prop · H703124 · 2020-04-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:124 Vissa ändringar i avfallsskattelagen Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att skatt som betalats för avfall som deponerats eller förvarats på en anläggning som är skattepliktig ska återbetalas för det avfall som förs ut från en sådan anläggning under vissa villkor. I propositionen föreslås vidare att befrielsen från avfallsskatt slopas för returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper samt för kolavfall, stoft och slam från rening av rökgaser vid framställning av aluminium. Undantaget från avfallsskatt för anläggningar som används för deponering av bl.a. jord, grus, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten ska också innefatta sand. Det föreslås även att gränsvärdet för hur mycket cesium-137 som får ingå i biobränsleaska som befrias från avfallsskatt uppdateras. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1999:673) om skatt på avfall ..................................................................... 2.2Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ........................................................................ Ärendet och dess beredning .............................................................. Lagen om skatt på avfall .................................................... Skattebefrielse vid deponering av vissa avfallsslag ........................ Undantag från avfallsskatt för avfall som deponeras eller förvaras på vissa anläggningar........................................................ Undantag från avfallsskatt för vissa användningsområden............. Skattemässiga hinder för deponiåtervinning................................... Återbetalning av tidigare betald skatt ............................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Syfte och alternativa lösningar ......................................... Konsekvenser för företag ................................................. Konsekvenser för myndigheter och domstolar................. Konsekvenser för miljön .................................................. 12.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:673) om skatt på avfall ................................................................... 12.2Förslaget till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ...................................................................... Lagförslag i promemorian Översyn av deponiskatten (Fi2014/00198/S2) ........................................................... Sammanfattning av promemorian Översyn av Förteckning över remissinstanserna ................................. Lagförslag i promemorian Återvinning ur nedlagda Sammanfattning av promemorian Återvinning ur Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 2019/20:124 1 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1999:673) om skatt på avfall. 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1999:673) om skatt på avfall Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1999:673) om skatt på avfall dels att 3 och 11 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 12 och 13 §§, och närmast före 12 § en ny rubrik av följande lydelse. Bestämmelserna i 1 § gäller dock Bestämmelserna i 1 § gäller dock inte för anläggningar som används för deponering eller förvaring av 1. ett eller flera av följande a) jord, a) jord, grus, sand, lera, skiffer, kalkstoft, kalksten eller annan sten, kalkstoft, kalksten eller annan sten, b)bergrester från gruvindustriell verksamhet, c)avfallssand från gruvindustriell verksamhet och avfall från vattenrening vid sådan verksamhet samt järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets, 2. radioaktivt avfall, 3. vattenverksslam i slambassäng, eller 4. flytande avfall i vassbädd. I fråga om avfall från vattenrening vid gruvindustriell verksamhet och järnhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets gäller första stycket 1 endast under förutsättning att deponering eller förvaring sker tillsammans med avfallssand från gruvindustriell verksamhet. Den som är skattskyldig får göra avdrag även för skatt på 1.vatten eller stabiliserande ämnen som utanför anläggningen tillsatts till aska, 2.förorenad jord från marksanering, 3.muddermassor från sanering och fördjupning av vattenområden, 4.avfall från sanering av upplag för farligt avfall, 5.slam från behandling av lakvatten från anläggning där gips deponeras, Senaste lydelse 2000:1429. Senaste lydelse 2008:242. 