kraft blev EU:s rättighetsstadga rättsligt bindande för såväl EU:s institutioner som för medlemsstaterna (artikel 6.1 första stycket i ). Rättighets- stadgan utgör därmed en del av EU:s primärrätt. Av följer även att de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer (artikel 6.3). I den mån EU:s rättighetsstadga omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen (artikel 52.3 i stadgan). Bestämmelsen hindrar emellertid inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd. EU- domstolen har i sin praxis varit angelägen om att inte avvika från den konventionsrättsliga praxis som utvecklats av . En viktig skillnad mot är emellertid att EU:s rättighetsstadga bara gäller vid tillämpningen av unionsrätten (artikel 51.1). I finns civila och politiska rättigheter reglerade. Den innefattar bl.a. skydd för medborgarnas fysiska integritet, rörelsefrihet och privata sfär, krav på en rättvis rättegång inför en oberoende och opartisk domstol, förbud mot diskriminering, yttrande-, församlings- och religionsfrihet samt rättigheter knutna till val, undervisning och språk. ratificerade och konventionen införlivades med svensk rätt då lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna trädde i kraft. Genom lagen har konventionen och några av dess ändrings- och tilläggsprotokoll inkorporerats i svensk rätt och de är således direkt tillämpliga här i landet. I 2 kap. 19 § regeringsformen finns ett förbud mot att meddela lag eller föreskrift som står i strid med åtaganden på grund av . Det finns ett flertal allmänna EU-rättsliga principer som kan behöva beaktas vid tillämpningen av och de befogenheter som tillkommer de nationella konkurrensmyndigheterna enligt direktivet. Många principer har arbetats in i eller kompletterar de grundläggande rättigheter som garanteras genom EU:s rättighetsstadga. I det följande görs en översiktlig genomgång av de principer som kan vara aktuella när det gäller att skydda företagens grundläggande rättigheter. Principerna rör framför allt skyddet för advokatkorrespondens, myndigheternas utred- ningsskyldighet, rätten till försvar och skyldigheten att motivera ett beslut. Till dessa principer kommer också proportionalitetsprincipen. När det gäller skyddet för advokatkorrespondens har slagit fast att det av allmänna unionsrättsliga principer följer att det finns en rätt till sekretess för skriftväxlingen mellan advokat och klient (dom AM&S Europé, C-155/79, EU:C:1982:157, p. 18–27). Motsvarande princip gäller även i svensk rätt. På konkurrensområdet finns den uttryckt i 5 kap. 11 § konkurrenslagen. I domstol ger bestämmelser om vittne och skriftlig bevisning ett skydd för advokat- korrespondens (36 kap. 5 § och 38 kap. 2 § samt 24 och 25 §§ lagen om domstolsärenden). Principen om myndigheternas utredningsskyldighet eller omsorgs- principen uppställer krav på opartisk och grundlig handläggning i syfte att motverka schablonartade bedömningar och förhastade beslut som riskerar att leda till en felaktig utgång i sak (dom Nölle, C-16/90, EU:C:1991:402). Principen får anses motsvara det objektivitetskrav som följer av 1 kap. 9 § Kravet innebär att domstolar samt förvaltningsmyn- digheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och Utredningsskyldigheten och omsorgsprincipen kommer också till uttryck i förvaltningslagen (2017:900) där det framgår att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (23 §). Vidare ska en myndighet i sin verksamhet vara saklig och opartisk (5 § andra stycket). Bestämmelsen ger uttryck för den objektivi- tetsprincip som gäller som en av grunderna för god förvaltning. Principen om rätten till försvar omfattar en samling processuella rättssäkerhetsgarantier såsom rätten att inte dömas ohörd, rätten till aktinsyn och rätten att inte behöva vittna mot sig själv. skyddas också i artiklarna 41.2 och 48.2 i EU:s rättighetsstadga. svenskt vidkommande kan konstateras att förvaltningslagen innehåller bestämmelser som säkerställer att en part i ett ärende hos en myndighet får del av det underlag som ligger till grund för ett beslut. En part i ett ärende har, med vissa begränsningar, rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet (10 §). Parten ska, om det inte är uppenbart obehövligt, också bli underrättad av myndigheten om