prop · H80343 · 2020-10-28 00:00:00 — Kontrollförordningens avgiftsbestämmelser och den svenska finansieringen I likhet med vad som gäller enligt den tidigare kontrollförordningen har medlemsstaterna enligt den nya kontrollförordningen i stor utsträckning möjlighet att välja om livsmedelskontrollen ska finansieras med avgifter eller med offentliga medel. Vissa kontroller, bl.a. av vissa varor och djur vid import och av slakterier och styckningsanläggningar, måste dock finansieras genom avgifter (artiklarna 78 och 79). I de fall det är obligatoriskt att ta ut en avgift reglerar förordningen vilka kostnader som avgifterna ska täcka och hur de ska beräknas (artiklarna 81 och 82). Vid bristande efterlevnad av regelverket ska den ansvariga aktören bära samt- liga kostnader som uppkommit till följd av myndigheternas åtgärder (artikel 138.4). Enligt den nya kontrollförordningen ska medlemsstaterna även säker- ställa att det finns tillräckliga finansiella resurser för att de behöriga myndigheterna ska kunna utföra annan offentlig verksamhet (artikel 78) och medlemsstaterna får ta ut avgifter för att täcka kostnaderna för denna verksamhet (artikel 80). Även när det gäller annan offentlig verksamhet kan medlemsstaterna välja finansieringsform. finansieras den ordinarie livsmedelskontrollen huvudsakligen genom avgifter. Kontrollen i primärproduktionen finansieras dock genom Kontroll av slakterier och vilthanteringsanläggningar är Prop. 2020/21:43 delvis finansierade med allmänna medel. Vidare är de nationella kontroll- programmen, som bl.a. omfattar kontroll av restsubstanser, bekämpnings- medelsrester, salmonella och dioxin i fet fisk från , delvis anslagsfinansierade. Avgiftsfinansieringen sker bl.a. genom en årlig kontrollavgift, en avgift för godkännande eller registrering och en bemanningsavgift vid bl.a. Även kontroll som ligger utanför den ordinarie kontrollen – såsom uppföljande kontroll på grund av tidigare konstaterad bristande efterlevnad eller kontroll som utförs efter klagomål (tidigare s.k. extra offentlig kontroll) – är avgiftsfinansierad i enlighet med vad som före- skrivs i kontrollförordningen (artiklarna 79.2 c och 80) och i förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jord- Det nuvarande systemet med årlig kontrollavgift Den årliga kontrollavgiften fastställs av kontrollmyndigheterna och betalas i förskott genom ett helt avgiftsbelopp för varje påbörjat kalen- Avgiften ska betalas oavsett om myndigheterna kontrollerar verk- samheten eller inte. Avgiften baseras på principen om full kostnadstäckning, men med möjlighet till nedsättning. storlek beräknas genom en schabloniserad riskbedömning av varje kate- gori av företag. Genom schablonen fastställs olika verksamheters kontroll- behov, utifrån bl.a. verksamhetens risk, omfattning och tidigare Riskklassningsmodellen har utarbetats av och är även vägledande för kommunerna. trollavgifterna med utgångspunkt i en riskklassning av anläggningen och den timtaxa som kommunfullmäktige beslutat. I fråga om avgifter som tas ut av statliga kontrollmyndigheter och kontrollorgan har rätt att meddela föreskrifter om hur dessa ska beräknas. beslutar om gällande timtaxa för sin egen kontrollverksamhet. Bör ett system med obligatorisk efterhandsdebitering införas? I promemorian görs bedömningen att det nuvarande systemet med en årlig avgift som betalas i förskott för varje påbörjat kalenderår bör ersättas av ett system med obligatorisk efterhandsdebitering. ställningstagandet är den kritik som från flera håll riktats mot systemet med en årlig kontrollavgift som betalas i förskott. Statskontoret har t.ex. i en rapport dragit slutsatsen att den årliga avgiften skapar vissa pedagogiska problem gentemot enskilda näringsidkare eftersom kontrollen i vissa fall utförs , nästkommande år På samma sätt kan det enligt Statskontoret också uppstå problem om den beräknade tiden inte stämmer överens med den tid som kontrollmyndigheten faktiskt använder, eller om kontrollen helt ute- blir (Statskontorets rapport [2015:17] Avgifter i livsmedelskontrollen – Förslag på en mer effektiv avgiftsfinansiering). Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller ställer sig i huvudsak positiva till bedömningen att det nuvarande systemet bör ersättas med ett system som innebär att avgiften betalas efter utförd kontroll. remissinstanser, däribland , flera kommuner, Företa- 2020/21:43 garna och instämmer i den kritik som riktats mot det nuvarande systemet och anser att en obligatorisk efterhandsdebitering skulle öka legitimiteten för avgifterna och tydliggöra sambandet mellan avgift och utförd kontroll. Även regeringen gör bedömningen att det nuvarande systemet har brister. Som flera instanser framför kan det vara svårt att skapa förståelse för ett avgiftssystem som innebär att det kan gå mycket mellan det att avgiften betalas och kontrollen utförs. Regeringen anser därför att det nuvarande systemet med årlig avgift bör ersättas av ett system som innebär att avgiften debiteras först efter det att kontrollen har utförts. Efterhandsdebitering ger en tydligare koppling mellan avgift och kontroll och möjliggör att den faktiska kontrolltiden kan beaktas vid avgiftsberäkningen. Enligt regeringens mening bör efterhands- debitering av kontrollavgiften vara obligatorisk för samtliga kontrollmyn- digheter för att säkerställa likvärdighet i kontrollen. Flera remissinstanser, bl.a. Kommunala miljöchefer, kommun, och stad ser en risk att den administrativa bördan kommer att öka vid en obligatorisk efterhandsdebitering av avgiften och att kontrollmyndigheterna får en ökad osäkerhet när det gäller budget och planering. För anläggningar där kontroller sker kan kontrollmyndigheten dock, i stället för att fakturera näringsidkaren efter varje kontrollbesök, välja att debitera . Vidare kommer kontroll- myndigheten inte längre fakturera de aktörer som inte ska kontrolleras och faktureringen kommer att bli mer utspridd över året. Under förutsättning att de gemensamma kostnaderna för administration, såsom registerhållning, är inbakade i timtaxan bör det totala antalet fakturor snarare minska eller åtminstone ligga på ungefär samma nivå som med nuvarande system. Vidare är behovet av en väl fungerande plan för kontrollverksamheten, för att bl.a. kunna säkerställa tillräckliga personella resurser, lika nödvändig oavsett när myndigheten debiterar kontrollavgif- ten. Enligt regeringens mening är det därför svårt att se att en övergång till efterhandsdebitering av avgift skulle påverka den administrativa bördan eller möjligheten att planera kontrollverksamheten i någon nämnvärd utsträckning. Inledningsvis kan det dock uppstå vissa merkostnader och kontrollmyndigheterna kan behöva lägga på att förklara att avgif- ten även inkluderar administrativa kostnader och inte enbart tiden för själva kontrollbesöket. i menar att den årliga kontrollavgiften fungerar som en påtryckning för kontrollmyndigheten att utföra kontroll. När det gäller detta vill regeringen betona att valet av debiteringsform självklart inte kan vara styrande för om kontroll utförs eller inte. Utebliven kontroll måste följas upp och sanktioneras i egen ordning, oavsett debite- ringsform. Om en kommun inte fullgör de skyldigheter som följer av dess kontrolluppdrag får förelägga kommunen att avhjälpa bristen (18 § livsmedelslagen). Sammanfattningsvis bedömer regeringen således, i likhet med prome- , att fördelarna med ett system med efterhandsdebitering överväger nackdelarna och att efterhandsdebitering bör vara obligatorisk för alla kontrollmyndigheter. En årlig avgift bör därför inte längre tas ut för den ordinarie livsmedelskontrollen. beräknas storleken på den årliga avgiften med utgångspunkt i riskklassningsmodell och kontrollmyndighetens fast- ställda timtaxa. Med stöd av den nuvarande riskklassningsmodellen får myndigheten fram en schabloniserad kontrolltid i antal timmar. Livsmedelsföretagen, Kommuner och