prop · H80343 · 2020-10-28 00:00:00 — De remis- synpunkter som framförs från ett antal kommuner och från Gård & Djur- hälsan AB om behov av en enhetlig och lämplig hantering av rapporte- ringssystemen får beaktas i det kommande arbetet med reglering på för- ordningsnivå och i det praktiska genomförandet från myndigheterna. Det finns också anledning att beakta de författningsförslag som kan komma att lämnas i syfte att genomföra visselblåsardirektivet. Regeringen behandlar de lagändringar som föreslås i anledning av bedömningen ovan i avsnitt 9.14 (livsmedelslagen), avsnitt 10.14 (lagen om foder och animaliska biprodukter), avsnitt 11.10 (lagen om provtagning på djur, m.m.), avsnitt 13.12 (lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel) och avsnitt 14.11 (lagen om kontroll av ekologisk produktion). Skydd mot repressalier för den som rapporterar Regeringens bedömning: Kravet i den nya kontrollförordningen om lämpligt skydd för personer som rapporterar om överträdelser mot att drabbas av repressalier, diskriminering och andra former av miss- gynnande behandling är uppfyllt genom gällande rätt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna berör frågan särskilt. Skälen för regeringens bedömning: Lämpligt skydd för personer som rapporterar om överträdelser mot repressalier, diskriminering och andra former av missgynnande behandling är en annan mekanism som medlems- staterna ska säkerställa enligt den nya kontrollförordningen (artikel 140.2 b). Artikeln ställer inte några särskilda krav på hur detta skydd ska utformas annat än att det ska vara lämpligt. 2 b har motsvarigheter i andra EU-rättsakter på bl.a. finans- marknadsområdet, exempelvis artikel 71.2 b i och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värde- pappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG (kapitaltäckningsdirektivet). genomförandet i svensk rätt av aktuell bestämmelse i kapitaltäcknings- direktivet har regeringen bedömt att kraven varit uppfyllda genom Slutsatsen grundades bl.a. på arbetstagarnas skydd enligt 7 och 18 §§ lagen (1982:80) om anställningsskydd, som slår fast att en uppsägning ska vara sakligt grundad och avsked endast kan motiveras i de fall då arbetstagaren grovt åsidosatt sina ålägganden mot arbetsgivaren, samt den praxis som Arbetsdomstolen utvecklat. Den praxis som det hänvisades till innebär att även omplacering av personliga skäl kan underkastas en rättslig prövning som liknar prövningen vid uppsägning, samt möjligheten att även angripa arbetsledningsbeslut i de fall som de utövas otillbörligt eller strider mot goda seder på arbetsmarknaden (se 2013/14:228, Förstärkta kapitaltäckningsregler, s. 245 ff.). Det bör i detta sammanhang nämnas att artikel 71.2 b i kapitaltäcknings- direktivet och artikel 140.2 b i den nya kontrollförordningen skiljer sig åt på så vis att den förstnämnda gäller skydd för anställda medan den sist- nämnda gäller skydd för personer. Av skälen till den nya kontrollförord- ningen (skäl 91) framgår att förordningen bör säkerställa att lämpliga arrangemang inrättas som innebär att vem som helst kan uppmärksamma de behöriga myndigheterna på potentiella överträdelser och som skyddar personen i fråga mot repressalier. I praktiken är det sannolikt så att det är anställda hos den behöriga myndigheten, och möjligtvis anställda hos den aktör som kontrolleras, som har möjlighet att upptäcka överträdelser av den nya kontrollförordningen, dvs. brister i den offentliga kontrollens utförande, och som vid rapportering av sådana överträdelser kan anses vara i behov av skydd mot repressalier m.m. från arbetsgivarens sida. Det kan konstateras att svensk rätt, såsom redogörs för i ovan nämnda förarbeten, innehåller bestämmelser som syftar till att skydda arbetstagare mot repressalier till följd av en anmälan om missförhållanden. även nämnas lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden som trädde i Regleringen i lagen innebär bl.a. att en arbets- Prop. 2020/21:43 givare inte får utsätta en arbetstagare, eller inhyrd personal, för repressalier till följd av att han eller hon slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Med allvarliga missförhållanden avses brott med fängelse i straffskalan eller därmed jämförliga missförhållanden. I lagen regleras under vilka förutsättningar en visselblåsare skyddas när han eller hon slår larm om allvarliga missförhållanden. Lagen ger visselblåsare ett skydd mot repressalier både i situationer då skydd redan finns genom annan reglering och i situationer som inte täcks av annan reglering och ska ses som en del av ett större ramverk