prop · H703166 · 2020-05-14 00:00:00 — En av de mer övergripande risker som utredningen har identifierat är att uppgifter som registreras i folkbokföringsdatabasen inte speglar verkliga förhållanden och att dessa felaktiga uppgifter därefter ligger till grund för beslut om utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2017:37 s. 25 och 266). Det är vidare även ett angeläget samhällsintresse att id-kort utfärdas på ett korrekt sätt. ID-kortsutredning har lämnat förslag till förändringar av de krav och rutiner som gäller för svenska identitetshandlingar i syfte att minska det ökande antalet bedrägerier som begås med användning av förfalskade handlingar. Utredningen hänvisar till som i sin rapport i (2016:9) konstaterat att det när det gäller bedrägerier enligt ingår någon form av identitetsmissbruk i av fallen. Identitetsmissbruk kan enligt utredningen innefatta användande av felaktigt utfärdade identitetshandlingar (SOU 2019:14 s. 102). Det finns mot denna bakgrund även skäl att se över att har tillräckliga verktyg för att fullgöra sina uppgifter inom de aktuella verksamheterna. Informationsutbytet mellan olika verksamheter inom Mellan brottsbekämpande verksamhet, som är en sådan självständig verksamhetsgren som avses i 8 kap. 2 § OSL, och myndighetens övriga verksamhetsgrenar gäller som tidigare framhållits sekretessgränser. En sekretessbrytande bestämmelse måste därför vara tillämplig för att sekretessbelagda uppgifter ska få lämnas ut från en verksamhet till en annan. Det rättsliga stöd som verksamheterna har för att på eget initiativ lämna uppgifter som tyder på att brott har begåtts eller som kan ha betydelse för möjligheter att fatta korrekta beslut i fråga om bl.a. skatt, folkbokföring och id-kort, när det inte är klart att så är fallet, utgörs framför allt av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Generalklausulen kräver att det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda för att en sekretessbelagd uppgift ska få lämnas ut och är tänkt som en ventil för oförutsedda situationer där ett uppgiftsutbyte uppenbart behöver ske. Tanken är inte att bestämmelsen ska användas för mer rutinmässiga uppgiftsbyten (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 327). Att utifrån generalklausulens rekvisit ta ställning till om sekretessbelagda uppgifter ska lämnas till eller från den brottsbekämpande verksamheten kan vidare medföra svåra intresseavvägningar och det finns risk för såväl alltför restriktiva som extensiva tillämpningar av bestämmelsen. Det finns också en risk för olikheter i tillämpningen när det rör sig om mer rutinmässiga utbyten. Osäkerheten angående tolkningen av generalklausulen leder enligt ofta till att uppgifter som i och för sig skulle kunna vara av intresse för en annan verksamhet inom myndigheten inte lämnas, bl.a. eftersom det inte finns någon skyldighet att lämna uppgifter. Ett väl fungerande informationsutbyte inom är av stor betydelse för myndighetens möjligheter att bekämpa brott och fatta korrekta beslut. Lagrådet har uttryckt förståelse för att det kan finnas ett behov av att lämna sekretessbelagda uppgifter vidare inom men anser att det inte tillräckligt tydligt framgår på vilket sätt det nuvarande regelverket medför problem och vilken nytta de föreslagna förändringarna kan bidra med. lämnade brottsbekämpande verksamhet 82 underrättelserapporter innehållande information om 680 personer och 389 organisationer. Den huvudsakliga mottagaren var beskattningsverksamheten, men även folkbokföringsverksamheten och andra brottsbekämpande myndigheter har fått information. lämnades ca 2 400 tips om misstänkt brottslighet till den brottsbekämpande verksamheten. Endast totalt 15 av dessa tips kom från verksamheterna beskattning och folkbokföring. Från id-kortverksamheten lämnades inga underrättelser överhuvudtaget. Det är alltså en försvinnande liten del av tipsen som kommer från andra verksamheter inom den egna myndigheten. En författningsreglerad