prop · H70371 · 2020-01-29 00:00:00 — För exempel på hur stor hyresrabatten kan komma att bli för att renovera en lägenhet på 70 m², se bilaga 1. Räkneexemplen illustrerar att hyresrabatten kan bli 7–av en genomsnittlig hyra. I vissa fall kan hyresrabatten sannolikt täcka en hyreshöjning till följd av renovering. Stödet ersätter av renoveringskostnaden men maxgränsen är dock Vid en omfattande renovering med hög renoveringskostnad riskerar därmed renoveringsstödets maxgräns att begränsa storleken på hyresrabatten. är risken för stora hyreshöjningar, och behovet av hyresrabatt, störst vid omfattande och kostsamma renoveringar. Vidare innebär stödet endast ett tidsbegränsat skydd för hyresgästerna. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.3 Regeringens planering av införandet En möjlig förklaring till de ovan konstaterade bristerna i stödets utformning kan vara att regeringen inte hade ett tillräckligt beslutsunderlag inför utformningen av stödet. I detta avsnitt beskrivs därför vilket beslutsunderlag som låg till grund för stödets införande och i vilken utsträckning underlaget beaktades i utformningen. 3.3.1Underlagen inför stödets införande var otillräckliga och de underlag som fanns beaktades inte fullt ut Inför utformningen av stödet gav regeringen inga formella uppdrag till några myndigheter, och regeringen har inte presenterat någon analys eller något beslutsunderlag inför stödets införande. tog dock fram en del underhandsinformation exempelvis när det gällde hur populationen stödmottagare såg ut angående energiprestanda och köpkraft.106 En intern promemoria togs även fram vid /med bland annat en analys av träffsäkerheten gällande just miljonprogrammets bostadsbestånd och av en bredare definition av social utsatthet. Dessa analyser visade på svårigheter att utforma ett träffsäkert stöd då stödets olika syften avser olika problem, och att problemen inte nödvändigtvis är överlappande. Därutöver finns en del interna beräkningsunderlag för både renoverings- och energieffektiviseringsdelen av stödet.107 I underlaget finns även analyser om hur stödnivåer behöver förhålla sig till som sätter ramar för utformning av den här typen av ekonomiska stöd. I det befintliga underlaget inför införandet av stödet finns dock inte någon analys av vilka specifika hinder som stödet syftar till att avhjälpa och inte heller någon konsekvensanalys av stödets tänkbara effekter eller hur det skulle samverka med andra styrmedel.108 Vidare höll /inför beslut om stödets förordning två olika hearings med representanter för branschen. Vid hearingarna framfördes både synpunkter gällande valet av just den här typen av stöd och specifika synpunkter på förslaget till utformning av stödet från representanter I och gemensamma arbete med en nationell strategi för energieffektiviserande renovering finns analyser av problem och hinder för renovering och energieffektivisering. Däremot har myndigheterna i sitt 106Intervju med företrädare för . 107Genomgång av ärendeakten och arbetsmaterial vid , . R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G arbete med strategin inte tagit fram något förslag på styrmedel som liknar det stöd till renovering och energieffektivisering som infördes av regeringen 2016.109 Granskningen visar att stödet inte varit utformat för att kunna avhjälpa de viktigaste identifierade hindren för renovering och energieffektivisering. Det är även oklart i vilken utsträckning stödets hyresrabatt kan minska risken för orimliga hyreshöjningar. Det viktigaste identifierade hindret mot att renoveringar och energieffektivisering kommer till stånd är bristande lönsamhet för fastighetsägaren. Eftersom renoveringsdelen av stödet gick direkt till hyresgästerna kunde stödet i denna del inte i tillräcklig grad avhjälpa problemet för fastighetsägaren att få lönsamhet i renoveringen. Hyresrabatten