prop · H703166 · 2020-05-14 00:00:00 — Mot bakgrund av att möjligheten att återkalla anstånd inte bör sträckas alltför långt görs bedömningen att grunderna för återkallelse bör begränsas till bl.a. sådana situationer där det är uppenbart att syftet med anståndsmöjligheten inte uppfylls. Det föreslås därför att ska kunna återkalla anstånd helt eller delvis om den skattskyldige har näringsförbud eller är försatt i konkurs. bör även kunna återkalla ett beslut om anstånd helt eller delvis om beslutet är felaktigt och felaktigheten beror på att den skatt- skyldige har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter. understrykas, bl.a. med anledning av vad Företagarna och advo- katsamfund anför, att det följer av 37 § andra stycket 3 förvaltningslagen (2017:900) att kan återkalla ett beslut om anstånd om de nu angivna förutsättningarna är uppfyllda. Den nu föreslagna åter- kallelsegrunden går inte heller utöver den motsvarande grunden i förvalt- Med anledning av vad JO anför bör det även nämnas att syftet med det aktuella förslaget är att åstadkomma en anståndsreglering som är mer ändamålsenlig och överblickbar för den enskilde. Det bedöms vidare att helt eller delvis ska kunna återkalla anstånd om det finns synnerliga skäl. Med synnerliga skäl avses här rena undantagssituationer som faller utanför de ovan föreslagna grunderna för Det kan t.ex. röra sig om fall där det kan konstateras att det företag som beviljats anstånd har använts som ett verktyg för att begå eko- nomisk brottslighet och där beslut om näringsförbud ännu inte har fattats. Regeringen anser, även med beaktande av vad Företagarna framför, att det är rimligt att ett anstånd ska kunna återkallas i fall som avses. dock betonas att avsikten med förslaget inte är att omständigheter som t.ex. att betalningssvårigheter har uppkommit efter att anstånd beviljats eller att någon näringsverksamhet inte bedrivs i sig ska kunna föranleda återkal- lelse enligt denna grund. Ett anstånd ska inte heller kunna återkallas enbart på den grunden att ett godkännande för F-skatt har återkallats. således att denna grund för återkallelse ska tillämpas restriktivt. Det ska slutligen även lyftas fram att anstånd enligt lagen om anstånd med inbetalning av skatt i vissa fall får beviljas för sådan avdragen skatt, arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt som ska redovisas i vissa deklara- tioner som anges i lagen. Det är således storleken på de skatter och avgifter som har redovisats i sådana deklarationer som avgör hur stort anstånds- beloppet kan vara. Dessa skatter och avgifter kan dock i vissa fall komma att sättas ned efter att anstånd har beviljats. En sådan situation kan t.ex. aktualiseras om genom ett omprövningsbeslut sätter ned de skatter och avgifter som anståndet avser. Regeringen anser att storleken på anståndsbeloppet som utgångspunkt bör bestämmas utifrån storleken på de skatter och avgifter som anståndet avser. Om de skatter och avgifter som anståndet gäller för har satts ned efter att anstånd beviljats, bör därför uttryckligen kunna återkalla anståndet i motsvarande En sådan återkallelse innebär att anståndsbeloppet sätts ned så att det motsvarar de skatter och avgifter som anståndet avser. I 9 § lagen om anstånd med inbetalning av skatt i vissa fall anges bl.a. att beslut enligt denna lag överklagas enligt bestämmelserna i 67 kap. SFL. Av detta följer att beslut om återkallelse av anstånd får överklagas till förvaltningsrätten. När det gäller beredningen av förslaget konstaterar att sju dagars remisstid är en alltför kort remisstid för att beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen ska anses vara uppfyllt, om inte exceptionella Det gäller särskilt eftersom det är fråga om ett förslag som rör en återkallelse av ett för den enskilde gynnande beslut och som har tagits fram inom . enligt Lagrådet på goda grunder antas att det kommer att finnas ett behov av i vart fall liknande återkallelsegrunder även efter det att nuvarande stöd Prop. 2019/20:166 har upphört. En möjlighet att läka bristen på beredning är därför enligt Lagrådet att det görs en utvärdering av lagstiftningen så snart de nuvarande bestämmelserna inte längre behövs för de nu aktuella stöden och att det därefter – om det skulle visa sig finnas ett behov av det – lämnas förslag till lämpliga anpassningar. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att det av 1 och 1 a §§ lagen om anstånd med inbetalning av skatt i vissa fall följer att möjligheten att bevilja anstånd är tidsbegränsad. Lagen som sådan är dock inte tillfällig och detta gäller även de nu föreslagna återkallelsemöjligheterna. Förslaget om återkallelse har beretts än vad som är sedvanligt, vilket beror på den exceptionella situation som råder under pandemin (se även avsnitt 5.4). Regeringen konstaterar att Lagrådet inte ifrågasätter behovet av att föreslå effektiva åtgärder för att stävja missbruk av den aktuella anståndsregleringen. Regeringen avser dock att noga följa utvecklingen och att, såsom förordas av Lagrådet, vid tillfälle utvärdera lagstiftningen och se över behovet av de föreslagna bestämmelserna. Regeringen kan då vid behov återkomma med förslag på lämpliga anpassningar av regelverket. Förslaget föranleder ändringar i 3 § lagen om anstånd med inbetalning av skatt i vissa fall. Regeringens förslag: Lagen ska träda i kraft . Lagen ska tillämpas på anstånd som har beviljats fr.o.m. . Anståndspromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i , Kammarrätten i , , och tillstyrker förslaget. Flertalet remissinstanser, däribland , , Justitiekanslern, konsulterna och (), har inga invändningar mot förslaget. ombudsmän () anser att det befintliga underlaget inte ger stöd för slutsatsen att en retroaktiv tillämpning av återkallelsemöjligheterna skulle vara godtagbar, bl.a. mot bakgrund av att en återkallelse kan få stora ekonomiska konsekvenser för enskilda. JO anför bl.a. att även om en bestämmelse inte träffas av regeringsformens uttryckliga förbud mot retroaktiv lagstiftning ska en retroaktiv tillämpning givetvis bara ske om det finns starka skäl som uppväger de konsekvenser detta får för de enskildas rättssäkerhet. Genom den föreslagna övergångsbestämmelsen görs en avvikelse från principen om gynnande besluts orubblighet, utan att det framgår vilka närmare överväganden som har gjorts i fråga om kraven på förutsebarhet och proportionalitet. anför att lagändringarna som rör anståndsavgiften bör gälla retroaktivt från den dag då regeringen beslutade om förbud mot att hålla allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, dvs. 2019/20:166 katsamfund avstyrker att de föreslagna bestämmelserna om återkallelse i 3 § andra stycket lagen (2009:99) om anstånd med inbetalning av skatt i vissa fall ska kunna tillämpas retroaktivt. Samfundet anför bl.a. att det inte framgår vilket behov det finns att kunna återkalla anstånd med retroaktiv Samfundet ifrågasätter även förenligheten med förbudet mot retro- aktiv skattelagstiftning i regeringsformen. Skälen för regeringens förslag: Ändringarna bör träda i kraft så snart Det föreslås därför att lagändringarna ska träda i kraft den Förslaget att anståndsavgiften ska tas ut på beviljat anståndsbelopp och först fr.o.m. den sjunde kalendermånaden efter att anstånd beviljats bör gälla alla anstånd som har beslutats med stöd av lagen (2009:99) om anstånd med inbetalning av skatt i vissa fall i dess lydelser På så sätt kommer alla de anstånd som har beviljats med stöd av de bestämmelser om s.k. tillfälliga anstånd som har föranletts av pandemin att omfattas av ändringen. Med anledning av vad anför bör det här understrykas att anstånds- avgiften enligt befintliga regler tas ut fr.o.m. kalendermånaden efter att anstånd beviljats, dvs. som tidigast fr.o.m. . anståndsavgift kan således inte tas ut för kalendermånader som har infallit Det är inte heller möjligt enligt de nu aktuella förslagen. ska även tilläggas att om en anståndsavgift redan har debiterats för kalen- dermånader