prop · H703176 · 2020-06-16 00:00:00 — även vissa andra statliga räddningsinsatser som inte kräver att det inträffat en olycka eller fara för en olycka (1 kap. 2 § andra stycket LSO). Kommunerna ansvarar för all räddningstjänst inom sitt geografiska område, förutom när staten i vissa fall ska bedriva räddningstjänst inom kommunen (3 kap. 7 § LSO). När det gäller den förebyggande verksamheten har kommunerna en skyldighet enligt 3 kap. 1 § LSO att bedriva arbete för att förebygga bränder och skador till följd av bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än En del av det förebyggande arbetet är således att bedriva brand- förebyggande verksamhet för att minska bränder och deras skade- Som en del i detta har kommunerna vissa särskilt utpekade uppgifter som de ansvarar för. En annan del av den förebyggande verk- samheten, som inte är brandförebyggande, är den olycksförebyggande verksamheten där kommunerna ska verka för att riskerna för att andra olyckor och skador minskas eller undviks. Statens styrning av kommunernas verksamheter sker framförallt genom bestämmelser om övergripande nationella mål i LSO. nationella mål i lagen. Av 1 kap. 1 § LSO framgår att bestämmelserna i lagen syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfred- ställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Målet gäller både för räddningstjänstverksamheten och den förebyggande verksamheten. andra målet, som endast gäller räddningstjänstverksamheten, är att räddningstjänsten ska planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt Prop. 2019/20:176 (1 kap. 3 § LSO). Målen är av övergripande karaktär och det är upp till kommunerna att närmare bestämma hur målen ska uppnås. Anpassning av verksamheterna får ske till de lokala förhållandena och kommunerna får vidta olika typer och kombinationer av åtgärder för att uppnå målen. För att närmare styra kommunernas verksamheter kompletteras de nationella målen med verksamhetsmål. 3 kap. 1 § LSO att bedriva förebyggande arbete är ett sådant verksamhetsmål. Utöver de nationella målen och verksamhetsmålen sätter kommunerna själva upp lokala verksamhetsmål i de kommunala handlingsprogrammen. Ett grundläggande problem med den nuvarande styrningen av kommunernas förebyggande verksamhet och räddningstjänst är att den inte på ett tillräckligt konkret sätt leder till ett tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor i hela landet. För att säkerställa ett sådant skydd behöver därför verksamheterna regleras närmare i vissa delar. 5.1Ett nytt nationellt mål för den förebyggande verksamheten Regeringens förslag: Ett nytt nationellt mål för den förebyggande verksamheten ska införas. Av målet ska det framgå att den förebyggande verksamheten ska planeras och organiseras så att den effektivt bidrar till att förebygga bränder och andra olyckor samt förhindra eller begränsa skador till följd av bränder och andra olyckor. Särskild vikt ska läggas vid att förhindra människors död och andra allvarliga skador. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna är positiva till förslaget. anser att formuleringen ”andra olyckor” är för bred och att en sådan styrning är ingripande i kommunens resurser och förebyggande verksamhet. kommun ser en fara i att betona enbart liv och hälsa och vill tillföra anläggningar där brand skulle få stora samhällskonsekvenser som prioriterad grupp. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) framför att de nationella målen eventuellt skulle kunna utökas till att omfatta upprätthållandet av samhällets funktionalitet. Även kommun anser att samhällsviktiga verksamheter bör läggas till som prioriterade områden. och anser att målet behöver konkretiseras och förtydligas så att det blir möjligt att följa upp. Skälen för regeringens förslag: LSO är uppbyggd på så sätt att det nationella målet i 1 kap. 1 § LSO gäller både för räddningstjänstverksamheten och den förebyggande verksamheten. För räddningstjänstverksamheten finns även ett specifikt mål i 1 kap. 3 § LSO att räddningstjänsten ska planeras och organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. förebyggande verksamheten saknas dock ett sådant specifikt mål. 2019/20:176 obalans kan uppfattas som att räddningstjänstverksamheten är viktigare än den förebyggande verksamheten vilket går emot avsikten med LSO att stärka den förebyggande verksamheten. Ett nationellt mål för den förebyggande verksamheten syftar också till en tydligare nationell styrning av verksamheten. Ett specifikt mål bör därför införas även för den På samma sätt som när det gäller målet för räddningstjänstverksamheten i 1 kap. 3 § LSO bör utgångspunkten för målet för den förebyggande verksamheten vara att verksamheten ska planeras och organiseras på ett De förebyggande åtgärder som vidtas ska därför både ha god effekt och vara kostnadseffektiva. På samma sätt som verksamhetsmålet för den förebyggande verksamheten i 3 kap 1 § LSO bör det nationella målet omfatta såväl bränder som andra olyckor. är att den förebyggande verksamheten ska bidra till att såväl förebygga bränder och andra olyckor som att förhindra eller begränsa skador till följd av bränder och andra olyckor. I likhet med Lagrådet anser regeringen att detta tydligt bör framgå av lagtexten. stämmer då också med det nationella målet i 1 kap. 1 § LSO. Eftersom det allra viktigaste är att förhindra de allvarligaste konse- kvenserna av bränder och andra olyckor bör det av det nya målet framgå att särskild vikt ska läggas vid att förhindra människors död och andra Särskilda åtgärder bör vidtas på de områden där risken för allvarliga konsekvenser till följd av bränder eller andra olyckor är Det gäller för det första områden där statistik visar att människor omkommer till följd av bränder och andra olyckor. statistik från omkommer ungefär 100 personer i bränder . åren 2010–2015 har av dessa omkommit vid bränder i bostäder. För att minska såväl bostadsbränder som omkomna och skadade i bränder bör därför åtgärder sättas in mot detta. I dessa fall kan det vara särskilt effektivt att lämna råd, information och utbildning till boende och Eftersom det finns en kraftig överrepresentation i vissa grupper i befolkningen, t.ex. äldre, framstår det som särskilt effektivt att utföra åtgärder särskilt anpassade för riskutsatta individer. För att nå dem med information och andra åtgärder kan det finnas ett behov av samverkan med andra nämnder och förvaltningar inom kommunerna, som till Detta är angeläget med anledning av den demografiska utvecklingen och att äldre, med samhällets stöd, bor kvar hemma allt längre. För att undvika allvarliga konsekvenser vid bränder finns också ett behov av tydliga förebyggande åtgärder i vissa byggnader och an- läggningar där riskerna för allvarliga konsekvenser är större än för andra. Det kan till exempel vara fråga om skolor, hotell och byggnader där det finns personer med nedsatt förmåga som har svårt att själva undkomma Ett sätt att förebygga allvarliga konsekvenser i dessa fall kan t.ex. vara att tillsyn sker oftare i sådana byggnader och anläggningar. de objekt som tidigare omfattades av brandsyn enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) och de objekt som omfattas av kravet på skriftlig redogörelse i 2 kap. 3 § LSO vara en utgångspunkt (jfr avsnitt 11). Sammanfattningsvis bör ett nytt nationellt mål för den förebyggande Av målet bör framgå att den förebyggande verk- samheten ska planeras och organiseras så att den effektivt bidrar till att förebygga bränder och andra olyckor samt förhindra eller begränsa skador Prop. 2019/20:176 till följd av bränder och andra olyckor. Särskild vikt bör läggas vid att förhindra människors död och andra allvarliga skador. Med skador avses skador på de skyddsvärden som framgår av det nationella målet i 1 kap. 1 § LSO dvs. skador på liv, hälsa, egendom och miljö. Med allvarliga skador