Regioner och anser att obligatorisk efterhandsdebitering inte bör införas förrän tagit fram en ny riskklassningsmodell för beräkning av kontrollavgift. Enligt uppgift från , som arbetar med att se över den nuvarande riskklassningsmodellen, kommer en ny modell att kunna tillämpas fullt ut tidigast . Enligt regeringens mening är det inte nödvändigt att invänta detta arbete innan ett system med efterhandsdebitering kan börja tillämpas. I avvaktan på att en ny riskklassningsmodell införs kan om möjligt anpassa den nuvarande modellen i den utsträckning som det behövs. En övergång till efterhandsdebitering möjliggör för kontrollmyndigheten att i större utsträckning än lägga det faktiska antalet kontrolltimmar till grund för avgiftsberäkningen. Storleken på avgiften kan därmed i större utsträckning än styras av det faktiska kontrollbehovet. Förutom den faktiska tiden för själva kontrollbesöket kommer myndigheten även att behöva debitera kostnader hänförliga till för- och efterarbete och gemen- samma administrativa kostnader som exempelvis registerhållning. Vid efterhandsdebitering finns det inte någon risk att ett företag betalar för kontroll som kontrollmyndigheten inte hinner genomföra. För företag med låga risker kan den nya ordningen innebära att kontroll inte utförs och att avgift därmed endast tas ut de år som kontroll utförs. Såsom bl.a. och anför kan detta medföra att exempel- vis små företag med låga risker kan få betala en högre kostnad för kontroll de år som avgift debiteras, i stället för att kostnaden fördelas jämnt mellan åren. Företagens totala kostnader för kontroll bedöms dock inte öka på grund av en övergång till efterhandsdebitering. Enligt regeringens bedöm- ning är det snarare sannolikt att företag som inte kontrolleras så ofta kommer att få lägre avgifter än eftersom en efterhandsdebitering möjliggör att lägga den faktiska kontrolltiden till grund för avgiftsberäk- ningen. Avgift för prövning av godkännanden och registrering samt för övrig annan offentlig verksamhet ska den som hos en behörig myndighet ansöker om godkännande, eller anmäler registrering, av en anläggning för att driva livsmedelsverk- samhet eller för att tillverka snus och tuggtobak eller för dricksvattenför- sörjning som huvudregel betala en avgift för myndighetens godkännande- prövning eller registrering. En kommun är skyldig att ta ut en avgift för att täcka kostnaderna för denna prövning eller registrering. Avgiftens storlek fastställs av den behöriga myndigheten. får meddela föreskrifter om hur en avgift som tas ut av en statlig myndighet ska beräk- nas (13–16 §§ förordningen om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter). I förarbetena till livsmedelslagen uttalade regeringen att prövningsavgiften bör motsvara den årliga kontrollavgiften och att registreringsavgiften bör motsvara en timmes arbete i enlighet med 2020/21:43 fastställd timtaxa. Kontrollmyndigheterna har dock möjlighet att ta ut lägre avgifter för små och medelstora företag (prop. 2005/06:128 s. 169 f.). väcker frågan vad som ska gälla vid debitering av avgifter som tas ut i ärenden om prövning och registrering av anlägg- ningar och anser att denna typ av avgifter bör debiteras i efterhand. Regeringens bedömning ovan om att avgift bör tas ut efter utförd kontroll gäller endast den ordinarie livsmedelskontrollen. När det gäller avgift för ärenden om prövning och registrering bör det, liksom , vara upp till kontrollmyndigheten att bestämma när avgiften ska tas ut. Eftersom systemet med årlig avgift föreslås ersättas av ett system med efterhandsdebitering kan prövningsavgiften dock inte längre motsvara den årliga kontrollavgiften (jfr prop. 2005/06:128 s. 169 ff.). En prövning av om en anläggning kan godkännas kan dessutom variera i komplexitet och tiden som läggs på denna prövning återspeglar inte nödvändigtvis den kontrolltid som bedöms nödvändig när verksamheten är i drift. Regeringen delar därför promemorians bedömning att