2019/20:124 6. avfall från rening av kommunalt avloppsslam som förorenats på grund av verksamhet vid , 8.fluor- och svavelhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets, 9.grönlutslam från kausticeringsprocesser, 10. returfiberavfall och avsvärt- 10. askor från eldning av eldning av avsvärtningsslam, 11.slam från framställning av dikalciumfosfat, kalciumklorid och natriumfosfat, 12.kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumfluorid, 13.gipsslam från framställning av uppkolningsmedel, 14.elfilterstoft från framställning av kalciumkarbid, 15.slagger från metallurgiska processer, 16.stoft och slam från rening av gaser från framställning av råstål och råjärn, 19.stoft och slam från rening av rökgaser och processvatten vid framställning av koppar, zink och bly, 20. katodrester, 20. katodrester och blästerstoft kolavfall samt stoft och slam från vid framställning av aluminium, framställning av aluminium, 21.stoft och slam från rening av rökgaser från framställning av ferrolegeringar, 23.avfall från rensprocessen vid upparbetning av återvunnet glas, och 24. biobränsleaska, vars halt av 24. biobränsleaska, vars halt av cesium-137 uppgår till minst fem cesium-137 uppgår till minst tio avfallsanläggning som uppfyller de avfallsanläggning som uppfyller de deponering av sådan aska. deponering av sådan aska. Vid fastställandet av halten cesium-137 enligt första stycket 24 ska askans torrvikt användas. Om avfall flyttas från ett område som upphört att vara en sådan anläggning som avses i 1 § första återbetalning av skatten på avfallet 1. förs in på en sådan anläggning Prop. 2019/20:124 som avses i 1 § första stycket, eller 2.tas emot på en plats där avfallet är avsett att a) förbrännas, eller Ansökan om återbetalning enligt första stycket görs skriftligen hos av den som var skattskyldig enligt 7 § då området upphörde att vara en sådan anläggning som avses i 1 § första eller andra stycket. Återbetalning enligt första stycket medges inte om möjlighet till avdrag för skatten följer av andra bestämmelser i denna lag. Ansökan om återbetalning enligt 12 § ska omfatta en period om ett kalenderkvartal och ska lämnas in till efter kvartalets utgång. För att återbetalning enligt 12 § ska beviljas krävs att skatten för ett kalenderkvartal uppgår till . 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet. 2019/20:124 2.2 Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) Härigenom föreskrivs att 53 kap. 5 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska ha följande lydelse. 5 §1 Som beslut om punktskatt anses också 1. beslut om återbetalning av skatt enligt a)25 § lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam, b)29, 30 eller 40 a § lagen (1994:1563) om tobaksskatt, c) 28, c) 28, (1994:1564) om alkoholskatt, eller (1994:1564) om alkoholskatt, d) 14 § (2018:696) om d) 14 § e) 12 § 2. beslut om återbetalning skatt på avfall, 2. beslut om återbetalning eller kompensation enligt 9 kap. 2, 3, 5, kompensation enligt 9 kap. 2, 3, 5, 5 a, 6, 5 a, 6, 8 a, 10 eller 11 § eller någon 12–15 §§ (1994:1776) om skatt på energi. 12–15 §§ skatt på energi. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2018:701. Ärendet och dess beredning gav regeringen i uppdrag att i samråd med göra en översyn av avfallsskatten och vid behov föreslå vissa förändringar av skattens utformning då det gäller befrielse eller undantag från skatten. I uppdraget ingick även att bedöma skatte- och miljöeffekter samt ekonomisk potential vid utvinning av material och mineraler ur nedlagda avfallsanläggningar. Inom ramen för uppdraget tog fram promemorian Översyn av deponiskatten (Fi2014/00198/S2). Promemorians lagförslag finns i bilaga 1 och en sammanfattning finns i bilaga 2. Förslagen har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i . gav regeringen i uppdrag att i samverkan med föreslå ändringar eller andra förslag som gynnar sanering av nedlagda avfallsanläggningar, såsom utvinning av material och mineraler (s.k. deponiåtervinning). Inom ramen för det uppdraget tog fram promemorian Återvinning ur nedlagda avfallsanläggningar (Fi2016/00774/S2). Promemorians lagförslag finns i bilaga 4 och en sammanfattning finns i bilaga 5. Förslagen har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissyttrandena finns tillgängliga i . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 9, 10 och 12. Vissa redaktionella ändringar har även gjorts. 