avses svårare skador på människor men också att mycket stora värden i fråga om egendom eller miljö förstörs. Som bl.a. kommun påpekat ska alltså även bränder och andra olyckor som ger allvarliga konsekvenser på egendom och miljö prioriteras och mötas med ändamålsenliga förebyggande åtgärder. MSB har framfört att de nationella målen kan behöva utökas till att omfatta upprätthållandet av samhällets funktionalitet och kommun anser att samhällsviktiga verksamheter bör läggas till som prioriterade områden. Något beredningsunderlag för att utöka det nationella målet på så sätt att det omfattar andra skyddsvärden än liv, hälsa, egendom och miljö finns dock inte i detta lagstiftningsärende. och anser att målet behöver konkretiseras och förtydligas så att det blir möjligt att uppnå. Det nationella målet bör dock vara på en övergripande nivå utan att i detalj ange vilka förebyggande åtgärder som ska prioriteras. På så sätt kan målet brytas ned, konkretiseras och förtydligas till lokalt anpassade verksamhetsmål, som man undviker behov av lagändringar, t.ex. vid förändrade riskbilder för brand i samhället. En detaljreglering av verksamheten skulle också kunna strida mot principen om det kommunala självstyret i 1 kap. 1 § RF. Så som målet nu är formulerat kan det enligt regeringen inte, som invänts av , anses vara för brett och för ingripande i kommunens förebyggande verksamhet och resurser. Ett nationellt mål avser främst kommunernas förebyggande verksamhet. Även staten bedriver dock förebyggande verksamhet och bör omfattas av målet. Kravet inskränker inte den enskildes primära ansvar att vidta förebyggande åtgärder. 5.2Kommunernas handlingsprogram behöver utvecklas Eftersom de nationella målen är av övergripande karaktär kan de inte ensamma utgöra grunden för en effektiv statlig styrning. För att närmare styra verksamheterna ska därför kommunerna i sina handlingsprogram utforma lokalt anpassade verksamhetsmål. Enligt LSO ska kommunerna anta handlingsprogram både för den förebyggande verksamheten och för räddningstjänsten (3 kap. 3 § respektive 8 § LSO). I handlingsprogrammen ska kommunerna ange målet för verksamheten samt de risker som finns i kommunen och som kan leda till att räddningsinsatser måste vidtas. I det förebyggande programmet ska det också anges hur verksamheten är ordnad och hur den planeras. I programmet för räddningstjänst ska anges vilken förmåga, inklusive resurser, som kommunen har och avser skaffa sig för att göra räddningsinsatser. Kommunernas handlingsprogram ska även innehålla uppgifter om samverkan med andra kommuner, statliga 2019/20:176 myndigheter och enskilda (3 kap. 3 § FSO). Analysen av vilka risker som finns i kommunen ska utgöra grunden för hur kommunen ska planera verksamheterna. Riskanalysen ska göras med utgångspunkt i de lokala förhållandena i kommunen som till exempel naturen, demografin, bebyggelsen, transportväsendet och den industriella verksamheten. Kommuner med mycket skog bör t.ex. ange risken för skogsbrand. Utifrån riskanalysen ska närmare säkerhets- och prestationsmål sättas upp, vilket ska möjliggöra utvärdering av verksamheterna. Handlingsprogrammen ska således ge kommunerna möjligheter att utföra ett systematiskt säkerhetsarbete där programmen kontinuerligt följs upp, utvärderas och förbättras. Handlingsprogrammen syftar även till att informera allmänheten om vilken förmåga som finns i kommunen att göra räddningsinsatser och är ett viktigt underlag för tillsynsmyndigheternas utvärderingar. Sedan tillkomsten av LSO har det i flera utvärderingar konstaterats att det finns stora variationer i kommunernas arbete med handlingsprogrammen, riskhantering, målsättning och uppföljning samt att många kommuner har en bristande kvalité i sitt arbete med detta. uppföljning av reformen skydd mot olyckor 2009 (Ds 2009:47) konstaterade att det fanns stora variationer i kommunernas utformning av och arbete med handlingsprogrammen. Det