prop · H80351 · 2020-11-19 00:00:00 — förutsättningar för en effektiv handläggning i domstol. vidare i det som anförs i promemorian att en myndighet som beslutar om ingripande kan upplevas som mer tydlig för marknadens aktörer än en myndighet som behöver ansöka om stämning vid domstol, vilket kan öka företagens incitament att avstå från konkurrensbegränsande åtgärder. vid är däremot av uppfattningen att lagen om domstolsärenden inte ger upphov till några tidsbesparingar vid en domstolsprocess eftersom det torde finnas en skyldighet att hålla sammanträde om en part begär det. tingsrätt (Patent- och ) och anför att handläggningen av ett överklagande inte kommer att bli effektiv. på att alla handlingar som ges in till domstol kommer att vara processmaterial och ligga till grund för domstolens avgörande. finns en möjlighet enligt lagen om patent- och marknadsdomstolar att tillämpa bestämmelser om preklusion och s.k. stupstock i ärenden är inte tillräcklig för att kompensera för effektivitetsförlusten. anger vidare att handläggningstiden hos kommer att öka eftersom ett beslut i sak kräver en mer omfattande utredning av såväl de faktiska omständigheterna, med bevisprövning, som de rättsliga förutsättningarna. anser att den potentiella effektivitetsvinsten av reformen påverkas av i vilken omfattning som överprövning av beslut kommer ske, men att det inte förändrar behovet av reformen. är det problematiskt att dagens rättsprocesser drar ut , vilket skadar marknadens funktionssätt, och det är viktigt att verket ges möjlighet att ingripa mot överträdelser på ett snabbt och effektivt sätt. instämmer i promemorians bedömning att effek- tiviteten inte är tillfredsställande och att varje möjlighet till ökad effektivitet och snabbare avslut bör tas tillvara. En förändrad process, där i första instans beslutar om konkurrensskadeavgift, kan potentiellt leda till ökad effektivitet. det inte är säkert att den genomsnittliga handläggningstiden kommer att Vid en samlad bedömning framstår det dock enligt Svenskt Näringsliv som att möjligheterna till en ökad total effektivitet i processen är större än risken att den genomsnittliga tiden skulle öka. (Patent- och ) och Svenska befarar att andelen överklaganden av beslut om konkurrensskadeavgift kommer att bli hög. advokatsamfund menar det finns tydliga indikationer på att besluten kommer att upphävas eller ändras i domstol. Juridiska fakultetsstyrelsen vid menar att behovet av de föreslagna reglerna inte klargörs i promemorian och att förslagen därför är svåra att bedöma. Det framgår t.ex. inte på vilket sätt som förslaget möter de konkurrensproblem som följer av den digitala teknik- utvecklingen. Svensk Försäkring efterfrågar en bredare analys och uttalar att möjligheten till förbättringar av effektiviteten inte enbart är tillräcklig för att överväga ett nytt system. vid anför att tillämpningen av gällande regelverk inte är tillräckligt effektiv och ser ett behov av att stärka och konkurrensreglernas ställning i . Den avskräckande effekten av förbuden mot konkurrens- begränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning kan annars komma att påverkas negativt till skada för samhällsekonomin. Flera remissinstanser lämnar synpunkter på vilka krav på rättssäkerhet som bör ställas på beslutsfattande. Några av de remissinstanser som tillstyrker eller är tveksamma till förslaget anför i huvudsak att det måste säkerställas att utredar- och beslutsroller separeras. vid framhåller bl.a. att det inte kan anses föreligga någon risk att företagens intresse av rättssäkerhet kan komma att försämras i någon utsträckning som kommer i konflikt med företagens rättigheter enligt eller EU:s rättighetsstadga. anser dock att den maktförskjutning från företagen till som beskrivs i promemorian måste förenas med åtgärder som säkerställer att utredningar, dess beslutsfattande och den efterföljande domstolsprocessen är rättssäkra och tillvaratar företagens rättigheter. Svensk Försäkring ställer