prop · H703127 · 2020-03-23 00:00:00 — dervisning innebära att elevens möjlighet till en bra inlärningssituation minskar, som kontakten med den egna läraren reduceras. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) anser att förslaget bör prövas i mindre omfattning och utvärderas utifrån ett språkligt, kunskaps- mässigt och delaktighetsperspektiv innan det utvecklas i den riktning som Nationellt centrum för svenska som andraspråk anser att fjärrundervisning i skolans olika ämnen, och i ämnet svenska som andraspråk i synnerhet, är olämpligt för nyanlända elever. anger att eftersom skolans verksamhet ska bygga på forskning bör fjärr- undervisning bara tillåtas i ytterst begränsad omfattning tills det finns större kunskap om denna undervisningsform. enligt centrumet enbart användas i ämnen som omfattar få timmar och har små elevgrupper som är geografiskt utspridda, exempelvis modersmål och vissa moderna språk. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om i vilka kurser som fjärrunder- visning får användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. bl.a. , , SKR och Jiddisch- huvudmannen eller rektorn ska få avgöra när fjärrundervisning ska använ- das i de frivilliga skolformerna. Som nämns i avsnitt 3 har vissa myndigheter beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars förslag överensstämmer med försla- get i rutan. och Datainspektionen har inga synpunk- ter på förslaget. bedömer att förslaget inte möjliggör fjärrunder- visning i en eller flera gymnasiekurser som en elev i läser inom ramen för försöksverksamheten med riksrekryterande spetsutbild- ning i högre årskurser. Skälen för regeringens förslag I , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska fjärrundervisning få användas i alla ämnen utom de praktisk-estetiska Enligt skolförordningen får fjärrundervisning bara anord- nas i moderna språk, modersmål, samiska i sameskolan och teckenspråk. Fjärrundervisning får enligt förordningen också användas för att ge elever integrerad samisk undervisning i (5 a kap. 2 §). samheten med fjärrundervisning får dock fjärrundervisning erbjudas i alla utvärdering av försöksverksamheten visar att det finns ett stort behov av att få använda fjärrundervisning i fler ämnen än vad Även utredningen anser att det bör vara möjligt med fjärrundervisning i Utredningen har dock bedömt att det fortfarande inte är tek- niskt möjligt att bedriva fjärrundervisning i de praktisk-estetiska ämnena på ett nöjaktigt sätt och utredningen föreslår därför att fjärrundervisning ska tillåtas i samtliga ämnen i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan utom de praktisk-estetiska ämnena bild, hem- och konsu- mentkunskap, idrott och hälsa, musik, rörelse och drama och slöjd. gäller träningsskolan, en särskild inriktning inom grundsärskolan som är avsedd för elever som inte kan tillgodogöra sig hela eller delar av utbild- 2019/20:127 ningen i ämnen (11 kap. 3 § skollagen), förslår utredningen inga vidgade möjligheter till fjärrundervisning. För träningsskolans elever omfattar undervisningen, i stället för ämnen, fem olika ämnesområden: estetisk verksamhet, kommunikation, motorik, vardagsaktiviteter och verklighets- uppfattning (11 kap. 6 § skollagen). Några remissinstanser, bl.a. BO, SPSM och , avstyrker att fjärrundervisning ska få användas i fler ämnen i , grund- särskolan, specialskolan och sameskolan. Enligt BO utgår förslaget inte från barnets behov av fjärrundervisning som form, utan från samhällets brist på lärare. Regeringen anser dock att lärarbristen är ett problem som det inte går att bortse från och som kan försämra kvaliteten i undervis- ningen. Bristen på behöriga lärare är dock inte det enda skälet till att utöka möjligheterna till fjärrundervisning. Att möjliggöra undervisning i skolor eller ämnen med mycket få elever är ett annat. Alternativet till fjärrunder- visning är för dessa elever ofta långa resor till en annan skola eller att inte alls få undervisning i det aktuella ämnet. Regeringen anser därför att fjärr- undervisning ska tillåtas i fler ämnen. SPSM ser en risk med förslaget för elever i behov av särskilt stöd. Deras rätt till ett sammanhang och inkludering blir begränsad med ökad fjärrun- dervisning i allt fler ämnen. En utökning av nuvarande tillåten användning bör enligt SPSM ske i mindre steg och med ett tydligt fokus på elever med funktionsnedsättning. SPSM anger att förslaget bör prövas i mindre om- fattning och utvärderas innan det genomförs. Regeringen delar inte heller denna uppfattning. Förslaget har föregåtts av en försöksverksamhet, som har följts upp av , och fjärrundervisning har i mindre omfattning varit tillåten . Förslaget bygger bl.a. på de erfarenheter som