fanns i många fall brister i flera avseenden. MSB har därefter vidtagit åtgärder för att stödja kommunerna i arbetet med att öka kvalitén på handlingsprogrammen. MSB har bland annat utvecklat en vägledning, genomfört utbildningar och utvecklat en nationell strategi för stärkt brandskydd. Uppföljningar därefter pekar dock tydligt på att brister fortfarande kvarstår. MSB fann bl.a. vid en analys 2016 att en majoritet av programmen för den förebyggande verksamheten hade en otydlig eller obefintlig koppling mellan riskbild och lokalt satta mål. I analysen anfördes också att det fanns en stor variation i hur kommunerna utformade sina handlingsprogram, vilket försvårar för den statliga tillsynen. Till bristerna i handlingsprogrammen kommer också att många kommuner antar handlingsprogrammen sent under den mandatperiod som de ska gälla. Sammanfattningsvis finns ett stort behov av att åstadkomma en större enhetlighet och högre kvalitet i kommunernas handlingsprogram för förebyggande verksamhet och räddningstjänst. Handlingsprogrammens innehåll och struktur bör därför författningsregleras närmare i vissa avseenden. 5.2.1Kommunens förmåga att genomföra räddningsinsatser ska tydliggöras i handlingsprogrammet för räddningstjänst Regeringens förslag: Kommunen ska i handlingsprogrammet för räddningstjänst, på ett tydligare sätt än , redovisa vilken förmåga den har att möta de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. Kommunen ska för varje typ av sådan olycka redogöra för vilken förmåga den har att genomföra räddningsinsatser. Kommunen ska också redogöra för sin förmåga att genomföra flera samtidiga och omfattande räddningsinsatser samt förmågan att utöva ledning i räddningstjänsten. förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) anser att kommunerna, i stället för att ange de lokala målen för verksamheten, bör ange hur man avser att arbeta för att uppnå de nationella målen. Myndigheten förespråkar också att det införs ett särskilt krav på detaljerad planering för fler verksamheter än Sevesoverksamhet för att öka förmågan till effektiva insatser. anser att det bör förtydligas hur begreppet förmåga ska tolkas. Skälen för regeringens förslag Innehållet i handlingsprogrammet för räddningstjänst bör tydliggöras För räddningstjänstverksamheten är det viktigt att det görs en noggrann bedömning av vilka slags olyckor som verksamheten ska vara beredd att kunna hantera och vilka förmågor som finns för att utföra olikartade räddningsinsatser. Kommunernas räddningsinsatser kan avse flera olika typer av olyckor. Det är ofta fråga om bränder av olika slag eller trafikolyckor. Beredskap måste dock finnas även för andra olyckor som finns i den lokala riskbilden men som inte är lika vanliga. Det kan till exempel vara kemikalieolyckor, ras och skred eller drunkningsolyckor. Förutom att det finns olika typer av olyckor kan det krävas olika stora räddningsinsatser beroende på olyckans karaktär. För att ha förmågan att utföra en räddningsinsats på ett effektivt sätt krävs också rätt resurser. En annan viktig faktor vid större, mer komplicerade, långvariga eller flera pågående räddningsinsatser är att det finns ledningsförmåga att hantera hela räddningstjänstverksamheten i organisationen. För de mindre kommunala räddningstjänstorganisationerna är det svårare att inom den egna organisationen hantera flera parallella eller stora omfattande insatser, upprätthålla olika typer av specialistförmågor samt bemanna flera ledningsnivåer . De lokala förhållandena kan vara sådana att förmågan blir lägre i glesbefolkade delar av landet på grund av längre framkörningstid. För ett likvärdigt skydd mot olyckor i hela landet är det emellertid ett krav att alla har en grundläggande tillgång till resurser som kan ge förmåga till räddningstjänst mot alla olyckor som den lokala risk- 2019/20:176 bilden kan medföra. Ett likvärdigt skydd kräver även att specialiserade resurser kan sättas