prop · H703177 · 2020-06-16 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:177 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har i rapporten – konsekvenser av reformen (RiR 2020:2) granskat rutavdraget. drar två övergripande slutsatser av granskningen. Den första slutsatsen är att intentioner med rutavdraget i viss mån har infriats vad gäller rutköparnas ökade marknadsarbete och möjligheter för vissa grupper att få en fastare förankring på arbetsmarknaden. Den andra slutsatsen gäller bedömningen att rutavdraget är självfinansierat. Enligt har denna bedömning, vilken gjordes av den då sittande regeringen (prop. 2011/12:100), svagt empiriskt stöd. rekommenderar regeringen att se över beräkningarna av rutavdragets långsiktiga självfinansieringsgrad och långsiktiga effekter på sysselsättningen. Regeringen rekommenderas även att beakta den potentiella arbetskraftsinvandringen vid utformningen av åtgärder som syftar till att öka sysselsättningen. Detta gäller enligt inte minst åtgärder som syftar till att öka sysselsättningen bland dem med svag anknytning till arbetsmarknaden. I och med denna redovisning anser regeringen att är slutbehandlad. 2019/20:177 Innehållsförteckning Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Ärendet och dess beredning har granskat om intentioner med rutavdraget har infriats och om regeringens bedömning av rutavdragets självfinansieringsgrad är välgrundad. Granskningen redovisas i rapporten – konsekvenser av reformen (RiR 2020:2). överlämnade rapporten till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten. övergripande granskningsfråga är om intentioner med rutavdraget har infriats och om regeringens bedömning av avdragets självfinansieringsgrad är välgrundad. Följande delfrågor har undersökts: 1.Har köparna av ruttjänster ökat sitt marknadsarbete? 2.Har de som fått ett arbete i rutbranschen stärkt sin ekonomiska situation och sin förankring på arbetsmarknaden? 3.Finns det empiriskt stöd för regeringens bedömning att rutreformen på lång sikt är självfinansierad? Vad gäller den första delfrågan påpekar att den primära målgruppen för rutavdraget torde vara de som kan förmodas öka sitt marknadsarbete till följd av att ruttjänster frigör tid för köparen, dvs. personer som deltar på arbetsmarknaden och framför allt barnfamiljer. Enligt är träffsäkerheten utifrån detta perspektiv inte särskilt god. Detta eftersom mindre än hälften av summan av de totala avdragen gjordes av hushåll med hemmavarande barn. Granskningen visar dock att denna grupp hade en starkare inkomstutveckling än jämförbara grupper som inte köpt ruttjänster. Vad gäller den andra delfrågan visar undersökning att utrikes födda som får ett rutarbete förbättrar sin ekonomiska situation och sin förankring på arbetsmarknaden, medan det för inrikes födda inte uppstår någon skillnad mot en jämförbar grupp avseende inkomstutvecklingen. Även här betonar bristande träffsäkerhet då granskningen tyder på att många av de nya rutarbetarna är arbetskraftsinvandrare. Vad gäller den tredje delfrågan bedömer att det empiriska stödet för att rutavdraget skulle vara självfinansierat på lång sikt är svagt. Det följer av rutavdragets bristande träffsäkerhet när det gäller framförallt rutköparnas marknadsarbete och att de ursprungliga antagandena om omfattningen av omvandlingen av svarta jobb till vita jobb var alldeles för optimistiska. Granskningen visar att regeringen använde en kartläggning i vilken den svarta sektorn för hushållstjänster var fyra gånger större än vad en mer aktuell kartläggning från visade. 