som ger skydd åt visselblåsare i arbetslivet, oavsett om de är anställda i privat eller offentlig sektor. Regeringen instämmer mot denna bakgrund i promemorians bedömning att det inte heller i detta sammanhang bör krävas särskilda genom- förandeåtgärder i svensk rätt för artikel 140.2 b i den nya kontrollförord- ningen, utan kravet om lämpligt skydd för personer som rapporterar över- trädelser, mot att drabbas av repressalier, diskriminering och andra former av missgynnande behandling bedöms vara uppfyllt i gällande rätt. 6.8.4Skydd för behandling av personuppgifter Regeringens bedömning: EU:s dataskyddsförordning, lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och för- ordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning utgör en tillräcklig reglering för den personuppgiftsbehand- ling som kan komma att ske i rapporteringssystemen. Det behöver således inte införas någon ytterligare reglering om denna behandling i de lagar som berörs i detta lagstiftningsärende med anledning av kravet i den nya kontrollförordningen om skydd av personuppgifter för den person som rapporterar en överträdelse. Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med regering- ens. Remissinstanserna: och anser att det bör utredas vilket behov som finns att skydda en tipsares identitet och hur anonymitet kan garanteras. stad anser att det måste vara tydligt för anmälaren om anmälan blir anonym via rapporteringssystemet eller om den omfattas av offentlighetsprincipen och blir offentlig. kommun framhåller att om kontrollmyndighetens egen personal rapporterar oegent- ligheter är det viktigt att systemet skyddar personens identitet. Under beredningen av lagrådsremissen har också Datainspektionen getts tillfälle att lämna synpunkter. Datainspektionen konstaterar att myn- digheten inte getts möjligheten att lämna synpunkter i det tidigare remiss- förfarandet och att den haft kort om tid för att lämna synpunkter på utkastet till lagrådsremiss. Datainspektionen bedömer att de föreslagna rapporteringssystemen för överträdelser kan innefatta behandling av integritetskänsliga uppgifter rörande brott. Myndigheten anser att det behövs ytterligare analys bl.a. vilka personuppgifter som ska behandlas och i vilken omfattning samt om proportionaliteten i en sådan behandling i förhållande till de mål som eftersträvas. Datainspektionen kan därför inte Skälen för regeringens bedömning Det är av stor vikt att rapporteringssystem för visselblåsare beaktar enskil- das behov av integritetsskydd. Artikel 140.2 c i den nya kontrollförord- ningen ålägger därför medlemsstaterna att säkerställa skydd för att person- uppgifter behandlas i enlighet med unionsrätten och nationell rätt för den person som rapporterar en överträdelse. I unionsrätten regleras behandlingen av personuppgifter i Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personupp- gifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan kallad EU:s dataskyddsförordning. I svensk rätt kompletteras EU:s dataskyddsförord- ning bl.a. av lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. EU:s dataskyddsförordning utgör den generella regleringen av person- uppgiftsbehandling inom EU. I förordningen fastställs bestämmelser om skydd för fysiska personer med avseende på behandlingen av personupp- gifter och om det fria flödet av personuppgifter (artikel 1.1). Syftet med förordningen är vidare att skydda fysiska personers grundläggande rättig- heter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter (artikel 1.2). EU:s dataskyddsförordning ska tillämpas på sådan behandling av personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg samt på annan behandling än automatisk av personuppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register. Förordningen ska dock inte tillämpas på behandling av personuppgifter som behöriga myndigheter utför i syfte att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, i vilket även ingår att skydda mot samt förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten (artikel 2.2 d). Sådan behandling omfattas i stället av och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF (dataskyddsdirektivet). Dataskyddsdirektivet har i svensk rätt genomförts i huvudsak genom en ny ramlag, brottsdatalagen (2018:1177), som trädde i kraft . Vilka personuppgifter kan komma att behandlas och vilka regler gäller för behandlingen? De bestämmelser om rapporteringssystem som enligt bedömningen i avsnitt 6.8.2 behöver införas för att tillgodose kraven i artikel 140 i den nya kontrollförordningen tydliggör att myndigheterna ska ta emot anmäl- ningar om