skulle endast kunna bidra till att underlätta renovering för de fastighetsägare som ser hyresgästernas låga betalningsförmåga som ett hinder för renovering. Stödet utformades inte heller så att det kan minska andra identifierade hinder såsom svårbedömd lönsamhet och bristande kunskap om energieffektivisering eller svårigheter att belåna fastigheter på Hyresgästernas begränsade inflytande över renoveringar och det faktum att den nya hyran bestäms i vanlig ordning enligt hyressättningssystemet, innebär att stödet inte kunde hindra att hyran höjs efter en renovering. Hyresrabatten dämpar en hyreshöjning men eftersom det skiljer från fall till fall hur stor del av hyreshöjningen rabatten kan täcka är det oklart i vilken utsträckning stödet i praktiken minskar risken för orimliga hyreshöjningar. Därutöver innebär stödet endast ett tidsbegränsat skydd för hyresgästerna . Beslutsunderlagen vid stödets införande var otillräckliga då det saknades en analys av vilka specifika problem som stödet syftar till att avhjälpa och en konsekvensanalys av stödets tänkbara effekter. Befintliga underlag gav dock indikationer om problem med stödets utformning, inte minst angående stödets träffsäkerhet. kan dock inte se att problemen omhändertogs i utformningen av stödet. Regeringen valde, trots problemindikationerna, att gå vidare och införa stödet. 109Se och , Förslag till nationell strategi för energieffektiviserande renovering av byggnader, 2013 och och , Underlag till den andra nationella strategin för energieffektiviserande renovering, 2016. Detta bekräftas även vid intervju med företrädare för . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kapitlet behandlar delfråga 2: Var stödet tillräckligt träffsäkert utformat för att nå avsedda syften? Analysen utgår från det totala antalet flerbostadshus som är upplåtna med hyresrätt och antalet inom de stödberättigade bostadsområdena. Träffsäkerheten analyseras även utifrån husens behov av renovering och energieffektivisering samt stödets definition av bostadsområden med socioekonomiska utmaningar i jämförelse med andra, mer vedertagna, definitioner. •Stödet bör vara tillräckligt träffsäkert utformat så att avsedda syften kan nås. Det finns drygt 80 000 flerbostadshus som är upplåtna med hyresrätt i , varav ligger inom stödberättigade bostadsområden.110 Nedan beskrivs flerbostadshusens egenskaper vad gäller geografisk placering, ägarskap och ålder. 4.1.1 Det finns stödberättigade flerbostadshus i alla län Flerbostadshusen är spridda över hela landet. Majoriteten finns dock i de tre storstadslänen, , och , se diagram 2. Diagram 2 Totala antalet flerbostadshus med hyresrätt indelade efter län Källa: bearbetning utifrån nationell databas för flerbostadshus upplåtna med hyresrätter från . 110Tabell B12, Bilaga 3. Statistik och analys av flerbostadshusbeståndet. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G Andelen flerbostadshus som ligger inom ett stödberättigat område är mer jämnt spridd över landet jämfört med den totala populationen flerbostadshus, se diagram 3. , och är de län som har högst andel stödberättigade flerbostadshus. är det län som har lägst andel stödberättigade flerbostadshus. Den låga andelen stödberättigade hus i kan vara en bidragande förklaring till varför endast en ansökan i beviljats stöd, se avsnitt 2.4.1. Diagram 3 Andel stödberättigade flerbostadshus med hyresrätt inom respektive län Procent 70 60 50 40 30 20 10 0 Källa: bearbetning av nationell databas för flerbostadshus upplåtna med hyresrätter från . En indelning av flerbostadshusen mellan storstads- och landsbygdskommuner visar att flest flerbostadshus finns i större städer och kommuner nära en större stad, vad gäller både totala populationen och de stödberättigade flerbostadshusen. Avgränsningen till stödberättigat område innebär däremot att flerbostadshus i storstäder i högre grad exkluderas medan flerbostadshus i mer glest befolkade kommuner i högre grad inkluderas.111 4.1.2 Ägarskap och byggnadsår i flerbostadshusbeståndet Ägandet av det totala antalet flerbostadshus med hyresrätter i landet är relativt jämnt fördelat mellan privata och kommunala allmännyttiga bostadsbolag. De stödberättigade flerbostadshusen ägs i något högre grad av allmännyttiga bostadsbolag.112 111Tabell B16, Bilaga 3. Statistik och analys av flerbostadshusbeståndet. 