prop · H703191 · 2020-06-30 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:191 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har gjort i rapporten – resultat, kostnader och effektivitet (RiR 2020:7). övergripande slutsats är att det finns tecken på bristande resultat av återvändandeverksamheten, bl.a. baserat på den relativt höga andelen ärenden som avslutas utan utresa. anser vidare att den övergripande ekonomistyrningen på området är svag och att det råder ett svagt helhetsperspektiv i styrningen och samordningen av återvändandeverksamheten. Regeringen välkomnar granskning och konstaterar att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla regeringens styrning av de myndigheter som är ansvariga för att personer som inte får vistas i lämnar landet – frivilligt eller vid behov med tvång. Regeringen instämmer helt i den rekommendation som handlar om behovet av att överväga hur överföring av information mellan myndigheterna i återvändandearbetet kan förbättras. Regeringen instämmer delvis i övriga rekommendationer. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. 3.2Myndigheternas uppdrag, ansvarsfördelning och Styrningen av återvändandeverksamheten ......................... Informationsutbyte mellan myndigheterna......................... Målkonflikter försvårar återvändande ................................ Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1Ärendet och dess beredning har granskat resultat, kostnader och effektivitet i återvändandeverksamheten. Återvändandeverksamhet bedrivs av , och Kriminalvården. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten – resultat, kostnader och effektivitet (RiR 2020:7), se bilagan. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som har redovisat i sin rapport. har granskat hur regeringen styrt återvändandeverksamheten och hur myndigheterna har genomfört denna verksamhet . Granskningen har också omfattat vilka resultat verksamheten uppnår och hur mycket den kostar. Granskningsobjekten är regeringen, , , och Kriminalvården. Som motiv till granskningen uppger att det finns indikationer på att den ambition som socialförsäkringsutskottet har uttalat när det gäller återvändande, nämligen att den som har fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut förväntas återvända, inte uppnås fullt ut. Enligt identitetsutredning har det beräknats att mellan 20 000 och 50 000 personer vistas i utan tillstånd och att antalet ökar (SOU 2017:93). bedömer att endast en dryg tredjedel av 55 000 återvändandeärenden –2022 kommer att avslutas genom att personen återvänder självmant. Myndigheten bedömer att 31 000 ärenden kommer att överlämnas till antingen för att personen avvikit eller för att beslutet ska verkställas med tvång. Av dessa beslut bedöms färre än 13 000 verkställas med tvång. finner tecken på bristande resultat av återvändandeverksamheten. Av de drygt 23 000 återvändandeärenden som följt hade drygt hälften avslutats med en registrerad utresa medan vart fjärde ärende hade preskriberats. Hälften av ärendena överlämnades till polisen och av dem hade enbart en mindre andel verkställts med tvång. minskade antalet avslutade återvändandeärenden som kostnaderna ökade . Det kan delvis förklaras av att kunde verkställa relativt många enkla beslut om av- eller utvisning och av att förvarsverksamheten byggts ut under dessa år. anser att den nuvarande ansvarsfördelningen innebär att myndigheternas uppdrag överlappar varandra och att det finns samordnings- och gränsdragningsproblem samt risk för effektivitetsförluster till följd av att en myndighet i vissa delar av 2019/20:191 verksamheten ska genomföra eller bära kostnader av beslut som en annan myndighet har fattat. Enligt visar granskningen på svagheter i regeringens samlade mål-, resultat- och anslagsstyrning av återvändandeverksamheten. Svagheterna anses höra ihop med att verksamheten bedrivs av tre olika myndigheter, som finansieras inom två olika utgiftsområden, och som styrs från tre olika enheter på . Regeringen följer inte heller verksamhetens samlade kostnader eller resultat av verksamheten på regelbunden basis. Återvändandeverksamheten utgör en mindre delverksamhet inom respektive myndighet och myndigheterna får själva ansvara för att prioritera hur mycket resurser som ska avsättas till denna. påtalar att verksamheten är beroende av att myndigheterna kan utbyta information om ärenden och personer med varandra men att ett sådant informationsutbyte försvåras av oförenliga itsystem och möjligen även av sekretessregleringen. Information överförs manuellt mellan systemen, vilket leder till både informationsförluster och omfattande fel. noterar därutöver ett antal målkonflikter som försvårar verksamheten samt en del förutsättningar som är svåra att påverka, t.ex. är individens egen motivation att återvända, mottagarländernas vilja att ta emot sina medborgare samt det nationella handlingsutrymmet inom ramen för EU-gemensamma regelverk av betydelse för verksamheten. 