prop · H70374 · 2020-02-04 00:00:00 — De menar att underlaget för att bedöma storleken på de eftersträvade effekterna av förslaget och de kostnader som det medför är så bristfälligt att det är svårt få en samlad uppfattning om värdet av förslaget. När det gäller sammanvägningen av nyttan med och kostnaderna av regeringens förslag görs en samlad värdering i avsnitt 11.10. Övriga synpunkter från remissinstanserna som har betydelse för analysen av konsekvenserna av regeringens förslag lämnas under de olika delavsnitten nedan. 11.1Syftet med förslaget och alternativa lösningar Syftet med förslaget är att motverka aggressiv skatteplanering inom EU, vilket medför en mer likformig beskattning och en ökad konkurrensneutralitet mellan företag som använder sig av aggressiv skatteplanering och företag som inte gör det. I förlängningen leder detta till en stabilare företagsskattebas och en ökning av förtroendet för skattesystemet. Förslaget ska ses mot bakgrund av DAC 6. Det bakomliggande syftet är därmed att fullgöra ett åliggande som följer av medlemskap i . Syftet med DAC 6 är att möjliggöra ett automatiskt utbyte av upplysningar om gränsöverskridande arrangemang. Upplysningarna ska ge skattemyndigheterna tidig information om nya former av aggressiv skatteplanering och i vilken utsträckning de används. Något alternativ till att implementera DAC 6 finns inte. Däremot kan det finnas olika alternativ till hur specifika artiklar i direktivet ska genomföras i svensk rätt. Hur implementeringen av dessa hanteras framgår av respektive avsnitt. Regeringen delar utredningens bedömning att det är svårt att beräkna storleken på de skatteintäkter som går förlorade till följd av aggressiv skatteplanering. För att ändå få en uppfattning om den ungefärliga omfattningen anser regeringen att det är rimligt att använda OECDs/G20s uppskattning av de skatteintäkter som stater går miste om på grund av gränsöverskridande aggressiv skatteplanering, som är det underlag som finns tillgängligt. Även om OECDs/G20s uppskattning är osäker i sig, och ännu mer osäker om den ska överföras på svenska förhållanden, anser regeringen att osäkerhetsspannet inte bör vara större än att den kan användas för att på en övergripande nivå relatera skattebortfallet till de samlade kostnaderna som förslaget medför. /G20 uppskattar att aggressiv skatteplanering medför ett skattebortfall motsvarande mellan av bolagsskatterna. Utredningen gör bedömningen att bolagsskattebortfallet i som är följden av gränsöverskridande aggressiv skatteplanering motsvarar den lägsta procentsatsen i spannet, dvs. Regeringen ser inget skäl att inte se denna bedömning som Regeringen delar utredningens bedömning även när det gäller svårigheterna att uppskatta effekterna av ett införande av en uppgifts- Någon traditionell beräkning av den offentligfinansiella effekten är inte möjlig att göra eftersom förslaget inte påverkar vare sig skattebasens storlek i sig eller någon skattesats. uppgiftsskyldigheten fyller är att den ger information som kan användas för att tydliggöra skattebasens gränser och de regler som bestämmer Det som är möjligt när det gäller att bedöma effekterna av ett införande av uppgiftsskyldighet är att föra ett resonemang om de mekanismer som den aktiverar. Genom uppgiftsskyldigheten får tillgång till mer och bättre information om olika skatteupplägg. Denna information kan sedan använda på flera olika sätt. Den kan användas till att utföra individuella kontroller, till att formulera riktlinjer för tillämpningen av skattelagarna eller till att lämna förslag på lagändringar. direkta effekterna på skatteuttaget, som åtgärder medför, uppstår indirekta effekter. En sådan är den avhållande effekt på såväl utbud som efterfrågan på skatteupplägg som uppstår genom vetskapen att har tillgång till bättre kontrollmöjligheter. effekt är att den enskilde skattebetalaren i högre grad kan lita på att andra skattebetalare får mindre möjligheter att utnyttja kryphål i lagstiftningen, vilket