prop · H80364 · 2020-12-17 00:00:00 — Vid en utvärdering kan även frågan om en utredning av behovet av sekretess för uppgifter som förekommer vid konsultationer aktualiseras. Konsekvenserna av konsultationsordningen i form av eventuella ökade kostnader för och andra statliga myndigheter, kommuner och regioner samt samebyar och samiska organisationer bör även följas upp. Vid en utvärdering bör det identifieras om någon myndighet har fått en märkbart ökad arbetsbelastning till följd av förslaget. Regeringen anser således att utvecklingen bör följas och effekterna av konsultationsordningen utvärderas. Vid denna uppföljning är det viktigt att olika aktörer deltar för att olika aspekter av konsultationsordningen ska kunna belysas. Samiska företrädare ska involveras i uppföljningen. I denna analys görs bedömningar av konsekvenser av förslaget att införa en ny lag om konsultation i frågor som rör det samiska folket. Förslaget kommer att beröra , samebyar och samiska organisationer eftersom konsultation enligt förslaget ska genomföras med dessa samiska företrädare. Utöver representanter för samerna kommer regeringen, förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner att påverkas eftersom de ska konsultera samerna då de handlägger ett ärende som kan få särskild betydelse för samerna, om ärendet inte är undantaget från konsultationsplikt. Syftet med konsultationer är att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter. Genom konsultationsordningen ges samiska företrädare en rätt att delta i beslutsprocesser. Ett alternativ till att införa en särskild lag om konsultationer som har förutsättningar att uppfylla syftet vore att reglera konsultationer i de lagar som reglerar respektive ärendetyp, exempelvis lagar på områden som skog, gruvnäring och naturvård. En sådan metod skulle sannolikt medföra en tydligare reglering. Det är dock inte givet vilka lagar som skulle omfattas av en sådan reglering. Regleringen riskerar därmed att bli ofullständig och det skulle återkommande krävas nya tillägg. Ett annat jämförelsealternativ är att behålla den nu gällande lagstiftningen. har dock återkommande fått kritik från internationella granskningsorgan i fråga om efterlevnad av internationella åtaganden, exempelvis av för mänskliga rättigheter, och expertkommittéer, för brister i att tillgodose samernas möjlighet att påverka beslut som rör dem. De åtgärder som vidtagit och befintlig Prop. 2020/21:64 lagstiftning är således inte tillräckliga för att säkerställa samiskt inflytande och delaktighet i frågor som berör samerna. Det är därför angeläget att en reglering om konsultationer kommer till stånd. Åtgärder som syftar till att främja det samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv är en del av grunden i vårt statsskick och i vår demokrati. För att vidmakthålla dessa grundläggande värden måste samhället bygga på en gemensam förståelse och respekt för de mänskliga rättigheterna och urfolks rättigheter, bl.a. för det samiska folket. I detta sammanhang är förslaget om en lag om konsultation i frågor som rör det samiska folket av stor betydelse. Mot denna bakgrund kan konstateras att alternativet att låta nu gällande lagstiftning vara oförändrad inte är en godtagbar alternativ lösning eftersom de brister som finns skulle kvarstå. De förbättringar som förslaget bedöms medföra skulle också utebli. 11.1Samhällsekonomiska och andra konsekvenser Att vidta åtgärder för att stärka samernas rätt att delta i beslutsprocesser och öka samernas möjlighet till inflytande och delaktighet i frågor som rör samiska förhållanden medför såväl samhällsekonomiska nyttor som kostnader. Genom förslaget får det samiska folket genom , samebyar och samiska organisationer ett stärkt inflytande över sina angelägenheter. Detta medför att samiska intressen och rättigheter blir bättre belysta och beaktade till följd av konsultationer, som regeringen, statliga förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner får ett bredare beslutsunderlag i ärenden som rör samiska frågor. Ett mera allsidigt beslutsunderlag torde leda till ökad förståelse och legitimitet för beslut samt innebära en högre kvalitet på besluten, vilket är positivt. De samhällsekonomiska kostnaderna består i att de konsulterande myndigheterna behöver säkerställa att de uppfyller kraven på konsultationsförfarandet i den nya lagen. Det innebär främst att de behöver se över verksamheten och invanda handlingssätt utifrån deras skyldighet att konsultera. Kommuner och Regioner (SKR, tidigare Kommuner och Landsting) anser att förslaget innebär att det måste ske flera samråd respektive konsultationer i respektive fråga. Det leder till ytterligare samråd och konsultationer för de kommuner och regioner som berörs och därmed en förlängd och mer