2019/20:177 övergripande slutsats är att intentioner med rutavdraget i viss mån har infriats vad gäller rutköparnas ökade marknadsarbete och möjligheten för vissa grupper att få en fastare förankring på arbetsmarknaden. Enligt visar granskningen även att bedömningen att rutavdraget är självfinansierat, vilken gjordes av den då sittande regeringen (prop. 2011/12:100), har svagt empiriskt stöd. lämnar följande rekommendationer till regeringen: ∙Se över beräkningarna av rutavdragets långsiktiga självfinansieringsgrad och långsiktiga effekter på sysselsättningen. Detta kan redovisas i samband med att eventuella förslag om förändringar av rutavdraget lämnas till . ∙Beakta den potentiella arbetskraftsinvandringen vid utformningen av åtgärder som syftar till att öka sysselsättningen. Detta gäller inte minst åtgärder som syftar till att öka sysselsättningen bland dem med svag anknytning till arbetsmarknaden. 3Regeringens bedömning av iakttagelser granskning visar på svårigheterna att i förväg och på teoretiska grunder försöka beräkna hur reformer kommer att påverka sysselsättning och skatteinkomster via företag och individers förändrade beteende, dvs. via s.k. dynamiska effekter. Regeringen instämmer i dessa iakttagelser. Sådana beräkningar är generellt beroende av ett antal osäkra antaganden som måste göras på begränsad empirisk grund. I fallet med rutavdraget behöver antaganden bl.a. göras om rutköparnas användning av frigjord tid, i vilken utsträckning svarta jobb omvandlas till vita samt vilka grupper som i olika utsträckning utför de nya rutjobben. Dessutom krävs antaganden kring arbetsmarknadens funktionssätt, bl.a. hur rutavdraget påverkar möjligheten att få jobb i andra sektorer av ekonomin. Ökad efterfrågan på arbetskraft inom hushållssektorn kan t.ex. tränga undan sysselsättning i andra delar av ekonomin, men kan även minska konkurrensen om lediga jobb i andra sektorer, vilket kan underlätta för svaga grupper att komma in på arbetsmarknaden. Den slutliga effekten är beroende av dessa antaganden. Resultat från empiriska utvärderingar av enskilda reformers dynamiska effekter är dock också förknippade med osäkerhet. noterar att observerade skillnader i arbetsinkomster och arbetsmarknadsutfall mellan olika grupper i deras undersökning kan bero på andra faktorer än rutavdraget och att dessa faktorer kan vara svåra att fånga i tillgängliga data. Detta kan i sin tur leda till att effekterna av rutavdraget över- eller underskattas. Regeringen noterar att granskning indikerar att rutavdraget kan ha förhållandevis stora arbetsutbudseffekter bland köpare med hemmavarande barn som personer med svag förankring på arbetsmarknaden inte gynnats i den utsträckning som lagstiftaren avsåg. Regeringen välkomnar bidrag till den sammantagna Skr. 2019/20:177 kunskapen kring effekterna av rutavdraget. När det gäller iakttagelse om rutavdragets låga träffsäkerhet vad gäller köparna kan regeringen konstatera att syftet med reformen var att fler hushåll skulle köpa hushållsarbete på marknaden i stället för att utföra arbetet själva eller köpa det svart. I sammanhanget kan det även noteras att det obetalda omsorgsarbetet som anhöriga till äldre utför ingick i motivbilden (prop. 2006/07:94). Syftet med reformen var även att förbättra kvinnors möjlighet att öka arbetsinkomsterna och att delta i arbetslivet på lika villkor genom att obetalt arbete i hemmet ersattes med betalt arbete på marknaden. resultat är i linje med detta syfte då de indikerar att arbetsinkomsten för kvinnor i sammanboende par har ökat mer än för män i samma situation jämfört med respektive jämförelsegrupp. Detta gäller särskilt för kvinnor med barn. uppskattar att arbetsinkomsterna har ökat för män och för kvinnor i sammanboende par som gjort rutavdrag med , vilket enligt motsvarar för ett genomsnittligt hushåll i denna grupp. menar dock att resultaten ska tolkas med försiktighet. granskning indikerar att en stor andel av dem som började arbeta i