prop · H70371 · 2020-01-29 00:00:00 — Även om intresset för stödet hade varit större och träffsäkerheten bättre bedömer att stödet ändå inte gav tillräckliga incitament för fastighetsägare att genomföra åtgärder som på ett effektivt sätt kan bidra till målen. En förklaring är att stödet inte utformades för att kunna avhjälpa de viktigaste hindren för att öka renoverings- och energieffektiviseringstakten eller att minska risken för orimliga hyreshöjningar. Stödet gav inte tillräckliga incitament att öka takten på renovering och energieffektivisering Bristande lönsamhet är det största hindret mot renovering och energieffektivisering. Eftersom renoveringsdelen av stödet går till hyresgästerna i form av en hyresrabatt påverkar stödet inte direkt fastighetsägarens lönsamhetskalkyl. För att få lönsamhet i renoveringen behöver fastighetsägare kunna höja hyran eller sänka driftskostnaderna. Endast för de fastighetsägare för vilka renovering redan är lönsam, men som avstått från renovering på grund av hyresgästernas låga betalningsförmåga, kan stödet bidra till att initiera nya renoveringar. Lönsamhetsproblemet avhjälps inte för fastighetsägare som på grund av marknadsläget inte har utrymme för hyreshöjningar. Enligt har stödet därmed endast gett svaga incitament för fastighetsägare att initiera nya renoveringar, och endast marginellt kunnat bidra till att öka renoveringstakten. Då energidelen av stödet gick direkt till fastighetsägaren skapades något starkare incitament att genomföra energieffektiviseringsåtgärder. Men alltför låga stödnivåer och osäkerhet om vilket stödbelopp fastighetsägaren i slutänden skulle få gav inte tillräckliga incitament att öka energieffektiviseringstakten annat än marginellt jämfört med mål för energieffektivisering. Enligt räkneexempel utgjorde energieffektiviseringsdelen av stödet endast 1,5–av fastighetsägarens totala renoveringskostnad. Risk för att åtgärder som stödet finansierade inte blir effektiva bedömer att det finns en risk att de åtgärder som stödet finansierade inte blir effektiva. Det finns inget i förordningen för stödet som hindrar att stöd utgick för redan lagbundna krav på upprustning och framförallt energieffektivisering vid ombyggnad. Även i de fall åtgärderna gick längre än vad R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G lagen kräver, är det möjligt att åtgärderna skulle ha vidtagits även utan stöd eftersom fastighetsägarna behövde ha kommit relativt långt i sin planering av en renovering redan innan de kunde ansöka om stöd. Oklart i vilken utsträckning stödet kan skydda hyresgästerna mot orimliga hyreshöjningar Förordningen för stödet påverkar inte själva hyressättningen. När en renovering är genomförd bestäms den nya hyran i vanlig ordning enligt hyressättningssystemet. Stödets hyresrabatt dras därefter från den nya hyran . Rabatten dämpar därmed hyreshöjningen, men hindrar inte att hyran ändå kan höjas kraftigt efter en genomförd renovering. Eftersom det enligt hyressättningssystemet endast är standardhöjande åtgärder som ger rätt till hyreshöjningar har fastighetsägare starka ekonomiska incitament att renovera till nyproduktionsstandard. Detta, tillsammans med att hyresgästernas inflytande över renoveringar är begränsat, ökar risken för renovering som de boende inte efterfrågar och därav följande kraftiga hyreshöjningar. Så kallade överrenoveringar är inte förenligt med mål för bostadsmarknader, att utbudet ska möta efterfrågan och de behov som finns. Det finns inget i stödets utformning som minskar risken för överrenoveringar och kraftiga hyreshöjningar. Det finns alltså ingen garanti för att hyresrabatten kommer att täcka hela hyreshöjningen. Enligt är det därmed oklart i vilken utsträckning stödet kan skydda hyresgästerna mot Regeringens beslutsunderlag var otillräckliga En förklaring till att stödet inte utformades på ett ändamålsenligt sätt är att regeringens beslutsunderlag var otillräckliga. Det saknades en analys av vilka problem stödet skulle avhjälpa samt en konsekvensanalys av tänkbara effekter. Befintliga underlag gav dock indikationer om problem med utformningen, inte minst vad gällde stödets träffsäkerhet. Problemen omhändertogs dock inte i utformningen utan regeringen valde, trots problemindikationerna, att gå vidare och införa stödet. Det faktum att områdesavgränsningen innebar att få fastighetsägare var berättigade och hade anledning att söka stödet är ett exempel på information som hade varit viktig att ta fram inför utformningen av stödet. Enligt kan begränsningen av möjliga stödmottagare delvis förklara det låga söktrycket. Om analyser motsvarande de som har genomfört inom granskningen hade tagits fram och beaktats innan stödet infördes hade stödet kunnat få en mer ändamålsenlig utformning. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen visar på flera brister i utformningen av stödet till renovering och energieffektivisering i bostadsområden med socioekonomiska utmaningar. Det finns flera förklaringar till varför intresset för stödet varit lågt. Det behöver bland annat finnas en långsiktighet och en trovärdighet i statliga stöd, så att de som förväntas söka kan planera långsiktigt för sina investeringar. Även om intresset för stödet hade varit större visar granskningen på andra brister i utformningen som innebär att stödet saknade förutsättningar för att bidra annat än marginellt till regeringens syften med stödet eller till de bostads- och energipolitiska målen på ett effektivt sätt. Om regeringen skulle överväga att införa ett liknande stöd för renovering och energieffektivisering ger följande rekommendationer till regeringen: •Utforma stödet utifrån en analys av vilka specifika problem det ska avhjälpa och en konsekvensanalys av tänkbara effekter av stödet, inklusive hur det kommer att samverka med andra styrmedel. •Analysera konsekvenser av avgränsningar till specifika bostadsområden innan införandet, för att undvika avgränsningar som innebär att många stödmottagare med renoveringsbehov och potential att energieffektivisera utestängs från att söka stödet. •Se över och förenkla ansöknings- och uppföljningsprocessen utifrån fastighetsägarnas behov av planeringshorisont i utformningen av stödet. Granskningen visar att det kan finnas andra mer effektiva sätt att hantera några av de bakomliggande problemen: incitament till överrenovering som leder till kraftiga hyreshöjningar på starka bostadsmarknader, särskilda utmaningar med att belåna fastigheter för att finansiera renovering på svaga marknader och det faktum att även nödvändiga hyreshöjningar kan vara orimligt höga för hyresgäster med låg betalningsförmåga. För att bidra till att minska fastighetsägares incitament att överrenovera och de sociala problem som kan vara förknippade med renovering samt att öka förutsättningarna för renovering även för fastighetsägare på svaga bostadsmarknader, ger följande rekommendationer till regeringen: •Se över incitamentsstrukturen i hyressättningssystemet så att det inte premierar överrenovering. •Överväg andra mer effektiva sätt att kompensera hyresgäster med låg betalningsförmåga för hyreshöjningar till följd av renovering. •Överväg andra insatser riktade till svaga bostadsmarknader för att avhjälpa de specifika finansieringsproblem som fastighetsägare på sådana marknader står inför. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G infördes ett statligt stöd till renovering och energieffektivisering av flerbostadshus med hyresrätter i bostadsområden med socioekonomiska utmaningar. Stödet utgjorde en viktig del av regeringens samlade satsningar inom bostadsområdet. Regeringen tillförde i budgeten totalt nära till området samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande, främst i form av införandet av en rad nya stöd.1 Stödet till renovering och energieffektivisering av flerbostadshus2, föreslogs uppgå till 2016–2019.3 I och med beslut om 2019 års budget tillförs inga nya medel för detta stöd och stödet har avvecklats.4 Stödet infördes av regeringen genom förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. Bakgrunden var att en stor del av bostadsbeståndet i är mer än , och upprustningsbehovet i de så kallade miljonprogramsområdena ansågs vara omfattande.5 behöver enligt regeringen sänka energianvändningen för att nå uppsatta energimål. Syftet med stödet till renovering och energieffektivisering var att det skulle bidra till bostadspolitikens övergripande mål om en god livsmiljö6 och till energipolitikens mål om en effektivare energianvändning7, som hyresgästerna i de avsedda områdena skulle skyddas mot orimliga hyreshöjningar.8 1Regeringen införde även stöd till upprustning av utemiljöer, stöd till upprustning av skollokaler, stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande (kommunbonusen) och investeringsstöd för anordnande av hyresbostäder och bostäder för studerande. 2Förordning (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. Stöd kan lämnas till fastighetsägare eller till innehavare av tomträtt och ägare av byggnad som tillhör någon annan än fastighetsägaren. I rapporten används fastighetsägare synonymt med potentiella stödmottagare. 