sig tveksam till om det går att hitta en modell som lever upp till rättssäkerhet och kvalitet i beslutsfattandet inom ramen för den nuvarande enrådighetsmyndigheten. Även de remissinstanser som avstyrker förslaget pekar på att organisation måste förändras för att rättssäkerheten ska kunna säkerställas. Juridiska fakultetsstyrelsen vid anför att samhället ska kunna lita på att beslut och handläggning är av hög kvalitet och sköts kompetent och rättssäkert, men att det i promemorian saknas utredning om de risker som finns och hänsyn som behöver tas i dessa avseenden. Enligt talar starka rättssäkerhetsskäl mot förslaget, eftersom det är fråga om en sanktion av straffrättslig karaktär. I domstol kan parter och vittnen lämna sina uppgifter under sanningsförsäkran respektive ed, vilket inte är möjligt vid förhör som hålls av . Förutsättningarna för att få fram ett tydligt och rättssäkert beslutsunderlag är enligt hovrätten betydligt bättre i en domstol än i en myndighet. anför att det inte strider mot rådande rätts- säkerhetskrav att en myndighet både utreder och fattar beslut i konkurrens- ärenden när det, som i den svenska rättsordningen, finns möjlighet till en full domstolsprövning både rättslig och i sak. Vid en utökad beslutanderätt för skulle därmed uppfylla de rättssäkerhets- krav som finns såväl inom ramen för som för EU:s rättighetsstadga. Som anges i promemorian har ända kunnat ålägga företag att upphöra med en överträdelse och gäller den ordningen att både utreder och som första instans fattar slutligt beslut även i ärenden rörande företagskoncentrationer. Enligt är det lika kompli- 2020/21:51 cerade, och i mångt och mycket samma eller liknande, frågor som verket måste bedöma för att kunna ålägga ett företag att upphöra med en överträdelse eller förbjuda en företagskoncentration som de frågor som det handlar om att bedöma för att avgöra om det finns grund för att påföra ett företag konkurrensskadeavgift. I fråga om det regeringsuppdrag som redovisas i rapporten vid en utökad beslutanderätt () anför verket att de åtgärder som kommer att vidtas avseende den interna kvalitetssäkringen kommer att genomföras oavsett om myndigheten ges utökad beslutanderätt i sanktionsfrågor eller inte. Vad gäller förslaget om rättegångskostnader anför att det i det fortsatta lagstiftningsarbetet bör klargöras att parter saknar rätt till ersättning av allmänna medel för kostnader som uppkommer handlägger ett ärende, dvs. i tiden före en eventuell domstolsprövning av verkets beslut. anser däremot att det bör införas en bestämmelse om att företag som vinner framgång i en talan mot även ska ha rätt till täckning av sådana kostnader som hänför sig till handläggningen hos som första instans. Skälen för regeringens förslag Det kan inledningsvis konstateras att direktivet inte ställer upp något krav på att den nationella konkurrensmyndigheten själv ska kunna besluta om sanktionsavgifter. I artikel 13 sägs att konkurrensmyndigheten antingen själv ska kunna besluta eller, i ett förfarande som inte är straffrättsligt, kunna begära att företag ska påföras effektiva, proportionella och avskräckande sanktionsavgifter. Produktionen av varor och tjänster har blivit alltmer internationell och företag bedriver handel över gränserna i allt högre utsträckning. Den globala handeln och den internationella konkurrensen ökar. Enligt ökar antalet konkurrensärenden som sträcker sig över flera jurisdiktioner. rekommenderar att stater vidtar lämpliga åtgärder för att minimera direkta eller indirekta hinder för ett effektivt samarbete mellan tillsynsmyndigheterna. Den digitala teknikutvecklingen påverkar också tydligt både företag och konsumenter. Den innebär även att många marknader förändras i snabbare takt . Nya produkter och tjänster uppstår hastigt men kan även bli kortlivade. Den gränslösa handeln och de snabba marknadsrörelserna som kan vara fallet inom den digitala ekonomin medför att konkurrenstillsynen står inför stora och delvis nya