prop · H703127 · 2020-03-23 00:00:00 — Detta gäller även utbildning som bedrivs på entreprenad enligt skollagen. När det gäller dataskyddsförord- ningens krav på proportionalitet bör det framhållas att det är fråga om ett begränsat antal personuppgifter. För fjärrundervisning torde det kunna bli fråga om känsliga personuppgifter när det gäller modersmålsundervisning, undervisning i samiska eller undervisning i specialskolan, sameskolan, grundsärskolan eller gymnasiesärskolan. När det gäller distansundervis- ning kommer endast ett begränsat antal aktörer att kunna bedriva sådan undervisning och det är endast en mindre grupp elever som berörs av propositionens förslag om distansundervisning. Sammantaget bedöms den hantering av personuppgifter som förslagen i denna proposition kan för- anleda inte medföra större negativa konsekvenser för den personliga integ- riteten än att dessa måste anses uppvägas av det syfte som ligger bakom reformen, nämligen att eleverna ska få tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet och få det stöd som de behöver för att nå de mål som anges i skolregleringen. Den behandling av känsliga personuppgifter som är nödvändig av hän- syn till ett viktigt allmänt intresse måste också vara förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och det måste finnas bestäm- melser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registre- rades grundläggande rättigheter och intressen (artikel i dataskydds- förordningen). Den behandling av känsliga personuppgifter som förslagen i denna proposition kan föranleda bedöms vara förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd. När det gäller den behandling av känsliga personuppgifter som utförs av offentliga huvudmän bedömer regeringen att dataskyddsförordningens krav på lämpliga och särskilda åtgärder för att säkerställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen är uppfyllt genom den nuvarande regleringen om dataskydd i dataskyddsla- gen, som innefattar bestämmelser om sökbegränsningar, och de nuvarande och föreslagna bestämmelserna om sekretess i OSL. När det gäller den behandling av känsliga personuppgifter som utförs av enskilda huvudmän bedömer regeringen att kravet är uppfyllt genom skollagens bestämmelser dels om behandling av känsliga personuppgifter, som innefattar bestäm- melser om sökbegränsningar, dels om tystnadsplikt och de komplette- ringar av sistnämnda bestämmelser som föreslås i denna proposition. När det gäller entreprenadsituationer innebär, som tidigare framgått, propo- sitionens förslag till definition av entreprenad att en huvudman sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet som huvudmannen ansvarar för enligt skollagen samt att huvudmannen behåller huvudmannaskapet för uppgifter som utförs på entreprenad (se avsnitt 6.3.9). Huvudmannen ansvarar enligt 2 kap. 8 § skollagen för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i den lagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. Mot denna bakgrund anges det i skollagen att de bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt den lagen (dvs. verksamhet enligt 24 eller 25 kap. skollagen) ska, med vissa undantag, gälla även vid entreprenad (23 kap. 1 § tredje stycket). Till skillnad från Datainspektio- nen bedömer regeringen att det av sistnämnda bestämmelse i skollagen följer att även en enskild aktör ska tillämpa dataskyddslagen, då en offent- lig huvudman överlämnar uppgifter enligt skollagen på entreprenad till aktören. Om däremot en enskild huvudman överlämnar uppgifter enligt skollagen på entreprenad ska på motsvarande sätt den som uppgifterna överlämnas till, om denne är en enskild aktör, precis som den enskilde huvudmannen tillämpa bestämmelserna om behandling av personuppgif- ter i 26 a kap. skollagen. Om entreprenören är en enskild fysisk eller juri- disk person är, som tidigare nämnts, skollagens bestämmelser om tyst- nadsplikt tillämpliga, medan OSL gäller för offentliga aktörer som utför uppgifter på entreprenad. När det gäller sådan personuppgiftsbehandling som med anledning av förslagen i denna proposition kommer att utföras av de offentliga huvud- männen och de entreprenörer som de anlitar bedömer alltså regeringen att elevernas integritet kommer att skyddas av bestämmelser i skolregle- ringen, dataskyddsförordningen, dataskyddslagen och anslutande förord- ning samt OSL. När det gäller sådan personuppgiftsbehandling som med 2019/20:127 anledning av förslagen i denna proposition kommer att utföras av enskilda huvudmän och de entreprenörer de anlitar bedöms på motsvarande sätt att elevernas integritet kommer att skyddas av dataskyddsförordningen, dataskyddslagen och anslutande förordning samt av skollagsregleringen, bl.a. av bestämmelserna i 26 a kap. om behandling av personuppgifter och 29 kap. 14 § om tystnadsplikt. Något ytterligare rättsligt stöd för behand- ling av personuppgifter bedöms inte behövas med anledning av förslagen i denna proposition. Regeringens förslag: Ändringarna i skollagen ska träda i kraft . De nya bestämmelserna ska tillämpas första gången på utbildning och annan verksamhet som påbörjas efter . För entreprenadavtal som ingåtts före ska skollagens bestämmelser om entreprenad i den äldre lydelsen gälla, dock längst till dess att entreprenadavtalet löpt ut. Ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen, som avser sekretess till skydd för enskilda i ärenden om mottagande till utbildning där distansundervisning används i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, ska träda i kraft . Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår att ändringarna i skollagen ska träda i kraft och att ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen (OSL) ska träda i kraft . Bestämmelserna om distansundervisning ska enligt utredningens förslag tillämpas på utbildning och annan verksamhet och övriga bestämmelser ska tillämpas på utbildning och annan verksamhet . Remissinstanserna: Kommuner och Regioner (SKR) anser att utredningen har gjort en rimlig bedömning när det gäller ikraftträdande. SKR anger att de ökade möjligheterna när det gäller entreprenad och fjärr- undervisning kan träda i kraft eftersom dessa former av undervisning och samverkan är frivilliga för huvudmännen att använda. Att bestämmelserna om distansundervisning inte träder i kraft förrän är enligt SKR lämpligt med tanke på att det handlar om nya rättigheter för vissa elever och de huvudmän som vill bedriva distansun- dervisning behöver rimliga planeringsförutsättningar. anser att utredningens redovisning av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdan- de är godtagbar. noterar att utredningen föreslår att de nya bestämmelserna om distansundervisning ska tillämpas för utbild- ning . Nämnden vill dock påtala att det kan vara aktuellt för huvudmännen att fatta beslut , och i förekommande fall för nämnden att överpröva besluten, före Nämnden undrar därför om avsikten är att bestämmelserna om Prop. 2019/20:127 distansundervisning ska tillämpas för utbildning som startar efter den I annat fall behöver det enligt nämnden klargöras vilka bestämmelser som huvudmännen och nämnden har att tillämpa före . avstyrker utredningens förslag och anger att efter- som förbundet anser att vissa frågor behöver utredas mer bör ikraftträdan- det skjutas upp åtminstone . Att öppna upp för fjärr- och distans- undervisning i betydligt större skala än kräver enligt förbundet noggranna överväganden. Som nämns i avsnitt 3 har några myndigheter beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss. och Datainspek- tionen har inga synpunkter på förslaget. anger att det inte är möjligt för myndigheten att ta fram föreskrifter om fjärrundervisning till . Skälen för regeringens förslag Bestämmelserna i skollagen ska träda i kraft men ska börja tillämpas senare De föreslagna ändringarna i skollagen innebär att huvudmännen inom skolväsendet erbjuds nya, alternativa sätt att ge elever tillgång till utbild- ning och annan verksamhet enligt lagen. Det är angeläget att de nya bestämmelserna träder i kraft och kan börja tillämpas . Det är också lämpligt att de nya bestämmelserna träder i kraft mellan två läsår. Ändringarna i skollagen föreslås därför träda i kraft . De bör dock börja tillämpas . När det gäller de ändringar i skollagen som rör fjärrundervisning anger att myndigheten inte hinner ta fram föreskrifter till hösttermi- nen 2020. Vidare ska utbildning där distansundervisning används enligt förslaget endast få utföras av huvudmän som efter ansökan har godkänts av Skolinspektionen som utförare av sådan utbildning. Det nya regelverket kan alltså tillämpas först efter att ett ansökningsförfarande har genomförts. Det föreslås därför att ändringarna i skollagen ska börja tillämpas från och med . får därmed tillräcklig tid att ta fram föreskrifter när det gäller t.ex. fjärrundervisning. Skolinspektionen får också tillräckligt med tid för att förbereda myndigheten inför sin nya upp- gift att pröva godkännande av utförare av distansundervisning, och att utfärda de föreskrifter som myndigheten bedömer nödvändiga för förfa- randet. Utredningen föreslår att bestämmelserna om distansundervisning ska tillämpas på utbildning och annan verksamhet . påtalar dock att det kan vara aktuellt för huvudmännen att fatta beslut , och i förekommande fall för nämnden att överpröva besluten, före . Nämnden undrar därför om avsikten är att bestämmelserna om distansundervisning ska tillämpas för utbildning