prop · H70377 · 2020-02-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:77 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar av de iakttagelser och de rekommendationer har redovisat i Det kommunala utjämningssystemet – behov av mer utjämning och bättre förvaltning (RiR 2019:29). rekommenderar regeringen att utveckla den befintliga kostnadsutjämningen så att den i större utsträckning utjämnar för kostnadsskillnader som uppstår på grund av att kommunerna har olika yta, antal invånare och befolkningsförändringar samt för storstädernas och de storstadsnära kommunernas socioekonomi. Vidare rekommenderar regeringen att utvidga kostnadsutjämningen till att även avse biblioteksverksamheten, väga för- och nackdelar med att utvidga kostnadsutjämningen till att omfatta fler av de frivilliga verksamheter som i huvudsak är skattefinansierade, överväga om delar av strukturbidraget kan avvecklas och ge i uppdrag att förvalta utjämningssystemet. Regeringen bedömer att de ändringar i kostnadsutjämningen som trädde i kraft medför att systemet i högre grad uppfyller sitt syfte att kompensera för strukturella behovs- och kostnadsskillnader. Regeringen anser att det är viktigt att systemet uppdateras i takt med samhällsutvecklingen. Det finns behov av att med jämna mellanrum se över det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Eftersom en ändring av systemet precis trätt i kraft avser regeringen inte att vidta några åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer. Regeringen följer dock utvecklingen noga. I och med denna skrivelse anser regeringen att rapport Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer........................ Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat systemet för kommunalekonomisk utjämning för kommuner i syfte att analysera om systemet för kommunalekonomisk utjämning är utformat så att det ger samtliga kommuner ekonomiska möjligheter att utan större skillnader i skattesatser ge invånarna en i huvudsak likvärdig service. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Det kommunala utjämningssystemet – behov av mer utjämning och bättre förvaltning (RiR 2019:29), se bilaga. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten. 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer har granskat det kommunalekonomiska utjämningssystemet i syfte att analysera om systemet är utformat så att det ger samtliga kommuner ekonomiska möjligheter att utan större skillnader i skattesatser ge invånarna en i huvudsak likvärdig service. Granskningen har avgränsats till att endast omfatta utjämningssystemet för kommuner. Den för kommuner och regioner gemensamma delmodellen för kollektivtrafik omfattas inte heller av granskningen. Enligt är systemet för kommunalekonomisk utjämning inte utformat så att kommunerna kan ge kommuninvånarna en i huvudsak likvärdig service utan större skillnader i skattesatser. menar att den befintliga kostnadsutjämningen inte tar tillräcklig hänsyn till kostnadsskillnader mellan kommuner som beror på yta, antal invånare, befolkningsförändringar samt storstädernas och de storstadsnära kommunernas socioekonomi. Enligt finns även kostnadsskillnader som följer av skilda geografiska och demografiska förutsättningar inom biblioteksverksamhet och vuxenutbildning (inklusive vuxenutbildning i svenska för invandrare, sfi), liksom inom delar av den frivilliga verksamheten. Vidare menar att förvaltningen av utjämningssystemet är eftersatt. Mot denna bakgrund ger fem rekommendationer till regeringen. rekommenderar regeringen att utveckla den befintliga kostnadsutjämningen så att den i större utsträckning utjämnar för kostnadsskillnader som uppstår på grund av att kommunerna har olika yta, antal invånare och befolkningsförändringar samt för storstädernas och de storstadsnära kommunernas socioekonomi. I detta innefattas, enligt myndigheten, att utveckla applikationen Struktur så att den innehåller aktuella kostnadsuppgifter, att tillämpa applikationen på alla områden och att belysa de mekanismer som ligger till grund för kostnadsskillnader i applikationen. Vidare rekommenderar regeringen att utvidga kostnadsutjämningen till att avse även biblioteksverksamheten. Biblioteksverksamheten inrymmer enligt relativt stora, strukturellt betingade kostnadsskillnader mellan kommunerna. rekommenderar även regeringen att väga för- och nackdelar med att utvidga kostnadsutjämningen till att omfatta fler av de frivilliga verksamheter som i huvudsak är skattefinansierade. pekar på att det finns stora variationer i kostnader för frivillig verksamhet, och att även frivillig verksamhet i praktiken kan ses som nödvändig att bedriva. Därtill rekommenderar regeringen att överväga om delar av strukturbidraget kan avvecklas, om kostnadsutjämningen utvecklas i motsvarande delar. Slutligen rekommenderar regeringen att ge Tillväxt- Skr. 2019/20:77 verket i uppdrag att förvalta utjämningssystemet, med utgångspunkt i en förvaltningsplan. En förvaltningsplan skulle, enligt , skapa en mer systemmässig förvaltning av utjämningssystemet. Förvaltningsplanen bör enligt klargöra vilka uppgifter som ska utföras i förvaltningen samt hur förvaltningen ska bemannas och styras. