prop · H80362 · 2020-12-30 00:00:00 — För att i en svensk kontext ge en fingervisning om vilken anstaltsstorlek som ger en optimal storlek har vi analyserat anstalternas styckkostnader. Det är dock viktigt att betona att analysen endast kan användas för att beskriva ett ungefärligt härad där styckkostnaderna är som lägst. Vår analys indikerar att en anstalt med cirka 300 platser har den lägsta kostnaden per plats. En omorganisation av landets anstalter visar enligt denna beräkning att besparingspotentialen skulle kunna vara . Detta innebär att de flesta anstalter troligen skulle vara mer kostnadseffektiva om de var större. Förbättra arbetet med att etablera och sprida goda arbetsmetoder Erfarenhetsutbyte mellan anstalter sker främst på lokal och möjligen regional nivå. Den centrala styrningen är inte heller i tillräcklig grad balanserad med impulser nedifrån. Kunskapsspridningen riskerar därför att bli personberoende. Det kan leda till att anstalter och regioner arbetar olika och att den likriktning av verksamheten som Kriminalvården eftersträvar uteblir. Förbättra Kriminalvårdens möjligheter till uppföljning av sin effektivitet Standardisering och centralisering av Kriminalvårdens statistik bör kunna öka effektiviteten avsevärt. För att styrning mot ökad resurs- och kostnadseffektivitet ska få genomslag behöver resultaten i verksamheten följas upp fortlöpande. Det förutsätter att rätt information finns tillgänglig samt tillgång till standardiserade system för datainsamling. Då Kriminalvården ibland får göra omfattande handpåläggning för olika utredningar och forskningsprojekt som baseras på olika data tas mycket resurser i anspråk. Med utgångspunkt från resultaten i granskningen lämnar följande rekommendationer till Kriminalvården: •Intensifiera arbetet med att göra anstalterna både färre och större, och ta i detta arbete hänsyn till de resultat om anstalternas förbättringspotential som framkommit i granskning. •Utveckla rutiner för systematisk datainsamling som gör det möjligt att följa upp effektiviteten för anstalterna på ett systematiskt sätt. R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Kriminalvården har svårt att få anstalternas resurser att räcka för att bedriva en ändamålsenlig verksamhet.1 I årsredovisningen beskriver Kriminalvården att beläggningssituationen var sådan att de marginaler som behövs för att kunna bedriva kriminalvård på ett säkert, humant och effektivt sätt passerats.2 Anstaltsverksamheten har även en omfattande platsbrist. Den genomsnittliga beläggningsgraden låg på , vilket ofta leder till överbeläggning på enskilda anstalter. Detta innebär att man har svårt att ta emot dem som döms till fängelse av landets domstolar. Kriminalvården, som tilldelades en budget om år 2020,3 har bland annat till uppgift att förhindra återfall och bedriva en säker verksamhet. När verksamheten blir överbelagd får anstalterna allt svårare att utföra uppgifterna. Resursbristen kan åtgärdas genom resurstillskott eller genom att Kriminalvården använder tilldelade medel på ett mer effektivt sätt. Enligt var svensk kriminalvård 2014 bland de dyraste i Europa.4 Av Kriminalvårdens årsredovisning framgår att kostnaderna för anstaltsverksamheten dessutom ökat . Statskontoret har med data jämfört och kostnader per anstaltsplats. Statskontoret fann då att anstaltsplatserna i kostade mer än i Kanada.5 Samma jämförelse för visar att anstaltsplatser då kostade mer än Kanadas.6 Skillnaderna mellan länderna i kostnad per plats har alltså ökat . Svenska anstalter må vara dyra, men vi förväntar oss då att Kriminalvården klarar att genomföra uppdraget med hög kvalitet. Ett sätt som kan bidra till hög kvalitet i en verksamhet är om den är organiserad så att innovativa idéer kan spridas mellan olika verksamhetsställen.7 I tidigare granskningar har bland annat kvaliteten i Kriminalvårdens behandlingar ifrågasatts.8 Kriminalvården arbetar återkommande med att förstärka kvaliteten i behandlingarna, genom att i förväg 1Öberg, ”Skärpta straff kräver att fler anstalter och häkten byggs”, ; , ”Alternativa straff kan lösa bristen på fängelseplatser”, . 2Kriminalvården, Kriminalvårdens årsredovisning 2018, 2019, s. 9. 2019/20:1, Utgiftsområde 4, s. 12. 4Aebi, och , SPACE I – : Prison populations. Survey 2015, 2016, s. 120 ff. 5Statskontoret, Effektivitetsgranskning av kriminalvården, 2003. 6Statistics , tabell 35-10-0013-01 Operating expenditures for adult correctional services. 7Goh, “Managing effective knowledge transfer: an integrative framework and some practice implications”, 2002, s. 23–30. 