uppgiftsskyldighet för olika verksamheter inom skulle bidra till ett rutinmässigt uppgiftsutbyte som skulle vara såväl effektivare som mer enhetligt och förutsägbart än det informationsutbyte som sker . Behovet av uppgiftslämnande till den brottsbekämpande verksamheten Information från andra verksamheter inom som kan vara av intresse för den brottsbekämpande verksamheten är exempelvis uppgifter som var för sig inte är av så stor betydelse men som tillsammans med andra uppgifter tyder på brottslig verksamhet utan att det finns någon misstanke om ett konkret brott. Det kan t.ex. röra sig om att många bolag använder samma boxadress, uppgifter om olika penningflöden eller kraftigt förändrad omsättning , ovanliga transaktioner, årsredovisningar som kan vara uppblåsta, lån eller aktieägartillskott som inte kan styrkas, eller ovanliga betalningsmetoder. Det kan även röra sig om uppgifter om att ett stort antal personer är folkbokförda på samma fastighet och, i förekommande fall, samma lägenhet, handlingar som misstänks vara manipulerade eller missbrukade samt uppgifter som tyder på att identiteter är falska eller stulna. Uppgifter av den karaktären kan vara viktiga för att få en samlad bild över en brottslig verksamhet och kan t.ex. leda till att skattebrottsenheten initierar ett ärende i underrättelseverksamheten. Det kan emellertid ibland vid utlämnande vara svårt att slå fast att det, för var och en av uppgifterna, är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Tillsammans med andra uppgifter som den brottsbekämpande verksamheten har tillgång till kan de dock belysa exempelvis skeenden Information om sådana och liknande aktiviteter kan dessutom vara av vikt för de andra brottsbekämpande myndigheterna. Genom att tidigt få kännedom om dessa aktiviteter ökar dessutom möjligheterna att snabbt kunna vidta åtgärder för att utreda begångna brott eller stoppa pågående brottslighet. upptäcker i den sedvanliga kontrollverksamheten inte sällan uppgifter om misstänkt brottslig verksamhet som den brottsbekämpande verksamheten skulle ha nytta av. Det kan röra sig om företeelser, handlingsmönster, personer m.m. som tyder på att det förekommer brottsliga aktiviteter utan att det ännu har kommit till en nivå där en brottsanmälan ska göras till en åklagare. Exempelvis kan det komma fram uppgifter i kontrollverksamheten på skatteområdet om att ett bolag har bedrivit omfattande bygg- och anläggningsverksamhet med hög omsättning, samt att bolaget redovisar skatter och avgifter i viss omfattning, har få anställda och systematiskt har erhållit omfattande fakturering från andra bolag där en och samma person har en ledande roll. Vid en utökad kontroll kan det visa det sig att dessa bolag i sin tur redovisar blandad verksamhet och varierande omsättning men inga arbetsgivaravgifter och även har betalat stora belopp till flera okända mottagare. Ovanstående tyder på att skattebrottslighet med oredovisade inkomster och arbetsgivaravgifter förekommer som skulle kunna kartläggas av den brottsbekämpande verksamheten. kan denna information bara lämnas från beskattningsverksamheten om förutsättningarna för ett utlämnande med stöd av generalklausulen är uppfyllda. I årsredovisning kan utläsas att beskattningsverksamheten –2019 anmälde brott vid ca 2 000 till 2 500 tillfällen . En rimlig uppskattning är att sådana fall som inte når upp till en konkret misstanke om brott men där uppgifterna kan antas ha samband med sådan misstänkt brottslig verksamhet som omfattas av den föreslagna uppgiftsskyldigheten förekommer i 25–lägre utsträckning. Beräknat på det lägre antalet brottsanmälningar 2016–2019 blir det 1 000– 1 500 fall där uppgifter skulle lämnas . Detta innebär en avsevärd ökning jämfört med . Inom folkbokföringsverksamheten genomförs omkring 1 000 fördjupade kontroller av uppehållsrätt med anställning som grund. Resultatet av dessa kontroller är att folkbokföring nekas i av fallen, och av dessa bedöms ungefär hälften, dvs. ca 