1.se över myndigheternas uppdrag och ansvarsfördelning, samt överväga förändring av myndighetsorganisationen på området, 2.stärka samordningen av mål-, resultat- och ekonomistyrningen för återvändandeverksamheten, och 3.överväga hur överföring av information mellan myndigheterna i återvändandearbetet kan förbättras. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i att det är angeläget att effektiviteten i myndigheternas återvändandearbete förbättras, särskilt som antalet fattade avlägsnandebeslut ökar. Regeringen välkomnar därför granskning. I kohortstudie har det långsiktiga utfallet av återvändandet på individnivå följts upp, vilket tillför värdefull kunskap om området. Det finns en mängd faktorer som påverkar möjligheten att verkställa av- eller utvisningsbeslut som behöver beaktas när resultatet av återvändandeverksamheten ska bedömas. innebär en registrering i ärendehanteringssystem. Sådana ärenden kan omfatta såväl aktiva som inaktiva ärenden. De inaktiva ärendena, som likväl omfattas av statistiken, kan t.ex. avse personer vars beslut om av- eller utvisning inte kan verkställas på grund av sjukdom eller personer som har uppehållstillstånd enligt den nya möjligheten till uppehållstillstånd för studier i den tillfälliga lagen. avslutar återvändandeärendet vid utresa, avskrivning, ny prövning och överlämnande till polisen. Att de ärenden som inte har avslutats är öppna innebär att kan följa ärendena och återuppta arbetet med att genomföra verkställigheten när det är möjligt. Även när det gäller aktiva ärenden finns det förhållanden som har betydelse för möjligheten att verkställa ett återvändandebeslut, vilka ligger utanför såväl regeringens som myndigheternas omedelbara kontroll. Utöver individens personliga inställning, vilken i många fall är avgörande för återvändandet, är det av betydelse vilka länder som personerna kommer ifrån. Ett flertal länder tar inte emot medborgare som inte återvänder självmant och dessa beslut kan därför inte verkställas med tvång. Om en stor andel av ärendena rör personer som ska återvända till länder som kräver att deras medborgare frivilligt lämnar ökar alltså antalet återvändandeärenden som inte kan verkställas utan den enskildes medverkan. Vid bedömningen av resultaten i är det också viktigt att jämföra med internationella förhållanden. har av återvändandeärendena avslutats genom att personen lämnat . Det är en väsentligt högre nivå än EU-genomsnittet. –2020 har drygt 80 000 personer med beslut om av- eller utvisning registrerats som utresta från . lämnar rekommendationer som rör ansvarsfördelning, styrning och informationsutbyte. Återvändandeverksamheten är ett komplext område där det, som nämnts ovan och som också konstateras i , finns flera förklaringar till att beslut inte alltid kan verkställas som inte alls hänger samman med myndighetsorganisation eller regeringens styrning. 3.2Myndigheternas uppdrag, ansvarsfördelning och organisation Regeringen instämmer delvis i första rekommendation. Att förändra ansvarsfördelningen, t.ex. genom att flytta uppdrag mellan myndigheter eller att bilda en ny myndighet, skulle emellertid ta stora resurser i anspråk, men inte med säkerhet väsentligt förbättra resultaten eftersom många andra faktorer än ansvarsfördelning och organisation påverkar återvändandet. Ett huvudsakligt motiv till verkställighetsreform, där ansvaret flyttades från till , var att öka förutsättningarna för självmant återvändande. Att öka antalet personer som återvänder självmant är fortfarande prioriterat för regeringen och bedöms ha bättre förutsättningar att påverka självmant återvändande jämfört med alternativa organisationslösningar. 2019/20:191 nuvarande organisationen ger också möjlighet för att integrera arbetsuppgifter som krävs för att möjliggöra återvändande i de processer och kontakter myndigheten har med sökanden under asylutredningen. Det handlar t.ex. om att klarlägga sökandens identitet, förmedla en realistisk bild av möjligheten att få uppehållstillstånd och att informera sökanden om konsekvensen av att inte följa ett beslut om av- eller utvisning. Även med en förändrad ansvarsfördelning skulle samordning och nära samverkan behövas mellan berörda myndigheter givet myndigheternas kärnuppdrag och befogenheter när det t.ex. gäller prövning av asylärenden, beslut om av- eller utvisning och att vid behov använda tvång m.m. resultat i jämförelse