prop · H703132 · 2020-03-19 00:00:00 — Det finns därför skäl att tillämpa olika krav på arbetsgivare beroende på om ekonomin befinner sig i en djup lågkonjunktur eller i en normal konjunkturcykel. Vid en normal konjunkturcykel bör arbetsgivare bara kunna utnyttja stödet under en mer begränsad tid. Arbetsgivaren, och kanske även arbetstagaren, bör också bära en del av kostnaden, för att därigenom undvika överutnyttjande av systemet. Stödet bör vidare bara lämnas till arbetsgivare som visat att förutsättningarna för stöd är uppfyllda. Regeringen konstaterar i denna del inledningsvis att det svenska systemet för stöd vid korttidsarbete innebär att arbetsgivare, arbetstagare och staten alla bär en del av kostnaden för korttidsarbete samt att arbetstids- och löneminskningen ska uppgå till fasta nivåer. Arbetstids- och löneminskningarna ska också ha stöd i centrala och lokala kollektivavtal eller i skriftligt avtal som omfattar av arbetstagarna på en driftsenhet. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att dessa förutsättningar torde motverka överutnyttjande och dödviktseffekter. 2019/20:132 Vidare bör, som utredningen föreslår, såväl stödperiodens längd som karenstiden utformas på ett sådant sätt att överutnyttjande förhindras, denna fråga behandlas närmare i avsnitt 5.5. För att förhindra överutnyttjande är det slutligen av central betydelse att villkoren för stöd ges en strikt utformning och att det är arbetsgivaren som ska visa att villkoren är uppfyllda. Regeringen anser också att löpande kontroller bör ske genom regelbundna avstämningar. Dessa frågor behandlas närmare i avsnitten 5.4 och 5.8. Sammanfattningsvis skulle införandet av ett permanent och öppet system för stöd vid korttidsarbete innebära en påtaglig förbättring av svenska arbetsgivares konkurrensvillkor. Det bedöms vidare vara möjligt att utforma systemet på ett sådant sätt att negativa samhällsekonomiska effekter minskar. Regeringens bedömning är mot denna bakgrund att riskerna står i rimlig proportion till fördelarna det innebär att införa ett permanent och öppet system för stöd vid korttidsarbete. Systemet bör utvärderas när det har varit i kraft . Till skillnad från Arbetsförmedlingen och anser regeringen att det är för tidigt att nu bestämma när en sådan utvärdering ska äga rum. föreslår att det ska införas en generell återbetalningsskyldighet. En sådan lösning finns inte i jämförbara konkurrentländer och anses därför inte vara förenlig med syftet att göra det svenska systemet mer konkurrenskraftigt. Det nya systemet bör, även med beaktande av vad IFAU anger i fråga om risken för dödviktseffekter, utgöra ett komplement till det befintliga systemet. De olika systemen tar sikte på olika situationer och att stöden i vissa fall kan komma att följa på varandra är naturligt eftersom omvärldsförhållandena kan förändras. Frågan hur de olika stöden kan följa på varandra behandlas i avsnitt 5.5. ESV, och Arbetsförmedlingen har synpunkter på konsekvensanalysen, dessa behandlas i avsnitt 5.15. 5.3Definitioner av centrala begrepp Regeringens förslag: Korttidsarbete är arbete där arbetstiden är kortare än den ordinarie arbetstiden, eller där partiell arbetsbefrielse införs med stöd av ett centralt kollektivavtal, och lönen därför är lägre än den ordinarie lönen. Jämförelsemånad är den kalendermånad som infaller före den månad då regeringen föreskriver att stöd vid korttidsarbete ska lämnas eller, när fattat beslut om godkännande, den kalendermånad som infaller före den månad då beslutet fattades. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Inga remissinstanser har särskilt kommenterat Skälen för regeringens förslag: Införandet av ett nytt system för stöd vid korttidsarbete innebär att definitionerna av begreppen korttidsarbete och jämförelsemånad måste justeras. Regeringen föreslår därför att korttidsarbete ska vara arbete där arbetstiden är kortare än den ordinarie Prop. 2019/20:132 arbetstiden, eller där partiell arbetsbefrielse införs med stöd av ett centralt kollektivavtal, och lönen därför är lägre än den ordinarie lönen. Vidare ska jämförelsemånad vara den kalendermånad som infaller före den månad då regeringen föreskriver att stöd vid korttidsarbete ska lämnas eller, när fattat beslut om godkännande, den kalendermånad som infaller före den månad då beslutet fattades. Förslaget föranleder ändringar i 4 § lagen om stöd vid korttidsarbete. 