400 fall, avse avsiktliga fel i syfte att registreras i folkbokföringen med uppehållsrätt som grund. Denna registrering kan sedan utnyttjas för att exempelvis åtnjuta förmåner från välfärdssystemet. Framför allt rör det sig i dessa situationer om felaktigheter i form av oriktiga anställningsförhållanden men det förekommer även fel och fusk med identitetshandlingar. Majoriteten av dessa fall rör sådana uppgifter som den brottsbekämpande verksamheten skulle ha nytta av i sitt arbete med att utreda brott och kartlägga brottslighet som ingår i den s.k. brottskatalogen. upptäckte 103 falska, manipulerade eller missbrukade pass. Ett försiktigt antagande är att ungefär hälften av dessa utgör avsiktliga fel som sker systematiskt. Utöver detta genomförde folkbokföringsverksamheten ca 160 fördjupade identitetsutredningar, av vilka ungefär 40 avsåg misstänkt systematiskt utnyttjande av identiteter. Information om detta skulle med en mer ändamålsenlig reglering rutinmässigt kunna lämnas till den brottsbekämpande verksamheten. Folkbokföringsverksamheten genomför även omkring 30 000 bosättningskontroller . Det är emellertid primärt i den fördjupade kontrollverksamheten som det finns ett behov av att kunna lämna ut uppgifter till den brottsbekämpande verksamheten. Bedömningen är att en uppgiftsskyldighet sammanlagt skulle resultera i att uppgifter lämnas från folkbokföringsverksamheten om misstänkt brottslig verksamhet i ca 250– 500 fall . Regeringen har i budgetpropositionen föreslagit att anslag ökas med 2020 för att höja kvaliteten i folkbokföringsverksamheten (prop. 2019/20:1 utg.omr. 3 avsnitt 3.4). har bifallit regeringens förslag (bet. 2019/20:SkU1, rskr. 2019/20:89). I och med tillskottet kommer bl.a. kunna upptäcka, utreda och åtgärda fler fel i folkbokföringen. När den riktade satsningen som görs mot folkbokföringsverksamheten börjar ge resultat är bedömningen att uppgiftslämnandet kommer att ligga i det övre spannet eller högre. Folkbokföringsverksamheten kan vid utredningar i folkbokföringsärenden se att det finns kopplingar till olika företag där en identitet har utnyttjats och i id-kortverksamheten kan det uppkomma misstankar om t.ex. förfalskningsbrott i samband med utfärdande av id-kort, vilka omfattas av skattebrottsenhetens brottskatalog. Vid ansökan om id-kort krävs det att den sökande styrker sin identitet på plats på ett servicekontor. Det kan ske med hjälp av en godkänd identitetshandling eller genom en person som står i en viss relation till den sökande, som själv identifierar sig, följer med och skriftligen intygar att sökandens uppgifter är korrekta. Identiteten kan också anses styrkt efter att gjort en sammanvägd bedömning av olika handlingar utfärdade av myndigheter eller organisationer. Det förekommer att den sökande eller den som ska intyga sökandens identitet avsiktligt lämnar felaktiga uppgifter liksom att felaktiga handlingar, t.ex. förfalskade eller manipulerade passhandlingar eller handlingar som avser en annan person än den sökande, visas upp vid ansökan. Att ett id-kort ställs ut innebär inte i sig att en ny identitet skapas. En person som använder falsk identitet kan dock lättare använda sig av den om utfärdar ett id-kort. Ofta finns det dock inte tillräckligt konkreta misstankar om oegentligheter för att en anmälan om misstänkt brott ska kunna göras av id-kortsverksamheten. För att få en tydligare bild och se en eventuell systematik krävs det ofta att de omständigheter som kommit fram kartläggs och kan värderas mot annan information. Detta kan inte göras inom id-kortsverksamheten eftersom denna verksamhet inte har den uppgiften. Den brottsbekämpande verksamheten å andra sidan har till uppgift att kartlägga brottslig verksamhet och har även möjlighet att lagra och bearbeta information om misstänkt brottslighet. Detta förutsätter dock tillgång till uppgifter från exempelvis id-kortsverksamheten vilket sker i ytterst låg omfattning. Behovet av uppgiftslämnande från den brottsbekämpande verksamheten Även i den brottsbekämpande verksamheten kan det komma fram information som kan ha betydelse för möjligheter att fatta korrekta beslut i fråga om bl.a. skatt, folkbokföring och id-kort och som därför är värdefull för att uppgifter i verksamhet bättre ska återspegla verkligheten. Eftersom många andra myndigheter och kommuner använder sig av uppgifter om exempelvis inkomst, familjeförhållanden eller identitet i databaser som underlag för sitt beslutsfattande är det viktigt även för dessa att uppgifterna är korrekta (se bl.a. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemens , del 2, s. 173). Det kan t.ex. i en brottsutredning komma fram uppgifter hos skattebrottsenheten som talar för att registrerade folkbokföringsuppgifter är felaktiga eller att falska identiteter används. Skattebrottsenheten kan t.ex. ha information om att en person är folkbokförd på en fastighet men endast bor där , eller att en person som är folkbokförd i har utvandrat. Skattebrottsenheten kan vidare ha uppgifter som talar för att personer är folkbokförda på en fastighet trots att den är utdömd som bostad, eller att makar med barn skilt sig och flyttat isär ”för skens skull” men ändå fortsätter att dela bostad med varandra. Fel i folkbokföringen är svåra att upptäcka internt inom folkbokföringsverksamheten efter den första initiala kontrollen och det krävs därför ofta att verksamheten får en uppgift från t.ex. en annan myndighet eller verksamhet inom för att felaktigheten ska kunna rättas. Situationen är densamma inom id-kortsverksamheten. Med hjälp av information från exempelvis den brottsbekämpande verksamheten kan bosättningsutredningar och identitetsutredningar inledas där verktyg som kontrollbesök och personlig inställelse kan användas. En författningsreglerad uppgiftsskyldighet skulle tydliggöra i vilka situationer uppgifter ska lämnas från den brottsbekämpande verksamheten till andra verksamheter. Informationsutbytet skulle därmed bli mer enhetligt och förutsägbart och verksamheternas databaser skulle som ett resultat av det ökade informationsutbytet bättre spegla verkligheten. I skattebrottsenhetens verksamhet kan det vidare komma fram uppgifter som t.ex. talar för att en verksamhet inte har beskattats trots att så borde ha skett eller där beskattning borde ha gjorts annorlunda. En brottsutredning kan generera upplysningar om att personer eller företag bedrivit skattepliktig verksamhet som riskerar att bli obeskattad eller uppenbart för lågt beskattad. Så kan vara fallet när ett företag inte är skatteregistrerat trots att det i skattebrottsenhetens utredning eller underrättelseverksamhet ser ut att driva verksamhet. Om en del av en verksamhet som skattebrottsenheten har varit med att utreda läggs till grund för åtal, kan det vidare finnas skäl att bedöma om övriga delar bör bli föremål för beskattningsåtgärder. Om inte beskattningsverksamheten görs uppmärksam på förhållanden som kan påverka beskattningen kan följden bli att en verksamhet som borde beskattas, förblir obeskattad. Detta kan belysas med följande exempel. Den brottsbekämpande verksamheten får uppgifter från finanspolisen om att ett stort antal insättningar har gjorts av ett flertal personer på en enskild persons, X, bankkonto. Varje insättning avser ett belopp om 1 000–och sammanlagt har satts in på kontot . Enligt den brottsbekämpande verksamhetens registerslagningar har X ett lönearbete och är inte registrerad som näringsidkare. Eftersökning görs på internet av X, men inget ytterligare om X kommer fram. Däremot framgår det att en annan person, Y, som är bosatt på samma adress som X, bedriver 2019/20:166 försäljning på internet. Y är registrerad som enskild näringsidkare med en mycket liten omsättning. Förutom att X förefaller vara inneboende hos Y verkar det inte finnas någon relation mellan dem. Den brottsbekämpande verksamheten bedömer att även om det visserligen finns indikationer på oredovisade inkomster är dessa inte starka nog