prop · H80362 · 2020-12-30 00:00:00 — Enbart i kursplanen för grundutbildningen och i manualen för samtalsledare inom VINN, ett motivationsprogram för kvinnor, lyfts samverkan eller dialoger med andra anställda.122 Dokumenten ger alltså viss vägledning, men fokuserar mer på personlig utvärdering än på erfarenhetsutbyte. 5.3 Styrningen har främst uppifrånperspektiv De stöd som finns för samtalsmetodik och samtalsprogram kommer uppifrån. Med tanke på att arbetet ska utgå från evidens och vara relativt likriktat inom organisationen är det rimligt att stöden beslutas på och sprids från central nivå. Det blir då viktigt att Kriminalvårdens centrala nivå kan fånga upp och ta tillvara personalens erfarenheter. Som nämnts tidigare saknas tillräckliga strukturer för att göra det. Detta riskerar enligt att leda till att viktiga erfarenheter inte tas tillvara och att Kriminalvården inte kan balansera styrningen uppifrån med ett nedifrånperspektiv. 119Kriminalvården, Kursplan Kriminalvårdsutbildningen – introduktion och kompetensutveckling för Kriminalvårdens medarbetare, 2019. 120Det finns för samtliga program/metoder fler än ett dokument som behandlar just det programmet/den metoden. 121Rollsby m.fl., samtal i Kriminalvården, 2013; Rollsby m.fl., samtal iKriminalvården Teorimanual, 2013; Kriminalvården, Kompetent klientnära arbete. Användarguide, 2018; Kriminalvården, Kompetent klientnära arbete. Strategier för återfallsförebyggande arbete ivardagen, 2018; Kriminalvården, Användarmanual: strukturerade klientsamtal. En arbetsmodell för att istrukturerade klientsamtal arbeta motiverande och stödjande, 2018; Kriminalvården, VINN Motivationsprogram för kvinnor. Teori-, genomförande- och utvärderingsmanual för programledare, 2012; Kriminalvården, VINN Motivationsprogram för kvinnor. Teman och praktiskt genomförande av VINN, 2017. 122Se Kriminalvården, Kursplan Kriminalvårdsutbildningen – introduktion och kompetensutveckling för Kriminalvårdens medarbetare, 2019; Kriminalvården, VINN Motivationsprogram för kvinnor. Teori-, genomförande- och utvärderingsmanual för programledare, 2012. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6Förbättringsmöjligheter på flera områden inom I detta kapitel diskuterar vi skillnaderna i anstalternas resurseffektivitet. Skillnaderna kan givetvis bero på en rad olika strukturella faktorer. En faktor tycks vara att Kriminalvårdens anstalter opererar under spårbundenhet (path dependency), det vill säga att de förutsättningar som gällde när de etablerades ger avtryck och påverkar verksamheten långt i efterhand. Detta innebär exempelvis att Kriminalvården är låsta i sina val av anstaltslokaler då hyresavtalen löper . Det innebär i sin tur att anstalterna har svårt att vid behov anpassa kostnader som har med lokalerna att göra. En annan faktor kan vara stordriftsfördelar, det vill säga att anstalterna skulle kunna få lägre kostnader per plats om de var större. Det verkar också som att Kriminalvården skulle kunna förbättra arbetet med att etablera och sprida goda arbetssätt. Kriminalvården skulle vidare kunna förbättra sin uppföljning och utvärdering av anstalternas verksamhet. Ett sätt att förbättra möjligheterna för bättre uppföljning och utvärdering är genom att ytterligare centralisera och standardisera hanteringen av statistik. Kapitlet avslutas med rekommendationer. 