stärker förtroendet för skattesystemet som helhet. Uppgiftsskyldigheten utlöser således en kedja av effekter. direkta effekter av kontroller och andra åtgärder som minskar utrymmet för skatteplanering. Sedan uppstår indirekta effekter som är avhållande och normstärkande. direkt effekt på skatteintäkterna men storleken är svår att uppskatta på grund av att det saknas underlag för en sådan. genom att skattebasen blir mindre utsatt för risken att gradvis urholkas. Skattebasen blir därmed mer stabil långsiktigt. Detta är något som inte kan uttryckas i termer av offentligfinansiella effekter, men det är ändå något som är väl så viktigt genom att det bidrar till ett ökat förtroende för skattessystemets funktionssätt i ett helhetsperspektiv. regeringen utredningens bedömning att uppgiftsskyldigheten förser med information av sådant värde att den samlade effekten av dess användning är stor, men att den inte i alla delar är möjlig att uttrycka i siffror. En sammanvägning av nyttan med förslaget och kostnaderna för det görs i avsnitt 11.10 nedan. Konsekvenser för företag och enskilda Regeringen delar utredningens, liksom ett stort antal remissinstansers, bedömning att gruppen företag och enskilda påverkas på flera olika sätt. En delgrupp påverkas i egenskap av uppgiftslämnare, denna delgrupp består i sin tur av rådgivare respektive användare som själva är uppgiftslämnare. En annan delgrupp påverkas i egenskap av användare. En tredje delgrupp är alla andra skattebetalare som inte använder sig av arrangemang, men ändå påverkas indirekt. Flera remissinstanser, t.ex. , Näringslivets skattedelegation (NSD), (), FAR (med instämmande av [SVCA]), , byggindustrier, , Föreningen och AB kritiserar utredningens förslag på grund av de konsekvenser det medför i form av administrativ börda för såväl rådgivare som användare. Kritik framförs också mot konsekvensanalysen. Flera remissinstanser menar att antalet berörda underskattas av utredningen, att de genomsnittliga löpande kostnaderna är för lågt uppskattade och att de initiala kostnaderna för att sätta sig in i regelverket och bedöma dess påverkan på den egna verksamheten inte beaktas fullt ut. Många remissinstanser menar att kriterierna för uppgiftsskyldighet är oprecisa och att detta skapar merkostnader i form av tolkning av reglerna och bedömningar av om de omfattar den egna verksamheten, något som de menar inte beaktats i tillräcklig utsträckning i konsekvensanalysen. Regeringens förslag är begränsat till gränsöverskridande arrangemang. Det betyder att färre kommer att beröras och att de som berörs inte kommer att göra det på samma sätt, som hade varit fallet om även inhemska arrangemang hade innefattats i förslaget. Utredningen uppskattar att antalet rådgivare som berörs av förslaget uppgår till sammanlagt 12 700, med följande fördelning: 1 616 revisionsbyråer, 120 advokatbyråer, 375 skatterådgivare, 100 banker, 10 000 redovisningsbyråer och 500 övriga rådgivare. Regeringens förslag är begränsat till gränsöverskridande arrangemang. Utredningen redovisar inte någon bedömning av om det finns skillnader mellan de olika kategorierna av rådgivare med avseende på uppgiftsskyldigheten för gränsöverskridande respektive inhemska Den enda uppskattning som finns har gjorts av , som anger att två tredjedelar av arrangemangen är gränsöverskridande. Regeringen gör bedömningen att begränsningen av uppgiftsskyldigheten till gränsöverskridande arrangemang kommer att beröra färre rådgivare än vad en uppgiftsskyldighet som även hade omfattat inhemska skulle ha Det finns dock inget underlag för att göra en mer precis uppskattning av vilken skillnaden är mellan de olika förslagen när det gäller påverkan En rimlig bedömning är att en stor del av redovisningsbyråerna har en kundkrets vars verksamheter inte sträcker sig utanför och att de därför inte kommer att beröras av förslaget om uppgiftsskyldighet för gränsöverskridande arrangemang. uppskattning är att cirka en tiondel av cirka 20 000 redovisningsbyråer