vunnits av försöksverksamheten och den vanliga fjärrundervisning som redan bedrivs. Regeringen anser således inte att det finns skäl att avvakta längre med att utöka de reguljära möjligheterna till fjärrundervisning. ifrågasätter att fjärrundervisning i naturorienterande ämnen ska vara tillåten i , grundsärskolan, specialskolan och same- skolan som fjärrundervisning i praktisk-estetiska ämnen inte ska vara det. har beviljat försöksverksamhet exempelvis i Bjur- holms kommun, där fjärrläraren träffar och undervisar eleverna i hem- och konsumentkunskap direkt på plats cirka en gång och den övriga tiden bedrivs fjärrundervisning i ämnet. anser därför att teore- tiska delar i praktisk-estetiska ämnen kan bedrivas som fjärrundervisning. Regeringen anser dock att man vid en permanent utökning av möjlighet- erna till fjärrundervisning bör iaktta viss försiktighet. Även om det i för- söksverksamheten med fjärrundervisning finns exempel på fungerande fjärrundervisning i praktisk-estetiska ämnen, där fjärrundervisningen kompletteras med enstaka inslag av närundervisning, är utmaningarna betydligt större när det gäller undervisningen i dessa ämnen än i andra ämnen. Det finns därmed en betydande risk för bristande likvärdighet i undervisningen i praktisk-estetiska ämnen om fjärrundervisning tillåts i dessa ämnen. När fjärrundervisning är en mer etablerad och utvecklad undervisningsform kan det bli aktuellt att ytterligare utöka de reguljära möjligheterna att använda fjärrundervisning, förutsatt att elevernas säker- het kan upprätthållas i undervisningen. Som närmare utvecklas i avsnitt 4.3.8 föreslås att regeringen ska få meddela föreskrifter om en försöks- verksamhet med fjärrundervisning i andra ämnen än som anges i skolla- gen. anser vidare att det bör finnas en möjlighet till fjärrundervis- ning även i grundsärskolans ämnesområden. Regeringen bedömer dock att det inte är lämpligt med fjärrundervisning i de aktuella ämnesområdena eftersom de är av mer praktisk natur. Eleverna i träningsskolan kan också ha särskilda svårigheter och behov som kan vara svåra att tillgodose med fjärrundervisning. Regeringen föreslår därför sammanfattningsvis att fjärrundervisning ska få användas i samtliga ämnen i , grundsärskolan, specialsko- lan och sameskolan utom de praktisk-estetiska ämnena bild, hem- och kon- sumentkunskap, idrott och hälsa, musik, rörelse och drama och slöjd och, inom grundsärskolan, inte heller i ämnesområden. Det innebär att fjärrun- dervisning ska få användas i ämnena engelska, matematik, moderna språk, modersmål, de naturorienterande ämnena biologi, fysik och kemi, de sam- hällsorienterande ämnena geografi, historia, religionskunskap och sam- hällskunskap, samiska, svenska, svenska som andraspråk, teckenspråk och teknik. I ska fjärrundervisning även få användas för integre- rad samisk undervisning. Som nämns i avsnitt 4.3.1 pågår det en försöksverksamhet med spetsutbildning i årskurser 7–9, enligt förordningen (2011:355) om försöksverksamhet med riksrekryterande spetsutbildning i högre årskurser. bedömer att förslaget om i vilka ämnen fjärrundervisning ska få användas i inte möjliggör fjärrundervisning i en eller flera gymnasiekurser som en elev i läser inom ramen för försöksverksamheten. Regeringen delar dock inte bedömning. Den aktuella förordningen innehåller enligt 1 § bestämmelser om en försöksverksamhet med riksrekryterande spetsutbild- ning i vissa ämnen i . Spetsutbildningen ska antingen avse matematik eller naturorienterande ämnen, eller samhällsorienterande eller humanistiska ämnen (3 §). Förslaget till reglering av fjärrundervisning i bl.a. innebär en begränsning av i vilka ämnen fjärrundervis- ning får användas. Förslaget innebär dock inte en begränsning av vilka kurser en elev får läsa, så länge det är fråga om kurser i ett ämne som fjärrundervisning får användas i. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det är lämpligt att bemyndigandet i 29 kap. 22 a § skollagen för regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om fjärrundervis- ning (se avsnitt 4.2), ersätts dels av en reglering på lagnivå, dels av mer begränsade bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer att meddela föreskrifter. Föreskrifterna om i vilka ämnen fjärrundervisning ska få ges är så pass centrala att de bör finnas på lagnivå. Det ska kunna begränsas i föreskrifter i vilka årskurser inom de obligatoriska skolformerna fjärrundervisning får användas Även om fjärrundervisning i vissa avseenden ställer andra krav på elever än närundervisning kan undervisningsformen fortfarande vara en möjlig- het även för yngre elever. Fjärrundervisning för yngre elever bör dock ske i mycket små undervisningsgrupper. För äldre elever