prop · H70372 · 2020-01-23 00:00:00 — Statistik över utfallet av olika vädertillfällen under de senaste tio vintrarna finns som kalkylunderlag för att ge entreprenörerna bättre förutsättningar att bedöma risker i anbudsskedet. På det sättet blir inte entreprenören ensam om risken för att vinterkostnader kan bli mer omfattande än för en genomsnittlig vinter.31 26Intervju med projektledare, , . 27Intervju med nationell samordnare, , . 28Intervju med nationell samordnare, , . 29Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , . 30Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , . 31Minnesanteckningar från möte med företrädare för Vägsystem, . R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T 3.3.2Kunskap om tidigare erfarenheter är personberoende och återförs inte systematiskt Projektledarna är hänvisade till egenhändigt dokumenterad information om genomfört arbete i tidigare kontrakt. började först att ställa krav på systematisk inrapportering av köpta mängder inom kontrakt med hjälp av ett mätsedelsystem (se avsnitt 3.4.3 om uppföljning av genomfört arbete). Det innebär att information från mätsedelsystemet kommer att finnas för hela det föregående kontraktet först vid de upphandlingar som kommer att genomföras 2022–2024. Intervjuade projektledare för pågående kontrakt uppger bland annat att det inte finns någon tydlig ordning för hur erfarenhetsåterföringen ska gå till, att mycket informationsutbyte förekommer, men att det är dåligt dokumenterat och att det är en fördel om samma projektledare som hade hand om det föregående kontraktet även ansvarar för det nya.32 3.3.3IT-systemet för anläggningsdata fyller inte verksamhetens behov Nuvarande IT-system kan inte tillhandahålla tillförlitliga och fullständiga data för alla delar som behövs för att utforma välunderbyggda förfrågningsunderlag. Det nuvarande systemet som används för att upprätthålla en inventering av det statliga vägnätet kallas Nationell vägdatabas (). Det är resultatet av ett regeringsuppdrag som fick 1996. , Kommuner och Landsting, Skogsnäringen, Lantmäteriet och Transportstyrelsen levererar data till NVDB. I verksamheten basunderhåll väg används systemet som inhämtar och sammanställer data från NVDB. Genom går det att hämta uppgifter om vägar och deras sidoområden uppdelat på 59 kategorier som är relevanta för baskontrakten.33 Intervjuade projektledare uppger att uppgifter från NVDB är ett viktigt verktyg i arbetet med att kvalitetssäkra uppskattade mängder till förfrågningsunderlagen.34 Det finns dock inte tillförlitliga och fullständiga data för alla kategorier. En ansvarig för IT-system inom baskontrakt väg lyfter fram gång- och cykelvägar som ett exempel på en sådan kategori.35 Underhåll av dessa följs därför inte upp enligt ordinarie metodik.36 NVDB är dessutom en ganska statisk databas som inte 32Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , . 34Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , . 35Svar via e-post från förvaltare av IT-system , , . 36Svar via e-post från förvaltare av IT-system GPD-analys, , . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N är tänkt som ett underhållssystem. Uppgifter om genomförda underhållsåtgärder och andra händelser av betydelse registreras inte.37 genomförde –2014 enkäter och djupintervjuer för att ta reda på upplevda databrister (saknade data eller kvalitetsbrister). De mest efterfrågade dataprodukterna som saknade data eller hade kvalitetsbrister var vägtrummor, vägräcke, gång- och cykelnät, bullerskärmar, avvattningssystem och trafikflöden. konstaterade att datainsamling genomfördes på en mängd olika sätt, till stora kostnader och med bristfällig information som resultat.38 3.3.4 Utveckling av nya IT-lösningar pågår har arbetat med utveckling av nya IT-lösningar som planeras fungera fullt ut för basunderhåll först –2022. För att