kommer att beröras av uppgiftsskyldigheten för gräns- Samma bedömning görs för gruppen övriga rådgivare, som enligt utredningen består av begravningsbyråer, försäkringsbolag och pensionsrådgivare. När de gäller resterande rådgivare är bedömningen att antalet som berörs inte påverkas av begränsningen till gränsöverskridande arrangemang. bedömer regeringen att antalet berörda rådgivare uppgår till cirka 4 300 (1 616 revisionsbyråer, 120 advokatbyråer, 375 skatterådgivare, 100 banker, 2 000 redovisningsbyråer och 50 övriga rådgivare). Utredningen uppskattar det totala antalet arrangemang som behöver inrapporteras av rådgivare till 110 000. arrangemang som är gränsöverskridande uppgår till två tredjedelar. menar att utredningens uppskattning av antalet arrangemang är för högt beräknat. Enligt bedömning bör inte det totala antalet rapporteringspliktiga arrangemang överstiga 100 000, då ingår även arrangemang som är rapporteringspliktiga av användare. information som lämnats av görs en grov justering av den antalsuppskattning som gjorts av utredningen. I denna justering antas dels att det totala antalet arrangemang överskattats med , dels att två tredjedelar av den återstående delen utgörs av gränsöverskridande Det totala antalet arrangemang som skulle behöva inrapporteras av rådgivare med regeringens förslag utgör därmed cirka 60 000 (110 000 x 0,8 x 2/3 ≈ 60 000). Med samma antaganden om tids- åtgång per inrapportering och timkostnad3 som används av utredningen, respektive , blir den totala löpande kostnaden för rådgivare (60 000 x 2 x 684 ≈ 82 miljoner). Flera remissinstanser menar att kostnaderna för uppgiftsskyldigheten underskattas genom att endast tiden för själva inrapporteringen ingår i uppskattningen, inte den tid som läggs på att bedöma om ett arrangemang är rapporteringspliktigt eller ej. En kostnad som de menar är stor på grund av reglernas otydlighet. Rent principiellt delar regeringen uppfattningen att ju mer oprecisa reglerna är, desto mer tid behöver läggas på bedömningar av om enskilda arrangemang omfattas av uppgiftsskyldigheten. för detta bör dock avta i takt med att reglernas tillämpning blir mer Därmed är kostnaderna för detta att betrakta som en initial När det gäller regeringens förslag om uppgiftsskyldighet för gränsöverskridande arrangemang är omfattningen densamma som i EU:s direktiv DAC 6, vilket gör att de svenska reglerna inte går utöver dem som gäller i andra EU-länder. Likväl är bedömningen att såväl rådgivare som användare kommer att få lägga en hel del resurser på att tolka reglerna och göra analyser av i vilka delar de är tillämpliga på de 3 Utredningen utgår från att det är en jurist som sköter inrapporteringen. genomsnittliga månadslönen för en affärs- och företagsjurist är enligt SCB (SSYK 2012) 56 Denna månadslön motsvarar en timkostnad om (56 100 x 12/1 808). Den genomsnittliga lönenivån ska enligt publikation Ekonomiska effekter av nya regler – Så beräknar du företagens kostnader multipliceras med 1,84, som inkluderar semesterersättning, arbetsgivaravgifter och en overheadkostnad. ger en timkostnad om (372 x 1,84). verksamheter som är aktuella för dem. Därefter bör det dock ha etablerats en mer enad syn på tolkning bland EU-länderna, som medför att resurserna kan koncentreras på arrangemang som är relevanta för att kunna fastställa korrekta skatter. När det gäller initiala kostnader för rådgivarna i övrigt bedömer utredningen att det inte är möjligt att göra en uppskattning av totalkostnaden. Ett viktigt skäl är att kostnaderna bedöms variera stort mellan olika rådgivare. Regeringen delar utredningens bedömning om möjligheterna att uppskatta totalkostnaden. De initiala kostnaderna är av många olika slag. Förutom de redan nämnda initiala kostnaderna, för tolkning av regelverket och analys av tillämpningen, uppstår kostnader för utbildning samt för skapande av system och rutiner. Hur dessa kostnader ser ut varierar dock så mycket mellan olika rådgivare att en uppskattning