prövningsavgiftens storlek i stället bör motsvara kostnaderna för prövningen. Även registreringsavgif- ten och andra avgifter för verksamhet som utgör annan offentlig verksam- het bör fastställas utifrån myndighetens kostnader. Avgifternas storlek bör liksom fastställas av den behöriga myndigheten. kan meddela föreskrifter om hur en avgift som tas ut av en statlig myndig- het ska beräknas (se mer om författningsregleringen nedan). På samma sätt som bör kommunerna även i fortsättningen vägledas av i sin avgiftssättning. När det gäller kostnader för annan offentlig verksamhet än ärenden om godkännande och registrering av anläggningar, t.ex. kostnader för utfär- dande av officiella intyg eller attesteringar, bör det vara möjligt att ta ut avgifter i den mån verksamheten inte finansieras genom den avgift som verksamhetsutövaren betalar för offentlig kontroll. Den avgift som tas ut för prövning, registrering eller övrig annan offentlig verksamhet ska inte hindra att avgift även tas ut för utförd kontroll . Föreskrifter om avgift för annan offentlig verksamhet I 28 § livsmedelslagen finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet att betala avgift för offentlig kontroll samt för prövning eller registrering enligt lagen, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen. Bemyndi- gandet innefattar rätt att meddela föreskrifter om skyldighet för kommunerna att ta ut sådan avgift. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidare meddela föreskrifter om beräkningen av de avgifter som tas ut av statliga myndigheter och av kontrollorgan. Ärenden om godkännande samt registrering av anläggningar är exempel på annan offentlig verksamhet, men sådan verksamhet omfattar även andra åtgärder, som t.ex. kontrollmyndigheternas korrigerande åtgärder vid bristande efterlevnad. Det bör finnas en möjlighet att finansiera även sådan annan offentlig verksamhet som inte är prövning och registrering med avgifter. I enlighet med vad som föreslås i promemorian bör bemyndi- gandet i 28 § livsmedelslagen därför kompletteras med en rätt för rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela före- Prop. 2020/21:43 skrifter om skyldighet att betala avgift även för annan offentlig verksam- och kommun anser att det finns behov av att tydliggöra vilka principer som kommunerna ska följa vid beräkningen av sådana avgifter som enligt EU:s kontrollförordning är icke-obligatoriska avgifter. Regeringen konstaterar att det nuvarande bemyndigandet i 28 § livsmedelslagen är begränsat till föreskrifter om beräkningen av sådana avgifter som tas ut av statliga myndigheter och kontrollorgan. Frågan om det finns behov av att styra kommunernas avgiftsberäkning när det gäller de icke-obligatoriska avgifterna genom föreskrifter skulle kräva en när- mare analys. Det saknas underlag att överväga denna fråga inom ramen för detta lagstiftningsärende. Kontrollförordningens allmänna principer för avgiftsuttag, och principerna för obligatoriska avgifter i de fall kommunen tar ut sådana, är dock direkt tillämpliga även för kommuner. I promemorian föreslås att det – för att möjliggöra föreskrifter om obliga- torisk efterhandsdebitering av kontrollavgift – bör införas ett nytt bemyn- digande som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer rätt att meddela förskrifter om betalningen av avgifter. Enligt rege- ringens bedömning omfattas dock möjligheten att meddela föreskrifter om tidpunkten för betalningen av en avgift av det befintliga bemyndigandet i 28 § första stycket livsmedelslagen, som ger regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer en rätt att meddela föreskrifter om skyldig- het att betala en avgift. Något behov av att komplettera den bestämmelsen med ett nytt bemyndigande finns således inte. Inte heller i övrigt finns det något behov av lagändringar med anledning av att systemet med årlig avgift ersätts av ett system med efterhandsdebitering av avgift. Kommuner och Regioner och påtalar vikten av