med andra EU-länders resultat pekar inte heller på något behov av stora organisatoriska förändringar. Regeringen delar därför inte bedömning att ansvarsfördelningen mellan myndigheterna behöver ses över i grunden eller att en förändring av myndighetsorganisationen behöver övervägas. påtalar också att det finns överlappningar mellan myndigheternas uppgifter. Eftersom myndigheterna arbetar med olika delar av processen är det nödvändigt med en viss överlappning. är det inte uteslutet att det finns möjligheter till effektivisering i de delar där det finns överlappande uppdrag och dubbla funktioner. Regeringen anser även att det kan finnas utrymme för en effektivisering av arbetet inom respektive myndighet. Regeringen instämmer delvis i andra rekommendation. utgångspunkt är att en ändamålsenlig styrning kännetecknas av att mål-, resultat- och anslagsstyrningen tydliggör vilka förväntningar och regeringen har på verksamheten. anser att styrningen av återvändandeverksamheten är svag, otydlig och splittrad. konstaterar t.ex. att regeringen inte har preciserat vad återvändandeverksamheten förväntas kosta eller vilka resultat den förväntas uppnå samt att mycket ansvar för att fördela medel till den löpande verksamheten, som ska leda fram till verkställighet, har delegerats till och regionala organisationer. anser att svagheterna kan förklaras av att återvändandeverksamheten utgör en mindre delverksamhet hos tre olika myndigheter. Den finansieras från två olika utgiftsområden som skilda utskott i ansvarar för, och ansvaret för myndighetsstyrningen är fördelat på tre olika enheter inom . Hur många som återvänder och hur stor resursåtgången blir beror på en mängd förhållanden som inte är helt förutsebara, t.ex. antalet asylsökande och antalet personer som får avslag på ansökan om uppehållstillstånd samt vilka länder de sökande kommer ifrån. Ett volymmål lämpar sig därför, enligt regeringens mening, mindre väl i detta sammanhang. Regeringen anser att styrning på en övergripande nivå generellt ger bättre förutsättningar för flexibilitet och ett effektivt resursutnyttjande. I flera efterföljande regleringsbrev för har regeringen påtalat att återvändandet ska öka. Regeringen strävar dock efter att beslut om hur detta ska genomföras ska fattas så nära verksamheten som möjligt. och återvändandeverksamhet finansieras i huvudsak genom förvaltningsanslag. Det vore att frångå gängse principer för myndighetsstyrning om regeringen skulle ange hur dessa medel ska fördelas mellan olika delar av myndigheternas verksamheter och i olika regioner. I vissa fall kan dock en tydlig styrning där regeringen tar ansvar för hur resurser prioriteras vara ändamålsenlig. En avvägning mellan behovet av flexibilitet och nyttan av tydlig och detaljerad styrning kan därför behöva göras i vissa fall. Ett exempel på återvändandeområdet där regeringens styrning har förtydligats är förvarskapaciteten. Regeringens uppfattning är att rutinerna för samarbete mellan berörda enheter inom och principen om gemensam beredning av alla regeringsbeslut säkerställer att styrningen samordnas inom , oavsett vilket av de av beslutade utgiftsområdena som finansierar verksamheten och hur frågorna fördelas mellan enheter i . Granskningen tar heller inte hänsyn till att det dessutom handlar om ett fåtal handläggare inom som ansvarar för myndighetsstyrning och budget. Dessa träffas regelbundet, både i budget- och myndighetshandläggarmöten som budgetsamordningsfunktion kallar till, men också i det dagliga arbetet. utgångspunkt är att en ändamålsenlig styrning kännetecknas av att kostnaderna följs upp samlat och för olika delar, drivs inom budgeterade ramar och att en eventuell ökning av kostnaderna återspeglas i resultaten. Att resultat och kostnader inte följs åt 2016 till 2018 är något som särskilt uppmärksammas av . Eftersom förutsättningarna skiljer sig åt bland personer som är aktuella för återvändande ett givet år samt att kostnader får effekt på resultatet kommande år är det inte med nödvändighet så att kostnader och resultat alltid följer varandra, vilket också noteras av . Till exempel var 2016 då många personer återtog sin asylansökan, vilket innebär att resurserna som krävs för att personen ska återvända blir begränsade för dessa personer. Antalet förvarsplatser fördubblades också , vilket förklarar varför kostnaderna har ökat. Regeringen instämmer dock i att det finns vissa brister i kostnadsuppföljningen av återvändandeverksamheten. För att kunna analysera om och hur kostnaderna påverkar resultatet behöver kostnaderna följas än den studerat. För att det ska vara möjligt behöver de personalrelaterade kostnaderna kunna särredovisas. Återvändandeverksamhet