överträdelser av kontrollförordningen och hantera dem vidare, t.ex. genom att myndigheten själv beslutar om åtgärder för att utreda och komma till rätta med den påstådda överträdelsen. Vilka åtgärder som vid- tas beror givetvis på vilken typ av överträdelse det gäller och hur kontroll- Prop. 2020/21:43 myndigheten bedömer uppgifterna i anmälan. För att ta emot och hantera anmälningar kommer det sannolikt i vissa fall vara nödvändigt att utföra sådan behandling av vissa personuppgifter som helt eller delvis företas på automatisk väg och som avses i artikel 2.1 i EU:s dataskyddsförordning. De personuppgifter som kan behöva behand- las är dels anmälarens namn och kontaktuppgifter, dels namn och andra identitetsuppgifter på den som påstås ha begått en överträdelse eller som i övrigt är av betydelse i beskrivningen av eller för utredningen av överträ- delsen. Behandlingen behöver ske i syfte i att utreda den påstådda överträ- delsen och vidta de åtgärder som behövs för att komma till rätta med en eventuell överträdelse. Den behandlande myndigheten blir då också per- sonuppgiftsansvarig för behandlingen. Liknande anmälningar av överträdelser kan, som anges i avsnitt 6.8.2, göras till myndigheterna. Att det nu blir en uttrycklig skyldig- het att ha ett system för sådana anmälningar bedöms inte innebära att myn- digheternas behandling av personuppgifter kommer att öka väsentligt i omfattning, ändra karaktär eller ske i annat syfte. Det kan inte uteslutas att överträdelser av den nya kontrollförordningen, som ska kunna rapporteras enligt artikel 140, utgör brott. Det kan t.ex. vara fråga om påståenden att den utsände kontrollanten eller inspektören gör sig skyldig till tagande av muta enligt 10 kap. 5 a § . Kontroll- myndigheternas hantering av sådana uppgifter kan bl.a. inkludera en anmälan om brottsmisstanke till polis eller åklagare. Detta innebär dock inte i sig att myndigheternas personuppgiftsbehandling omfattas av tillämpningsområdet enligt 1 kap. 2 § brottsdatalagen (jfr prop. 2017/18:232 s. 430). Regeringen gör därför, till skillnad från promemo- rian, bedömningen att brottsdatalagen inte är tillämplig på kontroll- myndigheternas hantering av misstänkta överträdelser av kontrollförord- ningen. Däremot görs bedömningen, som anges ovan, att personuppgiftsbehand- lingen omfattas av tillämpningsområdet för EU:s dataskyddsförordning enligt artikel 2.1 och de generella krav som enligt förordningen gäller vid all behandling av personuppgifter, t.ex. artiklarna 5 och 6. Den behand- lande myndigheten blir då också personuppgiftsansvarig för behandlingen. Även dataskyddslagen med tillhörande förordning bedöms vara tillämp- liga på personuppgiftsbehandlingen. Det behövs ingen särskild reglering av behandling av personuppgifter Regeringen gör, som anges ovan, bedömningen att de särskilda rapporte- ringssystemen inte innebär någon beaktansvärd utökning eller ändring av den behandling av personuppgifter som redan sker hos myndigheterna. Av EU:s dataskyddsförordning framgår att behandling av personupp- gifter får ske bl.a. –om behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige (artikel 6.1 c), eller –om behandlingen är nödvändig för att fullgöra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighets- utövning (artikel 6.1 e). Myndigheten har, som nämns i avsnitt 6.8.2 ovan, en skyldighet att agera när den uppmärksammas på överträdelser inom sitt verksamhetsområde. Behandlingen kan alltså anses vara nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse och vara tillåten enligt artikel 6.1 c. Behandling kan också ses som nödvändig för att fullgöra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning. En myndighet bör därför även med stöd av artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning kunna utföra den personupp- giftsbehandling som är nödvändig för att hantera en anmälan om överträ- Den rättsliga grunden för myndigheternas behandling av personupp- gifter i syfte att utreda en överträdelse är också fastställd i enlighet med artikel 6.3 i EU:s dataskyddsförordning, både genom bestämmelser i unionsrätten och nationella bestämmelser. vidta åtgärder för att komma tillrätta med överträdelser begångna av enskilda och eventuella överträdelser som myndighetens egen personal kan ansvara för framgår av den nya kontrollförordningen (se t.ex. artik- larna 5 och 137–138). Sådana skyldigheter finns också i de nationella bestämmelser som nämnts i avsnitt 6.8.2, se t.ex. 13 § livsmedelslagen. Regeringen har också tidigare, i samband med att lagändringar föreslogs inom verksamhetsområde i anledning av EU:s