prop · H70372 · 2020-01-23 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:72 upphandling av drift och underhåll av statliga Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som har gjort i rapporten och underhåll av statliga vägar (RiR 2019:24). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Ärendet och dess beredning .............................................................. Faktorer som påverkar kostnadsavvikelser......................... 2.3Trafikverkets åtgärder för att minimera Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av upphandling av drift och underhåll av statliga vägar.......... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1Ärendet och dess beredning har granskat upphandling av basunderhåll för vägar. Granskningen redovisas i rapporten och underhåll av statliga vägar – betydligt dyrare än avtalat (RiR 2019:24), se bilagan. Granskningen omfattar den del av vägunderhållet som kallas baskontrakt för löpande drift och underhåll. Kontrakten innefattar skötsel, inspektion och löpande underhåll. Granskningen består av tre delar som behandlar kostnadsavvikelsernas omfattning, faktorer som påverkar kostnadsavvikelserna och huruvida har vidtagit åtgärder för att minimera kostnadsavvikelser. överlämnade rapporten till regeringen . övergripande slutsats är att kostnadsöverskridanden mellan upphandlade kontrakt och slutförda kontrakt är stora, , och att det finns systematiska skillnader som borde analysera närmare för att minimera kostnadsöverskridanden. anser vidare att bättre kunskap om vilka underhållsåtgärder som behövs skulle bidra till färre tilläggsbeställningar och till att kan arbeta mer effektivt med att minska kostnadsöverskridanden och därigenom få mer underhåll för pengarna. konstaterar att basunderhållskontrakten fördelas på 109 områden vilket täcker hela det statliga vägnätet och att kontrakten upphandlas i taget, med option på förlängning i ett eller . har granskat 47 stycken av totalt 109 underhållsområden avseende basunderhåll. Av de studerade kontrakten redovisar att 45 av 47 hade en högre slutkostnad än vad som angavs i anbudet vid upphandlingstillfället. anger att kostnadsavvikelserna för hela kontrakten varierar mellan i genomsnitt och en median om . Vidare noterar att den genomsnittliga kostnadsavvikelsen för kategorin drift och underhåll var och medianen . För kategorin vinterunderhåll anger att den genomsnittliga kostnadsavvikelsen var och medianen . konstaterar att en jämförelse mellan kategorierna visar betydligt större kostnadsavvikelser för drift och underhåll än för vinterunderhåll. Enligt tyder skillnaderna på att förändringar i reglerbara mängder och tilläggsbeställningar som inte ingick i det 2019/20:72 ursprungliga kontraktet påverkar slutpriset mer än oförutsedda väderförändringar gör. 2.2Faktorer som påverkar kostnadsavvikelser har undersökt om det finns systematiska faktorer som påverkar kostnadsavvikelser inom baskontrakten. Vid genomförandet av analysen anger att myndigheten har använt regressionsmetoder där bland annat uppgifter om kontraktet, driftområdets egenskaper och väderutfall vägts in. anger att analyserna, givet de modeller som använts, visar på att det finns ett antal faktorer som påverkar kostnadsavvikelserna för drift och underhåll. De av identifierade faktorerna är vilken leverantör som vunnit kontraktet, vilket distrikt som driftområdet ingår i, olika tidsaspekter för upphandling och kontrakt, kontinuiteten i projektledarrollen, driftområdets väderegenskaper samt utfall av väder. har även genomfört motsvarande analyser av kostnadsavvikelser för vinterunderhåll och noterar att några resultat visar samma typ av samband som för drift och underhåll, men att det även finns fall där resultaten skiljer sig åt. Enligt är kostnadsavvikelserna för det genomsnittliga basunderhållskontraktet i det studerade urvalet i genomsnitt , vilket är mer än för andra typer av entreprenader som använder. Vidare konstaterar att en stor kostnadsavvikelse dock inte är samma sak som att slutkostnaden blivit onormalt hög då ett orimligt lågt anbud kan mynna ut i vad som kan betraktas som en normal slutkostnad. konstaterar utifrån sina analyser signifikanta resultat för bland annat hur storleken på kostnadsavvikelser påverkas av vilken leverantör som vunnit kontraktet. Enligt tyder dessa systematiska skillnader i kostnadsavvikelse på att det finns för stort utrymme för att agera strategiskt vid budgivning. anger att situationen med kontrakt som utökas efter hand är problematisk även ur leverantörernas perspektiv. Om det finns stora möjligheter till strategisk prissättning menar att enskilda leverantörer inte kan konkurrera utan att också använda sig av detta. 