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser och bedömningar bedömer att inkomstutjämning, kostnadsutjämning och strukturbidrag var för sig har stor betydelse för kommunernas möjligheter att erbjuda en likvärdig service utan större skillnader i skattesatser. Regeringen instämmer i denna bedömning och anser att det kommunal- ekonomiska utjämningssystemet har en avgörande betydelse för att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner och regioner att kunna erbjuda en god service till sina invånare, oberoende av strukturella faktorer såsom befolknings- och bebyggelsestruktur. bedömer vidare att systemet för kommunalekonomisk utjämning inte är utformat så att kommunerna kan ge kommuninvånarna en i huvudsaklig likvärdig service utan större skillnader i skattesats. det kommunalekonomiska utjämningssystemet inte huvudsakligen har som syfte att skapa små skillnader i skattesatser mellan kommuner och Val av skattesats påverkas av faktorer som utjämnings- systemet inte har som syfte att utjämna för, såsom kommuners och regioners prioriteringar, service- och ambitionsnivå, effektivitet och val av Regeringen hade välkomnat en fördjupad analys av dessa faktorer och skillnader i skattesats som underlag för de slutsatser som dras i rapporten, eftersom detta är viktigt att följa. Regeringen gör därför delvis en annan bedömning än . bedömer att inkomstutjämningen fungerar som avsett. Utjämningen inom systemet är långtgående men inte fullständig, i enlighet med lagstiftningens förarbeten. Inkomstutjämningen är den del av systemet som utjämnar mest. Staten bidrar inom inkomstutjämningen med via anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning inom utgifts- menar att kostnadsutjämningen, för Riks- revisionens granskning, inte fullt ut fångade upp kostnadsskillnader beroende på skillnader vad gäller yta, antal invånare och befolknings- förändringar samt storstädernas och de storstadsnära kommunernas socio- Enligt visar de beräkningar myndigheten genom- fört att kostnadsutjämningen skulle behöva ökas med betydande belopp. rekommenderar därför att kostnadsutjämningen utökas utifrån dessa aspekter samt att applikationen Struktur – som används för att beräkna merkostnader i gles bebyggelse – utvecklas och uppdateras. Regeringen anser att innehåller en värdefull analys av kostnadsutjämningen. vill regeringen framhålla att det inte finns någon standardmetod för att utvärdera kostnadsutjämningen och ekonomiskt värdera skillnader i strukturella förhållanden mellan kommuner (se t.ex. SOU 2018:74 s. 97). För att utvärdera om kostnads- utjämningen i tillräcklig grad beaktar strukturella faktorer har Riks- revisionen valt en statistisk ansats, där nettokostnaden per kommun jämförs med referenskostnaden per kommun . systemet tar tillräcklig hänsyn till strukturella faktorer är mycket komplicerat och datakrävande. Regeringen bedömer att det behövs ytter- ligare analyser, ibland eller med kompletterande metoder, för att med större säkerhet kunna identifiera dessa faktorer och hur de har beslutat om ändringar i kostnadsutjämningen för kom- muner och landsting (numera regioner) utifrån regeringens förslag i propositionen Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting (prop. 2019/20:11, bet. 2019/20:FiU18, rskr. 2019/20:41). Ändringarna trädde i kraft . förändringar av delmodeller och genomgående uppdateringar inom Kompensation för merkostnader i glesbygd förstärktes och uppdaterades samt utjämning utifrån socioekonomiska Sammantaget förstärktes omfördelningen i kostnads- Regeringen bedömer att dessa ändringar i kostnads- utjämningen kommer att bidra till att systemet för kostnadsutjämning i högre grad än tidigare beaktar strukturella behovs- och kostnadsskillnader och därigenom skapar mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar för rekommenderar även regeringen att uppdatera och utveckla applikationen Struktur. Regeringen anser att applikationen