för att uppenbarhetsrekvisitet i generalklausulen ska anses uppfyllt. Eftersom det inte finns någon annan möjlighet att lämna uppgifterna lämnas de inte till beskattningsverksamheten. kommer det fram vid en skatterevision att X har upplåtit sitt bankkonto till Y mot gratis boende. Y påförs skatter och avgifter om på grund av oredovisade inkomster under . Y döms även för skattebrott och X för medverkan till skattebrott. Påförda skatter betalas dock aldrig in till staten. För att skattefusk och skatteundandragande ska kunna förhindras eller avbrytas i ett tidigare skede, är det nödvändigt att beskattningsverksamheten får signaler eller tips som medför att verksamheten företar en fördjupad kontroll av en skattskyldig. Utbytet av information från den brottsbekämpande verksamheten till annan verksamhet inom myndigheten är därför också viktigt. Det finns ett behov av ett mer effektivt informationsutbyte inom Det anförda talar enligt regeringens mening för att det finns skäl att införa ett särskilt sekretessgenombrott mellan brottsbekämpande verksamhet och vissa andra verksamheter. På så sätt skulle ges möjlighet att på ett mer förutsägbart sätt bedöma om en annan verksamhet inom ska underrättas och nödvändig information överlämnas. Det blir även mer förutsägbart för enskilda. Av informationsutbytespromemorian framgår vidare att det ofta är samma typ av information som lämnas mellan verksamheterna. Från folkbokföringsverksamheten rör det sig framför allt om uppgifter om fysiska personers bosättning, exempelvis uppgifter om att många personer är bosatta på samma adress, handlingar som skulle kunna vara falska, uppgifter om att en person har utvandrat eller uppgifter om stulna eller falska identiteter, medan det från id-kortsverksamheten främst rör sig om uppgifter som rör falska eller stulna identiteter och missbrukade eller manipulerade handlingar. Från beskattningsverksamheten handlar det om många olika sorters uppgifter, bl.a. uppgifter om styrelseledamöter, uppgifter om osedvanligt hög omsättning i förhållande till antalet anställda eller uppgifter om t.ex. löner, anställningsavtal och domar. I fråga om sådana uppgifter som skulle kunna vara till nytta i en annan verksamhet inom finns det i många fall ingen sekretessbrytande bestämmelse som är tillämplig. Uppgifterna är inte av sådant slag att uppenbarhetsrekvisitet i generalklausulen kan anses uppfyllt. Dessa uppgifter kan därmed inte lämnas med den nuvarande lagstiftningen. Det råder vidare i många situationer en osäkerhet inom avseende generalklausulens tillämplighet vilket, tillsammans med den omständigheten att ett utlämnande i strid med sekretessbestämmelserna kan innebära tjänstefel, kan leda till en alltför restriktiv tillämpning av bestämmelsen. Detta hindrar ytterligare informationsutbytet inom En författningsreglerad uppgiftsskyldighet skulle möjliggöra ett rutinmässigt, effektivt och enhetligt utlämnande som skulle bli mer förutsägbart för såväl som för allmänheten. Mot bakgrund av det uttalade behov av informationsutbyte som finns i respektive verksamhet inom anser regeringen, liksom många av remissinstanserna, att ett särskilt sekretessgenombrott bör införas vid utbyte av uppgifter mellan den brottsbekämpande verksamheten och verksamheterna beskattning, folkbokföring och id-kortsverksamhet inom . , och Företagarna framför kritik mot beredningen av lagstiftningsärendet. Liknande invändningar gjordes gällande av de tre näringslivsorganisationerna i samband med den utökning av brottskatalogen som behandlas i propositionen Utökade möjligheter för att bekämpa brott (prop. 2018/19:12), som även den är baserad på informationsutbytespromemorian. Regeringen gjorde där bedömningen att förslaget var tillräckligt utrett för att ligga till grund för lagstiftning (s. 18–19). I den nu aktuella propositionen behandlas och bemöts, bl.a. efter synpunkter från Lagrådet, ingående flertalet av de frågor om bl.a. förslagets förenlighet med (se nedan) och