4.1Lagen om skatt på avfall Avfallsskatten är ett bland flera styrmedel på avfallsområdet som syftar till att styra avfall från deponering mot andra sätt att hantera avfall i enlighet med avfallshierarkin. Avfallshierarkin har slagits fast i EU:s avfallsdirektiv (och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv) och har införts i . Enligt lagen (1999:673) om skatt på avfall, förkortad LSA, tas skatt ut på avfall som förs in på avfallsanläggningar eller uppkommer på industrianläggningar, där farligt avfall eller annat avfall till en mängd av deponeras eller förvaras . Avfallsskatten är utformad så att alla skattskyldiga betalar i skatt per ton avfall (för ) som deponeras oavsett avfallsslag. 2019/20:124 I propositionen som föregick avfallsskattens införande (prop. 1998/99:84) angav regeringen att avsikten med skatten var att öka de ekonomiska incitamenten att behandla avfall på ett från miljö- och naturresurssynpunkt bättre sätt. I propositionen föreslog regeringen skattebefrielse för vissa behandlingsmetoder och avfallsslag, huvudsakligen branschspecifika industriavfall. Utgångspunkten var att det för dessa avfallsslag och behandlingsmetoder inte fanns några miljömässigt bättre alternativ till deponering . Det bedömdes heller inte finnas möjligheter till att minska mängderna genom processförändringar, val av råvaror etc. En avfallsskatt på dessa avfallsslag skulle därför sakna styreffekt. I artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat EUF-fördraget, anges att statligt stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion (selektivitet), är oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Planer på nya stöd eller stödsystem eller ändringar av befintliga sådana, med vissa undantag, ska anmälas till Europeiska kommissionen enligt artikel 108.3 i EUF-fördraget. Medlemsstaterna får inte införa dessa stödåtgärder förrän kommissionen granskat dem (genomförandeförbudet). Stöd som kommissionen betraktar som statligt stöd och som lämnats utan att det har anmälts i förväg eller som anmälts men genomförts innan det godkänts, dvs. står i strid med genomförandeförbudet, ska som regel betalas tillbaka. En skatteåtgärd som motiveras av skattesystemets karaktär och allmänna systematik är inte selektiv även om den kan ge en fördel för vissa företag. Bedömningen av om en skatteåtgärd är selektiv görs statsstödsrättsligt i tre steg. Först avgränsas referenssystemet, dvs. det nationella skattesystem som selektivitet ska bedömas mot. Därefter görs en bedömning av om det finns avvikelser från referenssystemet som innebär att jämförbara företag behandlas olika med beaktande av syftet med skattesystemet. Om sådana avvikelser finns är åtgärden selektiv om de inte motiveras av skattesystemets natur och logik. Kommissionen har i beslut i ärende NN 161/2003 bedömt att de undantag och befrielser från avfallsskatt som ges enligt LSA inte utgör statligt stöd eftersom det ingår i systemets natur och logik att medge avdragen samt att undanta visst avfall. Slutsatsen grundar sig på att det inte finns några tekniker som miljömässigt är att föredra framför deponering. Enligt beslutet ska svenska myndigheter följa upp utvecklingen av nya, miljövänligare alternativ till deponering och ändra lagen om avfallsskatt i enlighet med resultaten av en sådan uppföljning. Om nya, miljövänligare alternativ till deponering tas fram, ingår undantagen och avdragen inte längre som en naturlig del av systemets natur och logik. Skattebefrielse vid deponering av vissa Regeringens förslag: Befrielsen från avfallsskatt slopas för returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper samt för kolavfall och stoft och slam från rening av rökgaser vid framställning av aluminium. Gränsvärdet för hur mycket cesium-137 som får ingå i biobränsleaska som befrias från avfallsskatt höjs från 5 kilobecquerel till 10 kilobecquerel per kilogram torrsubstans. Regeringens bedömning: Befrielsen från avfallsskatt för övriga avfallsslag bör kvarstå oförändrad. Förslag och bedömning i promemorian Översyn av deponiskatten överensstämmer delvis med regeringens. I promemorians lagförslag anges att befrielsen från avfallsskatt bör slopas även för slam från framställning av dikalciumfosfat och natriumfosfat, kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumfluorid samt masugnsslagg från metallurgiska I promemorian föreslås även att begreppet biobränsleaska byts ut mot torv- eller trädbränsleaska. och tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. avstyrker förslaget med anledning av att det helt saknas underlag för att bedöma de administrativa kostnaderna. vidare att konsekvensutredningen är bristfällig. () och ifrågasätter skattebefrielsen för merparten av dagens avfall eftersom den leder till att det inte skapas ekonomiska incitament att utveckla alternativ till KI anger vidare att en skatt kan ha en styrande effekt även om det inte finns alternativ till deponering eftersom skatten skulle kunna begränsa konsumtionen av varor som ger upphov till avfall. Kemikalieinspektionen anser att underlaget i promemorian avseende kalciumfluoridslam och masugnsslagg är otillräckligt. och kemiindustrierna i (IKEM), avstyrker förslaget att skattebefrielsen för kalciumfluoridslam från framställningen av aluminiumfluorid ska upphöra. motiven till de föreslagna förändringarna måste ses över, i synnerhet vad gäller förslaget att skattebefrielse för deponering av natriumfosfat och dikalciumfosfat ska tas bort med anledning av att den enda tillverkarens produktion har upphört. Avfall anser att avdrag bör införas för flygaska från avfallsförbränning. att avdragsmöjligheten bör kvarstå för slagg från metallurgiska processer motsätter sig att avdragsmöjligheten för masugnsslagg som produceras i stålindustrin slopas. accepterar förslaget att slopa avdragsmöjligheten för returfiberavfall och avsvärtningsslam men betonar att avdragsmöjligheten för aska från förbränning av avsvärtningsslam bör behållas. 2019/20:124 SveMin stödjer slutsatsen att det inte bör göras några förändringar av gällande reglering avseende fluor- och svavelhaltigt avfall från rökgasrening vid tillverkning av järnmalmspellets. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt 11 § LSA får den som är skattskyldig göra avdrag för skatt för visst konventionellt avfall samt för visst branschspecifikt avfall. Med konventionellt avfall avses uttjänta produkter, varor, förpackningar och annat avfall som inte är en direkt följd av en industriell produktionsprocess eller verksamhet. Syftet med uppdraget till var att undersöka om samma eller liknande förutsättningar som föranledde skattebefrielserna enligt LSA fortfarande kvarstår. Däremot ingick det inte i uppdrag att överväga de ursprungliga skälen till skattebefrielserna. ingick inte heller i uppdraget att se över om ytterligare avfallsslag borde Vad KI och anför om att skattebefrielsen av vissa avfallsslag leder till att det inte skapas några incitament till att ta fram alternativ till deponering, behandlas därför inte i denna Av samma anledning behandlas inte heller Avfall begäran att skattebefrielse även bör ges för flygaska från Regeringen håller med de remissinstanser, bl.a. , IKEM och Kemikalieinspektionen, som anser att skattebefrielsen bör kvarstå för slam från framställning av dikalciumfosfat och natriumfosfat, kalcium- fluoridslam från framställning av aluminiumfluorid samt masugnsslagg från metallurgiska processer. Regeringen bedömer även att skattebefrielsen för övriga listade avfallsslag, utom returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper, kolavfall samt stoft och slam från rening av rökgaser vid framställning av aluminium, bör kvarstå eftersom samma eller liknande förutsättningar som föranledde skattebefrielsen fortfarande gäller. Vissa avfallsslag uppkommer inte längre i eftersom berörd Detta är t.ex. fallet för slam från framställning av dikalciumfosfat och natriumfosfat. Om sådan framställning återupptas kvarstår dock samma eller liknande förutsättningar som föranledde Regeringen anser därför inte att skattebefrielsen bör slopas för avfallsslag endast baserat på att den industriprocess som alstrat avfallet inte finns i . Regeringen anser inte heller att den möjlighet till avsättning som finns för kalciumfluoridslam från framställning av aluminiumfluorid, är tillräcklig för att skattebefrielsen för detta avfall ska slopas. Avsättningsmöjligheten är så begränsad och specialiserad att den inte kan ses som en långsiktigt hållbar lösning. Regeringen håller med de remissinstanser, bl.a. , som anser att skattebefrielsen för slagger från metallurgiska processer bör kvarstå. Mängden masugnsslagg är direkt relaterad till volymen producerat råjärn och kan inte minskas genom andra tillverkningsprocesser. dessutom möjlighet att få avsättning för all masugnsslagg. skattebefrielsen för andra slagger från metallurgiska processer bör kvarstå för att undvika gränsdragningsproblem. Avseende returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper är situationen en annan. Returfiberavfallet består av fiber, sand, plast, ståltråd, lim och andra föroreningar som finns i det insamlade Avsvärtningsslam uppstår vid massatillverkning baserad på returpapper och består huvudsakligen av oljehaltigt färgpigment. Metallhalterna är relativt låga och delar av slammet kan förbrännas. Vid förbränning är askhalten dock hög på grund av den höga halten oorganiskt material och nästan all aska deponeras. Returfiberavfall och avsvärtningsslam är till stor del organiskt avfall