in och att kommunerna har en beredskap för detta, i varje fall genom samverkan med andra kommuner. Ett sätt att försöka åstadkomma ett mer tillfredställande och likvärdigt skydd mot olyckor i hela landet är att kommunerna i sina handlings- program för räddningstjänst på ett tydligare och mer jämförbart sätt redogör för vilka förmågor de har att möta de risker för olyckor som finns I handlingsprogrammet för räddningstjänst ska kommunerna ange målet för verksamheten samt de risker som finns i kommunen och som kan leda till att räddningsinsatser måste vidtas. också anges vilken förmåga, inklusive resurser, som kommunen har och avser skaffa sig för att göra sådana räddningsinsatser. ska ange målet för verksamheten innebär enligt propositionen till LSO att handlingsprogrammen ska innehålla de lokala säkerhets- och prestations- mål som mot bakgrund av de lokala förhållandena är nödvändiga för att nå de nationella målen (prop. 2002/03:119 s. 47). , som MSB påpekar, ange de lokala mål som behövs för att uppnå de nationella målen. Någon ändring i detta avseende är inte föreslagen, förutom en mindre språklig justering. Någon ändring i sak är För att ett mer tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor ska uppnås i hela landet bör dock kommunerna i handlingsprogrammet för räddningstjänst lägga ett större fokus på analysen av de lokala riskerna för olyckor och vilken förmåga kommunen har att möta dessa risker och på ett tydligare sätt redovisa detta i handlingsprogrammet. därför i handlingsprogrammet för räddningstjänst ange vilken förmåga de har att genomföra räddningsinsatser för varje typ av olycka som det finns risk för i kommunen och som kan leda till att räddningsinsatser måste Med typ av olycka avses en begränsad grupp av olyckor som är av likartat slag, t.ex. bränder i flerfamiljshus, översvämning i tät- bebyggt område eller mindre trafikolyckor. En viktig faktor för att utveckla förmågan att hantera omfattande räddningsinsatser är vidare att kommunerna har planerat och förberett sig för hur organisationen kan utformas vid omfattande räddningsinsatser. också ha en planering för hur de kan anpassa och bygga ut sin organisa- tion för att klara omfattande och flera samtidiga räddningsinsatser. kan t.ex. gälla hur externa resurser ska tas emot och kunna agera i organisa- tionen för att effektivt kunna genomföra räddningsinsatser. bör därför i handlingsprogrammet redogöra för sin förmåga att hantera flera samtidiga räddningsinsatser, omfattande räddningsinsatser och för- mågan att utöva ledning i räddningstjänsten. påpekat innefattar begreppet förmåga flera aspekter som t.ex. tid, utrustning, bemanning, kunskap och kompetens. aspekter kan dock vara av betydelse. Någon närmare definition av begreppet bör enligt regeringens mening därför inte införas. Ett förtydligande i handlingsprogrammet för räddningstjänst av de lokala riskerna för olyckor och vilken förmåga kommunen har att möta dessa risker ger en tydlig koppling mellan de identifierade riskerna i risk- analysen och förmågan att hantera dessa. Detta bör medföra ett mer lik- värdigt skydd för olyckor i hela landet och att kommunerna, i jämförelse med andra kommuner med liknande förutsättningar, lättare kan se Det bör också bli lättare för den statliga tillsyns- Prop. 2019/20:176 myndigheten att uppmärksamma kommunerna på bristande förmåga i I likhet med vad som gäller bör kommunerna i handlingsprogrammet även ange vilka resurser som finns för att upprätthålla förmågan. finns enligt 3 kap. 6 § FSO krav på att kommunerna ska upprätta planer för räddningsinsatser för vissa verksamheter och riskanläggningar, t.ex. vissa verksamheter som omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen). MSB förespråkar att det tydliggörs och införs ett särskilt krav på detaljerad planering för fler verksamheter än Sevesoverksamhet. Kommunerna har redan, och får genom de ovan föreslagna ändringarna, ett