förbättra kunskapen om anläggningen pågår bland annat två stora utvecklingsprojekt vid : Anläggningsdata () och Gemensamt underhållstöd (). syftar till att samla in, säkerställa och göra data om väg-, järnvägs- och IT- infrastruktur tillgängliga. En av ANDA:s viktigaste effekter är att investerings- och underhållsprojekt ska rapportera förändringar i infrastrukturen vid överlämning av projekt till förvaltning. Den digitala kopian av infrastrukturen ska stämma överens med den faktiska infrastrukturen. Med rätt uppgifter om dels infrastrukturen och projekteringsförutsättningar, dels vilka åtgärder som behövs, bedöms antalet ändringar i underhållskontrakten minska. Det andra projektet är , där genom att samla information om anläggningen och om underhållsåtgärderna i ett gemensamt systemstöd kommer att kunna planera, beställa, leda och följa upp underhållet mer effektivt. nyttjar ANDA:s anläggningsdata och trafiknätsdata, adderar information om underhållsåtgärder och det tekniska tillståndet i anläggningen och ger underlag för framtida behov av underhållsåtgärder.39 konstaterade redan i en förstudie att myndigheten samlar in och hanterar anläggningsdata mindre bra vad gäller såväl kvalitet som effektivitet.40 har utvecklingsarbetet pågått. planerar att och ska vara fullt implementerade i basunderhåll väg till 37Svar via e-post från förvaltare av IT-system , , . 38Minnesanteckningar från NVDB-råd, . 39Trafikverket, arbete med produktivitet och innovation i anläggningsbranschen, 2018, s. 13. 40Trafikverket, – integrerade arbetssätt och samverkan (förstudie), 2017, s. 20. 41Trafikverket, Utrullningsplan version 2.0, inkommit . R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T 3.4 Uppföljning av genomfört arbete använder ett flertal verktyg för att följa upp baskontrakten. Tabell 4 visar en sammanfattning av de viktigaste verktygen och vilket syfte de har. Tabell 4 verktyg för uppföljning av baskontrakt Inventering av anläggningens status och kontroll av genomförda åtgärder Registrering av avvikelser och kontroll av att de åtgärdas i tid GPS-rapportering av fordon och kontroll av vissa vinteråtgärder Dokumentation av köpta mängder Kontroll och uppföljning av Utvärdering av sammanvägd kvalitet på åtgärder och analys av framtida behov Källa: styrande dokument. Tabell 4 visar att genomgår en period där flera betydande förändringar av planering och uppföljning av underhållsarbetet har genomförts eller håller på att genomföras. Det visar en ambition till starkare styrning från , både gentemot leverantörerna och internt inom underhållsorganisationen. 3.4.1 Fysiska kontroller fungerar som preventiv åtgärd projektledare ansvarar för att det kontinuerligt genomförs fysiska kontroller av status genom stickprov i det egna området. En del av kontrollerna genomförs av projektledaren själv eller byggledaren. Det finns även ett konto i baskontrakten som innebär att kan köpa inventeringar av leverantören. Utöver detta har upphandlade konsulter (separata från underhållsleverantören) som åker runt i respektive område och genomför stickprov. Det görs dels efter ett förutbestämt schema, dels efter instruktioner från Uppgifter från leverantören via StartKriterieInrapportering (SKI). 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N projektledaren om vad som behöver kontrolleras extra. Konsulterna genomför både visuella kontroller och kontroller med mätutrustning. Det finns ett nationellt framtaget kontrollprogram som anger en miniminivå för hur ofta stickprov ska genomföras i olika delar av Underhållsdistrikten kan ta fram egna riktlinjer för sina områden som går utöver kontrollprogrammets krav, och projektledare kan besluta om stickprov i sitt eget område med den frekvens och omfattning som resurserna räcker till. Det kan vara svårt att kontrollera kvaliteten på vägarnas tillstånd och på genomfört arbete i vissa delar av kontrakten enligt intervjuade projektledare. Kraven som ställs på leverantörerna utgår från standardbeskrivning för basunderhåll väg (SBV). I vissa fall är det enkelt att kontrollera status på underhållsbehov och genomförda åtgärder, men i andra fall är det en bedömningsfråga.43 Eftersom varje underhållsområde består av 12–väg kan de fysiska kontrollerna inte förväntas ge en helhetsbild av tillståndet. De fyller dock en viktig funktion genom att både leverantören och projektledare vet att det när som helst kan genomföras en kontroll. 