utmaningar, bl.a. i form av nödvändigheten att agera genom samarbete med andra länders konkurrensmyndigheter. Dynamiken på de digitala marknaderna hotas om ingripanden inte kan ske mot företag som skaffar sig marknadsmakt med konkurrensbegränsande medel. Det motverkar företagets investeringsvilja och utarmar de investeringar som redan har gjorts. Behovet av starka konkurrensmyndigheter för att värna och skydda en sund konkurrens på marknaden är stort. påbörjades ett arbete på EU-nivå med att utforma EU:s framtida industripolitik. I detta arbete är europeisk industris kon- kurrenskraft en nyckelfråga. Konkurrensfrågorna utgör en central del i arbetet. undertecknades en icke-bindande deklaration av ett antal EU-medlemsstater, däribland . En av de nyckelåtgärder som lyfts fram i deklarationen är att effektivisera konkurrenstillsynen för att kunna möta utmaningarna med digitaliseringen och säkerställa en likvärdig spelplan med företag från länder utanför EU. Vidare har kommissionen tagit initiativ till åtgärder som syftar till att se till att konkurrensreglerna är anpassade till den moderna ekonomin i syfte att bevara den inre marknadens konkurrenskraft. Den ekonomiska utvecklingen och den allt snabbare förändringen av marknaderna kräver att de verktyg som konkurrensmyndigheterna har för att säkerställa att marknaderna präglas av effektiv konkurrens utvecklas och uppdateras. Direktivet innehåller sådana verktyg. Därutöver finns det anledning att vidta åtgärder som kan skapa möjligheter att ytterligare effektivisera handläggningsprocessen i konkurrenslagsärenden och även skapa större överensstämmelse mellan de nationella lagregler som finns och de befogenheter som kommissionen har för att beivra överträdelser av förbuden i artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget. Därigenom ökar förutsättningarna för att bedriva tillsynsarbetet i ett mer enhetligt system för att möjliggöra en effektiv konkurrenstillsyn över nationsgränserna till skydd för konkurrensen på marknaden. Dessutom ökar förutsättningar för att säkerställa en väl fungerande inre marknad där den avskräckande effekten av förbuden kan upprätthållas, exempelvis genom att flera konkurrensmyndigheter kan agera samordnat gentemot dem som bryter mot förbuden. vid anför finns annars en risk att den avskräckande effekten av förbuden kan komma att påverkas negativt till skada för samhällsekonomin. Den fråga som ska övervägas i det följande gäller om den ordningen att Patent- och , på talan av , prövar och beslutar i frågor som gäller konkurrensskadeavgift ska bestå. I prome- föreslås att ordningen ändras. Förslaget innebär att frågor om konkurrensskadeavgift ska prövas av i första instans. Verkets beslut ska få överklagas till Patent- och och där handläggas i den ordning som gäller för domstolsärenden. Flertalet remissinstanser är positiva till promemorians förslag, men några är starkt kritiska. Kritiken består sammanfattningsvis av att det inte finns något behov av samarbete som motiverar beslutanderätt för , att förslaget inte leder till några effektivitetsvinster och att det inte uppfyller de rättssäkerhetskrav som bör ställas. Harmoniserat beslutsfattande om sanktioner Vad först gäller frågan om behovet av att harmonisera ordningen för beslutsfattandet med vad som gäller i övriga medlemsstater så kan det konstateras att det stora flertalet konkurrensmyndigheter inom EU har beslutanderätt i fråga om sanktionsavgifter, låt vara att formerna för och organisationen av beslutsfattandet kan skilja sig åt mellan dessa medlemsstater. tillhör en av sex EU-medlemsstater som tillämpar ett system där talan om sanktioner i konkurrensärenden utreds och beslutas i domstol i första instans. Flera remissinstanser, däribland och Företagarna, anser att det är viktigt att så långt möjligt strukturera arbetet i ett enhetligt system för att säkerställa en effektiv konkurrensövervakning och en inre marknad. universitet ifrågasätter vilket behov det finns av samarbete