prop · H80364 · 2020-12-17 00:00:00 — Det kan även anses vara uppenbart att konsultation inte behövs om ett tidigare samråd som en markägare eller den som avser att utföra eller bedriva en verksamhet har hållit med berörd sameby visar att frågan förvisso kan ha särskild betydelse för samerna men samrådet leder till enighet om vilka anpassningar som är nödvändiga. Vid bedömningen av om undantaget är tillämpligt kan dokumentationen från en tidigare konsultation (se avsnitt 6.7) eller en samrådsredogörelse få betydelse. Med anledning av att i efterfrågat ett förtydligande ska framhållas att när en myndighet i ett tidigt skede finner att en ansökan om en åtgärd inte kommer att beviljas och därmed inte heller kommer att påverka samernas markanvändning, bör det vara uppenbart att myndigheten inte behöver konsultera en samisk företrädare. Som har konstaterats i avsnitt 5.3 är det svårt att på förhand ange alla de ärendetyper och situationer där konsultationsskyldigheten kan bli aktuell. Detta förhållande innebär också att det finns behov av ett generellt undantag som tar sikte på lämpligheten. Det kan finnas fall som inte täcks av de övriga undantagen, där det är uppenbart olämpligt att genomföra en konsultation. Konsultation bör inte krävas i dessa fall. Ett sådant fall skulle kunna föreligga om en samisk organisation som företräder samer som huvudsakligen är verksamma i eller i begär konsultation i ett ärende om ingående av en internationell konvention eller liknande. Undantaget bör också vara tillämpligt om konsultation skulle begäras i ett ärende som rör brottsbekämpande verksamhet. För att säkerställa att den konsultationsskyldige i ett sådant fall inte ska vara skyldig att genomföra en konsultation bör detta undantag finnas i lagen. Uppenbarhetsrekvisitet innebär att undantaget ska tillämpas mycket restriktivt. Ytterligare undantag bör nu inte införas Svensk Vindenergi och har invänt mot att föreslaget innebär förlängda handläggningstider för förnybara energikällor och Svensk Vindenergi anser att förslaget behöver justeras för att vara förenligt med 2020/21:64 bl.a. och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och klimatlagen (2017:72). När konsultation ska ske är det ofrånkomligt att handläggningstiderna för vissa ärenden i första instans blir något längre. , som fattar beslut om elnätskoncessioner, har tillstyrkt förslaget och som framgår av avsnitt 5.3 är domstolar och miljöprövningsdelegationer undantagna från konsultationsordningens tillämpningsområde. Som framgår nedan i avsnitt 6.2–6.3 kan krav på handläggningstider och hur brådskande ärendet är påverka såväl vad som bedöms vara skäliga tidsfrister som valet av konsultationsform. Genomförandet av och rådets direktiv (EU) 2018/2001 bereds inom , men regeringens bedömning är att förslaget om konsultation med samiska företrädare inte är oförenligt med kraven i direktivet. Samiska företrädare kan initiera konsultationer Regeringens förslag: Om , en sameby eller en konsultationsberättigad samisk organisation anser att ett ärende kan få särskild betydelse för samerna och begär konsultation ska ärendet anses få sådan betydelse vid tillämpning av denna lag. Promemorians förslag: I promemorian lämnas inte något förslag på grund av att det bedöms att någon särskild rätt för , en samisk organisation eller en sameby att begära konsultation inte behöver införas. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser – , Girona Sámesearvi, Sáminuorra, (), (), Region , () och Amnesty – är kritiska till bedömningen i promemorian och argumenterar för att samiska företrädare ska ha rätt att initiera konsultationer genom en begäran till myndigheten som handlägger ärendet. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer i sak med Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. , , Region och kommun, är positiva eller kommenterar inte förslaget särskilt. att det är av väsentlig betydelse att lagen säkerställer denna initiativrätt. Bergsstaten invänder inte mot förslaget men anser att det bör utredas vilken betydelse och effekt initiativrätten kan komma att få när en konsultation avslutats men det tillkommer en ny omständighet som åberopas som grund för ny konsultation. anser det bör framgå av lagtexten att samiska företrädare ska ha rätt att begära konsultation. anser att det är rimligt att det är myndigheten som ska avgöra om något undantag från konsultationsplikten är tillämpligt. Amnesty är positiv till initiativrätten men invänder mot att den konsultationsskyldige självständigt ska kunna avgöra om något undantag från konsultationsplikten är tillämpligt eller inte. CRD och Amnesty anser att myndigheten ska motivera sitt ställningstagande att tillämpa ett undantag och att den samiska företrädaren som begärt konsultation bör få möjlighet att bemöta detta. anser inte att en myndighet bör kunna avslå en begäran om konsultation eftersom det inte är rimligt att anta att de samiska företrädarna begär konsultation om ärendet inte är av särskild betydelse för samerna. Skälen för regeringens förslag: I avsnitt 5.4 görs bedömningen att samerna bör ha rätt att avgöra vilka ärenden som kan få särskild betydelse för dem eftersom de bör ha bäst förutsättningar att göra denna bedömning. Den frågan är nära förknippad med frågan om samiska företrädare ska ha rätt att begära konsultationer och en ny konsultationsordning med det samiska folket bör rimligen utgå från att även samerna kan initiera konsultationsförfaranden. Flera remissinstanser – , Girona Sámesearvi , Sáminuorra, SLU, DO, Region , SEI, och Amnesty – argumenterar för att samiska företrädare ska ha rätt att initiera konsultationer genom en begäran till myndigheten som handlägger ärendet. Som SLU anför kan en sådan rätt även för den samiska företrädaren antas ge bättre förutsättningar för att i ett tidigt skede utbyta synpunkter och bygga ömsesidig förståelse i frågor som kan få särskild betydelse för samerna. Det är också i linje med syftet med konsultationsordningen – att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter – att regeringen eller myndigheter ska vara skyldiga att genomföra konsultationer i ärenden som samerna anser kan få särskild betydelse för dem. En begäran om konsultation kan komma efter att en myndighet underrättat den samiska företrädaren om ärendets art och frågat om konsultation begärs, men den bör också kunna komma på eget initiativ från den samiska företrädaren. Det föreslås således att om , en sameby eller en konsultationsberättigad samisk organisation anser att ett ärende kan få särskild betydelse för samerna och begär konsultation ska ärendet anses få sådan betydelse vid tillämpning av lagen, vilket innebär att konsultation som huvudregel ska genomföras. Som framgår i avsnitt 5.4 bedöms en samisk organisation endast vara företrädare för samerna i de frågor de bevakar med hänsyn till ändamålet i dess stadgar. En förutsättning för att en samisk organisation ska ha rätt att bli konsulterad och även initiera konsultationer är därför att ärendet rör ett sådant samiskt intresse som organisationen enligt dess stadgar bevakar. Det är lämpligt att det är den konsultationsskyldige som avgör den grundläggande frågan om organisationen är en samisk företrädare som har rätt att initiera konsultation i ett ärende. CRD anför att det är viktigt att samer säkerställs möjligheten att på nytt påkalla konsultation i ärenden där det framkommit nya omständigheter, särskilt frågor som det är svårt att på förhand bedöma räckvidden av, t.ex. i form av kumulativa effekter. Bergsstaten efterfrågar också ett klargörande angående vilken betydelse och effekt initiativrätten kan komma att få när en konsultation avslutats men det tillkommer en ny omständighet som åberopas som grund för ny konsultation. Som framgår av avsnitten 6.2–6.3 ska information om ärendet lämnas i ett tidigt skede så att de samiska företrädarna har goda förutsättningar att förbereda sig och sätta sig in i ämnet. Skälig tid