112Tabell B13, Bilaga 3. Statistik och analys av flerbostadshusbeståndet. Privata hyresvärdar kategoriseras som bolagstypen aktiebolag eller annan juridisk person. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vidare är flerbostadshusen relativt jämnt fördelade över byggnadsepoker, med en liten övervikt av hus byggda , se diagram 4. Flerbostadshus byggda –1974 är i högre grad belägna inom stödberättigade bostadsområden, Stödet var dock inte i huvudsak inriktat mot just miljonprogrammet eller rekordårens bestånd (1960–1974) eftersom merparten av de stödberättigade husen är byggda under andra perioder. Diagram 4 Fördelning av totala antalet och stödberättigade flerbostadshus under olika byggnadsepoker Källa: bearbetning av nationell databas för flerbostadshus upplåtna med hyresrätter från . Ett av syftena med stödet var att öka renoveringstakten. Den tidigare beskrivningen i kapitel 2 visar att det finns ett återstående renoveringsbehov i flerbostadshusbeståndet, inte minst inom miljonprogrammet. I det här avsnittet analyseras om stödet genom dess avgränsning av bostadsområden kunde nå flerbostadshus med relativt sett större renoveringsbehov. 4.2.1 Uppskattningar av flerbostadshusens renoveringsbehov I den databas över flerbostadshus med hyresrätter som tagit del av mäts renoveringsbehovet utifrån byggnadens värdeårsålder. Varje byggnad får, när den är ny, ett nybyggnadsår och ett värdeår. Byggnadens värdeår är från början detsamma som nybyggnadsåret men kan förändras när större investeringar görs i samband med renoveringar. Det som avgör hur mycket värdeåret förändras är R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G renoveringskostnadens storlek i förhållande till nyproduktionskostnaden som () fastställer varje år.113 De uppskattningar som görs nedan vad gäller renoveringsbehov utgår från antagandet om att en byggnad med ett värdeår som överstiger har En byggnad från som inte har ett förändrat värdeår registrerat antas inte har genomgått någon betydande renovering, till exempel stambyte, och antas därmed ha ett återstående renoveringsbehov.114 4.2.2Stödet är inte riktat mot flerbostadshus med störst renoveringsbehov Utifrån renoveringsbehovet finns enligt analys inget motiv för att avgränsa stödet enligt förordningens definition av bostadsområden med socioekonomiska utmaningar. Analysen visar att den genomsnittliga värdeårsåldern inte skiljer sig mellan flerbostadshus inom de stödberättigade områdena och det totala nationella beståndet. Den genomsnittliga värdeårsåldern är både i det totala beståndet och bland de stödberättigade.115 Stödet riktades därmed inte till flerbostadshus med ett genomsnittligt större renoveringsbehov. Renoveringsbehovet har även betydelse för antalet flerbostadshus inom stödberättigade områden vars fastighetsägare skulle kunna vara intresserade av att söka stödet. Andelen stödberättigade flerbostadshus med ett uppskattat renoveringsbehov begränsas till av de stödberättigade husen.116 Det innebär att endast en mindre del av de stödberättigade husen har ett sådant renoveringsbehov att ett renoveringsstöd kan vara intressant att söka. 4.3 Potential att energieffektivisera Ett annat syfte med stödet var att öka energieffektiviseringstaken. Underlagen till stödet visar att regeringen ville nå fastigheter med högst energiförbrukning, det vill säga de fastigheter som har hög potential att energieffektiviseras.117 I kapitel 2 konstateras att flerbostadshus generellt har den högsta energianvändningen per kvadratmeter jämfört med övrigt bostadsbestånd och att det finns en betydande potential att energieffektivisera flerbostadshusbeståndet. I det här avsnittet 113Boverket & Energimyndigheten, Underlag till den andra nationella strategin för energieffektiviserande renovering, 2016, s. 118. 