5.4Förutsättningar för godkännande för stöd Regeringens förslag: Godkännande för stöd får bara lämnas om arbetsgivarens ekonomiska svårigheter är tillfälliga och allvarliga, har orsakats av något förhållande utom arbetsgivarens kontroll och inte rimligen hade kunnat förutses eller undvikas. Arbetsgivaren ska också ha använt sig av andra tillgängliga åtgärder för att minska arbetskraftskostnaderna. Stöd får inte lämnas till arbetsgivare som för ansökan är skyldig att upprätta kontrollbalansräkning, är föremål för företagsrekonstruktion eller är på obestånd. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Arbetsförmedlingen, , Skatte- verket, , och anser att kriterierna för när stöd kan lämnas behöver förtydligas och framhåller riskerna för överutnyttjande och missbruk. Även () pekar på risken för att systemet utnyttjas av oseriösa aktörer och efterfrågar ett förtydligande i fråga om arbetstagaren måste ha varit anställd för att stöd ska kunna beviljas. framhåller att det är svårt att bedöma vad som är tillfälliga svårigheter och att företagets bedömning riskerar att ha en systematisk slagsida mot en önskan om att företagets situation snabbt kommer att förbättras. efterfrågar även ett förtydligande av vilka underlag som ska lämnas. , , och betonar vikten av att kriterierna inte tolkas så att en arbetsgivare måste säga upp konsulter eller annan inhyrd arbetskraft för att stöd ska kunna beviljas. () anser att bedömningar av stöd bör kunna hanteras kollektivt, exempelvis på branschnivå, av regeringen vid vissa händelser som utlöser en kris hos många företag. AB och Bil /Fordonskomponentgruppen FKG anser att dotterbolag eller driftsenhet ska ha möjlighet att få stöd oberoende av om det legala bolaget eller koncernen som helhet går bra. anser att förbudet mot att lämna stöd även ska omfatta företag som kan anses vara på obestånd. Skälen för regeringens förslag Allmänt om förutsättningarna för godkännande för stöd Stöd enligt det nya systemet ska kunna sökas av arbetsgivare som behöver införa korttidsarbete på grund av tillfälliga och allvarliga ekonomiska svårigheter. Utredningen föreslår att de ekonomiska svårigheterna ska ha orsakats av något förhållande utom arbetsgivarens kontroll och svårigheterna ska inte rimligen ha kunnat förutses eller undvikas. Arbetsgivaren ska också ha använt sig av andra tillgängliga åtgärder för att minska kostnaden för arbetskraft. Som anges i avsnitt 5.2 är det nödvändigt att det nya systemet för stöd vid korttidsarbete utformas på ett sådant sätt att det inte motverkar strukturomvandling i ekonomin och att villkoren för godkännande för stöd därför ges en strikt utformning. Det innebär att stöd enligt det nya permanenta och öppna systemet bara bör kunna lämnas i särskilda fall. Arbetsförmedlingen, , , och anser att de föreslagna villkoren är otydliga och därmed svåra att tillämpa. De framhåller även riskerna för missbruk och överutnyttjande med alltför vida villkor. Regeringen konstaterar inledningsvis att det nya stödet riktar sig till arbetsgivare i alla branscher och av alla storlekar. Mot den bakgrunden är det enligt regeringens mening naturligt att kriterierna för stöd hålls förhållandevis generella. De villkor som utredningen har föreslagit är relativt omfattande och syftar just till att förebygga risker för överutnyttjande. Det är vidare arbetsgivaren som ska göra sannolikt att villkoren för stöd är uppfyllda genom att ge in en utförlig och väl underbyggd ansökan. Utförliga bestämmelser om vad ansökan ska innehålla kommer att meddelas i förordning, det rör sig bl.a. om vilka