prop · H8033 · 2020-09-23 00:00:00 — ingår följande tre mål i de handelspolitiska mål som beslutat om: högsta möjliga frihandel, en effektiv inre marknad i EU och ökade handelsutbyten mellan och världen. 1 Växande protektionism innebär att det kan bli svårare att nå dessa handelspolitiska mål. 2 Världshandeln har utvecklats svagare sedan finanskrisen. Internationella marknader med utmaningar som förblir olösta Det svenska medlemskapet i EU ger möjligheter för handel och export, dels genom den inre marknaden, dels genom EU:s handelsavtal med omvärlden. För att denna möjlighet ska utnyttjas behöver dock hela näringslivet ha tillräcklig kunskap om fördelarna och styrkorna med medlemskapet i EU.4 Även om EU-medlemskapet är en möjlighet så finns det också problem. av företag som deltog i Kommerskollegiums företagsundersökning 2016 svarade att de har problem med export inom EU.5 Denna andel synes ha sjunkit marginellt jämfört med Kommerskollegiums företagsundersökning 2009, trots att det gått mellan mätningarna. undersökning var det av de tillfrågade företagen som bedömde att det fanns hinder inom handeln i EU.6 Vissa länder har framträtt som svårare för svenska företag att exportera till. Det är BRICS-länderna (, , , och ). Men även länder som , , , , , och fortsätter att utgöra svårtillgängliga marknader enligt rapportering som sammanställt.7 Exporten till dessa länder motsvarar av den svenska exporten 2018. 1Målen presenterades i budgetpropositionen (prop. 2008/09:1, utg.omr. 24, bet. 2008/09;NU1, rskr.2008/09:98), se prop. 2019/20:1, utg.omr. 24, s. 76. 2Se t.ex. 2016:2, Protectionism in the 21st century. 3Regeringen konstaterade 2015 att exportens återhämtning varit svag efter nedgången som följde av finanskrisen . Regeringens exportstrategi, Insatsområde 14, skr. 2015/16:48, 2015/16:NU13. 4Uppgift från möte med företrädare för . 5Avseende behov av anpassning av varor och tjänster till nationella regelverk, brist på samma möjligheter vid tjänstehandel samt momshantering. Se 2016:5, Vad hindrar svensk utrikeshandel? 6Kommerskollegium 2010:4, Vad hindrar utrikeshandel? 7Utrikesmyndigheternas årliga rapportering om handelshinder och framåt. R I K S R E V I S I O N E N K O M M E R S K O L L E G I U M S A R B E T E M O T H A N D E L S H I N D E R Det är intressant att svenska företag upplever att de har problem i exporten till , trots att i stora delar är en del av den inre marknaden.8 EU- och handelsministern uppgav i näringsutskottet offentliga utfrågning om internationell handel att när gick med i EES så sa man att gränshinder och så vidare skulle fasas ut. Men detta har enligt ministern inte skett på 20 år.9 Växande antal handelsavtal som behöver fungera och användas Sedan gick med i EU sluter inga egna frihandelsavtal utan alla EU:s frihandelsavtal gäller också för Sverige.10 EU har frihandelsavtal med ett växande antal länder.11 Hur dessa avtal implementeras och utnyttjas är en viktig fråga om fördelarna med avtalen ska materialiseras, enligt bedömning. Men fler än häften av de exportföretag som svarat på fråga i myndighetens företagsundersökning 2016 om EU:s handelsavtal kände inte till att EU:s frihandelsavtal ger möjlighet till tullfrihet vid export.12 Det är också en mindre andel av de företag som känner till denna möjlighet som faktiskt utnyttjar den.13 – en nyckelmyndighet med utmaningar är en del av det svenska systemet för utrikeshandel, handels- och investeringsfrämjande. Andra delar av systemet består av bland annat utlandsmyndigheterna och Business med koppling till andra aktörer inom staten som () och (). Det finns också kopplingar till bland annat andra myndigheter och de svenska standardiseringsorganen.14 ska enligt sin instruktion verka för de handelspolitiska målen genom att utgå från det samlade svenska 8Norge har undantag avseende jordbruksprodukter och fisk. I Kommerskollegiums företagsundersökningar från såväl 2010 som 2016 nämns den norska marknaden av svenska exportföretag som en marknad där man upplever stora problem och som en av de marknader som man önskar bättre handelsvillkor med. 9Näringsutskottet, offentliga utfrågning om internationell handel, . 