prop · H703129 · 2020-03-24 00:00:00 — Att vara häktad innebär en stor påfrestning för den enskilde. detta om den häktades kontakter med omvärlden är inskränkta genom re- Häktning och restriktioner måste därför användas återhållsamt och omgärdas av starka rättssäkerhetsgarantier. För att utreda brott kan dock häktningar och restriktioner vara nödvändiga, t.ex. för att hindra en misstänkt från att ha kontakt med medmisstänkta, vittnen eller målsägande, eller från att på annat sätt påverka eller förstöra bevis. Reglerna om häktning och restriktioner är därför av stor betydelse för ef- fektiviteten i brottsbekämpningen. har fått såväl internationell som nationell kritik för både långvariga häktningar och en omfattande användning av Kritiken har särskilt avsett situationen för häktade barn och isolering som restriktionerna ofta leder till. kritiken har kommit från flera olika organ inom både och FN, Prop. 2019/20:129 bl.a. särskilda kommitté mot tortyr och omänsklig eller för- nedrande behandling eller bestraffning (CPT) och mot tortyr (CAT). Det har även riktats kritik från för barnets rättigheter (barnrättskommittén). Nationellt har kritiken framförts av bl.a. Det har vidtagits åtgärder för att begränsa häktningstiderna och restriktionsanvändningen och motverka isoleringen av häktade. Till exempel infördes ett lagkrav på att åklagaren behöver rättens tillstånd för att meddela restriktioner och 1999 en möjlighet för häktade att begära rättens prövning av om en viss restriktion är motiverad eller inte. är det dessutom möjligt för häktade att överklaga den prövningen till högre instans. På myndighetsnivå har bl.a. antagit riktlinjer samt föreskrifter och allmänna råd för åklagarnas arbete med frågor om häktning och restriktioner. Kriminalvården har bl.a. satt upp mål för den tid som intagna i häkte ska erbjudas isoleringsbrytande åtgärder. Trots de åtgärder som har vidtagits förekommer fortfarande långvariga häktningar och en omfattande restriktionsanvändning med isolering som följd. Beläggningssituationen på häkten är dessutom mycket ansträngd. Regeringen lämnar i denna proposition flera förslag som syftar till en effektivare hantering av häktningar och minskad isolering. Förslagen har utformats med utgångspunkten att de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att utreda brott inte får försämras. 5Nya regler om häktning och restriktioner Regeringens förslag: En misstänkt ska få vara berövad friheten i Sve- fram till dess att åtal har väckts. Om den misstänkte inte har fyllt när häktningsbeslutet verkställs ska vara . Om det finns synnerliga skäl får rätten på begäran av åklagaren besluta att tiden ska få överskridas. Rätten ska häva ett häktningsbeslut om inte åtal har väckts eller ett överskridande av tiden har begärts senast dagen före den dag tiden går ut. Om åklagaren begär att tiden ska få överskridas ska rätten senast den dag tiden går ut hålla förhandling i Det ska klargöras att tidsgränserna inte ska tillämpas vid häktning i samband med en framställning om att en brottmålsdom ska verkställas i enligt lagen om internationellt samarbete rörande verkställig- het av brottmålsdom eller lagen om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att för fortsatt häktning efter tremånadersfristen av den som inte fyllt krävs, i stället för synnerliga skäl, att det är absolut nödvändigt. Utredningen föreslår också att en begäran att överskrida tiden ska få göras senast som tiden går ut. Utredningen lämnar inget förslag som klargör att tidsgränser för häktning inte ska tillämpas vid häktning för att en påföljd enligt en utländsk dom ska kunna verkställas i . Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna, bl.a. ombudsmän (), Hovrätten för , , , , och , tillstyrker eller invänder inte mot utredningens förslag att införa tidsgränser för häktning. Enligt och () bör tiden för barn vara i stället . kommun anser att tiden för barn inte bör kunna överskridas. Civil Rights Defenders anser att det bör finnas vissa tider för hur länge en misstänkt får vara häktad som inte kan överskridas och att det bör gälla särskilda tider för mindre allvarlig brottslighet. JO, Hovrätten för , , , , , och anser att rekvisitet absolut nödvändigt inte bör användas. Enligt Hovrätten för , , och bör rekvisitet synnerliga skäl användas även för barn. och har invändningar i fråga om när rekvisitet synnerliga skäl är uppfyllt. , , och har synpunkter på när en begäran om förlängd häktningstid ska göras och en förhandling i frågan ska hållas. Skälen för regeringens förslag Gränser för hur länge en häktning får pågå bör införas I många länder, t.ex. , och , finns gränser för hur länge en häktning får pågå. Någon sådan tidsgräns finns inte i . I stället anses det följa av den s.k. proportionalitetsprincipen att en häktning inte får pågå hur som helst. Proportionalitetsprincipen kommer när det gäller häktning till uttryck i 24 kap. 1 § tredje stycket (RB). Principen innebär att det ska göras en avvägning mellan olika hänsyn. Rent allmänt betyder det att den tilltänkta åtgärden inte får vara mer ingripande, omfattande eller varaktig än att den står i rimlig proportion till vad som kan vinnas med åtgärden. Skälen för ett frihetsberövande ska ställas i relation till de olägenheter som frihetsberövandet skulle medföra för den misstänkte. Domstolen omprövar som huvudregel om fortsatt häktning ska medges (24 kap. 18 § tredje stycket RB). Att en person som är misstänkt för brott är häktad är en förutsättning för att brottet ska kunna utredas och lagföras. För att en förundersökning ska kunna bedrivas effektivt kan det finnas behov av att hindra den som är misstänkt från att ha kontakt med medmisstänkta, målsägande och vittnen eller från att på annat sätt påverka eller förstöra bevis. Det kan även finnas behov av att hindra den misstänkte att begå nya brott eller att hålla sig undan lagföring. I vissa fall krävs att häktningen är långvarig. Längre häktningstider förekommer framför allt vid allvarliga brott som tar att utreda. Enligt utredningens kartläggning är de vanligaste brottsmisstankarna vid mycket långa häktningstider mord eller försök till mord, grovt narkotikabrott, grov narkotikasmuggling och grovt bedrägeri. Inte sällan handlar det om brottslighet med flera inblandade, ibland med internationella kopplingar. innebär häktning ett stort intrång i den personliga integriteten och utgör en psykisk påfrestning för den enskilde. Inte minst gäller detta vid häktningar som pågår och särskilt när den häktade inte har fyllt , dvs. är ett barn. I fall då häktning är nödvändigt är det därför angeläget att tiden som den misstänkte är frihetsberövad är så kort som möjligt. Internationellt har det riktats återkommande kritik mot för att det inte finns en gräns för hur lång häktningstiden får vara. Kritiken har kommit från CPT, CAT och barnrättskommittén, som övervakar efterlevnaden av FN:s konvention om barnets rättigheter (). Även nationellt har det riktats kritik mot avsaknaden av tidsgränser, bl.a. från . Det är viktigt att fullt ut uppfyller sina konventionsåtaganden. Redan den internationella kritiken talar därför för att införa en ordning med gränser för hur länge en häktning får pågå. Det finns även andra skäl som motiverar en sådan ordning. Införande av tidsgränser kan leda till att en del av de allra längsta häktningstiderna undviks. Som utredningen framhåller, vilket både JO och Justitiekanslern instämmer i, blir tidsgränser ofta handlingsdirigerande och skapar ett effektivt incitament till bättre planering och resursanvändning, kortare ledtider och därmed ett minskat behov av att överskrida dem. Enligt regeringen är det rimligt att utgå ifrån att när en tidsgräns närmar sig görs det särskilda ansträngningar för att kunna slutföra utredningen , särskilt när det som framgår nedan endast är ett begränsat antal fall som kan tänkas omfattas av tidsgränserna. För den misstänkte är det en uppenbar