underlag som ska ges in för att arbetsgivarens ekonomiska situation ska kunna bedömas. Regeringen bedömer att villkoren för godkännande är ändamålsenliga. Regeringen utvecklar nedan innebörden av de olika villkoren för godkännande. EBM framhåller att arbetstagaren bör ha varit anställd för att systemet ska vara tillämpligt. I denna del konstaterar regeringen att preliminärt stöd endast får lämnas för arbetstagare som varit anställda hos arbetsgivaren under hela eller en del av jämförelsemånaden med samma eller högre sysselsättningsgrad som under stödmånaden (11 § lagen om stöd vid korttidsarbete). Jämförelsemånaden föreslås vara den kalendermånad som infaller före den kalendermånad då beslut om godkännande fattas (se avsnitt 5.3). Därmed finns ett krav på att arbetstagaren ska ha varit anställd för att stöd ska kunna lämnas. När det därefter gäller frågan i förhållande till vad som bedömningen ska göras framför bl.a. AB att dotterbolag eller driftsenhet bör ha möjlighet att få stöd oberoende av om det legala bolaget eller koncernen som helhet går bra. Regeringen konstaterar i denna del att bedömningen ska göras i förhållande till arbetsgivaren. Hur förhållandena ser ut på koncernnivå eller på en mindre driftsenhet hos arbetsgivaren är således inte avgörande för frågan om godkännande för stöd. LRF föreslår att bedömningar av stöd ska kunna hanteras kollektivt av regeringen i vissa fall. Regeringen anser dock att det saknas skäl att komplettera förslaget på detta sätt för att uppnå det huvudsakliga syftet med det nya systemet, dvs. att utjämna konkurrensvillkoren för svenska arbetsgivare. Endast omvärldshändelser kan medföra godkännande för stöd Den händelse som utlöser de ekonomiska svårigheterna måste vara exogent betingad. Svårigheterna ska alltså vara orsakade av något förhållande utom arbetsgivarens kontroll. Det kan röra sig om plötsliga fall i global efterfrågan, begränsningar i arbetsgivares tillträde till viktiga marknader – t.ex. genom oväntat införande av tullar eller andra handelshinder – eller störningar i leveranser av viktiga insatsvaror. Det kan också röra sig om plötsliga natur- eller väderhändelser samt andra exceptionella störningar. Ekonomiska problem eller störningar i verksamheten som bedöms bero på interna organisatoriska eller ledningsmässiga faktorer i företaget ska inte berättiga till stöd. Ett strategiskt felbeslut som får oväntat stora negativa konsekvenser är typiskt sett hänförligt till arbetsgivarens interna förhållanden. Det är naturligtvis tänkbart att negativa konsekvenser kan uppstå till följd av en kombination av strategiska beslut och vissa förändringar i omvärlden. I ett sådant fall får en bedömning göras av vad som är den huvudsakliga orsaken till de uppkomna problemen. Att det fattats ett internt beslut som först vid inträffandet av en oväntad omvärldshändelse får negativa konsekvenser behöver inte innebära ett hinder för att godkännas för stöd. Att en arbetsgivare förlorar en omfattande order till en konkurrent bör i sig inte betraktas som en sådan extern omvärldshändelse som anses ligga utom arbetsgivarens kontroll. Oförutsedda och oundvikliga svårigheter De ekonomiska svårigheterna som har uppstått till följd av omvärldshändelsen ska inte ha kunnat förutses eller undvikas. Det är alltså inte tillräckligt att den ursprungliga omvärldshändelsen ligger utanför arbetsgivarens kontroll. De ekonomiska svårigheterna ska inte heller ha varit möjliga att undvika eller lindra. Av detta följer att en allmänt förväntad nedgång i konjunkturen eller andra förutsebara marknads- eller produktionsförändringar inte bör berättiga till stöd. Bedömningen bör ske med beaktande av verksamhetens karaktär. Förändringar i verksamheter som normalt är säsongsberoende eller uppvisar andra cykliska variationer bör inte berättiga till stöd. Det ska med andra ord inte vara möjligt för arbetsgivare verksamma inom t.ex. besöks- eller turistnäringen att erhålla godkännande för stöd för korttidsarbete under