prop · H703110 · 2020-03-11 00:00:00 — Det bör dock inte vara en nödvändig förutsättning för regeringens bemyndigande att begära stöd att ett väpnat angrepp mot redan inträffat och befinner sig i krig. En begäran om militärt stöd från för att möta ett väpnat angrepp mot bör även kunna framföras om är i krigsfara, vilket typiskt sett innebär att höjd beredskap råder. Därmed ges regeringen möjlighet att i ett förhöjt säkerhetsläge begära sådant stöd som kan behövas med anledning av ett befarat kommande väpnat angrepp. Understrykas bör dock att det är först i händelse av att ett väpnat angrepp sker som konkret stöd med att möta det väpnade angreppet aktualiseras. Begreppen krig och krigsfara har i nu aktuellt sammanhang samma innebörd som i regeringsformen. Det finns inte någon definition i regeringsformen eller dess förararbeten av begreppen utan det ankommer på regeringen att bedöma den aktuella situationen och avgöra om ett väpnat angrepp föreligger och om befinner sig i krig eller krigsfara. Såvitt avser begreppet krig framgår dock av förarbetena till regeringsformen att regeringens bedömning inte är beroende av om angriparen förklarar krig 2019/20:110 eller betraktar angreppet som krig samt att det förutses att regeringsformens bestämmelser om krig alltid ska vara tillämpliga om riket är helt eller delvis ockuperat (se SOU 1972:15 s. 189, 216 och 349, prop. 446–447, prop. 1987/88:6 s. 39–40, prop. 2009/10:80 s. 204 och se även SOU 2016:64 s. 83). Till skillnad från utredningen anser regeringen att det inte finns anledning att låta bemyndigandet till regeringen att begära stöd för att möta ett väpnat angrepp även omfatta den situationen att det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i. Det rör sig i dessa fall vare sig om krig eller krigsfara och det kan därmed inte anses föreligga behov av att snabbt fatta beslut om att begära stöd för att möta ett väpnat angrepp eller ett överhängande sådant angrepp. Bemyndigandet bör utformas på så sätt att regeringen ges befogenhet att, om är i krig eller krigsfara, begära stöd av i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot . Vidare bör framgå att regeringen för detta ändamål får överlåta förvaltningsuppgifter till . De förvaltningsuppgifter som avses är de som ingår i att möta ett väpnat angrepp, bl.a. väpnad strid mot angripande styrkor (jfr 1 § förordningen med instruktion för Försvarsmakten). Det är regeringens sak att i regeringsbeslutet om att begära stöd och i överenskommelse med närmare ange vilka konkreta uppgifter som de stödjande finska styrkorna ges. Stöd med att hindra kränkningar Även uppgiften att hindra kränkningar av svenskt territorium utgör en förvaltningsuppgift i den mening som avses i 10 kap. 8 § RF. Regeringen har, i enlighet med bemyndigandet i 15 kap. 13 § andra stycket RF, genom IKFN-förordningen uppdragit åt Försvarsmakten att lösa denna uppgift. För att en annan stat ska kunna bistå med militära styrkor i syfte att hindra kränkningar krävs ett beslut om överlåtelse av förvaltningsuppgift till den andra staten. För att regeringen ska ha befogenhet att begära stöd av i form av militära styrkor för att hindra kränkningar av svenskt territorium krävs alltså att fattar beslut om överlåtelse av förvaltningsuppgift i det särskilda fallet. Enligt regeringens bedömning bör regeringen i lag bemyndigas att fatta sådana beslut. Ett bemyndigande är motiverat med anledning av den snabbhet i beslutsförfarandet som krävs för att inom ramen för det operativa försvarssamarbetet ska kunna ta emot verksamt stöd från när fråga är om territoriella kränkningar. I avsnitt 6.1 redogörs närmare för beslutsprocessen i och förutsättningarna för att skyndsamt ta beslut. Regeringen delar utredningens bedömning att ett tillräckligt snabbt beslutsförfarande endast kan uppnås genom att regeringen bemyndigas att fatta beslut om att begära stöd av i form av militära