vilket är förbjudet att deponera . Länsstyrelserna har tidigare utfärdat dispenser för deponering när förbränningskapacitet saknats, vilket är fallet. förbränns i stort sett allt returfiberavfall och avsvärtningsslam. Regeringen föreslår därför att skattebefrielsen slopas för returfiberavfall och avsvärtningsslam från upparbetning av returpapper. Däremot håller regeringen med Skogsindustrierna om att skattebefrielsen för aska från eldning av avsvärtningsslam bör kvarstå eftersom samma eller liknande förutsättningar som föranledde skattebefrielsen i allt väsentligt fortfarande gäller. Viss aska har med framgång använts för anläggningsandamål men finns det inte avsättning för all sådan aska. Avseende kolavfall samt stoft och slam från rening av rökgaser vid framställning av aluminium har situationen ändrats sedan skattebefrielsens införande. I framställs aluminium genom smältelektrolys (primäraluminium) eller genom omsmältning av skrotmaterial (sekundäraluminium). För att utvinna primäraluminium används en elektrolysugn, som är utrustad med anod- och katodblock som huvudsakligen består av kol, samt en kryolitsmälta. Med denna moderna processteknik uppstår inga större mängder avfall som behöver deponeras. Elfilterstoft och slam från rökgasrening förekommer inte längre. Kolrester uppstår fortfarande men har avsättning genom att det säljs till andra företag som en produkt. Eftersom det finns processteknik som medför att elfilterstoft och slam från rökgasrening inte uppstår samt att det finns avsättning för kolrester, föreslår regeringen att skattebefrielsen för dessa avfallsslag slopas. Däremot bör skattebefrielsen för katodrester och blästerstoft inte slopas eftersom samma eller liknande förutsättningar som föranledde skattebefrielsen fortfarande kvarstår. Ett av avfallsslagen som skattebefrias enligt 11 § LSA är biobränsleaska, vars halt av cesium-137 uppgår till minst fem kilobecquerel per kilogram och som förts in till en avfallsanläggning som uppfyller de krav som fastlagt för deponering av sådan aska. har beslutat om nya föreskrifter och allmänna råd om hantering av kontaminerad aska (SSMFS 2012:3). Nytt i SSMFS 2012:3 är att hantering av torvaska som är kontaminerad med cesium-137 eller naturligt förekommande radionukleider regleras, vilket tidigare inte gjorts. I föreskrifterna definieras kontaminerad aska som torv- eller trädbränsleaska som innehåller mer än 1 kilobecquerel per kilogram torrsubstans cesium-137 eller där aktivitetsindex 2 är större än 1. Aktivitetsindex är enligt samma föreskrift en beräkningsmetod för att begränsa stråldosen till människa då flera naturligt förekommande radionukleider bidrar till exponering vid hantering av kontaminerad aska. Enligt föreskrifterna ska kontaminerad aska som överskrider gränsvärdena för återvinning deponeras. Kontaminerad aska får endast återvinnas om halten av cesium-137 är lägre än 10 kilobecquerel per kilogram torrsubstans och aktivitetsindex är mindre än 1. 2019/20:124 torv- och trädbränsleaska i föreskrifter skiljer sig alltså från begreppet biobränsleaska i LSA. I den remitterade promemorian föreslås att nomenklaturen i LSA uppdateras för att stämma överens med nuvarande föreskrifter. Det skulle i så fall innebära att begreppet biobränsleaska byts ut mot begreppet torv- och trädbränsleaska. Regeringen bedömer dock att betydelsen av begreppet biobränsleaska jämfört med begreppen torv- och trädbränsleaska inte kan anses vara detsamma. För att undvika att dagens undantag breddas genom att torvaska läggs till i lagtexten eller snävas in genom att gälla endast trädbränsle och inte annat biobränsle, bör dagens begrepp biobränsleaska kvarstå i LSA. Däremot föreslår regeringen att gränsvärdet för hur mycket cesium-137 som ska ingå i en biobränsleaska för att avdrag enligt 11 § LSA ska medges, uppdateras från 5 kilobecquerel till 10 kilobecquerel per kilogram torrsubstans i enlighet med kraven i nuvarande föreskrifter. Kraven avseende aktivitetsindex som finns i författning gäller enbart torvaska och behöver därmed inte läggas till i LSA. synpunkter bemöts i konsekvensanalysen under avsnitt 11.3. Förslaget föranleder ändringar i 11 § LSA. Undantag från avfallsskatt för avfall som deponeras eller förvaras på vissa Regeringens förslag: I undantag från avfallsskatt på anläggningar som används för deponering av eller förvaring av enbart vissa avfallsslag ska avfallsslaget sand läggas till. Regeringens bedömning: Befintliga undantag från avfallsskatt för avfall på anläggningar där deponering eller förvaring uteslutande sker av visst avfall bör i övrigt kvarstå oförändrade.