2.3 åtgärder för att minimera kostnadsavvikelser har granskat om utgår från tillräcklig kunskap om vägarnas status och behov när uppskattade mängder tas fram till förfrågningsunderlag och om följer upp genomförda arbeten på ett effektivt sätt. anger att baskontrakten för vägunderhåll utmärker sig bland annat genom att de inkluderar många olika typer av arbetsmoment som i olika stor utsträckning är svåra att uppskatta framtida behov av. Vidare anger att det är avgörande att lyckas väl med att specificera arbetenas omfattning inför varje upphandling, så att kontraktet i så stor utsträckning som möjligt motsvarar vad som faktiskt kommer att behöva utföras då tillkommande arbeten riskerar att bli dyrare än sådant som ingår i kontraktet. förteckningen till stor del på den kunskap som projektledaren byggt upp om historiska erfarenheter av vad som avropades inom det föregående kontraktet för samma område. För flertalet av kontona styrs mängderna enligt genom nationellt framtagna mallar. att för en mindre andel av kontona även har tagit fram en mall med nyckeltal som inte får överstigas på projektledarens initiativ för de konton där någon typ av bedömning ligger till grund för för kontrakt som startade . Enligt är syftet med nyckeltalen att främja enhetliga arbetssätt samt att förhindra att konton sväller i olika distrikt. tar också upp att kvalitetssäkrar mängder genom dialog mellan nationell samordnare och projektledare för de företeelser där det bedöms motiverat. konstaterar att började ställa krav på att projektledarna systematiskt skulle inrapportera köpta mängder inom kontrakten med hjälp av ett mätsedelssystem. att projektledare för pågående kontrakt vid genomförda intervjuer angett att det inte finns någon tydlig ordning för hur erfarenhetsåterföring ska gå till men att det förekommer mycket informationsutbyte, men att det är dåligt dokumenterat. anger att nuvarande it-system inte kan tillhandahålla tillförlitliga och fullständiga data för alla delar som behövs för att utforma välunderbyggda förfrågningsunderlag. har arbetat med att utveckla nya it-lösningar som planeras att fungera fullt ut –2022. pågår två stora utvecklingsprojekt vid , Anläggningsdata () och Gemensamt underhållsstöd (), för att förbättra kunskapen om anläggningen. anger att projektledare ansvarar för att det kontinuerligt genomförs fysiska kontroller av entreprenörernas genomförda arbete genom stickprovskontroller. genomförs de av projektledaren själv eller av byggledaren, men noterar att även har upphandlade konsulter som åker runt i respektive område och genomför stickprov. pekar på att det finns ett nationellt framtaget kontrollprogram som anger en miniminivå för hur ofta stickprov ska genomföras i olika delar av ett underhållsområde. infört systemstöd för uppföljning av att baskontrakten hanteras likvärdigt och kontrolleras systematiskt samt att beställd standard levereras. bedömer att de grundläggande verktygen finns på plats i och med införandet av verktyget GPD-analys. noterar att avvikelserapportering från olika källor samlas i verktyget så att både beställare och leverantör har en god översikt av vilket arbete som Enligt visar granskningen dock att det finns brister i uppföljningen på , som syftar till att utveckla verksamheten och återföra erfarenheter från föregående kontrakt till 2019/20:72 konstaterar att på olika sätt försöker motverka spekulationspriser i anbuden genom att ställa krav och sätta begränsningsregler. bedömer att det inte går att slå fast hur stort problemet är eftersom uppföljning och dokumentation inte möjliggör sådana analyser. rekommenderar att regeringen ger i uppdrag att analysera omfattningen och konsekvenserna av obalanserad budgivning inom baskontrakt för underhåll av vägar då granskningen visar att kostnadsavvikelserna inom detta område är extra stora. rekommenderar också att tar fram en ny process för att systematiskt kvalitetssäkra det uppskattade arbetsbehovet i förfrågningsunderlagen så att det införda mätsedelssystemet verkligen används för att förbättra förfrågningsunderlagen och i förlängningen bidrar till en mer effektiv upphandling. Vidare rekommenderar att säkerställer att tillkommande beställningar dokumenteras på ett enhetligt sätt och att verket gör en nationell kartläggning av hur de används. anser att priser på tillkommande beställningar bör jämföras med avrop inom ordinarie konton för att det exempelvis ska gå att bedöma vilken typ av tilläggsbeställningar som medför störst kostnadsökningar. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i iakttagelser. Regeringen anser att det är viktigt att har god kunskap om väganläggningens samlade tillgångar och dess tillstånd och att det kan utgöra ett underlag för att ta fram kvalitetssäkrade förfrågningsunderlag. Regeringen instämmer i bedömning att det huvudsakliga medel som har för att minska risken för kostnadsökningar är att vid upphandlingstillfället så träffsäkert som möjligt specificera vad som ska ingå i ett kontrakt. För att förbättra förutsättningarna för att kunna specificera kontraktens innehåll instämmer regeringen i bedömning att fortsatt behöver utveckla erfarenhetsåterföring från föregående kontrakt till framtida upphandlingar. Detta skulle minska behovet av tilläggsbeställningar vilka riskerar att bli dyrare än det arbete som redan är inkluderat i kontraktet. bedömer att baskontrakten är känsliga för spekulationspriser i anbuden eftersom de innehåller en stor variation av åtgärdstyper där behoven ofta är svåra att uppskatta så långt fram i tiden som kontrakten sträcker sig. Regeringen instämmer i iakttagelser att det kan medföra att entreprenörernas incitament att genomföra olika typer av åtgärder påverkas och att inte kan veta vilket anbud som till slut ger lägst kostnad. Regeringen anser att det är viktigt att Skr. 2019/20:72 fortsatt verkar för att begränsa obalanserad budgivning. Regeringen anser att det är positivt att har infört systemstöd i form av t.ex. ett mätsedelssystem och att använder mallar och nyckeltal för att främja enhetliga arbetssätt och för att förhindra att kostnaderna ökar. Regeringen instämmer i iakttagelser att fortsatt behöver förbättra informationsinsamlingen och utveckla analys och planering av verksamheten för att dra lärdomar som kan bidra till att ge mer underhåll för pengarna. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser rekommenderar regeringen att ge i uppdrag att analysera omfattningen och konsekvenserna av obalanserad budgivning inom baskontrakt för underhåll av vägar. Regeringen anser att det är viktigt att vidta åtgärder för att begränsa de negativa effekter som spekulativa anbudspriser kan medföra. Regeringen gav därför i uppdrag åt att genomföra en utredning där faktorer som orsakar obalanserad budgivning kartläggs samt upprätta ett åtgärdsprogram i syfte att minska förutsättningarna för obalanserad budgivning. Regeringen kommer även att följa arbete med att utveckla och använda systemstöd, förbättra informationsinsamlingen och införande av nya arbetssätt för analys och planering. Med dessa åtgärder anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Drift och underhåll av statliga vägar – betydligt dyrare än avtalat är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eﬀektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eﬀektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eﬀektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eﬀektiv den statliga verksamheten är. Eﬀektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-532-9 rir 2019:24 omslagets originalfoto: justem tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 1 9 - 0 9 - 0 6 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 0 9 8 0 R I R 2 0 1 9 : 2 4 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Drift och underhåll av statliga vägar – betydligt dyrare än avtalat har granskat upphandling av baskontrakt för drift och underhåll av vägar. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisionsledare och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Statistisk analys av kostnadsavvikelser Systematiska faktorer som påverkar kostnadsavvikelser Räkneexempel för enskilda kontrakt med stora kostnadsavvikelser Kunskap om vägarnas status och uppföljning av genomfört arbete organisation för basunderhåll väg Kunskap om vägarnas status och behov Uppföljning av genomfört arbete Handlingsutrymme och riskfördelning i kontrakten Åtgärder för att begränsa prisspekulation R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat upphandling av basunderhåll för vägar. ansvarar för drift och underhåll av statliga vägar. uppgick kostnaderna till . Den här granskningen omfattar den del som kallas baskontrakt för löpande drift och underhåll och har en årlig verksamhetsvolym på . Kontrakten innefattar skötsel, inspektion och löpande underhåll. Vinterrelaterade åtgärder står för i genomsnitt av kostnaden. Inför att granskningen inleddes fanns indikationer på att den slutliga kostnaden ofta blir högre än den avtalade kostnaden. såg därmed en risk för att staten inte får så mycket underhåll som möjligt för pengarna. Granskningen utgår från tre frågeställningar. Den tredje frågeställningen är uppdelad i tre delfrågor. 