fr.o.m. kan ett belopp motsvarande avgiften kredi- teras på den skattskyldiges skattekonto efter ikraftträdandet 2020, genom ett omprövningsbeslut av . Förslaget att de kalendermånader då anståndsavgift inte ska tas ut får vara sammanlagt högst sex kalendermånader för anstånd som avser samma skatter och avgifter, bör även det gälla anstånd som har beviljats fr.o.m. Om så inte vore fallet skulle i vissa situationer fler än sex kalendermånader utan anståndsavgift kunna uppkomma för anstånd som avser samma skatter och avgifter. Sådana effekter är inte önskvärda och ligger inte i linje med intentionerna med förslaget om att anstånds- avgift inte ska tas ut (se avsnitt 5.2). Regeringen föreslår vidare att bestämmelserna om återkallelse ska kunna tillämpas på anstånd som har beviljats fr.o.m. . Förslaget innebär att efter ikraftträdandet av nu aktuella förslag i vissa fall kommer att kunna återkalla anstånd som har beviljats Det ska dock inledningsvis understrykas att anstånds- tiden för sådana anstånd kommer att fortsätta löpa fram till dess att ett beslut om återkallelse fattas. Förslaget innebär således inte att anstånds- tiden kortas ned med retroaktiv verkan. Förslaget väcker frågan om den huvudregel i svensk förvaltningsrättslig praxis som innebär att gynnande förvaltningsbeslut i princip inte får åter- Denna huvudregel är dock försedd med ett antal undantag, se t.ex. 37 § andra stycket förvaltningslagen (2017:900). Regeln utgör inte heller något hinder mot att gynnande beslut upphävs med stöd av senare tillkom- men lagstiftning, förutsatt att denna lagstiftning inte är uppenbart oförenlig med regeringsformen eller i övrigt är behäftad med någon grundläggande brist (se RÅ 1999 ref. 76). I 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen anges ett förbud mot retro- Förbudet innebär att skatt eller statlig avgift inte får tas ut i vidare mån än som följer av föreskrifter som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Det nu aktuella förslaget har visserligen ett retroaktivt inslag, eftersom även anstånd som har beviljats före ikraftträdandet föreslås kunna återkallas i vissa fall. Det bör dock understrykas, bl.a. med hänsyn till vad anför, att den omständigheten att ett anstånd återkallas inte innebär annat än att den skatt eller avgift som anståndet avser ska betalas än om anståndet hade fortsatt gälla. Att ett anstånd återkallas medför alltså inte att den skatt eller avgift som anståndet avser ska betalas med ett högre belopp än som följer av föreskrifter som gällde när skatt- eller avgiftsskyldigheten utlöstes. En återkallelse innebär vidare inte att kostnadsräntan och den eventuella anståndsavgiften tas ut med ett högre belopp än som följer av föreskrifter som gällde när skyldigheten att betala räntan och den eventuella avgiften utlöstes, dvs. när anståndet beviljades. Här bör lyftas fram att kostnadsräntan och anståndsavgiften beräknas med utgångspunkt i den faktiska anståndstidens längd. En återkallelse innebär att anståndstiden blir kortare, vilket i sin tur innebär att kostnadsräntan och den eventuella anståndsavgiften kommer att uppgå till ett lägre belopp än om anståndet hade fortsatt löpa den ursprungliga anståndstiden ut. Med hänsyn till det ovanstående görs bedömningen att förslaget inte utgör en sådan förbjuden retroaktiv skattelagstiftning som avses i regeringsformen. Regeringen anser dock, i likhet med vad JO för fram, att en förutsättning för att kunna återkalla även anstånd som har beviljats före ikraftträdandet är att det finns starka skäl för en sådan möjlighet, även om förslaget inte träffas av regeringsformens uttryckliga förbud mot retroaktiv skattelagstiftning. Regeringen vill i detta sammanhang lyfta fram följande. Enligt uppgift från har det kommit in totalt ca 41 900 ansökningar om s.k. tillfälliga anstånd fram t.o.m. , vilket bör ställas i relation till att totalt ca 6 900 ansökningar beviljades när en motsvarande anståndsmöjlighet fanns i samband med finanskrisen (se