prop · H703118 · 2020-03-17 00:00:00 — Domstolen reglerar alltså påföljdens ingripandegrad genom att bestämma ungdomsövervakningens längd. Som framgår ovan är ungdomsövervakning avsedd att kunna användas när varken ungdomsvård eller ungdomstjänst är tillräckligt ingripande. För att ungdomsövervakning ska kunna fylla en sådan funktion bör, som föreslås i promemorian, den tid som döms ut lägst kunna bestämmas . 2019/20:118 När det gäller maximitiden finns det skäl som talar för att den inte bör vara alltför lång. I promemorian föreslås att ungdomsövervakning högst ska kunna bestämmas till . Som skäl för det anförs att det måste vara möjligt att fylla hela verkställigheten med ett meningsfullt innehåll. En alltför lång maximitid skulle också kunna medföra att påföljden blir mycket ingripande och därigenom skulle det kunna skapas en alltför stor överlappning i förhållande till tillämpningsområdet för sluten ungdomsvård. innebär möjligheten att kunna döma ut en längre tids ungdomsövervakning att påföljden kan få ett relativt stort tillämpningsområde och kunna omfatta brottslighet med höga straffvärden. Mot denna bakgrund framstår som en lämplig övre gräns för hur länge verkställigheten av påföljden bör kunna pågå. Regeringen föreslår således att ungdomsövervakningens längd bör kunna bestämmas till lägst och högst . Domstolen bör bestämma tiden utifrån brottslighetens straffvärde och övriga omständigheter som påverkar straffmätningen (jfr 29 kap. 4, 5 och 7 §§ ). Övergripande om påföljdens utformning Ungdomsövervakning är tänkt att komma i fråga för unga lagöverträdare som har begått allvarlig brottslighet eller som återfallit i brott och då ungdomsvård eller ungdomstjänst inte är tillräckligt ingripande påföljder med hänsyn till bl.a. brottslighetens straffvärde. I sådana fall är det ofta motiverat att sätta in samlade, riktade och individuellt anpassade insatser för att bryta en begynnande eller pågående brottskarriär. I promemorian föreslås mot den bakgrunden att det för varje person som döms till ungdomsövervakning bör göras en individuellt utformad verkställighetsplan som föregås av en omfattande och allsidig utredning av den unges personliga förhållanden. Enligt förslaget bör såväl utredningen som upprättandet av verkställighetsplanen göras av den verkställande myndigheten som en inledande del av verkställigheten av påföljden. Några remissinstanser, t.ex. , och , framför kritik mot en sådan ordning. Det görs bl.a. gällande att den omständigheten att påföljdens innehåll i stor utsträckning bestäms på verkställighetsstadiet medför att den brister i tydlighet och förutsebarhet. anför att de rörelsebegränsande inslagen är av avgörande betydelse för hur ingripande den utdömda påföljden är och följaktligen av betydelse för påföljdsvalet. Att påföljdens innehåll även i det avseendet bestäms på verkställighetsstadiet innebär enligt ett avsteg från grundläggande straffrättsliga principer om proportionalitet och förutsebarhet. I dessa delar gör regeringen följande bedömning. Som anförs av bl.a. och avviker förslaget från vad som gäller för att domstolen ska kunna döma till ungdomsvård. En förutsättning för det är att ett ungdomskontrakt eller en vårdplan upprättats och finns tillgänglig för domstolen innan påföljden bestäms. När det gäller ungdomsvård är en sådan ordning nödvändig för att domstolen ska kunna göra en proportionalitetsbedömning och avgöra om påföljden blir tillräckligt ingripande. Ungdomsövervakning föreslås emellertid straffmätas genom det antal månader som den ska fortgå. förhållandet att verkställighetens närmare innehåll bestäms av den verkställande myndigheten och inte är känt för domstolen innebär således inte att domstolen saknar möjlighet att bedöma och påverka hur ingripande påföljden blir. Som regeringen återkommer till i avsnitt 5.3.6 bör det finnas en typ av inskränkning som kan utgöra såväl en måttstock som en övre gräns för hur ingripande rörelseinskränkningen bör vara. Utgångspunkten ska