1.Är kostnadsavvikelserna omfattande? 2.Finns det systematiska faktorer som påverkar kostnadsavvikelserna? 3.Har vidtagit effektiva åtgärder för att minimera kostnadsavvikelser? a.Följer upp arbetet som har genomförts på ett effektivt sätt? b.Utgår från tillräcklig kunskap om vägarnas status och behov när mängder uppskattas till förfrågningsunderlag? c.Utformas underhållskontrakt så att de främjar god resurshushållning? övergripande slutsats är att kostnadsöverskridanden mellan upphandlade och slutförda kontrakt är stora, , och att det finns systematiska skillnader som borde analysera närmare för att minimera kostnadsöverskridanden. Bättre kunskap om vilka underhållsåtgärder som behövs, så att tilläggsbeställningar kan minska, skulle bidra till att kan arbeta mer effektivt med att minska kostnadsöverskridanden och därigenom få mer underhåll för pengarna. Är kostnadsavvikelserna omfattande? Avvikelserna mellan upphandlat pris och slutlig kostnad är stora för de undersökta baskontrakten. har granskat kontrakt för basunderhåll av vägar som avslutades och 2018. Det innebär att 47 av totalt 109 underhållsområden täcks in. Det genomsnittliga kontraktet ökade . Kostnadsavvikelserna är större för övrig drift och underhåll än för vinterunderhåll. Det går emot det förväntade resultatet eftersom har lyft fram vinterunderhållet som den svåraste delen att uppskatta i förväg. R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T genomsnittliga kostnadsavvikelsen per kontrakt var för vinterunderhåll och för övrig drift och underhåll. Kostnadsavvikelserna är större för basunderhållet än för andra typer av entreprenader som använder sig av. redovisar på uppdrag av regeringen skillnader mellan kostnader i tecknade avtal och faktiskt utfall för entreprenadkontrakt som överstiger . Men eftersom olika typer av entreprenader inte analyseras separat genom uppdraget har regeringen inte fått kännedom om de stora kostnadsökningar och särskilda utmaningar som finns för just basunderhållet. Kostnadsavvikelser i basunderhållet av vägar har inte analyserats statistiskt tidigare i , vilket innebär att granskningen tillför helt ny kunskap. Stort kostnadsöverskridande är inte alltid samma sak som att slutkostnaden blivit onormalt hög. Ett orimligt lågt anbud kan mynna ut i vad som kan betraktas som en normal slutkostnad. Det intressanta är därför att också försöka komma fram till vilka kostnadsökningar som går att undvika genom att arbeta mer effektivt. Finns det systematiska faktorer som påverkar kostnadsavvikelserna? analys visar att det finns systematiska faktorer som påverkar kostnadsavvikelserna, exempelvis skillnader mellan olika leverantörer, hur organiserat arbetet och kontraktens längd. Systematiska faktorer som påverkar kostnadsavvikelser har skattats i olika modeller för de två kategorierna Övrig drift och underhåll samt Vinterunderhåll. Analysen visar systematiska skillnader i kostnadsavvikelser mellan olika leverantörer. En av de stora leverantörerna hade signifikant större kostnadsöverskridanden jämfört med två andra för övrig drift och underhåll, det vill säga den del där kostnaderna ökar mest. Systematiska skillnader mellan olika leverantörer tyder på att det finns för stort utrymme för entreprenören att agera strategiskt. Storleken på det utrymmet beror bland annat på förmåga att ta fram träffsäkra uppskattningar av mängden arbete som ska utföras, så kallade mängdförteckningar, i förfrågningsunderlagen. En del faktorer som påverkar kostnadsavvikelserna har en tydligare koppling till hur har organiserat arbetet med baskontrakten. Skillnader mellan fem underhållsdistrikt kvarstår även efter kontroll för driftområdenas egenskaper, trafikering och väderutfall. Det tyder på att inte har kommit tillräckligt långt i arbetet med att utveckla verksamheten för att åtgärda brister i effektivitet. Även skillnader som beror på hur länge projektledaren har ansvarat för det specifika området är exempel på något som kan påverka, exempelvis genom att systematisera verksamheten så att den blir mindre personberoende och sårbar för kunskapstapp. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kostnadsavvikelserna blir större ju längre kontrakten pågår. Redan under kontraktsår två blir kostnadsavvikelserna större för övrig drift och underhåll. Även för vinterunderhållet ökar kostnadsavvikelserna två. Eftersom analysmodellen kontrollerar för väderutfall, andel vägar med olika vinterstandardklasser, upphandlingsår och region, indikerar detta att ökade tilläggsbeställningar och ökningar av reglerbara mängder uppstår senare i kontrakten, oberoende av dessa externa faktorer. Vissa faktorer är kopplade till externa förutsättningar som inte kan påverka, men behöver förhålla sig till. Det gäller till exempel driftområdenas olika karaktär och vädret. I någon mån kommer komplexa anläggningar och dåligt väder alltid att leda till större underhållskostnader, men detta kan hanteras mer eller mindre effektivt. Därför är det viktigt att det arbete som ska utföras beskrivs så träffsäkert som möjligt i förfrågningsunderlaget. Har vidtagit effektiva åtgärder för att minimera kostnadsavvikelser? Granskningen visar att , utöver att förbättra informationsinsamlingen, även behöver införa nya arbetssätt för analys och planering för att den nya informationen ska kunna nyttiggöras i upphandlingsarbetet. Det handlar både om arbetet inför nya upphandlingar inom varje enskilt driftområde och om hur verksamhetens resultat behöver analyseras på övergripande nivå för att dra lärdomar för att förbättra kommande förfrågningsunderlag. löpande uppföljning för att kontrollera att leverantören utför det beställda arbetet enligt kontraktet har förbättrats . bedömer att de grundläggande verktygen finns på plats. En viktig förändring i arbetet gjordes 2016 när verktyget GPD-analys infördes. I verktyget samlas avvikelserapporteringar från olika källor så att både beställaren och leverantören har en god översikt av vilket arbete som behöver genomföras, när det ska vara klart och vad som är färdigt och kan av. har även vidtagit åtgärder för att säkerställa en miniminivå för kontroll genom fysiska stickprov av vägarnas skick som ska genomföras likvärdigt över landet. Granskningen visar dock att uppföljningen på , som syftar till att utveckla verksamheten och återföra erfarenheter från föregående kontrakt till framtida upphandlingar, har brister. Det huvudsakliga medel som har för att minska risken för kostnadsökningar är att vid upphandlingstillfället, så träffsäkert som möjligt, specificera vad som ska ingå i kontraktet. Om detta görs framgångsrikt behövs inte lika många tilläggsbeställningar, beställningar som i sig riskerar att bli dyrare än det arbete som redan ingår i kontraktet. Då lämnas också mindre utrymme för spekulativ prissättning. R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T har mallar och riktlinjer på nationell nivå som styr arbetet med att ta fram förfrågningsunderlag, men den svåra delen inträffar när innehållet ska anpassas till vägarna i ett specifikt område. Utmaningen är att redan från början få med en så stor del som möjligt av det kommande underhållsarbetet i kontrakten genom att använda historiska erfarenheter och kännedom om respektive område. arbetssätt bygger dock inte på att det finns tillgång till sådana underlag, så grundproblemet med stort personberoende och bristande systematik i arbetet avhjälps inte av de fem nationella samordnare som ska bistå projektledarna med analys och stöd. En projektledare är hänvisad till den information som projektledaren själv eller dennas föregångare i bästa fall har dokumenterat om genomfört arbete i föregående kontrakt. Det är inte sökbart i någon databas. började först att ställa krav på att projektledare skulle rapportera in köpta mängder inom kontrakten med hjälp av ett mätsedelsystem där uppgifter förs in . Det innebär att information från mätsedelsystemet för hela det föregående kontraktet kommer att finnas först vid de upphandlingar som startas –2024. Även systemet för anläggningsdata har brister, och dokumentationen av tilläggsarbeten görs inte på ett enhetligt sätt. Användandet av tilläggsarbeten har inte heller kartlagts och analyserats tillräckligt utförligt på nationell nivå för att identifiera om det finns mönster för när problem med överproduktion eller överpris uppstår. Sådan information skulle kunna ge en ökad förståelse och kunskap som projektledarna kan dra nytta av i analyserna av det egna området inför en upphandling. bedömer att baskontrakten är känsliga för obalanserad budgivning. Leverantörerna kan sätta priser baserade på spekulation om att behovet av vissa typer av arbeten ska öka eller minska jämfört med förfrågningsunderlaget och har små möjligheter att begränsa detta genom begränsande regler i anbudsfasen.