114Detta är också det antagande som och använder för att uppskatta renoveringsbehovet i arbetet med den nationella strategin för energieffektiviserande renovering. Intervju med företrädare för och . Statistik och analys av flerbostadshusbeståndet. 117Genomgång av ärendeakten och arbetsmaterial vid , . 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N analyseras om stödet genom dess avgränsning av bostadsområden kunde nå flerbostadshusen med högst potential att energieffektiviseras. 4.3.1 Uppskattningar av husens potential att energieffektiviseras I den ursprungliga förordningen fanns ett krav på att byggnader måste ha en uppmätt energiprestanda på minst 130 kWh/m2 (Atemp) och år för att kunna söka stöd. Denna begränsning motiverades utifrån att flerbostadshus med en energiprestanda på 130 kWh/m2 (Atemp) och år eller sämre bör ha en potential att energieffektiviseras.118 Eftersom en energiprestanda på 130 kWh/m2 (Atemp) och år eller sämre inledningsvis bedömdes vara en rimlig utgångspunkt för möjligheten att energieffektivisera utgår även uppskattningar av potentialen att energieffektivisera från en energiprestanda på 130 kWh/m2 (Atemp) och år.119 4.3.2Tveksamt om stödet träffar flerbostadshus med högst potential att energieffektiviseras Den genomsnittliga energiprestandan i flerbostadshusen inom stödberättigade områden är 148,5 kWh/m2 (Atemp) och år, vilket är något sämre än genomsnittet i det totala nationella beståndet med hyresrätter, 146,5 kWh/m2 (Atemp) och år. Då skillnaderna är relativt små är det dock tveksamt om avgränsningen bidrog till att nå de flerbostadshus som har högst potential att energieffektiviseras. Utifrån antagandet om att flerbostadshusen bör ha en energiprestanda på 130 kWh/m2 (Atemp) och år eller sämre för att fastighetsägarna ska ha intresse av att söka stödet begränsas populationen till av de stödberättigade flerbostadshusen.120 Detta indikerar att det tidigare kravet i förordningen på 130 kWh/m2 (Atemp) och år inte utgjorde en sådan betydande begränsning att det ensamt kunde förklara det låga intresset för stödet och därmed varför ansökningarna inte ökade markant efter att kravet på byggnadernas energiprestanda togs bort. 4.3.3Antalet stödmottagare begränsas kraftigt om hänsyn tas till både renoveringsbehov och potential att energieffektivisera Som beskrivits ovan utgör antalet potentiella stödmottagare av det totala flerbostadshusbeståndet med hyresrätter. Antalet stödmottagare begränsas ytterligare om hänsyn även tas till att husen bör ha potential att energieffektiviseras och ha ett uppskattat renoveringsbehov för att 118Genomgång av ärendeakten och arbetsmaterial vid , och intervju med företrädare för , . 119Enligt sammanställning av ansökningsdata har fastighetsägaren i 8 av 129 ansökningar uppgett en energiprestanda som understiger 130, varav 3 har angett 129 kWh/m2 (Atemp) och år. Statistik och analys av flerbostadshusbeståndet. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G fastighetsägarna ska vara intresserade av att söka stödet. Andelen flerbostadshus som enligt stödets definition är berättigade att söka, har ett uppskattat renoveringsbehov och har en energiprestanda över 130 kWh/m2 (Atemp) och år begränsas till av de stödberättigade flerbostadshusen och endast till av det totala antalet flerbostadshus som är upplåtna med hyresrätt i Sverige.121 4.4 Bostadsområden med socioekonomiska utmaningar Ett ytterligare syfte med stödet var att skydda hyresgästerna mot orimliga hyreshöjningar så att de inte skulle behöva flytta efter renovering. Stödet riktades därför till bostadsområden med socioekonomiska utmaningar. I detta avsnitt analyseras stödets områdesdefinition och stödets träffsäkerhet i det avseendet. 