då vara s.k. helghemarrest, dvs. ett förbud för den dömde att vistas utanför bostaden under helgkvällar och helgnätter, men med möjlighet för Kriminalvården att i stället välja ett annat frihetsinskränkande inslag av Kriminalvårdens beslut om rörelseinskränkningar, inklusive frågan om huruvida de är alltför ingripande, ska dessutom kunna överklagas. Mot den bakgrunden delar regeringen inte domareförbunds bedömning att förslaget i den här delen skulle innebära ett avsteg från principerna om proportionalitet och förutsebarhet. Som utvecklas nedan är verkställighetsplaneringen avsedd att innefatta en grundlig genomgång av den dömdes personliga förhållanden och syftar till att kartlägga hans eller hennes situation för att identifiera olika risk- och skyddsfaktorer. Verkställighetstiden föreslås vara , vilket möjliggör mer djupgående insatser samt tid för att försöka uppnå en struktur i den unges liv som kan främja en gynnsam utveckling och bryta destruktiva mönster. Vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att uppnå syftet, och som verkställighetsplanen därför bör innefatta, är ofta inte möjligt att bedöma utifrån det underlag som domstolen har tillgång till vid domstillfället. Det är inte heller rimligt att verkställighetsplaneringen utförs i tiden före domen med hänsyn till hur ingripande och resurskrävande den är avsedd att vara. Det skulle kunna övervägas att införa en ordning liknande den som gäller vid utdömande av rättspsykiatrisk vård och som innebär att domstolen först ska ta ställning till den tilltalades skuld varefter ytterligare utredning i påföljdsfrågan inhämtas. Det skulle ge domstolen ett större inflytande över verkställighetsinnehållet. Regeringen instämmer dock i promemorians bedömning att en sådan lösning inte bör väljas när det gäller ungdomsövervakning. Det kan ifrågasättas om det skulle vara rimligt att förplikta den unge att delta i en så pass omfattande verkställighetsplanering utan att en sådan skyldighet utgör en del av påföljden. Vidare ligger det i sakens natur att verkställighetsinnehållet i många fall kan behöva förändras som påföljden verkställs. Det är således inte möjligt att uppnå en fullständig förutsebarhet ens med en sådan ordning, om syftet med påföljden ska uppnås. Det kan också ifrågasättas hur den skulle förhålla sig till det särskilda krav på skyndsamhet som gäller vid handläggningen av mål med unga lagöverträdare. Det väcker även frågor om vad som skulle gälla , dvs. innan påföljden har dömts ut av domstolen, eller om den unge motsätter sig eller inte medverkar i utredningen i den utsträckning som förutsätts. Som regeringen återkommer till nedan måste det vid misskötsamhet finnas en viss tolerans med den dömde (se avsnitt 5.5). Flera av de unga personer som påföljden kan komma i fråga för befinner sig i en så pass problematisk situation att det inte är realistiskt att anta att de kommer att anpassa sig till och fullständigt följa de krav som ställs på dem med anledning av domen. 2019/20:118 utformning övervägs är det därför viktigt att det skapas så goda förutsättningar som möjligt för att uppnå syftet med verkställigheten. Promemorians förslag att låta verkställighetsplaneringen och upprättandet av verkställighetsplanen genomföras av den verkställande myndigheten efter domen har således goda skäl för sig. Kravet på förutsebarhet tillgodoses genom att ramarna för verkställigheten anges i lag och domstolens möjlighet att bedöma och påverka ingripandegraden tillgodoses genom att domstolen bestämmer hur som ungdomsövervakningen ska fortgå. Enligt regeringens mening innebär en sådan ordning inte problem ur legalitetssynpunkt. Den i promemorian föreslagna ordningen bör därför väljas. Obligatoriska och fakultativa inslag i påföljden I syfte att påföljden ska kunna verka brottsavhållande bör den utformas på så sätt att den så långt som möjligt angriper de riskfaktorer hos den unge som kan antas öka risken för nya brott och understödjer de skyddsfaktorer som kan