inom och sker inte sällan i samband med annan myndighetsutövning vilket medför svårigheter att särskilja dessa kostnader. särredovisar kostnaderna för förvar och kostnaderna på anslag 1:7 Utresor för avvisade och utvisade, anslagspost 1 . Kriminalvården särredovisar antal transporterade klienter per beslutande myndighet, utrikes transporterade klienter indelat i personalintensitet (uppdelat på kriminalvårdsklienter och migrationsklienter) samt kostnad 2019/20:191 per transporterad klient som finansieras med anslag 1:7 Utresor för avvisade och utvisade, anslagspost 2 Kriminalvården. särredovisar däremot inte kostnaderna för återvändande eller annan verksamhet när det gäller personal. Det beror på att gränspolisverksamheten omfattar både gränskontroller och verkställighetsarbete. Vidare förekommer det även att annan polisiär personal utför gränspolisiära uppgifter. Regeringen noterar att de kostnader som använder baseras på uppskattningar. Möjligheterna att följa de faktiska kostnaderna för återvändandeverksamhet är begränsade. Regeringen instämmer helt i tredje rekommendation om vikten av ett förbättrat informationsutbyte och registerkvalitet. Överlämningen av ärenden från till behöver fungera bättre och regeringen instämmer därför i att åtgärder behöver vidtas i denna del. Det kan också finnas behov av ökad samsyn t.ex. kring när och vilka ärenden som ska lämnas över från till . konstaterar också att statistik och uppgifter innehåller brister. Här vill regeringen inledningsvis lyfta fram det viktiga utvecklingsarbete med nya statistikdatabas, , och myndighetens ärendehanteringssystem som på regeringens uppdrag pågått för att bl.a. uppnå enhetlighet i rapporteringen av statistik för återvändande och förvar. De åtgärder som vidtagits bedöms resultera i en mer kvalitetssäkrad information. Dessutom pågår ett digitaliseringsarbete inom som kommer att leda till att ärenden kan överlämnas digitalt till domstolarna och, i ett senare skede, även till . Detta kommer att leda till att arbetet effektiviseras och att den administrativa hanteringen underlättas. har utöver de specifika rekommendationerna studerat om återvändandeverksamheten har nödvändiga förutsättningar för att kunna bedrivas effektivt. Vissa av förutsättningarna som försvårar återvändandearbetet är, enligt , resultatet av prioriteringar där andra intressen har övervägt. Det gäller t.ex. den nya möjligheten till uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå som infördes i det s.k. gymnasieregelverket i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . Den nya möjligheten till uppehållstillstånd innebär att vissa ensamkommande unga som fått, eller annars skulle ha fått, ett beslut om avvisning eller utvisning under vissa förutsättningar kan få uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå. I förarbetena (prop. 2017/18:252 s. 31) uttalade regeringen bl.a. att eftersom förslaget om en ny möjlighet till uppehållstillstånd endast är en tillfällig ordning för en klart avgränsad grupp utlänningar bedömer regeringen att de långvariga effekterna på återvändandearbetet bör bli små. Regeringen kan konstatera att återvändandeområdet är komplext, vilket inte sällan leder till att motstridiga intressen måste vägas mot varandra. I granskningen framförs också att regleringen för folkbokföring och samordningsnummer kan underlätta för personer som vistas i landet utan tillstånd att arbeta och hålla sig undan myndigheterna. Även dessa regelverk har enligt andra syften än ett effektivt återvändande. Som också noterar har regeringen uppmärksammat samma problematik och har gett en särskild utredare i uppdrag att utreda och föreslå åtgärder som förbättrar förutsättningarna för att fastställandet av en persons bosättning är korrekt och att rätt personuppgifter registreras i folkbokföringsdatabasen om dem som är folkbokförda (dir. 2019:54). Syftet med utredningen är att åstadkomma ett regelverk som ökar förutsättningarna för att folkbokföringen är tillförlitlig och ändamålsenlig samt förhindrar att folkbokföringsuppgifter kan utnyttjas på ett felaktigt sätt. I uppdraget ingår även att lämna förslag om ett säkrare system för samordningsnummer i syfte att tillgodose behovet för både enskilda och andra aktörer av en tillförlitlig och användbar identitetsbeteckning för personer som inte är eller har varit folkbokförda. Flera av de andra frågor som lyfter fram omfattas av den parlamentariska utredning, Den framtida svenska migrationspolitiken (dir. 2019:32), som ska presentera sitt betänkande . 