3.4.2 Systematisk kontroll av leverantörernas arbete har förbättrats införde 2016 krav på att använda det nya systemet GPD-analys i nya kontrakt. omfattades 68 av 109 kontrakt av detta krav.44 Syftet är att säkerställa att baskontrakten hanteras likvärdigt och kontrolleras systematiskt samt att beställd standard levereras. Brister som upptäcks genom , leverantörens eller de separat upphandlade konsulternas kontroller rapporteras in i systemet som avvikelser. Beroende på vilken typ av avvikelse det gäller har sedan leverantören en viss tidsfrist för att åtgärda problemet och registrera detta i systemet. GPD-analys sammanställer även teoretiska startkriterier som beror på vädertyp, vägklass och kontraktskrav.45 Eftersom vädergenererade startkriterier bygger på teoretiska beräkningar läggs de som ”indikationer” i stället för ”avvikelser” i GPD-analys och kontrolleras därefter av projektledare.46 Leverantören ansvarar för att observerade brister och utfört arbete registreras. Leverantören ska regelbundet bevaka den korrespondens som brister eller avvikelser medför i systemet och besvara eller kommentera dessa senast inom Inför byggmöten ska leverantören sammanställa de avvikelser som uppkommit från förra redovisningen och redovisa för beställaren. 43Intervju med projektledare, , ; Intervju med projektledare, , 2018- 12-11; Intervju med projektledare, , . 44Material från , mottagits . 45Trafikverket, Brist- och åtgärdsrapportering basunderhåll väg, 2017, s. 4. 46Svar via e-post från förvaltare av IT-system GPD-analys, , . R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T Leverantören ska löpande redovisa avvikelserapporter inklusive sammanställning samt uppgift om att avvikelserna är åtgärdade och stängda.47 GPD-analys omfattar inte alla typer av åtgärder i ett underhållskontrakt. För vissa typer av åtgärder används i stället MIP, som är en vidareutveckling av ett system för att kunna följa leverantörernas fordon med hjälp av GPS-utrustning.48 införde även en metod för bedömning av leverans som kallas för UppLev. Leveransen inom olika typer av kontrakt, inklusive baskontrakt, bedöms utifrån de nio bedömningsområdena tid, kvalitet, miljö, trafik, samarbete och kommunikation, teknik och utveckling, ekonomi, dokumentation och säkerhet. Leveransbedömningen genomförs vid en årlig uppföljning samt vid kontraktsslut.49 Resultatet i form av ett genererat medelvärde stäms sedan av med leverantören. finns ingen fastslagen miniminivå för vad som är ett acceptabelt resultat av UppLev. De problem som kan ligga till grund för en låg poäng har oftast redan tagits upp med leverantören exempelvis vid byggmöten och i de fall det blir fråga om viten.50 Den här uppföljningen är främst användbar som ett underlag för avstämningar mellan 3.4.3Trafikverket saknar sammanställda uppgifter om köpta mängder i kontrakt som startade började först att ställa krav på systematisk inrapportering av köpta mängder inom kontrakt med hjälp av ett mätsedelsystem. var det upp till enskilda projektledare att spara gamla uppgifter. Det innebär att det saknas sammanställd information om vad har köpt inom kontrakten och vad det har kostat för kontrakt som startade . Den här bristen medför två konsekvenser. Dels finns det risk för att information saknas som