antas motverka en sådan risk. Straffsystemets krav på tydliga och tillräckligt ingripande påföljder innebär emellertid att påföljden inte kan utformas enbart utifrån den unges person och dennes behov. Som utvecklas i avsnitt 4.2.3 gäller de straffrättsligt motiverade principerna om förutsebarhet, konsekvens och proportionalitet även påföljdssystemet för unga lagöverträdare. Det måste således stå klart för domstolen och den unge vad påföljden kan komma att innebära, dvs. den måste vara tillräckligt förutsebar. Det måste också finnas inslag som säkerställer att den alltid är tillräckligt ingripande, oberoende av den unges personliga förhållanden. För att uppnå dels en större förutsebarhet, dels en likhet i ingripandegraden bör påföljden därför innehålla vissa obligatoriska inslag. De skyldigheter som påföljden innebär för den unge och vilka inslag som ska vara obligatoriska bör anges i lag. I promemorian görs bedömningen att påföljdens huvudsakliga innehåll bör anges i . Regeringen delar bedömningen när det gäller de yttre ramarna för påföljden. Det innebär att de skyldigheter som påföljden innebär bör regleras där. När det gäller närmare bestämmelser om verkställigheten och innehållet i verkställighetsplanen bör dessa däremot, på sätt som också förespråkas av flera remissinstanser, regleras i en särskild verkställighetslag, se avsnitt 5.3. Att den unge medverkar aktivt i planeringen, som ska göras i inledningen av verkställigheten, får anses vara en förutsättning för att planen ska få ett meningsfullt innehåll. Påföljden bör därför, som föreslås i promemorian, innefatta en skyldighet att medverka i verkställighetsplanering. På så sätt skapas en möjlighet att inhämta information från den unge och tillfälle för honom eller henne att motiveras till att medverka aktivt. I promemorian föreslås att den unge ska vara skyldig att delta i verkställighetsplaneringen . Visserligen skulle ett reglerat närvarokrav kunna sägas innebära att påföljden görs huvudsakligen lika ingripande för alla som döms till ungdomsövervakning. Mot en sådan ordning kan dock anföras att närvaron i vissa fall bör kunna vara av mindre omfattning, t.ex. om verkställighetsplanen kan färdigställas utan att samtliga tas i anspråk. I likhet med Hovrätten för anser regeringen därför att det saknas skäl att tidsmässigt reglera omfattningen av den dömdes medverkan. Med hänsyn till kartläggningens innehåll och omfattning bör det dock vara rimligt att anta att den dömde medverkar under en inte obetydlig tid. Som anges ovan bör verkställighetsplaneringen mynna ut i en individuell verkställighetsplan. Påföljden bör innebära en skyldighet att följa det som anges i verkställighetsplanen. Verkställighetsplanen bör innehålla obligatoriska moment som alltid ska regleras i planen. För att uppfylla de krav som kan ställas på påföljdens ingripandegrad bör, i likhet med promemorians förslag, ett sådant obligatoriskt inslag i verkställighetsplanen vara en föreskrift om någon form av frihetsinskränkning. På så sätt ges påföljden förutsättningar att uppfattas som trovärdig även vid allvarlig brottslighet och i graverande återfallssituationer. För påföljdens trovärdighet är det också viktigt att säkerställa att de frihetsinskränkande inslagen följs. Dessa bör därför kunna kontrolleras på ett tillförlitligt sätt. I avsnitt 5.3.2, 5.3.6 och 5.3.7 överväger regeringen den närmare utformningen av de frihetsinskränkande inslagen och de frågor som knyter an till detta. Ett annat obligatoriskt inslag i verkställighetsplanen bör, som föreslås i promemorian, vara en föreskrift om att den dömde ska hålla tät kontakt med en särskilt utsedd koordinator. Det är viktigt att den dömde under verkställigheten har regelbunden kontakt med någon som kan ge stöd och hjälp. Det är också viktigt att det finns någon som kan utöva en viss kontroll av honom eller henne och se till att verkställighetsplanen följs. Dessa uppgifter bör samlas hos en koordinator som utses för den dömde. I avsnitt 5.3.5 