Struktur har varit värdefull för beräkningarna av merkostnader för gleshet. I Struktur tas hänsyn till var befolkningen faktiskt bor och hur vägnätet ser ut, vilket kombinerat med ett antal antaganden bedöms ge förutsättningar för träffsäkra beräkningar. Regeringen anser att det är viktigt att de underlag och antaganden som ligger till grund för beräkningar i kostnadsutjämningen hålls uppdaterade så att systemet beaktar den samhällsutveckling som sker. Regeringen avser att inför kommande utvärderingar beakta hanteringen av applikationen Struktur. noterar vidare att det finns verksamheter som inte om- fattas av kostnadsutjämningen, trots att det enligt myndigheten finns strukturella kostnadsskillnader mellan kommunerna. Det rör sig både om obligatoriska och frivilliga verksamheter. ett behov av kostnadsutjämning för vuxenutbildning. med ingår vuxenutbildning (inklusive sfi) i kostnadsutjämningen för kommuner. rekommenderar regeringen att utvidga kostnads- utjämningen till att omfatta även biblioteksverksamhet, som är en obligatorisk verksamhet som det inte utjämnas för. Utgångspunkter för kostnadsutjämningen är bl.a. att den ska utjämna för opåverkbara och strukturellt betingade kostnadsskillnader, i den obliga- toriska verksamheten, som är av ekonomisk betydelse. obligatoriska verksamheten ingår i kostnadsutjämningen. utjämningsutredningen (dir. 2016:91) hade i uppdrag att överväga om nya delmodeller bör införas i kostnadsutjämningen. Utredningen drog i betänkandet Lite mer lika – översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting (SOU 2018:74) slutsatsen att utöver att vara relativt små är nettokostnaderna för biblioteksverksamhet svåra att koppla till struktur och föreslog därför inte att denna verksamhet skulle ingå i kostnadsutjämningen. Regeringen har inte gjort någon annan bedömning. Regeringen bedömer dock att även kommande översyner av kostnadsutjämningen bör omfatta ställningstaganden till om det mot bakgrund av samhällsutvecklingen eller andra faktorer finns skäl att införa utjämning för nya verksamheter i systemet. Vidare rekommenderar regeringen att väga för- och nackdelar med att utvidga utjämningen till att omfatta fler frivilliga verksamheter. , liksom Utjämningskommittén.08 , har bedömt att kostnadsutjämningen bör fokusera på obligatorisk verksamhet, bl.a. eftersom det för dessa finns statligt angivna mål i fråga om inriktning och omfattning. Frivillighet innebär att omfattningen i den enskilda kommunen handlar om ambitionsnivå, varför utjämning enligt utredningarna inte bör tillämpas (se SOU 2011:39 s. 36 och 40 samt SOU 2018:74 s. 95 och 99–100). Regeringen delar utredningarnas bedömning. omfattade inte strukturbidraget. menar att konstruktionen av strukturbidraget på flera sätt skiljer sig från övriga delar av utjämningssystemet, bl.a. genom de beräkningsunderlag som den baseras på samt att antalet kommuner och regioner som får strukturbidrag ligger fast. konstaterar vidare att strukturbidraget har stor betydelse för de berörda kommunernas ekonomi. Myndigheten rekommenderar regeringen att se över om delar av bidraget kan avvecklas. Regeringen anser i enlighet med vad som anfördes i propositionen Ändringar i kostnadsutjämningen för kommuner och landsting att det kommunalekonomiska utjämningssystemet i sin helhet, vilket således även omfattar strukturbidraget, bör ses över med jämna mellanrum. rekommenderar regeringen att ge i uppdrag att förvalta och ta fram en förvaltningsplan för utjämningssystemet, mot bakgrund av iakttagelserna att det fortfarande aktualiseras behov av nya delmodeller eller komponenter, samt bedömningen att de befintliga modellerna behöver uppdateras oftare. Regeringen delar bedömning att det är av vikt att de underlag som kostnadsutjämningen baseras på är aktuella, för att säkerställa träffsäkerheten i systemet. Regeringen initierade därför en översyn av kostnadsutjämningen vilket resulterade i en uppdaterad och förstärkt kostnadsutjämning fr.o.m. . Uppdateringar av underlag och uppgifter utgör en viktig del i ändringarna. ingår även en högre grad av indexering i kostnadsutjämningen. Regeringen anser att detta är en viktig förändring i förhållande till det tidigare gällande systemet för kostnadsutjämning som granskning avser. En högre grad av indexering syftar till att undvika att komponenter urholkas . Regeringen delar inte bedömning att förvaltningen av systemet är eftersatt. Regeringen har tidigare konstaterat att det är viktigt 2019/20:77 att systemet för kommunalekonomisk utjämning utvecklas i takt med samhällsutvecklingen (se bl.a. prop. 2019/20:11 s. 48). Systemet behöver därför regelbundet följas upp, i syfte att uppdatera uppgifter och analyser som blivit gamla och säkerställa att tidigare samband mellan olika strukturella variabler och kostnadsskillnader är giltiga. I samband med översyner av kostnadsutjämningen bör det även övervägas om vissa delmodeller behöver ändras, eller utgå, och om nya delmodeller bör införas. Regeringen bedömer att förändringar i faktorer som demografi, bosättnings- och flyttmönster liksom utveckling av statistikunderlag och andra kunskapsunderlag för att göra analyser av behovs- och kostnadsskillnader mellan kommuner även fortsättningsvis kommer att leda till att systemet behöver utvecklas och förändras. Regeringen noterar dock att det har visat sig vara svårt att genomföra löpande förändringar i enstaka delmodeller eftersom även mindre förändringar i enstaka delmodeller kan ge stora effekter på utfallet för enskilda kommuner och regioner. Regeringen har tidigare bedömt, till skillnad från , att det är lämpligare att göra en samlad översyn med mellanrum (se prop. 2019/20:11 s. 48). 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser trädde ändringar i lagen om kommunalekonomisk utjämning i kraft. Ändringarna innebär genomgående uppdateringar och vissa ändringar i systemet för kostnadsutjämning för kommuner och regioner. Regeringen bedömer att ändringarna kommer att medföra att systemet för kostnadsutjämning i högre grad än tidigare kommer att uppfylla sitt syfte att kompensera för strukturella behovs- och kostnadsskillnader mellan kommuner och mellan regioner. Bland annat kommer större hänsyn att tas till merkostnader i glesbygd. Mot denna bakgrund avser regeringen inte vidta några åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer. Regeringen anser dock att det är viktigt att systemet uppdateras i takt med samhällsutvecklingen och följer utvecklingen noga. Det finns behov av att med jämna mellanrum se över det kommunalekonomiska utjämningssystemet. kan utgöra ett värdefullt underlag vid en sådan översyn. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. –behov av mer utjämning och bättre förvaltning är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-537-4 rir 2019:29 omslagets originalfoto: depiction tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 1 0 - 0 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 1 3 4 7 R I R 2 0 1 9 : 2 9 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet med mera följande granskningsrapport: – behov av mer utjämning och bättre förvaltning har granskat systemet för kommunalekonomisk utjämning. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. , Kommuner och Landsting R I K S R E V I S I O N E N DET KOMMUNALA UTJÄMNINGSSYSTEMET – BEHOV AV MER UTJÄMNING OCH BÄTTRE FÖRVALTNING R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Systemet för kommunalekonomisk utjämning Systemet infördes i samband med att ”alla pengar lades i en påse” Inkomstutjämningen kompenserar för skillnader i skatteunderlag Kostnadsutjämningen ska utjämna för strukturella kostnadsskillnader Strukturbidraget har regionalpolitisk karaktär Införandebidrag används vid förändringar av utjämningssystemet används för att anslaget och utjämningen ska gå jämnt ut Inkomstutjämningens betydelse för möjligheten till likvärdig service Skillnader i skatteunderlag påverkar möjligheten till likvärdig service Inkomstutjämningen har stor betydelse för likvärdig service Inkomstutjämningsbidragen motsvarar som mest i skatt En fullständig inkomstutjämning motsvarar en mindre del i skatt Kostnadsutjämningens betydelse för möjligheten till likvärdig service Verksamheter i kostnadsutjämningen står för två tredjedelar av kostnaden Kostnadsutjämningen utjämnar kommunernas nettokostnader Kostnadsutjämningsbidragen motsvarar som mest i skatt Även storstadskommuner får väsentliga bidrag Kommuner med få invånare, liten andel i tätort eller stor yta underkompenseras Krympande kommuner underkompenseras och växande överkompenseras Viss underkompensation för socioekonomi Kompensationen för utländsk bakgrund är tillräcklig Exploateringsintäkter, tomträttsintäkter, taxor och avgifter påverkar inte resultaten En utvidgad kostnadsutjämning kan minska spännvidden i skattesatser Strukturbidragets betydelse för möjligheten till likvärdig service Regionalpolitiska inslag i kostnadsutjämningen har förts över till strukturbidraget Strukturbidraget har ifrågasatts och reducerats Strukturbidraget motsvarar som mest av skattesatsen Strukturbidraget kompenserar delvis