styrkor för att hindra territoriella kränkningar. Skälen för regeringens bedömning utvecklas nedan. Som närmare beskrivs i avsnitt 4.1 har det svensk-finska försvarssamarbetet en särställning i det att det omfattar operationsplanering och förberedelser för ett gemensamt användande av militära resurser i olika scenarier, bl.a. i händelse av att territoriella kränkningar. Om ska fatta beslut om att begära stöd från i varje enskilt fall riskeras att det militära stödet fördröjs eller förhindras, vilket innebär att i praktiken skulle sakna förutsättningar att tillräckligt snabbt kunna ta emot militärt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet. Beslut om att ta emot militärt stöd från för att hindra att svenskt territorium kränks kan behöva fattas med mycket kort varsel. Behoven motsvarar de som gäller när är i behov av stöd från med att hindra territoriella kränkningar och som redovisas i avsnitt 6.2. En misstänkt eller konstaterad kränkning av någon av staternas territorium inträffar utan förvarning och kräver att motåtgärder sätts in direkt. Det rör sig ofta om ett snabbt förlopp. Det innebär att det måste vara möjligt att fatta beslut eller i vart fall från det att frågan uppkommit. Detta är inte möjligt för det fall varje stödåtgärd måste föregås av propositionsarbete och riksdagsbehandling. För det fall riksdagsbeslut krävs för varje stödåtgärd är det inte heller möjligt att utveckla ett mer kontinuerligt operativt samarbete. Enligt regeringens bedömning finns det därför anledning att ge regeringen befogenhet att begära stöd av i form av militära styrkor för att hindra kränkningar av svenskt territorium. Bemyndigandet bör utformas på så sätt att regeringen bemyndigas att begära stöd av i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater, och att regeringen för detta ändamål får överlåta förvaltningsuppgifter till . Det kan röra sig om kränkningar av svenska landområden, sjöterritorium eller det svenska luftrummet med t.ex. örlogsfartyg, inklusive undervattensfarkoster, militära flygfarkoster, markfordon och trupp. De förvaltningsuppgifter som avses är de som ingår i uppgiften att hindra kränkningar av svenskt territorium och som Försvarsmakten har, dvs. att upptäcka och avvisa främmande stats kränkningar av svenskt territorium (se 15 kap. 13 § RF och IKFN-förordningen). Det är regeringens sak att i regeringsbeslutet och i överenskommelser med ange närmare vilka konkreta uppgifter som de stödjande finska styrkorna ges. Det finska stödet kan t.ex. bestå av flygstridskrafter, enheter, stridsfordon, vapensystem eller marktrupp. Det ska understrykas att tillämpningen av 10 kap. 8 § RF förutsätter att det militära stödet innefattar att finsk militär personal deltar i utförandet av förvaltningsuppgiften att hindra kränkningar av svenskt territorium. Stöd med enbart militär materiel innebär t.ex. inte att en förvaltningsuppgift överlåts. I detta avseende hänvisas till vad som anförs ovan i avsnitt 5.3. Att bemyndigandet avser att hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater motsvarar terminologin i 15 kap. 13 § andra stycket RF. Det innebär att finskt stöd med att hindra kränkningar av svenskt territorium är möjligt så länge inte är i krig. Att krigsfara råder utesluter alltså inte finskt stöd med att hindra kränkningar. Däremot kan inte det finska stödet avse att hindra territoriella kränkningar om är i krig. Är i krig med anledning av ett väpnat angrepp kan dock regeringen enligt det ovan redovisade lagförslaget begära stöd från med att möta det väpnade angreppet. anger att det inte står klart vad som innefattas i begreppet militära styrkor och angett att det framstår som om begreppet är vidare än begreppet väpnad styrka. Regeringen vill understryka att det endast är sådant militärt stöd som innebär att finsk militär personal bistår med att möta ett väpnat angrepp eller hindra territoriella kränkningar