grundläggande ansvar för att analysera de närmare riskerna inom kommunen. Det kan därför i ifrågasättas om det bör införas ytterligare detaljplanering för fler verksamheter i lag. Några sådana förslag har inte heller lämnats av utredningen. Något beredningsunderlag för att i detta lagstiftningsärende detaljreglera fler verksamheter finns därför inte. Handlingsprogrammen för den förebyggande verksamheten behöver inte tydliggöras När det gäller handlingsprogrammen för den förebyggande verksamheten finns det enligt regeringens mening inte skäl att i sak ändra innehållet i 3 kap. 3 § LSO. I den förebyggande verksamheten är det den lokala risken för olyckor och konsekvenserna av dessa olyckor som bör vara i centrum för arbetet. Utifrån detta bör mål med verksamheten bestämmas. Målen bör vara styrande för hur verksamheten ska dimensioneras, prioriteras och utformas. För att kontrollera måluppfyllelse och förbättra verksamheten måste uppföljning och utvärdering ske. Synsättet är detsamma som ligger till grund för LSO:s reglering av handlingsprogrammens innehåll och speglas i den reglering som redan finns i 3 kap. 3 § LSO. Handlingsprogrammens struktur och innehåll bör regleras på lägre författningsnivå En brist i styrningen av kommunernas arbete med skydd mot olyckor är att kommunerna inte har någon konkret nationell norm att utgå ifrån. De nationella målen är inte tillräckligt konkreta för att utgöra mätbara mål, vilket inte heller är syftet då de endast ska vara riktningsgivande på ett övergripande plan. Det är därför angeläget att det går att jämföra olika kommuners verksamheter mot varandra på andra sätt. Detta underlättas om samtliga kommuners handlingsprogram är mer konkreta i grundläggande avseenden och strukturerade på samma sätt. Konkreta och strukturerade handlingsprogram underlättar både för kommunerna och för tillsynen av kommunernas verksamhet eftersom handlingsprogrammen blir tydligare och lättare att jämföra. Likformiga handlingsprogram ger också bättre förutsättningar att utveckla kvaliteten på handlingsprogrammen. Det blir vidare lättare att ge stöd till kommunerna på generell nivå genom analysverktyg, vägledningar och allmänna råd om kommunerna upprättar sina handlingsprogram på liknande sätt. handlingsprogrammet för räddningstjänst och för den förebyggande 2019/20:176 verksamheten bör därför regleras vad gäller struktur och innehåll. Detta bör dock göras på lägre författningsnivå. 5.2.2Kommunen ska själv få bestämma hur handlingsprogrammen ska antas Regeringens förslag: Kravet på att handlingsprogrammen ska antas av kommunfullmäktige, eller i kommunalförbund av den beslutande församlingen, ska tas bort. Innan kommunen antar ett handlingsprogram eller beslutar om betydande förändringar i programmet ska den samråda med de myndigheter som särskilt berörs av förändringarna. Möjligheten för regeringen att ändra i en kommuns handlingsprogram ska tas bort. Remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inga synpunkter. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har påtalat att det är av högsta vikt att det tydliggörs vad som är en sådan förändring av verksamheten att det ska föranleda en revidering av handlingsprogrammet och att detta kan regleras i föreskrifterna om handlingsprogrammens inne- håll och struktur. Skälen för regeringens förslag: Handlingsprogrammen för såväl den förebyggande verksamheten som räddningstjänsten ska enligt LSO antas genom beslut av kommunfullmäktige, eller i kommunalförbund av den beslutande församlingen, för varje mandatperiod (3 kap. 3 och 8 §§ LSO). En av bristerna med handlingsprogrammen är att många kommuner antar handlingsprogrammen sent under den mandatperiod under vilken de Beslutsprocessen för handlingsprogrammen överensstämmer inte heller med hur styrdokument vanligen beslutas i kommunerna. programmens innehåll har en detaljnivå som normalt inte avhandlas av kommunfullmäktige utan på lägre nivå.