behövs för att ta fram ett kvalitativt förfrågningsunderlag när ett nytt underhållskontrakt ska upphandlas. Dels blir det svårt att analysera tidigare genomfört arbete på aggregerad nivå för att utveckla verksamheten. begärde vid starten av den här granskningen att få ta del av uppföljning av ursprunglig mängdförteckning och prislista samt utfall av mängder och kostnader under kontraktets gång för det senast avslutade underhållskontraktet för varje område. uppgav att en sådan uppgift var övermäktig. Istället begärde endast att få ta del av en förenklad uppföljning av 50 kontrakt (enbart uppdelad /ej vinter) och den detaljerade uppföljning av mängder och kostnader per konto som nämns ovan för 47Trafikverket, Administrativa föreskrifter basunderhåll väg, AFD.242. 48Svar via e-post från förvaltare av IT-system GPD-analys, , . 49Trafikverket, Administrativa föreskrifter basunderhåll väg, AFD.115. 50Intervju med inköpare, , . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N de fem kontrakt som hade uppvisat störst kostnadsökningar. För tre av de fem kontrakten kunde leverera sådana uppgifter, men för de övriga två saknas nästan all information på detaljerad nivå om vad har köpt inom kontraktet och vad det har kostat. kan alltså inte ta fram information som bedömer vara grundläggande uppföljning. 3.4.4 Det saknas samlad uppföljning av ÄTA-arbeten Om arbete behöver genomföras som inte ingår i baskontraktet kan det upphandlas separat, utföras inom baskontraktet men som ÄTA/MASA eller utföras inom ett separat avtal för mindre åtgärder.51 MASA används för arbete som normalt inte ingår i baskontrakten, men som av praktiska skäl genomförs av samma leverantör. Beloppet får uppgå till maximalt av kontraktssumman per år.52 ÄTA används för akuta situationer när det inte finns tid att upphandla. Om beloppet överstiger ska för inköp kopplas in. Beloppsgränsen har satts utifrån vad som tidigare gällde för direktupphandling enligt , och har sedan fortsatt att användas i detta syfte av . Efter att ha blivit informerad av projektledaren tar inköparen ställning till om arbetet som behöver utföras är något som egentligen ingår i kontraktet, eller om det behöver göras en tilläggsbeställning och i så fall i vilken form.53 fanns inget krav på att kontera fakturor för tilläggsbeställningar så att de kunde kopplas till rätt kontrakt, men omkring åtgärdades denna brist.54 internrevision påtalade 2016 att det finns brister i styrning och kontroll av tilläggsarbeten i baskontrakten. Ett problem som lyftes fram var att verksamheten ofta brister i kunskapen om vad som ska regleras som en reglerbar mängd respektive en ÄTA.55 Det förekommer att köper ÄTA-arbeten som egentligen inte ska klassas på det sättet enligt allmänna bestämmelser för totalentreprenader (ABT 06).56 konstaterade i sin egen uppföljning av baskontraktet 2016 brister vad gäller både ÄTA- och MASA-hanteringen. Vid konteringen saknas koppling till kontraktet där åtgärden har utförts. Detta har försvårat identifiering av vilka arbeten som är återkommande som ÄTA- respektive MASA-arbeten och vad som ingår i kontraktens ordinarie konton. Sådana tillkommande arbeten står för en stor del av kontraktens utökning. drar slutsatsen att de i större utsträckning borde kunna specificeras i förfrågningsunderlagen och konkurrensutsättas på korrekt sätt.57 51Intervju med nationell samordnare, , . 52Intervju med inköpare, , ; Intervju med inköpare, , . 53Intervju med inköpare, , , Intervju med inköpare, , . 54Telefonsamtal med företrädare för Vägsystem, . 55Trafikverket, internrevisionen, Hantering av ÄTA-kostnader, 2017, s. 3. 56Trafikverkets synpunkter vid faktagranskning, . 