verksamhetens lågsäsong. Stöd bör inte heller kunna erhållas av arbetsgivare vars verksamhet syftar till att möta andra arbetsgivares tillfälliga och kortsiktiga behov av arbetskraft. Stora och plötsliga fall i efterfrågan på arbetskraft bör för sådana arbetsgivare inte anses vara oförutsedda. Tullar eller andra handelshinder kan vara oförutsedda. De kan också vara konsekvenser av kända motsättningar eller utdragna processer. I ett sådant läge är det rimligt att kräva att en arbetsgivare försöker anpassa sig till den förväntade utvecklingen genom att exempelvis ställa om produktionen, minska sin exponering mot en viss marknad eller förändra sina leveranskedjor. Vad som kan krävas av arbetsgivaren i termer av omställning får avgöras i det enskilda fallet. En utgångspunkt bör vara att snabba, dramatiska och osannolika händelseförlopp innebär lägre krav på arbetsgivarnas anpassning till förändrade förutsättningar. Godkännande för stöd ska endast beviljas arbetsgivare som är långsiktigt konkurrenskraftiga. Detta innebär att arbetsgivarens svårigheter ska vara tillfälliga och övergående till sin natur. Stöd vid korttidsarbete ska således inte användas för att underlätta en arbetsgivares behov av långsiktig anpassning av verksamheten, t.ex. vid införandet av nya produktionsmetoder eller omstruktureringar. framhåller att det är svårt att bedöma vad som är tillfälliga svårigheter och att arbetsgivarens bedömning riskerar att ha en systematisk slagsida mot en önskan om att situationen snabbt kommer att förbättras. efterfrågar även ett förtydligande av vilka underlag som ska lämnas. Regeringen konstaterar inledningsvis att det är den handläggande myndigheten som har att bedöma om de ekonomiska svårigheterna är tillfälliga. En alltför optimistisk bedömning av arbetsgivaren bör därför inte ha någon avgörande betydelse. Stödperioden är även begränsad , se avsnitt 5.5. För att myndigheten ska kunna göra en bedömning av om svårigheterna är tillfälliga är det dock nödvändigt att arbetsgivaren tillhandahåller ekonomiska underlag som kan ge en god bild av arbetsgivarens trendmässiga utveckling. Detta eftersom endast arbetsgivare som har en hållbar trendmässig utveckling kan sägas ha tillfälliga svårigheter. Typiskt sett torde detta kunna ske genom att arbetsgivaren ger in en tillbakablickande sammanställning av ekonomiska data och nyckeltal som visar exempelvis lönsamhetsutveckling, skuldsättningsgrad, tillväxt och orderingång. Regeringen kommer att meddela närmare föreskrifter om vad en ansökan ska innehålla i förordning. För att en trend ska kunna utläsas av dessa data förutsätts vidare att de avser . Data som avser enstaka år kan i detta avseende endast erbjuda ögonblicksbilder av arbetsgivarens verksamhet. Om arbetsgivaren har bedrivit verksamheten som motsvarar en genomsnittlig konjunkturcykel, och därmed omfattar såväl uppsom nedgångar i den allmänna ekonomin, torde arbetsgivaren ha goda möjligheter att ge in tillräckliga ekonomiska data för bedömningen. Detta innebär att det i utgångsläget är svårare för en relativt nystartad verksamhet att påvisa att de ekonomiska svårigheterna endast är tillfälliga. En ansökan från ett relativt nystartat företag måste i högre utsträckning baseras på antaganden och prognoser om hur verksamheten hade utvecklats för det fall arbetsgivaren inte hade drabbats av oförutsedda ekonomiska svårigheter. Detta ställer särskilda krav på att ansökan tydligt motiveras och förklaras samt att antagandena och prognoserna i möjligaste mån stöds av underlag. En hållbar trendmässig utveckling innebär inte att arbetsgivaren måste uppvisa genomgående neutrala eller positiva indikatorer . Tillfälliga nedgångar eller vissa finansiella svagheter utesluter inte att verksamheten är långsiktigt hållbar så länge det finns kompensatoriska faktorer. Dessa bör särskilt lyftas fram av arbetsgivaren i ansökan. helhetsbedömning som ska göras måste även villkoren och utvecklingen för branschen beaktas. Har arbetsgivaren haft problem