dataskyddsförordning, konstaterat att myndighetsutövning i inte kan ske utan författningsstöd. Det kunde därför enligt regeringens mening förutsättas att den rättsliga grunden för personuppgiftsbehandling som sker som ett led i myndighetsutövning är fastställd i nationell rätt på det sätt som dataskyddsförordningen kräver. Vidare ansågs de uppgifter som statliga myndigheter utför generellt vara uppgifter av allmänt intresse (se 2017/18:122 s. 28–29). Behandlingen bedöms inte innefatta s.k. känsliga personuppgifter (enligt artikel 9 i dataskyddsförordningen). Däremot kan, som framgår ovan, behandlingen i vissa fall inkludera uppgifter om brottsmisstankar. Det kan avse såväl påståenden om att fysiska personer gjort sig skyldiga till straffbelagda överträdelser som påståenden att sådana överträdelser har skett i en juridisk persons verksamhet. Det framgår dock av 3 kap. 8 § första stycket dataskyddslagen att personuppgifter som avser lagöverträ- delser enligt artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning får behandlas av myn- Att personuppgifter behandlas i viss utsträckning är också helt nödvän- digt för att kontrollmyndigheterna ska kunna fullgöra sina skyldigheter att vidta åtgärder vid överträdelser. Det är de personuppgiftsansvariga myn- digheternas sak att också säkerställa att varje behandling sker lagligt och i enlighet med de principer som EU:s dataskyddsförordning ställer upp, bl.a. i artikel 5 (se prop. 2017/18:122 s. 29). Det integritetsintrång som en sådan behandling innebär måste enligt regeringens mening också anses proportionerlig i förhållande till syftet, nämligen att komma tillrätta med den påstådda överträdelsen. I 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen anges att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integrite- ten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Inskränkningar i detta skydd får enbart ske genom lag och i enlighet med de förutsättningar som anges i 2 kap. 21–24 §§ regeringsformen. Bedömningen av vad som kan anses utgöra ett betydande intrång i den personliga integriteten bör göras utifrån Prop. 2020/21:43 olika omständigheter, bl.a. uppgifternas karaktär och omfattning och syftet med behandlingen (se prop. 2009/10:80 s. 184). Den personuppgifts- behandling som blir aktuell för kontrollmyndigheternas hantering av rapporterade överträdelser bedöms, med beaktande av bl.a. uppgifternas karaktär och omfattning, inte innebära ett sådant betydande intrång i den personliga integriteten som avses i 2 kap. 6 § andra stycket regerings- formen. Regeringen gör därför sammantaget och i likhet med promemorian bedömningen att EU:s dataskyddsförordning, lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och förordningen med kom- pletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning utgör en tillräck- lig reglering för den personuppgiftsbehandling som kan komma att ske i rapporteringssystemen. Kravet i den nya kontrollförordningen om skydd av personuppgifter för den person som rapporterar en överträdelse kan till- godoses genom tillämpning av denna reglering. Det finns inte behov av några särskilda regler i de lagar som omfattas av detta lagstiftningsärende. Regeringen avser dock, med beaktande bl.a. av Datainspektionens syn- punkter, att fortsatt följa frågan och vid behov överväga ytterligare regle- ring. Det finns även i denna del anledning att beakta de författningsförslag som kan komma att lämnas i syfte att genomföra visselblåsardirektivet. Kontrollförordningen ställer inte några uttryckliga krav på anonymitet för anmälaren eller konfidentiell behandling av vissa uppgifter. Frågan om behov av ytterligare skydd för en anmälares identitet, som bl.a. tar upp, aktualiseras dock i anledning av visselblåsardirektivet (se bl.a. artikel 16) och i det fortsatta arbetet med genomförande av direktivet. Regeringen bedömer därför att frågan bör hanteras i den processen. Regeringens bedömning: Överträdelser av den nya kontrollförord- ningen bör inte omfattas av straffbestämmelserna i zoonoslagen, livs- medelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter, lagen om provtagning på djur, m.m. och djurskyddslagen. Det behövs inte någon översyn i övrigt av sanktionsbestämmelserna i de lagar som omfattas av detta lagstiftningsärende. Promemorians bedömning överensstämmer delvis med regeringens. promemorian redovisas inte några överväganden om behovet av att avgränsa vissa straffbestämmelser. Remissinstanserna uttalar sig inte i denna del. Skälen för regeringens bedömning Artikel 139.1 i den nya kontrollförordningen Enligt artikel 139.1 i den