prop · H703148 · 2020-04-15 00:00:00 — Ett försäkringsföretag som har beviljats sådant undantag, bl.a. från kraven på kapitalbas och solvens- och minimikapitalkrav, ska åtminstone ha tillgångar som uppgår till ett belopp som motsvarar försäkringstekniska avsättningar för egen räkning, ett särskilt anpassat och riskbaserat kapitalkrav, särskilt anpassade garantibelopp, en tillräcklig kapitalbas, och ett företagsstyrningssystem som säkerställer att företaget styrs på ett sunt och ansvarsfullt sätt. Med stöd av bemyndiganden i anslutning till dessa bestämmelser (1 kap. 23 § 2–6 FRL och 7 kap. 2 § första stycket 2–6 försäkringsrörelseförordningen [2011:257]) har meddelat föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2015:9) om försäkringsföretag som har beviljats undantag beroende på storlek. Föreskrifterna innehåller detaljerade bestämmelser bl.a. om tillåtna tillgångar och värderingen av dem, kapitalbasens sammansättning, olika kapitalkrav och garantibelopp och krav i fråga om företagsstyrningssystem. Enligt regeringens uppfattning är dessa undantag och alternativa krav inte tillräckligt anpassade efter understödsföreningarnas förutsättningar. Det bör därför införas särskilda undantag och krav för understödsföreningarna. En ordning där beviljar individuellt anpassad dispens i enskilda fall, på det sätt som förespråkar, är enligt regeringens uppfattning inte tillräckligt förutsebar för föreningarna. Ett sådant dispensförfarande kan också förväntas vara mer resurskrävande för , även om det är ett begränsat antal understödsföreningar. Därmed finns det också en risk att ett sådant dispensförfarande skulle medföra ökade kostnader för inspektionens handläggning av ärenden, vilket skulle drabba de enskilda föreningarna. Genom lagreglerade undantag blir det förutsebart och tydligt vilka bestämmelser som understödsföreningarna får vara undantagna från och vilka regler som i stället ska gälla, och inspektionens prövning av ett enskilt ärende blir mindre omfattande och därmed mindre kostsam. Regeringen anser därför att det inte finns tillräckliga skäl för ett individuellt dispensförfarande. Undantag är förenliga med En stor del av försäkringsrörelselagens bestämmelser om krav på drivande av försäkringsrörelse genomför i svensk rätt Solvens II-direktivet. Undantag från lagen måste därför vara förenliga med direktivet. 2019/20:148 inte tillämpas på försäkringsgivare som driver verksamhet av begränsad omfattning. Detta framgår av att vissa särskilt angivna typer av verksamheter, tjänster och organisationer undantas från direktivets tillämpningsområde (artiklarna 3–12). Av skälen i direktivet framgår att det inte hindrar medlemsstaterna från att ha nationella regler om registrering och tillsyn när det gäller försäkringsgivare som är undantagna från direktivets tillämpningsområde (skäl 6). Det anförda innebär att det står medlemsstaterna fritt att utforma egna regler för de företag och verksamheter som faller utanför Solvens II-direktivets tillämpningsområde. Sannolikt uppfyller samtliga understödsföreningar villkoren för undantag i direktivet beroende på storlek (artikel 4), och många uppfyller villkoren för undantag beroende på verksamhet (artikel 10.1) som gäller organisationer som tillhandahåller försäkringsförmåner endast vid dödsfall och där storleken av förmånerna inte överstiger den genomsnittliga begravningskostnaden för en avliden eller där förmånerna utgår genom serviceförmåner. EU-regleringen på försäkringsrörelseområdet utgör därför inte något hinder mot att ha en särreglering för vissa försäkringsföreningar. Villkor för att beviljas undantag Att införa anpassade krav motiveras av att understödsföreningar ska kunna fortsätta med en verksamhet som de i många fall drivit , och som anses värd att bevara. Den ytterligare möjligheten att beviljas undantag bör därför endast gälla för understödsföreningar som var registrerade som understödsföreningar och tillämpat den upphävda