prop · H703133 · 2020-03-20 00:00:00 — Enligt vår mening är detta en bakvänd beslutsordning som genom inlåsningar riskerar att leda till samhällsekonomiskt ineffektiva lösningar. Projektets kostnader var länge underskattade I och regeringens riktlinjer för hur tänkta investeringar ska prövas är det av särskild vikt att det görs samlade effektbedömningar som innehåller kvalificerade analyser av projektets kostnader. Vi har dock funnit att särskilt kostnadsberäkningarna länge höll låg kvalitet, och att kostnaderna kraftigt underskattades. Bedömningen av investeringskostnaden för hela höghastighetsprojektet har stigit från (motsvarande i 2015-års penningvärde) till långt . Dessa ökningar av kostnaderna har skett i projektets tidiga planeringsfas, innan beslut har tagits om att hela höghastighetsjärnvägen ska byggas. Det var först som en mer kvalificerad ansats gjordes av de samlade investeringskostnaderna. Då hade planeringen pågått i ungefär . Bedömningen av vad den slutliga kostnaden kommer att bli är fortfarande osäker. Forskning om megaprojekt visar att det är mycket vanligt att kostnaderna initialt underskattas, och att betydande förseningar och fördyringar ofta uppstår ju längre fram projektet kommit. En förklaring är att det är svårt att planera megaprojekt, men denna forskning visar också att planeringen i ett initialt skede kännetecknas av att de som arbetar med projektet tenderar att vara optimistiska och i regel tror R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R att verksamheter kommer att löpa på enligt plan. Dessutom är det enligt forskning typiskt att det initialt finns en ovillighet att räkna ordentligt på kostnaderna. Det svenska höghastighetsprojektet har sålunda lidit av samma problem som forskarna ser som ett mönster i planeringen av megaprojekt. Den låga kvaliteten på kostnadsberäkningarna innebar i sin tur att höghastighetsprojektet ganska länge bedömdes som samhällsekonomiskt lönsamt. När började göra mer genomarbetade samlade effektbedömningar så har projektet visat sig vara mycket olönsamt. Storleken på samhällsekonomiska nyttorna anses utgöra av storleken på de samhällsekonomiska kostnaderna. Nuvarande effektbedömningar har i stort en godtagbar kvalitet Vår genomgång visar att de nuvarande effektbedömningar i stort ger en rättvisande bild av projektets samlade nyttor och kostnader. Dock finns nyttor och kostnader som inte beaktas i den samhällsekonomiska kalkylen. När det gäller nyttor saknas effekter av gränsöverskridande trafik samt investeringens påverkan på förseningar. När det gäller kostnader är inte medräknat utbyggnadsbehov som kan uppstå på delsträckor i anslutning till ändpunkter, exempelvis på sträckan , liksom kostnader för nödvändiga påkopplingssträckor, anpassning av ändpunktsstationer och hantering av schaktmassor. Inte heller kostnader som hamnar på andra aktörer, som inköp av höghastighetståg och byggandet av depåer är medräknade, men det gäller generellt för järnvägsinvesteringar. De antaganden som effektberäkningarna bygger på förefaller i stort rimliga och i enlighet med gällande standard. Dock talar mycket för att antagandena om exempelvis restider och biljettpriser inte är helt realistiska och överskattar projektets nyttor. Vissa nyttor, kostnader och antaganden i den samhällsekonomiska analysen kan sålunda ifrågasättas. Vår bedömning är dock att dessa potentiella fel inte är av en sådan omfattning att de kan ändra övergripande slutsats att höghastighetsjärnvägen är samhällsekonomiskt mycket olönsam. Sverigeförhandlingen – en genväg som blev en omväg –2017 kompletterades den ordinarie planeringsprocessen inom transportinfrastruktur med den offentliga utredningen , som fick en viktig roll för planeringen av höghastighetsjärnvägen. Enligt regeringens direktiv var utredningens huvuduppgift att ta fram principer för finansiering samt förslag till utbyggnadsstrategi för nya stambanor mellan och /. Utredningen skulle också genomföra förhandlingar med främst kommuner och regioner, för att möjliggöra ett snabbt genomförande av nya stambanor. Därmed uppstod en parallell process till den ordinarie planeringsprocessen, där en organisation med ett dussin anställda både fick huvudansvaret för frågan om höghastighetsjärnväg, samt ett antal andra uppdrag. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Denna särorganisatoriska lösning innebar ett betydande avbrott för i sitt arbete med att inom ramen för det gällande planeringssystemet planera infrastruktur och ta fram förslag på lösningar. Det finns forskning som visar på brister som uppstår av att särorganisera i samband med megaprojekt. Risken med en sådan särorganisation är att den tenderar att befolkas av människor med för lite kunskaper, och att det institutionella minnet äventyras. I projektet med höghastighetsjärnväg kan organisationen med Sverigeförhandlingen ses som ett exempel på en sådan särorganisation. fortsatte att på regeringens uppdrag planera för en långsam utbyggnad av ett par avgränsade delar av höghastighetsjärnvägen, främst Ostlänken mellan och . Kravet från regeringen var att detta skulle ske inom redan tilldelade planeringsramar för transportinfrastruktur, vilket lett till att Ostlänken nu planeras som en sträcka som medger högst som topphastighet. De förslag som Sverigeförhandlingen till slut lämnade –en snabb lånefinansierad utbyggnad av höghastighetsbanan med maxhastigheten – har inte godtagits av regeringen. Den sammantagna bilden är att denna parallellprocess var ineffektiv, och att idén med Sverigeförhandlingen som en slags genväg till höghastighetsjärnväg istället blev en omväg. Regeringen bör, innan fortsatta beslut tas om höghastighetsjärnvägen, ge i uppdrag att förutsättningslöst utreda vilka brister som finns i förhållande till de transportpolitiska målen, och vilka alternativa lösningar som finns för att åtgärda bristerna på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Uppdraget till bör innehålla följande delmoment: ∙Identifiera de brister i förhållande till de transportpolitiska målen som höghastighetsjärnvägen är tänkt att lösa. ∙Utred alternativa lösningar som kan avhjälpa de identifierade bristerna med utgångspunkt i fyrstegsprincipen. Det handlar framförallt om att utreda steg 1-åtgärder såsom avgifter och skatter för att uppnå ett effektivare kapacitetsutnyttjande, men även steg 2- och steg 3-åtgärder såsom optimeringsåtgärder och trimningsinsatser. ∙Genomför samlade effektbedömningar av de viktigaste alternativen och jämföra dessa med samlade effektbedömningar för höghastighetsjärnvägen. bör åläggas att fullgöra uppdraget efter samråd med Transportstyrelsen, Trafikanalys och (). R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R 1.1 Motiv till granskning har en planeringsprocess pågått för att bygga höghastighetsjärnväg i , från till respektive via . I denna process har ett stort antal olika utredningar och beslutsunderlag tagits fram. Varken eller regeringen har tagit något slutligt beslut att genomföra denna investering. Regeringen har däremot fattat beslut om att tre delsträckor ska ingå i den nationella transportplanen, och en av dessa har även fått ett byggstartsbeslut (den så kallade Ostlänken mellan och ). Motivet för denna granskning är främst att ett byggande av en höghastighetsjärnväg är ett stort finansiellt åtagande för staten. Om beslutar sig för att bygga en höghastighetsjärnväg och respektive , visar beräkningar att enbart investeringskostnaderna kommer att uppgå till . är därför ett exempel på ett så kallat megaprojekt.1 De initiala investeringskostnaderna är stora och oåterkalleliga, medan nyttorna ofta infinner sig och är utspridda över flera decennier. Typiskt för megaprojekt är att processen är utdragen i tiden, att det finns många särintressen, att beslutsfattare kommer och går och att politiken skiftar över tiden. För att politiker ytterst ska kunna fatta välgrundade beslut ställs därför vid megaprojekt särskilt höga krav på en god planeringsprocess. har granskat om statens planering av höghastighetsjärnväg har genomförts på ett förutsättningslöst sätt i enlighet med och regeringens intentioner. Syftet har också varit att undersöka om erfarenheter från tidigare planering av megaprojekt har tagits tillvara, och att ge rekommendationer om den fortsatta processen. Granskningsobjekt är regeringen och . Vi har formulerat följande revisionsfrågor: 1.Har och regeringens intentioner med fyrstegsprincipen varit vägledande för planeringsprocessen? 2.Är beslutsunderlagen väl underbyggda? 3.Har nationella och internationella erfarenheter från planering av megaprojekt tagits tillvara? 1Internationellt definieras vanligen megaprojekt som ett byggprojekt med en investeringskostnad som överstiger . 