allt material av betydelse för ett beslut och ges tillfälle att yttra sig över det (25 §). I fråga om rätten att inte behöva vittna mot sig själv eller rätten att inte belasta sig själv innefattas rättigheten i artikel 6 i , vilken är direkt tillämplig. Motsvarande ordning gäller även för domstolarnas handläggning enligt (bl.a. 17 kap. 3 § och 36 kap. 1 §) och lagen om domstolsärenden (22 och 24 §§). Principen om skyldigheten att motivera ett beslut är viktig för den Principen, som kodifierats i artikel 41.2 led c i EU:s rättighetsstadga, innebär i huvudsak att den som ett beslut riktar sig till ska kunna identifiera de sakomständigheter och skäl som beslutet bygger på i tillräcklig utsträckning för att kunna tillvarata sina rättigheter (se bl.a. dom Hässle, C–127/00, EU:C:2003:661, p. I svensk rätt finns motsvarande princip som är en skyldighet för myndigheter. förvaltningslagen framgår att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställ- ningstagande (32 §). Att motsvarande princip gäller för patent- och marknadsdomstolarna framgår av (17 kap. 7 §) och lagen om domstolsärenden (28 §). Proportionalitetsprincipen är central inom det EU-rättsliga systemet och är en av de allmänna rättsprinciper som ges närmast konstitutionell status vid all unionsrättslig tillämpning. Förenklat innebär principen att en ingripande åtgärd ska vara ägnad att tillgodose det åsyftade ändamålet, vara nödvändig för att uppnå detta ändamål och medföra fördelar som står i rimlig proportion till den skada som åtgärden förorsakar. Det ska alltså finnas en balans mellan mål och medel (prop. 2016/17:180 s. 60–61). Proportionalitetsprincipen är också en grundläggande princip i svensk rätt. Den kommer till uttryck i regeringsformen (bl.a. 2 kap. 15 §) och ett stort antal författningar som innehåller proportionalitetskrav. I konkurrenslagen finns exempelvis en bestämmelse som anger att den som är uppgiftsskyldig eller föremål för undersökning inte får betungas onödigt (5 kap. 13 §). Förvaltningslagen innehåller allmänna bestämmelser som är tillämpliga vid handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheter, t.ex. . Av lagen framgår exempelvis att en myndighet får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot (5 § tredje stycket). Bestämmelsen ger uttryck för den allmänna proportionalitetsprincip som har utvecklats genom Högsta förvaltnings- domstolens praxis och innebär ett skydd för enskilda intressen mot en ensidig prioritering av det allmännas önskemål vid myndigheternas agerande. Med hänsyn till att de rättssäkerhetsgarantier som anges i Europa- konventionen gäller som lag här i landet och till att de EU-rättliga principer som nämns ovan också beaktas i svensk rättstillämpning görs bedöm- ningen att de allmänna principerna i unionsrätten och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna respekteras i de avseenden direktivet kräver. Några lagstiftningsåtgärder behöver således inte vidtas för att genomföra artikel 3.1 i direktivet. Artikel 3.2 anger att företagens rätt till försvar, inklusive rätten att bli hörd och rätten till ett effektivt rättsmedel inför en domstol ska säkerställas vid utövandet av de befogenheter som direktivet föreskriver. Som framhålls ovan säkerställs rätten till försvar inom ramen för gällande lagstiftning. Avseende rätten till ett effektivt rättsmedel finns det också bestämmelser som reglerar möjligheterna att överklaga såväl som patent- och marknadsdomstolarnas beslut och avgöranden i de avseenden som direktivet föreskriver. Befogenheterna behandlas i avsnitt 10. I den mån nya befogenheter införs övervägs också vilka behov av rättsmedel som krävs. Medlemsstaterna ska enligt artikel 3.3 första meningen säkerställa att förfaranden för efterlevnadskontroll genomförs inom rimlig tid. Uttrycket förfarande för efterlevnadskontroll definieras i artikel 2.1 led 9 och avser i princip den tid det tar för myndigheterna att slutföra en utredning om en misstänkt överträdelse av artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget. En sådan utredning ska alltså genomföras inom rimlig tid. Förvaltningslagen är tillämplig på handläggning av ärenden som gäller utredningar av misstänkta överträdelser av artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget. I