överväger regeringen koordinatorns roll och uppgifter närmare. För att minska risken för återfall i brott eller att den unge på annat sätt utvecklas ogynnsamt är det viktigt att han eller hon inte missbrukar droger. Av narkotikastrafflagen (1968:64) följer att det är olagligt att bruka narkotika. I promemorian görs bedömningen att något obligatoriskt krav på att den dömde ska hålla sig drogfri och nykter under verkställigheten inte bör uppställas. Som skäl för det anförs bl.a. att ett obligatoriskt drogförbud skulle kunna medföra att även enstaka bruk av alkohol eller narkotika under verkställigheten innebär misskötsamhet, som i slutändan skulle kunna föranleda ett undanröjande utan ett lämpligt påföljdsalternativ. I likhet med flera remissinstanser, t.ex. , anser regeringen emellertid att ett drogförbud bör utgöra ett obligatoriskt inslag i verkställighetsplanen. Motsvarande bör gälla för annat berusningsmedel, dopningsmedel och vissa andra hälsofarliga varor (se lagen [1999:42] om förbud mot vissa hälsofarliga varor). Därigenom blir det tydligt för den dömde att missbruk utgör en riskfaktor för återfall i brott. I utkastet till lagrådsremiss gjordes bedömningen att ett alkoholförbud borde kunna ingå i verkställighetsplanen endast om det var motiverat i det enskilda fallet. Attunda tingsrätt och invänder mot en sådan ordning och anser att även ett förbud att bruka alkohol bör vara obligatoriskt då det saknas skäl att göra skillnad mellan olika berusningsmedel och då ett generellt alkoholförbud skulle främja förutsebarhet och likabehandling och vara positivt ur brottspreventiv synpunkt. 2019/20:118 När det gäller den frågan gör regeringen följande överväganden. Kopplingen mellan alkoholpåverkan och brott är väldokumenterad. Detsamma gäller alkoholens sociala och medicinska skadeverkningar, inklusive dess påverkan på hjärnan. I annan verkställighetslagstiftning som innehåller förbud mot bruk eller innehav av berusningsmedel, eller kontroll av påverkan av sådana medel, görs inte någon skillnad mellan olika typer av berusningsmedel (se t.ex. 17 a § lagen [1988:603] om verkställighet av sluten ungdomsvård och 4 § första stycket lagen [1994:451] om intensivövervakning med elektronisk kontroll). Regeringen kan mot den bakgrunden instämma i det anför om att det är svårt att se skäl till att i det här sammanhanget behandla alkohol på ett annat sätt än narkotika eller andra berusningsmedel. Verkställighetsplanen bör därför innehålla också ett obligatoriskt alkoholförbud. I avsnitt 5.3.2 utvecklas hur förbudet bör utformas i verkställighetsplanen. I avsnitt 5.3.8 överväger regeringen frågor kring kontroll av drog- och alkoholförbudet närmare. Frågan om hur misskötsamhet ska bedömas behandlas i avsnitt 5.5. Utöver de obligatoriska moment som anges ovan bör verkställighetsplanen i enlighet med promemorians förslag reglera inslag i den unges tillvaro som under verkställighetsplaneringen identifieras som riskfaktorer som kan antas ha bidragit till brottsligheten respektive skyddsfaktorer som kan motverka återfall i brott. Som beskrivs i avsnitt 4.2kan brottsligheten ha sin grund i att en rad nödvändiga skyddsfaktorer har saknats under den unges uppväxt. Det kan handla om brister i hemmiljön, en skolgång som inte har fungerat eller att samhällets skyddsnät i något avseende har brustit. Verkställighetsplanen bör således kunna reglera frågor om t.ex. boende, fritid samt vård eller annan behandling utifrån den dömdes personliga förhållanden. Också när det gäller skolgång eller annan sysselsättning gör regeringen, till skillnad från , bedömningen att sådana frågor bör kunna regleras i verkställighetsplanen. I den utsträckning sådana frågor regleras i verkställighetsplanen utgör de en del av påföljden som den dömde är skyldig att följa. Sammanfattningsvis föreslås att den som döms till ungdomsövervakning ska vara skyldig att medverka i verkställighets- planering och följa det som anges i verkställighetsplanen. Regeringens förslag: Kriminalvården ska ansvara för verkställigheten Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. promemorian föreslås att huvudmannaskapet för verkställigheten av påföljden ska ankomma på (SiS). Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. , Kriminalvården, (Brå), SiS, Saco-S SiS, kommun, kommun och Föreningen , ifrågasätter om SiS bör ansvara för verkställigheten av påföljden. framförallt på att huvudmannaskapet kommer att medföra ett omfattande och resurskrävande uppbyggnadsarbete såväl när det gäller organisation och lokaler som personal. Kriminalvården framhålls, bl.a. av myndigheten själv och av SiS, som ett lämpligare alternativ för huvudmannaskapet, bl.a. ur ett resurs- och tidsperspektiv. , Brå, Saco-S SiS och några av kommunerna lämnar liknande synpunkter. ifrågasätter om SiS inom den tid som vore önskvärd kommer att kunna arrangera verkställigheten av den nya påföljden. , , och tillstyrker att huvudmannaskapet bör ankomma på SiS. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig, däribland Kriminalvården, SiS, Hovrätten för , Hovrätten för Nedre , , , och , tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. anser att det är viktigt att vidhålla ambitionen att barn och unga som begår brott i första hand ska hållas utanför kriminalvården och frihetsberövande påföljder. Den huvudman som får ansvaret för verkställigheten kommer behöva ha ett barnrättsperspektiv i sitt arbete och i hela landet ha personal med kunskaper om barns behov, om risk- och skyddsfaktorer för normbrytande beteende och om samverkan med barn, föräldrar och andra myndigheter. Det behöver också finnas möjlighet att följa upp barnets situation och behov efter avslutad påföljd. saknar en tillräcklig analys över hur detta ska tillgodoses. Brå påtalar både för- och nackdelar med förslaget. I bärande delar framstår uppgiften att ansvara för verkställigheten som mer lämplig för en nationellt verkande myndighet som har verkställighet av påföljd som sin huvuduppgift. , som anser att förslaget är i linje med artikel 40 i , understryker vikten av att den nya påföljden är organiserad så att barn inte behandlas som vuxna utan är anpassad utifrån att de är barn. välkomnar bedömningen att Kriminalvården bör stärka sina kunskaper i att ha ett barnrättsperspektiv i sitt arbete. anför att det är angeläget att Kriminalvården i ett inledande skede samverkar med , och/eller att Kriminalvården utser särskilda handläggare med kunskap och kompetens om unga lagöverträdare. Liknande synpunkter framför . Skälen för regeringens förslag: I promemorian föreslås att SiS ska ansvara för verkställigheten av ungdomsövervakning. Som skäl för det anförs att påföljden innehåller flera moment som förekommer vid sluten ungdomsvård, för vilken SiS är huvudman. Även i det fallet inleds verkställigheten med en relativt omfattande planering och en verkställighetsplan ska upprättas som närmare anger innehållet i påföljden. SiS kan också, på motsvarade sätt som föreslås för ungdomsövervakning, besluta om inskränkningar i rörelsefriheten inom ramen för en sluten ungdomsvård. Vidare är en utgångspunkt att unga personer ska hållas utanför kriminalvården, även om det är fråga om frivård. Kriminalvården bör därför, enligt promemorians bedömning, inte anförtros huvudmannaskapet för verkställigheten av ungdomsövervakning. Det finns en ambition att barn och unga som begått brott i första hand ska hållas utanför kriminalvården och i stället bli föremål för insatser inom (se prop. 1997/98:96 s. 144 och prop. 2005/06:165 s. 43). har genom sitt allmänna ansvar för unga personers sociala situation särskild kompetens och omfattande erfarenhet av att arbeta med barn och unga som har sociala problem. skulle därför kunna vara att låta ungdomsövervakning verkställas inom Med hänsyn till de inslag av övervakning och kontroll som påföljden föreslås innefatta skulle en sådan ordning emellertid inte Att ålägga ansvaret för verkställigheten av en sådan påföljd skulle