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den granskade planeringsprocessen har tidsmässigt avgränsats . Fokus har dock legat på perioden –2019, då de första mer påtagliga initiativen om att närmare börja utreda förutsättningen för höghastighetsjärnväg i togs av regeringen . Granskningen har inte syftat till att ta ställning till frågan om ska bygga höghastighetsjärnväg eller inte. Utgångspunkten för denna granskning är dels de transportpolitiska målen, dels de riktlinjer som och regeringen har ställt upp för planeringsprocesser och beslutsunderlag inom transportinfrastrukturområdet. De riktlinjer för planeringsprocesser och beslutsunderlag som används som bedömningsgrunder i denna granskning handlar främst om att prövningen av investeringar ska ske förutsättningslöst och att det ska vara hög kvalitet på samhällsekonomiska effektbedömningar. 1.3.1Det övergripande transportpolitiska målet tar sikte på att investeringar ska vara samhällsekonomiskt effektiva Det övergripande transportpolitiska målet, som beslutades av 1998, är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. års infrastrukturproposition slog fast att transportinfrastrukturen ska planeras, utvecklas och förvaltas så att de transportpolitiska målen nås.2 Det övergripande målet är nedbrutet till två jämbördiga mål, funktionsmålet och hänsynsmålet. Funktionsmålet innebär bland annat att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet, att transportsystemet ska vara jämställt och att bidra till utvecklingskraft i hela landet. Hänsynsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås och bidra till ökad hälsa. 1.3.2 Fyrstegsprincipen ska vara vägledande och regeringen har uttryckt att beslut om investeringsprojekt inom infrastrukturområdet bör föregås av en förutsättningslös prövning i enlighet med fyrstegsprincipen, bland annat i den tidigare nämnda infrastrukturpropositionen 2016 och i motsvarande propositioner 2008 och 2012.3 Propositionen Infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling (prop. 2016/17:21, bet. 2016/17:TU4, rskr 2016/17:101). Propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119). R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R Dessutom nämns detta i den så kallade planeringspropositionen 2011.4 Fyrstegsprincipen beskrivs mer utförligt i avsnitt 2.2.1. Att fyrstegsprincipen, tillsammans med ett trafikslagsövergripande perspektiv, ska användas vid prövning av investeringsalternativ framgår även av instruktion.5 Vår tolkning är därför att prövningen ska innehålla följande moment: ∙För det första att noga överväga vad det är för problem eller brist som ska lösas.6 Problemet ska beskrivas i förhållande till de transportpolitiska målen, och inte formuleras så snävt att det bara finns en möjlig lösning. Det bör vara möjligt att förstå allvaret i problembilden, alltså att problemet är så väsentligt att det kan finnas skäl att genomföra åtgärder. ∙För det andra att på ett förutsättningslöst sätt pröva olika alternativ som kan bidra till att lösa problemet i enlighet med fyrstegsprincipen, och först därefter formulera ett förslag till lösning. Detta har och regeringen framhållit i samtliga de tre senaste infrastrukturpropositionerna. Det sägs här att de åtgärder som slutligen föreslås inte nödvändigtvis behöver vara investeringar i ny infrastruktur, utan även helt andra lösningar kan ibland vara effektivare. Alternativen kan inkludera lösningar inom andra trafikslag, eller lösningar där efterfrågan minskar snarare än att utbudet ökar. Det ska också finnas redovisat förslag till hur den föreslagna åtgärden 1.3.3 Beslutsunderlag ska vara väl underbyggda Att prövningen av åtgärdsval sker enligt fyrstegsprincipen är ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor för att uppnå det av antagna transportpolitiska målet om samhällsekonomiskt effektiv transportförsörjning. Prövning sker på ett stort antal tänkbara investeringar, och det är av resursskäl bara en begränsad del av dessa investeringar som till slut genomförs. Det krävs därför en ytterligare selektion, där till slut de investeringar som bedöms bidra mest till uppfyllandet av de transportpolitiska målen ska beslutas. För att denna selektion ska fungera krävs dels bra underlag i form av samlade effektbedömningar, dels att samhällsekonomisk effektivitet är ett viktigt kriterium vid de slutliga besluten. Det sistnämnda framgår i samtliga de tre senaste infrastrukturpropositionerna (2008, 2012 och 2016), och betonas också i trafikutskottets betänkande med anledning av infrastrukturproposition. 4Propositionen Planering för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118, /12:TU13, rskr. 2011/12:257). 5Förordning (2010:185) med instruktion för . 6Propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU14, rskr 2008/09:257). 