avsnitt 5.3). Det bedöms att en stor del av det totala antalet tillfälliga anstånd kommer att utgöras av anstånd som kommer att ha beviljats före ikraftträdandet av nu aktuella förslag, dvs. Den exceptionella situation som råder ställer mycket höga krav på att snabbt kan handlägga dessa ansökningar, för att sökandena ska kunna få den hjälp som ett anstånd innebär. Regeringen bedömer vidare att det finns en förhöjd risk att oseriösa aktörer flyttar fram sina positioner i det rådande läget, inte minst när det gäller de åtgärder som har vidtagits för att underlätta för enskilda med anledning av de ekonomiska följderna av virusutbrottet. Här bör lyftas fram att ett missbruk av anståndsmöjligheten kan leda till att oseriösa aktörer tillskansar sig ansenliga belopp av allmänna medel då anståndsmöjligheten finns. Ett missbruk av anståndsmöjligheten riskerar även att möjliggöra finansiering av brottslig verksamhet och att urholka förtroendet för skattesystemet i stort. Regeringen vill också understryka att förslagen om återkallelse är snävt utformade (se avsnitt 5.3). Här bör åter nämnas att förslaget att anstånd ska kunna återkallas på grund av näringsförbud eller konkurs anknyter till de omständigheter som kan ligga till grund för att en ansökan om anstånd avslås. I denna del föreslås det dock inte att sådana omständigheter i övrigt 2019/20:166 ska kunna föranleda en återkallelse, t.ex. att den skattskyldige har mer än försumbara skulder som är överlämnade till indrivning. Förslaget att ett anstånd ska kunna återkallas om den enskilde har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter motsvarar vidare den grund för återkallelse som finns i 37 § andra stycket 3 förvaltningslagen. Det anges även att möjligheten att återkalla anstånd på grund av synnerliga skäl ska tillämpas restriktivt och i rena undantagsfall. Regeringen vidhåller sammanfattningsvis att förslaget inte utgör en sådan förbjuden retroaktiv skattelagstiftning som avses i 2 kap. 10 § andra stycket regeringsformen. Förslaget bedöms även i övrigt vara förenligt med regeringsformen och, mot bakgrund av det ovanstående, med huvudregeln att gynnande förvaltningsbeslut i princip inte får återkallas. Regeringen anser att det är angeläget och proportionerligt att anstånd som har beviljats fr.o.m. ska kunna återkallas efter ikraftträdandet i vissa angivna situationer. Sammantaget föreslås det således att lagändringarna ska tillämpas på anstånd som har beviljats fr.o.m. . I detta avsnitt redogörs för förslagets effekter i den omfattning som bedöms lämpligt i det aktuella lagstiftningsärendet och med beaktande av förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. anför att de saknar möjlighet att behandla ärendet och avstår därför från att yttra sig. () anför att deras granskning hade underlättats om beräkningarna enklare hade kunnat härledas och om de indikationer som pekar mot att det uppskattade anståndsbeloppet kommer att överstigas hade redovisats. anför att promemorian visar på brister när det gäller förståelsen för företagande. Trots att syftet med anstånden är att avhjälpa likviditetsproblem nämns lönsamhet i konsekvensanalysen, vilket inte har något med likviditet att göra. Vidare framför att det inte redovisas något motiv för nivån på den valda anståndsavgiften. När det gäller ESV:s synpunkt om redovisningen av beräkningarna av den offentligfinansiella effekten, görs en justerad beräkning i denna proposition som dels utgår från den i vårbudgeten presenterade ränteprognosen, dels är mer utförlig i sin härledning och beskrivning. När tog fram promemorian visade statistik att det totala beslutade anståndsbeloppet steg i snabb takt. Statistiken uppfattades som en indikation på att det underlag som den offentligfinansiella effekten beräknats utifrån kunde vara underskattad. Efter promemorians framtagande har det visat sig att statistiken innehöll vissa fel. När statistiken justerats går det att konstatera att den ligger i linje med den uppskattning av