ligga långt från dess huvuduppgifter i samhället. Det framstår därför inte som en lämplig ordning att anförtro den typen av ungdomsövervakning flera inslag som förekommer vid sluten Det skulle kunna tala för att det vore naturligt att lägga ansvaret för ungdomsövervakning på SiS. För att verkställigheten av påföljden ska fungera i praktiken måste emellertid vissa grundläggande förutsättningar vara uppfyllda. Påföljden måste kunna verkställas oavsett var i landet den dömde bor, med bibehållen kvalitet och inom de Om SiS skulle anförtros huvudmannaskapet för verkställigheten skulle det krävas att en ny organisation skapades, lokaler anskaffades och anpassades med geografisk spridning över hela landet. Enligt de beräkningar som SiS lämnat som underlag för kostnadsuppskattningarna i promemorian skulle kostnaderna för remissyttrande över promemorian framgår emellertid att förslaget skulle innebära ännu större kostnader för myndigheten, bl.a. då förslaget skiljer sig från vad SiS utgått ifrån vid beräkningarna på så sätt att rörelseinskränkningarna alltid föreslås kontrolleras med elektroniska Frågan, som väcks av flera remissinstanser, bl.a. , Kriminalvården, Brå och SiS, är om det ur ett resurs- och tidsperspektiv vore lämpligare att Kriminalvården anförtros ansvaret för verkställigheten. Som anges ovan är det visserligen en övergripande ambition att omyndiga lagöverträdare bör hållas utanför kriminalvården. Den principen får dock framförallt anses ha fog för sig när det gäller kriminalvård i anstalt och inte ha samma giltighet när det är fråga om kriminalvård genom frivård. förekommer det att lagöverträdare under döms till påföljder eller påföljdsinslag för vilka Kriminalvården är huvudman, t.ex. skyddstillsyn eller en föreskrift om samhällstjänst. lagrådsremiss gjordes mot den bakgrunden bedömningen att Kriminalvården borde ansvara för verkställighet av påföljden. När det gäller frågan om Kriminalvårdens resurser bör beaktas att myndigheten har en uppbyggd organisation med frivårdskontor över hela , som det vore möjligt av att dra nytta av när det gäller verkställighet av ungdomsövervakning. Den kontroll av den dömde som föreslås ske med elektroniska hjälpmedel (se vidare avsnitt 5.3.7) uppvisar vidare likheter med verkställighet av fängelsestraff genom intensivövervakning med elektronisk kontroll, som Kriminalvården är Kriminalvården arbetar redan i särskilt utbildade ungdomshandläggare och programledare. De särskilda Prop. 2019/20:118 ungdomshandläggarna fungerar som verkställighetskoordinatorer med etablerad samverkan med socialtjänst, beroendemottagningar och psykiatri. Regeringen delar mot den bakgrunden bedömningen i utkastet till lagrådsremiss att Kriminalvården är bättre än SiS att åta sig verkställigheten av ungdomsövervakning. Kriminalvården har ombetts att göra en uppskattning av de ekonomiska konsekvenserna för det fall myndigheten skulle anförtros ansvaret för verkställighet av ungdomsövervakning. Myndigheten beräknar att de årliga kostnaderna för att verkställa påföljden uppgår till . Därutöver tillkommer engångskostnader som är förenade med systemstödsförändringar och implementering. Det innebär att kostnaden för att låta Kriminalvården ansvara för verkställigheten av ungdomsövervakning sammantaget betydligt understiger de uppskattade belopp som SiS skulle behöva tillföras för att kunna åta sig huvudmannaskapet. De ekonomiska konsekvenserna av förslaget redovisas i avsnitt 8. Sammanfattningsvis föreslår regeringen, mot den redovisade bakgrunden, att Kriminalvården bör ansvara för verkställigheten av ungdomsövervakning. Myndigheten bör för denna uppgift utveckla den del av verksamheten som rör ungdomsövervakning och i det sammanhanget genomgående ha ett barnrättsperspektiv i sitt arbete. Det kan t.ex. ske genom inrättande av särskilda enheter eller arbetsgrupper inom myndigheten där särskild kunskap och kompetens att arbeta med unga samlas. 5.3Den närmare utformningen av påföljden ungdomsövervakning