omfattande beslutsprocess. Mot den bakgrunden anser SKR att konsekvensbeskrivningen är bristfällig och att de kostnader som den nya lagstiftningen innebär för kommuner och regioner underskattas. De förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner som berörs av förslaget ska samråda med samerna genom de samrådsförfaranden som gäller enligt lagstiftning på enskilda områden. Dessutom föreligger det en allmän samrådsskyldighet enligt 5 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk för statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Denna skyldighet gäller samtliga kommuner och regioner och inte endast inom ett förvaltningsområde. Det får därmed förutsättas att flertalet myndigheter, kommuner och regioner 2020/21:64 redan har en upparbetad systematik för att samråda med samiska företrädare samt generell kunskap om samiska frågor. Införandet av en konsultationsordning kan dock medföra att vissa ändringar kan behöva göras av de arbetsformer och rutiner som finns hos de konsultationsskyldiga organen. anser att för att kunna ställa om till ett förnybart elsystem krävs välfungerande tillståndsprocesser, en förutsägbar lagstiftning och process samt att myndigheternas handläggning inte innebär onödiga dröjsmål. framhåller att det därför är viktigt att de konsultationsskyldiga myndigheterna och får tillräckliga resurser för att inte konsultationsordningen ska leda till fördröjda tillståndsprocesser. Besluten i dessa ärenden innebär typiskt sett avvägningar mellan ett flertal intressen, varvid det redan nu finns en skyldighet att ta hänsyn till samiska rättigheter och intressen. Det är därför närmast en oundviklig följd av förslaget att handläggningstiderna kan förlängas något, men denna olägenhet uppvägs av att en förbättrad kvalitet i besluten kan åstadkommas och samernas rättigheter som urfolk bättre tas tillvara. Som ett resultat av förbättrat förankring och kvalitet kan antalet överklaganden i många ärendetyper väntas minska. Ett flertal remissinstanser har framfört att införandet av en konsultationsordning kommer att medföra ett visst behov av utbildning och informationsinsatser för de konsulterande myndigheterna. Det är, som framhållit, lämpligt att på olika sätt informerar om det nya regelverket. Civil , Bergsstaten, i och ser alla ett stort behov av utbildnings- och informationsinsatser, helst inför ikraftträdandet och att medel måste tillföras detta ändamål. Som påpekats av flera remissinstanser behövs insatser för att förmedla information kring det nya arbetssättet och rutiner kommer att behöva byggas upp. Enligt 2 kap. 1 § sametingslagen (1992:1433) hör det till uppgifter att bl.a. medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov beaktas, däribland rennäringens intressen vid utnyttjande av mark och vatten och att informera om samiska förhållanden. I samband med att konsulteras ter det sig naturligt att man även informerar om konsultationsordningen, dess syfte och regler. Det är dock viktigt att undvika nationell detaljstyrning och ge frihet till myndigheter, kommuner och regioner att i samråd med ta fram praxis för hantering av olika typer av ärenden när det gäller konsultationsförfarandet. En detaljreglering är inte möjlig med hänsyn till de olika myndigheternas verksamhet och ärenden som omfattas av lagen. Alla berörda myndigheter har dessutom en skyldighet att hålla sig informerade om förändringar i lagar och andra regelverk. 11.1.2 Konsekvenser för jämställdheten Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv. övergripande målet finns sex delmål. Ett av delmålen är en jämn Prop. 2020/21:64 fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva medborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet. Att ge samiska företrädare en stärkt rätt att delta i beslutsprocesser och att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter bidrar till att ge både samiska kvinnor och män ökad möjlighet till inflytande och delaktighet. Regeringens utvecklingsprogram för Jämställdhetsintegrering i myndigheter 2013–2018 (JiM) har syftat till att stärka myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering så att deras verksamhet ännu bättre bidrar till att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. har deltagit i JiM och har haft i uppdrag att redovisa åtgärder och resultat av arbetet med JiM. har valt att inom ramen för sitt jämställdhetsarbete fokusera på regeringens jämställdhetspolitiska delmål en jämn fördelning av makt och inflytande. Samiska kvinnor kan ha svårt att agera utifrån positionen som same och som kvinna. I många situationer måste kvinnorna underordna sig för att i stället betona sin samiskhet. Det kan förklara varför det inte funnits en stark samisk kvinnorörelse. framhåller att lagförslaget borde bidra