prop · H703168 · 2020-05-29 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag Nuvarande ordning – brott mot anmälningsskyldigheten Enligt 17 kap. 3 § radio- och tv-lagen döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet inte fullgör sin anmälningsskyldighet enligt 2 kap. 2 § till böter. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att vitesförelägganden är en lämpligare och effektivare sanktion än böter. Myndigheten för press, radio och tv får enligt 17 kap. 11 § exempelvis meddela de förelägganden som behövs för i enskilda fall om en leverantör inte följer bestämmelser om att lämna upplysningar till myndigheten (se 16 kap. 5–8 och 10 §§ och 17 kap. 11 § första stycket 7 och 9). Syftet med ett föreläggande är främst att få in anmälningar av de som är anmälningsskyldiga enligt lagen. Myndigheten för press, radio och tv bör dock även ha möjlighet att meddela förelägganden om en anmälningsskyldig inte lämnar alla de uppgifter som ska framgå av en anmälan och som krävs för att myndigheten ska kunna pröva om registrering ska ske. Myndigheten för press, radio och tv bör även ha möjlighet att meddela de förelägganden som behövs för att få in anmälningar om ändrade uppgifter. Ett föreläggande bör kunna förenas med vite. Regeringen delar Myndigheten för press, radio och tv:s uppfattning att ett vitesföreläggande ska vara möjligt att överklaga. Enligt 19 kap. 5 § andra stycket radio- och tv-lagen gäller för utdömande av vite i dessa fall vad som i allmänhet är föreskrivet om vite, dvs. lagen (1985:206) om viten. 2019/20:168 19 I artikel 30 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet finns bestämmelser om tillsynsmyndigheter och tillsynsorgan. Några motsvarande krav har inte tidigare funnits i direktivet. I beskrivningen nedan används begreppet tillsynsmyndighet. Detsamma gäller dock även för tillsynsorgan. Av artikel 30 följer att medlemsstaterna ska utse en eller flera nationella tillsynsmyndigheter. Myndigheterna ska vara juridiskt åtskilda och funktionellt oberoende av regeringen och alla andra offentliga eller privata organ. Tillsynsmyndigheternas befogenheter ska framgå av lag och myndigheterna ska utöva dessa befogenheter på ett opartiskt och öppet sätt. Det innebär bland annat att en tillsynsmyndighet inte ska ta emot instruktioner från något annat organ i samband med att myndigheten utövar de uppgifter som den tilldelats. Medlemsstaterna ska vidare säkerställa att en tillsynsmyndighet har tillräckliga resurser och befogenheter för att kunna utföra sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt och för att kunna bidra till arbetet i den europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för audiovisuella medietjänster (Erga). I artikel 30 finns även krav på villkor och förfaranden för utnämning och avsättning av chefen för en tillsynsmyndighet. Slutligen anges i artikeln att medlemsstaterna ska säkerställa att det finns effektiva överklagandemekanismer som ska vara fristående från de parter som berörs av överklagandet. Av artikel 30a i AV-direktivet genom ändringsdirektivet framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att nationella tillsynsmyndigheter vidtar lämpliga åtgärder för att förse varandra och kommissionen med den information som är nödvändig för att tillämpa direktivet. Av artikeln framgår också hur detta informationsutbyte ska gå till. Myndigheten för press, radio och tv har det Regeringens bedömning: Myndigheten för press, radio och tv bör utses till tillsynsmyndighet enligt AV-direktivet, i den mån uppgiften att utöva tillsyn inte ligger på en annan myndighet. också medverka till informationsutbyte mellan medlemsstaterna och delta i arbetet inom Erga. Längden på anställningen för myndighetens chef bör framgå av förordning. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrar sig, bland annat Myndigheten för press, radio och tv, instämmer i utredningens förslag och Skälen för regeringens bedömning: Den svenska förvaltnings- modellen, dvs. det samlade regelverk som lägger fast grunderna för hur myndigheterna i styrs, innebär starka och till största delen grundlagsfästa garantier för oberoende i beslutsfattandet hos Prop. 2019/20:168 förvaltningsmyndigheter under regeringen. bedömning att den svenska förvaltningsmodellen uppfyller de krav som framgår av artikel 30 när det gäller oberoende, opartiskhet, självständighet och öppenhet hos de myndigheter som har tillsyn över de bestämmelser som genomför AV-direktivet. Detsamma gäller kraven på tillräckliga resurser, befogenheter och effektiva överklagandemöjligheter. Samman- taget bedöms därför enbart små justeringar vara nödvändiga för att fullt ut genomföra kraven i artikel 30. För det första bör Myndigheten för press, radio och tv utses som tillsynsmyndighet, även om andra myndigheter har ett tillsynsansvar i vissa delar. För det andra bör längden på anställningen som chef för för press, radio och tv framgå av förordning. Som utredningen föreslår bör längden bestämmas till om det inte finns särskilda skäl för . Även längden på förordnande som ledamot i och tv bör, som regeringen återkommer till i avsnitt 19.3, framgå av förordning. Enligt artikel 30a ska nationella tillsynsmyndigheter vidta lämpliga åtgärder för att förse varandra och kommissionen med den information som är nödvändig för att tillämpa direktivet. Enligt utredningen bör Myndigheten för press, radio och tv få i uppgift att medverka till informationsutbyte med andra behöriga tillsynsmyndigheter i enlighet med artikeln. Regeringen instämmer i den bedömningen. Eftersom myndigheten har det huvudsakliga ansvaret för tillsynen och informationsutbytet bör myndigheten även ingå i Erga. 19.3Ledamöter i och tv Regeringens förslag: Den som är riksdagsledamot, statsråd eller anställd i ska inte få vara ledamot i och tv. Regeringens bedömning: Längden på ordförandens och övriga ledamöters förordnanden bör framgå av förordning. Av förordning bör det också framgå att alla ledamöter i nämnden inte ska bytas ut vid ett och samma tillfälle. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår att hälften av ledamöterna i och tv ska förordnas . Remissinstanserna: Alla remissinstanser som yttrar sig är positiva till förslaget, däribland , , , , TU − Medier i och . Enligt bör oberoendet stärkas ytterligare genom att en majoritet av ledamöter inte utses av regeringen utan av olika aktörer i samhället, till exempel akademin och företrädare för relevanta branscher. Även anser att regeringen bör tillse att andra organ än regeringen kan utse ledamöter. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt 16 kap. 2 § radio- och tv-lagen övervakar och tv genom granskning i efterhand bland annat om program i tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv eller ljudradio står i överenstämmelse med lagen och de programrelaterade villkor som kan gälla för sändningarna. I 16 kap. 14 § finns bestämmelser om nämndens sammansättning och hur ärenden får Av bestämmelsen framgår bland annat att ska bestå av en ordförande och sex andra ledamöter. ersättare till det antal som regeringen bestämmer. Minst en av ledamöterna eller ersättarna ska vara vice ordförande. Ordförande och vice ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare. Övriga ledamöter bör enligt förarbetena, vara personer med kompetens, integritet och erfarenhet från olika delar av kultur- och samhällsliv (se prop. 1993/94:160 s. 42). Det är viktigt att ledamöterna i står obundna av Med nuvarande ordning finns dock inget som hindrar att riksdagsledamöter förordnas som ledamöter i , vilket kan riskera att leda till lojalitetskonflikter. riksdagsledamöter kan också leda till otydliga ansvarsförhållanden som skulle kunna skada förtroendet för nämndens granskning. gäller om ett statsråd eller en anställd i förordnas som Regeringen anser att oberoende bör stärkas genom att det av bestämmelsen om nämndens sammansättning i radio- och tv-lagen framgår att den som är riksdagsledamot, statsråd eller anställd i inte kan utses som