prop · H80325 · 2020-10-08 00:00:00 — Både regionerna och intervjuade vid och är tydliga med att mobiliseringsarbete inte är något som strukturfondspartnerskapen är operativt involverade i. och brukar informera om kommande utlysningar på partnerskapens möten, och kommunicera utlysningstexter med partnerskapen via e-post. Intervjuade vid myndigheterna uppger att det handlar om att informera partnerskapens ledamöter om vad som är på gång i programmen, och att det är mycket sällan som partnerskapen har synpunkter på vad utlysningarna ska inriktas mot.59 58Regionernas svar på frågor. Se digitalt underlag. 59Intervjuer med i Mellersta och , samt i och Öarna . Regionernas svar på frågor. Se digitalt underlag. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ett mindre antal partnerskap, och framför allt deras sekretariat, har däremot varit mer involverade i mobiliseringsarbetet. Det tydligaste exemplet finns i där partnerskapet, och har arbetat utifrån vad man kallat ”Stockholmsmodellen”.60 Arbetet har gått ut på ett aktivt engagemang från partnerskapets sekretariats sida i att kontakta potentiella stödsökande och informera om möjligheten att söka stöd. Tanken har varit att ett mer omfattande inledande arbete ska följas av mer specifika utlysningstexter som i större utsträckning styr vilka insatser som ska få stöd från programmen. En utvärdering av Stockholmsmodellen har konstaterat att sammanblandningen av de inblandade aktörernas roller har varit ett problem, och att det är angeläget att man i länet tydliggör de olika aktörernas ansvar och roller.61 Partnerskapen får inte finansiering för mobiliseringsarbete Strukturfondspartnerskapen finansieras av och med hjälp av EU-medel och statlig medfinansiering. Enligt de flesta av partnerskapen har finansieringen varit tillräcklig för uppgiften att prioritera. Däremot framhåller flera partnerskap att och procedurer för ansökan om medel är komplicerade och resurskrävande. Det gäller även partnerskapens återrapportering till myndigheterna om deras användning av medlen, som sker i två olika system. Ett av partnerskapen anser att myndigheternas villkor för finansieringen är snävt utformade, och att det i praktiken är svårt för partnerskapen att fullgöra sin uppgift att prioritera.62 har det även tagit mycket för partnerskapen att få ersättning för sina kostnader, men för de flesta partnerskap ligger de nu i fas med partnerskapens ansökningar om medel.63 Strukturfondspartnerskapen får bara finansiering från och för att prioritera mellan projekt. Två partnerskap framhåller att det innebär begränsningar för hur aktiva partnerskapen kan vara i till exempel arbete med att mobilisera, och att även om de inte har något uttryckligt ansvar för arbete med mobilisering så skulle de kunna spela en större roll med ett tydligare ansvar och/eller mer finansiering.64 Arbetsordning för strukturfondspartnerskapet i , 2019, s. 5. Utvärdering av Stockholmsmodellen. 2019, s. 62Intervju med strukturfondspartnerskapet . 63Intervjuer med Strukturfondspartnerskapen , och Öarna , . 64Intervju med Strukturfondspartnerskapet och Öarna och Mellersta . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P Tillgången på medfinansiering är avgörande Medfinansiering är avgörande för att ett projekt ska kunna få EU-medel. Att medfinansiering finns på plats är ett krav för att och ska kunna godkänna projekt och överlämna dem till strukturfondspartnerskapet för prioritering. Medfinansiärerna är oftast inblandade och har tagit ställning till projekt på ett tidigt stadium, i de flesta fall när en ansökan tas fram. Partnerskapets ställningstagande till ansökan kommer på så vis förhållandevis sent i en i många fall lång process. I de fall då regionerna medfinansierar projekt tas ofta beslut om dessa av politiker i den nämnd hos regionen som ansvarar för regional utveckling. Det är vanligt att både ordföranden och andra ledamöter i dessa nämnder även