lagen. Eftersom tjänstepensionskassor omfattas av den nya lagstiftningen om tjänstepensionsföretag, bör det även krävas att föreningen inte meddelar tjänstepensionsförsäkring. Slutligen bör det krävas att en förening inte väsentligt ändrar inriktning eller omfattning på sin försäkringsverksamhet i förhållande till den verksamhet som drevs av föreningen när den var en understödsförening, eftersom det är den verksamheten som motiverar att föreningen beviljas undantag. Grunden för att tillåta lindrigare krav skulle inte längre kvarstå om en förening väsentligt ändra inriktningen eller omfattningen av verksamheten i samband med eller efter att undantag beviljats. Detta bör därför framgå av villkoren för att beviljas undantag. Flera remissinstanser efterfrågar förklaring till vad som avses med att väsentligt ändra verksamheten. I kravet på att föreningen inte får väsentligen utöka omfattningen eller ändra inriktningen ligger att en förening inte får börja meddela helt nya typer av försäkringar, börja erbjuda försäkringar till en ny och utökad krets av ersättningsberättigade eller att försäkringsförmånerna höjs väsentligt. För att en försäkring ska anses som ny måste det röra sig om en försäkring som rör en helt annan typ av risk. För att beviljas undantag bör det också krävas att understödsföreningen uppfyller de krav som gäller för undantag beroende på storlek (1 kap. 19 § FRL). Att föreningens verksamhet är begränsad och uppfyller de kriterier som anges i den bestämmelsen är en förutsättning för att Solvens II-direk- tivet inte ska vara tillämpligt. Tillstånd för understödsföreningar att driva försäkringsrörelse Efter utgången av 2020 är det inte möjligt för understödsföreningar som inte har ansökt om tillstånd att driva försäkringsrörelse enligt försäkringsrörelselagen att fortsätta med sin verksamhet. De måste därför ansöka om tillstånd att driva försäkringsrörelse , för att inte behöva likvideras. Tillstånd att driva försäkringsrörelse regleras i 2 kap. FRL, och det är som prövar sådana frågor (15 §). efterfrågar förtydliganden när det gäller tillämpningen av detta kapitel för understödsföreningarna. Tillståndsförfarandet i försäkringsrörelselagen är inte särskilt anpassat för ansökningar från företag som ansöker om undantag från vissa krav i lagen. Det är exempelvis uppenbart att det inte bör krävas en viss kapitalbas när försäkringsrörelsen påbörjas (2 kap. 10 § FRL) för en förening som kommer att undantas från bestämmelserna om kapitalbas (7 kap. FRL). När det gäller den synpunkt som vissa remissinstanser framför angående behovet av en verksamhetsplan instämmer regeringen i att det krav som ställs på en sådan för försäkringsföretag i allmänhet framstår som alltför högt för de nu aktuella föreningarna. Det är dock lämpligare att , som prövar ansökningar om tillstånd att driva försäkringsrörelse, bedömer om det finns skäl att med stöd av det befintliga bemyndigandet utfärda särskilt anpassade föreskrifter om verksamhetsplan för föreningarna. Föreningarna behåller subjektsidentitet vid omvandling En förening som ges tillstånd att driva försäkringsrörelse enligt försäkringsrörelselagen kommer att styras av ett nytt regelverk. En understödsförening som ges tillstånd blir en försäkringsförening. Föreningen kommer dock i grunden att vara densamma och en omvandling innebär inte att företaget i fråga ska anses vara en annan juridisk person, vilket efterfrågar klargöranden om. På motsvarande sätt förhåller det sig för en tjänstepensionskassa som omvandlas till ett tjänstepensionsföretag (se prop. 2018/19:158 s. 818 och prop. 2018/19:161 s. 32). 