6.1 Anstalternas resurseffektivitet skiljer sig åt Analysen av anstalternas resurseffektivitet visar att det finns en genomsnittlig förbättringspotential på för den studerade tidsperioden –2018. Förbättringspotentialen är dock inte jämnt fördelad mellan anstalterna utan ett antal anstalter uppvisar en relativt hög förbättringspotential. Detta är viktig information som kan ge Kriminalvården vägledning om var effektiviseringsåtgärder bör genomföras och var de bör undvikas. DEA-metoden går ut på att analysera hur väl en anstalt kan använda sina tilldelade resurser för att åstadkomma olika prestationer. En intressant fråga är vad som driver och vidmakthåller effektivitet och ineffektivitet vid anstalterna. Korrelationsanalysen visar att anstalter med högre genomsnittlig kostnad per plats uppvisar högre ineffektivitet. finns inga signifikanta korrelationer mellan personalenkätresultaten och anstalternas förbättringspotential. Det finns inte heller något som tyder på att de effektiva anstalterna har åstadkommit sin effektivitet på bekostnad av de intagnas välbefinnande och säkerhet eftersom vi då hade förväntat oss att se ett samband mellan antalet JO-anmälningar/beslut om kritik och de beräknade effektivitetstalen eller mellan arbetsmiljöindexet och de beräknade effektivitetstalen. R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R Detta antyder sammantaget att ineffektiviteten förmodligen främst drivs av strukturella faktorer på central nivå inom i stället för skillnader i personalens arbetssätt på lokal nivå. En sådan strukturell faktor kan exempelvis vara att investeringar ibland sker i lokaler som inte är anpassade för anstaltsverksamhet vilket medför en risk för högre personalkostnader. 6.2 Kriminalvårdens organisation är spårbunden En generell förklaringsfaktor till om en anstalt är resurseffektiv eller ej är att anstalterna präglas av institutionell spårbundenhet, det vill säga att de förutsättningar som gällde när de etablerades ger avtryck och påverkar verksamheten långt i efterhand. Inledningsvis närmast slumpartade händelser påverkar därefter utvecklingen på ett stabilt och förutsägbart sätt.123 Något som driver spårbundenheten i Kriminalvården är att myndigheten hyr sina anstaltsfastigheter med långa kontrakt. Detta kan få till följd att ineffektiva lösningar blir permanenta. Exempelvis har anstalten utrustats med stora ytor växthus för produktion av jordbruksvaror. Detta kostar hyra för ytorna och driver personalkostnader för sysselsättningen utan att det är säkerställt att just jordbruksproduktion ger mindre återfall än andra billigare sysselsättningar. Anstalten utgör ett annat exempel. När anstalten byggdes försågs den med ett stort tvätteri, vilket gör att mycket av anstaltens resurser läggs på denna verksamhet. Det är inte uteslutet att resurserna skulle ha kunnat användas mer effektivt för annan typ av verksamhet. Ytterligare ett exempel är etableringen av en anstalt i det gamla sjukhuset i . Detta innebar att verksamheten fick relativt sett hög hyra och höga personalkostnader. Kriminalvården har på grund av det inledande valet att etablera anstaltsverksamhet i gamla sjukhuslokaler låst fast verksamheten i en ineffektiv lösning. När en anstalt fått en viss inriktning har det visat sig vara svårt för Kriminalvården att förändra verksamheten, även om det skulle vara verksamhetsmässigt och kostnadsmässigt rationellt. Spårbundenheten kan också bidra till positiva effekter när en anstalt får initiala förutsättningar som binder verksamheten till ett effektivt utfall. Anstalterna och är två sådana exempel. Anstalterna har fått begränsade resurser, vilket tvingat ledning och anställda till hårdhänta prioriteringar mellan olika verksamhetskvaliteter. De anställda vittnar om att de vant sig vid att ha knappa resurser för att utföra verksamheten. 123För en diskussion om spårbundenhet se , Stat på villovägar – Resultatstyrningens framväxt i ett historiskt-institutionellt perspektiv, 2003. 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Något som förmodligen förstärker spårbundenheten inom är budgeteringssystemet som lägger stor vikt vid att decentralisera budgetprocessen till regionerna. Att budgeten i hög grad är regional kan eventuellt försvåra omfördelning mellan anstalterna, om de anstalter som skulle behöva omfördela mellan sig ligger i olika regioner. Intervjuerna visar också att det är ovanligt med omfördelning mellan regioner, som DEA-resultaten antyder att resurserna inte alltid används effektivt. 