prop · H703133 · 2020-03-20 00:00:00 — Ett annat inslag har varit att komplettera de traditionella samhällsekonomiska analyserna med alternativa analyser som, åtminstone indirekt, kan ses som ett ifrågasättande av de traditionella analysernas tillräcklighet. I Sverigeförhandlingens slutrapport framhålls att traditionella samhällsekonomiska modeller inte räcker till för att bedöma de nyttor som just höghastighetsjärnvägen levererar långsiktigt (se avsnitt 4.4). 146Blomquist och , Drömmar om framtiden – beslut kring infrastruktur, 2002; Qvist och , Ett megaprojekt tar form: Den tidiga planeringen av Nya , 2018. 147Flyvbjerg, What you should know about megaprojects and why: An overview, 2014. 148Ronnle, Justifying Mega-Projects: An analysis of the Swedish high speed rail project, 2019. R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R Ett tredje inslag har varit att mobilisera intressenter och väcka engagemang för projektet. Det låg inbyggt i själva uppdraget från regeringen att Sverigeförhandlingen skulle mobilisera lokala och regionala aktörer. Enligt Ronnle innebär den sammantagna effekten av denna medvetna strategi för att rättfärdiga megaprojektet att möjligheten att projektet genomförs ökar, men till priset av ökad tvetydighet och minskad klarhet i vad som ska genomföras.149 5.2Utnyttjandet av erfarenheterna i planeringen av höghastighetsjärnvägen 5.2.1 Kunskaper om enskilda höghastighetsprojekt i finns Vid en genomgång av de utredningar som gjorts i om höghastighetsjärnväg (se kapitel 3 och 4) kan sammanfattningsvis sägas att det finns en hel del internationella utblickar och beskrivningar av de investeringar som gjorts i höghastighetsjärnvägar i . I studie nämns att utbyggnader av höghastighetsjärnväg pågår i vissa andra länder, och i studien finns också en kortare analys av sambandet mellan tågrestid och marknadsandelar för tåg och flyg. Utblicken är kortfattad, och hela utredningen är skriven på 22 sidor och genomfördes . I finns en relativt sett mer utförlig redogörelse om de internationella erfarenheterna av att bygga höghastighetsjärnväg. Till skillnad från analys 2008 tas här även upp svårigheter som uppkommit. Det nämns till exempel att , som generellt sett beskrivs som det mest framgångsrika landet vad gäller byggande av höghastighetsjärnväg, likväl har drabbats av mycket protester mot utbyggnaden till följd av miljöintrång och bullerproblem. Det nämns också att förhoppningarna att satsningen i skulle främja ekonomin på mindre orter inte har infriats. beskrivs i utredningen som det land där den snabbaste utbyggnaden pågått, till stora delar med stöd av EU-finansiering. Här nämns att på den sträckan –har tåget ökat marknadsandelen från . På den nybyggda sträckan –har marknadsandelen för tåget ökat från under de första I utredningen nämns också problemen med kostnadsöverskridanden och förseningar i utbyggnadstakten. I försenades landets del av byggandet av sträckan –kraftigt, bland annat till följd av problem med signalsystemet ERTMS. I fanns ett flertal exempel på betydande kostnadsfördyringar och förseningar i byggandet. 149Ronnle, ibid. 68 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N –genom tunneln under Engelska kanalen har kantats av finansiella problem, bland annat till följd av en finansieringsmodell som baserades på så kallad trafikrisk. Modellen baserades på trafikprognoser som inte har infriats, varken för gods- eller persontrafik. Tunneln byggdes för en kapacitet på gods , men 2009 fraktades enbart gods. Det nämns också att persontrafiken bara blivit hälften så stor som prognostiserats. I kapacitetsutredning finns ingen information om tidigare satsningar på höghastighetsjärnväg eller andra megaprojekt. Det var inte heller att vänta – uppdraget från regeringen var att redovisa kapacitetsläget på de svenska järnvägarna. Sverigeförhandlingen genomförde studieresor till , , och för att få erfarenheter. I slutrapporten redovisas bland annat att man samlade in erfarenheter av frågan ballastspår eller ballastfritt spår. Alla länder är överens om att ballastfritt spår ger högre investeringskostnad men lägre driftskostnader. Länderna har dock gjort olika val: I bygger man ballastfritt spår, medan övriga länder har valt kombinationer av de två lösningarna, oftast med ballastspår på den större delen av sträckningarna. Även