5.2Föreningar ska ansöka om att beviljas undantag och delas in i större och mindre föreningar Regeringens förslag: Det ska krävas en ansökan och ett beslut om att undantag beviljas för att en förening ska få tillämpa anpassade regler. Undantag som beviljas ska avse antingen en mindre förening, dvs. en förening vars genomsnittligt beräknade försäkringsförmåner understiger ett halvt prisbasbelopp, eller en större förening, dvs. Bestämmelsen om att ska pröva frågor om undantag ska gälla även dessa undantag. Ett beviljat undantag ska upphöra att gälla om något av de belopp som gäller för att undantag beroende på storlek ska få beviljas har överskridits under tre på varandra följande år, och en förening ska anmäla överskridanden till . ska få besluta att ett undantag som har beviljats ska upphöra att gälla om föreningen väsentligen ändrar inriktningen eller utökar omfattningen av sin verksamhet. En förening ska vara skyldig att möjligt anmäla en sådan ändring till . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om beräkningen av försäkringsförmåner. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Enligt promemorians förslag ska mindre understödsföreningar inte ansöka om och beviljas undantag genom beslut, utan i stället bara göra en anmälan till . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. påpekar att det finns betydande skillnader i olika understödsföreningars verksamhet och tillstyrker en indelning i större och mindre föreningar. Inspektionen anser dock att alla föreningar ska ansöka om undantag och inte bara göra en anmälan, eftersom det annars inte är möjligt att pröva om kriterierna för en mindre förening är uppfyllda. Inspektionen anser att genomsnittligt beräknade försäkringsförmåner ska avse ett diskonterat värde av periodisk pensions- och sjukersättning. anser att de anpassade regler som föreslås för de mindre föreningarna bör gälla för samtliga föreningar, men att ett ansökningsförfarande ska gälla alla föreningar. är positiv till ett anmälningsförfarande för mindre föreningar, men anser att det är oklart hur det skiljer sig från ett ansökningsförfarande. Flera understödsföreningar anser att medlemsantal och ålder bör vara kriterier för att vara en mindre förening oavsett storleken på de beräknade försäkringsförmånerna. anser att det krävs komplicerade aktuariella beräkningar för att fastställa vilken kategori en förening tillhör vilket kan skapa problem för föreningarna. Skälen för regeringens förslag Olika reglering av olika kategorier av understödsföreningar bör införas Verksamheten i olika understödsföreningar skiljer sig åt när det gäller typ och omfattning. Det finns avsevärda skillnader bl.a. i fråga om antalet medlemmar, tillgångar och försäkringsförmånernas storlek. Vissa föreningars verksamhet är av så liten ekonomisk omfattning att det inte finns skäl att ställa några högre krav på dem, medan andra föreningars verksamhet är så pass omfattande att det är rimligt att ställa högre krav, både när det gäller regleringen i sig och i fråga om regelefterlevnad och tillsyn. Regeringen anser därför, i likhet med , att det bör göras en indelning i större och mindre föreningar som föreslås i promemorian. De särskilda regler som finns för försäkringsföretag syftar till att skydda försäkringstagares och andra ersättningsberättigades rätt till försäkringsersättning (se avsnitt 5.1). Därmed framstår utfästa försäkringsförmåner som ett mått på skyddsintresset för försäkringstagarna i föreningarna som kan utgöra en lämplig grund för uppdelning av föreningarna i två olika kategorier med olika nivåer på regleringen. Det kan konstateras att föreningar med ett stort antal medlemmar, men där försäkringsförmånerna per medlem är mindre, i regel bör ha större möjligheter att bära de administrativa kostnader som kan följa av ett mer krävande regelverk. 