prop · H703152 · 2020-04-07 00:00:00 — Det kan konstateras att en huvudman som anordnar temporära vårdplatser med anledning av en samhällsfarlig sjukdom, kan tänkas ha ett eget intresse av att avveckla verksamheten så snart som behovet upphör, inte minst eftersom det är förenat med kostnader att tillhandahålla tillfälliga lokaler. Risken för att sådana tillfälliga anordningar blir kvar än vad som är motiverat utifrån hälso- och sjukvårdens behov av lokalerna, bör därmed vara begränsad. () och Kommuner och Regioner har framfört att bemyndigandet bör utformas så att det även omfattar omsorgsverksamhet som anordnas av kommunen, exempelvis särskilda boendeformer enligt socialtjänstlagen (2001:453) och motsvarande insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Det saknas beredningsunderlag för att inom ramen för det nu aktuella lagstiftningsärendet utvidga bemyndigandet till att även omfatta sådana tillfälliga byggnader som kan komma att behövas i den kommunala omsorgen. Regeringen utesluter dock inte att det framöver kan finnas behov av ytterligare åtgärder för att omhänderta dessa synpunkter. Behovet av att förhandsprövar de byggnader och anläggningar som hälso- och sjukvården behöver bedöms bli begränsat Bemyndigandet kan antingen ges en generell utformning eller innehålla en uppräkning av vissa bestämmelser i . I likhet med de bedömningar som gjorts avseende bemyndigandet att meddela föreskrifter om undantag vid naturhändelser med synnerligen omfattande negativa effekter på miljön eller egendom respektive en särskilt omfattande tillströmning av asylsökande, bedöms det vara mest ändamålsenligt att precisera vilka bestämmelser i som regeringen ska kunna meddela föreskrifter om undantag från (se prop. 2004/05:106 s. 7 f. och 2016/17:195 s. 17). Regeringen bedömer att ett brett bemyndigande som omfattar samtliga bestämmelser i , i linje med det som finns när det är fråga om krig och krigsfara, är alltför långtgående mot bakgrund av de behov som kan antas uppstå till följd av en omfattande smittspridning i samhället. De bestämmelser som kan behöva undantas när det är fråga om spridning av samhällsfarliga sjukdomar bör i allt väsentligt i stället vara jämförbara med de undantag som kan meddelas i fråga om en särskilt omfattande tillströmning av asylsökande (16 kap. 13 a § PBL). I det fallet ska bemyn- digandet möjliggöra nya anläggningsboenden där människor kan behöva tillbringa . Bemyndigandet utformades även med hänsyn till att sådana boenden kan anordnas av en mångfald av olika enskilda aktörer, vilket innebär att behöver säkerställa att boendemiljön blir tillfredsställande. När det är fråga om hälso- och sjukvårdens behov av ytterligare lokaler för att tillfälligt hantera spridningen av en samhällsfarlig sjukdom är situationen i flera avseenden en annan. Även om behovet av nya vårdplatser kan vara stort, handlar det om ett begränsat antal anläggningar som kan komma i fråga i hela landet. Det innebär att antalet tillfällen när det finns risk för konflikter med motstående intressen är litet. Att det är en offentlig huvudman som tillhandahåller vården kan även förväntas leda till att platser väljs som från allmän synpunkt i huvudsak är lämpliga för det avsedda ändamålet, vilket inte alltid kan antas vara fallet när en enskild aktör etablerar ett anläggningsboende mot en ekonomisk ersättning. Utgångspunkten att hälso- och sjukvårdens behov av lokaler behöver tillgodoses snabbt, talar även för att platser väljs som redan är ianspråktagna i något avseende. Detta eftersom oexploaterad mark ofta leder till att det tar innan lokalerna kan tas i anspråk. Det handlar även om temporära åtgärder som i många fall kan tänkas finnas på platsen . Om sådana tillkommande byggnader och anläggningar inkräktar på enskilda och andra allmänna intressen, kommer det alltså att vara fråga om begränsade och övergående olägenheter. Sammantaget bör