prop · H703185 · 2020-06-17 00:00:00 — Stor tilltro fästs till förordnade personers förmåga att identifiera de mest relevanta utmaningarna och insatserna. •Regeringen bedömer, trots frånvaron av systematisk uppföljning och utvärdering, programmen som framgångsrika i sin återrapportering till . 6.1 Organisering och ansvarsfördelning i arbetet med SVP Till skillnad från SIP är arbetet med SVP till största del förlagt i och inte som uppdrag till myndigheterna. Det finns en samordnande projektledare för vid och en projektledare per program på ett departement med relevant sakansvar. Det finns ingen beskrivning eller styrning av hur projektledarna inom ska arbeta med sina respektive program. Till sin hjälp har projektledarna , vars uppdrag beskrivs i nästa avsnitt. Regeringen har förordnat deltagare på personliga mandat till samverkansgrupper för respektive samverkansprogram. Samverkansgruppen träffas minst en gång , totalt fyra till fem gånger, . Den huvudsakliga uppgiften för samverkansgruppen är att identifiera och prioritera de mest relevanta områdena inom programmets sakområde för vidare insatser.133 Statssekreterare och i vissa fall ministrar närvarar vid varje möte Organiseringen och ansvarsfördelningen inom SVP, med projektledare i som har en operativ roll i arbetet med programmen, beskrivs som ovanlig både av flera projektledare och av representanter för myndigheterna.135 Vi har funnit något uttalat skäl till att regeringen valt denna organisering och vi har inte heller identifierat något beslut för organiseringen. En möjlig motivering är den möjlighet till ”politisk överhörning” som närvaron av 133Vinnova, Uppdrag att bistå i arbetet med regeringens samverkansprogram för innovation, 2019. 134Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . 135Minnesanteckningar från intervjuer med projektledare för , och . R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N statssekreterare och ministrar vid möten medger. Den pekas ut som SVP:s styrka och det mest unika med programformen. Problem som bäst löses genom till exempel lagstiftningsändringar eller i budgetprocessen kan lyftas av statssekreterare inom Regeringskansliet.136 6.2 Myndigheternas uppdrag i SVP har haft ett uppdrag att bistå arbete med SVP. Uppdraget är avgränsat och formulerat som att –2018 ska bistå i arbetet med SVP genom att: •ge förslag på deltagare till samverkansprogrammens samverkansgrupper •planera och genomföra dialogforum med samverkansgrupperna i samverkan med projektledarna hos •sätta upp processer för att identifiera prioriteringsområden inom samverkansgrupperna •genomföra utlysningar i enlighet med forskningspropositionen 2016.137 Därutöver får alla tre myndigheter med uppdrag inom SIP i regleringsbreven 2017 i uppdrag att förstärka satsningen på innovationsområden i linje med regeringens samverkansprogram fram till 2020.138 konstaterar att det rör sig om monetära förstärkningar av programmen, vilka primärt utförts som förstärkningar inom ramen för det ordinarie arbetet med programmen inom SIP.139 SVP fungerar som ett paraply som ramar in en kombination av nya och befintliga insatser under de samhällsutmaningar och områden som innovationsrådet har identifierat.140 Det innebär att flera myndigheter fått uppdrag att genomföra insatser till följd av arbete inom respektive program i SVP. Till exempel ska i en årlig rapport redovisa bland annat hur myndighetens forsknings- och innovationsinsatser har bidragit till regeringens strategiska samverkansprogram.141 Se även tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . 137Regeringsbeslut N2016/03122/IF. 138Regeringsbeslut M2017/01147/Ee; regeringsbeslut N2016/07981/IFK, N2016/07822/KLS (delvis), N2016/01356/IFK m.fl.; regeringsbeslut M2017/01599/Mm. I regleringsbrev till Formas gäller uppdraget 2018–2020, för övriga 2017–2020. Se även prop. 2016/17:1 UO 24, s. 90–91 och 97. 139Minnesanteckningar från intervjuer med representanter för , –16; minnesanteckningar från intervjuer representanter för och Formas, ; , Forskning och innovation på energiområdet för ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet: Redovisning av regeringsuppdrag 7 för , enligt regleringsbrev , 2019. 140Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . 141Se regeringsbeslut M2017/01147/Ee. Se även rapporter, till exempel , Forskning och innovation på energiområdet för ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet: Redovisning av regeringsuppdrag 7 för , enligt regleringsbrev 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I intervjuer med representanter för och Formas framkommer att båda myndigheterna arbetar med SVP genom att hålla sig informerade om sådant som rör deras ansvarsområden. Båda myndigheterna har bidragit med underlag om befintliga insatser men identifierar svårigheter i arbetet mot bakgrund av att de inte haft något uppdrag likt det haft att stödja arbete.142 För Energimyndighetens del uppges engagemanget i huvudsak vara kopplat till generaldirektörens personliga förordnande i två samverkansgrupper.143 Formas noterar att styrningen inom SVP inneburit en svårighet att kombinera regeringens styrning med förstärkningar av befintliga insatser i linje med SVP och att följa de prioriteringar som görs av myndighetens forskarråd.144 Vi konstaterar att varken uppdragen till eller till och Formas inom SVP ger myndigheterna en fullständig inblick Vidare konstaterar vi att det inte bara försvårar arbetet med SVP utan också ger myndigheterna en sämre överblick över den totala förekomsten av insatser av relevans för de av deras ansvarsområden som SVP tangerar. 6.3 Prioriteringar för insatser inom SVP 6.3.1 Prioriteringar ankommer på samverkansgruppens engagemang Programmen inom SVP är inrättade av regeringen, inom områden som identifierats av Nationella innovationsrådet. ger i enlighet med sitt uppdrag förslag på personer för samverkansgrupperna till . Urvalet av personer till samverkansgrupperna påverkas också av projektledare arbetar fritt med programmen. Det gör att arbetssätt, dokumentation och graden av involvering av interdepartementala arbetsgrupper skiljer sig åt mellan olika program.146 De flesta samverkansgrupper har bildat arbetsgrupper utifrån prioritering av utvecklingsområden inom sitt program, i syfte att arbeta fram konkreta förslag på insatser. Urvalet av vilka utvecklingsområden som ska prioriteras sker i workshoppar under ledning av med stöd av . Deltagarna ombeds att förbereda sig inför workshopparna. 142Minnesanteckningar från intervjuer med representanter för , –16; minnesanteckningar från intervjuer med representanter för och Formas, . 143Energimyndigheten, synpunkter på för SIP och SVP, . 144Minnesanteckningar från intervjuer med representanter för Formas, . 145Minnesanteckningar från intervjuer med projektledare för , . R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N mötesdokumentationen ingen dokumentation för urvalet av prioriterade områden.147 På finns ingen styrning av hur grupperna ska arbeta och samverkansgrupperna har varit självorganiserande. Lämpligt antal eller omfattning på insatserna har inte diskuterats på förhand utan var upp till deltagarna i samverkansgrupperna. Från lägesrapporter och mötesnoteringar utläser vi att samtliga program genererar projekt för att adressera områden där utvecklingsbehov identifierats. Vissa initiativ har en värdorganisation som kan fortsätta arbetet när programmet upphör.148 Samverkansgrupperna har uppmuntrats att utöver konkreta projekt etablera samsyn för behov av utvecklingsinsatser, samordna befintliga satsningar och ingå avtal. En ytterligare dimension i programformen SVP är den politiska överhörningen, som ska kunna resultera exempelvis i att programmen får genomslag i budgetarbetet eller på lagstiftning. Vi konstaterar utifrån mötesdokumentation att samverkansprogrammen ägnar betydande arbete åt att kartlägga befintliga samarbeten och satsningar.149 6.3.2 insatser för SVP inom SIP har inom ramen för sitt uppdrag att bistå i SVP genomfört två projektutlysningar för att bemöta prioriteringarna i SVP. Den första utlysningen omfattade och riktade sig till program inom SIP, det vill säga utlysningen efterfrågade projektförslag som kunde bidra till SVP men genomföras inom ramen för något av programmen inom SIP. Den andra utlysningen riktades även utanför programmen i SIP och uppgick till närmare Ett av bedömningskriterierna i projektutlysningarna är hur väl projekten möter prioriteringar i SVP.150 Den första utlysningen genomförs med kort varsel. Alla program inom SIP har ungefär en månad på sig att ta fram projektförslag från att information om utlysningen skickades ut. Det är viktigt att projektet ska omsättas eller komma igång . Antalet inkomna ansökningar varierar kraftigt mellan program i SVP. 151 Vi tolkar variationen som en spegling av att programmen hanterar områden som är olika väletablerade. 147Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . 148Ibid; minnesanteckningar från intervjuer med projektledare för , . 149Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . 150Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6.4 Uppföljning och utvärdering av SVP 6.4.1 Ingen systematisk uppföljning av SVP Vi har inte identifierat något systematiskt uppföljningsarbete för SVP eller något av de program i SVP som granskningen omfattar. Den uppföljning som förekommer består av sammanställningar av erfarenheter, aktiviteter och initiativ inom SVP som och har tagit fram. uppdrag är avslutat och sammanfattades i en rapport.152 Samverkansgruppernas förordnanden har gått ut. Vissa initiativ från program i SVP drivs vidare i andra organisationer men följer inte upp genomförandet och resultaten av dem på ett samlat sätt.153 Regeringen anger i budgetpropositionen att initiativ i samverkansprogrammet Nästa generations resor och transporter ska följas upp och utvecklas.154 6.4.2 Ingen utvärdering eller prövning av SVP Varken SVP som programform eller enskilda program inom SVP omfattas av någon utvärderings- eller prövningsprocess. Samverkansgrupperna har diskuterat lärdomar och erfarenheter vid det sista workshoptillfället. i uppdrag att sammanställa synpunkter från deltagande medlemmar, men inte att utvärdera programformen eller uppnådda resultat. har sammanställt synpunkterna och överlämnat till . Synpunkterna handlar främst om hur samverkansgruppernas arbete fungerat. Samverkansgrupperna bedömer att de viktigaste resultaten från SVP är att det underlätta mobilisering, engagemang från nya aktörer, nya nätverk och angreppssätt. Förbättringspotential identifieras bland annat gällande representationen i samverkansgrupperna och mandatperiodernas begränsande effekt på långsiktigheten i arbetet.155 Vi har i intervjuer och granskning av dokumentation från arbetet med programmen identifierat svårigheter för program inom SVP som inte framkommer i sammanställning.156 Det är genomgående svårt att åstadkomma representation och engagemang från relativt resurssvaga små och medelstora företag. Arbetet med SVP startas snabbt och med politiska signaler om förväntningar på snabba resultat trots att det saknas konkreta mål. 152Vinnova, Uppdrag att bistå i arbetet med regeringens samverkansprogram för innovation, 2019. 153Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . 154Regeringskansliet, granskning av strategiska innovationsprogram och strategiska samverkansprogram – faktagranskning, med hänvisning till prop. 2019/20:1 UO 22. 155Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . 156Minnesanteckningar från intervjuer med projektledare för , ; ; ; tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N förutsättningar att i utgångsläget kunna möta utpekade utmaningar med konkreta insatser varierar. I återrapporteringen efter slutfört uppdrag för SVP157 redovisar sina insatser inom SVP. har bland annat sammanställt policyutmaningar som identifierats i arbetet med SVP och en utvärdering bestående av synpunkter från samverkansgrupperna. Vidare har kartlagt sin sammantagna projektportfölj, för alla instrument inklusive SIP, och bedömt att av dessa kan klassas under en eller flera SVP.158 redovisar hur myndigheten bidrar till SVP. Redovisningen lyfter främst arbetet med SIP och andra forsknings- och innovationsstöd och att myndigheten bistått arbetsgrupper i SVP.159 Regeringens rapportering till om SVP sker i budgetpropositioner. Där ges SVP betydligt större utrymme än SIP.160 I redovisningarna av SVP beskrivs påbörjade samarbetsprojekt i programmen, arbetet i samverkansgrupperna och ambitionen med programmen. I budgetpropositionen bedömer regeringen att samverkansprogrammen varit framgångsrika. Regeringen skriver att strategiska diskussioner och närmare prioritering av insatsområden för samverkan har ägt rum, att ett stort antal tematiska arbetsgrupper etablerats och att en rad projekt har definierats och realiserats med finansiering från olika sektorer.161 6.5.1 SVP:s ovanliga organisering försvårar insyn För SVP bedömer att regeringen, genom att lägga uppdraget i regleringsbrev, väl anknyter förstärkningen av SIP till myndigheternas ordinarie uppdrag inom SIP. Uppdragen i sig bedöms vara tydligt utformade och ge rimliga möjligheter för genomförande. 157Vinnova, Uppdrag att bistå i arbetet med regeringens samverkansprogram för innovation, 2019. 158Minnesanteckningar från intervju med representanter för och Formas, . 159Energimyndigheten, Forskning och innovation på energiområdet för ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet, 2019. , Forskning och innovation på energiområdet för ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet, 2018. 2017/18:1 UO 24; prop. 2018/19:1 UO 24; prop. 2019/20:1 UO 24. 2019/20:1 UO 24 s. 33–34. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den organisatoriska strukturen för SVP är ovanlig, med projektledare i , uppdrag till att bistå projektledarna och personliga förordnanden från regeringen till referensgrupperna. Möjligheten till ”politisk överhörning” när statssekreterare närvarar vid möten uppges vara unik för SVP. Vi bedömer dock att det försvårar myndigheternas överblick över insatser av relevans för deras ansvarsområden. 