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning och konstaterar att den utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att vidareutveckla regeringens styrning av de myndigheter som bedriver återvändandeverksamhet. Regeringen vill också inledningsvis framhålla att flera åtgärder som förbättrar förutsättningarna för ett effektivt återvändandearbete har vidtagits sedan granskningsperiod. • Av målet för verksamhetsutveckling i myndighetens regleringsbrev framgår att i asylärenden ska fokus särskilt ligga på att tidigt i processen klarlägga de sökandes identitet och hemvist, vilket är en förutsättning för att möjliggöra återvändande. •Benägenheten att återvända minskar generellt . En kortare vistelsetid ökar därför förutsättningarna för återvändandearbetet. För att minska antalet öppna migrationsmål och korta handläggningstiderna tillfördes migrationsdomstolarna medel i vårändringsbudgeten . Denna resursökning förväntas förkorta den sammantagna vistelsetiden i mottagandet och på så sätt förbättra förutsättningarna för återvändande för de som fått avslag på sin asylansökan. 2020 fick i uppdrag att analysera och redovisa bidragande faktorer och möjliga åtgärder för att öka självmant återvändande och för att minska andelen personer som återvändandearbete beroende av individens inställning, om en resehandling finns samt om individen är tillgänglig. bl.a. att det som måste arbeta mer med är Vad gäller arbete med att säkerställa den sökandes identitet verkar individens benägenhet att medverka till att klarlägga sin identitet vara större före av- eller rekommendation framgår det vidare även av denna rapport att det är av stor vikt att och utvecklar arbetet med att införa digital informationsöverföring mellan myndigheterna. • Ytterligare resurser har tilldelats för att bygga upp angavs i anslagsvillkoret för anslagspost. av medlen endast får användas för inrättande av nya I regleringsbrev anges att antalet förvarsplatser minst ska uppgå till 520 stycken. förvarskapaciteten har på så sätt specificerats och regeringens ambition Flera lagförslag som kan bidra till ett ökat återvändande bereds också Dessa handlar bl.a. om ett fastställande av en förteckning över säkra ursprungsländer och anpassningar av svensk rätt till tre nya EU-förordningar om Schengens informationssystem (SIS). Med anledning av första rekommendation avser regeringen att låta genomföra en analys av effektiviteten i , och Kriminalvårdens arbete med återvändande som inkluderar förslag på åtgärder som skulle kunna effektivisera arbetet inom ramen för nuvarande organisation. analys bör även omfatta de dubbla funktioner för t.ex. resebeställningar och tillhandahållande av eskort som påtalats från sida och identifiera de eventuella behov av förändringar som kan finnas beträffande Som ett led i att stärka den ekonomiska styrningen avseende återvändandeverksamheten ser regeringen också behov av vissa åtgärder. När det gäller kostnadsuppföljning kommer att från och återvändandeverksamheten vilket kommer att kunna bidra till en bättre bild av de sammantagna kostnaderna. Regeringen kommer att följa hur kostnaderna utvecklas inom de delar av återvändandeverksamheten där det är möjligt. Som påtalar i sin tredje rekommendation behöver informationsöverföringen mellan myndigheterna utvecklas. Regeringen har tidigare gett myndigheterna uppdrag på detta område som bl.a. handlade om att genomföra en försöksverksamhet i syfte att effektivisera återvändandet. Regeringen avser nu att ge och i uppdrag att redovisa vilken information respektive myndighet anser skulle behöva överföras från till för att förbättra förutsättningar att verkställa beslut om av- eller utvisning. Myndigheterna ska också redovisa sin respektive syn på vilken information som inte kan lämnas med nuvarande regler, och vid behov lämna förslag på förändringar som kan möjliggöra ökad relevant informationsöverföring. Regeringen delar avslutningsvis även iakttagelser av behovet av samsyn mellan myndigheterna när det gäller bedömningar av verkställbarhet och identitetshandlingar. Det kan t.ex. finnas behov av en gemensam rutin för vilka handlingar och vilken information som behöver finnas i ett ärende om utresa i Kriminalvårdens regi för att myndigheten ska kunna göra en resebeställning. Regeringen avser att följa upp hur detta kan åstadkommas bl.a. i de årliga myndighetsdialogerna. Regeringen anser i och med denna skrivelse att är slutbehandlad. – resultat, kostnader och efektivitet är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och efektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och efektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom efektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur efektiv den statliga verksamheten är. Efektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-555-8 rir 2020:7