4.4.1 Stödets definition av socioekonomiska utmaningar Stödet utgör en riktad insats för upprustning i bostadsområden med socioekonomiska utmaningar.122 Underlagen till stödets utformning visar att regeringen förutsätter att ansvaret för upprustning och renovering ligger på fastighetsägarna, men att det i vissa bostadsområden finns hyresgäster vars köpkraft inte klarar av den hyreshöjning som ofta följer av en renovering.123 Den definition av socioekonomiska utmaningar som regeringen valde bygger på låg köpkraft. Enligt förordningen definieras bostadsområden med socioekonomiska utmaningar som, i tätort, en yta om 250 gånger där fler än av hushållen har en låg köpkraft, och utanför tätort en yta om 1 000 gånger där fler än av hushållen har en låg köpkraft.124 4.4.2 Vedertagna definitioner av socioekonomiska utmaningar Bostadsområden med socioekonomiska utmaningar definieras på olika sätt i olika sammanhang. Det finns flera olika parametrar som vanligen ingår i begreppet, både ekonomiska och sociala. Inom segregationsforskningen definieras socioekonomisk segregation som rumslig åtskillnad mellan individer som tillhör olika grupper utifrån till exempel utbildning, inkomst och yrke.125 I Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation diskuteras olika definitioner av områden med socioekonomiska utmaningar, som innefattar en rad olika parametrar. Ofta handlar det om områden som karaktäriseras av bland annat 122Intervju med företrädare för , . 123Genomgång av ärendeakten och arbetsmaterial vid , . 1243 § i förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. Låg köpkraft definieras enligt den senaste statiken som tagits fram enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 125Regeringskansliet, Regeringens långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation, 2018, s. 9. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N hög arbetslöshet, lågt arbetskraftsdeltagande, lågt valdeltagande, låga skolresultat, hög sjuklighet, problem med integration av nyanlända, otrygghet och Det finns flera andra statliga stöd som regeringen har riktat till bostadsområden med socioekonomiska utmaningar utifrån andra definitioner. Stödet till utemiljöer, som delade anslag med stödet till renovering och energieffektivisering, utgick delvis från samma definition. Utöver låg köpkraft lades dock ytterligare en parameter för lågt valdeltagande till för att definiera bostadsområden med socioekonomiska utmaningar.127 presenterade regeringen en långsiktig miljardsatsning till socioekonomiskt eftersatta kommuner i form av två statsbidrag.128 Kommunerna valdes ut utifrån fyra kriterier: arbetslöshet, sysselsättningsgrad, utbildningsnivå och valdeltagande.129 4.4.3Stödet riktar sig till bostadsområden med ekonomiska utmaningar snarare än socioekonomiska Genomgången ovan visar att begreppet socioekonomiska utmaningar ofta består av flera olika parametrar, både ekonomiska och sociala. Den definition som regeringen valt att använda just för detta stöd utgår enbart från en parameter, låg köpkraft130, vilket är en ren ekonomisk avgränsning. har analyserat träffsäkerheten vad gäller de boendes betalningsförmåga via data om den genomsnittliga årliga medianinkomsten hos hyresgästerna i flerbostadshusen. Den genomsnittliga medianinkomsten är något lägre i husen inom de stödberättigade bostadsområdena, jämfört med cirka för den totala populationen flerbostadshus med hyresrätter.131 Det indikerar att stödet genom dess avgränsning träffar hyresgäster med genomsnittligt något lägre årsinkomst, även om skillnaden inte är så stor jämfört med årsinkomsten hos boende utanför stödberättigat område. Då stödets syfte var att minska risken för att hyresgäster skulle behöva flytta efter renovering innebär avgränsningen till dessa bostadsområden en viss träffsäkerhet. Stödet kan däremot inte sägas ha riktats till bostadsområden med socioekonomiska utmaningar utan snarare till områden med ekonomiska utmaningar. Det är dock sannolikt att områdena i viss utsträckning sammanfaller. 