som startar efter . Med anledning av nämndens synpunkter bedömer regeringen att de av utredningen föreslagna övergångsbestämmelserna behöver för- tydligas. Regeringen föreslår därför att de nya bestämmelserna i skollagen 2019/20:127 ska tillämpas första gången på utbildning och annan verksamhet som påbörjas efter . Ändringarna i OSL ska träda i kraft först De föreslagna ändringarna i OSL syftar till att säkerställa ett adekvat integ- ritetsskydd för ansökningshandlingar m.m. från personer som ansöker till utbildning där distansundervisning används i gymnasieskolan eller gym- nasiesärskolan. Eftersom de nya bestämmelserna om distansundervisning i skollagen föreslås tillämpas på utbildning och annan verksamhet som påbörjas efter kommer ansökningar till sådan utbildning att göras första gången inför utbildning som anordnas . De personer som vill gå en sådan utbildning kommer därmed att ansöka om utbildningen . Det är därför lämpligt att de föreslagna ändringarna i OSL träder i kraft . Det behövs en särskild övergångsbestämmelse om entreprenadavtal Propositionens förslag när det gäller entreprenad enligt 23 kap. skollagen innebär nya möjligheter till samarbeten, men också några begränsningar jämfört med . Det föreslås t.ex. bestämmelser om att undantag inte får göras från behörighetsregler för lärare vid undervisning på entreprenad. Det ska inte heller längre vara möjligt att bedriva förskola, förskoleklass eller fritidshem helt och hållet på entreprenad. Vidare ska enskilda huvudmän inte längre kunna överlämna uppgifter som avser modersmåls- undervisning till en enskild fysisk eller juridisk person. Det kan alltså före- komma entreprenadavtal som löper och är tillåtna enligt 23 kap. skollagen i dess hittillsvarande lydelse, men som inte är tillåtna enligt de föreslagna nya bestämmelserna. Dessa verksamheter bör ges möjlighet att avvecklas eller anpassas till den nya regleringen under ordnade former. Regeringen föreslår därför att 23 kap. skollagen i den äldre lydelsen fortfarande ska gälla för entreprenadavtal som har ingåtts före , dock längst till dess att avtalet löper ut. Detta innebär t.ex. att det bör finnas tid för att omvandla en förskola som bedrivs på entreprenad till en eller enskild verksamhet. Förslagen medför små ekonomiska konsekvenser för kommunerna Enligt den kommunala finansieringsprincipen ska beslut som innebär nya obligatoriska uppgifter för kommunerna som regel åtföljas av en statlig finansiering via det generella statsbidraget. Principen gäller när , regeringen eller en myndighet fattar bindande beslut om ändrade regler för en verksamhet (ekonomiska vårproposition [prop. 2006/07:100 s. 221]). Finansieringsprincipen beskrivs närmare i informationsmaterialet Den kommunala finansieringsprincipen, daterat , som tjänstemän på och Kommuner och Regioner (tidigare Kommuner och Landsting) utformat. När det gäller förslaget om utökade möjligheter att använda fjärrunder- visning kan konstateras att det medför vissa engångskostnader att starta en verksamhet med fjärrundervisning, t.ex. för att införskaffa nödvändig tek- nisk utrustning och programvara. Det kan även behövas kompetensut- vecklingsinsatser för lärare och handledare som ska arbeta med fjärrunder- visningen. I vissa fall kan skolledningen också bedöma att särskild tid behöver avsättas för att läraren ska kunna planera undervisningens upp- lägg när en ny undervisningsform ska användas. Dessutom tillkommer permanenta kostnader, t.ex. för den handledare som ska finnas utöver läraren. Det måste också finnas tid för lärare och handledare att samordna sitt arbete. Även nödvändig teknik och internetuppkoppling kan innebära löpande kostnader. Hur stora dessa kostnader är, och om det sammantaget är fråga om ökade kostnader för kommunerna, går inte att uppskatta. Fjärrundervisningen innebär dock inte någon utökad skyldighet för huvudmännen utan är en möjlighet huvudmännen kan välja att utnyttja, varför den kommunala finansieringsprincipen inte är tillämplig. När det gäller distansundervisning bedömer regeringen att kostnaderna för sådan undervisning bör sättas i relation till kostnaden för att på andra sätt undervisa en elev som inte kan delta i den ordinarie undervisningen på grund av en dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik. Alternativet till att ge distansundervisning som särskilt stöd kan vara att exempelvis ordna undervisning genom att en lärare kommer hem till ele- ven och undervisar denne i hemmet. Vidare ska distansundervisning som är särskilt stöd alltid bedrivas med målet att eleven ska komma tillbaka till den ordinarie undervisningen och att huvudmannen därefter inte ska ha extra kostnader för särlösningar. Sammantaget innebär detta att