10EU har även en lång rad regionala och bilaterala handelsavtal med utvalda länder. Avtalen med industriländer och mer utvecklade utvecklingsländer är ömsesidiga och ger bägge parter tullfritt tillträde till varandras marknad med undantag för jordbruksvaror och andra politiskt känsliga varor (uppgift från Kommerskollegiums företagsundersökningar). 11Hämtat : , resp. Det är dock en signifikant skillnad mellan stora företag (där av dem som känner till möjligheten utnyttjar den) och små och medelstora företag (där av dem som känner till möjligheten utnyttjar den). har i en analys visat att de administrativa kostnaderna som är förknippade med internationell handel är relativt sett högre för små och medelstora företag. 14Kommerskollegium hade 2018 90 anställda i genomsnitt. Myndighetens anslag har –2018 i genomsnitt uppgått till . Anslaget har mellan dessa år ökat med . Anslagssparandet har i genomsnitt varit av anslaget dessa år. I bilaga 1 (elektronisk) finns ytterligare grundläggande fakta om . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ekonomiska intresset.15 för fram att fördjupad kunskap om handelsutvecklingen i allmänhet och företagens drivkrafter för internationell handel är en förutsättning för frihandelsarbete.16 verksamhetsområden omfattar områdena handelspolitik, EU:s inre marknad, handelsutvecklingen, handelsbistånd, handel och hållbar utveckling samt sanktioner. 17 För dessa områden bedömer att informationsinhämtning, informationsanvändning och stöd är grundläggande uppgifter för . Handelspolitik, EU:s inre marknad och handelsutvecklingen stod 2018 för nästan tre fjärdedelar av myndighetens kostnader. Analyser och utredningar och stöd stod enligt årsredovisning 2018 för en större del av kostnaderna inom detta område.18 är en i europeiska sammanhang i det närmaste unik myndighet och vars analyser och expertis uppskattas nationellt och internationellt.19 2013 genomförde Statskontoret en myndighetsanalys av Kommerskollegium.20 I denna gjorde Statskontoret iakttagelser om bland annat följande delar av verksamhet: •Kommerskollegium behövde mer information om företagens erfarenheter. •Det var ett problem för att förmå företag att besvara myndighetens frågor i en utsträckning som skulle göra resultaten tillförlitliga. •De förhandlingsunderlag som myndigheten lämnade till regeringen riskerade därför innehålla otillräckligt med exempel på hur företag drabbas av handelshinder i praktiken. 15Se 1 § tredje stycket, 2 § 3 och 9 § 5 i förordningen (2012:990) med instruktion för . Vi beskriver dessa bestämmelser mer utförligt avsnittet 1.3. 16https:///verksamhetsomraden/Utrikeshandel/ (hämtat ). 17Se bilaga 1 (elektronisk) och årsredovisning 2018. 19Riksrevisionen har fått uppgift om detta från olika källor, såsom företrädare för , företagarorganisationer och enskilda företag. Dessa har därvidlag hänvisat till att många medlemsländer i EU, även större, har lagt ned sina motsvarigheter till , så kallat ”” eftersom man uppfattar att uppgifterna inom området delegerats till EU. 20Statskontoret 2013:20, Myndighetsanalys av . En myndighetsanalys är en bred genomlysning av en myndighets förutsättningar, verksamhet, resultat och utmaningar. Analysen kan fungera som underlag i regeringens myndighetsdialog och vid regeringens bedömning av hur myndigheten arbetar och samverkar för att säkerställa en rättssäker, effektiv samt medborgar- och företagsorienterad förvaltning (utvarderingaroch-uppfoljningar/myndighetsanalyser/ hämtat ). R I K S R E V I S I O N E N K O M M E R S K O L L E G I U M S A R B E T E M O T H A N D E L S H I N D E R Statskontoret iakttog att i sin årsredovisning kunde redovisa uppföljning av prestationer systematiskt och på