ingår Flera av dem är även ordförande för partnerskapen. Dessa ledamöter tar därmed beslut om projektet i två olika roller; först som regionpolitiker när de beslutar om medfinansiering, sedan som ledamot i partnerskapet när de bestämmer om prioritering. Kopplingen mellan strukturfondspartnerskapen och arbetet för regional utveckling gör att partnerskapen får en mycket nära anknytning till den politiska nivån i regionen när det gäller frågor om regional utveckling. i synnerhet för regionalfondsprogrammen. Vår bild är att regionens beslut om medfinansiering därmed i många fall får en större tyngd än partnerskapets yttrande, och blir styrande för hur partnerskapet kommer att prioritera.65 När tiden för en utlysning har gått ut tar och handläggning av ansökningarna vid. håller de ofta en viss kontakt med partnerskapen och regionerna. Som myndigheternas bedömning av projekten är utformad behövs någon form av slutgiltigt urval av projekt. Från partnerskapen har det tidigare riktats kritik mot hur myndigheterna har skött handläggningen. En fråga som återkommit är hur myndigheternas utlysningsramar är utformade och vilka begränsningar de innebär för partnerskapen. Varierande kontakt mellan aktörerna under myndigheternas handläggning I de flesta partnerskapsområden brukar partnerskapet i samband med att en utlysning stänger begära ut en förteckning på vilka ansökningar som kommit in. I vissa fall gör även regionerna en likadan begäran. Under myndigheternas handläggning är det i de flesta områden endast en begränsad kontakt mellan 65Intervju med i och Mellersta , med i Mellersta och . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N myndigheterna och partnerskapen. Det förekommer däremot kontakter under handläggningen mellan myndigheterna och regionerna, och i vissa fall även partnerskapens sekreterare. I ett par områden uppger att partnerskapen tidigare har varit betydligt mer involverade i myndigheternas handläggning jämfört med idag.66 Många av regionerna beskriver att de har en nära kontakt med även under handläggningen, och att det är ett problem att inte vill ha sådan kontakt under dess handläggning.67 Flera partnerskap poängterar vikten av att partnerskapens och myndigheternas roller är separerade. De uppfattar att det generellt sett finns en ömsesidig respekt dem emellan och en delad uppfattning om att det är viktigt att skilja på rollerna.68 De olika aktörernas roller har däremot varit ett återkommande ämne för diskussion i flera partnerskap . I flera partnerskap har många ledamöter uppfattat den åtskillnaden som speciell och i vissa avseenden svårförståelig. En anledning som framförts är att många ledamöter har mer erfarenhet av att vara politiker i kommuner och regioner, där de tjänstemän som arbetar i förvaltningen är underställda de politiska nämnderna. I partnerskapen bereds och godkänns ärendena däremot av självständiga myndigheter som har en större distans till partnerskapet.69 otydligt för partnerskapen hur myndigheterna har bedömt Hur myndigheterna genomför sin bedömning av projektansökningarna skiljer sig delvis åt. poängsätter ansökningar enligt en skala mellan noll och tre utifrån ett antal bedömningskriterier. Myndigheten skiljer mellan ”obligatoriska” och ”meriterande” kriterier, och kriterierna skiljer sig delvis mellan olika typer av stöd. använder å sin sida en tregradig godkänd betygsskala, och ger betyg från ”godkänd” till ”mycket väl godkänd” för varje projekt enligt ett antal urvalskriterier. De flesta partnerskap uppger att och överlag har varit tydliga i sina bedömningar av projekten. Ett partnerskap efterfrågar däremot en större tydlighet från myndigheterna avseende vilka projekt som blir beviljade och vilka som inte blir det.70 Ett annat partnerskap menar att det finns ett behov av att och förklarar hur deras bedömningskriterier är uppbyggda.71 Ytterligare ett partnerskap framför att poängsätter ansökningar utifrån krav som partnerskapen inte uppfattat som relevanta för 66Intervjuer med i och i . 