6.5.2 SVP saknar systematik för urval av insatser konstaterar att det saknas en systematisk process för prioritering av områden och insatser. har visserligen snabbt etablerat samverkansgrupper men dessa har varit självorganiserande utan en sammanhållen process för prioritering. Programmen är dessutom beroende av regeringens förordnande av enskilda personer till en expertroll, där de förväntas kunna bidra till att identifiera de mest angelägna utmaningarna och insatserna. Vårt intryck är att SVP präglas av förväntningar om snabba och konkreta resultat, som målsättningarna är otydliga och programmens förutsättningar varierar. Det tydligaste resultatet av SVP i termer av projektverksamhet är utlysningar för projekt på för projekt som stödjer prioriterade områden i SVP. Den första och största utlysningen genomfördes med kort varsel och tidspress. Ansökningarna och urvalet speglade att vissa program i SVP omfattar mer väletablerade områden för innovation och samverkan. 6.5.3Regeringen bedömer SVP som framgångsrikt trots avsaknad av uppföljning och utvärdering SVP utvärderas inte, varken de enskilda programmen eller programformen som sådan. De insatser som påbörjats omfattas inte av någon systematisk uppföljning. kan inte identifiera på vilka grunder regeringen bedömer programmen som framgångsrika i rapporteringen till . R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N 7 Slutsatser och rekommendationer har granskat om staten har skapat förutsättningar för effektivitet i de innovationsfrämjande programformerna strategiska innovationsprogram (SIP) och strategiska samverkansprogram (SVP). Programformerna har likartade mål om att främja konkurrenskraft och möta samhällsutmaningar. Centralt i programformerna är att staten ska bidra till samverkan mellan sektorer som näringsliv, akademi, offentlig sektor och forskningsinstitut. SIP ska dessutom bidra till SVP. Vår samlade bedömning skiljer sig åt för de två programformerna. Vi bedömer att staten i flera avseenden har skapat förutsättningar för effektivitet i SIP, men genomgående skapat svaga förutsättningar för effektivitet i SVP. Vi ser dock brister i båda programformerna som riskerar måluppfyllelse 7.1 Slutsatser om SIP samlade bedömning är att regeringen och myndigheterna i flera avseenden har skapat förutsättningar för effektivitet i SIP men att det finns brister för alla delfrågor. Regeringens uppdrag till myndigheterna är i huvudsak givna enligt regeringens intentioner om styrning genom instruktion respektive regleringsbrev. Undantaget är Formas instruktion som ändrades till att omfatta innovationsverksamhet först efter första uppdraget i regleringsbrev. Uppdragen i regleringsbrev innehåller dock dubbla budskap om hur prioriteringen av områden för innovationsprogram ska ske – helt bottom up, med hjälp av de aktörer som är tänkta att driva program, eller top down, med inslag av styrning från regeringen. Uppdragen saknar också klargöranden om ansvar för samverkan och om enskilda myndigheters ansvar för viktiga frågor inom programformen. Regeringens utformning av uppdragen gör att överväganden som rör programformen eller programportföljens sammansättning riskerar att falla mellan stolarna. Risken att programportföljen som helhet inte är övervägd återkommer i myndigheternas urval av program. Myndigheterna har till exempel inte avvägt hur många eller hur stora programmen bör vara, eller hur programportföljen bör utformas för att motsvara programformens olika målsättningar. Själva urvalet bland programansökningar bedömer vi som systematiskt så till vida att det sker i flera steg med hjälp av anlitade bedömargrupper och kriterier för bedömning, i enlighet med internationell praxis. bedömer vi att urvalsprocessen ställer stora krav på såväl anlitade bedömare som myndigheternas hantering av bedömarnas rekommendationer. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N programansökningarna utifrån många och komplicerade kriterier utan viktning eller prioritetsordning, som programansökningarna avser områden med olika tematik och förutsättningar. Vårt intryck är att tempot i bedömningsprocessen är högt och att vissa kriterier fått relativt stor betydelse. Bedömargruppernas utlåtanden och rekommendationer till myndigheterna är kortfattade och otydliga om utslagsgivande faktorer. Endast några av myndigheternas motiv för att bevilja eller avslå programansökningar innehåller myndigheternas egna överväganden utifrån bedömargruppernas rekommendationer. Sammantaget bygger inte programportföljens sammansättning, trots en utförlig urvalsprocess, på att myndigheterna gjort och dokumenterat systematiska prioriteringar och avvägningar i förhållande till programformens övergripande mål och syften. Urvalsprocessen riskerar därför att resultera i en programportfölj som inte på bästa möjliga sätt svarar mot de mål och syften som regeringen pekar ut i forskningspropositionen. , och genomför arbetet med SIP med en till största del välfungerande samverkan, men även här finns brister. Utvecklingen av myndigheternas organisering och ansvarsfördelning, och av vägledning för handläggare, sker i samverkan men ad hoc och dokumenteras inte kontinuerligt. Det orsakar en brist på organisatoriskt minne som utgör en risk för såväl det fortlöpande arbetet som möjligheten att nyttja lärdomar från SIP i utvecklingsarbete inom programformen eller med kommande satsningar. De administrativa rutinerna är inte gemensamma men ser inte att det med nuvarande samverkan försämrar genomförandet. Myndigheterna har tidigt i programformen etablerat en utförlig utvärderingsprocess för att utveckla och pröva programmen. Men utvärderingarnas prövande funktion inför myndigheternas beslut om att bevilja fortsatt finansiering framstår än så länge som svag. Det beror enligt på att programmen utvärderas var för sig utan att myndigheterna formulerat krav och villkor, varken generella eller anpassade, för vad programmen måste uppfylla för att beviljas fortsatt finansiering. Myndigheternas överväganden av utvärderarnas utsagor och rekommendationer är inte dokumenterade. Även om programmens olikheter gör det lämpligt att de utvärderas utifrån egna effektlogiker måste de myndigheter som ska fatta beslut om finansiering kunna ställa uppföljningsbara krav på vad varje program ska åstadkomma för att få fortsatt finansiering. R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N 7.2 Slutsatser om SVP samlade bedömning för SVP är att regeringen inte har skapat förutsättningar för effektivitet i programformen. Även i SVP har myndigheterna huvudsakligen fått uppdrag i regleringsbrev. Regeringen har organiserat SVP på ett för statsförvaltningen ovanligt sätt, med samverkansgrupper och projektledare i . Organiseringen och uppdragen till myndigheterna bidrar till att SVP saknar den systematiska och sammanhållna process för urval och prioriteringar av insatser som finns i SIP. Prioritering och genomförande av insatser ankommer i stället helt på det personliga engagemanget hos förordnade medlemmar i samverkansgrupperna. bedömer att närvaron av statsråd och statssekreterare i samverkansgruppernas arbete är ett frånsteg från traditionell förvaltningsmodell med distans mellan politik och förvaltning. Men konstaterar också att det är upp till regeringen att bedöma vilken organisering som är mest lämplig för att uppfylla regeringens högst prioriterade syften. Den politiska överhörning som uppges vara unik för SVP kan innebära en möjlighet för regeringen, men också en risk för att enskilda personer får stor påverkan på prioritering av insatser. Motsvarande risk är mindre i en mer traditionell förvaltningsmodell med uppdrag till myndigheter som genomför urval. En mer traditionell förvaltningsmodell erbjuder också möjligheten att mer genomgående använda myndigheternas rutiner för finansiering, inklusive aspekter som hantering av jäv. Programformen SVP är dessutom svåröverblickbar för myndigheterna och omfattas inte av motsvarande uppföljning och utvärdering som SIP. Enligt försämrar det möjligheterna till effektivitet i programformen, men också möjligheterna att utveckla den och att återrapportera till . Det är regeringens respektive myndigheternas ansvar att genomförandet av programformerna bidrar till måluppfyllelse. Båda programformerna är dock organiserade på sätt som ger utrymme för externa aktörer att anta en expertroll med stor påverkan på programformernas inriktning. I SVP sker det genom att experterna i självorganiserande samverkansgrupper ges en betydande roll för att identifiera och prioritera insatser. I frånvaron av en systematisk och sammanhållen process för prioriteringar bedömer att experternas roll är en risk för programformens effektivitet. I SIP sker det i form av externa bedömare av programansökningar och externa utvärderare av program. ifrågasätter inte urvalsprocessen av program i SIP, som enligt myndigheterna följer internationell praxis. i dokumentationen av såväl urval som prövning av program kan 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N bara se enstaka exempel på att myndigheterna använt experternas rekommendationer för att göra självständiga överväganden inför beslut.