fördel att tiden i häkte hålls så kort som möjligt. Tidsgränser gör det också möjligt för den häktade att i större utsträckning än kunna överblicka hur långt frihetsberövandet sannolikt blir som allra längst. Som Brottsoffermyndigheten anför är det av vikt även för den som är målsägande eller vittne att förundersökningen bedrivs effektivt och att åtal kan väckas och rättsprocessen genomföras inom rimlig tid. En effektivare hantering av mål med långvariga häktningar innebär även fördelar för andra aktörer i rättskedjan. Domstolarna behöver inte hålla lika många förhandlingar i häktningsfrågan, vilket även frigör åklagarresurser och minskar kostnaderna för rättsliga biträden. För Kriminalvårdens del minskar beläggningen på häktena. Sammantaget finns det alltså starka skäl för att införa gränser för hur länge en häktning får pågå. Tidsgränserna måste vara väl avvägda och bör kunna överskridas i vissa fall En förutsättning för att införa tidsgränser är att de är väl avvägda. Svårigheten är att åstadkomma en rimlig avvägning mellan å ena sidan behovet av att förhindra de allra längsta häktningstiderna och å andra sidan vikten av att inte försämra vare sig förutsättningarna för utredningsarbetet eller möjligheten till lagföring. Utredningen föreslår att en misstänkt som utgångspunkt får vara häktad fram till dess att åtal För barn föreslås få uppgå . var enligt uppgift från 144 av totalt 6 512 vuxna häktade innan beslut om åtal. var 8 av totalt 71 barn häktade innan beslut Det kan således konstateras att merparten av dagens häktningsti- der ligger inom de föreslagna tidsgränserna. Nästan alla remissinstanser tillstyrker eller invänder inte mot de före- ridiska fakulteten) anser dock att gränsen för barn bör vara i stäl- let , med hänvisning till de krav som ställer upp och de uttalanden som har gjorts av barnrättskommittén. konventionen har getts ställning som svensk lag genom lagändringar som trädde i kraft , se lagen (2018:1197) om Förenta nation- ernas konvention om barnets rättigheter. krav på att ett barn endast får vara frihetsberövat , utan det som anges där är att ett frihetsberövande av ett barn ska ske för kortast lämpliga tid (artikel 37 c). Däremot har barnrättskommittén rekommenderat att ett barn åtalas och ställs inför rätta efter det att frihetsbe- Kommitténs rekommendationer kan visserligen tjäna som stöd och ge viss vägledning för tolkning och tillämpning av barnkon- ventionen, men är ingen rättskälla och är inte juridiskt bindande för kon- ventionsstaterna (prop. 2017/18:186 s. 79 f. och 91). inget konventionsrättsligt hinder mot den tid som utred- En tidsgräns skulle träffa ungefär hälften av alla häktade barn. Ett så pass långtgående förslag riskerar att ha en negativ inverkan på förutsättningarna att utreda och lagföra brott som begås av barn som är av allvarligt slag. Även om det är mycket angeläget att barn är häktade kan en sådan ordning inte godtas. Sammantaget bedömer regeringen att de tidsgränser som utredningen fö- reslår är väl avvägda. Till skillnad från Civil Rights Defenders ser rege- ringen inte något behov av särskilda tider för mindre allvarlig brottslighet, eftersom långvariga häktningar i princip inte förekommer i sådana fall och syftet med tidsgränser är att undvika en del av de allra längsta häktnings- När det gäller de som är häktade rör misstankarna många gånger allvarlig brottslighet som t.ex. mord, försök till mord och grovt nar- Det är brott som i vissa fall tar så att utreda att det inte är möjligt att väcka åtal inom de föreslagna tidsgränserna. serna görs absoluta, som kommun och Civil Rights Defenders förespråkar, finns det en betydande risk att häktade för allvarliga brott där det t.ex. bedöms finnas risk för fortsatt brottslighet släpps ur häkte innan utredningen är klar och åtal har väckts, trots att förundersökningen har be- drivits så effektivt som möjligt. En sådan utveckling är inte acceptabel. Regeringen anser därför i likhet med