8Riksrevisionen, Återfall i brott – hur kan samhällets samlade resurser användas bättre?, 2015. R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R ackreditera de behandlingar som föreslås och genom att i efterhand utvärdera behandlingarna och ta bort de som inte har effekt.9 För att uppnå en effektiv verksamhet är det vidare viktigt att anstalter får möjlighet att utbyta idéer och erfarenheter och att arbetssätt som visat sig effektiva tas tillvara inom hela myndigheten. Det är också viktigt att det skapas evidens om hur olika arbetssätt fungerar och att detta görs på ett organiserat sätt. Slutligen saknas det undersökningar som på ett systematiskt sätt, och med moderna metoder, jämför anstalters resurseffektivitet med varandra. Kriminalvården samlar in omfattande statistik om de svenska anstalterna men statistiken används inte för att samlat belysa om anstalterna använder resurserna på ett effektivt sätt. Internationellt finns det studier om effektivitet för anstalter.10 Det finns dock ingen vetenskapligt publicerad studie om svenska förhållanden. Det närmaste är en statlig utredning som presenterade olika modeller som pekade på en genomsnittlig förbättringspotential på mellan för svenska anstalter.11 1.2Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Den övergripande revisionsfrågan i denna granskning har varit att undersöka om Kriminalvårdens anstaltsverksamhet är effektiv. Vi ställer därför två delfrågor och ett antal underfrågor i granskningen: 1.Är Kriminalvårdens anstalter resurseffektiva? −Hur förhåller sig anstalterna till varandra i termer av resurseffektivitet? −Vilken potential för ökad resurseffektivitet finns? −Vilka faktorer ligger bakom skillnaderna i resurseffektivitet? −Finns det potential för kostnadsbesparing om anstalternas storlek skulle förändras? 2.Bedriver Kriminalvården ett ändamålsenligt arbete med att etablera och sprida goda arbetssätt? −Fångar myndigheten upp lokala erfarenheter från anstalterna av vilka arbetssätt som är effektiva och sprids denna kunskap till andra anstalter? −Har Kriminalvården balans mellan intern myndighetsstyrning uppifrån och impulser nedifrån? Frågorna hänger delvis ihop genom att resultatet från den första frågan är ett viktigt underlag för granskningen av den andra frågan. Frågorna besvaras med delvis olika metoder. 9Kriminalvården, Kriminalvårdens årsberättelse 2018, 2019, s. 55. 10För en genomgång av studier om effektivitet för anstalter se bilaga 2. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen är avgränsad –2018 för den kvantitativa undersökningen av anstalternas resurseffektivitet. Skälet till att använda är dels att vi försökt vara så aktuella som möjligt, dels att det funnits databegränsningar . Vidare har vi avgränsat oss till att studera 44 av Kriminalvårdens totalt 45 anstalter. Anstalter har främst uteslutits på grund av att de inte haft verksamhet under hela den studerade perioden, till exempel anstalten Helsingborg.12 Vi har vidare inte granskat häktena, frivården eller Kriminalvårdens transportverksamhet. Granskningen har inte haft möjlighet att ta hänsyn till möjliga skillnader i olika behandlingsprogram eller potentiella skillnader i kompetens hos personalen vid olika anstalter. Vi har inte heller kunnat ta hänsyn till hur väl matchningen av intagna och olika behandlingsprogram fungerar på olika anstalter. Inom granskningen har dock vissa försök gjorts att inkludera verksamhetens kvalitet i de kvantitativa modellerna, till exempel i hur antalet behandlings- och utbildningstimmar har inkluderats i modellen. Vidare så är det inte möjligt för en anstalt att framstå som mer resurseffektiv i våra beräkningar genom att den överbeläggs. utgångspunkt har varit att de prestationer som analyseras håller en god kvalitet. Det har vidare inte varit möjligt att inom denna granskning undersöka andra delar av Kriminalvårdens uppdrag, exempelvis att Kriminalvården särskilt ska vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras och att narkotikamissbruk bekämpas. I detta avsnitt beskrivs de bedömningsgrunder som har utgått ifrån i granskningen. Granskningens övergripande utgångspunkt är krav på effektiv användning av resurser och krav vid verkställighet av fängelse Därutöver har utgått ifrån regeringens krav på Kriminalvårdens verksamhet. Utifrån dessa krav har tagit fram operationaliserade bedömningsgrunder som vi anser rimliga att ställa på Kriminalvårdens anstaltsverksamhet för att den ska anses effektiv och ges förutsättningar att prestera på bästa sätt. 12De anstalter som uteslutits är de numera nedlagda anstalterna , och samt anstalten i . R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R Vad ska Kriminalvårdens