anståndsbeloppet som gjordes i promemorian, ca . När det gäller de synpunkter som framförs av och kommentaren om likviditet och lönsamhet kan följande förtydligande göras. Motivet för införandet av möjligheterna till anstånd är att underlätta för företag att överbrygga en period av tillfällig likviditets- När det gäller förslaget om en sänkning av nivån på anståndsavgiften Prop. 2019/20:166 finns däremot ett syfte att påverka företagens lönsamhet. ningen av nivån på anståndsavgiften kommer det samlade anståndsbeloppet och anståndsavgiften att vara mindre, vilket medför att företagen snabbare kommer att nå lönsamhet efter att perioden med likviditetsproblem är över. När det gäller nivån på anståndsavgiften är en utgångspunkt att staten rent principiellt inte ska ge krediter på andra villkor än kreditgivare på marknaden. Vid kreditgivning tas räntor och avgifter ut som kompensation för bl.a. kreditförluster. De tillfälliga anstånden kommer att medföra att staten får större kostnader för uppbördsförluster. Anståndsavgiften utgör en kompensation för de ökade uppbördsförlusterna (se även avsnitt 5.2). Syftet med de tillfälliga anstånden är att snabbt dämpa tillfälliga likviditetsproblem som kan uppstå för företag i följderna av utbrottet av det nya coronaviruset. De tillfälliga anstånden riktar sig mot företag som i grunden är sunda och livskraftiga och som har förutsättningar att fortsätta bedriva sin verksamhet om de får hjälp att överbrygga en period av likviditetsbrist. En uttalad princip vid införandet av de tillfälliga anstånden var att den samlade kostnadsräntan och anståndsavgiften inte ska understiga en normal marknadsränta och att anstånden inte ska kunna användas som ett billigare alternativ än lån på kreditmarknaden. När möjligheten till tillfälliga anstånd återinfördes genom propositionen Extra ändringsbudget – åtgärder med anledning av coronaviruset (prop. 2019/20:132) var utgångspunkten i detta avseende densamma som när de tillfälliga anstånden infördes . Ett motiv för staten att ta ut en ersättning för anstånden som ligger i nivå med en marknadsränta är att full kompensation därmed erhålls för förväntade kreditförluster. I den rådande situationen finns det dock en del praktiska svårigheter när kostnadsräntan och anståndsavgiften ska jämföras med en marknadsränta. En svårighet är att viruspandemin medför en ökad osäkerhet på kreditmarknaden, vilket bl.a. gör det problematiskt att bestämma en räntenivå som speglar en marknadsmässig kompensation för kreditrisken och andra kostnader som är förenade med kreditgivningen. En annan svårighet med jämförelsen är att staten som kreditgivare har andra förutsättningar än övriga aktörer på kreditmarknaden, bl.a. vad gäller kapitalkostnad, kreditrisk och administrativa kostnader. I alla tre avseenden har staten ofta bättre förutsättningar än övriga aktörer. Statens kapitalkostnad är förhållandevis liten eftersom räntan på statspapper är låg. När det gäller kreditrisken för skatter har staten en viss fördel genom ett effektivt uppbörds- och indrivningssystem. Även när det gäller de administrativa kostnaderna har staten en fördel. När kreditgivningen sker genom beskattningen finns en befintlig effektiv struktur i skattesystemet och skatteadministrationen. Av det skälet finns det anledning att nu delvis frångå målsättningen att den samlade kostnadsräntan och anståndsavgiften ska spegla en marknadsmässig ränta. Syfte och alternativa lösningar Syftet med att sätta ned anståndsavgiften till och ta ut anståndsavgiften först fr.o.m. den sjunde månaden efter att anstånd beviljats är att justera reglerna, så att avvägningen mellan att å ena sidan ge stöd till företag med tillfälliga likviditetsproblem och att å andra sidan se till att staten får kompensation för uppbördsförlusterna blir mer balanserad. Om inte denna justering görs finns en risk att många företag som i grunden är sunda och livskraftiga får en alltför med låg eller ingen lönsamhet, även när inkomsterna ökar efter att