som aktualiserar tillämpningen av 10 kap. 8 § RF. Det är i dessa fall som förvaltningsuppgifter måste överlåtas till finsk militär personal. Stöd från som inte omfattar militär personal, t.ex. stöd endast med försvarsmateriel eller information eller stöd som innefattar att finska experter bistår med information och rådgivning, innebär inte att förvaltningsuppgift överlämnas till . Ett beslut om att begära och ta emot sådana andra former av stöd faller som utgångspunkt inom regeringens beslutskompetens att fatta, mot bakgrund av regeringens riksstyrelsefunktion och makt över utrikespolitiken. Regeringen konstaterar även att vare sig eller Utredningen om en rättslig reglering av försvarssamarbetet med har identifierat att regeringens beslutskompetens avseende begäran om och mottagande av militärt stöd i andra fall än då fråga är om överlämnande av förvaltningsuppgift till annan stat skulle vara begränsad. Lagbemyndigandet för regeringen bör mot den ovan redovisade bakgrunden omfatta att begära stöd från med militära styrkor. De militära styrkorna kan bestå av t.ex. militära förband, bestyckade och bemannade örlogsfartyg, militära luftfartyg eller fordon, eller vapensystem med den personal som krävs för att hantera det. Det finns därmed en likhet i innebörd med begreppet svenska väpnade styrkor i regeringsformens mening. Det rör sig dock om två olika begrepp med olika funktion och innebörd. Begreppet väpnade styrkor i det föreslagna bemyndigandet som avser stöd till har samma innebörd som i 15 kap. 16 § RF där det används för att reglera förutsättningarna att sätta in svenska väpnade styrkor utanför försvarsfallen. Uttrycket militära styrkor i bemyndigandet som avser stöd från syftar till att ringa in fall då finskt stöd innebär att finsk militär personal ska delta i utförandet av de förvaltningsuppgifter som det utgör att möta ett väpnat angrepp respektive hindra kränkningar av svenskt territorium. Genom uttrycket i enlighet med internationell rätt tydliggörs att det stöd som begärs alltid måste vara förenlig med folkrättens regler. Detta motsvarar terminologin i 15 kap. 13 § RF som handlar om regeringens befogenhet att sätta in rikets försvarsmakt till rikets försvar. anser att en sådan hänvisning är överflödig och att det därutöver är oklart vad som åsyftas med begreppet. Av de skäl som utvecklas i avsnitt 6.2 anser regeringen att en hänvisning till internationell rätt bör införas i lagbestämmelsen. Innebörden av begreppet i nu aktuella sammanhang redovisas även i det ovan angivna avsnittet. Det är regeringens sak att i regeringsbeslutet om att begära militärt stöd närmare avgränsa stödets omfattning, bl.a. avseende tidsförhållanden och geografi, lednings- och lydnadsförhållanden, samt de befogenheter stödjande styrkor ska ha, t.ex. genom en hänvisning till överenskomna insatsregler. De närmare förutsättningarna för stödet är naturligtvis beroende av vad som överenskoms med i dessa avseenden. Ett bemyndigande till regeringen att fatta beslut om att överlåta förvaltningsuppgifter till för att hindra kränkningar och väpnade angrepp mot måste anses innebära att godkännande inte kommer att krävas för att regeringen ska kunna ingå överenskommelser med om överlåtelse av dessa förvaltningsuppgifter, eftersom överlåtelse av den aktuella förvaltningsuppgiften inte längre kommer att vara ett ämne som ska besluta om (10 kap. 3 § första stycket 2 RF och jfr 10 kap. 8 § RF). I och med bemyndigandet till regeringen bör en överenskommelse med om stöd med militära styrkor typiskt sett inte heller anses utgöra en överenskommelse av större vikt (10 kap. 3 § andra stycket RF). Det ska dock understrykas att godkännande av en överenskommelse kan krävas av andra skäl, t.ex. om den förutsätter lagstiftningsåtgärder (10 kap. 3 § första stycket 1 RF) eller i övrigt rör ett ämne som ska besluta om (10 kap. 3 § första stycket 2 RF), t.ex. förutsätter