3Dessutom avsattes 200 miljoner till upprustning av utemiljöer i socioekonomiskt utsatta områden. De två stöden utgör samma anslag i budgeten, dvs. 4Anslaget 1:7 Energieffektivisering och renovering av flerbostadshus och utomhusmiljöer föreslogs minska med . Inga nya åtaganden skulle få göras, men för att fullfölja redan utställda åtaganden skulle anslaget minskas successivt. 2018/19:1, bet. 2018/19:CU1, s. 21, rskr. 2018/19:81–83. 2015/16:1, s. 49, bet. 2015/16:CU1, rskr. 2015/16:77. 2011/12:1, bet. 2011/12:CU1, rskr. 2011/12:89. 2017/18:228, bet. 2017/18:NU22, rskr. 2017/18:411. 2015/16:1, s. 49, bet. 2015/16:CU1, rskr. 2015/16:77. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Alla anslagna medel för stödet har inte kunnat användas på grund av för få sökande. Totalt har endast beviljats, fördelade på 129 ansökningar.9 Stödet har även kritiserats från olika håll.10 I betänkandet Effektivare energianvändning finns en kortfattad beskrivning av erfarenheter av stödet, där bland annat krångliga villkor, administrativa kostnader och ett alltför stort risktagande för fastighetsägare tas upp som möjliga förklaringar till det låga intresset för stödet.11 Regeringen har, förutom att redovisa antalet inkomna ansökningar och utbetalt belopp, inte presenterat någon analys eller några resultat kopplade till stödets syfte i budgetpropositionerna eller 2019. i budgetbetänkandet en återrapportering från regeringen gällande hur medlen för de bostadspolitiska stöden använts, hur de fördelats och vilka resultat som uppnåtts.12 Även har i ett yttrande över betänkandet Effektivare energianvändning framfört att det nuvarande stödet för renovering och energieffektivisering av hyresbostäder i områden med socioekonomiska utmaningar bör utvärderas för att om möjligt dra lärdomar av detta.13 Mot bakgrund av att stödet haft en låg nyttjandegrad, kritiserats och ännu inte utvärderats har granskat regeringens utformning av stödet. 1.2 Syfte och frågeställningar Granskningens syfte sammanfaller med den övergripande revisionsfrågan: Har stödet till renovering och energieffektivisering av flerbostadshus varit ändamålsenligt utformat för att kunna bidra till de bostads- och energipolitiska målen på ett effektivt sätt? Med ändamålsenligt utformat menas här att ett statligt stöd bör vara utformat på ett sätt som ger stödmottagarna incitament att vidta åtgärder som på ett effektivt sätt bidrar till målen. För att åtgärderna ska vara effektiva behöver de vara additionella jämfört med en situation utan stöd och stödet behöver fungera väl tillsammans med andra befintliga styrmedel. 9Boverket, Månadsstatistik . 10Se exempelvis Näringsliv , ”Regeringen satsar på fel typ av stöd”, Hem och Hyra , ”Flopp för statligt miljonstöd till utsatta områden”, , ”Svalt intresse för renoveringsbidrag”. 11SOU 2017:99, s. 230 ff. 2017/18:1, bet. 2017/18:CU1, s.11, rskr. 2017/18:68. 13Boverkets remissyttrande av SOU 2017:99, . R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G 1.Var stödet utformat för att kunna avhjälpa identifierade problem? 2.Var stödet tillräckligt träffsäkert utformat för att nå avsedda syften? 3.Var stödet tillräckligt enkelt och attraktivt utformat för att fastighetsägare skulle söka? 4.Var stödet utformat så att fastighetsägare som fått stöd gavs incitament att vidta åtgärder som kan bidra till målen på ett effektivt sätt? infördes ett stöd till upprustning av utemiljöer om totalt De båda stöden riktades till bostadsområden med socioekonomiska utmaningar och ingick i samma anslag i budgeten, totalt Granskningen avgränsas till stödet för renovering och energieffektivisering eftersom en betydligt större budgetpost avsattes till detta stöd jämfört med stödet till utemiljöer. Det är också främst stödet till renovering och energieffektivisering som har kritiserats till följd av det låga intresset. De båda stöden skiljer sig dessutom åt gällande syfte, utformning och handläggning, vilket motiverar granskningens avgränsning. En övergripande utgångspunkt för bedömning av stödets utformning är budgetlagens14 krav på hög effektivitet, uppföljning och rapportering. Utöver budgetlagen har bedömningen utgått från de övergripande målen på bostads- och energiområdet. Inom bostadsområdet är det övergripande målet att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas.15 Delmålet för området bostadsmarknad är långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven. Delmålet för området byggande är god inomhusmiljö i byggande och förvaltning.16 Inom energiområdet är det nationella sektorsövergripande målet för energieffektivisering att ska ha en effektivare energianvändning jämfört med 2005.17 Vidare syftar Energieffektiviseringsdirektivet till att fastställa en gemensam ram för att främja energieffektivisering inom EU, och det handlar om att utnyttja potentialen för 14Budgetlagen (2011:203). 