ledamot i nämnden. Förslaget i denna del motsvarar den förändring som genomförts när det gäller ledamöter i för , och (se prop. s. 50 f., bet. 2018/19:KrU2, rskr. 2018/19:24). Av förslaget följer att detsamma kommer att gälla för ersättare för ledamöterna i nämnden. och anser att även andra organ än regeringen borde få utse ledamöter i nämnden. något underlag för att kunna överväga denna fråga närmare. har dock när det gäller ledamöter i mediestödsnämnden bedömt att mediebranschens aktörer inte bör involveras i ett förfarande för nominering av ledamöter. En sådan ordning ansågs kunna ge upphov till Det ansågs också viktigt att nämndledamöterna kan stå obundna av olika partsintressen och i sin ledamotsroll uteslutande företräda nämnden (se prop. 2017/18: 154 s. 36). är enligt regeringen relevanta även när det gäller att utse Regeringen anser därför inte att branschorgan bör utse ledamöter i . är längden på förordnande som ledamot i inte Enligt regeringen bör mandatperiodens längd framgå av förordning och bestämmas till . Det är ur oberoendesynpunkt också viktigt att inte alla ledamöter kan bytas ut vid ett och samma tillfälle, exempelvis i samband med att en ny regering tillträder. bestämmelse som reglerar detta ska utformas bör dock övervägas noga. Det skulle till exempel kunna vara så att ledamöter slutar innan deras förordnanden löpt ut. Om nya ledamöter då utses för en ny period av fyra år kan det vara svårt att upprätthålla en bestämmelse om att förordna hälften av ledamöterna på det sätt som utredningen föreslår. Ett nytt medieetiskt system Efter många års diskussioner inom mediebranschen i bildades Medieetikens förvaltningsorgan av dels de tidigare aktörerna bakom , dels public service-företagen och TV4-gruppen. Syftet var att lägga grunden för ett nytt medieetiskt självregleringssystem som utöver tryckta medier även skulle omfatta radio och tv. bytte Allmänhetens () och () namn till Allmänhetens medieombudsman (MO) och () med Medieetikens förvaltningsorgan som ny huvudman. MO och ME ska pröva alla publiceringar för de medier som omfattas av självregleringen, oberoende av publiceringsplattform. Även radio- och tv- sändningar och webbpubliceringar, som inte kan prövas, ska omfattas. Grundförutsättningen för en medieetisk prövning av MO och ME är att en publicering faller in under tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, eller sker i ett socialt medium där ett grundlagsskyddat massmedium bedriver verksamhet under sitt varumärke och det avser yttranden som utgivaren kan kontrollera. Publiceringen ska också ha skett i ett massmedium som drivs av ett företag som är anslutet till någon av huvudmännen i Medieetikens förvaltningsorgan, eller drivs av ett företag eller enskild som är direktansluten till det medieetiska systemet eller som uppfyller tryckfrihetsförordningens krav för en periodisk skrift. ME är uppbyggt som det tidigare självreglerande systemet för den tryckta pressen och består av representanter för allmänheten och Allmänhetens representanter utses av och . Nämnden leds av en domare. Prövningen är begränsad till frågor om publicitetsskada för en enskild, dvs. huruvida en publicering innebär ett omotiverat intrång i någons privatliv. Den som anser sig drabbad av en publicitetsskada kan anmäla detta för prövning hos MO och ME. Prövningen är kostnadsfri för den enskilde. Det massmedium som klandras av ME betalar en avgift som bidrar till finansieringen av systemet. När det gäller radio- eller tv-program är det enbart fysiska personer som anser sig själva drabbade som kan göra en anmälan om publicitetsskada. Juridiska personer får i de fallen i stället vända sig till och tv. För publiceringar i press kan dock även juridiska personer vända sig till MO och ME för att begära genmäle eller rättelse. 