prop · H70372 · 2020-01-23 00:00:00 — en totalentreprenad där risken till stor del ligger hos utförande entreprenör.62 Det finns dock argument för att kraven i standardbeskrivningen är så detaljerade att klassificeringen som totalentreprenad är missvisande. I standardbeskrivningen finns genomgående både krav på vilken standard som ska uppnås och beskrivningar av de arbetsmoment som ska utföras.63 Konto 89 innehåller även krav på utrustning och personalresurser som leverantören ska använda sig av En viktig anledning till att ställer detaljerade krav är att basunderhållskontrakten bland annat ska garantera framkomlighet och trafiksäkerhet. Om leverantören gör en felaktig bedömning och inte klarar av att fullfölja sitt åtagande kan det medföra allvarliga konsekvenser. Kontrakten avser en mycket stor variation av arbete som ska utföras som kan vara svår för den enskilda leverantören att överblicka och göra en korrekt bedömning av, utan detaljerade krav och instruktioner. innebär det att leverantörerna har begränsade möjligheter att välja hur de vill genomföra sitt uppdrag. Detta kan medföra att det blir svårare att utveckla nya lösningar och öka produktiviteten. 4.2.2 tar på sig risken för svårkalkylerade poster Priset för en viss åtgärd förändras i regel inte om mängderna skulle bli större eller mindre jämfört med vad som uppskattades i förfrågningsunderlaget. I ABT 06 kap 6 § 6 anges att om på förhand angivna mängder avviker med ska parterna försöka komma överens om ett nytt pris med utgångspunkt i à-pris för samma eller likartat arbete. Men den här så kallade 25-procentsregeln är bortskriven i baskontraken. framkom att entreprenörerna efterfrågade att 25-procentsregeln skulle tillämpas. I några nya upphandlade kontrakt har infört detta på prov, med undantag för vissa konton (vinter och skador).64 har fastställt vilka konton som ska vara R respektive OR i en nationell mall. För ett mindre antal konton kan det variera beroende på driftområdets specifika förutsättningar. Om anläggningen är i dåligt skick eller om ett konto är svårkalkylerat av andra skäl används generellt reglerbara mängder, eftersom ett fast pris enligt skulle innebära för stor risk för leverantören.65 När OR används är det extra viktigt med tydliga funktionskrav, eftersom ersättningen 62Anteckningar från möte med , . 63I en del fall behöver göra avsteg från standardbeskrivningen när förfrågningsunderlag tas fram. Till exempel exkluderas kravet att hålla jämn vägyta på vissa sträckor om det inte är möjligt med vägens befintliga skick. (intervju med projektledare, , ) 64Intervju med inköpare, , . 65Intervju med inköpare, , ; Intervju med nationell samordnare, , ; intervju med nationell samordnare, , . R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T utgår för uppnått tillstånd i stället för utfört arbete. Efter konkurrensutsättningen användes till en början nästan bara OR, men det var enligt svårt att mäta och kontrollera vissa delar som passar sämre för funktionskrav.66 Utvecklingen har därför gått mot den blandning som används . Dock konstaterar att verktygen för att mäta och kontrollera genomfört arbete är betydligt än vad som var fallet . Vinterkostnader är uppdelade på en OR-del för organisationen och rörlig ersättning för olika vädertillfällen (halka eller snöfall) på det högtrafikerade vägnätet (klass 1–3). Det innebär att leverantörens ersättning baseras på väderutfallet och är oberoende av mängden arbete som leverantören utför för att upprätthålla avtalad standard. På det lågtrafikerade vägnätet (klass 4–5) utförs vinterunderhållet som reglerbara mängder där mer arbete ger mer betalt.67 Det pågår ett pilotprojekt som handlar om att vinterersättningen ska vara väderbaserad även på det lågtrafikerade vägnätet. Ett syfte är att minska risken för överproduktion.68 Ett antal varianter för vinterersättningsmodell har prövats sedan konkurrensutsättningen, från ersättning