6.3 Större anstalter skulle kunna spara resurser I granskningen har vi genomfört en analys av anstalternas potentiella stordriftsfördelar i ett svenskt perspektiv. Motivet till analysen är att den ska kunna vara användbar för att bidra till en svensk diskussion om hur stora Kriminalvårdens anstalter bör vara. konstaterade att det förelåg stordriftsfördelar för de svenska anstalterna. Därefter gav regeringen Kriminalvården i uppgift att arbeta för att anstalterna ska bli färre och större. Trots dessa uppdrag har relativt lite hänt. Antalet platser på de svenska anstalterna var 2003, 2008124 och 2018. menar att ett möjligt skäl till att det går relativt långsamt kan vara att det inte finns någon av regeringen siffersatt målbild för färre och större anstalter som Kriminalvården kan styra mot. Det kan därför vara bra för regeringen och Kriminalvården att ha en bild av vilken anstaltsstorlek som är kostnadseffektiv. De resultat som lagts fram i denna granskning, intervjuer, tidigare revisionsrapporter, internationell forskning samt vår egen analys, pekar på att det finns stordriftsfördelar vid de svenska anstalterna. Enligt den regressionsanalys som vi redovisar skulle optimal anstaltsstorlek nås vid cirka 300 platser. Analysen är dock behäftad med hög grad av osäkerhet, bland annat på grund av att det finns få svenska anstalter och att de som finns, i ett internationellt perspektiv, är förhållandevis små.125 Det är alltså fullt möjligt att ett optimalt antal platser uppnås vid en annan anstaltsstorlek än 300 platser. Det kan därför vara rimligt att använda befintlig forskning för att försöka minska osäkerheten något. Den forskning som finns pekar på att lägsta styckkostnad per anstaltsplats inträffar vid en större storlek på anstalterna än 300 platser. Om vår analys skulle visa sig vara inkorrekt är det därför mest troligt att optimal storlek skulle vara större än 124SOU 2009:13, s. 104; Hennebel m.fl., “Is there a prison size dilemma? An empirical analysis of output-specific economies of scale”, 2017, s. 8 f; Trumbull och , “Determinants of the Cost of Operating Large-Scale Prisons with Implications for the cost of Correctional Standards”, 1981, s. 129. 125Enligt en rapport från Brottsförebyggandet rådet, Arbete, utbildning och sysselsättning i svenska anstalter, 2015, har exempelvis anstalter i och betydligt fler platser än i som dessa länder har ett rättssystem snarlikt och sysselsättningsplikt precis som här. Det finns också andra exempel på länder som har större anstalter än i : I har de flesta anstalter 300–700 intagna. I och finns anstalter med fler än 1 000 intagna och även har i genomsnitt betydligt större anstalter än . R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R verkar alltså de flesta svenska anstalter inte vara organiserade med en storlek som minimerar kostnaderna. För de flesta anstalter verkar det krävas en helt annan storlek för att tillgodoräkna sig de stordriftsfördelar som tycks finnas, och därmed uppnå en lägre kostnad per plats. Att driva en anstalt kräver en rad fasta investeringar och ett minimum av personal vilket gör det svårt för små anstalter att driva verksamheten med låg genomsnittlig kostnad per plats. Större anstalter kan ha lägre genomsnittliga kostnader per plats då det går att spara avsevärda resurser på att slå ut fasta kostnader på många platser. Stordriftsfördelar uppkommer för att alla anstalter behöver vissa funktioner, men de behöver inte expandera linjärt mot antalet intagna. Till exempel behöver Kumla en inpasseringsvakt av i princip samma storlek som mindre anstalter. Stora anstalter kan också hålla högre kvalitet genom specialisering av personalen och att man har bättre förutsättningar för att starta fler behandlingar och utbildningar eftersom det krävs ett visst antal deltagare för att kunna påbörja dessa. På små