anstalter åstadkomma? All statlig verksamhet ska utföras så att verksamheten håller hög kvalitet som den bedrivs så billigt som möjligt. Detta följer av budgetlagen (2011:203) som anger att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.13 Även myndighetsförordningen (2007:515) anger att ledningen för statliga myndigheter har ansvar för att verksamheten bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel.14 Dessa bestämmelser innebär en målkonflikt med verksamhetsmål eftersom målen ofta anger ett önskat tillstånd och därför driver kostnader. Det skulle till exempel alltid gå att förbättra måluppfyllelsen om verksamheten fick mer resurser. Ett exempel på målkonflikt skulle i Kriminalvårdens fall kunna vara att verksamheten enligt lag särskilt ska inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott som de ska hushålla med statens resurser.15 För att man ska kunna förstå vilka kvaliteter som ingår i begreppet effektivitet behöver man utgå från kraven i fängelselagen (2010:610) och Kriminalvårdens instruktion. Av fängelselagen framgår bland annat att verkställighet ska utformas så att den intagnas anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. I den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, ska verkställigheten särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. För varje intagen ska det upprättas en individuellt utformad verkställighetsplan.16 Därutöver har regeringen i Kriminalvårdens instruktion angett att myndigheten ska verka för att: 1.påföljder verkställs på ett säkert, humant och effektivt sätt, 2.lagföring kan ske på ett effektivt sätt, och 3.återfall i brott förebyggs. Vidare ska Kriminalvården, enligt sin instruktion, särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras, frigivningen förbereds, narkotikamissbruket bekämpas och innehållet i verkställigheten anpassas efter varje individs behov.17 131 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 143 § myndighetsförordningen (2007:515). 151 kap. 5 § fängelselagen (2010:610). 161 kap. 5 § fängelselagen (2010:610). 172 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Dessa instruktionsenliga uppgifter har Kriminalvården uttryckt som mål. Vi kommer därför i denna granskning att använda begreppet mål om punkterna ovan. Denna granskning berör främst punkt 1 och 3, eftersom punkt 2 handlar om lagföring vilket sker innan påföljd verkställs.18 När en påföljd resulterat i fängelse, innebär kravet på säkerhet att påföljden ska verkställas så att tiden på anstalt är säker för både den intagna själv, för andra intagna och för personalen. Det innebär att anstalten behöver ordna sin verksamhet så att intagna till exempel inte kommer åt vapen, inte träffar eventuella fiender och inte avviker. Att påföljden ska verkställas på ett effektivt sätt innebär enligt att den ska kunna organiseras med så låga kostnader som möjligt utan att viktiga mål för verksamheten försakas, till exempel det återfallsförebyggande arbetet eller säkerheten. En annan aspekt av effektivitet är att anstalterna ska ha en storlek som minimerar verksamhetens kostnader per anstaltsplats. För att förebygga återfall i brott behöver Kriminalvården motivera de intagna att delta i sysselsättning som motverkar återfall. En grundläggande förutsättning för det motiverande arbetet är att Kriminalvården tillämpar en god kvalitets- och kunskapsstyrning.19 En sådan styrning ska också säkerställa att alla intagna har lika möjlighet att ta del av arbetssätt inom organisationen som visat sig effektiva. Utifrån beskrivningen av lagens krav och Kriminalvårdens mål gör följande ytterligare operationalisering för vad som är en effektiv verksamhet. Bedömningen av anstalternas resurseffektivitet görs med hjälp av ett relativt effektivitetsmått där vissa anstalter bedöms vara fullt resurseffektiva medan andra har en förbättringspotential. En given anstalt ska i jämförelse med andra likvärdiga anstalter åstadkomma så mycket prestationer som möjligt med så lite resurser som visat sig vara möjligt. För att verksamheten som helhet ska bedömas vara resurseffektiv bör den genomsnittliga potentialen för effektivisering vara så liten som möjligt. Bedömningen av förklaringar till eventuell ineffektivitet görs utifrån analys av olika datakällor. Allra bäst är det om en bedömning kan baseras på så många olika källor och angreppssätt som möjligt, men när detta inte är möjligt får avvägningen göras från fall till fall. 18Lagföring kan i vissa aspekter påverka en anstalts verksamhet i och med att en intagen kan behöva transporteras till en domstol vid förhandlingar. Detta är dock en begränsad del av anstalternas verksamhet. 