för utförda mängder (timme och ton) via kilometerersättningar till ersättningar utifrån väderparametrar. Enligt ökar möjligheten till innovativa och produktivitetshöjande lösningar hos entreprenörer om ersättningen utgår från väderparametrar, men då ökar också entreprenörens risker.69 4.3 Åtgärder för att begränsa prisspekulation har främst möjlighet att begränsa prisspekulation genom att göra träffsäkra mängdförteckningar i förfrågningsunderlagen. Vissa möjligheter finns även att begränsa vilken prissättning som tillåts i leverantörernas anbud. I kontrakt som innehåller reglerbara mängder kan obalanserad budgivning förekomma, vilket innebär att priser på enskilda konton avviker kraftigt från de faktiska produktionskostnaderna. Förutsättningen för att detta ska kunna förekomma är att det arbete som kommer att behövas inte kan förutses och regleras perfekt i kontrakten.70 Om en leverantör till exempel misstänker att har uppskattat för stora mängder för en viss typ av åtgärd kan leverantören i sitt anbud sätta ett orimligt lågt pris för den åtgärden (betydligt lägre än vad den faktiskt kostar leverantören att genomföra). Det ger utrymme att ta ut högre priser för andra typer av åtgärder och ändå vinna upphandlingen. Det rör sig då om en typ av spekulation där leverantören lämnar ett lågt anbud för att 66Intervju med nationell samordnare, , . 67Anteckningar från möte med , . 68Intervju med nationell samordnare, , . 69Trafikverket, Utvärdering snöröjning /18, 2018, s. 16. 70Olykke och , ”Defining abnormally low tenders: A comparison between and ”, 2017. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N vinna upphandlingen och räknar med att kunna räkna hem sin vinst genom att det tillkommer arbete som inte var specificerat vid upphandlingstillfället. 4.3.1 Begränsningsregler för att motverka spekulation är svaga försöker att på olika sätt motverka spekulationspriser i anbuden. Förutom att träffa så rätt som möjligt i mängdförteckningen kan sätta begränsningsregler när det gäller prissättning i anbuden. ställer upp följande krav:71 •Samtliga priser i mängdförteckningen ska var för sig överstiga noll kronor. •Fast ersättning totalt i anbudet får uppgå till maximalt 40/av summan av mängdförteckningen. Fast ersättning är summan av OR-konton 81–87. •Vinterersättning (konto 81) ska uppgå till minst 30–av summan av mängdförteckningen. •Vinterersättningens fasta del ska vara lägst 20/och högst 60/av vinterersättningens sammanlagda summa. Vinterersättningens fasta del är summan av OR-konton under konto 81. Kraven kan i viss mån variera mellan olika områden baserat på den egenkalkyl som genomför inför varje upphandling.72 Utöver dessa krav ställer även upp så kallade takpriser som inte får överskridas för vissa konton som bedöms vara känsliga för spekulation. Begränsningsreglerna kan förhindra vissa typer av icke önskvärda strategiska beteenden, som att sätta en alltför stor del av ersättningen på ”säkra” OR-konton och att ta orimligt höga priser på vissa enskilda R-mängder. lämnar begränsningsreglerna stort svängrum, vilket innebär att de begränsar hur strategierna för prisspekulation får utformas, inte att prisspekulation förekommer. 4.3.2 Golvpriser kan inte användas angavs både golv- och takpriser för att motverka prisspekulation. Men 2018 slog fast att det inte är tillåtet att ställa obligatoriska krav som innebär att ett timarvode under golvpriset förkastas. anför i domen bland annat att leverantörer måste kunna konkurrera med lågt pris, till exempel för att kunna ta sig in på en viss marknad genom att pressa sina vinstmarginaler eller för att dra nytta av betydande stordriftsfördelar. Ett golvpris innebär också, enligt , att den upphandlande myndigheten saknar möjlighet att bedöma inkomna anbud 71Trafikverket, Administrativa föreskrifter basunderhåll väg, AFB.31 Anbuds form och innehåll. 