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ”Att samhällsekonomisk effektivitet är ett viktigt kriterium för åtgärder som vidtas i transportsystemet, som även fördelningspolitiska aspekter ska vägas in, framgår av det övergripande målet för transportpolitiken. Utskottet kan även konstatera att det allmänt inom transportsektorn, och i infrastrukturplaneringen i synnerhet, finns en lång tradition av att använda samhällsekonomiska analyser när man tar fram beslutsunderlag. Utskottet vill i sammanhanget understryka vikten av att dessa analyser är väl underbyggda och av god kvalitet.”7 Enligt vår tolkning ska samlade effektbedömningar genomgående ha hög kvalitet. Uppgifter om kostnader och nyttor ska vara kompletta, trovärdiga och framtagna med vedertagna metoder, som gör det möjligt att jämföra beräkningar av olika alternativ. De antaganden som beräkningar av höghastighetsjärnvägens samhällsekonomiska effektivitet bygger på, rörande exempelvis trafiktäthet, resandevolymer, biljettpriser och banavgifter, ska vara rimliga och trovärdiga. Att samhällsekonomisk effektivitet ska vara ett viktigt kriterium innebär enligt vår tolkning inte att det är det enda kriteriet av betydelse. Det är fullt möjligt att ett visst investeringsalternativ bör få företräde framför ett annat investeringsalternativ med jämförelsevis högre samhällsekonomisk lönsamhet, om det finns andra omständigheter som inte har kunnat kvantifieras i den samlade effektbedömningen som talar för det förstnämnda alternativet. Sammantaget ska dock den samhällsekonomiska lönsamheten vara ett viktigt kriterium för vilka investeringar som genomförs, och alltså ha en påverkan på beslutsfattandet. 1.3.4 erfarenheter av megaprojekt bör tas tillvara Bedömningsgrunden för den tredje revisionsfrågan är att tidigare erfarenheter av att planera och bygga megaprojekt ska ha tagits tillvara. Detta följer inte direkt av de riktlinjer som och regeringen ställt upp för planering av transportinfrastruktur, men vi menar att detta är ett rimligt effektivitetskrav på planeringsprocessen med tanke på de stora kostnader som är knutna till projektet och att det finns projekt av detta slag som har genomförts i och utlandet där lärdomar kan hämtas. I prövningen och beslutsfattandet bör det därför enligt vår mening finnas ett systematiskt tillvaratagande av tidigare erfarenheter av planering och genomförande av megaprojekt. Det gäller särskilt de internationella erfarenheter som gjorts, och då främst vad gäller byggandet 7Trafikutskottets betänkande 2016/17:TU4, sid 41. R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R Det finns även en hel del forskning om hur megaprojekt har genomförts.8 Genom forskningen har det växt fram kunskaper om vad som typiskt sett fungerar när det gäller att planera megaprojekt. Det kan därför ses som ett rimligt krav att det i planeringen av höghastighetsjärnväg finns ett systematiskt tillvaratagande av dessa tidigare erfarenheter. När det gäller frågan om planeringsprocessens ändamålsenlighet har vi kartlagt och analyserat den planering och de utredningar av höghastighetsjärnväg som genomförts. Datainsamlingsmetoderna har främst varit dokumentstudier och intervjuer. När det gäller kvaliteten på beslutsunderlagen har vi inhämtat ett stort antal underlag från främst och Sverigeförhandlingen. Vi har analyserat underlagens kvalitet med utgångspunkt från vedertagna metoder som används för samhällsekonomisk analys och kalkylvärden som ska tillämpas i transportsektorns samhällsekonomiska analyser. Dessa vedertagna metoder redovisas mer utförligt i avsnitt 2.3. Vidare har vi granskat rimligheten i de antaganden som gjorts om exempelvis resevolymer, efterfrågan, priser och kapacitetsutnyttjande. beräknade investeringskostnad har ökat under processens gång. Vi har även undersökt på vilket sätt följt upp och dokumenterat dessa fördyrningar. När det gäller frågan om hur tidigare erfarenheter tagits tillvara har vi kartlagt och analyserat den planering och de utredningar av höghastighetsjärnväg som genomförts. Detta har kompletterats med en genomgång av den forskning som finns inom området9. Vi har främst gjort genomgången genom litteraturstudier, där samlade erfarenheter finns från forskning om megaprojekt. Vi har gjort intervjuer med företrädare för , dåvarande offentliga utredningen , järnvägsoperatörer och forskare verksamma inom transportinfrastruktur. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetaren . Professor , , har varit knuten till projektet som referensperson och lämnat synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapport. Företrädare för och (Infrastrukturdepartementet) har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast 8En genomgång av denna forskning redovisas i kapitel 5. 9Beskrivs närmare i kapitel 5. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ∙Höghastighetsjärnväg: Enligt EU preciseras höghastighetsjärnväg som järnväg som är byggd för minimihastigheten . Om det finns delsträckor som inte är byggda för höghastighetståg ska dessa ändå vara uppgraderade så att det går att köra höghastighetståg där, med en hastighet på . Härutöver ska ett stort antal tekniska krav vara uppfyllda, exempelvis om motoreffekt och bromskapacitet.10 ∙Ballastspår innebär att rälsen fästs vid sliprar, som i sin tur packas fast i makadam. Detta är den vanligaste lösningen när tågen ska köras i hastigheter uppemot på det underlag som genomgående finns på svenska järnvägar . ∙Ballastfritt spår innebär att rälsen får en längsgående betongplatta som underlag. Detta underlag anses vara bättre om tågen ska gå i höga hastigheter. Flera höghastighetsjärnvägar i , men långt ifrån alla, är byggda med ballastfritt spår. ∙Samhällsekonomisk kalkyl (cost–benefit-kalkyl) innehåller en åtgärds samtliga effekter (nyttor och kostnader) som har kunnat identifieras, kvantifieras och värderas monetärt. Normalt mäts den samhällsekonomiska lönsamheten som en kvot, benämnd nettonuvärdeskvot (NNK), genom att beräkna nettonuvärdet (alla nyttor och kostnader förknippade med åtgärden diskonterade till nuvärde, inklusive investeringskostnaden) och dividera med åtgärdens investeringskostnad. En kvot större än noll indikerar att åtgärden är lönsam, det vill säga att de monetärt värderade nyttorna är större än kostnaderna, medan en negativ kvot indikerar att investeringen är olönsam. Om exempelvis NNK-värdet är 0,6 ska det tolkas som att av 100 insatta kronor i kostnad skapas en samhällsekonomisk nytta värd . Ett NNK-värde på -0,2 innebär däremot att nyttan uppgår till 80 när kostnaden är 100. ∙Samhällsekonomisk analys (cost–benefit-analys, CBA) är en samhällsekonomisk kalkyl, men kompletterad med en bedömning av olika nyttor och kostnader som inte värderas monetärt. Effekter som kan vara svåra att värdera monetärt är exempelvis intrång i naturmiljö eller kulturmiljö, eller visuellt intrång i landskapsbilden vid investering i ny eller förändrad infrastruktur. 10The European Union Directive 96/48/EC, 1. R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R ∙Samlad effektbedömning () är den metod och den mall som använder för att beskriva en åtgärds effekter på ett samlat och strukturerat sätt. Den kan beskrivas som en samhällsekonomisk analys kompletterad med bedömningar av fördelningseffekter och måluppfyllelse i förhållande till de transportpolitiska målen. Den samlade effektbedömningen utgör i sin tur ett beslutsunderlag som möjliggör en jämförelse av den samhällsekonomiska lönsamheten mellan olika investeringsalternativ. ∙Åtgärdsvalsstudie är benämning på en förberedande studie som ska utgöra ett underlag för att avgöra vilken åtgärd som bäst löser en identifierad brist i trafiksystemet. Bakgrunden är att och regeringen beslutade att planeringen av åtgärdsval bör föregås av en trafikslagsövergripande och förutsättningslös studie med tillämpning av fyrstegsprincipen.11 ∙Nationell plan för transportsystemet är en plan för investeringar i statlig transportinfrastruktur . Den förnyas vanligen . I denna rapport benämns planen den nationella transportplanen. Det nuvarande huvudalternativet är att höghastighetsjärnvägen ska gå från till respektive via (se Figur 1). Den nya höghastighetsbanan är tänkt att byggas från i via till (precis söder om ), och från till . Dessa sträckor är enbart tänkta för persontrafik. På de återstående sträckorna (–, –och –) är planen att höghastighetstågen körs på befintliga banor. Höghastighetstågen får här dela spår med godståg, pendeltåg, regiontåg och andra fjärrtåg. 11Propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118, bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257). 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 1 Karta över tänkt höghastighetsjärnväg (blå sträckning). Röd sträckning är den nuvarande västra stambanan, och sträckning är den nuvarande . Källa: , bearbetning av . R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R 2 Att planera transportinfrastruktur