detaljerad nivå för vissa områden men inte för alla. För de flesta prestationer var Statskontorets iakttagelse att endast gjorde begränsade bedömningar av hur prestationer svarade mot mål. Statskontoret redovisade också i myndighetsanalysen att företrädare för företag och företagarorganisationer framfört till exempel följande: •Kommerskollegium saknade perspektiv som tar fasta på företagares intressen. •Det saknades formaliserade vägar för näringslivet att kunna lämna förslag till frågeställningar eller problem för att utreda. •Kommerskollegium skulle kunna utveckla sina operativa uppgifter avseende information och stöd avseende den inre marknaden och därigenom bidra till att företag i högre grad utnyttjade den inre marknaden. 1.2 Syfte, frågeställningar och avgränsningar Mot den bakgrund som beskrivits ovan har granskat delar av verksamhet som är väsentliga med avseende på att myndigheten ska verka för frihandel och fri rörlighet på EU:s inre marknad, utgå från det samlade svenska ekonomiska intresset samt beakta bland annat näringslivets intressen. Granskningens syfte är att, mot bakgrund av de handelspolitiska målen ovan, granska om utgår från det samlade svenska ekonomiska intresset. Granskningen inriktar sig på följande frågor. 1.Inhämtar effektivt och med god hushållning information om företags erfarenheter av handelshinder? 2.Använder information om företags erfarenheter av handelshinder för att stödja företag effektivt och med god hushållning?22 3.Ger regeringens och återrapportering om myndighetens verksamhet i ovanstående avseenden den information som efterfrågat?23 21Se avsnitt 1.3.1 för en beskrivning av målen för verksamheten i detta avseende. 22Se avsnitt 1.3.2 för en beskrivning av målen för verksamheten i detta avseende. 23Se avsnitt 1.3.3 för en beskrivning av vad efterfrågat för information. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N inriktar granskningen med hänvisning till att Statskontoret levererade sin myndighetsanalys av . Granskningen omfattar arbete avseende såväl EU:s inre marknad som utanför EU.24 Utgångspunkten för granskningen är budgetlagens (2011:203) krav på effektivitet, hushållning och resultatredovisning i statens verksamhet.25 När det gäller är bestämmelserna i myndighetsförordningen (2007:515) och förordningen (2012:990) med instruktion för centrala för bedömningen av myndighetens verksamhet.26 Enligt myndighetsförordningen är myndighetens ledning ansvarig för att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. För bedömningen av effektivitet och god hushållning i myndighetsförordningen utgår från uttalanden i förarbeten till budgetlagen. Att hög effektivitet ska eftersträvas innebär att mål ska sättas upp för verksamheten och att dessa mål ska nås i en så hög grad som möjligt. Att god hushållning ska iakttas innebär att vissa krav på ordning och sparsamhet måste uppfyllas och att onödiga utgifter ska undvikas.27 Bedömningsgrunderna utvecklas närmare för respektive granskningsfråga under avsnitt 1.3.1–1.3.3. 1.3.1 Informationsinhämtning om företagens erfarenheter Följande uppgifter och mål i instruktion ställer enligt krav på att inhämtar information om företags erfarenheter. 24Utanför den inre marknaden är det särskilt följande länder som identifierats som svårare med svårtillgängliga marknader: , , , och , , , , , , och (Utrikesmyndigheternas årliga rapportering om handelshinder och framåt). 25Av 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) framgår att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Enligt 10 kap. 3 § ska regeringen i budgetpropositionen lämna en beskrivning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. Budgetlagen avser primärt regeringen. Se skrivning i förarbeten till budgetlagen som uttalar att ”budgetlagen innehåller allmänna bestämmelser om regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om statens budget.” (se prop. 2009/10:40 s. 136). 