72Svar via e-post från , . R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T i verklig konkurrens med varandra. Myndigheten kan inte heller bedöma om ett anbud med ett lågt pris är seriöst menat. Det är därför i princip inte förenligt med likabehandlingsprincipen i 1 kap. 9 § lagen om offentlig upphandling att ange ett golvpris.73 Efter Högsta förvaltningsdomstolens avgörande ser sig inte kunna använda golvpriser, förutom att priset på enskilda konton ska överstiga noll. Myndigheten använder därmed bara takpriser, samt vissa generella begränsningar kring andelen R/OR samt vinter/övrigt i samband med utformning Om ett anbud förefaller vara onormalt lågt, ska den upphandlande myndigheten enligt 16 kap. 7 och 8 §§ lagen om offentlig upphandling begära att leverantören förklarar det låga priset. Efter domen tolkar detta som att det enbart avser om den totala anbudssumman är orimligt låg, inte priser på 4.3.3 Prisspekulation kan innebära en merkostnad för staten Ett problem som kan uppstå till följd av prisspekulation handlar om att entreprenörens incitament att genomföra olika typer av åtgärder påverkas av hur de är prissatta och i förlängningen av vilken vinst de kan ge. Trots spekulativ prissättning på vissa konton har angett att entreprenörerna utför åtagandena enligt kontraktskrav även på de poster som är lågt prissatta.75 Flera projektledare tar dock upp att de behöver vara extra uppmärksamma på poster som är lågt prissatta för att försäkra sig om att leverantören utför arbetet.76 Ett annat problem är att strategisk prissättning kan försämra upphandlingen som verktyg för att välja det anbud som innebär att arbetet genomförs till lägst kostnad. Detta eftersom stora mängdförändringar i kombination med stora skillnader i strategier för prissättning drastiskt kan förändra förhållandet mellan det vinnande anbudets och övriga anbuds slutliga totalkostnad. Det går inte att slå fast hur stort problemet är eftersom uppföljning och dokumentation fram inte möjliggör sådana analyser. Räkneexemplet i avsnitt 2.5.1 visar att balansen mellan vad som ger lägst slutkostnad inte är det vinnande anbudet i två av tre undersökta fall, vilket är en följd enbart av förändringar 73Högsta förvaltningsdomstolen 2018 ref. 50. (mål nr. I målet var den numera upphävda lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, , tillämplig. Domstolen konstaterade dock att nu gällande lag (2016:1145) om offentlig upphandling i allt väsentligt innehåller motsvarande bestämmelser. 74Svar via e-post från , . 75Trafikverket, Kontraktsanalys basunderhåll väg – slutrapport, 2016, s. 17. 76Intervju med projektledare, , ; intervju projektledare, , ; intervju projektledare, , . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N i reglerbara mängder. Resultaten är dock inte generaliserbara för den samlade mängden kontrakt. Resultaten från statistiska undersökningar av 47 kontrakt visar att det förekommer systematiska skillnader mellan olika leverantörer som kan tyda på att leverantörer har olika strategier och ambitionsnivå vad gäller strategisk prissättning. Samtliga intervjuade personer inom menar att spekulativa priser förekommer regelmässigt, men det finns olika uppfattningar om vilka negativa konsekvenser det ger upphov till. interna uppföljning och dialog med sina leverantörer tyder på att det är vanligt förekommande och får negativa konsekvenser för verksamheten.77 4.3.4 Baskontrakten upplevs inte som attraktiva av leverantörerna Situationen med kontrakt som utökas efter hand är problematisk även ur leverantörernas perspektiv. Om det finns stora möjligheter till strategisk prissättning kan inte den enskilda leverantören konkurrera utan att också använda sig av detta. När genomförde en analys av basunderhållskontrakt framförde entreprenörerna att det är nödvändigt att pressa priser och spekulera för att vinna ett kontrakt, vilket medför en affärsmässig osäkerhet. De framförde vidare att priser sätts utifrån tidigare