synpunkter från länderna om så kallade Maglevtåg insamlades. Denna typ av bana bygger på magnetteknik och används på kortare sträckor i och . Genomgående var uppfattningen att det fanns för lite erfarenhet av att bygga med denna teknik på långa sträckor, och att det också är en nackdel att tåg på sådana banor inte kan växlas in på anslutande banor. Vad gäller finansieringsfrågan samlade Sverigeförhandlingen erfarenheter av så kallade OPS-lösningar, av den typ valt för . Sådana lösningar är relativt vanliga för höghastighetsjärnväg i , främst i . Sverigeförhandlingens samlade bedömning var dock att denna lösning medförde fler negativa än positiva effekter, varför detta alternativ valdes bort. Vår sammantagna bedömning är att det har samlats en hel del kunskap om erfarenheter av de höghastighetsbanor som byggts i , så som det är beskrivet i de olika utredningar som genomförts. Sannolikt finns det också en stor kunskap utöver detta inom främst som kanske inte alltid kommer till uttryck i utredningarna. har uppgivit att de deltar i ett stort antal internationella samarbeten och kunskapsorgan, som Netlipse och UIC, och i myndighetssamverkan mellan länder med erfarenhet av höghastighetsjärnvägar, som , och . uppger också att de arbetar kontinuerligt med omvärldsanalys, och att de även gjort sammanställningar av erfarenheter från megaprojekt150. 150Svar från per e-post till . R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R 5.2.2 Kunskaper från forskningen är däremot begränsad Den relativt omfattande kunskap som går att hämta från forskning syns däremot inte i de utredningar som genomförts. Genomgående finns få referenser till forskning inom området. När det finns, rör det inte forskning om hur megaprojekt genomförs, utan forskning om mer avgränsade och tekniska frågor. I höghastighetsutredningen refereras till en forskningsrapport som innehåller en kunskapsöversikt över järnvägens banavgifter och implementeringen av direktiv /14/EG, och till en forskningsrapport om livscykelanalyser inom järnvägssatsningar i ett miljöperspektiv. Ett annat exempel är att Sverigeförhandlingen refererar till en forskningsrapport om inträdeshinder och flaskhalsar för en öppen marknad för persontransporter på järnväg. Däremot finns det i stort sett inga referenser till den forskning som finns om megaprojekt som sådana, och som vi valt att redovisa och tillämpa i denna rapport. Denna typ av erfarenheter är av en annan art än de som erhålls genom att studera ett enskilt megaprojekt i omvärlden. Forskningen ser mönster i beteenden och kan på så sätt formulera lärdomar om när megaprojekt typiskt sett fungerar bra eller inte, och vilka de vanligaste fallgroparna är vid genomförande 5.3 Sammanfattande iakttagelser och slutsatser Forskningen visar att det är mycket vanligt med förseningar och fördyringar när megaprojekt planeras och byggs. I fallet med den svenska höghastighetsjärnvägen har planeringen främst gällt den tidiga planeringsprocessen före ett eventuellt beslut om att genomföra hela projektet. Sammantaget visar detta på att det finns en betydande risk för att höghastighetsprojektet, om det genomförs i sin helhet, kommer att bli ännu dyrare än vad kostnadsberäkningarna visar . Förseningarna och fördyringarna inom Ostlänken, där planeringen nått längre, visar på denna risk. Forskning har visat att det finns flera olika orsaker till fördyringar och förseningar. En orsak är att projekt av denna storlek typiskt sett är svåra att planera. En annan är faktorn att människor tenderar att vara optimistiska och tro att allt kommer att löpa på enligt plan, och att eventuella problem enkelt kan lösas. En tredje är att man i ett tidigt skede undviker att analysera och redovisa till exempel kostnader och andra uppgifter som kan uppfattas vara negativa för projektet, och som riskerar att göra projektet mindre populärt hos medborgare och beslutsfattare. Som framgår av kapitel 4 har höghastighetsprojektet redan under planeringsfasen blivit betydligt dyrare efter hand. 70 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Olika forskningsrapporter visar också på att det i megaprojekt uppstår stigberoenden, alltså att bindningar om att projektet ska fortgå etableras trots att slutliga beslut inte tas. I fallet med den svenska höghastighetsjärnvägen har vissa delprojekt förts in i den