ska även ges för att hämta in de upplysningar som behövs och för att på annat sätt förbereda När en konsultation väl har genomförts och avlutats bör den samiska företrädaren emellertid inte kunna påkalla ny konsultation i ärendet, om inte nya omständigheter tillkommit som omkullkastar resultatet av den genomförda konsultationen. Med anledning av Svenska kyrkans, SGU:s och kommuns synpunkter bör lagtexten formuleras så att det tydligare framgår att samiska företrädare har rätt att Som anför är det inte rimligt att anta samiska företrädare begär konsultation om inte ärendet är av särskild betydelse för samerna. Förslaget innebär att samiska företrädare som har rätt att bli konsulterade har ett tolkningsföreträde i frågan om ett ärende kan få särskild betydelse Ett organ som kan vara konsultationsskyldigt bör alltså inte överpröva den bedömningen och underlåta konsultation av det skälet. Samernas bedömning i frågan om ett ärende kan få särskild betydelse för samerna bör inte heller kunna överprövas av högre instans om beslut i Förslaget innebär att myndigheten är skyldig att konsultera den samiska företrädaren som begärt konsultation om myndigheten eller ärendet inte är undantaget från konsultationsskyldighet (se avsnitten 5.3 och 5.5). Regeringen anser, i likhet med Lagrådet, att det inte behöver anges i den föreslagna bestämmelsen eftersom det redan följer uttryckligen av andra bestämmelser. utformats i enlighet med Lagrådets förslag med en mindre språklig Det bör vara upp till den konsultationsskyldige att avgöra om något av undantagen från konsultationsskyldigheten kan tillämpas. invänder mot att den konsultationsskyldige självständigt ska kunna avgöra om ärendet omfattas av något undantag. Det är dock, som universitet ansett, rimligt att regeringen och myndigheter självständigt kan avgöra om det finns någon grund för undantag från konsultations- skyldigheten i ett ärende. Beslutanderätten bör därför ligga hos de organ som kan vara konsultationspliktiga i frågor om undantag från Det är dock viktigt att de tillämpar grunderna på ett väl avvägt sätt och med beaktande av att ärenden som kan få särskild betydelse för samerna så långt det är möjligt och lämpligt blir föremål för Det finns inte heller något som hindrar att en samisk företrädare får möjlighet att ge sin syn på frågan om undantag från konsultation i ett ärende innan organet tar ställning i frågan. Det är även rimligt att, som CRD och Amnesty förordar, myndighetens ställningstagande att tillämpa ett undantag motiveras kort på lämpligt sätt. Inget hindrar en samisk företrädare som begärt konsultation att bemöta det som anförts som skäl och en myndighet att omvärdera sitt ställningstagande. frågan om ett undantag är tillämpligt bör det emellertid vara det organ som kan vara konsultationsskyldigt som har ensam beslutanderätt. Myndighetens bedömning att det inte finns någon konsultationsskyldighet bör emellertid kunna överprövas av en högre instans om beslutet i ärendet kan överklagas (se avsnitt 7). Det finns inte skäl för att myndigheter ska ha samma tolkningsföreträde i fråga om undantagens tillämplighet som samerna har i frågan om ärendet har särskilt betydelse för samerna. Som framgår av avsnitt 7 bör det inte införas några särskilda bestämmelser om överklagande på grund av utebliven konsultation. Grunderna för förfarandet bör vara Regeringens bedömning: Vissa grunder för konsultationsförfarandet bör regleras i lag för att det ska säkerställas att konsultationerna uppfyller sitt syfte. En detaljreglering bör däremot undvikas. Promemorians bedömning: Överensstämmer med bedömningen i Remissinstanserna: Så gott som samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inga särskilda synpunkter på bedömningen i promemorian. Civil Rights Defenders (CRD) anser att det för en lagstiftning om konsultation är helt avgörande att ha konkreta processuella rutiner på plats. Kommuner och Regioner (SKR, tidigare Kommuner och Landsting) anser att kommuner och regioner måste få vara med och ta fram rutiner för hur konsultationerna ska gå till om sådan lagstiftning införs. Region (tidigare ) anser att det är viktigt att undvika nationell detaljstyrning och ge frihet till varje region att i samråd med ta fram praxis för hantering av olika typer av ärenden när det gäller konsultationsförfarandet. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har kommenterat denna bedömning särskilt. ser positivt på att lagen är allmänt hållen och att rätten till konsultation och dess innehåll inte anser att en detaljreglering inte är möjlig med hänsyn till de olika myndigheter och ärenden som omfattas av Lantbrukarnas riksförbud och LRF Skogsägarna (LRF) och flera skogsägarföreningar anser emellertid att det är olämpligt att så många överväganden överlämnats till rättstillämpningen utan närmare kriterier Några remissinstanser, däribland och kommun, efterfrågar ytterligare preciseringar och vägledning Dessa synpunkter behandlas i de följande Skälen för regeringens bedömning: En detaljreglering av konsultationerna bör undvikas. CRD menar att det är helt avgörande att ha konkreta processuella rutiner på plats för att lagstiftningen överhuvudtaget ska kunna leda till inflytande. Konsultationsförfarandet måste dock kunna variera med hänsyn till omständigheterna i det enskilda ärendet. detaljreglering av konsultationens gång i lag bör därför undvikas. Myndigheter, kommuner och regioner, , samebyar och samiska organisationer bör ha en betydande frihet att genomföra konsultationer på ett praktiskt sätt. De frågor som ska behandlas har växlande karaktär, och möjligheterna att uppnå samförstånd kan därmed variera. gången av konsultationen får därför till stor del bestämmas av praktiska I syfte att säkerställa att konsultationer uppfyller sitt syfte att samernas inflytande över sina angelägenheter, bör vissa 2020/21:64 grundläggande bestämmelser om förfarandet anges i lag. Det kan även underlätta för myndigheterna att de får vissa anvisningar när det gäller förfarandet. SKR anser att kommuner och regioner måste få vara med och ta fram rutiner för hur konsultationerna ska gå till och framhåller att det är viktigt att konsultationer utformas så att de passar bl.a. i den kommunala beslutsprocessen. Region anser att det är viktigt att undvika nationell detaljstyrning och ge frihet till varje region att i samråd med ta fram praxis för hantering av olika typer av ärenden när det gäller konsultationsförfarandet. Som anför bör det finnas en flexibilitet så att förtroenden, rutiner samt en konkretisering av innehållet i konsultationer kan utvecklas . Den konsultationsskyldige kan diskutera med den samiska företrädaren hur man i praktiken lämpligen bör genomföra konsultationerna. På så sätt kan en samsyn kring hur konsultationen bör genomföras nås. Myndigheterna kan upprätta handledningar eller andra rutindokument som beskriver processen. Det kan också tänkas att det inom vissa områden utvecklas en praxis kring hur konsultationerna vanligtvis genomförs. Berörda myndigheter, kommuner, regioner samt och eventuellt samebyar och samiska organisationer bör vara med vid utarbetandet av rutiner och handläggningspraxis för konsultationsförfarandet. Behovet av närmare anvisningar av detta slag bör bedömas av de berörda myndigheterna själva. Som nämnts i avsnitt 5.4 bör självt kunna reglera myndighetens hantering av konsultationsärendena. Som framgår av avsnitt 6.3 bedömer regeringen att det inte finns hinder mot att konsultationsskyldiga organ kommer överens med en samisk företrädare om lämpliga avgränsningar och de närmare formerna för konsultationen inom ramen för vad lagen föreskriver. 