mellan olika medlemsstater som motiverar att ska få besluta om Samarbetet mellan medlemsstaternas konkurrensmyndigheter tar sin utgångspunkt i rådets förordning (EG) 1/2003. I förordningen anges att det finns en skyldighet att tillämpa artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget när nationell konkurrensrätt tillämpas på avtal och förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna inom EU (artikel 3). förordningen framgår att konkurrensmyndigheterna är behöriga att i enskilda ärenden tillämpa förbuden i artiklarna 101 och 102 och ålägga böter eller andra påföljder som föreskrivs i den nationella lagstiftningen (artikel 5). Förordningen bygger på ett system med parallella befogenheter, där alla konkurrensmyndigheter är behöriga att tillämpa artiklarna 101 och 102 och är ansvariga för en effektiv arbetsfördelning i de ärenden där en utredning anses nödvändig. behåller varje myndighet sin fulla beslutanderätt med avseende på om en utredning behövs eller ej. faktum att en myndighet handlägger ett ärende är ett tillräckligt skäl för de övriga myndigheterna att avsluta sina utredningar (artikel 13.1). I systemet med parallell behörighet kan ärenden handläggas av en enda nationell konkurrensmyndighet, eventuellt med bistånd från nationella konkurrensmyndigheter i andra medlemsstater, eller flera nationella konkurrensmyndigheter som handlägger ärenden parallellt. alltså att myndigheterna handlägger ärenden som rör samma överträdelse som kan ha effekt i flera medlemsstater. De principer som tillämpas för föredelning av ärenden mellan konkurrensmyndigheterna finns i kommissionens tillkännagivande om samarbete inom nätverket av konkurrensmyndigheter (se avsnitt 4.7). När det gäller fördelningen av ärenden mellan konkurrensmyndig- heterna kommer i de flesta fall den myndighet som tar emot ett klagomål eller påbörjar en utredning på eget initiativ att ansvara för ärendet. är nödvändigt för ett effektivt skydd av konkurrensen kommer myndigheterna att komma överens om vilken myndighet som är bäst lämpad att handlägga ärendet. Ett parallellt agerande kan dock, enligt tillkännagivandet, vara nödvändigt om ett avtal eller ett samordnat förfarande väsentligt påverkar konkurrensen huvudsakligen inom de aktuella myndigheternas respektive behörighetsområden och ett in- gripande från en enda nationell konkurrensmyndighet inte är tillräckligt för att bringa hela överträdelsen att upphöra eller för att utdöma adekvat I ett sådant ärende kan huvudansvaret läggas på en myndighet, t.ex. för att samordna utredningsåtgärder, som varje myndighet förblir ansvarig för sitt eget förfarande. Det är framför allt i ärenden av det slaget som ett harmoniserat beslutsfattande om sanktioner har betydelse för att skydda konkurrensen. En myndighet samordnar vilka utred- ningsåtgärder som denna och övriga myndigheter Myndigheterna fattar beslut om att överträdelsen ska upphöra och påför de sanktioner som bedöms nödvändiga. Såsom den globala handeln och marknaderna utvecklar sig är möjligheten till samarbete med andra länders konkurrensmyndigheter av allt större betydelse. Detta samarbete underlättas påtagligt om systemen för ingripanden och beslutsfattande är likartade. Även om behovet för att kunna koordinera avgöranden om sanktionsavgift med andra konkurrensmyndigheter inte tidigare varit lika stort som i fråga om ålägganden om att upphöra med en överträdelse eller möjligheten att godta ett åtagande, så kan det med hänvisning till den allt snabbare marknadsutvecklingen och globaliseringen uppstå situationer där det för att skydda konkurrensen är nödvändigt med sanktionsbeslut som är koordinerade i tiden. Detta förutsätter att förfogar över när beslutet meddelas, vilket inte är möjligt . När det gäller fördelningen av ärenden inom det Europeiska konkurrensnätverket innebär alltså nuvarande ordning att de befogenheter som står till buds inte är tillräckliga för att verket fullt ut ska kunna delta i samarbetet och vidta