nationella planen, trots att inga beslut om att bygga en hel höghastighetsjärnväg mellan och respektive tagits. Detta kan ses som ett exempel på stigberoenden, som enligt vår uppfattning försvårar analysen av projektet i sin helhet. Forskningsrapporter visar även på brister som uppstår av att särorganisera megaprojekt. Risken med en sådan organisation är bland annat att den befolkas av människor med alltför avgränsade kunskaper, och att det institutionella minnet äventyras. I det svenska projektet med höghastighetsjärnväg har inte någon fullständig sådan särorganisation genomförts, men organisationen med Sverigeförhandlingen –2017 får ändå ses som ett exempel på en särorganisation. Sverigeförhandlingen var också helt beroende av att löpande få underlag från experter på . I de olika utredningar som ingått i planeringsprocessen för höghastighetsjärnväg har en hel del erfarenheter redovisats från enskilda liknande projekt som genomförts i . Det gäller främst höghastighetsutredningen och Sverigeförhandlingen –2017. Internationellt finns det också mycket kunskaper och erfarenheter om planering och genomförande av megaprojekt som samlats inom forskningen. Såvitt framkommit i de utredningar som genomförts, och i regeringens direktiv till dessa utredningar, har denna typ av kunskaper och erfarenheter inte utnyttjats. R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R 72 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Propositionen infrastrukturproposition (prop. 1992/93:176, bet. 1992/93:TU35, rskr. 1992/93:446). Propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98;TU10, rskr. 1997:98/266). Propositionen Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem (prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126). Propositionen Utökade planeringsramar för väg- och järnvägsinvesteringar 2004–2015 (prop. 2003/04:95, bet. 2003/04:TU10, rskr 2003/04:266). Propositionen Moderna transporter (prop.2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308). Propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt, (prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr 2008/09:145). Propositionen Mål för framtidens resor och transporter (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257). Propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118, bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257). Propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119). Propositionen Infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling (prop. 2016/17:21 bet. 2016/17:TU4, rskr. 2016/17:101). Arup, Second opinion on the proposed high speed rail in , uppdrag från Sverigeförhandlingen, 2016. , Framtidsplan för järnvägen – Infrastruktursatsningar per stråk 2004–2015, GD 04-914/SA20, , 2004. , Idéstudie om höghastighetsjärnvägar i , , 2003. , Svenska höghastighetsbanor, dnr F07-16013/EK10, , 2008. R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R Nelldal, B.L., Höghastighetsbanor i – Götalandsbanan och Europabanan, KTH Järnvägsgruppen, bilaga till , Svenska höghastighetsbanor, dnr F07-16013/EK10, , 2008. och Pyddoke, R., – ett klimatpolitiskt stickspår, rapport till Expertgruppen för miljöstudier, 2009:3, , 2009. , Underlag och motiv för beslut i två stora infrastrukturobjekt – Västlänken och höghastighetsbanor, bilaga till , Statens satsningar på transportinfrastruktur – valuta för pengarna?, RIR 2012:21, , 2012. , Fyrstegsprincipen inom planeringen av transportinfrastruktur, RIR 2018:30, , 2018. SOU 2009:74, Höghastighetsbanor – ett samhällsbygge för stärkt utveckling och konkurrenskraft. SOU 2016:3, finansiering och kommersiella förutsättningar. SOU 2017:107, Infrastruktur och bostäder – ett gemensamt samhällsbygge. , Nationell plan för transportsystemet 2010−2021, TRV 2011:067. , Bristanalys av transportsystemet med tyngdpunkt på kapacitet och effektivitet (), TRV 2012:102, , 2012. , Höghastighetsbanor och utbyggnad av befintliga stambanor – /, underlagsrapport till , TRV 2012:118, , Förslag till nationell plan för transportsystemet 2014–2025, TRV 2012/38626, , 2013. , Ostlänken nytt dubbelspår, , BVST022, , Ny stambana /, TRV 2014/12802, , Banavgifter för ökad kund- och samhällsnytta, TRV 2011/5297, , Höghastighetsbanor, (–, –, –), US2D, YTR001, TRV 2014/12802, . , Inriktningsunderlag inför transportinfrastrukturplanering för perioden –2029, TRV 2015:180, , 2015. , Utbyggnadsstrategier och förhandlingsunderlag för höghastighetsjärnvägar – underlag till Sverigeförhandlingen, TRV 2015:241, , 2015. , Samhällsekonomisk kalkyl av höghastighetsjärnväg enligt Sverigeförhandlingen, TRV 2014/54842, , 2016. 