20.1Självreglering genom ett nytt medieetiskt system Regeringens bedömning: Det finns stora fördelar med att ett utvidgat självreglerande system som prövar frågor om publicitetsskada för enskilda även omfattar radio och tv. Tills vidare bör dock möjligheten i radio- och tv-lagen att förena ett sändningstillstånd med villkor om att i sändningsverksamheten respektera den enskildes privatliv finnas kvar. Regeringens förslag: Tillståndsvillkoret om respekt för den enskildes privatliv tas bort från sändningstillstånden för public service- företagen (, och ) , om företagen begär detta. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Utredningen lämnar inget förslag om tidpunkt för förändringen. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bland andra Föreningen , Medieetikens förvaltningsorgan, TU – Medier i , , Tidskrifter, Internet, /Nordicom, , , och delar utredningens bedömning. Flertalet understryker att på bör radio- och tv-lagen ändras så att möjligheten att ställa villkor om skydd för enskilds privatliv tas bort. (juridiska fakulteten), och förordar en lagändring så att möjligheten att ställa det aktuella tillståndskravet tas bort direkt. välkomnar att granskningen flyttas till den nya men varnar för att förändringen hotar att försämra medborgarnas insyn i public service och det pressetiska systemet. Myndigheten för press, radio och tv välkomnar att möjligheten att anmäla intrång i privatlivet utvidgas till att omfatta publiceringar på webben. Myndigheten pekar dock på svårigheter i genomförandet och anser att det kan vara rimligt att avvakta tryck- och yttrandefrihetskommittés slutsatser i fråga om villkor för public service på internet. Skälen för regeringens bedömning och förslag Ett utvidgat självreglerande system och risken för dubbelprövning Sedan utredningen lämnade sitt betänkande har ett nytt bredare medieetiskt självregleringssystem i realiserats. Medieombuds- mannen har prövat anmälningar om publicitetsskada som avser innehåll i radio och tv. Från då nya stadgar börjar gälla kommer detsamma att ske i . Därmed kommer innehåll i radio och tv att prövas i samma självreglerande system som publiceringar i pressen. Samtliga remissinstanser lyfter fram att det finns tydliga fördelar med ett självreglerande medieetiskt system för prövning av publicitetsskada för enskilda oberoende av publiceringsform. Det gör det möjligt för enskilda att få publiceringar som sker till exempel på radio- och tv-företagens webbplatser prövade. Sådana faller utanför den tillsyn som utövas av och tv. Genom att MO och ME prövar enskildas anmälningar om publicitets- skada uppkommer dock en reell risk för dubbelprövning av anmälningar riktade mot radio och tv. Ett sändningstillstånd för radio och tv kan enligt radio- och tv-lagen förenas med ett villkor om att tillståndshavaren i sin sändningsverksamhet ska respektera den enskildes privatliv. Sådana villkor ingår i public service-företagens sändningstillstånd och i sändningstillstånden för bland annat kanaler inom och . och tv granskar om program som sänts i tv eller radio står i överenstämmelse med de villkor som kan gälla för tjänsterna. Anmälningar av program i radio- eller tv-sändningar om intrång i en enskilds privatliv kommer därmed kunna prövas av både och av MO och ME. Det är företagen själva som avgör om de, trots risken för dubbel- prövning, vill ansluta sig till ett självreglerande system som granskning utförs av . Som utredningen konstaterar riskerar dock en dubbelprövning att skapa oklarhet för den enskilde som kan bli osäker på vilken instans som är den rätta och vad som gäller i de fall en prövning utfaller olika. Utredningen anser därför att sändnings- tillstånd inte längre bör förenas med villkor om krav på respekt för den enskildes privatliv, vilket innebär att därmed inte längre granskar överträdelser av villkoret. En stor majoritet av remissinstanserna delar utredningens bedömning. Det är dock inte bara risken för dubbelprövning av frågor som rör intrång i en enskilds privatliv som kan innebära en otydlighet för den enskilde och för medieföretagen. En anmälan till om intrång i privatlivet rymmer ofta även andra närliggande frågor. Bedömningen av publicitetsskada kan till