lagen föreskrivs att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (9 § första stycket). Lagens krav får anses uppfylla direktivets krav på en regel om att förfarandena ska genomföras inom rimlig tid. I artiklarna 4 och 5 ställs krav på att konkurrensmyndigheterna ska vara oberoende och ha tillräckliga resurser för sin tillämpning av artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget. Artikel 4 gäller för de nationella administrativa konkurrensmyndigheterna och deras personal. Artikel 5 omfattar natio- nella konkurrensmyndigheter, oavsett om de är administrativa eller Dock gäller artikel 5.4 bara administrativa konkurrensmyn- De nationella administrativa konkurrensmyndigheterna ska enligt artikel 4 i direktivet utföra sitt uppdrag och utöva sina befogenheter opartiskt och med hänsyn till en effektiv och enhetlig tillämpning av artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget. I punkt 1 sägs att detta ska ske ”i enlighet med proportionella krav på ansvarsskyldighet och utan att det påverkar det nära samarbetet mellan konkurrensmyndigheter inom Europeiska konkurrensnätverket”. Punkt 2 handlar om hur personalen vid myndigheten ska utöva de befogenheter som ges i artiklarna 10–13 och 16. opartisk, vilket betyder att befogenheterna ska kunna utövas oberoende av politisk och annan yttre påverkan (led a). eller någon annan får varken begäras eller tas emot (led b). också avhålla sig från handlingar som är oförenliga med hur uppdraget ska utföras eller hur befogenheterna utövas. Den som lämnat en tjänst på myndigheten får inte delta i handläggningen av ärenden som kan ge upphov till intressekonflikt (led c). Enligt skälen till direktivet innebär kravet på opartiskhet t.ex. att en handläggare och hans eller hennes nära anhöriga inte får ha något intresse i det företag som är föremål för utredningsåtgärder (skäl 19). Om handläggaren avslutar sin anställning i myndigheten får han eller hon inte heller handha ”förfaranden för efterlevnadskontroll” som kan ge upphov till intressekonflikt. fastställs ska arten av den berörda personens nya yrkesverksamhet beaktas och i vilken omfattning han eller hon deltagit i ärendet och vilket ansvar som han eller hon haft (skäl 20). Uttrycket förfarande för efterlevnads- kontroll definieras i artikel 2.1 led 9. För att stärka myndigheternas oberoende ställs i punkt 3 vissa krav som gäller förutsättningarna för att avskeda den som fattar beslut om de befogenheter som ges i artiklarna 10–13 och 16. avsked ska fastställas i förväg i nationell rätt. Ett avskedande får inte ske av skäl som sammanhänger med ett korrekt utövande av befogenheterna. Avskedande får ske endast om villkoren för att utöva uppdraget inte längre uppfylls eller vid allvarlig försummelse enligt nationell rätt. rekrytering av personer till den administrativa konkurrensmyndigheten krävs enligt punkt 4 att förfarandena ska vara tydliga och öppna och fastställda på förhand i nationell rätt. För att ytterligare stärka de administrativa konkurrensmyndigheternas oberoende föreskrivs i punkt 5 att myndigheterna ska ha befogenhet att fastställa sina prioriteringar när det gäller tillämpningen av artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget. Vidare innehåller punkten en bestämmelse som Prop. 2020/21:51 är tillämplig om myndigheten är skyldig att pröva klagomål. Resurssättningen av de nationella konkurrensmyndigheterna behandlas i artikel 5 i direktivet. Myndigheterna ska ha tillräckliga resurser för att kunna utföra sitt uppdrag och effektivt tillämpa artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget. I punkt 1 ställs krav på tillräckligt många kvalificerade anställda och tillräckliga ekonomiska, tekniska och teknologiska resurser. Av skälen till direktivet framgår att personalen ska vara kvalificerad och kunna göra rättsliga och ekonomiska bedömningar, att det ska finnas finansiella medel, teknisk och teknologisk expertis och adekvata it- verktyg. Därutöver anges att om myndigheternas uppgifter utvidgas bör medlemsstaterna se till att tillräckliga resurser tillförs för att fullgöra dessa uppgifter (skäl 24). Av punkt 2 följer att myndigheterna åtminstone ska kunna genomföra utredningar, anta beslut och samarbeta med andra myndigheter inom ramen för Europeiska konkurrensnätverket. För detta ska myndigheterna, enligt punkt 3, kunna använda den budget som de tilldelats för att utföra sitt uppdrag enligt punkt 2. Punkt 4 föreskriver att de administrativa konkurrensmyndigheterna ska lämna periodiska rapporter om sin verksamhet och sina resurser till en statlig myndighet eller ett parlamentariskt organ. Rapporterna ska offentliggöras och innehålla uppgifter om utnämningar och avskedanden av beslutsorganets medlemmar, omfattningen av de resurser som tilldelats och eventuella förändringar av denna omfattning jämfört . 