budgetära beslut. En bedömning av huruvida en internationell överenskommelse kräver godkännande måste alltid göras i det enskilda fallet. Att detaljer om uppdragets omfattning och förutsättningar ska följa av regeringsbeslutet, kombinerat med den skyndsamhet i beslutsfattandet som krävs, innebär som påpekar en risk för att beslutsprocessen blir sårbar. Regeringen är medveten om denna risk och instämmer i vad som anges i betänkandet om att ett effektivt beslutsfattande förutsätter att administrativ beredskap upprätthålls, inklusive att beslutsfattandet övas och förbereds så långt möjligt. Ett upprätthållande av administrativ beredskap i nu aktuellt avseende förutsätter samverkan mellan regeringen och och berörda myndigheter under regeringen, framför allt Försvarsmakten. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap framhåller vikten av att beakta de civila aspekterna av mottagande av internationellt militärt stöd och pekar särskilt på totalförsvarsplaneringen, frågor om värdlandsstöd och information till allmänheten. i och i pekar på behovet att inom ramen för ett operativt försvarssamarbete mellan och tillse hur nödvändig samverkan mellan finska styrkor och svenska civila myndigheter ska ske. Regeringen delar bedömningen att det finns civila aspekter på mottagande av militärt stöd och att civila myndigheter kan komma att beröras. Det är av stor vikt att detta beaktas inom ramen för den planering och de förberedelser för ett gemensamt agerande med militära resurser som sker. Några behov av författningsändringar i detta avseende har inte identifierats av utredningen eller remissinstanserna. Regeringen kan dock komma att återkomma till frågan vid behov. Bemyndigandena som regeringen föreslår här innebär att regeringen får överlåta förvaltningsuppgifterna att möta ett väpnat angrepp respektive hindra territoriella kränkningar riktade mot . Dessa bemyndiganden avser inte att ge finska stödjande styrkor befogenheter att vidta sådana ingripanden mot enskilda som kräver lagstöd. I avsnitt 7 redogörs för regeringens förslag om att stödjande finska styrkor i viss utsträckning ska kunna ges sådana befogenheter. I avsnittet redovisas även regeringens bedömningar när det gäller ett antal andra författningsförslag som utred- 2019/20:110 ningen lämnat i syfte att skapa bättre förutsättningar för finsk militär personal att lämna stöd till . Säkerställande av insyn och Regeringens bedömning: insyn i och inflytande över rege- ringens handlande med anledning av de nya beslutsbefogenheterna säkerställs inom ramen för gällande regler om information till och sam- råd med , inklusive reglerna om i 10 kap. 11 § RF. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till, tillstyrker utredningens bedömningar och förslag eller har inga invänd- ningar mot dessa. Ingen av remissinstanserna kommenterar särskilt utred- Skälen för regeringens bedömning Med utökade beslutsbefogenheter för regeringen att begära och lämna militärt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet är det viktigt att behov av insyn och inflytande säkerställs. närmare redogörs för i betänkandet (avsnitt 6) finns enligt gällande rätt flera olika former för insyn i och inflytande över utrikes- Regeringen delar utredningens bedömning att behov av att hållas underrättad inom ramen för regeringens utökade besluts- befogenheter framför allt kan säkerställas genom att regeringen informerar och överlägger med enligt 10 kap. 11 § RF. Som framhållit är det angeläget att diskussioner om säkerhetspolitiska frågor äger rum på en konstitutionellt och politiskt sett hög nivå (bet. 2015/16:KU10, s. 146 f.). Vidare är som utskottet har pekat på sammansättning, kravet på varsamhet och möjligheten att besluta om ovillkorlig tystnadsplikt sådana förhållanden som ger alldeles särskilda förutsättningar för information och överlägg- ning om utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket. Regeringen