därför behovet vara väsentligt mindre av att prövar om de nya byggnader eller anläggningar som hälso- och sjukvården behöver är lämpliga i förhållande till allmänna och enskilda intressen, än när det är fråga om att anordna boenden för att omhänderta en omfattande tillströmning av asylsökande. har tillsyn över byggverksamheten i kommunen och nämnden ska uppmärksamt följa den allmänna utvecklingen inom kommunen och dess närmaste omgivning samt ta de initiativ som behövs i frågor om byggande (jfr 11 kap. 5 § och 12 kap. 2 § PBL). Utifrån dessa funktioner är det angeläget att , som () är inne på, hålls underrättad om sådana åtgärder som med stöd av föreskrifter om undantag skulle kunna vidtas utan lov eller föregående anmälan till nämnden, i strid med de ordinarie bestämmelserna i . Regeringen bör kunna föreskriva att det är en förutsättning för att eventuella undantag ska bli tillämpliga, att hålls informerad. Vilka undantag från bör föreskrifterna kunna omfatta? Främst är det bestämmelserna i 9 kap. PBL om kraven på bygglov, rivningslov och marklov som behöver kunna omfattas av föreskrifter om undantag. Handläggningstiden i lovärenden kan medföra oönskade konsekvenser i en situation där det förekommer en omfattande smittspridning och sjukvårdens tillgång till t.ex. nya vårdplatser snabbt behöver öka för att behoven ska kunna tillgodoses. I sådana fall kan det vara ändamålsenligt att regeringen kan meddela föreskrifter om undantag från kraven på bygglov. Motsvarande bemyndigande i 16 kap. 13 a § PBL utformades 2019/20:152 mot bakgrund av erfarenheterna då ett stort antal flyktingar sökte asyl i . Erfarenheterna visar att det då ibland upp- stod frågor hos bl.a. byggnadsnämnder om hur kraven på bygglov ska förstås, t.ex. i vilka fall det krävs lov för att använda ett befintligt fler- bostadshus som asylboende eller att tillfälligt använda t.ex. en idrottshall I vissa fall ifrågasattes det även om kravet på bygglov var motiverat, exempelvis när det var fråga om en tältförläggning på statlig mark där det var förhållandevis långt till Dessa erfarenheter har ansetts tala för att regeringen bör kunna undanta vissa åtgärder från kraven på bygglov (se prop. s. 18). De situationer som uppstod kan i viss utsträckning anses vara jämförbara med när det gäller att anordna ytterligare vårdplatser i en befintlig byggnad eller att temporärt använda ett befintligt kylrum som bårhus. Bemyndigandet bör kunna begränsas till att undanta vissa åtgärder från kraven på bygglov, marklov och rivningslov. Det behöver inte omfatta de förutsättningar som ska föreligga för att bygglov ska ges. heller omfatta de processuella bestämmelserna kring bygglov. melser från vilka undantag bör kunna göras är därmed 9 kap. 2 och 10– 13 §§ PBL. Därutöver gäller att ett antal bestämmelser i ska tillämpas oavsett om åtgärden är förenad med krav på bygglov eller inte. Bland annat gäller att en åtgärd som avser ett byggnadsverk, en tomt eller en allmän plats ska genomföras så att åtgärden inte strider mot den detalj- plan eller de områdesbestämmelser som gäller för området (10 kap. 2 § I en brådskande situation kan det vara nödvändigt att vidta åtgärder på mark som är detaljplanelagd och då i strid med detaljplanen. lovskravet tas bort behöver undantag göras även från denna bestämmelse. Däremot bör bemyndigandet inte ta sikte på detaljplanekravet i 4 kap. 2 § PBL som sådant, eftersom åtgärderna är avsedda att pågå under en En annan tänkbar situation är att bemyndigandet utnyttjas på så sätt att bygglovskravet tas bort, men att en anmälningsskyldighet införs för att säkerställa att samtliga byggåtgärder kommer till kommunens kännedom. Det kan då finnas behov av att regeringen meddelar föreskrifter om att vissa åtgärder kan få påbörjas innan har beslutat om startbesked eller slutbesked (10 kap. 3 och 4 §§ PBL). Det bör därmed även kunna bli aktuellt att helt undanta kraven