anstalter kan det förekomma att behandlingar inte kan starta på grund av att anstalten har för få intagna med behov av en viss behandling. finns vissa kvaliteter som eventuellt kan påverkas negativt om anstalterna blir större, exempelvis intagnas möjlighet att hålla kontakt med hem och lokal arbetsmarknad. I Effektiviteten i Kriminalvårdens lokalförsörjning framkom att Kriminalvårdens fastigheter var bristfälligt underhållna.126 Att underhållet fortfarande är ett problemområde har bekräftats av en utkommen rapport från Kriminalvården127 samt intervjuerna i denna granskning. Det kommer innebära stora kostnader för staten när en stor del av byggnaderna behöver renoveras eller rivas och uppföras på nytt. Det kan vara lönsammare att bygga om delar av anstaltsbeståndet eller att bygga nya anstalter i stället för att genomföra omfattande renoveringar, vilket både den statliga utredningen och Kriminalvårdens rapport konstaterat. Detta beror bland annat på att byggnader som byggts specifikt för anstaltsverksamhet tenderar att minska personalkostnaderna. Eftersom det är dyrt att bygga nya byggnader kan det vara lämpligt att överväga en omorganisation av anstalterna när Kriminalvården ändå är i läge att besluta om renovering eller nybyggnation av stora delar av fastighetsbeståndet. En sådan omorganisation borde i så fall syfta till att få färre och större anstalter. ser därför positivt på de åtgärder om färre och större anstalter som Kriminalvården planerar genomföra.128 126SOU 2009:13, s. 123. 127Kriminalvården, Kriminalvårdens platskapacitet, 2020. 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kriminalvården skulle sammanfattningsvis kunna spara resurser på att arbeta mer effektivt. Det kan handla om att vissa anstalter har för mycket resurser, att vissa anstalter har ogynnsamma lokaler eller att verksamheten bedrivs i för liten skala. Resurser skulle förmodligen också kunna sparas genom att utbyta erfarenheter och arbetssätt på de anstalter som framstår som resurseffektiva i den genomförda analysen. Hur stor den sammantagna förbättringspotentialen är i kronor är tyvärr mycket svårt att uttala sig om med säkerhet. Effektivitetsberäkningarna visar på en förbättringspotential på 15–enligt DEA-modellen. Exempelberäkningen om stordriftsfördelar visar på omkring 13 procents förbättringspotential. Man ska dock inte fästa alltför stor tilltro till de exakta nivåerna i de olika modellerna, eftersom det är viktigt att notera att beräkningarna är behäftade med stor osäkerhet. Men det som kan sägas är att Kriminalvården troligtvis har en omfattande förbättringspotential. Förmodligen rör det sig om summor som skulle räcka till flera anstalter om verksamheten bedrevs helt effektivt. Dagens bristsituation på anstaltsplatser kunde alltså möjligen ha undvikits om Kriminalvården arbetat mer effektivt. 6.4Brister i arbetet med att etablera och sprida goda arbetssätt Granskningen visar att Kriminalvården saknar tillräckliga strukturer för att ta tillvara, vetenskapligt utvärdera och besluta om spridning av arbetssätt som utvecklas och prövas på lokal nivå. Det finns möjligheter att lyfta en fråga i organisationen genom olika chefsled, men det kan upplevas tidskrävande och omständligt. Därmed kan det finnas risk att arbetssätt inte lyfts som de borde. Det kan tänkas att olika chefer har olika inställning till värdet av kunskapsspridning eller att det saknas tid för att ta upp lokala arbetssätt på chefsgruppsmöten. Då forsknings- och utvärderingsenheten främst inhämtar kunskap genom diskussioner med de nationella avdelningarna riskerar de att missa befintliga lokala arbetssätt. Deras underlag blir då bristfälligt och som konsekvens kan besluten om vad som ska forskas på eller utvärderas bli felaktiga. Det vore förmodligen värdefullt för Kriminalvården att arbeta på andra sätt för att kartlägga vilka lokala arbetssätt som finns. Det skulle kunna