ska fortlöpande hålla underrättad om beslut som omfattas av regeringens utökade befogenheter att begära och lämna militärt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet. Regeringens beslut i enlighet med de föreslagna utökade befogenheter torde typiskt sett vara att anse som ärenden av större vikt, varvid rege- ringen är skyldig att överlägga med innan regeringen fattar beslut, om det kan ske. Någon ytterligare formell skyldighet för regeringen att informera eller samråda med finns inte såvitt avser beslut som de nu aktuella. den utsträckning det är möjligt bör dock information lämnas till aktuellt Information till kan även lämnas genom skrivelser och muntligen genom ett statsråd vid ett sammanträde i kammaren. även informella informations- och samrådsformer mellan regeringen och , t.ex. partiledaröverläggningar. kan även få sak- Prop. 2019/20:110 information från regeringen genom kontakter mellan utskotten och Något hinder mot att även på dessa sätt får information om beslut som rör regeringens utökade beslutsbefogenheter kan inte anses föreligga, så länge det inte ersätter regeringens information till och överläggning med . 7Behovet av lagstiftning med anledning av finska styrkors närvaro i 7.1Rättsliga förutsättningar för finsk militär personal att verka i har internationella försvarssamarbeten kommit att öka. Det har inneburit att utländska militära styrkor vistas på svenskt territorium i större utsträckning än tidigare, framförallt inom ramen för internationell övningsverksamhet. Mot denna bakgrund har även en reglering skapats som ger rättsliga förutsättningar för att utländska militära styrkor, inklusive finska, ska kunna befinna sig i . En grundförutsättning för att finska militära styrkor ska kunna lämna stöd till är att de får tillträde till svenskt territorium. Regler om utländska militära styrkors tillträde till svenskt territorium finns i olika författningar, framför allt i tillträdesförordningen (1992:118) och i förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, m.m. (IKFN- förordningen). Enligt huvudregeln i 4 § tillträdesförordningen krävs tillstånd för tillträde till svenskt territorium av utländska statsfartyg, utländska statsluftfartyg och utländska militära fordon. Det är regeringen som fattar beslut om tillträde när det gäller örlogsfartyg, militära stridsflygplan och stridsfordon (se 5 och 6 §§ tillträdesförordningen). För det fall operativt militärt stöd ska lämnas från finns det alltså förutsättningar för regeringen att meddela tillstånd för tillträde till svenskt territorium. När det gäller den rättsliga statusen för finska styrkor som befinner sig på svenskt territorium kan konstateras att såväl som är parter till statusavtalet PFF (avtalet mellan de stater som är parter i Nordatlantiska fördraget och de andra stater som deltar i Partnerskap för fred om status för deras styrkor, SÖ 1997:51). PFF reglerar statusen för en sändande parts styrkor när de befinner sig på en annan parts territorium och för detta ändamål hänvisas till regleringen i Nato (avtalet mellan parterna i Nordatlantiska fördraget om status för deras styrkor). Det rör sig om ämnen som typiskt sett behöver regleras när en stats styrkor efter inbjudan ska befinna sig på en annan stats territorium: regler avseende pass och visering, körkort, rätt att bära uniform samt att inneha vapen och ammunition, rätt till sjuk- och tandvård, inkomstskatt, indirekt beskattning, tull, straffrättslig och disciplinär jurisdiktion och skadestånd. 