av den genomsnittliga kostnaden blir så osäker att den inte blir särskilt meningsfull. Därmed är det heller inte möjligt att med en rimlig grad av säkerhet uppskatta en totalkostnad. De initiala kostnaderna för rådgivarna är dock sannolikt stora. Utredningen konstaterar att användarna av skatteupplägg påverkas på tre olika sätt. För det första kommer möjligheterna att minska den skattepliktiga inkomsten genom skatteupplägg att bli mindre. För det andra kommer kostnaderna för att köpa tjänster från rådgivare att öka. För det tredje kommer kostnaderna att öka för användare som själva är uppgiftsskyldiga. Regeringens förslag är begränsat till gränsöverskridande arrangemang. Därmed kommer totalkostnaderna för uppgiftsskyldigheten inte att vara desamma som de hade blivit med utredningens förslag. När det gäller användare som köper rådgivningstjänster utgår regeringen, liksom utredningen, från antagandet att de ökade kostnaderna för rådgivarna vältras över på användarna. Det betyder att användarnas kostnader för rådgivningstjänster förändras lika mycket som rådgivarnas kostnader ökar på grund av uppgiftsskyldigheten. I ett längre tidsperspektiv medför uppgiftsskyldigheten att omfattningen på skatteplaneringsrådgivning kan komma att minska, vilket i sin tur skulle betyda att kostnaderna för rådgivning också kommer att minska. Internationella exempel på en sådan minskning redovisas av (jfr , , Action 12 – 2015 Final Report, /G20 Base Erosion and ). När det gäller användare som själva är uppgiftsskyldiga bedömer utredningen att det främst är större företag som kommer att bli uppgiftsskyldiga och att det kan antas att denna grupp motsvaras av företag med en årsomsättning som överstiger . Enligt SCB:s företagsregister fanns 2 300 sådana företag. Regeringen bedömer att antalet uppgiftsskyldiga inte påverkas av att uppgiftsskyldigheten begränsas till gränsöverskridande arrangemang. När det gäller antalet inrapporteringar för användare uppskattar utredningen att de kommer att uppgå till 55 000 . Regeringen gör bedömningen att begränsningen till gränsöverskridande arrangemang kommer att medföra att antalet uppgiftspliktiga arrangemang kommer att minska. En grov uppskattning är att begränsningen kommer att medföra att antalet 2019/20:74 uppgiftspliktiga arrangemang kommer att uppgå till två tredjedelar av utredningens uppskattning, dvs. cirka 35 000 (55 000 x 2/3 ≈ 35 000). Med antagandet att den verkliga genomsnittskostnaden motsvarar den som antagits av utredningen beräknas totalkostnaden till (35 000 x 2 x 684 ≈ 48 miljoner). Till de löpande kostnaderna kommer det att tillkomma initiala kostnader. De initiala kostnaderna är desamma som för rådgivare, dvs. kostnader för tolkning av regelverk och bedömningar av på vilket sätt de berör den egna verksamheten, kostnader för utbildning av personal och kostnader för skapande av system och rutiner. Liksom fallet för rådgivare bedömer regeringen att förutsättningarna mellan olika uppgiftsskyldiga är så olika att det inte är möjligt att uppskatta en genomsnittskostnad utan att osäkerheten blir orimligt stor. Även för användarna blir dock de samlade initiala kostnaderna sannolikt stora. Övriga skattebetalare som inte använder sig av gränsöverskridande arrangemang påverkas indirekt av uppgiftsskyldigheten. Genom förslaget får företag som lägger resurser på att utveckla sina verksamheter, t.ex. genom produktutveckling eller effektivisering, förbättrade villkor i förhållande till företag som väljer att lägga resurser på skatteupplägg. Effekten i detta avseende är således förändrade förutsättningar för alla företag genom att det blir relativt sett mer lönsamt att satsa resurserna på produktiv verksamhet. Den samlade effekten av detta är inte möjlig att mäta. 11.4Konsekvenser för små företag Utredningen gör bedömningen att förslaget inte medför att särskild hänsyn behöver tas till mindre företag. finner att utredningens redovisning av särskilda hänsyn till små företag är godtagbar. Regeringens