handla om att arbeta med frågan via nationella kriminalvårdskonferenser eller digitala forum. Dessutom har forskningsorganisationen inte arbetat med att fånga upp och studera nya arbetsmetoder för motiverande samtal. Kriminalvården har som mål att enbart arbeta med sådana metoder som har effekt. Därmed finns ett helt arbetsområde för det dagliga arbetet som trots att det lyfts och beslutats nationellt ändå inte har evidens på samma sätt som behandlingsprogrammen. I de flesta fall tycks det lättare att sprida erfarenheter regionalt. Det är också så som arbetet med kunskapsspridning sköts, trots att det förmodligen leder till att man arbetar på olika sätt i det motivationshöjande arbetet gentemot de intagna. R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R 6.5Kriminalvården bör förbättra möjligheterna till uppföljning av sin effektivitet En förutsättning för att styrning mot ökad resurs- och kostnadseffektivitet ska få genomslag är att resultatet följs upp fortlöpande. För att uppföljningen av resursanvändningen ska kunna ske fortlöpande krävs att rätt information finns tillgänglig. Kriminalvården har försett granskningen med den mesta statistiken som använts. Dock har myndigheten haft svårt att prioritera uppgiften, vilket medfört förseningar. Dessutom har det varit svårt att få klarhet i vilken statistik som Kriminalvården kan leverera. Anledningen är att Kriminalvården ofta saknar standardiserade system som gör det lätt att samla olika typer av tidsseriedata utan att definitionerna för statistiken förändras . Detta innebär att Kriminalvården ibland får göra omfattande handpåläggning för de utredningar och forskningsprojekt som behöver data från myndigheten. Över tid är omfattande handpåläggning förmodligen inte ett effektivt användande av myndighetens resurser. Anstalterna är vidare organiserade i verksamhetsområden och dessa avgör själva hur man organiserar sin verksamhet. Kriminalvården har valt att registrera arbetad tid i ett system som heter Heroma. Hur den arbetade tiden ska redovisas är dock i hög grad upp till verksamhetsområdena att avgöra. Detta innebär att verksamhetsområdena ibland väljer att lägga tid för gemensamma funktioner på en anstalt i stället för att bokföra den arbetade tiden där den i själva verket har utfört arbetet. Det kan till exempel handla om sjuksköterskor som har sin tjänst på en anstalt men arbetar mot flera anstalter och häkten i verksamhetsområdet. Det kan också handla om att en anstalt och ett häkte samlokaliserats, men verksamhetsområdet beslutat att hela eller delar av den arbetade tiden för de kriminalvårdare som arbetar på häktet ska läggas på anstalten. Konsekvensen av att mycket av statistiken är decentraliserad och inte standardiserad blir att jämförande analys av anstalter eller häkten försvåras. I förlängningen innebär detta en svårighet för Kriminalvården att följa upp och arbeta för en rationell resursfördelning mellan anstalterna. Sammantaget skulle Kriminalvården förmodligen ha nytta av att arbeta mer med gemensamma definitioner av statistiken och att dessa definitioner omsätts på ett sådant sätt att jämförande verksamhetsdata samlas in. ska kunna följa upp resurseffektiviteten för anstalterna är det viktigt att den information som behövs samlas in och sammanställs på ett systematiskt sätt. 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6.6Riksrevisionens bedömningar med anledning av revisionsfrågorna Är Kriminalvårdens anstalter resurseffektiva? Alla Kriminalvårdens anstalter är inte fullt resurseffektiva. Den genomsnittliga förbättringspotentialen ligger på 15–åren 2015–2018. Genomsnittstalen gömmer dock stora skillnader mellan anstalterna. Det finns anstalter som har stor förbättringspotential över hela den studerade tidsperioden. Det finns flera helt resurseffektiva anstalter, exempelvis anstalterna i , och . har identifierat följande faktorer som möjliga orsaker till effektivitetsskillnaderna: 1.Potentiellt finns orealiserade stordriftsfördelar inom anstaltsorganisation. En hypotetisk exempelberäkning visar att resurser kan sparas genom en omorganisation. 