utredningen att tidsgränserna på be- gäran av åklagaren måste kunna överskridas i vissa fall. risken att, som gör gällande, tidsgränser får en negativ inver- kan på möjligheterna att utreda och lagföra allvarlig brottslighet. fattningsvis bör det införas gränser för hur länge en häktning får pågå med möjlighet att överskrida dessa i vissa fall. Utredningen föreslår att de aktuella tidsgränserna ska avse sammanhängande tid från det att den misstänkte häktas och häktningen medför ett frihetsberövande, fram till dess att åtal väcks. Ingen remissinstans är av någon annan uppfattning och regeringen instämmer i detta förslag. Att tiden börjar räknas från den dag den misstänkte häktas och häktningen medför ett frihetsberövande innebär att tid som häktad i utevaro inte beaktas. Hovrätten för och lyfter frågan vad som gäller om utevarohäktningen ligger till grund för t.ex. en arresteringsorder och den misstänkte frihetsberövas utomlands inför ett överlämnande till . Inte heller ett sådant fall bör räknas in i häktningstiden, utan tiden bör räknas från den tidpunkt som den misstänkte anländer till (jfr m.fl., [, ], kommentarerna till 24 kap. 13 och 17 §§). För att en förundersökning ska kunna bedrivas effektivt krävs normalt sett att den misstänkte finns i landet, och inte minst av detta skäl bör tiden räknas från denna tidpunkt. Frågan om tidsgränsen ska vara tre eller bör avgöras av den tilltalades ålder när häktningsbeslutet verkställs, vilket i allmänhet är i omedelbar anslutning till den första häktningsförhandlingen. I flera lagar om internationellt straffrättsligt samarbete finns bestämmelser som innebär att en person kan häktas i avvaktan på beslut om huruvida han eller hon ska verkställa ett utdömt straff i eller utlämnas eller överlämnas till en annan stat för att där lagföras eller verkställa ett utdömt straff. Utgångspunkten är att bestämmelserna i om häktning ska tillämpas för dessa fall. Hänvisningarna i de lagar som reglerar detta samarbete görs på olika sätt. I t.ex. 4 kap. 6 § lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder (europeiska arresteringsorderlagen) anges att samma regler ska – med vissa särskilt angivna undantag – tillämpas som vid en motsvarande åtgärd under en svensk förundersökning. Detsamma föreskrivs i 3 kap. 16 § lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen (europeiska verkställighetslagen). I andra lagar hänvisas till specifika bestämmelser i 24 kap. RB, se t.ex. 25 c § lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen). Tidsgränserna som föreslås avser tid som häktad fram till dess att en åklagare har väckt åtal. Det är inte aktuellt med åtal i i nu aktuella situationer. I 4 kap. 6 § europeiska arresteringsorderlagen och 3 kap. 7 § lagen (2011:1165) om överlämnande från enligt en nordiska arresteringsorder (nordiska arresteringsorderlagen) anges uttryckligen att bestämmelser om tid för väckande av åtal inte ska tillämpas. Det innebär att de tidsgränser som föreslås inte kommer att vara tillämpliga i dessa situationer. Detsamma gäller vid häktning med stöd av europeiska verkställighetslagen. Även om bestämmelserna i 16 § lagen (1957:668) om utlämning för brott (utlämningslagen) om tillämpning vid användande av tvångsmedel är mer allmänt hållna bör motsvarande gälla för dessa fall, dvs. de tidsgränser som föreslås ska inte tillämpas vid häktning i ett utlämningsärende. Som nämnts finns det i vissa lagar som rör överförande av straffverkställighet hänvisningar till specifika bestämmelser i 24 kap. RB, som – om ingen ändring görs – skulle omfatta bestämmelserna om föreslagna tidsgränser för häktning (se 5 a § andra stycket lagen [1963:193] om samarbete 2019/20:129 med , , och angående verkställighet av straff m.m.samt 17 § andra stycket och 25 c § andra stycket internationella verkställighetslagen). För att det inte ska kunna råda någon tvekan om vad som gäller, bör i klargörande syfte hänvisningarna ändras så att de inte träffar