9.2Regler om oberoende behöver inte införas Regeringens bedömning: Några särskilda bestämmelser behöver inte införas för att säkerställa att tillämpar konkurrens- reglerna på ett opartiskt och oberoende sätt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens (s. 82). universitet ifrågasätter om promemorians bedömning är hållbar i ett unionsrättsligt perspektiv. Det råder ingen tvekan om att ett viktigt syfte bakom direktivet är att säkerställa de nationella konkurrensmyndig- heternas självständighet. Det hänger nära samman med att myndigheterna inte endast handlägger nationella konkurrensfrågor utan tar aktiv del i tillämpningen av konkurrensrätten på unionsplanet inom ramen för det konkurrensrättsliga nätverket. För detta gäller direkt tillämplig unionsrätt. Från EU:s perspektiv torde det framstå som viktigt och centralt att den nationella konkurrensmyndighetens självständighet i detta arbete är tydligt fastslagen. Att så är fallet kan också i vissa lägen vara en styrka för . förordar mot denna bakgrund att det i konkurrenslagen förs in en inledande bestämmelse som innebär att ska iaktta de principer om oberoende som framgår av artikel 4 i direktivet. Skälen för regeringens bedömning De nationella administrativa konkurrensmyndigheternas oberoende Många av de befogenheter som ska tillkomma den nationella admi- nistrativa konkurrensmyndigheten ligger på . Myndigheternas oberoende och självständighet är reglerad i grundlag. Av regeringsformen följer att domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 §). Vidare ges full självständighet i myndighetsutövning och rätts- tillämpning genom ett uttryckligt förbud mot att påverka förvaltningen (12 kap. 2 §). Innebörden är att ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller som rör tillämp- ningen av lag. Förbudet gäller i förhållande till regeringen, , andra myndigheter men också kommunernas beslutade organ. Genom bestämmelserna i regeringsformen säkerställs att Konkurrens- verket i egenskap av administrativ konkurrensmyndighet har en gentemot politisk och annan yttre påverkan fullständigt oberoende och självständig ställning vid myndighetens tillämpning såväl av artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget och annan unionsrätt, som enligt svensk nationell rätt. Några särskilda åtgärder för att genomföra punkt 1 i artikel 4 i direktivet behövs därför inte. Detsamma gäller punkt 5. Det finns inga regler som hindrar från att fastställa sina prioriteringar rörande tillämpningen av konkurrensreglerna. Någon skyldighet att pröva klago- mål som motiverar lagstiftningsåtgärder finns inte för verkets del. Beslutsfattarnas och handläggarnas oberoende I svensk rätt finns många bestämmelser som på olika sätt syftar till att säkerställa att beslutsfattare och handläggare vid de administrativa konkurrensmyndigheterna inte tar några ovidkommande hänsyn i sin tjänsteutövning. Bestämmelserna i regeringsformen, som nämns ovan, utgör en grundläggande ram och säkerställer oberoende och självstän- dighet i det här avseendet. Därtill finns bestämmelser om jäv i förvalt- ningslagen (16 §) samt förbud mot förtroendeskadliga bisysslor (7–7 d §§) och disciplinansvar för en arbetstagare som åsidosätter sina skyldigheter i anställningen m.m. (14–19 §§) i lagen (1994:260) om offentlig an- ställning. Dessa bestämmelser säkerställer att opartiskheten inte kan ifrågasättas vid handläggning av eller beslut i ett ärende som rör tillämpningen av artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget eller utövandet av de befogenheter som föreskrivs i artiklarna 10–13 och 16 i direktivet. Således finns det inget behov av kompletterande lagstiftning för att genomföra artikel 4.2 leden a och b.