på startbesked och slutbesked. Vidare gäller att byggnader ska utformas och placeras på visst sätt i förhållande till olika allmänna och enskilda intressen (2 kap. PBL). bestämmelser gäller i vissa avseenden oavsett om en byggnad kräver detaljplan och bygglov eller inte. Den som påverkas av en åtgärd kan därför normalt initiera ett tillsynsärende. Utifrån dessa förutsättningar kan det finnas skäl för regeringen att meddela föreskrifter som innebär att kraven helt eller delvis inte behöver vara uppfyllda. att regeringen har möjlighet att undanta delar av bestämmelser. Bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om undantag från de allmänna intressena vid en särskilt omfattande tillströmning av asylsökande har begränsats till att omfatta kraven på att hänsyn ska tas till allmänna intressen vid lokalisering, placering och utformning av bebygg- else enligt 2 kap. 6, 9 och 10 §§ PBL. I de fallen kan man alltså göra undantag från det s.k. anpassningskravet, omgivningskravet och kravet på att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. ska följas. Det kan jämföras med bemyndigandet i fråga om naturhändelser med synnerligen omfattande negativa effekter på miljön eller egendom, som ger möjlighet att helt efterge kraven på att hänsyn ska tas till de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL. I det senare fallet är bemyndigandet alltså betydligt vidare. När det gäller att tillgodose hälso- och sjukvårdens behov av lokaler bör det vara tillräckligt att regeringen kan meddela föreskrifter om undantag från de allmänna intressena i 2 kap. PBL i samma utsträckning som vid en särskilt omfattande tillströmning av asylsökande. De värden som dessa bestämmelser syftar till att främja och skydda kan i viss mån tryggas genom att begränsa undantagens räckvidd, exempelvis genom att undantagen begränsas till att omfatta vårdplatser som anordnas i befintliga lokaler eller på mark som redan är exploaterad. Det finns inte heller någon risk för att huvudmannen kommer att ta i anspråk platser som inte ger möjlighet att bedriva vård. Redan från det perspektivet bör behovet av att reglera vilka platser som kan komma i fråga vara begränsat. Omgivningskravet innebär emellertid även att byggnadsverk inte får lokaliseras, placeras eller utformas så att den avsedda användningen eller byggnadsverket medför en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet (2 kap. 9 § PBL). De byggnadsverk som skulle kunna tillkomma med stöd av bemyndigandet får normalt antas vara av sådant slag att de typiskt sett bör kunna utformas och användas i överensstämmelse med dessa krav. Vid utformningen av eventuella föreskrifter är förenligheten med dessa krav dock något som noga kommer att behöva beaktas. Regeringen har omfattande möjligheter att besluta att vissa krav på utformning och tekniska egenskaper inte behöver uppfyllas vid nybyggnad, ombyggnad eller annan ändring av en byggnad (16 kap. 2 § 5 PBL). En bestämmelse som inte omfattas av befintliga möjligheter till undantag är 8 kap. 9 § PBL om obebyggda tomter. Bestämmelsen ska i skälig utsträckning tillämpas även på bebyggda tomter (8 kap. 10 och 11 §§ PBL). Av bestämmelsen, som i viss utsträckning kan tillämpas oberoende av om en åtgärd är föremål för bygglovsprövning eller inte, följer bl.a. att en tomt ska ordnas så att det finns lämpligt utrymme för exempelvis friyta för parkering, lek och utevistelse. Även sådana krav kan behöva sättas åt sidan i en extraordinär situation. Den bestämmelsen bör, liksom 10–12 §§ som hänvisar dit, lämpligen omfattas av bemyndigandet. Sammanfattningsvis bör bemyndigandet möjliggöra undantag från kraven på att hänsyn ska tas till allmänna intressen enligt 2 kap., kraven på tomter, allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader enligt 8 kap., kraven på bygglov, rivningslov och marklov enligt 9 kap. och vissa bestämmelser om genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder i 10 kap. Föreskrifter om undantag ska vara proportionella Det bemyndigande som gäller vid en särskilt omfattande tillströmning av asylsökande innehåller ett krav på att de föreskrifter om undantag som regeringen meddelar ska vara proportionella i förhållande till de intressen som bestämmelserna avser att skydda och främja. 