26Se 3 och 4 6 §§ myndighetsförordningen (2007:515) om ansvaret för myndighetens ledning när det gäller effektivitet, hushållning och redovisning. 27Se förarbetena till budgetlagen (2011:2013); prop. 2010/11:140 s. 137, bet. 2010/11:KU14 och rskr 2010:11:177 samt förarbetena till lagen (1996:1059) om statsbudgeten; prop. 1995/96:220, s. 87-88, bet. 1996/97:KU3 och rskr 1996/97:27. R I K S R E V I S I O N E N K O M M E R S K O L L E G I U M S A R B E T E M O T H A N D E L S H I N D E R ska enligt sin instruktion verka för frihandel och fri rörlighet på EU:s inre marknad samt utgå ifrån det samlade svenska ekonomiska intresset mot bakgrund av regeringens övergripande mål för tillväxt och sysselsättning. Myndigheten ska beakta näringslivets och konsumenternas intressen.28 Enligt 5 § förordningen (2012:990) med instruktion för ska myndigheten inom området utrikeshandel särskilt följa och analysera utveckling och tendenser i den internationella handeln, och för statistikändamål analysera handelsstatistik och företagsspecifika data i syfte att följa utvecklingen av och att utforska drivkrafterna bakom handel med varor och tjänster. Enligt 9 § 5 förordningen (2012:990) med instruktion för ska myndigheten vara med uppgift att handlägga hinderfrågor och andra problem för den fria rörligheten på den inre marknaden inom ramen för för företag och medborgare.29 uppfattar uppdrag att vara svenskt Solvit-centrum som centralt med avseende på informationsinhämtning om hinder och problem för företag på den inre marknaden, eftersom verksamheten i det avseendet har potential att vara en viktig källa till kunskap om problem som företag möter. har framhållit vikten av att exportfrämjandet anpassas efter företagens verklighet.30 utgår från att informationsinhämtning för att vara effektiv ska spegla alla berörda svenska företags verklighet för att därigenom kunna ge representativ information med avseende på hela näringslivet och för landets samlade ekonomiska intresse. förvaltningspolitiska proposition uttrycker regeringen att agerande i EU:s förhandlingsprocesser ska kännetecknas av ett helhetsperspektiv och säkerställas i dialog med berörda.31 Ett helhetsperspektiv förutsätter enligt bedömning att det finns representativ information om alla berörda företags erfarenheter. är regeringens expertmyndighet för utrikeshandel, EU:s inre marknad och EU:s handelspolitik och har därigenom enligt uppgifter av betydelse för deltagande i EU:s förhandlingsprocesser.32 281 § tredje stycket förordningen (2012:990) med instruktion för . 29Företag och enskilda som upplever hinder på EU:s inre marknad kan vända sig till Solvit. Det finns ett Solvit-centrum i varje EU-land och , och . Dessa tar emot anmälningar om hinder för att sedan analysera problemet och i samarbete med varandra och myndigheten i det land där problemet uppstått försöka komma tillrätta med det. Se (inhämtat ). 2015/16:48, bet. 2015/16:NU13. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38. 2019/20:1 s. 90, prop. 2018/19:1 s. 83, prop. 2017/18:1 s. 96, 2016/17:1 s. 126, prop. 2015/16:1 s. 100, prop. 2014/15:1 s. 115, prop. 2013:14:1 s. 103. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N använder begreppet representativitet i sammanhang där det finns ett behov att bedöma hur relevant en informationsmängd är i förhållande till Detta med utgångspunkt från att i sin verksamhet ska utgå från det samlade svenska intresset. När det gäller till exempel det urval företag som fått uppgifter från inför regeringens förhandlingar avseende specifika marknader, så handlar representativitet om urvalet företag i förhållande till populationen svenska företag som exporterar till eller överväger att exportera till dessa marknader. Löpande utveckling av verksamheten har operationaliserat myndighetsförordningens bestämmelser om effektivitet och hushållning avseende vad de innebär för myndigheters löpande utveckling av verksamheten genom att beakta dels