exempel inrymma frågor om vilka möjligheter som getts att korrigera, försvara sig mot eller ge sin syn på förhållanden som skildrats. Det är frågor som kan vara kopplade till andra tillståndsvillkor och som rör beriktigande och genmäle. Frågor om respekt för den enskildes privatliv kan också ha ett nära samband med grundläggande tillståndsvillkor om saklighet och opartiskhet. Enligt Myndigheten för press, radio och tv leder detta till en uppenbar risk för en annan sorts dubbelprövning. Som framgår av utredningen är det dock ett relativt begränsat antal ärenden hos som avser både respekt för den enskildes privatliv och andra villkor (se betänkandet s. 204–206). Som utredningen konstaterar kommer det i dessa fall åligga att göra en bedömning utifrån relevanta bestämmelser och tillståndsvillkor. Enligt uppgift från Myndigheten för press, radio och tv och samarbetar de för att säkerställa att anmälare får hjälp att vända sig till rätt organ med sin anmälan. Ska tillståndsvillkor fortfarande kunna ställas enligt radio- och tv-lagen? Utredningen förespråkar att granskningen av respekt för den enskildes privatliv ska flyttas till MO och ME genom att tillståndsgivarna inte längre ställer upp detta tillståndsvillkor i sändningstillstånden för marksänd radio och tv. Regeringen bör alltså ta bort nuvarande villkor för public service- företagen. Myndigheten för press, radio och tv bör enligt utredningen på samma sätt ta bort villkoret för de företag som har motsvarande tillståndsvillkor. Någon ändring av radio- och tv-lagen är då enligt utredningen inte nödvändig. , och (juridiska fakulteten) anser att radio- och tv-lagen ska ändras så att det inte längre blir möjligt att ställa detta villkor. Enligt remissinstanserna skulle det ge en större tydlighet och säkerhet för radio- och tv-företagen. En majoritet av övriga remissinstanser delar dock 2019/20:168 utredningens bedömning, även om de framhåller att det bör övervägas att ändra radio- och tv-lagen på . Regeringen anser att det finns skäl att ha kvar möjligheten i radio- och tv-lagen att förena sändningstillstånd med villkor om respekt för den enskildes privatliv. Även om det pressetiska självregleringssystemet har funnits länge och är väl beprövat är systemet med MO och ME ett nytt och i sin utvidgade form oprövat självregleringssystem. Respekten för den enskildes privatliv är en central medieetisk fråga. Balansen mellan allmänhetens behov av information, analys och granskning av enskilda och makthavare å ena sidan och risken för omotiverade intrång i privatlivet å andra sidan, är viktig att upprätthålla och bidrar till allmänhetens förtroende för mediesektorn. Genom att det i radio- och tv-lagen fortsatt finns möjlighet att förena sändningstillstånd med villkor om respekt för den enskildes privatliv, bibehålls en säkerhetsmekanism. Ett tillståndsvillkor som tagits bort ur sändningstillstånden kan inte ställas upp på nytt under en pågående tillståndsperiod utan att tillståndshavaren godtagit det. Regeringen delar dock utredningens analys att det bör vara i företagens intresse att återinföra tillståndsvillkor om självreglerings- systemet inte skulle fungera som avsett. Som utredningen påpekar finns det ingen anledning att tro att MO och ME skulle brista i att upprätthålla samma rättssäkra och effektiva prövning som PO och har ansvarat för. Däremot finns det som nämnts ovan risk för vissa svårigheter beroende på att frågan om respekt för den enskildes privatliv är tätt kopplad till vissa andra tillståndsvillkor som prövar. Möjligheten att förena ett sändningstillstånd med villkoret bör därför kvarstå i radio- och tv-lagen tills vidare. Särskilda överväganden i relation till utvidgad självreglering för public service-företagen Villkoren i sändningstillstånden för public service-företagen kräver i detta sammanhang särskilda överväganden. Public service-företagen har valt att delta i Medieetikens förvaltningsorgan och kommer att ingå i MO och ME:s prövning. Därmed uppstår samma risk för