2.Det finns anstalter som bedrivs i lokaler som inte ursprungligen uppfördes för anstaltsverksamhet. Detta kan göra att det går åt mer personal för att driva verksamheten. 3.Historiska faktorer inom tilldelning av resurser till anstalterna kan ha lett till att vissa anstalter lärt sig operera med mindre resurser än andra, utan att deras prestationer drabbats. 4.Kriminalvården har brister i sin statistikinsamling för resursanvändningen på anstaltsnivå, vilket gör det svårt att följa upp verksamheten. Bedriver Kriminalvården ett ändamålsenligt arbete med att etablera och sprida goda arbetssätt? Det finns ett aktivt arbete bland vissa anstalter för att utveckla nya metoder i att arbeta motiverande med intagna. Vidare finns det system för att få sådana metoder accepterade av Kriminalvården. Det finns dock problem med att informationen behöver gå genom linjeorganisationen. Detta uppfattas som besvärligt. Det saknas med andra ord strukturer för att fånga upp och ta tillvara personalens erfarenheter. Detta riskerar enligt att leda till att viktiga erfarenheter inte tas tillvara och att Kriminalvården inte kan balansera styrningen uppifrån med nedifrån-perspektiv. Samarbeten och utbyte sker alltså mest mellan anstalter som har naturliga knutpunkter till varandra. Ett annat problem är att dessa frågor inte beforskas av Kriminalvårdens forskare och därmed blir inte nya metoder för motiverande samtal evidensbaserade. R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R Med utgångspunkt från resultaten i granskningen lämnar följande rekommendationer till Kriminalvården: •Intensifiera arbetet med att göra anstalterna både färre och större, och ta i detta arbete hänsyn till de resultat om anstalternas förbättringspotential som framkommit i granskning. •Utveckla rutiner för systematisk datainsamling som gör det möjligt att följa upp effektiviteten för anstalterna på ett systematiskt sätt. 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Aebi, M. F., , M. M., , C., SPACE I – : Prison populations. Survey 2015, , , 2016. , E., “Does Size Inﬂuence Jail Eﬃciency? An Analysis of Local Jails in the ”, Corrections, Policy, Practice and Research, : 10.1080/23774657.2020.1731725, 2020. Balassone, F., Camilletti, M., Grembi, V., Zanardi, A., Evaluating the Efficiency of the , Econpubblica Working Paper No. 136, 2008. Banker, R., , H., “The super-efficiency procedure for outlier identification, not for ranking efficient units”, , 175(2), s. 1311–1320, 2006. Banker, R., , H., , Z., “On the use of super-efficiency procedures for ranking efficient units and identifying outliers”, , 250(1), s. 21–35, 2017. Block, M., Ulen, T., Cost Functions for Correctional Institutions i . (red.) The Costs of Crime, , 1979. Bogetoft, P., , L., Benchmarking with , SFA, and R, , NY, 2011. , Arbete, utbildning och behandling i svenska anstalter. En studie om intagnas sysselsättning, rapport 2015:20, , 2015. Budgetlag (2011:203). , , , W., “Efficiency evaluation of prisons using Data Envelopment Analysis”, , 22(1), s. 1–15, 1997. Charnes, A., , W., E., "Measuring the efficiency of decision making units", , 2(6), s. 429–444, 1978. Coelli T., Prasada , O’., Battese G., An introduction to efficiency and productivity analysis, Kluwer Academic Publisher, , 2005. Emrouznejad, A., , G., “A survey and analysis of the first 40 years of scholarly literature in : 1978–2016”, Socio-Economic Planning Sciences, 61(1), s. 4–8, 2018. Färe R., Grosskopf, S., Knox Lovell, C., Production frontiers, , , 1994. Förordning (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R Ganley, J., Cubbin, J., Public Sector Efficiency Measurement: Applications of Data Envelopment Analysis, , , NY, 1992.