åtgärder mot konkurrensbegränsningar som drabbar den svenska men också den inre marknaden. En ordning som innebär att myndigheterna beslutar om samma förfarande leder till osäkerhet för inblandade företag, deras kunder, konkurrenter och investerare. För svensk del innebär nuvarande ordning att kan ålägga ett företag att upphöra med överträdelsen, som sina systermyndigheter, men att beslutet om konkurrensskadeavgift meddelas av domstol . En konsekvens av nuvarande ordning är att ett företag som har deltagit i överträdelsen redan genom systermyndigheternas beslut kan lägga frågan bakom sig och gå vidare, men att detta inte kan ske i förrän domstolen prövat frågan i första instans. Ett annat exempel är att frågan om nedsättning av sanktionsavgift (jfr 3 kap. 13 § konkurrenslagen och avsnitt 12.1) kommer att prövas , vilket innebär att det företag som underlättat utredning svävar i ovisshet om värdet av att samarbeta med verket. Gällande beslutsordning kan således påverka företagens incitament att bidra till utredningen av en konkurrens- överträdelse. Det är negativt för eftergiftssystemets funktion. Mot bakgrund av det nu anförda anser regeringen därför att ställning som tillsynsmyndighet måste stärkas för att konkurrensen ska skyddas effektivt. Regeringen instämmer således i promemorians bedömning att det finns ett behov av att harmonisera beslutsfattandet om sanktioner med andra medlemsstater. Lagrådet påpekar att det inte har framkommit att den nuvarande ordningen för utdömande av konkurrensskadeavgift har försvårat för att samarbeta med andra stater inom EU. Det är enligt regeringens mening inte av avgörande betydelse för frågan om att ska få besluta om konkurrensskadeavgift i första instans. Av avgörande betydelse är att kunna vidta alla de åtgärder som behövs för att bedriva en effektiv konkurrenstillsyn tillsammans med andra konkurrensmyndigheter i det Europeiska konkurrensnätverket till skydd för konkurrensen. Som framhålls inledningsvis är det en utgångspunkt för förslaget att minimera alla direkta och indirekta hinder för ett effektivt samarbete 2020/21:51 mellan konkurrensmyndigheterna. Det är av stor betydelse för att kunna ingripa mot konkurrensbegränsningar på marknader där förändringstakten är hög, oavsett om ingripandet utgörs av ett åläggande om att upphöra med överträdelsen eller att påföra en sanktionsavgift. För att tillsynen av t.ex. digitala marknader ska få full effekt och med hänsyn till den harmonisering av tillsynen över EU:s konkurrensrättsliga förbud som direktivet medför är förslaget om en utökad beslutanderätt en ändamåls- enlig åtgärd. Ändrad instansordning för effektivare tillsyn Av promemorian framgår att ungefär en tredjedel av handläggningstiden för konkurrensärenden utgörs av utredning fram till ansökan om stämning och två tredjedelar utgörs av handläggningstid i domstol. Det innebär att ett första avgörande i fråga om konkurrensskade- avgift meddelas tidigast något eller efter det att slutfört sin utredning. Enligt regeringens mening är det en alltför för att konkurrensövervakningen ska kunna säkerställa att konkurrensen på marknaden är så effektiv som möjligt. Brister i konkurrenstillsynen riskerar att leda till att företag inte vågar investera för att öka sina marknadsandelar och träda in på nya marknader. Brister i tillsynen kan också leda till att företag som utsätts för konkurrensvidriga förfaranden måste lämna marknaden. Som framhåller bör varje möjlighet till ökad effektivisering av konkurrenstillsynen tas tillvara. Utdragna processer är inte tillfredsställande från ett näringslivsperspektiv. Att ge befogenhet att som första instans pröva frågor om konkurrensskadeavgift är en sådan möjlighet. Bland remissinstanserna finns det olika uppfattningar om hand- läggningen hos kommer att bli effektivare med beslutanderätt hos verket. anför att handläggningstiden kommer att öka eftersom ett beslut kräver mer omfattande utredning av såväl de faktiska omständigheterna som de