6.2Samiska företrädare ska informeras om ärenden som kan få särskild betydelse för samerna Regeringens förslag: När det finns en skyldighet att konsultera i ett ärende ska den konsultationsskyldige i ett tidigt skede informera den samiska företrädaren om ärendet och fråga om den begär konsultation. Det ska framgå av förfrågan när den senast ska ha besvarats. Tidsfristen ska vara skälig. Om den samiska företrädaren inte svarar inom den utsatta tidsfristen får det betraktas som att företrädaren avstår från konsultation i ärendet. Skyldigheten gäller inte i förhållande till en samisk företrädare som på eget initiativ begärt konsultation. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med förslaget i utkastet. Promemorian innehåller inget förslag om vad konsekvensen blir av att den samiska företrädaren inte svarar inom en skälig tidsfrist. Remissinstanserna: Nästan ingen av remissinstanserna har någon särskild synpunkt på promemorians förslag. anser att förslaget inte tillräckligt tydligt förpliktar en konsultationsskyldig myndighet att inleda konsultationen i ett tidigt skede av ärendets beredning. anser att för att öka förutsebarheten behöver bestämmelsen kompletteras med att åläggs att svara inom om man vill ha konsultation i frågan. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer delvis med regeringens. I utkastets förslag anges det inte att det av förfrågan ska framgå när den ska ha besvarats och att tidsfristen ska vara skälig. Förslaget har ändrats redaktionellt för att det tydligare ska framgå att det gäller i förhållande till alla konsultationsberättigade samiska företrädare. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker, har en positiv inställning till eller invänder inte mot förslaget. anser att bestämmelsen på det stora hela är väl utformad. Region och kommun anser att de samiska företrädarna ska underrättas eller omgående om ärendet. kommun anser att det bör förtydligas att konsultationsprocessen ska inledas i början av ärendets handläggning så att de samiska företrädarna har goda förutsättningar att förbereda sig och sätta sig in i ämnet. Amnesty samt och kommuner efterfrågar besked om vilka möjliga sanktioner som finns då en myndighet underlåtit att informera om ärendet och vad som blir följden av utebliven konsultation. och kommun invänder mot att uteblivet svar från får betraktas som att det avstår från konsultation i ärendet eftersom myndigheter är skyldiga att svara inom skälig tid. anser inte att hur brådskande ärendet är bör kunna påverka tidsfristen eftersom förseningen kan bero på omständigheter på den konsultationsskyldiges sida. kommun anser att det bör förtydligas att den konsultationsskyldige även ska beakta den situation som t.ex. sameby kan befinna sig i när den avgör vad som är en skälig tidsfrist. Bergsstaten framhåller att det kan vara svårt att i ett tidigt skede avgöra om ärendet kan få särskild betydelse för samerna och anser att det är onödigt att skicka ut förfrågningar innan brister som kan föranleda avvisning har avhjälpts. Några remissinstanser, t.ex. , () och Bergsstaten efterfrågar en precisering eller vägledning för bestämmandet av vad som är en skälig svarsfrist. anser att en skälig frist för svar bör vara en månad och att den samiska företrädaren bör få förlängd tid om en månad om ärendet kräver det. Bergsstaten anser att det bör finnas en lagstadgad tidsfrist utan möjlighet till förlängning. invänder mot att informationsskyldigheten inte föreslås gälla gentemot den samiska företrädare som begärt konsultation eftersom det kan finnas information i ärendet som den inte känner till. Skälen för regeringens förslag En samisk företrädare ska informeras om ärendet i ett tidigt skede och tillfrågas om konsultation begärs När det finns en skyldighet att konsultera i ett ärende bör den konsultationsskyldige informera , och eventuella andra konsultationsberättigade samiska företrädare, och fråga om konsultation begärs. anser att promemorians förslag inte tillräckligt tydligt 2020/21:64 förpliktar en konsultationsskyldig myndighet att inleda konsultationen i ett tidigt skede av ärendets beredning. Det är viktigt att information lämnas i ett tidigt skede så att en samisk företrädare har goda förutsättningar att förbereda sig och sätta sig in i ämnet. Det bör därför i