som har en större mognad bör fjärrundervisning kunna ske i större omfattning utan att kva- liteten på undervisningen försämras och likvärdigheten riskeras. Ett antal remissinstanser, bl.a. Sameskolstyrelsen, SKR och , anser att fjärrundervisning bör kunna användas för yngre ele- ver i samma omfattning som för äldre elever. Det finns exempel på huvudmän som använder sig av fjärrundervisning även för yngre elever, både inom försöksverksamheten med fjärrundervisning och inom reguljär fjärrundervisning. Det handlar dock om en mindre andel av undervis- ningen. Utifrån de behov yngre elever har i undervisningen och utifrån en allmän princip om att fjärrundervisning bör användas med försiktighet, bör fjärrundervisning vara tillåten i mindre omfattning för yngre än för äldre elever. anger att barn och ungdomar har en betydligt större vana och förståelse för tekniska hjälpmedel och digitala frågor än äldre generationer. Det är enligt förbundet därmed inte alls säkert att yngre elever skulle uppleva att fjärrundervisning är svårare för dem än närundervisning. Förbundet anser därför att det är huvudmannen eller rek- torn som ska få avgöra när och för vilka årskurser fjärrundervisning bör användas. Regeringen anser att även om barn och unga numera har en stor vana och förståelse för tekniska hjälpmedel och digitala frågor så är fjärr- undervisning som undervisningsform fortfarande så pass ny och relativt outvecklad att en viss försiktighet bör iakttas. Regeringen anser i likhet med utredningen att det därmed kan finnas anledning att på förordnings- nivå reglera i vilka årskurser som fjärrundervisning ska få användas i de obligatoriska skolformerna , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Regeringen föreslår därför att regeringen ska bemyndigas att meddela föreskrifter om begränsningar i fråga om i vilka årskurser som fjärrundervisning får användas i dessa skolformer. Det ska inte regleras i skollagen i vilka kurser och ämnen fjärrundervisning får användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan När det gäller de frivilliga skolformerna gymnasieskolan och gymnasie- särskolan bedömer regeringen att det inte är praktiskt genomförbart, och dessutom mindre lämpligt, att på lagnivå göra en uttömmande uppräkning av i vilka kurser fjärrundervisning ska få användas då kursutbudet och ämnesindelningen i dessa skolformer förändras i relativt hög takt. Rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyn- digas att meddela föreskrifter om i vilka kurser som fjärrundervisning får användas i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Friskolornas riksför- bund anser att det är huvudmannen eller rektorn som ska få avgöra när fjärrundervisning ska användas i de frivilliga skolformerna. anser att det bör överlåtas till lärare och rektor att bedö- ma detta. Regeringen bedömer dock att det är nödvändigt att reglera i vilka kurser fjärrundervisning får användas för att säkerställa att fjärrundervis- ningen inte leder till lägre kvalitet och minskad likvärdighet i skolan. Studiehandledning på modersmålet är inte undervisning och bör därför inte omfattas av regleringen om fjärrundervisning Studiehandledning på modersmålet är en verksamhet som i många avseen- den skiljer sig från undervisning i ämnen. Det finns i skollagen endast ett fåtal bestämmelser om studiehandledning på modersmålet, dels i fråga om vissa nyanlända elever i högstadiet i , grundsärskolan och spe- Prop. 2019/20:127 cialskolan (3 kap. 12 i §), dels i fråga om överlämnande av uppgifter som avser studiehandledning på modersmål på entreprenad (23 kap. 3 a och 4 §§). Enligt 23 kap. 4 § skollagen kan fjärrundervisning överlämnas till en annan huvudman på entreprenad, bl.a. om uppgifterna avser studiehand- ledning på modersmålet. Eftersom studiehandledning inte kan betraktas som undervisning bedömer regeringen, i likhet med utredningen, att den reglering som förslås avseende fjärrundervisning i denna proposition inte bör omfatta studiehandledning på modersmålet. Den nuvarande möj- ligheten att överlämna uppgiften att ge studiehandledning på modersmålet på entreprenad, även när det innebär att studiehandledningen kommer att ges i interaktiv form med informations- och kommunikationsteknik, bör visserligen kvarstå i sak, men den bör enbart regleras skollagens kapitel om entreprenad, se vidare avsnitt 6.3.3. Den totala mängden fjärrundervisning och gruppstorlekar vid sådan undervisning ska få Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela dels föreskrifter om elevgruppernas storlek när fjärrundervisning används i , grundsärskolan, special- skolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, dels före- skrifter om i vilken omfattning fjärrundervisning får användas i dessa Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår att regeringen ska få meddela föreskrifter som begränsar i vilken omfattning fjärrundervisning högst får användas i och motsvarande skolformer samt i gymnasieskolan och Utredningen föreslår inte att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om elevgruppernas storlek när fjärrundervisning används i dessa skolformer. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller har inget att invända mot det. Detta gäller bl.a. Specialpedago- giska skolmyndigheten, Myndigheten för delaktighet, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, , och Kommuner och Regioner. Några remissinstanser är kritiska till förslaget. att huvudmannen bör få avgöra om mängden fjärrundervisning ska begrän- Principen om närundervisning för de mindre barnen ska dock enligt kommunen självklart fortsätta att gälla. det inte bör införas onödiga begränsningar av hur undervisningen ska utformas, utan att detta ska ske utifrån huvudmannens och rektorns bedömning av vad som är bäst för eleverna. Skälen för regeringens förslag: I denna proposition föreslås att fjärr- undervisning ska få användas om det inte finns någon lärare som uppfyller skollagens krav på legitimation och behörighet inom skolenheten eller, när det gäller integrerad samisk undervisning, en lämplig lärare, och huvud- 2019/20:127 mannen trots upprepade ansträngningar inte lyckats anställa en sådan lärare. Det föreslås också att fjärrundervisning ska få användas när elevunderlaget för en viss skolenhet är så begränsat att ordinarie under- visning inom skolenheten leder till betydande organisatoriska eller ekono- miska svårigheter för huvudmannen. När det gäller , grund- särskolan, specialskolan och sameskolan föreslås att fjärrundervisning ska få användas i alla ämnen utom de praktisk-estetiska och när det gäller gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan föreslås att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om i vilka kurser som fjärrundervisning ska få användas. Vidare föreslås att rege- ringen ska få meddela föreskrifter som begränsar i vilka årskurser fjärrun- dervisning får användas i , grundsärskolan, specialskolan och För att upprätthålla en hög kvalitet i fjärrundervisningen är det också viktigt att undervisningsgrupperna inte blir för stora. redovisar i sin uppföljning av försöksverksamheten med fjärrundervisning är gruppstorleken en faktor av betydelse för kvaliteten på fjärrundervis- ningen (se avsnitt 4.1.3). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter som begränsar antalet elever i en undervisningsgrupp som får fjärrundervisning. Regeringen bedömer att det utöver de nämnda begränsningarna kan finnas skäl att även begränsa den totala omfattning i vilken fjärrundervis- ning får användas vid undervisningen av en elev. anser att det bör vara upp till huvudmannen att avgöra mängden fjärrundervisning utifrån skolans och elevernas behov. Regeringen anser dock att fjärrundervisning normalt endast bör utgöra en mindre del av undervisningen för en elev i de obligatoriska skolformerna , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. nasieskolan och gymnasiesärskolan bör den totala andelen fjärrundervis- Av läroplanerna för de olika skolformerna framgår att sko- lan har ett socialiserings- och värdegrundsuppdrag. Eleverna har ett behov av att i samspel med en lärare som finns på plats umgås med varandra för att lära sig mer om normer, demokratiska värderingar m.m. Eleverna bör därför under en så stor del av sin skoltid som möjligt mötas fysiskt av utbildade lärare, dvs. inte bara av vuxna personer som är handledare vid Det finns därför behov av att kunna reglera i hur stor utsträckning fjärrundervisning ska få användas för en elev. För att säkerställa en god utbildningskvalitet bör det även kunna regleras i vilken utsträckning fjärrundervisning får användas inom en skolenhet. Fjärrundervisning är fortfarande en ny undervisningsform som ännu före- kommer i en relativt begränsad omfattning. Förslagen i denna proposition kommer att leda till att fjärrundervisning kommer att användas mer. att utbyggnaden ska kunna ske kontrollerat och med bibehållen hög kvalitet i undervisningen kan det dock finnas skäl att meddela föreskrifter som begränsar den totala andelen fjärrundervisning som ingår i utbild- ningen både för elever och på en skolenhet. Regeringen föreslår därför att regeringen ska bemyndigas att meddela föreskrifter om i vilken omfattning fjärrundervisning får användas i , grundsärskolan, specialsko- lan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Då det är fråga om ett mycket stort antal utbildningar, ämnen, kurser och elever kan det finnas praktiska skäl för att regeringen ska kunna delegera till en myndig- het att meddela sådana föreskrifter. Regeringen föreslår därför, till skillnad Prop. 2019/20:127 från utredningen, att även den myndighet som regeringen bestämmer bör kunna få meddela sådana föreskrifter. Övriga ändringar i förhållande till utredningens förslag är av redaktionell karaktär. 