för bristerna i kostnadsutjämningen Verksamheter som inte omfattas av kostnadsutjämning Stora kostnadsskillnader omfattas inte av kostnadsutjämning De största kostnadsskillnaderna kan spåras till vissa verksamheter Det finns strukturella kostnadsskillnader som inte omfattas Utjämning för övrig obligatorisk verksamhet motsvarar en mindre del i skatt R I K S R E V I S I O N E N DET KOMMUNALA UTJÄMNINGSSYSTEMET – BEHOV AV MER UTJÄMNING OCH BÄTTRE FÖRVALTNING De frivilliga verksamheterna har stor betydelse för kommunernas ekonomi Utfallet av affärsverksamheten varierar stort, men verksamheten ska inte ingå De finansiella intäkterna och kostnaderna är inte strukturellt beroende Strukturella faktorer i den statistiska analysen Kommungruppsindelningar i den statistiska analysen På finns ett digitalt underlag som visar under- eller överkompensation per kommun i kostnadsutjämningen enligt våra beräkningar. Delar av underlaget till de regressioner som rapporten bygger på redovisas inte i rapporten. Detta material kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N övergripande slutsats är att systemet för kommunalekonomisk utjämning inte är utformat så att kommunerna kan ge kommuninvånarna en i huvudsak likvärdig service utan större skillnader i skattesatser. Kommunerna har skilda demografiska och geografiska förutsättningar. Dessa förutsättningar ger kommunerna varierande ekonomiska förutsättningar, trots att det finns ett utjämningssystem som är tänkt att leda till likvärdighet. menar att det finns en outnyttjad förbättringspotential i utjämningsystemet i detta avseende. rekommenderar regeringen att utveckla utjämningssystemet så att det i större utsträckning utjämnar för kommunernas olika förutsättningar. rekommenderar även regeringen att ge i uppgift att utveckla och vårda utjämningssystemet med utgångspunkt från en förvaltningsplan. Kommunerna har sammantaget betydande kostnader som beror på att kommunerna har skilda förutsättningar, men som det ändå inte utjämnas för. Syftet med systemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting i landet att kunna tillhandahålla sina invånare likvärdig service, oberoende av invånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Men inom den befintliga kostnadsutjämningen tas det inte tillräcklig hänsyn till kostnadsskillnader mellan kommunerna som följer av yta, antal invånare, befolkningsförändringar och storstädernas samt de storstadsnära kommunernas socioekonomi. utjämnades kostnadsskillnader mellan kommunerna till ett nettobelopp på . En mera rättvisande utjämning som i större utsträckning tagit hänsyn till ovan nämnda strukturella förhållanden skulle enligt våra beräkningar i stället ha omsatt . hade strukturbidrag som går till vissa kommuner för historiskt svagt befolkningsunderlag kunnat avvecklas. Flertalet kommuner skulle ha fått större bidrag eller lägre avgifter än de fick 2017. Av 290 kommuner var 241 underkompenserade 2017 enligt våra beräkningar. Kommuner med stor yta, få invånare och större befolkningsminskningar hade fått betydande tillskott från kostnadsutjämningen. Regeringens aktuella förslag ökar utjämningen till förmån för kommuner med gles bebyggelse, men når inte ända fram. Kostnadsutjämningen skulle behöva öka med betydande belopp för att uppnå syftet med systemet. Med andra ord finns en outnyttjad potential i kostnadsutjämningen. Landsbygdskommuner eller andra kommuner med gles bebyggelse eller få invånare har i många fall en hög skattesats. En utökad utjämning till förmån för dessa kommuner skulle ge dem förutsättningar att sänka skattesatsen, givet att de R I K S R E V I S I O N E N DET KOMMUNALA UTJÄMNINGSSYSTEMET – BEHOV AV MER UTJÄMNING OCH BÄTTRE FÖRVALTNING behåller samma servicenivå. Andra kommuner skulle i gengäld få betala en högre avgift, och skulle eventuellt behöva höja skattesatsen, för att behålla samma servicenivå. Som ett räkneexempel kan nämnas att en utökad utjämning enligt ovan hade kunnat minska spännvidden i skattesatser 2017 från till , om kommunerna behållit dagens servicenivå. Det finns även kostnadsskillnader som beror på skilda geografiska och demografiska förutsättningar i biblioteksverksamheten och komvux (inklusive sfi). Dessa obligatoriska verksamheter omfattas inte av kostnadsutjämningen, men komvux ska inkluderas enligt regeringens förslag. Även i delar av kommunernas frivilliga verksamhet finns kostnadsskillnader som beror på skilda geografiska och demografiska förutsättningar. Det kan tyckas naturligt att den frivilliga verksamheten inte ingår i kostnadsutjämningen.