bestämmelserna om föreslagna tidsgränser. Tidsgränserna bör få överskridas om det finns synnerliga skäl När det gäller frågan under vilka förutsättningar som tidsgränserna för häktningar får överskridas föreslår utredningen att det för vuxna ska få ske om det finns synnerliga skäl. Nästan alla remissinstanser tillstyrker eller invänder inte mot kravet på synnerliga skäl. De enda remissinstanser som ger uttryck för en annan uppfattning är och , som anser att kravet kan leda till tillämpningssvårigheter. Synnerliga skäl är dock ett rekvisit som domstolar, åklagare och försvarare regelmässigt tillämpar. Begreppet förekommer i straffprocessuella och andra sammanhang. Regeringen ser därför ingen risk för att kravet i sig kan leda till tillämpningssvårigheter, utan anser tvärtom att det finns goda skäl att använda just detta rekvisit. Enligt skulle det kunna införas ett mellansteg före kravet på synnerliga skäl, så att det vid t.ex. krävs att ett annat rekvisit är uppfyllt. Det framstår dock inte som lämpligt att ha en ordning med olika rekvisit för att få överskrida skilda tidsgränser under handläggningen av ett och samma mål. Regeringen bedömer därför att det inte finns skäl att införa en sådan ordning. I fråga om barn föreslår utredningen att tidsgränsen ska få överskridas om det är absolut nödvändigt. JO, Hovrätten för , , , , , och anser att rekvisitet absolut nödvändigt inte bör användas, framför allt eftersom det inte har någon etablerad innebörd inom processrätten och därför kan leda till tillämpningssvårigheter. Regeringen instämmer i dessa invändningar. Absolut nödvändigt är ett krav som främst förekommer i bestämmelser om behandling av känsliga personuppgifter. I det nu aktuella sammanhanget är kravet helt nytt. Det finns därför en risk att det kan leda till tillämpningssvårigheter. Hovrätten för , , och anser att kravet för att få överskrida tidsgränsen bör vara synnerliga skäl även när det är fråga om barn. Som JO påpekar är kravet för att över huvud taget kunna häkta ett barn visserligen formulerat på samma sätt. Det avser dock en helt annan prövning som inte kan förväxlas med hur en häktning får pågå. Vidare bedöms de skilda tidsgränserna för vuxna och barn i sig markera barns särställning i sammanhanget. Regeringen anser därför att det bör krävas synnerliga skäl för att få överskrida tillåten häktningstid för såväl vuxna som barn. Frågan är då vad som kan utgöra synnerliga skäl för att få överskrida tiderna för hur länge en häktning får pågå. Prövningen måste göras utifrån förhållandena i det enskilda fallet. Det är därför inte möjligt att uttömmande ange vad som utgör synnerliga skäl. Kravet markerar dock att möjligheten att överskrida tidsgränserna bör tillämpas restriktivt. Typiskt sett kan det finnas synnerliga skäl om straffvärdet är mycket högt i kombination med att det misstänkta brottet är särskilt svårutrett, t.ex. på grund av att det har internationella kopplingar, eller för att brottet utgör en del av organiserad eller gängrelaterad brottslighet. En annan faktor som kan beaktas vid bedömningen, vilket även för fram, är om det har tillkommit andra häktningsgrundande brottsmisstankar i fråga om samma misstänkte som avser allvarlig eller svårutredd brottslighet. Även den misstänktes eget agerande kan medföra att det finns synnerliga skäl att förlänga häktningstiden. Enligt innebär dessa omständigheter att möjligheten att överskrida tidsgränserna kan användas i ett stort antal fall och att tidsgränserna därför riskerar att inte få någon effekt i praktiken. Även , och redovisar en liknande uppfattning. Regeringens uppfattning är tvärtom att undantagsmöjligheterna från tidsgränserna träffar endast en mycket liten del av den totala andelen häktade. Är inte straffvärdet mycket högt i kombination med att brottet är särskilt svårutrett, och det inte heller finns någon annan omständighet som innebär synnerliga skäl, ska häktningen hävas när tidsgränsen går ut. Vi- dare bedöms den