2019/20:152 på tanken att ju fler asylsökande som i en extraordinär situation söker sig till , desto fler undantag kan behöva införas i förhållande till de ordinarie reglerna utifrån behovet av att möjliggöra nya boenden. ande synsätt kan i viss mån få betydelse för vilka undantag som kan behöva göras när det förekommer spridning av en samhällsfarlig sjukdom i en sådan omfattning att det finns en påtaglig risk för att hälso- och sjuk- vårdens lokaler inte räcker till. Kravet på proportionalitet innebär att regeringen behöver utforma föreskrifterna med hänsyn till situationen. Föreskrifter som innebär undan- tag från de ordinarie reglerna bör inte göras mer omfattande än vad som är motiverat med hänsyn till förutsättningarna då föreskrif- Föreskrifter som innebär undantag som kan komma i konflikt med enskilda och allmänna intressen ska således endast meddelas i de fall det är befogat från allmän synpunkt, t.ex. vid en situation när det finns anledning att befara allvarliga konsekvenser till följd av att antalet vårdplatser inom hälso- och sjukvården inte räcker till. Kravet på att reger- ingen behöver utforma föreskrifterna med hänsyn till situationen kan exempelvis leda till att föreskrifterna bör avgränsas geografiskt. De ordinarie reglerna i syftar till att skydda och främja väsentliga intressen för såväl enskilda som det allmänna, vilket innebär att varje undantag noga behöver vägas mot de intressen som reglerna syftar till att skydda och främja. Ett exempel där konsekvenserna bör vara begränsade är kraven på att bebyggelse och byggnadsverk ska utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till behovet av framtida förändringar och kompletteringar (2 kap. 6 § första stycket 8 Föreskrifter som innebär mera ingripande undantag bör således endast meddelas i de fall då det verkligen är befogat från allmän synpunkt. Det gäller även undantag som gör det möjligt att bygga utan sedvanlig hänsyn till bestämmelser som gäller grundläggande skydd för hälsa, säkerhet och miljö samt undantag som kan påtagligt skada områden och anläggningar m.m. av riksintresse som omfattas av bestämmelserna i 3 och I detta sammanhang bör det emellertid framhållas att risken för skador på motstående intressen skiljer sig åt beroende på vilka åtgärder som det handlar om. Exempelvis kan nybyggnad i ett känsligt naturområde leda till väsentligt större skador på sådana intressen, än om det är fråga om att etablera nya vårdplatser i en befintlig byggnad. I kravet på proportionalitet ligger också att hänsyn ska tas till de ingrepp i den kommunala självstyrelsen som ett utnyttjande av föreskriftsrätten Vid utformningen av föreskrifter bör alltså principen råda att inskränkningen inte ska gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Normalt krävs bygglov för att ta i anspråk eller inreda en byggnad för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden senast har använts Vid denna prövning aktualiseras nybyggnadskraven, även om kraven i det enskilda fallet får anpassas och avsteg från kraven göras. nämnda bestämmelser kan förhindra att byggnaden kan användas för vård- Att regeringen får meddela föreskrifter om att vissa utformnings- och egenskapskrav trots 8 kap. 2 och 5 §§ eller vid tillämpningen av 8 kap. 7 och 8 §§ inte behöver uppfyllas vid nybyggnad, ombyggnad eller annan ändring av en byggnad, framgår av 16 kap. 2 § 5 PBL. inte komma i fråga att regeringen meddelar föreskrifter som innebär oacceptabla risker för människors hälsa, säkerhet eller miljön. Att riskerna inte