67Regionernas svar på frågor. Se digitalt underlag. 68Intervjuer med Strukturfondspartnerskapen och Öarna , . 69Intervju med Strukturfondspartnerskapet –och . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P utlysningen och projektet.72 Två partnerskap menar att det vore bra om och i större utsträckning kunde samarbeta när det gäller hur de bedömer projekt, och utifrån vilka parametrar.73 Systemet med strukturfondspartnerskap är speciellt på så sätt att de olika stadierna av bedömning är delade mellan två aktörer. När bedömningen delas mellan flera organisationer uppkommer enligt vår mening risker för samarbets- och samordningsproblem. , och merparten av partnerskapen beskriver att samarbetet dem emellan numera fungerar bra. Flera intervjuade vid myndigheterna framför däremot att alltför frekventa byten av ordförande och huvudsekreterare, men även ledamöter, är en utmaning mot att upprätthålla väl fungerande arbetsformer. De anger att det finns ett behov av att återkommande informera och utbilda partnerskapens ledamöter om de olika aktörernas roller i systemet.74 Skilda uppfattningar om vad myndigheterna ska bedöma I vissa fall har strukturfondspartnerskapen och myndigheterna haft skilda uppfattningar om vilken typ av bedömningar myndigheterna bör göra i sin handläggning. I har det till exempel handlat om hur ska tillämpa reglerna för statsstöd.75 Intervjuade vid och poängterar att myndigheternas bedömningar inte ska ses som förslag om vilka projekt som ska prioriteras eller inte, utan att de ska ge information om hur myndigheten ser på det enskilda projektet. En anledning till de skilda uppfattningarna är att det finns flera otydligheter i ansvarsfördelningen mellan aktörerna. och första prövning av ansökningarna kallas ofta för ”laglighetsprövning” (regeringen använder uttrycket ”prövning i ett laglighetsperspektiv”), men den innehåller många olika typer av bedömningar. Myndigheterna ska bland annat säkerställa att ansökningarna stämmer överens med strukturfondsprogrammen. Programmen innehåller många förhållandevis vaga krav som innebär svåra bedömningar från myndigheterna. ska till exempel bedöma om det finns tillräcklig kapacitet och kompetens hos projektägaren för att genomföra projektet, om projektet är kostnadseffektivt och om projektet är utvärderingsbart.76 ska bland annat bedöma om projektet bidrar till förnyelse och utveckling, eller om det kommer genomföras med tillräcklig medverkan från näringslivet.77 Myndigheternas bedömningar omfattar därmed både rent juridiska överväganden 72Intervju med SFP Mellersta . 73Intervju med Strukturfondspartnerskapet och och Öarna . 74Intervju med i –och i . 75Intervju med i . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och flera kvalitativa bedömningar som avser projektens genomförbarhet, effektivitet och i vilken vidare kontext projekten är tänkta att genomföras. Skilda åsikter om vilka bedömningar som behövs utöver myndigheternas handläggning Flera intervjuade vid , och partnerskapen har påpekat att myndigheternas bedömningar inte nödvändigtvis ger en fullständig bild av vilka projekt som kan antas bli lyckade eller inte, och vilka som därmed borde beviljas medel.78 Det varierar bland de vi har intervjuat vilken typ av aspekter de menar borde bedömas utöver myndigheternas handläggning. Vissa av dem vi intervjuat vid myndigheterna menar att partnerskapen bidrar med kunskap om lokala och regionala förhållanden som myndigheterna inte alltid själva besitter.79 Flera intervjuade vid myndigheterna menar att förvaltningen av EU-medlen skulle förbättras om någon med expertkompetens om det enskilda stödet eller politikområdet bedömde ansökningarna.80 Andra menar att det ibland finns aspekter av projektansökningarna som handläggarna på och inte har möjlighet att ta ställning till, men som det är viktigt om den som avgör