handlingsdirigerande effekten få till följd att häktningar som har pågått handläggs på ett sådant sätt att frågan om överskridande inte ens aktualiseras. Något som kan påverka häktningstiden är tidsåtgången för forensiska undersökningar, framför allt de som utförs av Nationellt forensiskt centrum (NFC) vid . Flera remissinstanser, bl.a. , och , ger uttryck för detta. När det gäller hanteringen hos NFC har det skett en positiv utveckling. var handläggningstiden i snitt . Det utgör en minskning jämfört med då handläggningstiden var i snitt , och detta trots att NFC hade en ökning av inkomna ärenden inom främst grova brott, narkotika och explosivämnen. Vidare har fler ärenden avslutats jämfört med som de upparbetade balanserna har minskat (se årsredovisning 2019 s. 46 och 47). Det är viktigt att hanteringen av forensiska undersökningar hos NFC inte leder till att häktningstiderna blir omotiverat långa. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att utreda om och i så fall hur hanteringen av forensiska undersökningar kan förändras i syfte att bidra till kortare häktningstider (Ju2015/05664/Å). Statskontoret redovisade uppdraget i rapporten och forensiska undersökningar – Förslag för en snabbare forensisk process (2016:2, Ju2016/00882/Å). I rapporten anges bl.a. att ineffektiva arbetsprocesser är den enskilda faktor som i störst utsträckning fördröjer hanteringen av forensiska undersökningar. NFC har därefter effektiviserat olika interna processer, bl.a. har en ny process för vapenärenden införts som har kortat handläggningstiden betydligt (jfr årsredovisningar 2018 s. 60 f. och 2017 s. 44 f.). inrättades ett nätverk för utredning och lagföring () i syfte att säkra och stärka kompetensen hos NFC samt för att öka NFC:s förmåga att göra rätt prioriteringar av inkommande begäran om forensiska undersökningar (se årsredovisning 2019 s. 45). Vidare har regeringen gett ökade medel för att förstärka verksamheten vid NFC (se prop. 2016/17:99 s. 45). På grund av detta tillskott har NFC kunnat utöka sin bemanning med 30 anställda. har NFC kunnat förstärka 2019/20:129 verksamheten med ytterligare utredningskompetens (se årsredovisning 2019 s. 44 och 45) Regeringen har alltså vidtagit flera åtgärder för att korta handläggningstiderna och det har skett en positiv utveckling, men hanteringen hos NFC kan fortfarande ha inverkan på hur långvarig en häktning blir. lyfter frågan om det kan utgöra synnerliga skäl att behöva invänta ett analysbesked från NFC. Det är enligt regeringens uppfattning inte möjligt att ge ett generellt svar på om det kan anses föreligga synnerliga skäl i ett sådant fall, utan det måste avgöras från fall till fall och med beaktande av samtliga relevanta omständigheter. På motsvarande sätt är det inte heller möjligt att, som efterfrågar, precisera vad som är ett mycket högt straffvärde vid bedömningen av synnerliga skäl, utan det får bedömas i det enskilda fallet och vägas samman med eventuella omständigheter i övrigt, t.ex. utredningssvårigheter. Hur ska frågor om att överskrida en tidsgräns hanteras? Det är viktigt att det finns en tydlig ordning för hur en fråga om att överskrida en tidsgräns hanteras. Utredningen föreslår att om inte åtal väcks inom måste en begäran om att tidsgränsen ska få överskridas göras senast som tiden går ut. Sö- dertörns tingsrätt påpekar att denna ordning ger rätten endast att planera och hålla en förhandling. Även om det i och för sig kan förväntas att åklagaren upplyser tingsrätten i förväg om att en begäran om att överskrida tidsgränsen kommer att ges in, anser regeringen att tingsrätterna bör ges rimligt med tid för att förbereda och hålla förhandling i häktningsfrågan som tiden går ut. Till skillnad från utredningens förslag bör därför en begäran om att få överskrida tidsgränsen göras senast då tiden går ut. invänder mot att det i lagtext anges ett specifikt klockslag för när åklagaren senast måste komma in med en begäran om överskridande.