får vara oacceptabla bygger på synsättet att vissa små risker ofta måste accepteras, eftersom det sällan är möjligt att helt utesluta risker. Uttrycket oacceptabla risker används bl.a. i 16 kap. 4 § PBL och 3 kap. 28 § plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF. I kravet på proportionalitet ligger vidare att föreskrifter som kan antas medföra påtaglig skada på riksintressen inte bör kunna komma i fråga om skadan på riksintresset kan antas bestå efter den tidpunkt då byggnadsverket som undantaget avsett att möjliggöra har avvecklats. När det gäller områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar bör föreskrifter om undantag över huvud taget inte komma i fråga när det gäller åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Även risken för att en åtgärd medför bestående skador på t.ex. mark och vatten eller den byggda miljön när åtgärden avvecklats och marken återställts – med den risk för olägenheter för omgivningen som detta kan medföra – bör beaktas när undantagen utformas. I kravet ligger även att undantagen inte får gå längre än vad som är lämpligt i förhållande till syftet. Det innebär att fördelarna av undantagen sammantagna måste överväga de nackdelar som kan uppstå i förhållande till de motstående intressen som de undantagna reglerna syftar till att skydda och främja. har framfört att förslaget i vissa delar kan innebära att plan- och bygglagstiftningen och hälsoskyddsreglerna i kolliderar, exempelvis om föreskrifter om undantag utformas så att kan tillåta åtgärder som miljönämnden senare finner anledning att förbjuda eller förelägga om åtgärder som medför kostnader för verksamhetsutövaren. Regeringen bedömer att sådana konsekvenser bör kunna förhindras, om föreskrifterna utformas på ett lämpligt sätt. Enligt regeringens uppfattning ligger det i kravet på proportionalitet att föreskrifter om undantag behöver utformas på ett sätt som så långt det är möjligt medför att regelverket i stort får en lämplig utformning. Undantagsbestämmelserna kommer att vara tidsbegränsade Det ligger i sakens natur att de situationer som avses i bemyndigandet är temporära. Av praktiska skäl kommer därför föreskrifter med stöd av bemyndigandet endast att gälla . Det innebär att det, till skillnad från sådana åtgärder som kan behöva vidtas till följd av en särskilt omfattande tillströmning av asylsökande, saknas skäl att i bemyndigandet ställa krav på en tidsbegränsad giltighet av de föreskrifter som regeringen kan komma att meddela med stöd av bemyndigandet. Det bör dock säkerställas att de byggnader, anläggningar eller andra åtgärder som kan medges enligt undantagsbestämmelserna, inte tillåts att bli permanenta utan en ordinarie prövning enligt . Därför bör det framgå av bemyndigandet att de undantag som medges enligt föreskrifterna ska ha en begränsad giltighetstid. Det innebär att föreskrifter om undantag inte ska ha en längre giltighetstid än vad som krävs med hänsyn till den specifika åtgärdens syfte. Om det finns ett intresse av att permanenta ifrågavarande byggnader och anläggningar efter det att giltighetstiden har löpt ut, ska en ordinarie prövning ske enligt tillämpliga bestämmelser i . Föreskrifter om undantag behöver utformas med hänsyn till kraven i MKB-direktivet I det s.k. MKB-direktivet, dvs. och rådets direktiv /92/EU av om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (senast ändrat genom direktiv /52/EU), finns det krav på miljöbedömning av vissa projekt. Direktivet innebär att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bl.a. på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras miljöpåverkan innan tillstånd ges (artikel 2.1). Det gäller bl.a. projekt för tätortsbebyggelse (se punkt 10 b i bilaga II till direktivet). Av direktivet framgår dock att medlemsstaterna får, efter bedömning från fall till fall och inom ramen för den nationella lagstiftningen, besluta att inte