57Trafikverket, Kontraktsanalys basunderhåll väg – slutrapport, 2016, s. 15. R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T har under granskningens gång iakttagit att det fortfarande råder en oklarhet i den här frågan. För ett av tre kontrakt där har lyckats ta fram fullständig redovisning av utfall för mängder och kostnader har en bredare definition av ÄTA använts. I det här fallet har även kostnadsökningar till följd av förändringar i à-pris redovisats som ÄTA. Företrädare för enheten vägsystem har bekräftat att det saknas ett enhetligt arbetssätt. En förklaring som anges är att ÄTA är ett begrepp i allmänna bestämmelser för utförande- och totalentreprenader som i viss mån blandas samman med rörande ändringar av kontrakt. Till detta har redovisningsekonomiskt införts två baskonton (ÄTA-innehållsförändring och ÄTA-kostnadsförändring). Enligt blandas därför entreprenadjuridik, lag och ekonomisk redovisning ihop.58 Den här oklarheten får en ökad betydelse i och med att har börjat ställa krav på systematisk inrapportering av köpta mängder inom varje kontrakt. Det är enligt angeläget att kodning av tillkommande arbeten genomförs korrekt och enhetligt. Genom analyser av tidigare genomförda arbeten kan få kunskap som behöver användas för att motverka att framtida basunderhållskontrakt utökas, med kostnadsöverskridanden som följd. Det handlar till exempel om att mer effektivt undersöka i vilken mån som genomförda tillkommande arbeten istället kan konkurrensutsättas genom separat upphandling, avropas genom ramavtal för mindre markarbeten eller genomföras inom baskontraktet. har inte genomfört någon samlad analys eller sammanställning av ÄTA-arbeten, utan uppföljningen har hanterats punktvis via dialog mellan projektledare, nationella samordnare och förvaltningsgruppen.59 Granskningen visar att , utöver att förbättra informationsinsamlingen, även behöver införa nya motsvarande arbetssätt för analys och planering. Det handlar inte bara om arbetet inför nya upphandlingar inom varje enskilt driftområde, utan även om hur hela verksamhetens resultat behöver analyseras för att dra lärdomar som kan bidra till mer underhåll för pengarna. löpande uppföljning för att kontrollera leverantörernas arbete har förbättrats . bedömer att de grundläggande verktygen finns på plats. En viktig förändring i arbetet gjordes 2016 när verktyget GPD-analys infördes. I verktyget samlas avvikelserapporteringar från olika källor så att både beställaren och leverantören har en god översikt av vilket arbete som behöver genomföras, när det ska vara klart och vad som är färdigt och 58Svar via epost från , . 59Intervju med nationell samordnare, , ; Intervju med nationell samordnare, , ; Intervju med nationell samordnare, , . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har även vidtagit åtgärder för att säkerställa en miniminivå för kontroll genom fysiska stickprov som ska vara lika över landet. Granskningen visar dock att uppföljningen på , som syftar till att utveckla verksamheten och återföra erfarenheter från föregående kontrakt till framtida upphandlingar, har brister. Det huvudsakliga medel som har för att minska risken för kostnadsökningar är att vid upphandlingstillfället så träffsäkert som möjligt specificera vad som ska ingå i ett kontrakt. Om detta skulle göras framgångsrikt skulle det behövas färre tilläggsbeställningar, vilka riskerar att bli dyrare än det arbete som redan är inkluderat i kontraktet. Det skulle också minska utrymmet för anbudsgivarna att använda sig av spekulativ prissättning. Det finns mallar och riktlinjer på nationell nivå som styr arbetet med att ta fram förfrågningsunderlag, men den svåra delen inträffar när innehållet ska anpassas till det specifika området. Utmaningen handlar om att redan från början skriva in så stor del som möjligt av underhållsarbetet i kontraktet med hjälp av historiska erfarenheter och kännedom om området. Eftersom det inte finns ett arbetssätt som bygger på tillgång till tillräckliga underlag så avhjälps inte grundproblemet