126Ibid, s. 9–13. 12711 § förordningen (2016:398) om stöd till utemiljöer i vissa bostadsområden. 128Regeringskansliet, Promemoria: ska hålla ihop – segregationen ska brytas, 2018, förordningen (2018:151) om statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden och förordningen (2018:152) om statsbidrag till socioekonomiskt eftersatta kommuner. 1303 § i förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. Statistik och analys av flerbostadshusbeståndet. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G Stödets definition av socioekonomiska utmaningar uppfattas som oklar En relativt hög andel av de som sökt stödet har fått avslag, 44 procent.132 De flesta på grund av att fastighetsägaren sökt stöd trots att fastigheten inte bedömts ligga inom ett stödberättigat område.133 har via sin webbplats erbjudit en sök- och kartjänst där fastighetsägare kunnat se om just deras fastigheter ligger inom ett stödberättigat område. Trots sök- och karttjänsten har majoriteten av avslagen berott på olika tolkningar av vilka byggnader som ingår i stödberättigade områden. menar att det finns en stor förbättringspotential i metoden för att identifiera de stödberättigade byggnaderna. Oklara situationer kan uppstå då fastighetsägare genom karttjänsten fått uppge en fastighetsbeteckning, som innehåller flera byggnader. Om någon del av fastigheten ligger inom ett stödberättigat område får fastighetsägaren ett ja, vilket är en indikation om att fastigheten är berättigad att söka. Det är sedan upp till länsstyrelserna att tolka förordningen.134 Enligt länsstyrelserna har det funnits bedömningssvårigheter gällande gränsdragningen.135 Att definitionen av bostadsområden med socioekonomiska utmaningar är problematisk visar sig också genom att samtliga överklaganden som inkommit till (totalt sju) har handlat om att fastigheter bedömts ligga utanför ett stödberättigat område. I dessa ärenden har fastighetsägarna hävdat att fastigheterna faktiskt tillhör ett bostadsområde med socioekonomiska utmaningar, även om området inte fallit under förordningens definition av sådana områden.136 Fastighetsägarna menar med andra ord att stödets områdesdefinition är för smal. Intervjuer med företrädare för branschen visar även att definitionen i förordningen kan riskera att avskräcka fastighetsägare från att söka stödet. Enligt väljer vissa fastighetsägare att inte söka stödet på grund av rädsla för att pekas ut som verksamma inom ett område med socioekonomiska utmaningar.137 4.4.4 Svårt att få träffsäkerhet i ett stöd med flera olika syften Som konstaterades i kapitel 3 genomfördes vissa analyser vid /inför utformningen av stödet, som bland annat visade på svårigheter i att utforma ett träffsäkert stöd då stödets tre olika syften utgör olika problem. Problemen är heller inte nödvändigtvis överlappande. Som analys visar når stödet genom avgränsningen av stödberättigade bostadsområden i högre grad flerbostadshus som har potential 132Boverket, Månadsstatistik . Av totalt 231 ansökningar som inkommit medan stödet varit öppet har 129 beviljats stöd och 102 fått avslag. 133Intervju med företrädare för , . 134Intervju med företrädare för , . 136Intervju med företrädare för , . 137Genomgång av ärendeakten och arbetsmaterial vid , . 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att energieffektiviseras än flerbostadshus som har ett uppskattat renoveringsbehov, jämfört med .