till att både samiska kvinnor och män får ökade möjligheter till inflytande och delaktighet – bidra till ökad jämställdhet – givet att jämställdhetsperspektivet tas till vara. När nu deltar och framför ståndpunkter vid konsultationer bör arbete med jämställdhetsintegrering med dess målsättningar kunna bidra till lika möjligheter för samiska kvinnor och män att delta i och påverka beslutsprocesserna. Förslaget bedöms därför få en positiv påverkan på jämställdheten mellan kvinnor och män. Av livsmiljöprogram Eallinbiras framgår att ur ett samiskt perspektiv är alla frågor miljöfrågor – eftersom miljön berör alla aspekter av samernas liv och omgivning. Målet är en livskraftig och hållbar samisk livsmiljö. Det samiska kulturarvet består inte bara av fysiska lämningar. Minst lika viktigt är det så kallade immateriella kulturarvet, allt det som inte lämnar några synliga spår efter sig. De traditionella formerna för samiska näringar har alltid tagit sin utgångspunkt i långsiktighet och utifrån ett hållbart levnadssätt. Renskötseln är ett viktigt bidrag till svenskt miljö- och naturvårdsarbete bl.a. genom att vara en indikator för det sammanhållna landskapets och fjällmiljöns tillstånd. En välmående fungerande renskötsel innebär ett sammanhållet och ekologiskt stabilt landskap. När , samebyar och samiska organisationer deltar och framför ståndpunkter vid konsultationer i ärenden som berör samerna kommer dessa företrädare att bidra med ett samiskt perspektiv på frågor kring miljö, natur och klimat och visa på en hållbar samisk natur- och miljöhänsyn. I en samisk kontext går inte natur att skilja från kultur. Att ge samiska företrädare en stärkt rätt att delta i beslutsprocesser och att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter bedöms därför medföra positiva konsekvenser för miljön. 2020/21:64 från () är ett globalt klimatavtal som världens länder enades om vid klimatkonventionens tjugoförsta statspartsmöte (COP 21) . I femte stycket i sjunde artikel åtar sig statsparterna att grunda sina insatser för klimatanpassning bl.a. i urfolks traditionella kunskaper. Vad gäller det av antagna klimatpolitiska ramverket som bl.a. omfattar klimatmål och klimatlag samt behovet av förnybar elproduktion och eldistribution vilket tagits upp av bl.a. och Svensk Vindenergi kan det konstateras att en konsultationsordning inte står i motsättning till detta (se avsnitt 5.5). Hållbara miljö- och naturhänsyn ska gälla även vid olika tillstånds- och koncessionsprövningar och en avvägning mellan olika intressen innebär ofta en förbättrad kvalitet i besluten. Förslaget rör regeringen, förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner samt de samiska företrädarna. Det bedöms inte ha någon direkt påverkan på övriga enskilda eller företag. Förslaget medför att den konsulterande myndigheten får större möjlighet att beakta synpunkter från samiska företrädare vid handläggningen av ett ärende. Som () påpekar inskränker förslaget inte andra aktörers ställning, utom i det att beslutande myndigheter får möjlighet att ta större hänsyn till samerna vid prövning av olika ärenden, vilket är helt i enlighet med de uttalade intentionerna med förslaget. bedömer dock att den föreslagna regleringen i praktiken kan komma att medföra en viss förskjutning i avvägningen av motstående intressen vid hanteringen av ärenden där det finns en intressekonflikt. framför att det finns en påtaglig risk, att hanteringen kommer att leda till långa handläggningstider, vilket i sin tur kan leda till att beslut tar än , vilket riskerar att hämma tillväxt och investeringar, främst i norra . och Skogsägarna (LRF) anser att följderna av förslaget för enskilda och företag har undervärderats och att regleringen i enskilda fall påtagligt och direkt kommer att påverka enskilda och företag genom bl.a. tidsutdräkter. LRF anser vidare det inte har framkommit att de krav som ställs på utifrån internationella åtaganden medför att landet ska införa en så omfattande reglering att i det närmaste samtliga myndigheter kan tvingas att i både övergripande ställningstaganden och enskilda förvaltningsärenden konsultera en mängd företrädare för samiska intressen. Förslaget påverkar inte förvaltningsmyndigheters rätt att självständigt fatta beslut i ärenden utifrån en objektiv prövning av relevanta omständigheter och materiell rätt. Förslaget medför inte heller en förändring i den materiella rätt som gäller på olika områden för enskilda aktörer, t.ex. markägare eller exploatörer, och deras intressen. De bestämmelser som föreskriver att samråd ska ske med enskilda aktörer eller att dessa ska få yttra sig ska alltjämt gälla. Förslaget om en konsultationsordning är att betrakta som processuella regler som avser att skapa mer processuella jämbördiga