förslag att begränsa uppgiftsskyldigheten till gränsöverskridande arrangemang medför att det i huvudsak är större företag som kommer att beröras av uppgiftsskyldigheten i egenskap av användare. Regeringen ser därför inget skäl att göra någon annan bedömning än utredningen i detta avseende. kommer att gynnas av förslaget genom att konkurrensvillkoren blir mer lika. Utredningen bedömer att förslaget ökar konkurrensneutraliteten genom att möjligheten att erhålla konkurrensfördelar genom skatteplanering minskar. anser att redovisningen av påverkan på konkurrens- förhållanden är bristfällig. anser att det inte framgår några tydliga uppgifter kopplat till omfattningen av den eventuella positiva konkurrenspåverkan för de företag som i mindre utsträckning bedöms använda sig av aggressiv skatteplanering. Sanktionsavgifternas storlek i Prop. 2019/20:74 förhållande till andra länder bör belysas ytterligare. Regeringen delar utredningens bedömning när det gäller förslagets påverkan på konkurrensförhållandena. Det är inte möjligt att uttrycka effekterna på konkurrensen i monetära termer. Det bör dock vara odiskutabelt att ett minskat utrymme för skatteplanering medför en mer likformig beskattning, vilket i sin tur medför att det blir svårare att uppnå konkurrensfördelar genom att betala mindre i skatt än jämförbara företag. Konkurrensen kommer därmed i högre grad att ske genom produktutveckling, effektivare produktion etc., dvs. på ett sätt som gynnar den ekonomiska utvecklingen. Enligt regeringens bedömning minskar förslaget utrymmet för skatteplanering, vilket enligt resonemanget ovan i sin tur medför att konkurrensneutraliteten ökar. Hur mycket är dock inte möjligt att uppskatta. När det gäller den påverkan på konkurrensen som eventuella skillnader i nivån på sanktionsavgifter, i jämfört med övriga länder, kommer att få, är det inte möjligt att göra någon bedömning. DAC 6 ger ett stort utrymme för utformningen av och nivån på sanktionsavgifter. uppskattar kostnaderna för att utveckla it-system till . De uppskattade kostnaderna är högre än utredningens uppskattning, som uppgick till . Orsaken till detta är att den nya beräkningen avser ett mer avancerat system. Det mer avancerade systemet medför att behovet av personalresurser minskar jämfört med det tidigare planerade systemet. Utöver kostnaderna för utveckling av it-system tillkommer engångs- kostnader för framtagande av information till webb-platsen och intern utbildning om sammanlagt . Den årliga kostnaden för drift av it-systemet beräknas till samt avskrivningskostnader för den lånefinansierade it- utvecklingen. Vid införandet av uppgiftsskyldigheten tillkommer nya arbetsuppgifter för avseende: ∙utformning av formulär och digitala tjänster för informationen som ska lämnas till , ∙översättning och kvalitetssäkring av inlämnade uppgifter, ∙utbyte av uppgifter till och från varje annan medlemsstats behöriga myndighet och till Europeiska kommissionen, ∙riskanalys, urval och kontroll av rapporterade arrangemang, samt ∙hantering av avgifter och kontroll av efterlevnad av uppgifts- skyldigheten, dvs. uttag av avgift vid uteblivna, försenade, ofullständiga eller bristfälliga uppgifter. beräknar de samlade kostnaderna för verksamheten till Kostnaderna uppgår till en tredjedel av utred- ningens uppskattning eftersom ett mer avancerat it-system minskar behovet av manuellt arbete. Jämfört med utredningens förslag omfattas 2019/20:74 bara gränsöverskridande arrangemang. Det innebär att antalet uppgiftsskyldiga minskar med . Regeringen gör därmed bedömningen att ärendevolymerna som behöver hantera minskar. De årliga kostnaderna för verksamheten uppskattas därför till . Ibudgetpropositionen (prop. 2015/16:1 utg.omr. 3) ökades anslag för att skydda den svenska skattebasen och säkerställa effektivt användande av automatiskt utbyte av upplysningar. Den varaktiga förstärkningen var . Utgångs- punkten är att kan hantera samtliga tillkommande kostnader inom befintliga ekonomiska ramar. 