rättsliga förutsättningarna. Enligt Lagrådet förväntas att den prövning i sak som verket ska göra kommer att medföra att handläggningstiden blir längre, bl.a. eftersom verket måste göra den prövning av faktiska omständigheter och rättsliga förutsättningar som ligger hos Patent- och . Frågan om i vilken utsträckning en reformerad beslutanderätt påverkar handläggningstiden hos måste bedömas i ljuset av de nya utredningsverktyg som genomförs i konkurrenslagen. Genom de föreslagna bestämmelserna om utredningsskadeavgift (avsnitt 11.4.2) får betydligt skarpare verktyg för att bedriva en effektivare handläggning. Incitamenten för att besvara frågor från verket kommer att öka när det finns en tydlig sanktion för det företag som lämnar oriktiga, ofullständiga eller vilseledande uppgifter eller inte lämnar begärda uppgifter, handlingar eller annat inom angiven tidsfrist. Därmed finns det goda förutsättningar för verket att tidigt få det underlag som behövs för att pröva frågan om konkurrensskadeavgift. Som anför ger en beslutanderätt för verket, i kombination med övriga åtgärder som föreslås för att genomföra direktivet, möjligheter att bedriva en effektivare tillsyn än . De effektivitetsvinster som kan uppkomma inom ramen för Konkurrens- Prop. 2020/21:51 verkets handläggning påverkas, som anför, av i vilken omfattning som överprövning av beslut kommer att ske. Flera remissinstanser befarar också att andelen överklaganden kommer att bli hög. Lagrådet befarar att handläggningstiden i domstol kommer att bli längre genom möjligheten att åberopa ny bevisning, hålla partsförhör under sanningsförsäkran och vittnesförhör under ed. De sanktionsavgifter som åläggs för överträdelser av artiklarna 101 och 102i EUF-fördraget och motsvarande bestämmelser i konkurrenslagen kan uppgå till betydande belopp. Av det skälet finns det ofta skäl för den som påförts en avgift att överklaga avgörandet för att få frågan prövad i högre instans. Om alla beslut överklagas till Patent- och marknads- domstolen kommer andelen domstolsprocesser inte att förändras nämnvärt i jämförelse med . Enligt regeringens förslag ska beslut i frågor om konkurrensskadeavgift få överklagas till Patent- och . Överklaganden ska handläggas enligt lagen om domstolsärenden. Frågor om utdömande av konkurrensskadeavgift anses, precis som övriga konkurrensrättsliga frågor, tillhöra de mest komplicerade frågorna som prövas i domstol (jfr prop. 2015/16:57 s. 128). Av det skälet är det angeläget att den ordning som tillämpas för att pröva ett överklagande är ändamålsenlig. Enligt gällande ordning handläggs mål om konkurrensskadeavgift enligt bestämmelser om tvistemål där förlikning om saken inte är tillåten. Det innebär bl.a. att processen präglas av principerna om omedelbarhet och koncentration och att domstolens dom, om huvudförhandling hållits, ska grundas på vad som förekommit vid förhandlingen (17 kap. 2 §). I finns det verktyg för att se till att huvudförhandlingen inte kan fördröjas genom sena ändringar och tillägg av parterna i syfte att t.ex. förhala rättegången eller överrumpla motparten (43 kap. 10 §). Vid handläggning av ärenden som inleds i Patent- och marknads- domstolen genom överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut är utgångspunkten att ärendelagen ska tillämpas (se 3 kap. 2 § första stycket lagen om patent- och marknadsdomstolar). Om inte något annat anges blir således ärendelagen tillämplig om ett beslut av i fråga om konkurrensskadeavgift överklagas till domstol. När ett överklagat beslut handläggs enligt ärendelagen gäller att domstolen får grunda sitt avgörande på allt material som finns i ärendet (27 §). Vidare är handläggningen som utgångspunkt skriftlig, men ett sammanträde kan hållas som komplement (13 §). Patent- och marknadsdomstolarna tillämpar ärendelagen vid handläggning av överklaganden av beslut om åläg- ganden att upphöra med en överträdelse av något av förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställ- ning.