villkor i förhållande till ett folk som har en grundlagsskyddad rätt att bedriva näring och vars språk och kultur Prop. 2020/21:64 under tid varit både hotad och undanträngd. Som redogjorts för har den internationellt rättsliga diskussionen utvecklats mot en starkare betoning på staters skyldighet att konsultera urfolk i frågor som rör dem. Det har även skett en utveckling av hur konsultation med urfolk och rätten att utöva inflytande på beslut när kulturella rättigheter och egendomsrätter riskerar att inskränkas ska förstås. I vissa fall kan ett ärende, t.ex. om användning av mark, i någon mån fördröjas genom konsultationsskyldigheten. Om myndighetens verksamhet finansieras av de enskilda parterna kan konsultationsordningen också leda till högre kostnader för dem. Konsultationer bör dock handläggas så skyndsamt som möjligt i dessa ärenden. Fördröjningen kan knappast bli så stor att det medför olägenhet av betydelse för berörda. En fördröjning av ett ärende till följd av konsultationsskyldigheten skulle bl.a. kunna bli fallet när det gäller ansökningar om tillstånd till avverkning i fjällnära skog. En fördröjning kan i det enskilda fallet medföra ekonomiska konsekvenser för skogsägaren eller den som har rätt att avverka. De konsekvenser som en eventuell fördröjning av ärenden skulle kunna få bedöms dock inte vara av en sådan betydelse för berörda att de skulle utgöra ett hinder för införande av en konsultationsordning och uppvägs av att det blir ett bättre beslutsunderlag i ärendena. Myndigheten bör i möjligaste mån beakta en sökandes intresse av en snabb handläggning och att enskilda har en möjlighet att i dessa ärenden väcka en s.k. dröjsmålstalan enligt 12 § förvaltningslagen (2017:900) som kan påskynda ett beslut. Enligt förslaget ska regeringen omfattas av konsultationsskyldigheten. Om ärendet har särskild betydelse för samerna ska regeringen konsultera företrädare för dem. Som framgår av avsnitt 5.2 kommer konsultationsskyldigheten för regeringen att gälla som ett ytterligare krav vid sidan om beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen. har dock en upparbetad rutin för samråd med framför allt men även med vissa andra samiska företrädare. För ärendehantering bör förslagen ha begränsad inverkan. Regeringen är exempelvis beslutande i flera ärendetyper enligt rennäringslagstiftningen, både som första instans och som överprövande instans. Handläggningen av dessa ärenden kan komma att påverkas av den föreslagna lagen. Regeringen beslutar också som första instans i ärenden om nätkoncession för utlandsförbindelse och som överprövande instans i ärenden om nätkoncession för transmissionsnätsledningar. Även handläggningen i dessa ärenden kan komma att påverkas något av den föreslagna lagen. För regeringen bedöms kostnaderna bli obetydliga med hänsyn till det beredningskrav som redan gäller för handläggning av ärenden i 2020/21:64 och att har inarbetade former för samråd med samiska företrädare. Förslaget berör statliga förvaltningsmyndigheters verksamhet. De statliga förvaltningsmyndigheter som är närmast berörda är jämförelsevis få, bl.a. i , i , i , i , i , , , Kammarkollegiet, , , , , svenska kraftnät, Transportstyrelsen, , , , , , samt geologiska undersökning och dess beslutsorgan Bergsstaten. i bedömer att förslaget inom flertalet av deras verksamheter kommer att innebära en ökad arbetsbelastning och utökade uppgifter, bl.a. avseende dokumentation. De ökade kostnaderna består i att en viss del av konsultationen kommer att behöva genomföras vid fysiska möten där kostnader för restid, resor och kanske även lokaler kommer att uppstå. i påpekar att konsultationen kommer att ge merarbete, men att mycket kommer att ske inom nuvarande och upparbetade rutiner. Samrådsprocesserna kommer förmodligen att bli kortare om de föregåtts av konsultation, men totalt sett kommer beslutsprocesserna att förlängas. . anser att bedömningen att påverkan bör vara begränsad och rymmas inom befintliga budgetramar möjligtvis stämmer för de områden som redan genomför samråd, men för övriga områden kommer konsultationsordningen leda till en betydligt ökad arbetsbelastning. i anför att lagen kommer att innebära en ökad administrativ börda jämfört med då det finns en risk för att processer kommer att ta då flera konsultationer i samma ärende behöver ske. Även en rad andra remissinstanser, bl.a. , , geologiska undersökning och Bergsstaten anser att förslaget kommer att leda till ökad administration, merarbete och längre handläggningstider. Länsstyrelserna har som de framhåller etablerade former för samråd med samerna. Inte minst då det gäller rennäringsfrågor sker samråd regelbundet med berörda samebyar. Samråd i större eller mer principiella frågor och ärenden sker också ibland med . Samråd med