distans- undervisning, med lärare som är specialiserade på sådan undervisning, kan vara ett mer effektivt sätt än undervisning i hemmet att hjälpa eleven tillba- ka till den vanliga undervisningen. Att kunna ge särskilt stöd i form av distansundervisning bör därför minska kommunens totala kostnader för den aktuella elevgruppen. Det är upp till rektorn att bedöma vilken form av särskilt stöd som är lämpligast, även om distansundervisning som sär- skilt stöd endast får ges med elevens eller vårdnadshavarens samtycke. De kommuner som vill godkännas som utförare av utbildning där distansundervisning används kommer att behöva ta fram ansökningshand- lingar. Förslagen innebär alltså i denna del en viss kostnad. Det är emeller- tid frivilligt för kommunerna att ansöka om godkännande, varför den kom- munala finansieringsprincipen inte är aktuell. Distansundervisning för en hel utbildning ska, när det gäller nationella program i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan och programinriktad val som har utformats för en grupp av elever i gymnasieskolan, finansieras med ett belopp som fastställs av , varför ersättningen till utföra- ren för sådana utbildningar kommer att bli densamma för en viss utbild- ning, t.ex. ett visst program, oavsett vem som är utförare. Det är endast i ett begränsat antal fall som en enskild huvudman dessutom kommer att kunna få ett tilläggsbelopp för en elev som går en sådan utbildning. Om det är fråga om en annan utbildning ska ersättningen motsvara anordnarens självkostnad, om inte den anordnande huvudmannen och hemkommunen kommit överens om annat. De utbildningar som här åsyftas är andra intro- duktionsprogram än programinriktat val som har utformats för en grupp elever i gymnasieskolan och individuella program i gymnasiesärskolan. 2019/20:127 Eftersom dessa utbildningar är helt individuellt utformade kan något gemensamt belopp för utbildningarna inte fastställas. Om hemkommunen och utbildningsanordnaren inte kan komma överens om ersättningen är anordnaren inte skyldig att ta emot eleven. Förslagen om distansundervisning för en hel utbildning i gymnasiesko- lan och gymnasiesärskolan förväntas påverka kommunerna, då det är hem- kommunen som ska betala ersättning till anordnaren av sådan utbildning. Åena sidan innebär förslagen att det införs en skyldighet för kommunen att betala för elever som går en utbildning där distansundervisning används. Å andra sidan är kommunerna skyldiga att betala interkommunal ersättning för elever som studerar på Korrespon- densgymnasiet i kommun. Med hänsyn till målgruppen för distans- undervisning som används för en hel utbildning, kanske många elever väl- jer att avstå från undervisning, om distansundervisning inte är ett alterna- tiv. Det handlar i stor utsträckning om ungdomar som, om de inte får distansundervisning, i stället kommer att omfattas av kommunernas aktivi- tetsansvar för ungdomar, vilket också innebär kostnader för hemkommu- nen. Hemkommunen ska vid distansundervisning även stå för kostnader för en elevs resor inom som behövs för utbildningen. Detsamma gäl- ler för kostnader för logi, när sådana resor förutsätter övernattning utanför hemmet. I vissa fall kan en elev som inte har kunnat fullfölja studier vid en gymnasieskola i den egna kommunen bo kvar hemma medan eleven fullföljer utbildningen med distansundervisning i en annan kommun. Alternativet att flytta till den andra kommunen medför, om det är fråga om en skola med offentlig huvudman, kostnader för hemkommunen i form av stöd till inackordering. Om eleven i stället inte alls studerar kommer ele- ven i stället att omfattas av hemkommunens aktivitetsansvar, vilket med- för olika kostnader för kommunen. Det uppkommer dock inte några kost- nader för inackorderingsstöd eller något aktivitetsansvar om eleven får distansundervisning. Det kan dock uppstå kostnader för resor och logi såväl för elever som läser en hel utbildning med distansundervisning, som för elever i de obligatoriska skolformerna eller i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan som får distansundervisning som särskilt stöd, om de vid enstaka tillfällen behöver resa till orten där utbildningen anordnas för att utföra undervisningsmoment som kräver närundervisning. Som nämnts är det rektorn som ska att bedöma vilken form av särskilt stöd som är lämp- ligast, även om distansundervisning som särskilt stöd endast får ges med elevens eller vårdnadshavarens samtycke. Som framgått tidigare kan alter- nativet att t.ex. ge undervisning i hemmet vara mer kostsamt. Regeringen bedömer därmed att den mindre kostnadsökning som uppstår till följd av hemkommunens skyldighet att stå för resor och logi är av försumbar omfattning. Förslagen om entreprenad och