dubbelprövning som för övriga deltagande tv-företag. Public service-företagens fleråriga sändningstillstånd och tillståndsvillkor är bundna av riksdagsbeslut. För att värna public service-företagens oberoende bör ändringar av tillstånds- villkoren i princip undvikas om det inte finns särskilda skäl. Alla eventuella förändringar i tillstånden måste också godtas av företagen. Public service-företagen finansieras i princip helt med allmänna medel och regeringen och har därför ett särskilt ansvar för uppföljningen av företagens verksamhet. Det offentliga bör inför allmänheten kunna garantera att uppföljningen sker i lämpliga former. Det är också rimligt att public service-företagen tar ett särskilt ansvar för att undvika överträdelser ifråga om respekten för enskildas privatliv. Regeringen har vid tidigare tillfällen uttalat att ett självreglerande system inte fullt ut motsvarar de krav allmänheten har skäl att kunna ställa på uppföljningen av public service-företagens verksamhet. Public service-företagens hela uppdrag finns formulerat i företagens sändningstillstånd och medelsvillkor. De innehållsrelaterade kraven finns i princip i sin helhet formulerade som villkor i sändningstillstånden. Det är och tv som granskar företagens efterlevnad av hela uppdraget, men nämnden prövar också om enskilda program står i överenstämmelse med de tillståndsvillkor som gäller för verksamheten. Det är därför inte självklart lämpligt att bryta ut ett tillståndsvillkor som avser en central medieetisk princip ur det formella uppdraget. De invändningar om fortsatt risk för dubbelprövning av samma innehåll men på näraliggande grunder som utredningen uppmärksammat kan, som Myndigheten för press, radio och tv påpekat, vara särskilt relevanta för public service-företagen som omfattas av krav på opartiskhet och saklighet. Det skulle också kunna leda till krav på att ytterligare tillståndsvillkor förs över till självreglering. finns det mycket goda skäl för att public service-företagen bör ha möjlighet att fullt ut delta i det nya självreglerande systemet utan att riskera den osäkerhet som följer av dubbelprövning. Det detaljerade medieetiska regelverket utvecklas och formuleras gemensamt av redaktionella medier och journalisternas organisationer. I av snabb förändring på mediemarknaden är en levande medieetisk diskussion bland de svenska medierna av avgörande betydelse. Public service-företagen, med de höga krav som ställs på deras verksamhet, är viktiga deltagare i den medieetiska diskussionen. Det aktuella tillståndsvillkoret skiljer sig även från stora delar av det övriga uppdraget genom att det motsvarar självpåtagna regler för övriga mediesektorn. Det är också, till skillnad från övriga tillståndsvillkor, ett villkor vars efterlevnad bara kan prövas om den enskilde själv medger det. Sammantaget gör regeringen bedömningen att tillståndsvillkoren om respekt för den enskildes privatliv kan tas bort om public service-företagen själva önskar det. Det viktigaste skälet är den samlade bedömningen av det utvidgade självregleringssystemets fördelar. Regeringen bedömde att ökad självreglering skulle kunna medföra att behovet av annan reglering minskar. Vidare gjordes bedömningen att det redan då fanns förutsättningar att utveckla självregleringen på radio- och tv-området (prop. 2009/10:115 s. 201 f.). Systemet med MO och ME är förvisso nytt och oprövat, men bygger på det väl beprövade pressetiska systemet. MO och ME har också inlett sin verksamhet utan några särskilda störningar och med stor uppslutning från mediesektorn. Även om en översyn kommer att behöva göras av public service-företagens uppdrag med anledning av de förslag som förväntas års tryck- och yttrandefrihetskommitté, ser inte regeringen, till skillnad från Myndigheten för press, radio och tv, att det finns skäl att avvakta en sådan översyn innan tillståndsvillkoren tas bort. Enligt utredningen är det olyckligt om tillståndsvillkoret tas bort för public service men behålls för övriga tillståndshavare.