med ett stort personberoende och bristande systematik i arbetet av de fem nationella samordnare som ska bidra med kunskap och stöd. började först att ställa krav på inrapportering av köpta mängder inom kontrakt. Detta görs med hjälp av ett mätsedelsystem där uppgifter förs in . Denna information kommer att finnas för hela det föregående kontraktet först vid de upphandlingar som genomförs –2024. En projektledare är hänvisad till den information som projektledaren själv eller dennas föregångare i bästa fall dokumenterat om genomfört arbete i tidigare kontrakt. Det är inte sökbart i någon databas. Men om lyckas utforma arbetssätt där den här informationen, när den finns tillgänglig, tas tillvara kommer det att ge betydande förbättringar vad gäller möjligheterna att ta fram träffsäkra förfrågningsunderlag. Det saknas tillräckligt specifika riktlinjer för hur tilläggsarbeten ska dokumenteras i uppföljningen. Om kontraktets omfattning genomgår stora förändringar behövs det en tydlig definition av hur skillnaden mellan ursprunglig beställning och slutkostnaden ska redovisas. Enligt bedömning kan analyserna bli mer givande om tillkommande arbete till följd av ändringar i det ursprungliga kontraktet separeras från tillkommande arbete inom reglerbara mängder. Användandet av tilläggsarbeten har inte kartlagts och analyserats tillräckligt utförligt på nationell nivå för att identifiera om det finns mönster när problem med överproduktion eller överpris uppstår. Det skulle kunna ge en ökad kunskap som projektledarna kan dra nytta av i analyserna av det egna området inför R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T har granskat om underhållskontrakten utformas så att de främjar god resurshushållning. har utifrån de övergripande bedömningsgrunderna i avsnitt 1.5 gjort en bedömning av vilka krav som bör ställas på den granskade verksamheten. För att upprätthålla ett samhällsekonomiskt effektivt och långsiktigt hållbart transportsystem bör kontrakten utformas för att skapa incitament till att underhållet på vägarna ska genomföras i en sådan omfattning och på ett sådant sätt att fastställda krav uppnås till så låg kostnad som möjligt. I detta ingår att inte betala för överflödiga åtgärder, att främja en utveckling mot högre produktivitet och innovation, att motverka risken för obalanserad budgivning som leder till överpriser, att undvika behov av kostsamma tilläggsbeställningar och att bevara vägarnas status på så sätt att de långsiktiga underhållskostnaderna minimeras. 4.2 Handlingsutrymme och riskfördelning i kontrakten Ett basunderhållskontrakt innehåller ungefär 200 prissatta konton som motsvarar de olika typer av åtgärder som kan ingå. Vid en upphandling får anbudsgivarna prissätta alla konton, som kan vara reglerbara (R) eller oreglerbara (OR). R innebär att leverantören får sätta ett à-pris som gäller för någon typ av längd-, vikt- eller styckenhet, och får betalt för varje enhet som avropas av . OR innebär att leverantören får sätta ett fast pris för allt arbete inom ett konto som gäller oavsett vilken arbetsmängd som krävs för att nå upp till kraven. Fördelningen är ungefär lika mellan R och OR sett till antal konton.60 redovisar inför upphandlingen myndighetens uppskattning av hur mycket arbete som kommer att krävas per konto. Detta är en utgångspunkt för leverantörernas prissättning. De uppskattade mängderna används sedan tillsammans med anbudens prislistor för att få fram total summa för varje anbud. 4.2.1Kontrakten ger litet utrymme för leverantörerna att utforma arbetet följer ABT 06 när baskontrakten upphandlas.61 Det innebär enligt att basunderhållet till stor del upphandlas enligt funktionskrav i 60Trafikverket, Mängdförteckning MF för Basunderhåll väg, reviderad . 61Allmänna bestämmelser för totalentreprenader. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N