11.7Konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna Regeringen delar utredningens bedömning att uppgiftsskyldigheten medför ett antal olika effekter. Det är troligt att antalet mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att öka något. är det troligt att det finns en motverkande effekt genom att användningen av upplägg för aggressiv skatteplanering minskar. Bedömningen är dock att uppgifts- skyldigheten kommer att medföra en nettoökning av antalet överklaganden. uppger att det är tämligen svårt att närmare bedöma vilka följder förslagen kommer att få. Myndigheten understryker dock vikten av en fullgod finansiering av domstolarna vid en eventuell måltillströmning med anledning av förslagen. Förvaltningsrätten i anför att förslagen torde medföra en ökad arbetsbelastning för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Förvaltningsrätten i anför att ökade anslag förutsätts tilldelas de allmänna förvaltningsdomstolarna vid behov. Enligt en uppskattning som gjorts av kommer antalet skattemål att öka med nio stycken . Därtill tillkommer 65 mål avseende rapporteringsavgifter. Sammantaget bedömer att uppgiftsskyldigheten medför att antalet överklaganden ökar med 74 stycken. Med antagandet att av målen i förvaltningsrätt överklagas tillkommer mål i kammarrätten (74 x 0,1 ≈ 7). Enligt uppgifter i Årsredovisning för Domstolar uppgår styckkostnaden i skattemål i förvaltningsrätt till och i kammarrätt till . Därmed kan den sammanlagda kostnadsökningen för de allmänna förvaltningsdomstolarna beräknas till (74 x 12 265 + 7 x 29 294 ≈ 1 100 000). Tillkommande kostnader kan hanteras inom domstolarnas befintliga ekonomiska ramar. Effekter för jämställdhet mellan kvinnor och Det övergripande målet för regeringens jämställdhetspolitik är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. det övergripande målet arbetar regeringen efter sex delmål. Det andra Prop. 2019/20:74 jämställdhetspolitiska delmålet är ekonomisk jämställdhet. män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk jämställdhet livet ut. Förslaget om att införa uppgiftsskyldighet för gränsöverskridande arrangemang riktar sig mot företag med gränsöverskridande verksamhet och rådgivare till sådana företag. Syftet är att minska utrymmet för skatteplanering. De som berörs av förslaget i egenskap av användare är företag med gränsöverskridande verksamhet. I de allra flesta fall torde det vara fråga om större företag. Det betyder att fysiska personer inte berörs direkt i egenskap av användare. Fysiska personer kan däremot beröras indirekt i egenskap av delägare i berörda företag. Bedömningen är dock att påverkan på företagens värde är marginell. Därmed är också eventuell påverkan på kvinnors respektive mäns ekonomiska förutsättningar marginell. När det gäller reglernas syfte så medför de att skattebasen för företagsbeskattning blir långsiktigt stabilare. Detta gynnar alla som tar del av de samhällsfunktioner som finansieras genom skatter. Kvinnor tar del av de offentligt finansierade välfärdstjänsterna i något högre utsträckning än män. Alla åtgärder som stabiliserar skattesystemet och potentiellt ökar skatteintäkterna vid oförändrat skattetryck, ger därför sammantaget förutsättningar att bidra till en bättre ekonomisk jämställdhet. När det gäller förslagets påverkan på personer i egenskap av rådgivare konstaterar utredningen att män utgör en majoritet bland rådgivarna. Det betyder att män som grupp i högre grad påverkas i egenskap av rådgivare än kvinnor som grupp. Mot bakgrund av att antalet rådgivare som berörs av gränsöverskridande arrangemang är mycket liten i förhållande till samtliga sysselsatta bedöms den sneda könsfördelningen ha en ytterst begränsad betydelse för de jämställdhetspolitiska målen. Förslagen bedöms inte medföra några konsekvenser för miljön, för den kommunala självstyrelsen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, och inte heller några konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.