med minskad orderingång och försäljning bör emellertid en ansökan om godkännande inte beviljas. Arbetsgivaren ska även påvisa ett tydligt negativt trendbrott som tidsmässigt sammanfaller med den oförutsedda omvärldshändelsen. Vad avser själva trendbrottet torde i många fall historisk och aktuell statistik över exempelvis orderingång kunna vara tillräcklig. Som framgår ovan bör statistik och nyckeltal rörande lönsamhet, skuldsättning, tillväxt och orderingång kunna användas av arbetsgivarna för att påvisa att de ekonomiska svårigheterna är tillfälliga och dess samband med en oförutsedd omvärldshändelse. Vad gäller nyckeltal kan särskilt olika mått på soliditet och lönsamhet vara av betydelse. Det finns ett flertal olika sätt att mäta såväl soliditet som lönsamhet. En långsiktigt konkurrenskraftig arbetsgivare bör kunna uppvisa bra siffror beträffande såväl soliditet som lönsamhet under bakåt i tiden. Vilken soliditet och lönsamhet som kan krävas varierar från bransch till bransch. Det går därför inte att slå fast en nivå som ska vara uppfylld för samtliga företag. Slutligen bör arbetsgivaren vid sin ansökan kunna göra sannolikt att man har för avsikt att återgå till full produktion och ordinarie arbetstider efter perioden med korttidsarbete. En omvärldshändelse kan mycket väl vara oförutsedd och de negativa konsekvenserna av denna vara ofrånkomlig. Har omvärldshändelsen på ett mer permanent sätt förändrat de grundläggande förutsättningarna för en arbetsgivares verksamhet ska stöd emellertid inte lämnas. Detta innebär att det måste framstå som trovärdigt att det kommer ske en återgång till en mer normal aktivitetsnivå efter tiden med korttidsarbete. Denna bedömning måste ske utifrån arbetsgivarens beskrivning och bedömning av de omvärldsfaktorer som orsakat svårigheterna samt relevanta underlag. Som framgår ovan är syftet med ett nytt system för stöd vid korttidsarbete inte att kompensera företag för normala svängningar i efterfrågan eller fluktuationer på företagets marknader. Det innebär att arbetsgivarens svårigheter inte enbart ska vara tillfälliga. Svårigheterna ska även vara allvarliga. Händelser som kan anses ligga inom normal affärsrisk och de krav på anpassning som möter företag på globala marknader ska därför inte berättiga till stöd. Kravet på allvarliga svårigheter innebär enligt regeringen att behovet av arbetstidsförkortning ska vara betydande. Ett annat sätt att uttrycka det är att arbetsgivaren i frånvaro av stöd skulle behöva genomföra omfattande uppsägningar. Regeringen delar utredningens uppfattning att det inte är oproblematiskt att ange en generell riktlinje för hur stort behovet av arbetstidsförkortning ska vara. Detta eftersom bedömningen ska göras utifrån förhållandena i det enskilda fallet. Särskilt större företag kan ha olika sätt att strukturera sin verksamhet. I vissa fall bedrivs verksamheten i ett stort antal koncernbolag medan det i andra fall kan finnas endast ett eller ett fåtal bolag med flera driftsställen. Även med beaktande av detta bör ett riktmärke kunna vara att behovet av arbetstidsförkortning ska omfatta en tredjedel av arbetstagarna när arbetstidsminskningen är (eller 1/6 etc.). Förekomsten av ett riktmärke skapar också en bättre förutsebarhet för de arbetsgivare som ansöker om godkännande för stöd. I det fall behovet av arbetstidsminskning på ett beaktansvärt sätt understiger riktmärket kan det finnas skäl att särskilt utveckla varför svårigheterna ändå ska betraktas som tillräckligt allvarliga. Det finns också andra skäl till att betona de uppkomna ekonomiska svårigheternas omfattning. Det torde i allmänhet finnas viss beredskap hos solida arbetsgivare att möta även plötsliga nedgångar i efterfrågan eller andra oförutsedda hinder. I detta ligger även att långsiktigt livskraftiga företag har ekonomiska incitament att behålla viss överflödig arbetskraft i exempelvis konjunkturnedgångar eftersom kostnaden för att minska arbetskraften i många fall kan förväntas understiga den