förarbeten till myndighetsförordningen, dels vägledningar från Ekonomistyrningsverket.33 Myndighetsförordningen (2007:515) innehåller bestämmelser om att myndigheter fortlöpande ska utveckla verksamheten.34 Vid beredningen av myndighetsförordningen tog fram en promemoria där det uttalades att bestämmelsen om löpande utveckling av verksamheten ska uppfattas så att det är angeläget att förvaltningen anpassar sig till snabbt förändrade krav och för detta krävs ett kontinuerligt arbete med att utveckla verksamheten. Arbetet med ständiga förbättringar syftar, enligt samma promemoria, bland annat till bättre service för medborgare och företag och hög effektivitet.35 I granskningen utgår från detta uttalande om behov av snabb anpassning till förändrade krav och ett kontinuerligt förändringsarbete. I myndighetsförordningen finns bestämmelser som reglerar myndighetsledningars övergripande ansvar för effektivitet, hushållning, planering och utveckling av verksamheterna. har tagit fram vägledningar som stöd och inspiration för myndigheters arbete i dessa avseenden.36 har gjort ett urval av dessa vägledningar från som innehåller exempel på rimliga åtgärder som 33Det finns inga publicerade förarbeten till 3 § myndighetsförordningen (2007:515). Vägledning för vad som avses med att myndigheten ska bedrivas effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel kan hämtas från förarbetsuttalanden till budgetlagen (2011:2013). Se förarbetena till budgetlagen (2011:2013); prop. 2010/11:140 s. 137, bet. 2010/11:KU14 och rskr 2010:11:177 samt förarbetena till lagen (1996:1059) om statsbudgeten; prop. 1995/96:220, s. 87–88, bet. 1996/97:KU3 och rskr 1996/97:27. 34Se 6 § myndighetsförordningen (2007:515). 35Mot bakgrund av vad som uttalas i pm, – – Underlag för gemensam beredning av en ny myndighetsförordning, anser att det på en övergripande nivå krävs utvecklingsarbete inom en rad områden som till exempel IT-användning och resultatmätningar. 36https:///statlig-styrning/effektivisering/ (inhämtat ). R I K S R E V I S I O N E N K O M M E R S K O L L E G I U M S A R B E T E M O T H A N D E L S H I N D E R myndigheter kan vidta i syfte att uppnå högre effektivitet och god hushållning.37 Följande tabell visar de delar av vägledningar som har använt i granskningens bedömningar av löpande utveckling av verksamheten med avseende på såväl informationsinhämtning om företags erfarenheter som användning av information om företags erfarenheter och stöd till företag. Tabell 1 vägledningar för verksamhetsstyrning Väl fungerande intern styrning och Verktyg för styrning och effektiviseringsarbete bygger på att: Fokus på verksamhetens målgrupp/er. Sammankoppling mellan styrning, planering och uppföljning – så att det finns en sammanhållen process från strategisk planering till uppföljning. Styrdokument och planeringsresp. uppföljningsprocesserna ska stödja varandra. Planering startar med uppföljning och med att verksamhetens resultat För att välja prioriteringar kan t.ex. följande användas: Resultatanalysen ska ge en bild av produktivitet, effektivitet och kvalitet. gapanalys, SWOT-analys. Följande steg genomförs: nulägesanalys, börläge, genomförande och uppföljning. Process för att finna mått för bedömning av resultat och kvalitet: välj indikatorer, identifiera datakällor, fastställ utgångsläge, välj etappmål, Källa: bearbetning av rapporter som listas i bilaga 2 (elektronisk). 1.3.2Användning av information om företags erfarenheter för stöd till företag Enligt instruktion ska myndigheten analysera utvecklingen av handel med varor och tjänster inom och utom EU, världshandeln, internationella investeringar och den handelspolitiska utvecklingen.38 För att myndighetens stöd ska kunna vara effektivt i förhållande till företag innefattar enligt bedömning denna bestämmelse att myndigheten ska ta tillvara information om företags erfarenheter. 