samverkan bedöms inte få några större ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Möjligheterna till entrepre- nad kan dock i viss utsträckning medföra minskade kostnader för de huvudmän, i många fall kommuner, som överlämnar uppgifter på entrepre- nad då det kan vara ett mer resurseffektivt sätt att ge eleverna utbildning än att ordna den i egen regi. Detta gäller främst förslagen om utökade möj- ligheter att överlämna fjärr- och distansundervisning på entreprenad, lik- som förslaget att entreprenad ska få användas för undervisning i vissa karaktärsämnen även inom gymnasiesärskolan. Den del förslaget om entreprenad som avser förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet innebär mer begränsade möjligheter för kommunerna att överlämna undervisningen på entreprenad, jämfört med . Då entre- prenadlösningar kan vara resurseffektiva, kan kostnaderna för kommuner- na öka om möjligheterna begränsas. Eftersom det dock bara finns ett fåtal verksamheter inom dessa delar av skolväsendet där undervisningen bedrivs på entreprenad kommer de ekonomiska konsekvenserna av försla- gen att vara mycket begränsade. Sammantaget bedöms förslagen i denna proposition inte innebära några eller endast mindre kostnader för kommunerna. I de fall kostnader uppstår för kommunerna bedöms det inte vara fråga om sådana kostnadsökningar som ställer krav på tillskjutande finansiering från staten. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Den kommunala självstyrelsen regleras bl.a. i 14 kap. regeringsformen (RF). Enligt 14 kap. 3 § RF bör en inskränkning i den kommunala själv- styrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett inskränkningen. Innebörden av bestämmelsen är att en eventuell inskränkning i den kommunala självstyrelsen ska prövas mot en proportionalitetsprincip. Den slutliga bedömningen av hur denna prövning faller ut görs av i samband med att tar ställning i lag- stiftningsärendet (se propositionen En reformerad grundlag [prop. 2009/10:80 s. 296]). Förslagen i denna proposition innebär i huvudsak inte några utökade skyldigheter för kommuner och regioner. I stället ger de flesta av förslagen nya tänkbara tillvägagångssätt som är frivilliga att använda och därmed ökade möjligheter att uppfylla befintliga skyldigheter. SKR framhåller att förslagen ger huvudmännen ökade möjligheter och att de gynnar både huvudmän och elever. Inget av förslagen om fjärrundervisning innebär någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Förslagen innebär sammantaget i stället utökade möjligheter för kommunerna att använda sig av fjärrundervisning jämfört med . Även förslagen om distansundervisning innebär utökade möjligheter för kommunerna jämfört med att använda undervisningsformen. Detta gäller inte minst förslagen om distansundervisning som särskilt stöd i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, där kommunerna ges utökade möjligheter att erbjuda ett särskilt stöd som är anpassat efter elevens behov och förutsätt- ningar. Förslagen om att entreprenad i förskolan och fritidshemmet endast i begränsad utsträckning ska få användas för undervisning och om att entre- prenad i förskoleklassen inte alls ska få användas för undervisning, innebär en inskränkning jämfört med . Enligt nuvarande bestämmelser kan alla uppgifter inom dessa verksamheter överlämnas på entreprenad. Möj- ligheten att överlämna uppgifter som avser undervisning på entreprenad i dessa verksamheter används i mycket liten utsträckning varför konsekvenserna för kommunerna i praktiken kommer att vara Med hänsyn till de ändamål som inskränkningen har (se avsnitt 6.3.1), och de mycket begränsade konsekvenserna för kommu- nerna, får denna inskränkning i den kommunala självstyrelsen anses som befogad och proportionerlig. Det bör även påpekas att vuxenutbildning inte berörs av de förändringar som föreslås i denna proposition. Endast kommuner och regioner får vara huvudmän för denna skolform. Kommunerna och regio- nerna får därmed inom denna skolform även i fortsättningen använda fjärr- och distansundervisning, liksom entreprenadlösningar, utan särskilda begränsningar. Konsekvenser för enskilda huvudmän och andra enskilda utbildningsanordnare Samtliga förslag i denna proposition som riktar sig mot offentliga huvud- män omfattar också enskilda huvudmän och de bedömningar som rege- ringen gör i fråga om konsekvenser för kommunerna gäller också enskilda huvudmän för fristående skolor. /19 gick 162 330 elever i 822 fristående grundskolor som drevs av 577 enskilda huvudmän. Samma läsår gick 97 202 elever i 434 fristående gymnasieskolor som drevs av 208 enskilda huvudmän. Vissa av förslagen om entreprenad omfattar även enskilda utbildningsanordnare som inte är huvudmän.