rutsektorn –2017 var arbetskraftsinvandrare från . Ett syfte med rutavdraget var att öka möjligheten för korttidsutbildade att komma in på arbetsmarknaden och därmed minska den relativt höga arbetslösheten i denna grupp (prop. 2006/07:94). Att många arbeten inom rutbranschen skulle utföras av arbetskraftsinvandrare från andra länder inom , vilka per definition inte påverkar den svenska arbetslösheten, var inte något som förväntades enligt förarbetena (prop. 2006/07:94). Regeringen menar att det inte kan uteslutas att arbetskraftsinvandringen minskat möjligheterna för korttidsutbildade på den svenska arbetsmarknaden att få ett arbete i rutsektorn, vilket i så fall även skulle kunna påverka rutavdragets självfinansieringsgrad negativt. Regeringen anser att det är bra att med sin granskning har uppmärksammat oförutsedda effekter av en mer global arbetsmarknad på resultatet av åtgärder som syftar till att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen beaktar generellt sett inte dynamiska effekter i beräkningarna av hur enskilda reformer påverkar de offentliga finanserna. granskning av rutavdraget stärker regeringens bedömning att detta inte heller bör göras framöver. När det gäller potentiella effekter av arbetskraftsinvandring på konsekvenserna av förslag som syftar till att öka sysselsättningen på den svenska arbetsmarknaden avser regeringen att, när så är motiverat och möjligt, beakta sådana effekter i framtida konsekvensanalyser. 2019/20:177 granskning har bidragit till en ökad kunskap kring rutavdragets effekter. Regeringen avser att löpande följa den vidare kunskapsutvecklingen kring rutavdragets sammantagna effekter. I och med denna redovisning anser regeringen att är slutbehandlad. – konsekvenser av reformen är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-550-3 rir 2020:2 omslagets originalfoto: plainpicture tryck: interntryckeri, 2020 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 0 - 0 1 - 2 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 8 - 1 3 0 0 R I R 2 0 2 0 : 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: – konsekvenser av reformen har granskat rutavdraget. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N R U T A V D R A G E T – K O N S E K V E N S E R A V R E F O R M E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Reglerna för rutavdraget och tidigare studier Vilka är rutköparna? Ökar rutköparna sitt marknadsarbete? Vilka börjar arbeta i rutbranschen? De nya rutarbetarnas situation efter inträdet R I K S R E V I S I O N E N R U T A V D R A G E T – K O N S E K V E N S E R A V R E F O R M E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Syftet med rutavdraget är bland annat att köparna av tjänsterna ska öka sitt marknadsarbete och att korttidsutbildade ska komma in på arbetsmarknaden. övergripande slutsats är att intentioner med rutavdraget i viss mån har infriats vad gäller rutköparnas ökade marknadsarbete och möjligheten för vissa grupper att få en fastare förankring på arbetsmarknaden. Granskningen visar vidare att regeringens bedömning att rutavdraget är självfinansierat har svagt empiriskt stöd. Rutavdraget infördes och ges i form av en skattereduktion för hushållstjänster. Skattereduktionen uppgår till av arbetskostnaden, dock högst . Det finns flera syften med rutavdraget. Bland annat ska svart arbete omvandlas till vitt, kvinnor och män ska öka sin tid på arbetsmarknaden och fler korttidsutbildade ska komma in på arbetsmarknaden. I regeringens proposition om att införa rutavdraget och i utskottsbehandlingen av förslaget lyftes det fram att rutavdraget förmodades leda till ökade arbetsinkomster och ökad sysselsättning. Regeringen gjorde dock ingen bedömning av hur dessa effekter skulle påverka de offentliga finanserna. återkom