2011/12:1, bet. 2011/12:CU1, rskr. 2011/12:89. 2007/08:1, bet. 2007/08:CU1, rskr. 2007/08:104–105. 2017/18:228, bet. 2017/18:NU22, rskr. 2017/18:411. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N energibesparing i alla sektorer, däribland bostadssektorn, för att bidra till ett hållbart energisystem.18 1.3.1 Syften med stödet till renovering och energieffektivisering Regeringens intention med stödet var att öka takten på renovering och energieffektivisering. Genom ett statligt finansiellt stöd skulle fastighetsägare i områden med socioekonomiska utmaningar ges bättre förutsättningar för att minska energianvändningen och förbättra boendemiljön, som hyresgästerna skulle skyddas mot orimliga hyreshöjningar.19 Med en ökad renoveringstakt var regeringens ambition att kvaliteten och trivseln i boendet skulle öka i dessa områden, och på så sätt skulle det statliga stödet även bidra till att upprätthålla den höga och enhetliga svenska bostadsstandarden.20 ska följa upp att syftet med stödet tillgodoses och i samband med årsredovisningen till regeringen rapportera hur medlen använts och vilka resultat som uppnåtts.21 1.3.2 Underlag inför beslut om statliga insatser För att ska kunna fatta välinformerade beslut om regeringens förslag till statliga insatser är det viktigt att regeringen inkluderar välgrundade beslutsunderlag. Det framgår bland annat av granskningsbetänkande, som framhåller vikten av att propositioner innehåller genomarbetade konsekvensanalyser. en väl genomförd konsekvensanalys också en efterkommande uppföljning och utvärdering.22 Beslut om bland annat lagar ska föregås av en grundlig analys av de problem som förslagen är avsedda att lösa och av konsekvenserna för dem som berörs av förslagen. har operationaliserat bedömningsgrunderna för att svara på den övergripande revisionsfrågan: Har stödet till renovering och energieffektivisering av flerbostadshus varit ändamålsenligt utformat för att kunna bidra till de bostads- och energipolitiska målen på ett effektivt sätt? 18Europaparlamentets och rådets direktiv /27/EU, och ändringsdirektiv (EU) 2018/844. Målet till 2030 är att inom EU nå 26 procents primärenergibesparing jämfört med , men inga bindande mål för enskilda medlemsländer fastställs i direktivet. I artikel 4 framgår att samtliga medlemsstater ska fastställa långsiktiga strategier för renovering av det nationella beståndet av bostadshus och kommersiella byggnader, både offentliga och privata. 2015/16:1, s. 49, bet. 2015/16:CU1, rskr. 2015/16:77. 20Ibid, s. 39. 2134 § förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. 1993/94:KU30, s. 52–53, prot. 1993/94:110. 23Ds 1997:1, s. 71. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G menas här att ett statligt stöd bör vara utformat på ett sätt som ger stödmottagarna incitament att vidta åtgärder som på ett effektivt sätt bidrar till målen. Enligt är det därmed rimligt att ett statligt stöd bör: •vara utformat i syfte att avhjälpa ett identifierat problem, •vara tillräckligt enkelt, attraktivt och träffsäkert utformat så att stödet når avsedd målgrupp, •vara utformat så att stödmottagarna ges incitament att vidta åtgärder som bidrar till målen på ett effektivt sätt. Nedan presenteras operationaliserade bedömningsgrunder för respektive delfråga som, förutom kraven på ett ändamålsenligt statligt stöd, utgår från målen inom bostads- och energipolitiken, stödets syfte och rimliga krav på beslutsunderlag och uppföljning. Operationaliserade bedömningsgrunder för respektive delfråga 1.Var stödet utformat för att kunna avhjälpa identifierade problem? Stödet bör vara utformat så att det kan avhjälpa identifierade problem som hindrar eller motverkar måluppfyllelse. Utformningen bör vara grundad på en analys av vilka hinder stödet syftar till att avhjälpa samt av stödets förväntade resultat 2.Var stödet tillräckligt träffsäkert utformat för att nå avsedda syften? Stödet bör vara tillräckligt träffsäkert utformat så att avsedda syften kan nås. 3.Var stödet tillräckligt enkelt och attraktivt utformat för att fastighetsägare skulle söka? Stödet bör vara tillräckligt enkelt och attraktivt utformat så att fastighetsägare i de avsedda områdena väljer att söka. 4.Var stödet utformat så att fastighetsägare som fått stöd