19Goh, “Managing effective knowledge transfer: an integrative framework and some practice implications”, 2002 och Sörqvist, Ständiga förbättringar, 2004. R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R Lämplig storlek på anstalterna Anstalterna bör bedrivas utifrån den storlek där både Kriminalvårdens resurser används på bästa sätt och bästa kvalitet levereras. Världens anstalter skiljer sig mycket åt i storlek. I till exempel finns anstalter med uppemot 5 000 anstaltsplatser, medan minsta anstalten i har 9 platser. Ett rimligt krav på anstaltsverksamheten är att anstalterna har en sådan storlek att deras genomsnittliga kostnad blir så låg som möjligt, och detta utan försämrad kvalitet på verksamheten. Om det dessutom kan visas att kvaliteten kan bli bättre i större anstalter utgör det ett ytterligare argument för att det förekommer stordriftsfördelar i dagens anstaltsorganisation. Kunskapsstyrning och ständiga förbättringar För att vara framgångsrik som myndighet med ett komplext uppdrag behöver Kriminalvården både kunna styra uppifrån och fånga upp synpunkter och arbetssätt nedifrån. Kriminalvårdens organisation behöver därför integrera en central styrning med decentraliserade moment av kunskapsspridning. En god styrning blir alltså resultatet av ett cirkulärt lärande som flödar inom organisationen. För att ett sådant flöde ska kunna komma till stånd behöver resurser avsättas och Kriminalvården behöver prioritera kriminalvårdarnas dagliga utveckling. I arbetet behöver många olika enheter och funktioner delta, till exempel centrala funktioner som forsknings- och utvärderingsenheten, men också de lokala anstalterna. För detta bör det inom myndigheten finnas ett organiserat arbete med att lyfta upp framgångsrika arbetssätt och att sprida dessa vidare genom till exempel internutbildning, interna konferenser eller stödmaterial till medarbetarna. Med arbetssätt avser vi alla olika sätt Kriminalvårdens anstalter kan bedriva arbete på. Det kan exempelvis handla om behandlingsmetoder för att minska återfall i brott eller åtgärder för att arbeta på ett effektivare sätt. I detta avsnitt beskrivs översiktligt hur genomfört granskningen. För en mer detaljerad beskrivning av metoden hänvisas till bilaga 1. Om anstalterna är resurseffektiva eller inte analyseras med hjälp av DEA-metoden. Data Envelopment Analysis () är en metod som utvärderar de enheter som ingår genom att jämföra enheterna i flera dimensioner . En anstalts förbättringspotential definieras i relation till andra anstalter. En anstalt med förbättringspotential producerar alltså färre prestationer än effektiva anstalter givet dess resurstilldelning. Detta innebär att både effektiva anstalter och anstalter med förbättringspotential definieras utifrån så kallad best practice. Det finns ett stort antal publicerade vetenskapliga studier som är baserade på metoden, inklusive 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N studier om anstalter.20 Metodens främsta fördel är att jämförelsen kan vara mer komplex och därmed mer komplett än analyser med enklare indexmått. En förutsättning är dock att den verksamhet som utförs vid de undersökta enheterna är relativt enhetlig. Vår bedömning är att anstalterna i har en grundläggande verksamhet som är relativt likvärdig. Alla anstalter ska se till att påföljder verkställs på ett säkert, humant och effektivt sätt samt att återfall i brott förebyggs. är det givetvis så att det finns relativt stora skillnader i förutsättningarna för anstalter i olika säkerhetsklasser. Inom granskningen försöker vi ta hänsyn till dessa skillnader för att göra jämförelserna mellan anstalterna så rättvisande som möjligt. Vilka anstalter som bedöms vara resurseffektiva utvärderas med hjälp av två olika DEA-modeller. De två modellerna skiljer sig åt i hur man väljer att mäta vilka prestationer som en anstalt åstadkommer. I det ena fallet mäts främst anstaltens omedelbara prestationer, till exempel vårddygn eller behandlingar. I den andra modellen inkluderas även resultaten av dessa prestationer, det vill säga om de intagna inte återfaller i brottslighet efter avtjänat straff, ett så kallat slutligt utfall.21 I den engelskspråkiga litteraturen används i detta sammanhang begreppet efficiency för effektivitet. Det ligger också nära hur INTOSAI (Audit Institutions) använder begreppet efficiency, det vill säga att åstadkomma mesta möjliga av tillgängliga resurser.22 Återfall är till viss del ett problematiskt mått. Å ena sidan är det ett trubbigt mått, som likställer återfall i brottslighet oavsett hur allvarligt brottet är. Å andra sidan är återfall