regeringen till med en bedömning av rutavdragets självfinansieringsgrad. Då bedömdes att rutavdraget var självfinansierat. Det betyder att reformen inte belastar de offentliga finanserna, med hänsyn tagen till hur skatter och offentliga utgifter påverkas av effekterna på sysselsättning och arbetsinkomster. Sedan rutavdragets införande har antalet personer som får rutavdrag och det sammanlagda avdragsbeloppet ökat kraftigt. var det närmare 900 000 personer som fick rutavdrag, för sammanlagt . Köpare av ruttjänster ökade sina arbetsinkomster Användningen av rutavdraget är ojämnt fördelat mellan olika hushåll. Hushåll med höga inkomster köper ruttjänster i högre utsträckning än andra hushåll. Den tiondel av hushållen som har högst disponibla inkomster svarade 2017 för av det totala avdragsbeloppet. Mindre än hälften av det totala avdragsbeloppet gick till barnfamiljer, enbart enstaka procent till ensamstående föräldrar. Drygt en fjärdedel gick till hushåll som kategoriseras som . R I K S R E V I S I O N E N R U T A V D R A G E T – K O N S E K V E N S E R A V R E F O R M E N Ett av syftena med rutavdraget är att marknadsarbetet ska öka när tid frigörs för de hushåll som köper tjänsterna. I granskningen undersöks detta genom att arbetsinkomsterna i olika hushåll som gjorde rutavdrag –2017 jämförs med arbetsinkomsterna i liknande hushåll som inte gjorde rutavdrag. Jämförelsen tyder på att det finns en genomsnittlig skillnad i arbetsinkomsterna i en av de grupper vi studerat, nämligen hushåll med sammanboende par i åldern 26–. Dessa hushåll (som hade fått rutavdrag med ) ökade i genomsnitt sin sammanlagda arbetsinkomst mer än liknande hushåll som inte hade köpt några ruttjänster. ett genomsnittligt hushåll. Ökningen finns framför allt i barnfamiljer. Vi finner ingen motsvarande ökning för ensamstående eller för personer . Resultatet av jämförelsen ska tolkas med försiktighet. Det beror bland annat på att viinte kan fastställa ett orsakssamband mellan köp av ruttjänster och ökade arbetsinkomster. Utrikes födda som fick ett rutarbete stärkte sin ekonomiska situation och sin förankring på arbetsmarknaden Granskningen visar att många av dem som började arbeta i rutbranschen –2017 (nya rutarbetare) inte var folkförda i året innan inträdet i branschen. Vi kan inte kan säga exakt hur många personer det rör sig om, men av de nya rutarbetare vi kan identifiera i statistiken är andelen i storleksordningen 22–och har vuxit . En majoritet av dessa är födda i ett EU-land eller i ett annat europeiskt land. Det tyder på att många av de nya rutarbetarna var arbetskraftsinvandrare. Detta var inte uttalade avsikt med rutreformen, utan avsikten var att de nya arbetstillfällena skulle leda till ökad sysselsättning bland dem på den svenska arbetsmarknaden som hade svårigheter att finna sysselsättning. För nya rutarbetare, som inte kommit till i direkt anslutning till att de trädde in i rutbranschen, har vi undersökt utvecklingen av arbetsinkomsterna och sysselsättningsgraden . Detta har gjorts genom en jämförelse med personer som inte började arbeta i rutbranschen, men som hade Jämförelsen visar att sysselsättningsgraden, den genomsnittliga arbetsinkomsten och den genomsnittliga disponibla inkomsten var högre för de utrikes födda som fick ett rutarbete än för deras jämförelsegrupp. Skillnaden i arbetsinkomst var som störst åren efter inträdet i rutbranschen men avtog efter hand. De utrikes födda som trädde in i rutbranschen hade i genomsnitt en arbetsinkomst 2017 som var högre än jämförelsegruppens. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sysselsättningsgraden för de inrikes födda som fick ett rutarbete var också högre än för deras jämförelsegrupp. Däremot fanns det ingen skillnad i genomsnittlig arbetsinkomst eller genomsnittlig disponibel inkomst. Svagt empiriskt stöd för regeringens bedömning att rutavdraget är självfinansierat på lång sikt har granskat tre centrala antaganden som ligger till grund för regeringens bedömning att rutavdraget är självfinansierat på lång sikt. Granskningen visar för det första att regeringen inte använde mest aktuella kartläggning av svartarbete och svartköp som underlag för bedömningen av storleken på den svarta sektorn. Regeringen använde en bedömning, som ursprungligen baserades på danska data, där den svarta sektorn för hushållstjänster var fyra gånger större än vad kartläggning visade. För det andra antog regeringen att hälften av rutköparnas frigjorda tid används till marknadsarbete. bedömer att hushållen använder i storleksordningen en fjärdedel av den frigjorda tiden till marknadsarbete. För det tredje antog regeringen att skatteintäkterna ökar och att den offentliga sektorns utgifter minskar då fler personer får sin försörjning via arbete i stället för bidrag. granskning visar att för dem som började arbeta i rutbranschen –ökade arbetsinkomsterna för utrikes födda men att den offentligfinansiella effekten av detta är begränsad. För inrikes födda bedöms den offentligfinansiella effekten vara försumbar. Granskningen indikerar också att en stor del av dem som började arbeta i rutbranschen var nya arbetskraftsinvandrare. Den långsiktiga effekten på de offentliga finanserna av denna arbetskraftsinvandring är svår att bedöma. Sammantaget gör bedömningen att det empiriska stödet för att rutavdraget på lång sikt skulle vara självfinansierat är svagt. Rutavdragets träffsäkerhet är låg När beslutade om att införa rutavdraget lyfte den fram rutavdragets betydelse för ökat marknadsarbete och ökad sysselsättning. Det har därmed funnits en tanke om att de som använder ruttjänster i betydande utsträckning ska vara personer som kan och vill marknadsarbeta mer, men som har svårt att få tiden att räcka till för både hushållsarbete och mer marknadsarbete. Träffsäkerheten är i detta avseende inte särskilt god. Det visar sig att av hushållen som köpte ruttjänster inte hade hemmavarande barn. Det är framför allt i hushåll med hemmavarande barn som frigjord tid genom köp av hushållstjänster kan antas leda till ökat marknadsarbete. Detta antagande stöds av granskningens resultat. R I K S R E V I S I O N E N R U T A V D R A G E T – K O N S E K V E N S E R A V R E F O R M E N Vad beträffar dem som arbetar i rutbranschen var tanken att de som får ett rutarbete i betydande utsträckning ska vara personer som har en svag ställning på den svenska arbetsmarknaden. Granskningen visar att de som började arbeta i rutbranschen –2017 i genomsnitt hade en sämre förankring på arbetsmarknaden än befolkningen i stort. Vi kan dock konstatera att för de inrikes födda rutarbetarna har inkomstutvecklingen varit i genomsnitt densamma som för jämförbara personer. Av de nya rutarbetarna var omkring fyra av tio födda i . Därutöver var uppemot tre av tio inte folkbokförda i året innan de trädde in i rutbranschen. Vi bedömer att många av dem är arbetskraftsinvandrare. Således har en hög andel av dem som börjat arbeta inom rutbranschen antingen inte varit i målgruppen för reformen eller, som grupp betraktat, inte varit gynnade inkomstmässigt av att de arbetat i branschen. Träffsäkerheten kan därför inte heller i detta avseende sägas vara särskilt god. lämnar följande rekommendationer till regeringen: •Se över beräkningarna av rutavdragets långsiktiga självfinansieringsgrad och långsiktiga effekter på sysselsättningen. Detta kan redovisas i samband med att eventuella förslag om förändringar av rutavdraget lämnas till . •Beakta den potentiella arbetskraftsinvandringen vid utformningen av åtgärder som syftar till att öka sysselsättningen. Detta gäller inte minst åtgärder som syftar till att öka sysselsättningen bland dem med svag anknytning till arbetsmarknaden. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Rutavdraget infördes och ges i form av en skattereduktion för hushållstjänster. Skattereduktionen uppgår till av arbetskostnaden, dock högst . Rutavdrag kan lämnas för bland annat städarbete som utförs i bostaden, trädgårdsarbete och barnpassning. Sedan införandet har reglerna ändrats ett flertal gånger, bland annat vad gäller taket för avdraget och vilka tjänster som omfattas. De skäl som regeringen angav för reformen och som ställde sig bakom har sin ekonomiska utgångspunkt i att skatten på marknadsproducerade hushållstjänster snedvrider hushållens val mellan att köpa tjänsterna och att utföra dem själva. När det gäller marknadsproducerade hushållstjänster bedömdes skattekilen, det vill säga skillnaden mellan vad köparen betalar och vad säljaren får behålla, vara så pass stor att många av tjänsterna utförs av hushållet självt eller genom köp på den svarta marknaden. Genom att ha en lägre skatt på marknadsproducerade hushållstjänster ökar hushållens möjligheter att arbeta med det som är relativt sett mest fördelaktigt för hushållen. en skattereduktion för hushållstjänster leda till att en del av de arbeten som utfördes svart omvandlas till vitt. Ett ytterligare skäl för reducerad skatt på hushållstjänster var att korttidsutbildade lättare skulle kunna ta sig in på arbetsmarknaden. Regeringen och ansåg dessutom att en skattereduktion för hushållstjänster gör det möjligt för kvinnor som män att kombinera familjeliv och arbetsliv på lika villkor.1 Kostnaden för skattereduktionen uppskattades i propositionen till . I konsekvensanalysen framgick dock att den reducerade skatten förmodades innebära ökade skatteintäkter genom att en del svartarbete omvandlades till vitt och att de som köper tjänsterna skulle arbeta mer. Reformen förmodades även leda till minskade utgifter för olika transfereringssystem och ett minskat behov av garantipension, som belastar statsbudgeten. På grund av osäkerhet om effekternas storlek och brist på dataunderlag beräknades dock inga effekter av detta på de offentliga finanserna. har regeringen dock bedömt att reformen kommer att vara självfinansierad på lång sikt.2 Denna bedömning baseras på en mikrosimulering och är inte baserad på utfall. 2006/07:94, bet. 2006/07:SkU15, rskr. 2006/07:181. 2011/12:100, bilaga 5, s. 60–61. R I K S R E V I S I O N E N R U T A V D R A G E T – K O N S E K V E N S E R A V R E F O R M E N Antalet personer som får rutavdrag och de sammanlagda avdragsbeloppen har ökat stadigt sedan införandet (se figur 1). var det nästan 900 000 personer som fick rutavdrag, för sammanlagt . Figur 1 Antal personer med rutavdrag och totalt belopp, 2010–2017. Antal personer med rutavdrag Anm: Rutavdraget infördes . Källa: SCB. 1.2 Motiv till granskning Det finns studier som har undersökt olika aspekter av rutavdraget. Studierna avser både dem som köper ruttjänster och de företag som är verksamma i rutbranschen och deras anställda. Det finns emellertid inga studier som ger en heltäckande bild av hur köparnas marknadsarbete har påverkats av att de köper ruttjänster eller hur den ekonomiska situationen och etableringen på arbetsmarknaden har utvecklats för dem som börjar arbeta i rutbranschen. 1.3 Syfte och frågeställningar Den övergripande granskningsfrågan är om intentioner med rutavdraget har infriats och om regeringens bedömning av rutavdragets självfinansieringsgrad är välgrundad. Följande delfrågor ställs: 1.Har köparna av ruttjänster ökat sitt marknadsarbete? 2.Har de som fått ett arbete i rutbranschen stärkt sin ekonomiska situation och sin förankring på arbetsmarknaden?