vinst som uppkommer genom att man direkt har tillgång till personal om konjunkturen vänder.12 Det nya stödet är inte tänkt att kompensera för sådana variationer i efterfrågan på arbetskraft som det finns skäl att utgå ifrån att företagen har incitament och kapacitet att själva hantera. Andra åtgärder för att minska kostnaden för arbetskraft har uttömts Arbetsgivaren ska också ha uttömt tillgängliga åtgärder för att minska kostnaderna för arbetskraft. Sådana åtgärder kan handla om att genomföra förändringar i skiftläggningen samt uppsägning av personal som inte är tillsvidareanställd och som inte bedöms vara verksamhetskritisk, t.ex. konsulter, inhyrd personal eller tillfälligt anställd personal. Flera remissinstanser, däribland , har betonat vikten av att kriterierna inte tolkas så att en arbetsgivare måste säga upp konsulter eller annan inhyrd arbetskraft för att godkännande ska kunna beviljas, bl.a. med hänsyn till att sådan arbetskraft kan vara verksamhetskritisk. Regeringen anser att arbetsgivaren bör använda sig av alla tillgängliga åtgärder för att minska kostnaden för arbetskraft. Vilka åtgärder som kan anses tillgängliga får bedömas utifrån förhållandena hos den arbetsgivare som har ansökt om godkännande. Det är viktigt att understryka att det avgörande för bedömningen således är personens roll och funktion i arbetsgivarens verksamhet. Även konsulter och inhyrd personal kan vara verksamhetskritiska och det finns inget generellt krav på att säga upp konsulter och inhyrd personal. Bedömningen får göras i varje enskilt fall utifrån förhållandena hos den aktuella arbetsgivaren. I detta sammanhang kan det framhållas att det är viktigt att arbetsgivaren som ansöker om godkännande på ett tydligt sätt motiverar varför en viss åtgärd inte kan betraktas som tillgänglig med hänsyn till hur verksamheten är beskaffad. Begränsningar i rätten till stöd vid obestånd m.m. Stöd bör inte lämnas till arbetsgivare som för ansökan är skyldig att upprätta kontrollbalansräkning, är föremål för företagsrekonstruktion eller är på obestånd. 12Se t.ex. referenser och diskussionen kring företagens beteende i samband med den senaste finanskrisen i , A., P-A , B Wadensjö (2013), Arbetsmarknaden, . Kontrollbalansräkning ska enligt 25 kap. 13 § aktiebolagslagen Prop. 2019/20:132 (2005:551) upprättas när det finns skäl att anta att bolagets eget kapital understiger hälften av det registrerade aktiekapitalet eller när det vid verkställighet enligt 4 kap. utsökningsbalken har visat sig att bolaget saknar tillgångar till full betalning av utmätningsfordringen. Med obestånd avses enligt 1 kap. 2 § konkurslagen (1987:672) att ett företag saknar förmåga att betala sina skulder och att denna förmåga inte endast är tillfällig. En sådant företag ska enligt huvudregeln försättas i konkurs. En näringsidkare som har betalningssvårigheter kan under vissa förhållanden beviljas rekonstruktion som ett alternativ till konkurs. Som framhållits ovan ska stöd enligt det nya systemet inte kunna beviljas arbetsgivare vars ekonomiska svårigheter är annat än tillfälliga. I de situationer som nämnts ovan finns så mycket som talar för att arbetsgivarens ekonomiska problem inte är tillfälliga att stöd inte bör kunna lämnas. Mot denna bakgrund bedömer regeringen, i likhet med utredningen, att arbetsgivare som befinner sig i någon av de utpekade situationerna inte ska kunna godkännas för stöd. anser att även arbetsgivare som kan anses vara på obestånd ska undantas, exempelvis på grund av innehållet i en utredningsrapport upprättad av . Regeringen konstaterar att en arbetsgivare måste visa att denna är långsiktigt konkurrenskraftig för att beviljas stöd. I de fall det finns indikationer på betalningssvårigheter kommer detta beaktas inom ramen för denna bedömning. Regeringen anser därför att det saknas skäl att utvidga undantaget på det sätt föreslår. Förslaget tas in i de två nya paragraferna 5 a och 5 b §§ lagen om stöd vid korttidsarbete. Stöd- och karensperiodens längd