skiljelinjen mellan den brottsbekämpande verksamheten och övriga verksamheter (se avsnitt 7.5.2) som tar upp. Dessutom görs vissa kompletteringar i konsekvensanalysen bl.a. för att tydliggöra i vilken utsträckning förslaget påverkar företagens administrativa börda (se avsnitt 7.7.5). Informationsutbytespromemorian har remitterats till en förhållandevis bred krets av remissinstanser, däribland , och remisstiden har uppgått . Samtliga remissinstanser har inkommit med remissyttranden. Efter Lagrådets granskning av förslaget har kompletterande underlag i form av en promemoria med förtydliganden och exempel inhämtats från . En förnyad remittering till fyra av de ursprungliga remissinstanserna har därefter gjorts av ett utkast till proposition. Detta för att bereda dessa instanser möjlighet att på nytt yttra sig över förslaget och de förtydliganden och utvecklade analyser som har gjorts efter Lagrådets yttrande. JO anser att den korta remisstiden och det begränsade antalet remissinstanser vid det förnyade remissförfarandet ger upphov till betänkligheter om huruvida det s.k. beredningskravet i regeringsformen kan anses uppfyllt. Regeringen konstaterar att de fyra remissinstanser som valts ut representerar olika intressen och dessa har vid den ursprungliga remitteringen fört fram synpunkter som återfinns i Lagrådets yttrande. Genom att låta dessa fyra remissinstanser på nytt yttra sig över de förtydliganden och tillägg som gjorts med anledning av Lagrådets yttrande har en ytterligare granskning av förslaget möjliggjorts. Regeringen har med anledning av pandemin vidtagit ett stort antal åtgärder för att bl.a. stärka företags likviditet och undvika företagskonkurser. Åtgärderna avser bl.a. anstånd med inbetalning av vissa skatter och avgifter och stöd vid korttidsarbete. I denna proposition föreslår regeringen att brottsbekämpande verksamhet även ska omfatta bedrägeribrott, om gärningen har samband med verksamhet enligt lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete. Bestämmelsen tar sikte på fall där den brottsliga gärningen har samband med verksamhet i egenskap av handläggande myndighet för stödet efter aktivering enligt 5 § lagen om stöd vid korttidsarbete. Det förslaget föreslås träda i kraft . Det är angeläget att snabbt få kontrollåtgärder på plats för det fall stödet skulle komma att aktiveras av regeringen. Det nu aktuella förslaget möjliggör för beskattningsverksamheten att i en sådan situation lämna uppgifter om misstänkt bedrägeribrottslighet som har samband med verksamhet enligt lagen om stöd vid korttidsarbete till skattebrottsenheten, och för skattebrottsenheten att lämna uppgifter som talar för att har gjort en felaktig utbetalning av korttidsstöd till följd av att en arbetsgivare har lämnat oriktiga uppgifter till beskattningsverksamheten. Genom de tillfälliga anståndsreglerna finns det vidare en risk att oseriösa aktörer ger in överdrivna arbetsgivardeklarationer och mervärdesskattedeklarationer i syfte att få anstånd med ett högre belopp än vad de är berättigade till. Sådana förfaranden är exempel på brottslighet som omfattas av skattebrottsenhetens brottskatalog. Även i detta avseende kan det nu aktuella förslaget om införande av uppgiftsskyldighet mellan bl.a. beskattningsverksamheten och skattebrottsenheten vara av stor vikt för att bekämpa brottsligheten. I bereds även ett förslag om att ska kunna bevilja företag omställningsstöd i vissa situationer där omsättningen gått ner till följd av pandemin. Även detta förslag kan komma att innebära utmaningar i kontrollhänseende. Förslaget om uppgiftsskyldigheter mellan olika verksamheter inom ingår därmed som en del av de kontrollåtgärder som regeringen genomför för att stävja fusk och fel som har samband med stödet för korttidsarbete och med andra åtgärder som vidtagits med anledning av pandemin. Med hänsyn till att de utvalda instanserna har lämnat synpunkter över förslaget i informationsutbytespromemorian bedöms de vara insatta i frågan.