att kontrollmyndigheterna får god tid på sig att ställa om från nuvarande system med årlig avgift till obligatorisk efterhandsdebitering. Föreskrifter om obligatorisk efterhandsdebitering av avgifter inom livsmedelskontrol- len kommer att meddelas av regeringen i förordning och regeringen kommer i samband med det arbetet att överväga lämplig tidpunkt för ikraftträdande och behovet av övergångsbestämmelser. I detta samman- hang kommer det bl.a. beaktas att kommunernas taxa för årlig avgift beslutas året innan det kalenderår som avgiften ska tas ut och att årlig avgift vanligtvis tas ut i förskott för varje påbörjat kalenderår. om obligatorisk efterhandsdebitering bör tidigast börja gälla . Regeringens förslag: Det ska införas en bestämmelse om tystnadsplikt med innebörden att den som i enskild verksamhet utför eller har utfört offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet inte obehörigen får röja eller utnyttja det som han eller hon har fått kännedom om medan Detsamma ska gälla den som i enskild verksamhet eller har utfört laboratorieanalyser, laboratorietester eller 2020/21:43 laboratoriediagnostik på prover som tas vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Det ska införas en upplysning om att offentlighets- och sekretessla- gen tillämpas i det allmännas verksamhet. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna lämnar inte några synpunkter på förslaget när det gäller denna lag. Se dock allmänna synpunkter i avsnitt 6.6. Skälen för regeringens förslag: Som det redogörs för i avsnitt 6.6 finns det i den nya kontrollförordningen bestämmelser om tystnadsplikt för den som utför offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (artikel 8). För kontrollmyndigheter i det allmännas verksamhet görs i det avsnittet bedömningen att befintliga sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) samt offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) tillgodoser kraven i den nya kontrollförordningen. Tystnads- plikten enligt artikel 8 ska emellertid även tillämpas på organ med delege- rade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter samt på officiella laboratorier. Offentlighets- och sekretesslagstiftningen är, med vissa undantag som inte är aktuella här, inte tillämplig utanför den offentliga sektorn. För att ska uppfylla den nya kontrollförord- ningens krav måste det därför i livsmedelslagen införas en bestämmelse om tystnadsplikt för dessa organ, fysiska personer och officiella laboratorier. I avsnitt 6.6 redovisas de närmare övervägandena om innehållet i bestämmelsen om tystnadsplikt. Bestämmelsen har utformats efter synpunkter från Lagrådet. 9.13Inköp under dold identitet Regeringens förslag: En kontrollmyndighet ska ha rätt att köpa in livs- medel under dold identitet om det är nödvändigt för att kontrollera att livsmedlet uppfyller gällande krav. Verksamhetsutövaren ska underrättas om det inköp som har skett under dold identitet och om resultatet av det så snart det kan ske utan att åtgärden förlorar sin betydelse. Promemorians förslag skiljer sig från regeringens i vissa avseenden. I promemorian föreslås att myndigheten får köpa in livsmedel under annan identitet och utan att ange avsikten med inköpet och endast om det är nöd- vändigt för att skydda människors eller djurs liv eller hälsa eller miljön. promemorian föreslås inte någon bestämmelse om att verksamhetsutövaren ska underrättas om att ett inköp skett under dold Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser har lämnat synpunkter och dessa behandlas i avsnitt 6.7. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 36 i den nya kontrollförord- ningen framgår att prover som de behöriga myndigheterna beställt av aktörer utan att identifiera sig får användas för offentlig kontroll. redovisas i avsnitt 6.7 förutsätter tillämpningen av bestämmelsen i artikel 36 att de behöriga myndigheterna ska kunna beställa varor via internet och annan distanskommunikation utan att identifiera sig. 2020/21:43 enlighet med den bedömning som redovisas i det avsnittet anser regeringen att det i livsmedelslagen bör införas en bestämmelse som kompletterar artikel 36 i förordningen. Regeringen anser vidare att en bestämmelse om inköp under dold identitet bör utformas så att det framgår att kontrollmyndigheten får göra inköpet om det är nödvändigt för att kontrollera att livsmedlet uppfyller gällande krav enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de EU-bestämmelser som lagen kompletterar. I kravet på att inköpet under dold identitet ska vara nödvändigt för kontrollen ligger att möjligheten att agera dolt ska vara en grundläggande förutsättning för att kontrollen ska vara effektiv och verkningsfull. Det innebär att den ansvariga myndigheten i första hand ska överväga de öppna arbetsformer som är tillgängliga för att kontrollera efterlevnaden av regelverket, t.ex. beställningar av livsme- del i myndighetens namn, dokumentkontroll och oannonserade besök. Om myndigheten exempelvis befarar att en produkt inte är förenlig med gällande krav och har skäl att misstänka att verksamhetsutövaren kommer att leverera en annan vara till kontrollmyndigheten än den som erbjuds på marknaden, kan köp under dold identitet vara motiverat. Behovet att kunna göra inköp under dold identitet aktualiseras främst när det gäller handel som sker genom distanskommunikation, men kontrollmyndighetens befo- genhet gäller även vid kontroller på plats. Bestämmelsen om inköp under dold identitet i livsmedelslagen motive- ras av det angelägna ändamålet att skydda liv och hälsa, men också av det angelägna ändamålet att skydda konsumenter mot fusk. I enlighet med de överväganden som redovisas i avsnitt 6.7 och till skillnad från vad som föreslås i promemorian, bör bestämmelsen om kontrollmyndighetens befogenhet att göra inköp under dold identitet i livsmedelslagen därför inte begränsas till de fall då det bedöms nödvändigt för att skydda liv och hälsa. En sådan avgränsning skulle hindra kontrollmyndigheten från att göra kontroller utifrån redlighetsaspekten. Kravet på att ett inköp under dold identitet ska vara nödvändigt för att kontrollera gällande krav innebär enligt regeringens bedömning att åtgärden är proportionerlig med hänsyn till ändamålen. Som framgår av avsnitt 6.7 införs inte någon möjlighet för kontrollmyn- digheten att använda sig av falska identitetshandlingar eller fingerade personnummer. En sådan möjlighet kräver ytterligare överväganden och författningsändringar. Bestämmelsen om inköp under dold identitet bör därför få en neutral utformning. Det bör anges att köpet får ske under dold identitet utan att det i lagtexten närmare konkretiseras vad som avses med detta. Med en sådan utformning ges myndigheterna en lagstadgad rätt att genomföra inköpet under alla former av dold identitet. Om kontrollmyndigheterna framöver ges författningsgrundad möjlighet att verka under ett fingerat personnum- mer, kan det praktiska tillämpningsområdet för myndigheten därmed bli större. Även utan ett system med fingerade personuppgifter kommer dock en bestämmelse om inköp under dold identitet få betydelse från 2020/21:43 Vidare framgår av avsnitt 6.7 att det bör införas en bestämmelse som kompletterar artikel 36.2 i fråga om tidpunkten för en underrättelse om att kontrollmyndigheten gjort ett inköp under dold identitet. I livsmedelslagen bör bestämmelsen utformas så att det anges att en verksamhetsutövare ska underrättas om köpet och resultatet av det så snart det kan ske utan att åtgärden förlorar sin betydelse. I förhållande till de kontrollobjekt som inte omfattas av kontrollförordningens tillämpningsområde, såsom dricksvat- tenproducenter, gäller endast den nationella bestämmelsen. Regeringens förslag: Kontrollmyndigheterna ska ha ett ända- målsenligt rapporteringssystem för den som vill anmäla misstänkta överträdelser av den nya kontrollförordningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.