ärendet kan bedöma. Det kan till exempel handla om aktörer som med upprepade ansökningar söker finansiering för i princip samma verksamhet, trots att medlen är avsedda att finansiera ny eller innovativ verksamhet.81 Partnerskapens möjligheter att prioritera begränsas i utlysningarna En fråga som diskuterats i flera strukturfondspartnerskap är vilka möjligheter de har att göra förändringar i projektansökningar och budgetar i anslutning till att de prioriterar. Det har handlat om utlysningar där de ansökningar som beviljats av eller tillsammans har sökt mer medel än vad som funnits tillgängligt för partnerskapen att prioritera, och där det därmed har uppstått konkurrens om medlen. I flera partnerskap har det i dessa situationer framförts önskemål till och om att myndigheterna borde utöka mängden medel som finns tillgängliga i utlysningen. Andra partnerskap har önskat kontakta projekten och uppmana dem att söka ett mindre belopp, vilket skulle göra det möjligt för partnerskapet att prioritera fler eller alla ansökningar.82 Det här har främst gällt utlysningar från , eftersom myndigheten till 78Intervjuer med i , i , 79Intervjuer med i och i och Mellersta . 80Intervju med i . 81Intervju med i Mellersta . 82Intervjuer med i –och i samt med i Mellersta . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P skillnad från brukar fastställa en utlysningsram för varje utlysning. Mängden tillgängliga medel för prioritering i utlysningar kan däremot också vara begränsad. De olika synsätten på hur budgetar och budgetramar ska hanteras är ett tecken på att det finns skilda uppfattningar mellan partnerskapen och och om hur själva utlysnings- och handläggningsprocessen ska genomföras. Vi uppfattar att det i flera partnerskap har funnits en frustration över att regelverket sätter begränsningar för partnerskapets möjligheter att ändra i projektbudgetar, utlysningsramar med mera. En anledning till det kan vara att partnerskapens ledamöter har förväntningar på partnerskapens uppdrag som inte står i proportion till de uppgifter de har. 3.3 Partnerskapens samråd med regionerna När och är klara med sin handläggning överlämnas de godkända projektansökningarna till strukturfondspartnerskapen. Partnerskapen ska därefter samråda om projekten med regionerna. Hur regionerna genomför samrådet varierar. I vissa områden liknar regionernas bedömningar de som gjorts av myndigheterna. Vissa regioner förankrar även sina ställningstaganden med aktörer i det egna länet. I många områden är samrådet även ett tillfälle för regionerna att sinsemellan komma överens om vilka projekt de vill prioritera. Samrådet tar olika former – risk för dubbelarbete Hur partnerskapen genomför samrådet med regionerna sker på olika sätt och varierar mellan partnerskapen. Samrådet med regionerna handlar om projektens överenstämmelse med det regionala tillväxtarbetet i respektive län. En första skillnad handlar om vem det är som gör regionernas bedömning. I tre områden är det partnerskapets sekreterare som samordnar eller leder arbetet med att ta fram regionens bedömning av projekten.83 I ett annat område är det andra tjänstemän på regionerna som gör bedömningen, utan någon inblandning från sekreteraren.84 Ytterligare en variant är att ledamöterna i partnerskapet gör bedömningen, genom att träffas länsvis och diskutera ansökningarna för att sedan landa i ett förslag om vad regionens bedömning ska vara.85 Det vanligaste är att regionerna tar fram någon form av skriftlig bedömning av de projekt som partnerskapet ska behandla. I två områden följer regionerna olika mallar för poängsättning, utifrån vilka de poängsätter ansökningarna var för sig.86 I flera områden är regionernas 83Intervjuer med Strukturfondspartnerskapen , , och Öarna . 84Intervju med Strukturfondspartnerskapet . 85Intervju med Strukturfondspartnerskapet . 86Intervjuer med Strukturfondspartnerskapen , –. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N bedömningar däremot mycket kort motiverade eller inte motiverade alls.87 Resultatet av samrådet blir i dessa fall endast ett förslag om vilka projekt som ska prioriteras medel och vilka som inte ska det. I ett område sker ingen uttrycklig skriftlig bedömning av projekten, utan regionen deltar i stället i en gemensam diskussion om projekten tillsammans med andra aktörer.88 I de fall då regionerna dokumenterar ur vilka aspekter de bedömer projekten finns det en viss överlappning mellan regionens bedömningskriterier och de kriterier som och använder i sin handläggning. Skillnaden mellan myndigheternas och regionernas bedömning är i dessa fall inte vad de bedömer, utan vem som gör den. Överlappningen medför en risk för att samma kriterier bedöms flera gånger.89 Flera som vi har intervjuat uppger att det inte brukar vara några stora skillnader mellan myndigheternas och regionernas bedömningar. Projekt som har getts goda betyg av de förvaltande myndigheterna får ofta höga betyg eller föreslås prioriteras av regionerna. Flera av de vi intervjuat hos menar dock att det finns en tendens hos vissa regioner att ge sina egna projekt högre betyg i de fall de konkurrerar med andra projekt om medel.90 Det kan handla både om projekt som bedrivs inom det egna länet och om projekt där regionen själv är projektägare och/eller medfinansiär. Regionerna har en central roll genom hela processen Regionernas olika roller gör att de är en centralt placerad aktör som är med under hela ansökningsprocessen. Rollerna består i att vara medfinansiär av projekt, projektägare och part i prioriteringsprocessen. Att regionerna därmed får goda möjligheter att använda EU-medlen för den egna verksamheten är naturligt. Det riskerar däremot enligt vår bedömning att inverka negativt på andra aktörers möjligheter att söka och ta del av stödformer på lika villkor. Sekreterarnas anknytning till regionernas arbete med näringslivsutveckling och regional tillväxt varierar. Strukturfondspartnerskapens sekretariat är placerade vid en region i respektive partnerskapsområde, och i de flesta partnerskapen tillhör sekreteraren den avdelning som arbetar med sådana frågor inom regionen.91 Två partnerskap betonar vikten av att sekreteraren inte är involverad i regionens 87Intervjuer med Strukturfondspartnerskapen , . 88Intervju med Strukturfondspartnerskapet . Utvärdering av Stockholmsmodellen. Intervjuer med i , i . 90Intervjuer med i , –och i . 91Intervjuer med strukturfondspartnerskapen –, och . Regionernas svar på frågor. Se digitalt underlag. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P hantering av projekt som söker EU medel. Detta för att kunna vara så neutral som möjligt i förhållande till regionen i rollen som sekreterare.92 Flera regioner förankrar samrådet i andra forum De flesta regioner har själva inrättat olika forum för regional förankring av sitt yttrande över ansökningarna. Dessa är i vissa fall ganska lika partnerskapen själva, men de omfattar endast aktörer inom det egna länet. Som exempel kan nämnas partnerskapsområdet Mellersta , där Region och Region har sådana sammanslutningar.93 I andra områden, till exempel inom och Öarna eller –, använder regionerna istället nätverk av olika aktörer inom länet som är med och lämnar synpunkter på projekten i samrådet.94 I finns ytterligare en modell, där regionerna träffas och diskuterar hur man ska bedöma projekten med de ledamöter i partnerskapet som kommer från det egna länet.95 I dessa regioner ges regionala aktörer möjlighet till inspel och insyn i strukturfondspartnerskapens beslut om prioritering redan inför partnerskapets sammanträde. Partnerskapet är därmed inte det enda forumet där andra aktörer har möjlighet att få insyn i och komma med synpunkter på hur EU-medlen ska användas. Samrådet är ett sätt för regionerna att komma överens Samrådet med regionerna är i flera partnerskapsområden ett tillfälle för regionerna att