gavs incitament att vidta åtgärder som kan bidra till målen på ett effektivt sätt? Stödet bör vara utformat så att det ger incitament att genomföra åtgärder som bidrar till syftet och är förenliga med målen. För att åtgärderna ska vara effektiva behöver de vara additionella jämfört med en situation utan stöd och stödet behöver fungera väl tillsammans med andra befintliga styrmedel. För att kunna bedöma stödets bidrag till måluppfyllelse bör regeringen ha säkerställt en ändamålsenlig uppföljning och rapportering av stödets resultat. Rapporteringen till bör vara tydlig 1.4 Metod och genomförande Huvudinriktningen för granskningen har varit att bedöma om stödet varit ändamålsenligt utformat. Flera olika metoder har använts för att komplettera varandra och ge underlag för att sammantaget besvara granskningens fyra delfrågor. Delar av granskningen bygger på analyser av statistik som hämtats från . För att kartlägga hur de utbetalade medlen faktiskt har använts eller kommer att användas har genomfört en analys av samtliga ansökningar om stöd som inkommit till länsstyrelserna fram till och med . 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Denna analys beskrivs i bilaga 2. har även via tagit del av en nationell databas för flerbostadshus som är upplåtna med hyresrätter i syfte att beskriva populationen berättigade stödmottagare och analysera stödets träffsäkerhet. Analysen av denna statistik beskrivs i bilaga 3. Företrädare för ()24 och har intervjuats. Länsstyrelserna och har besvarat skriftliga frågor. Intervjuer har även genomförts med de två branschföreträdande medlemsorganisationerna ()25 och Fastighetsägarna, för att representera fastighetsägarna. Även företrädare för har intervjuats. Vidare har dokumentstudier av relevant forskningslitteratur, statliga utredningar, myndighetsrapporter och riksdagstryck genomgående använts som underlag i granskningen. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av (projektledare) och Maria-Medée . Sherzod Yarmukhamedov har bidragit med underlag till den slutliga rapporten. En referensperson har varit knuten till projektet och lämnat synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapport: •Lovisa , universitetslektor vid avdelningen för ekonomi, geografi, juridik och turism, . Företrädare för (), och länsstyrelserna har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport. Kapitel 2 är ett bakgrundskapitel som beskriver lägesbilden för renovering och energieffektivisering, samt stödets syfte, utformning och utfall. I övrigt följer rapportens disposition granskningens fyra delfrågor. Frågan om stödet var utformat för att avhjälpa identifierade problem behandlas i kapitel 3. I kapitel 4 behandlas frågan om stödets träffsäkerhet. Kapitel 5 behandlar frågan om stödet var tillräckligt enkelt och attraktivt utformat utifrån fastighetsägarnas perspektiv. I kapitel 6 behandlas slutligen frågan om stödets utformning gav fastighetsägarna incitament att vidta åtgärder som bidrar till målen på ett effektivt sätt. 24När beslutade att inleda granskningen () utsågs en företrädare för (senare ) som kontaktperson för granskningen vid . I rapporten hänvisas därför till intervjuer med företrädare för . 25SABO har under granskningens gång bytt namn till Allmännytta. Då namnbytet ännu ej hade skett vid intervju hänvisas i rapporten till . R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G 2Stödet till renovering och energieffektivisering av flerbostadshus I det här kapitlet beskrivs bakgrunden till införandet av stödet. I kapitlet redogörs även för stödets syfte och utformning samt och länsstyrelsernas ansvar för administrationen. Slutligen presenteras stödets utfall. 2.1Lägesbild för renovering, energieffektivisering och hyressättning I avsnittet nedan beskrivs behoven av renovering och potentialen att energieffektivisera, liksom sociala aspekter förknippade med hyressättning efter renovering. 2.1.1 Renovering och renoveringsbehov i flerbostadshus Vad som ingår i begreppet renovering kan skilja sig från fall till fall. I bygglagstiftningen finns det ingen definition av begreppet, där används istället begreppen underhåll, ändring och ombyggnad. Om renoveringen omfattar någon form av kvalitets- eller standardhöjning faller renoveringen under ändring.26 En totalrenovering är att beakta som ombyggnad av hela byggnaden eller en avgränsande del av den.27 Underhåll används enbart då en renovering innebär att byggnaden återställs och inga kvalitets- eller standardhöjande åtgärder genomförs vad gäller byggnadens funktion, utseende eller