74 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N , Uppdatering av kostnader och effekter för höghastighetsjärnvägar – underlag till Sverigeförhandlingen, , TRV 2016:096, , 2016. , Utbyggnad av befintliga stambanor, TRV 2016/23360, , Samhällsekonomisk kalkyl för utbyggnad av befintliga stambanor, TRV 2016/23360, , 2016. , Höghastighetsbanor (, ), JTR1801, TRV 2014/54842, , . , Ostlänken, nytt dubbelspår alt. 2 JO 1811, TRV 2015/14390, , 2017. , Ekonomi, underlagsrapport till inriktningsunderlaget 2018–2029, TRV 2015/42946, , 2017. , Ny höghastighetsjärnväg – kostnadsreducerande åtgärder, uppdrag 64 från Sverigeförhandlingen, TRV 2017:172, , 2017. , Förslag till nationell plan för transportsystemet 2018–2029, Remissversion , , 2017. , Klimatpåverkan från höghastighetsjärnväg, Sträckorna –och –, TRV 2017:162, , 2017. , , inklusive delen , JVA200c, TRV 2016/59617, . , Höghastighetsbana (Tallboda)-, JTR1811, TRV 2015/14390, . , Objekt som ingår i beräkning av genomsnittlig lönsamhet av förslag Nationell plan, , PM till Nationell plan för transportsystemet 2018–2029, TRV 2017/32405, , 2017. , Ostlänken nytt dubbelspår , BVST022, TRV 2015/14390, , 2018. , Nya stambanor i plan 2018–2029 – utbyggnadsstrategi för höghastighetsjärnvägar, TRV 2017/32405, , 2017. , Ostlänken nytt dubbelspår –, alt 2, JO1811, TRV 2015/14390, . , Höghastighetsbana –, JTR1810, TRV 2015/14390, . , –, höghastighetsbana alternativ 2, JSY1825, TRV 2015/14390, . R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R , Nya stambanor – ny generation järnväg, positionspapper, PM, , , 2018. , Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn, ASEK 6.1, version , , 2018. , Kommentar på artikel i den 12/4 2019 ang. analyser av höghastighetsbanan, PM, PLe 2019:09, , , 2019. Transportøkonomisk institutt, Høyhastighetstog i – beregningsverktøy og resultater, uppdrag från Sverigeförhandlingen, TØI rapport /2016, Transportøkonomisk institutt, 2016. WSP, Samhällsekonomisk bedömning av höghastighetsbanor i , uppdrag från höghastighetsutredningen, , 2009. , C. och , B., Drömmar om framtiden – beslut kring infrastruktur, , 2002. , K. och Brunsson, N., Beslut, Liber, 2014. Flyvbjerg, B., ”budget, over time, over and over again: Managing major projects”, i: , , , J.K. och , J. ), The handbook of project management, , 2011. Flyvbjerg B., The handbook of megaproject management, , 2017. , M. och Hupe, P., Implementing Public Policy, , 2014. , A.O., Development projects observed, , 2015. Kingdon, J.W., Agendas, alternatives and public policies, 2 uppl., Pearson, 2013. , J.G., A primer on decision making: How decisions happen, Qvist, M. och , L., Ett megaprojekt tar form: Den tidiga planeringen av Nya , , 2018. Ronnle, E., Justifying mega-projects: An analysis of the Swedish high speed rail project, , 2019. , H.A., Administrative behaviour – A study of decision-making processes in administrative organizations, , 1997. , G., – beslut om Nya , delrapport 2, , 2019. 76 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Buehler, R., , och , M., ”Exploring the ’Planning Fallacy’: Why people underestimate their task completion times”, Psychology, vol. 67, nr 3, 1994. Flyvbjerg, B., ”Survival of the unfittest: why the worst infrastructure gets built – and what we can do about it”, Policy, vol. 25, nr 3, 2009. Flyvbjerg B., ”What you should know about megaprojects and why: An overview”, , vol. 45, nr 2, 2014. , J. och , G.,”The spatial extent of agglomeration economics across the wage earning distribution”, , vol. nr 2, 2019. Kahneman, D. och Tversky, A., ”theory: An analysis of decisions under risk”, Econometrica, vol. 47, nr 2, 1979. Newmark, Z., ”First full speed, full length test of new subway ends successfully”, , . ., ”Berliner Flughafen erst 2021 fertig?”, , . , T. och Samset, K., ”Issues in front-end decision making on projects”, , vol. 41, nr 2, 2010. R I K S R E V I S I O N E N Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Regeringen beslutar skrivelse 2019/20:133 om statens planering av höghastighetsjärnvägar