erfarenhet av att kontakten utökas, och att anbuden generellt är för låga för att vara korrekta. Den som gör de största sänkningarna och de största spekulationerna vinner enligt entreprenörerna själva oftast kontraktet. Beroendet av att kontrakten utökas i efterhand och osäkerheten som detta skapar är en anledning till att baskontrakten enligt branschen inte uppfattas som attraktiva.78 En annan anledning till att baskontrakten ses som mindre attraktiva är att vissa större arbeten, som var potentiellt lönsamma för leverantören, inte längre ingår. har till exempel valt att ta bort åtgärden enkel ytbehandling och låta den upphandlas separat, vilket är det normala för beläggningsarbeten. En nationell samordnare ger förklaringen att om skulle lägga in för mycket beläggning i baskontrakten så skulle en större del beläggningsarbete utföras av basentreprenörer som kanske inte är experter på den typen av arbete.79 I viss mån kan distrikten lyfta in separata arbeten från underhållsplanen till baskontrakten om de är återkommande, med vissa begränsningar av vad som är tillåtet att lyfta in.80 Det kan göra kontrakten mer attraktiva för entreprenörerna. 77Trafikverket, Kontraktsanalys basunderhåll väg – slutrapport, 2016. 78Trafikverket, Kontraktsanalys basunderhåll väg – slutrapport, 2016, s. 14. 79Intervju med nationell samordnare, , . 80Intervju med nationell samordnare, , . R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T Baskontrakten innefattar en stor variation av olika arbeten som ska utföras där delar är svåra att överblicka och uppskatta. Leverantörerna har begränsade möjligheter att välja hur de ska genomföra sitt uppdrag. tar generellt på sig risken för svårkalkylerade konton och de delar av anläggningen som är i dåligt skick, eftersom ett fast pris skulle innebära för stor risk för leverantören. Då används reglerbara mängder (löpande priser). Det gäller även konton där det är svårt att ställa tydliga funktionskrav, vilket är en förutsättning för att kunna använda fast pris. En minskning av andelen reglerbara mängder kan minska risken för sådan överproduktion som uppstår när ersättningen är kopplad till mängden arbete som utförs snarare än till det resultat som ska uppnås. Därför är det positivt att nu testar väderbaserad vinterersättning även för de vägar som har lägst krav på vinterunderhåll (klass 4 och 5). bedömer att baskontrakten är känsliga för spekulationspriser i anbuden eftersom de innehåller en stor variation av åtgärdstyper där behoven ofta är svåra att uppskatta så långt fram i tiden som kontrakten sträcker sig. De medel som har för att begränsa omfattningen genom begränsande regler i anbudsfasen är svaga. slog 2018 fast att det inte är tillåtet att ställa obligatoriska krav på ett timarvode över golvpriset. Efter Högsta förvaltningsdomstolens avgörande ser sig endast kunna använda takpriser för enskilda konton, samt vissa regler på övergripande nivå om hur ersättningen får fördelas. Två problem kan uppstå i den här verksamheten till följd av prisspekulation. Det ena är att entreprenörens incitament att genomföra olika typer av åtgärder påverkas av om de är högt eller lågt prissatta. Det andra är att inte kan veta vilket anbud som till slut ger lägst kostnad om det är stora skillnader mellan anbudspriser och slutliga kostnader. har förbättrat sina verktyg för att motverka den första risken genom att följa upp leverantörerna och säkerställa att beställt arbete också blir utfört. Men kan inte hindra att obalanserad prissättning kan ha stor påverkan på slutkostnaden. Detta ger också en osäker marknad för leverantörerna. Granskningen ger starka indikationer, men det går inte att precisera hur stort problemet är eftersom uppföljning och dokumentation inte möjliggör sådana analyser. bedömer därför att det är angeläget att genomför sådana analyser innan regeringen och myndigheten tar ställning till vilka större åtgärder som bör vidtas. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1992/93:100 Förslag till statsbudget för /94, bet. 1993/94:180 Bolagisering av m.m., bet. 1995/96:220, Lag om statsbudgeten, bet. 1996/97:KU3, rskr. 2008/09:35 Framtidens resor och transporter, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:93 Mål för framtidens resor och transporter, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2016/17:21 Infrastruktur för framtiden, bet 2016/17:TU4, rskr. 2018/19:1 Budgetpropositionen , bet 2018/19:TU1, rskr. Olykke, G. & , J., ”Defining abnormally low tenders: A comparison between and ”, , 13(4), 2017, , J-E., , , , J., Ridderstedt, I. och , D., Kostnadsanalyser av upphandlade kontrakt: Två studier av investerings- och reinvesteringsprojekt, VTI rapport 976, 2018 , underhåll av vägar, 2017:8 , Kontraktsanalys basunderhåll väg – slutrapport, 2016. , – integrerade arbetssätt och samverkan (förstudie), 2017 , internrevisionen, Hantering av ÄTA-kostnader, 2017 , Underhållsplan 2018–2021, 2018 , arbete med produktivitet och innovation i anläggningsbranschen (1), 2018 , Utvärdering snöröjning /18, 2018 , arbete med produktivitet och innovation i anläggningsbranschen (2), 2019 R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T Översiktlig redovisning från av kostnader och avropade mängder för 47 basunderhållskontrakt Fullständig redovisning från av kostnader och avropade mängder för 3 basunderhållskontrakt Regeringsbeslut N2017/06132/TIF, N2017/02483/TIF, . , Arbetsordning VO Underhåll, TDOK 2011:360 , Administrativa föreskrifter basunderhåll väg, AFD.242 , Brist och åtgärdsrapportering basunderhåll väg, , för mängdförteckning för basunderhåll väg, . , Informationsmaterial om IT-system , , Informationsmaterial om IT-system GPD-analys, . , Utrullningsplan version 2.0, inkommit . Svar via e-post från , . Svar via e-post från förvaltare av IT-system , , . Svar via e-post från förvaltare av IT-system GPD-analys, , . Minnesanteckning från möte med , . Minnesanteckning från möte med företrädare för Minnesanteckning från telefonmöte med företrädare för Vägsystem, . Intervju med projektledare, , . Intervju med projektledare, , . Intervju med projektledare, , . Intervju med projektledare, , . Intervju med projektledare, , . Intervju med nationell samordnare, , . Intervju med nationell samordnare, , . Intervju med nationell samordnare, , . Intervju med nationell samordnare, , . Intervju med Inköpare, , . Intervju med Inköpare, , . 48 R I K S R E V I S I O N E N drift och underhåll av statliga vägar – betydligt dyrare än avtalat har granskat upphandling av basunderhåll för statliga vägar. Avvikelserna mellan upphandlat pris och slutlig kostnad är större för basunderhållet än för andra typer av entreprenader som använder sig av. Det genomsnittliga baskontraktet ökade . Det ﬁnns systematiska faktorer som påverkar kostnadsavvikelserna, exempelvis skillnader mellan olika leverantörer, regioner och grad av personalomsättning. Bättre kunskap om vilka underhållsåtgärder som behövs, så att tilläggsbeställningar kan minska, skulle bidra till att kan arbeta mer eﬀektivt med att minska kostnadsöverskridanden och därigenom få mer underhåll för pengarna. bedömer att baskontrakten är känsliga för obalanserad budgivning. Leverantörerna kan sätta priser baserade på spekulation om att behovet av vissa typer av arbeten ska öka eller minska jämfört med förfrågningsunderlaget. Ett problem som kan uppstå är att leverantörens incitament att genomföra olika typer av åtgärder påverkas av om de är högt eller lågt prissatta. Ett annat problem är att får svårt att bedöma vilket anbud som ger lägst kostnad om det är stora skillnader mellan anbudspriser och slutliga kostnader. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , , , , , , , Shekarabi, Ygeman, , , , , , , , , Regeringen beslutar skrivelse 2019/20:72 om upphandling av drift och underhåll av statliga vägar