viruspandemin är över. Det kan även innebära att företag som har förutsättningar att fortleva avstår från att använda anståndsmöjligheten av kostnadsskäl. Den offentligfinansiella effekten som beskrivs nedan utgörs av den föreslagna nedsättningen av anståndsavgiften och avgiftsfriheten i förhållande till de införda reglerna om tillfälliga anstånd (prop. 2019/20:132). Den offentligfinansiella effekten redovisas i två steg. Först sammanfattas beräkningen av den offentligfinansiella effekten av de tillfälliga anstånden som redan införts. Därefter beräknas och beskrivs effekten av nedsättningen av anståndsavgiften. Offentligfinansiell effekt av införandet av tillfälliga anstånd Vid beräkningen av den offentligfinansiella effekten av införandet av möjligheten till tillfälliga anstånd uppskattades det totala anståndsbeloppet till . Anståndsbeloppet uppskattades genom en uppskrivning av det samlade anståndsbelopp som medgavs under finanskrisen . Uppskattningen av den offentligfinansiella effekten av införandet av tillfälliga anstånd bygger på att anstånden utnyttjas . Den offentligfinansiella effekten består av ett antal deleffekter. Den första är statens kapitalkostnad. Den andra är statens kreditkostnad i form av uppbördsförluster. Den tredje är statens kompensation i form av kostnadsränta och anståndsavgift, som främst avser att täcka den ökning av uppbördsförlusterna som blir följden av anstånden. Bakom effekten på uppbördsförlusterna finns dock två motverkande effekter. Dels ökar uppbördsförlusterna eftersom tiden mellan att skatten redovisas och betalas blir längre, dels blir uppbördsförlusterna mindre än de annars hade blivit eftersom företag med tillfälliga likviditetsproblem kan undvika konkurs genom att skjuta på sin betalning av skatt. Statens kapitalkostnad antas motsvara räntan på femåriga statsobligationer. Kapitalkostnaden beräknas till 171 miljoner kronor6. Den samlade kostnadsräntan och anståndsavgiften beräknas uppgå till 627 000 x 0, 1 260 miljoner kronor7. Den samlade nettoeffekten på uppbördsförlusterna Prop. 2019/20:166 är mycket svår att uppskatta men antogs motsvara den summa som staten tar ut som kompensation i form av kostnadsränta och anståndsavgift, dvs. Detta antagande får anses vara rimligt också från utgångspunkten att nivån på kostnadsräntan och anståndsavgiften har satts för att motsvara en marknadsmässig ränta, och att en sådan ska spegla den risk som kreditgivaren tar. Sammantaget uppgår den offentligfinansiella nettoeffekten av införandet av tillfälliga anstånd till (171 + 1 260 – 1 260), där hälften antas belöpa på 2020 och hälften på 2021. Offentligfinansiell effekt av nedsättning av anståndsavgift Bedömningen är att det inte finns anledning att revidera den tidigare uppskattningen av det totala anståndsbeloppet. har beslutat om s.k. tillfälliga anstånd till ett samlat anståndsbelopp om . Vid beräkningen av offentligfinansiell effekt är utgångspunkten att det samlade anståndsbeloppet kommer att uppgå till sett som ett årsgenomsnitt. Eftersom en viss del av de beslutade anstånden kommer att betalas tillbaka än bedöms att basen för beräkningen inte behöver justeras. Vid framtagandet av promemorian gjordes bedömningen att statistik indikerade att uppskattningen av det totala anståndsbeloppet kunde vara i underkant. Det har dock visat sig att den statistik som då var tillgänglig inte var helt korrekt vilket medför att denna bedömning är aktuell. I denna proposition görs dock en justerad beräkning av kapitalkostnaden jämfört med vad som remitterats. Detta med anledning av den senaste prognosen över räntan på den femåriga statsobligationen, som ekonomiska vårproposition (prop. 2019/20:100) prognostiseras till -0,. Kapitalkostnaden beräknas till -81 miljoner kronor8 (eftersom räntan är negativ är kapitalkostnaden negativ). Även beräkningen av den samlade kostnadsräntan och anståndsavgiften samt uppbördsförlusten måste justeras för den nya prognosen av räntan på den femåriga statsobligationen.