i brott det kanske viktigaste slutliga utfallet av Kriminalvårdens verksamhet. Även om återfall inte alltid är ett perfekt mått är det enligt viktigt att försöka utvärdera anstalternas arbete även på detta område. Anledningen till att vi också väljer att beräkna en modell utan ett slutligt utfall i form av återfall är att vi då slipper uppföljningsperioden som hör ihop med icke-återfall. Ett återfall definieras i denna granskning som att en intagen återkommer till ny anstaltsvistelse från att denna släppts fri.23 Därmed blir senast möjliga tillfälle att mäta icke-återfall . Det går att argumentera för att resultat är relevanta för Kriminalvården på grund av att det gått för långt tid . En modell som endast fokuserar på resurser och prestationer kan däremot analyseras för hela perioden –2018. 20För en sammanställning av se Emrouznejad och , “A survey and analysis of the first 40 years of scholarly literature in : 1978–2016”, 2017. För en genomgång av studier av anstalters effektivitet se bilaga 2. 21De omedelbara prestationerna är det som inom denna litteratur brukar kallas output medan resultatet av dessa prestationer brukar kallas outcome. För en utförlig beskrivning av detta resonemang se Vedung, Utvärdering i politik och förvaltning, 1998, s. 24 ff. 22För mer information se INTOSAI:s standarder för effektivitetsrevision ISSAI 3000/17–18 och ISSAI 3100/7–9, 39–41. 23Denna definition är något snävare än Kriminalvårdens som definierar återfall som att en intagen får en ny kriminalvårdspåföljd, vilket antingen kan vara fängelsepåföljd eller frivårdspåföljd. R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R I syfte att undersöka vilka faktorer som potentiellt samvarierar med anstalternas eventuella förbättringspotential har en korrelationsanalys genomförts. Detta görs med hjälp av statistik från Kriminalvårdens medarbetarenkät , data från Kriminalvården samt statistik från . De faktorer som undersöks är exempelvis lokala aspekter som ledarskap och medarbetarnöjdhet men även mer strukturella faktorer, till exempel anstaltens storlek och genomsnittliga kostnad per plats. För att utreda sådana förklaringsfaktorer som inte låter sig mätas statistiskt har vi genomfört intervjuer med företrädare från och regionledning samt med ledning och personal på åtta anstalter.24 Eftersom intervjuerna har varit inriktade på att ta reda på orsakerna till effektivitetsskillnader mellan anstalterna har frågorna utformats därefter. Det har därmed varit möjligt för både personal och ledning att förstå om de fallit ut positivt eller negativt i analysen av resurseffektiviteten. Intervjusvaren kan ha påverkats av detta. Anstalterna har blivit allt mer överbelagda. Därmed kommer situationen för beläggningsgraden att skilja sig från tidsperioden som resurseffektiviteten beräknas för, nämligen 2015–2018. Detta kan förstås påverka intervjusvaren. För att undersöka tillförlitligheten i de beräknade effektivitetstalen har flera känslighetsanalyser genomförts (se avsnitt 3.5). I denna analys har modellspecifikationer helt utan viktning ställts mot specifikationer med olika alternativa mått och justeringar av både input- och outputvariablerna. Totalt har över 20 olika modellspecifikationer provats och jämförts under granskningens gång. En central utgångspunkt har varit att resultaten bör vara rimligt även för anstalter där de intagna utgörs av ungdomar och kvinnor. En annan grund för justeringarna har varit de inledande intervjuerna med företrädare för Kriminalvårdens huvudkontor. När företrädare för Kriminalvården uppger att det finns komplicerande faktorer i att jämföra anstalters effektivitet med varandra har det ofta föranlett oss att prova olika specifikationer på modellen. Generellt kan konstateras att den genomsnittliga förbättringspotentialen nästan genomgående är högre i de alternativa modellerna. Man kan också konstatera att resultaten är stabila så till vida att det i princip alltid är samma anstalter som beräknas vara resurseffektiva i de alternativa modellerna. 24Urvalet av intervjuobjekt har gjorts genom att anstalterna fått i uppdrag att välja lämpliga och kunniga medarbetare. Vi uttryckte önskemål om att intervjua kriminalvårdare och VSP-samordnare bland personalen samt anstaltens ledning. Den personal som valts ut av anstalterna har, enligt bedömning, i stort sett varit likvärdig. Det har däremot varit större skillnad Vi har intervjuat dels små grupper bestående av några få kriminalvårdsinspektörer och chefen för verksamhetsområdet, dels större grupper bestående av enbart kriminalvårdsinspektörer. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N