tillämpa direktivet på projekt eller delar av projekt som enbart avser beredskapen vid civila olyckor och kriser, om medlemsstaten anser att det skulle inverka negativt på dessa syften (artikel 1.3). Bemyndigandet är avsett att tillämpas vid sådana civila kriser som anges i direktivet. Förslaget är således förenligt med MKB-direktivet. Kraven i direktivet utgör emellertid en begränsning som kommer att behöva beaktas i samband med att regeringen utformar föreskrifter om undantag från bestämmelserna i . Föreskrifter om undantag påverkar inte räckvidden av annan lagstiftning Att regeringen meddelar föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser i har inte någon betydelse i förhållande till krav som följer av annan lagstiftning. Sådana krav kan ha betydelse för hur exempelvis fältsjukhus och andra tillfälliga vårdbyggnader kan placeras. Enligt ordningslagen (1993:1617) får en offentlig plats inom detaljplanelagt område inte utan tillstånd av användas på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget (3 kap. 1 §). Kravet på tillstånd kan t.ex. omfatta utplacering av containrar eller tält på en offentlig plats. Med uttrycket offentlig plats avses bl.a. gator, vägar, torg, parker och andra platser som i en detaljplan redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål och andra landområden som stadigvarande används för allmän trafik (1 kap. 2 §). Tillstånd behövs dock inte, om platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig omfattning och utan att inkräkta på någon annans tillstånd (3 kap. 1 §). I finns flera bestämmelser som kan ha betydelse för hur byggnader får placeras. Exempelvis finns i de allmänna hänsynsreglerna krav på att alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (2 kap. 3 §). Vidare ska, för en verksamhet eller en åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde, väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna Prop. 2019/20:152 uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön (2 kap. 6 §). Det finns även krav på att en verksamhet eller en åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt någon annan bestämmelse i ska anmälas för samråd hos tillsynsmyndigheten (), om verksamheten eller åtgärden kan komma att väsentligt ändra naturmiljön (12 kap. 6 §). Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor gäller även för tillfälliga vårdbyggnader och tillfälligt nyttjande av byggnader som vårdbyggnader. Lagen medger en helhetssyn på brandskyddet, som består av både byggnadstekniskt brandskydd och organisatoriska lösningar. Som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap framhåller bör det vara möjligt för ägare eller nyttjanderättshavare att i enlighet med lagen om skydd mot olyckor skapa ett skäligt brandskydd i den nu aktuella situationen. Även i arbetsmiljölagen (1977:1160) finns bestämmelser som påverkar hur byggnader kan utformas och placeras. Bland annat ska arbetsmiljön vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur (2 kap. 1 §). Arbetslokaler ska vara så utformade och inredda att de är lämpliga från arbetsmiljösynpunkt. Vidare ska de arbetshygieniska förhållandena när det gäller luft, ljud, ljus, vibrationer och liknande vara tillfredsställande (se 2 kap. 3 och 4 §§). Föreskrifter om undantag från ska alltså inte påverka tillämpningen av de ovan nämnda författningarna. Regeringens förslag: Lagändringen ska träda i kraft . Föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet ska få avse tid Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regering- ens utom när det gäller datum för ikraftträdande. I utkastet till lagråds- remiss föreslås att lagändringen ska träda i kraft . Skälen för regeringens förslag: Lagändringen bör träda i kraft så snart Detta bedöms vara . Arbetet med att etablera fältsjukhus har redan påbörjats i landet. inte heller uteslutas att ytterligare fältsjukhus kan behöva etableras innan