37I granskningen har vi vid ett flertal tillfällen informerat om detta urval av vägledningar och frågat vilka vägledningar som arbetat med. en överensstämmelse mellan urval och de vägledningar som uppgett att myndigheten använder. Uppgift från i skrivelse till , Dnr 2019/00720-15: har uppgivit att myndighetsledningen i sin uppföljning och utvärdering av den interna styrningen och kontrollen av myndigheten använt 2007:32 2014:49, 2016:31, 2017:60. har därutöver också utgått från 2016:59 och 2019:29. Vi redogör översiktligt för de utvalda vägledningarna i bilaga 2 (elektronisk). 382 § 3 förordningen (2012:990) med instruktion för . 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N enligt instruktionen hjälpa enskilda företag och privatpersoner som stöter på handelshinder globalt samt handelshinder och andra typer av problem med den fria rörligheten på den inre marknaden.39 En del i detta stöd är myndighetens uppgift enligt sin instruktion att handlägga hinderfrågor och andra problem för den fria rörligheten på den inre marknaden inom ramen för Solvit-nätverket.40 Omvärldens kännedom – grundläggande förutsättning för effektiv dialog och stöd med god hushållning Av förvaltningslagen (2017:900) följer att en myndighet ska ge den hjälp som krävs för att den enskilde ska kunna ta tillvara sina intressen.41 Enligt myndighetsförordningen ska myndigheter tillhandahålla information om sin verksamhet.42 Enligt instruktion ska myndigheten informera andra myndigheter, näringslivet och allmänheten om EU:s inre marknad och handelspolitik, relevanta internationella regelverk, handelsutvecklingen och frihandelns betydelse för den ekonomiska utvecklingen.43 Mot denna bakgrund och med utgångspunkt i instruktion utgår från att en avgörande förutsättning för verksamhet är att stödet och bidraget är kända av myndigheter, näringsliv och allmänhet. 1.3.3 Regeringens och återrapportering utgår från att verksamhet ska följas upp så att regeringen vid behov kan ställa andra eller högre krav. krav på resultatredovisningen framgår av budgetlagen.44 Resultatredovisningen i budgetpropositionen bör enligt näringsutskottet tydliggöra sambanden mellan mål, gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens budgetförslag.45 För att vara ett underlag i effektiviseringsarbetet behöver enligt förändring och utveckling mätas . Bedömningar av resultat och kvalitet i resultatredovisningen behöver ske genom mätbara mått eller indikatorer. 392 § 5 förordningen (2012:990) med instruktion för . 409 § 5 förordningen (2012:990) med instruktion för . 416 § andra stycket förvaltningslagen (2017:900). 426 § tredje stycket myndighetsförordningen (2007:515). 432 § 4 förordningen (2012:990) med instruktion för . 4410 kap. 3 § budgetlagen (2011:2013). Enligt denna bestämmelse ska regeringen ibudgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten iförhållande till de av beslutade målen. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena. 45Se till exempel bet. 2017/18:NU1. 46Riksrevisionen bedömer att vissa vägledningar från visar hur myndigheters resultatredovisning kan förbättras. Dessa vägledningar utgör operationaliserade bedömningsgrunder för . De vägledningar som valt ut i detta avseende beskrivs översiktligt ibilaga 2 (elektronisk). R I K S R E V I S I O N E N K O M M E R S K O L L E G I U M S A R B E T E M O T H A N D E L S H I N D E R Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetaren . En referensperson, professor har varit knuten till projektet och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för (), och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. Granskningens metod utgörs av genomgång av dokument, skriftliga frågor till och justerade svar från , , företrädare för företag, företagarundersökning. har också ställt frågor till Företagarnas medlemspanel För att besvara granskningsfråga 1 och 2 har gått igenom underlag och ställt frågor till , , , företagarorganisationer och andra organisationer samt företag.