samerna förekommer även inom rennärings- och viltförvaltningsdelegationerna. Även vissa andra statliga förvaltningsmyndigheter torde ha upparbetade rutiner genom de samråd som sker enligt lagstiftning på enskilda områden, såsom samråd enligt exempelvis , väglagen (1971:948), och skogsvårdslagen (1979:279). Dessutom föreligger en allmän samrådsskyldighet för statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter enligt 5 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Det sker således samråd med samerna inom många frågor och samhällsområden. Samarbeten finns också i särskilda samrådsforum, projekt och regeringsuppdrag. Med hänsyn till de befintliga samrådsförfarandena med samerna och att Prop. 2020/21:64 förvaltningsmyndigheter, som framgår av avsnitt 5.2, i förekommande fall så långt som möjligt ska samordna konsultations- och samrådsförfarandena i ett ärende bedöms att förslaget endast medför en begränsad ökad administration och arbetsbörda hos de konsulterande myndigheterna. Konsultationer kommer endast att aktualiseras i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna om en konsultationsberättigad samisk företrädare begär konsultation i ärendet. Konsultationsordningen påverkar inte antalet ärenden hos de konsulterande myndigheterna, utan endast hur handläggningen ska gå till hos dem. Om en konsultationsskyldighet föreligger gentemot flera samiska företrädare kan konsultation genomföras i ett sammanhang om det är lämpligt (se avsnitt Det innebär att det kan vara möjligt att samordna konsultationerna så att de äger rum vid samma tillfälle eller tillfällen. Vidare innebär förslaget att konsultation ska genomföras om en konsultationsberättigad samisk företrädare begär det, om inte den konsultationsskyldige anser att något av undantagen från konsultation är tillämpligt. Detta kan också komma att påverka handläggningsprocessen av ett ärende. Det måste dock framhållas att även de samiska företrädarna har incitament att hålla nere antalet konsultationer. Sammantaget är bedömningen att följderna för de statliga förvaltningsmyndigheterna blir begränsade och att konsultationsordningen endast medför marginella merkostnader för statliga förvaltningsmyndigheter. Det bedöms att dessa kostnader kan rymmas inom befintliga utgiftsramar. Som framgår av avsnitt 10 är det viktigt att följa upp och utvärdera konsultationsordningen och bl.a. identifiera om någon myndighet skulle få en märkbart ökad arbetsbelastning till följd av förslaget. Utvecklingen bör därför följas. 11.4Konsekvenser för kommuner och regioner 11.4.1 Den kommunala självstyrelsen Förslaget berör främst kommuner i övre och inland och de kommuner som ingår i förvaltningsområdet för samiska. kommuner, bl.a. , och kommuner anser att ingreppet i den kommunala självstyrelsen sannolikt blir betydande och att förslagets påverkan på den måste utredas ytterligare i enlighet med kommun anser att lagförslagets konsekvenser för kommunernas administration, handläggning och ekonomi inte är tillräckligt utredda och att det finns oklarheter beträffande vilka frågor som ska omfattas av konsultationsskyldigheten. Kommuner och Regioner anser att frågan om proportionalitets- principen följts bör utredas ytterligare. Sedan samepolitiken infördes som politikområde har flera insatser på nationell och lokal nivå genomförts för att öka såväl allmänhetens som den offentliga sektorns kunskap om samerna och det samiska folket och de skyldigheter det allmänna har på området. Bland annat ingår det i uppdrag att sprida kunskap om det samiska folket och ge stöd 2020/21:64 åt förvaltningsmyndigheter i tillämpningen. Flera andra myndigheter har haft uppdrag som syftat till att öka kunskapen om såväl samerna som urfolk och de nationella minoriteterna. Regeringen bedömer förvisso att det finns fortsatt behov av sådana stödinsatser, särskilt i förhållande till den kommunala sektorn, men att det inte sänder en tillräckligt tydlig signal till kommuner och regioner att de berörs av internationella ingångna avtal och förpliktelser. Inte heller kan sådana informationsinsatser ersätta behovet av ett strategiskt arbetssätt. Även beslut på nivå bidrar till att uppfyller sina internationella åtaganden om mänskliga rättigheter En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt proportionalitetsprincipen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett inskränkningen (14 kap. 3 § regeringsformen). Det innebär att det ska prövas om skälen för lagstiftning motiverar det eventuella intrång i den kommunala självstyrelsen som regleringen kan innebära. Detta innefattar en skyldighet att undersöka om syftet kan uppnås på ett sätt som är mindre ingripande för självstyrelsen. Enligt förslaget ska kommuner och regioner omfattas av konsultationsskyldigheten.