4.3.4Endast huvudmän ska få utföra fjärrundervisning Regeringens förslag: Endast den som är huvudman inom skolväsendet ska få utföra fjärrundervisning inom skolväsendet. Fjärrundervisning ska få användas för utbildning vid särskilda ung- domshem enligt skollagen och sådan fjärrundervisning ska även få utföras av den som är huvudman för det särskilda ungdomshemmet. För sådan utbildning ska i huvudsak samma bestämmelser om fjärrunder- visning gälla som för den skolform som utbildningen ska motsvara. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om i vilken omfattning fjärrundervisning får utfö- ras åt en annan huvudman. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att samma bestämmelser om fjärrundervis- ning ska gälla för utbildning vid särskilda ungdomshem som för den skol- form som utbildningen ska motsvara. Utredningen föreslår inte att rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om i vilken omfattning fjärrundervisning får utföras åt en annan huvudman. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller har inget att invända mot det, däribland , , kommun, Kommuner och Regioner (SKR) och . kommun framför att förslaget att endast skolhuvudmän ska kunna utföra fjärrundervisning är ett viktigt villkor för att kunna garantera undervisningens kvalitet. betonar att det är ytterst viktigt att utföraren uppfyller alla de krav som ställs för godkännande som huvudman och att fjärrläraren befinner sig i en organisation som omfattas av ett systematiskt kvalitetsar- bete och en rektors pedagogiska ledarskap. SKR tillstyrker förslaget men anger att modersmålsundervisning bör utgöra ett undantag och kunna bedrivas av andra än huvudmän. avstyrker förslaget och anger att det är viktigt att olika aktörer får möjlighet att vara utförare av fjärrundervisning. Det kan enligt förbundet handla om att samla kompetens i ett visst ämne eller område hos en utförare eller att en sådan verksamhet inte kan sägas rym- mas inom ramen för godkännandet hos en fristående skolhuvudman. Även anser att fler aktörer än enbart skolhuvudmän bör kunna utföra fjärrundervisning. Skälen för regeringens förslag Som huvudregel ska bara skolhuvudmän få utföra fjärrundervisning Som tidigare nämnts är det enligt skolförordningen och gymnasieförord- ningen tillåtet att använda fjärrundervisning i vissa ämnen. 2019/20:127 fjärrundervisning i dessa ämnen inom , grundsärskolan, gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan överlämnas på entreprenad till staten och i undantagsfall till en annan huvudman om det är fråga om moders- målsundervisning eller studiehandledning på modersmålet (23 kap. 4 § skollagen). Av bestämmelserna framgår att endast skolhuvudmän får utföra fjärrundervisning. Det finns därmed en garanti för att aktören har kompetens att anordna undervisningen. Huvudmännen står också under direkt tillsyn av Skolinspektionen. framhåller är det viktigt att anordnaren av fjärrundervisning uppfyller alla de krav som ställs för godkännande som skolhuvudman och att fjärrläraren befinner sig i en organisation som omfattas av ett systematiskt kvalitetsarbete och en rek- tors pedagogiska ledarskap. Regeringen föreslår därför att endast den som är huvudman inom skolväsendet ska få utföra fjärrundervisning. SKR anser att modersmålsundervisning bör utgöra ett undantag och kunna bedrivas av andra än huvudmän. Regeringen vidhåller dock den bedömning som gjordes när möjligheten att överlämnas fjärrundervisning som avser modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmå- let på entreprenad till en annan huvudman infördes, dvs. att försiktighet bör iakttas bl.a. därför att det finns en risk för att kvaliteten i fjärrundervis- ningen påverkas negativt om utbildningsanordnaren inte fullt ut omfattas av de krav som ställs i skollagen. Det är viktigt att de utökade möjligheter- na till fjärrundervisning inte sker på bekostnad av elevens rätt till en likvär- dig utbildning av god kvalitet. I ett läge med lärarbrist är det dessutom viktigt att lärarresurserna i första hand samlas hos huvudmännen, vilka är de som har ansvar för att bedriva undervisningen (propositionen Fjärr- undervisning och entreprenad – nya möjligheter för undervisning och stu- diehandledning på modersmål [prop. 2015/16:173 s. 19]). Även en huvudman för ett särskilt ungdomshem ska få utföra fjärrundervisning