lagen anges ett krav på att de konsultationsskyldiga i ett tidigt skede ska informera om ärendet och fråga om konsultation begärs. Bergsstaten framhåller att det kan vara svårt att i ett tidigt skede avgöra om ärendet kan få särskild betydelse för samerna och anser att det är onödigt att skicka ut förfrågningar innan brister som kan föranleda avvisning har avhjälpts. Regeringen instämmer i att information och förfrågan till samisk företrädare normalt inte bör skickas ut förrän t.ex. brister som kan föranleda en avvisning av en ansökan har avhjälpts. Inte heller bör en myndighet skicka ut information om den i ett tidigt skede finner att en ansökan om en åtgärd inte kommer att beviljas. I sådana fall bör det vara uppenbart att myndigheten inte behöver konsultera en samisk företrädare (se avsnitt 5.5). Att information och förfrågan ska skickas ut i ett tidigt skede innebär alltså att det ska ske så snart det kan bedömas att ett beslut i ett ärende kan få särskild betydelse för samerna, under förutsättning att inget undantag från konsultationsskyldigheten är tillämpligt (se avsnitten 5.3 och 5.5). Som kommun påpekar innebär det att förfrågan om konsultation ska skickas ut i början av ärendets handläggning så att de samiska företrädarna har goda förutsättningar att förbereda sig och sätta sig in i ämnet. För det fall ärendet är av brådskande karaktär ställer det krav på att den samiska företrädaren informeras skyndsamt för att den samiska företrädaren ska få tillräckligt med tid att sätta sig in i ämnet och att lagens syfte inte ska motverkas. Det bedöms emellertid inte motiverat att, som Region och kommun förespråkar, i lagen föreskriva att de samiska företrädarna ska underrättas eller omgående. Detta eftersom ärendenas skiftande karaktär kan påverka hur tidigt informationen och förfrågan kan och bör skickas ut, och eftersom föreslaget krav bara bör gälla i ärenden som kommer att prövas i sak och utmynna i beslut som kan få särskild betydelse för samerna. Av förfrågan bör det framgå när den senast ska ha besvarats. Tidsfristen bör vara skälig med hänsyn till ärendets karaktär och hur brådskande ärendet är (se nedan). Det är lämpligt att den konsultationsskyldige upplyser om vad konsekvensen blir om svar inte inkommer inom den utsatta fristen. Amnesty samt och kommuner efterfrågar besked om vilka möjliga sanktioner som finns då en myndighet underlåtit att informera om ärendet och vad som blir följden av utebliven konsultation. Om den konsultationsskyldige underlåter att informera om ett ärende i ett tidigt skede finns det en risk att handläggningen fördröjs, att konsultationen blir bristfällig eller att ingen konsultation alls kommer till stånd. För det fall ingen eller endast bristfällig konsultation kommer till stånd kan rättsverkan av det prövas av domstol om beslutet kan överklagas (se avsnitt 7). De konsultationsskyldiga är skyldiga att handlägga sina ärenden enligt gällande rätt. Någon särskild sanktion mot en utebliven underrättelse behövs inte. I sammanhanget kan det emellertid nämnas att ombudsmän () och Justitiekanslern utövar tillsyn och granskar att den offentliga makten utövas i enlighet med gällande lagar och regler. För det fall en myndighet bedömer att ett undantag från konsultationsplikten är tillämpligt (se avsnitten 5.3 och 5.5), ska skyldigheten att informera den samiska företrädaren liksom övriga bestämmelser om konsultationsförfarandet (se avsnitten 6.3–6.5) inte gälla. Efter förslag från Lagrådet har bestämmelsen utformats så att det framgår tydligare. Om den samiska företrädaren inte svarar inom en skälig tidsfrist får det betraktas som att företrädaren avstår från konsultation i ärendet För att öka förutsebarheten och minska risken för att handläggningstider förlängs i onödan bör, så som förordat, den samiska företrädaren kunna åläggas att svara inom om konsultation begärs. och kommun invänder mot detta med hänvisning till att i egenskap av myndighet är skyldig att svara inom skälig tid.