2019/20:148 I en förening med ett mindre antal medlemmar är det också möjligt att den enskilda medlemmen kan ha större insyn och kontroll över att verksamheten bedrivs på ett sätt som inte riskerar föreningens förmåga att fullgöra sina utfästelser. Även om de administrativa kostnaderna per medlem blir högre i en förening med ett mindre antal medlemmar, anser regeringen att det är rimligt att låta storleken på försäkringsförmånerna bli avgörande för nivån av skydd, dvs. hur omfattande regleringen av föreningen ska vara. Regelverket bör därför utformas så att de regler som ska gälla för mindre föreningar är anpassade efter deras mer begränsade verksamhet. Storleken på de beräknade försäkringsförmånerna utslagna per medlem eller annan ersättningsberättigad bör vara avgörande för vilka regler som gäller för en förening. Hur ska försäkringsförmånerna beräknas? Försäkringsförmånerna bör beräknas som nuvärdet av förväntade utbetalningar för löpande försäkringar minus värdet av de avgifter eller som föreningen kan ha att ytterligare uppbära för dessa försäkringar. Med utbetalningar avses alla utbetalningar kopplade till försäkringarna, dvs. även olika former av återbäring eller tillägg som inte är garanterade. Däremot bör inte sådant fritt eget kapital som är utbetalningsbart endast vid föreningens likvidation tas med vid beräkningen av försäkringsförmånerna. I fråga om beräkningen och värderingen av försäkringsförmånerna bör de mer detaljerade bestämmelserna kunna meddelas i förordning eller myndighetsföreskrifter, och det bör därför införas ett bemyndigande som gör det möjligt. Gränsen mellan större och mindre föreningar Den beloppsmässiga gränsen mellan de båda kategorierna av föreningar bör dras vid försäkringsförmåner motsvarande ett halvt prisbasbelopp, vilket innebär (2 kap. 7 § socialförsäkringsbalken och 1 § förordningen [2019:572] om prisbasbelopp och förhöjt prisbasbelopp för ). Detta är i ungefärlig nivå med den beloppsmässiga gränsen för undantag när det gäller de s.k. begravningskassorna, dvs. (2 kap. 2 § föreskrifter och allmänna råd [FFFS 2015:8] om försäkringsrörelse). Gränsen bör gälla för såväl verksamhet med sjuk- och olycksfallsförsäkring (skadeförsäkring) som livförsäkringsverksamhet. Föreningar som har genomsnittligt beräknade försäkringsförmåner som understiger det beloppet bör benämnas mindre föreningar. En sådan gränsdragning innebär att endast några få understödsföreningar ingår i kategorin större föreningar. Slutligen anser regeringen att det inte bör skapas en möjlighet för föreningar med få medlemmar att ändå räknas som en mindre förening, vilket några remissinstanser efterfrågar. Enligt regeringens uppfattning gör storleken av försäkringsförmånerna i dessa föreningar att det är rimligt att ställa högre krav på dem, i syfte att säkerställa ett tillräckligt skydd för försäkringstagarna. 2019/20:148 Kravet på att ansöka om undantag ska gälla alla föreningar På samma sätt som för undantagen beroende på storlek (1 kap. 19 och 19 b §§ FRL) bör det vara som efter ansökan prövar om understödsföreningar ska beviljas undantag (1 kap. 22 § FRL). I promemorian föreslås att mindre föreningar i stället ska omfattas av ett anmälningsförfarande. Flera remissinstanser anser dock att det är oklart vad som är skillnaden mellan det ansökningsförfarande och det anmälningsförfarande som föreslås i promemorian. De ifrågasätter också hur ett anmälningsförfarande förhåller sig till bestämmelserna om ansökan om tillstånd att driva försäkringsrörelse i försäkringsrörelselagen. En understödsförening som väljer att bli försäkringsförening ska ansöka om tillstånd att driva försäkringsrörelse enligt bestämmelserna i försäkringsrörelselagen, och ska vid sin prövning av en sådan ansökan bedöma föreningens möjligheter att klara kraven i den lagen även utifrån de undantag från bestämmelserna i lagen som kan vara aktuella för föreningen. Eftersom alla föreningar kommer att behöva ansöka om sådant tillstånd framstår inte fördelarna med ett anmälningsförfarande som särskilt stora. Som anför skulle det inte heller vara möjligt att pröva om kriterierna för att kategoriseras som en mindre förening är uppfyllda om föreningen endast anmäler sig som undantagen. Regeringen anser därför att det inte bör införas något sådant anmälningsförfarande för mindre föreningar som föreslås i promemorian, utan alla föreningar bör omfattas av kravet på att ansöka om att beviljas undantag. Genom att prövar vilken kategori en förening tillhör kommer det inte heller krävas av föreningen själv att göra de avgörande beräkningarna av om den är en större eller mindre förening, vilket, som påpekar, kan vara en komplicerad process. Det bör på motsvarande sätt som för undantagen beroende på storlek krävas att en tidigare understödsförening som beviljas undantag anmäler om en beloppsgräns överskrids. Ett beviljat undantag ska upphöra att gälla från och med det fjärde året om någon av de gränserna har överskridits under tre på varandra följande år. Föreningarna bör även vara skyldiga att anmäla om de väsentligen ändrar inriktningen eller omfattningen av sin verksamhet. Om en förening väsentligen ändrar inriktningen eller utökar omfattningen av sin verksamhet ska få besluta att ett beviljat undantag ska upphöra att gälla. 5.3Verksamhet som avser försäkringsförmåner vid dödsfall Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon möjlighet att bevilja undantag i enskilda fall för försäkringsföretag som tillhandahåller försäkringsförmåner vid dödsfall och driver annan verksamhet. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. I promemorian föreslås att det ska vara möjligt även för understöds- föreningar som driver annan verksamhet tillsammans med verksamhet av- Prop. 2019/20:148 seende försäkringsförmåner vid dödsfall att få undantag i enskilda fall. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att den befintliga möjligheten till undantag för s.k. begravningskassor enligt 1 kap. 20 § FRL bör upphävas, och att det i vart fall inte bör införas ytterligare en dispensmöjlighet för understödsföreningar som driver annan verksamhet tillsammans med verksamhet avseende försäkringsförmåner vid dödsfall. ifrågasätter vilken lag som ska tillämpas om undantag beviljas eftersom det inte finns något bemyndigande som gör det möjligt för att meddela föreskrifter för verksamheten. Skälen för regeringens bedömning: I försäkringsrörelselagen finns möjlighet till undantag i ett enskilt fall från hela eller delar av den lagen för försäkringsföretag som bara tillhandahåller vissa särskilda typer av förmåner vid dödsfall (1 kap. 20 § 1). Det är fråga om ett individuellt dispensförfarande. Bestämmelsen har sin grund i ett undantag i Solvens II- direktivet (artikel 10.1). Det vore i och för sig möjligt att undanta även andra föreningar än sådana som enbart ägnar sig åt förmåner vid dödsfall, förutsatt att föreningens verksamhet är sådan att den uppfyller villkoren för undantag beroende på storlek (1 kap. 19 § FRL, som har sin grund i artikel 4 i Solvens II-direk- tivet). Regeringen anser emellertid, i likhet med , att det inte finns tillräckliga skäl att införa ytterligare möjligheter till lindrigare krav för föreningar som driver sådan verksamhet. Befintliga undantagsbestämmelser tillsammans med de ytterligare möjligheter till undantag som föreslås i denna proposition bör anses tillräckliga, och det bör därför inte införas någon sådan möjlighet till undantag i enskilda fall som föreslås i promemorian. 5.4Näringsrättsliga bestämmelser för understödsföreningar som beviljas undantag Regeringens förslag: Både större och mindre försäkringsföreningar ska få beviljas undantag från de näringsrättsliga bestämmelserna om information, förbud mot försäkringsfrämmande verksamhet, tillgångar, skulder och försäkringstekniska avsättningar, investeringar, kapitalbas, solvens- och minimikapitalkrav, interna modeller, företagsstyrning, offentliggöranden och grupptillsyn. Det ska i stället krävas att föreningarna 1.säkerställer att information till försäkringstagare och de som erbjuds att teckna en försäkring är anpassad efter försäkringens art och tydligt visar försäkringens villkor och värdeutveckling, att andra ersättningsberättigade ges den information de behöver och att försäkringsbrev innehåller uppgifter om villkoren för försäkringen, 2.har tillgångar som minst uppgår till ett belopp som motsvarar de beräknade försäkringsförmånerna med tillägg av ett belopp som motsvarar ett schablonberäknat kapitalkrav, 3. har samtliga tillgångar placerade på ett aktsamt sätt, och 4.styrs på ett sunt och ansvarsfullt sätt i medlemmarnas intresse. Särskilda anpassningar av kraven ska göras för mindre föreningar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om information, beräkning av försäkringsförmåner, tillgångar, kapitalkrav och styrning. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås inte någon möjlighet för föreningarna att beviljas undantag från bestämmelserna om information, registerföring och principer om aktieägarengagemang eller att kraven ska vara anpassade efter om undantaget avser en mindre förening. I promemorian föreslås att större föreningar ska ha ett mer omfattande företagsstyrningssystem, och att regeringen eller den myndighet som regeringen ska få meddela föreskrifter om vilka krav som ska gälla i stället för samtliga krav som undantas. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. och flera understödsföreningar anser att föreningarna bör kunna beviljas undantag även från bestämmelserna om krav på registerföring av tillgångar, förmånsrätt och principer för aktieägarengagemang. anser att det även för större föreningar är tillräckligt att styrelsen säkerställer en sund och ansvarsfull styrning. Flera understödsföreningar anser att det är oklart vilka föreskrifter som ska gälla i stället för de undantagna, att regleringen inte får bli för administrativt eller ekonomiskt betungande och att det inte bör leda till skärpningar jämfört med . Flera understödsföreningar anser att kraven på information är för stränga med hänsyn till föreningarnas verksamhet och behoven hos deras medlemmar. Skälen för regeringens förslag På samma sätt som i den befintliga undantagsregleringen för små försäkringsföretag bör det tydligt anges vilka bestämmelser som föreningarna får beviljas undantag från och vad som i stället ska gälla för föreningar som har beviljats undantag. Utgångspunkten bör vara vilka krav som är motiverade med hänsyn till den verksamhet som föreningarna driver, dvs. att den inte drivs affärsmässigt eller med vinstintresse och att den ofta är av mycket begränsad omfattning. De anpassade kraven bör som huvudregel inte vara högre än det som gällt enligt den reglering som styrt understödsföreningarnas verksamhet, vilket några understödsföreningar anser är väsentligt. Det är dock möjligt att den nya regleringen i enskilda fall kan innebära att det kommer att ställas högre krav på en förening. I den upphävda lagen om understödsföreningar anges kraven på styrelseledamöterna och deras ansvar för hur föreningens verksamhet bedrivs (27 a och 28 §§). Kraven innebär bl.a. att styrelsen ska se till att föreningens verksamhet organiseras och drivs på det sätt som bäst tillgodoser medlemmarnas och övriga förmånsberättigades intressen och att förvaltningen av medel i föreningen är ordnad på ett betryggande sätt. allmänna råd (FFFS 2005:1) om styrning och kontroll av finansiella företag är fortfarande tillämpliga för understödsföreningar, men är sedan genomförandet av Solvens II-direktivet inte längre tillämpliga för försäkringsföretag. För försäkringsföretagen finns det i försäkringsrörelselagen ett utförligt regelverk om företagsstyrning som bygger på Solvens II-direktivet (10 kap.). Ytterligare bestämmelser om företagsstyrning finns också i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/35 av om komplettering av och rådets direktiv /138/EG om upptagande och utövande av försäkringsverksamhet (Solvens II). Det är uppenbart att dessa krav skulle bli mycket svåra eller omöjliga att leva upp till för de flesta understödsföreningar. Verksamheten i understödsföreningarna är begränsad och innebär inte heller lika stora risker som i andra försäkringsföretag, som i regel bedriver långt mer omfattande verksamhet.