sinsemellan komma överens om hur de ser på vilka projekt som ska prioriteras och vilka som inte ska prioriteras. I till exempel och Öarna bedömer alla regioner samtliga ansökningar under samrådet, oavsett inom vilket län projektet ska drivas.96 I andra områden, till exempel och , bedömer varje region endast de projekt som ska bedrivas inom det egna länet.97 I de flesta områden genomför regionerna därefter någon form av möte där de sinsemellan diskuterar vilka projekt som bör prioriteras eller inte. I utlysningar där det råder konkurrens om medel är det inte ovanligt att det kan bli hårda förhandlingar mellan regionerna. I en del områden finns det enligt intervjuade vid och en stark tendens till att regionerna 92Intervju med Strukturfondspartnerskapet , e-post från Strukturfondspartnerskapet och Öarna . 93Intervju med Strukturfondspartnerskapet Mellersta . 94Intervjuer med Strukturfondspartnerskapen och Öarna , –. 95Intervju med Strukturfondspartnerskapet . 96Intervju med Strukturfondspartnerskapet och Öarna . 97Intervjuer med Strukturfondspartnerskapen , . I tar sekretariatet i ett första steg fram en gemensam bedömning av projekten. Därefter förankras de projekt som berör respektive med motsvarande region, som fattar det formella beslutet om regionens yttrande. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N i dessa kraftigt förordar projekt som genomförs i det egna länet.98 Det kan medföra krav på att regionernas gemensamma bedömning resulterar i ett förslag till prioritering som innebär en rättvis fördelning av EU-medel mellan de ingående länen. I åtminstone ett område verkar det vara vanligt att projektägare drar tillbaka sina ansökningar när det framgår att regionerna kommer föreslå att ett projekt inte ska prioriteras.99 I ett annat område avslår redan under sin handläggning projekt som inte godkänns av regionen, med motiveringen att dessa då saknar regional förankring.100 En anledning till att projektägare drar tillbaka en ansökan kan vara att de vill återkomma med en ny ansökan, och att de ser ett avslagsbeslut som negativt för deras chanser att återkomma. Att aktörer drar tillbaka sina ansökningar redan innan partnerskapets möte är dock ett tecken på vilken tyngd som regionernas ståndpunkt i dessa fall har. •Många aktörer vittnar om att det är både tids- och resurskrävande att söka EU-medel, och delar av programmen har även haft problem med få sökande. •Tillväxtverket, och regionerna bedriver ett arbete, ofta i samarbete, med att mobilisera sökande inför och under utlysningar om EU-medel. Få partnerskap har en aktiv roll i det arbetet, och för många aktörer är det otydligt vilket ansvar partnerskapen är avsedda att ha. •Tillgången på medfinansiering är central för att ett projekt ska kunna få EU-medel. Ledamöter i partnerskapen är ofta involverade i att besluta om medfinansiering till de projekt som partnerskapen sedan yttrar sig om. •Partnerskapen bedömer att deras finansiering i stort har varit tillräcklig, men att delar av hanteringen har varit betungande. och bedömer och hanterar i viss utsträckning finansieringen på olika sätt. •Under programperioden har flera partnerskap framfört kritik mot hur och har bedömt ansökningar. De har upplevt myndigheternas bedömningar som otydliga, och att myndigheterna har begränsat hur partnerskapen kan prioritera. Både partnerskapen och myndigheterna upplever däremot överlag att samarbetet har fungerat bättre mot slutet av programperioden. •Tillväxtverket och bedömningar av projekten omfattar många olika aspekter, men ger inte någon tydlig rangordning av ansökningarna. 98Intervjuer med i och , samt med i –och i 99Intervju med i . 100Intervju med i och Öarna . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P Det finns även aspekter som myndigheterna inte tar hänsyn till. Någon form av andra bedömning av projekten är därför nödvändig. •Regionerna genomför det regionala samrådet på olika sätt.