2019/20:110 Även om PFF tillkommit inom ramen för samarbetet Partnerskap för fred (PFF) är dess tillämplighet inte begränsat till verksamhet inom PFF-samarbetet. Istället tolkas avtalet som att det är tillämpligt varje gång en person som är militär eller civil och som tillhör en militär styrka, eller anhörig till en sådan person, efter inbjudan, befinner sig på en annan avtalsparts territorium (se prop. 2004/05:7 s. 22–25). Det innebär att när finska militära styrkor befinner sig i för att lämna operativt stöd till omfattas de av regleringen i PFF . PFF har genomförts i svensk rätt. Den nationella reglering som finns på plats för att genomföra PFF är även tillämplig när finska styrkor befinner sig i för att lämna operativt militärt stöd. För en närmare redogörelse för innehållet i PFF samt den lagstiftning som införts för att genomföra avtalet hänvisas till förarbetena till de lagstiftningsåtgärderna (prop. 1995/96:37, prop. 2004/05:7 och se även prop. 2015/16:152). Finska styrkors vistelse i underlättas även av de regler som redan finns på plats för finska medborgare samt Schengen- och EU-med- borgare såvitt avser bl.a. beskattning, pass och visering, körkort och rätt till sjuk- och tandvård. Sammanfattningsvis finns det i stor utsträckning rättsliga förutsättningar för det operativa försvarssamarbetet mellan och . Av särskild vikt är den reglering som införts genom implementeringen av PFF . Det finns dock anledning att införa viss ytterligare lagreglering i syfte att skapa bättre förutsättningar för finskt operativt militärt stöd till . Regeringens bedömningar och förslag i detta avseende redovisas nedan. Behovet av lagreglering av finska styrkors Regeringens bedömning: Det krävs inte någon lagreglering av finsk militär personals befogenheter att ingripa mot utländska fientliga styrkor, inklusive med våld och tvång. Det krävs lagreglering för att finsk militär personal ska kunna tilldelas befogenheter gentemot civilbefolkningen som innebär inskränkningar i fri- och rättigheter enligt 2 kap. RF respektive ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden enligt 8 kap. 2 § RF. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna del. Skälen för regeringens bedömning: I avsnitt 6.3 föreslås att regeringen ska ha befogenhet att begära stöd av i form av militära styrkor för att dels möta ett väpnat angrepp mot , dels hindra kränkningar av svenskt territorium samt att regeringen för dessa ändamål får överlåta De förvaltningsuppgifter som avses är uppgifterna att möta ett väpnat angrepp mot respektive att hindra kränkningar av svenskt territorium. I dessa uppgifter ingår att ingripa med våld och tvång, inklusive med vapenmakt, mot angripande respektive kränkande utländska styrkor. Som (s. 112–113) och Utredningen om en Prop. 2019/20:110 rättslig reglering av försvarssamarbetet med (s. 161–162) konsta- terat krävs inte reglering i svensk lag av den maktutövning som utländska stödjande militära styrkor kan komma att utöva mot utländska fientliga styrkor. Detta är en följd av att regleringen i regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter (2 kap. RF) och om lagar och andra föreskrifter (8 kap. RF) ytterst inte kan anses omfatta sådana fiendestyrkor. Jämföras kan med att Försvarsmaktens ingripanden mot utländska styrkor som angriper eller kränker det svenska territoriet inte heller är närmare reglerat i lag. Istället finns den tillämpliga regleringen i den internationella rätten eller folkrätten, framförallt den internationella humanitära rätten, och i regeringens beslut om insättande av Försvarsmakten samt i övrigt i regeringens uppdrag till Försvarsmakten, t.ex. i IKFN- förordningen. Att det saknas en närmare författningsreglering av de finska styrkornas maktbefogenheter gentemot utländska fientliga styrkor innebär inte heller att denna kommer vara oreglerad när stöd lämnas. För det första innehåller folkrätten regler om tillåten våldsanvändning i väpnad konflikt och för att hindra territoriella kränkningar. Av regeringens beslut om att begära stöd från bör vidare följa i vilken utsträckning och under vilka förutsättningar våld eller tvång får användas av finska stödjande styrkor. Tillåten våldsanvändning kan vidare preciseras och regleras närmare i överenskommelser mellan och .