nya kontrollförordningen ska medlemsstaterna fastställa regler om sanktioner för överträdelser av bestämmelserna i för- ordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att dessa Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräck- Sanktioner för överträdelser av de materiella bestämmelser som avses i artikel 1.2 nämns inte i artikeln. Bestämmelserna i den nya kontrollförordningen innebär, liksom den tidigare kontrollförordningen, framför allt skyldigheter för myndigheter och tjänstemän på myndigheterna. Vissa skyldigheter gäller också för den som i övrigt efter delegation utövar offentlig kontroll eller utför annan Överträdelse av sådana skyldigheter kan innebära att tillämpning av vissa straffbestämmelser i blir aktuell. 20 kap. 1 § regleras ansvar för tjänstefel vid myndighetsut- Enligt bestämmelsen ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet – genom handling eller underlåtenhet – åsidosätter vad som gäller för upp- giften dömas för tjänstefel. Utöver de allmänna skyldigheterna för myn- digheter innehåller den nya kontrollförordningen en bestämmelse om tyst- nadsplikt för den som utför offentlig kontroll eller annan offentlig verk- samhet (artikel 8). Enligt 20 kap. 3 § kan den som röjer eller olovligen utnyttjar en uppgift som han är skyldig att hemlighålla enligt lag eller annan författning dömas för brott mot tystnadsplikt. I samband med att den svenska lagstiftningen anpassades till den tidi- gare kontrollförordningen gjorde regeringen bedömningen att det inte var lämpligt att överträdelser av myndigheternas skyldigheter enligt bl.a. den tidigare kontrollförordningen skulle sanktioneras utöver vad som följer av bestämmelser om tjänstefel. Bestämmelserna i zoonoslagen, livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter, lagen om provtagning på djur, m.m. och djurskyddslagen som straffbelägger överträdelser av de EU-förordningar som lagarna kompletterar, avgränsades därför på så sätt att de inte avser överträdelser av bestämmelser om myndighetsutövning, se t.ex. 29 § andra stycket livsmedelslagen (prop. 2005/06:128, s. 228). Regeringen ser inte skäl att nu göra någon annan bedömning än den som gjordes i det tidigare lagstiftningsärendet. De tidigare nämnda straff- bestämmelserna i uppfyller enligt regeringens bedömning kravet på sanktioner i artikel 139.1 i den nya kontrollförordningen när det gäller överträdelser av de skyldigheter som gäller för myndigheter, tjänstemän på myndigheter eller den som i övrigt efter delegation utövar offentlig kontroll eller utför annan offentlig verksamhet. Till skillnad från den tidigare kontrollförordningen innehåller den nya kontrollförordningen också ett antal bestämmelser som innebär skyldig- heter för enskilda som är föremål för offentlig kontroll eller annan offent- Det finns bl.a. ett krav på förhandsanmälan av djur och varor som ska kontrolleras vid gränskontrollstationer vid införsel till Europeiska unionen från ett tredjeland (artikel 56). Genom lagen (2000:1255) om straff för smuggling (smugglingslagen) straffbeläggs överträdelser av EU- bestämmelser som innehåller förbud eller begränsningar vid införsel till Enligt 3 § smugglingslagen ska den som, i samband med införsel till landet av en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel, uppsåtligen bryter mot förbudet eller villkoret genom att underlåta att anmäla varan till tullbehandling, dömas för smugg- Det finns också ett krav riktat till enskilda i artikel 69.1 att vidta alla de åtgärder som de behöriga myndigheterna beordrat i fråga om en sändning som förts in i unionen och som bedömts inte vara förenlig Prop. 2020/21:43 med bestämmelserna i artikel 1.2. Om åtgärden inte vidtas ska de behöriga myndigheterna enligt artikel 69.2 beordra att sändningen destrueras eller blir föremål för någon annan lämplig åtgärd. Eftersom underlåtenhet att följa myndigheternas beslut om åtgärder kan följas upp på detta sätt ser regeringen inget behov av att i övrigt sanktionera överträdelser av aktörens skyldighet enligt artikel 69. Det finns slutligen också skyldigheter för enskilda i artikel 15 i den nya kontrollförordningen att ge de behöriga myndigheternas personal tillgång till bl.a. utrustning, lokaler och dokument. Aktörerna ska också bistå och samarbeta med personalen och tillhandahålla uppgifter. De lagar som om- fattas av detta lagstiftningsärende innehåller motsvarande bestämmelser om rätt för kontrollmyndigheterna att få upplysningar och tillträde och om skyldighet för den som är föremål för offentlig kontroll att lämna den hjälp som behövs för genomförande av kontrollen.