prop · H703121 · 2020-03-25 00:00:00 — Med stödsystem avser vi en datainfrastruktur med väl fungerande system och tillförlitliga verksamhetsdata för planering, urval, dokumentation, uppföljning och analys för tillsynsverksamheten. Avsnittet ska besvara frågan om har tillförlitliga data och väl anpassade stödsystem för att kunna planera för, följa upp och dra slutsatser av tillsynen. 132Inspektionen för vård och omsorg, Granskning av administrativt arbete, . 133Inspektionen för vård och omsorg, Uppföljning av – förslag för en ökad ändamålsenlighet, 2018, s. 43. Förtroendebristen beskrivs som ömsesidig och i termer av kunskapsbrister om verksamheternas uppdrag (tillsyn och tillståndsprövning) respektive verksamheten på central nivå. R I K S R E V I S I O N E N INSPEKTIONEN FÖR VÅ RD OCH OMSORG – EN TILLSYNSVERKSAMHET MED FÖRHINDER När bildades fanns en medvetenhet om att det fanns brister Regeringen bedömde att den nya tillsynsmyndigheten behövde förbättra verksamheten. Utveckling av it-systemen pekades ut som ett av de områden som var en viktig förutsättning för att kunna uppfylla intentionen med en fristående tillsynsmyndighet.134 visade Statskontorets utvärdering och granskning135 att IVO:s insatser för att öka kvaliteten i och ta tillvara myndighetens tillsynsinformation med hjälp av it-system var få och ännu inte hade lett till några konkreta resultat. IVO:s stödsystem för tillsynsverksamheten De huvudsakliga stödsystemen för tillsynsverksamheten på är DHS och Vårdgivarrespektive . I DHS hanteras samtliga tillsynsärenden och det är från början ett diariesystem för ärendehantering. Vårdgivarrespektive innehåller information om vårdverksamheter och verksamheter som bedrivs enligt SoL eller LSS. Vårdgivare är skyldiga att anmäla ny vårdverksamhet till . Detsamma gäller för kommuner och regioner som ska bedriva viss verksamhet inom eller enligt LSS. Enligt de båda registren finns cirka 50 000 vård- och omsorgsverksamheter registrerade varav avser vårdverksamheter.136 4.3.1 Brister i it-systemen är kvar sedan bildades efter bildandet, när denna granskning genomförs, har IVO:s inspektörer fortfarande samma ärendehanteringssystem, DHS, som fanns när tillsynen genomfördes av . Det har genomförts ändringar och förbättringar, men flera svårigheter som fanns när bildades är kvar. Sju av tio inspektörer är inte nöjda med it-stödet I enkäten frågar vi i vilken utsträckning IVO:s it-stöd är användbart för att söka information till tillsynsärenden. Totalt sett ger inspektörerna förhållandevis låga betyg på användbarheten: anser att it-stödet i ganska liten utsträckning är användbart för att söka information till tillsynsärenden, och upplever att det i mycket liten utsträckning är användbart, se diagram 2. 2012/13:20, bet. 2012/13:SoU5, rskr. 2012/13:116. 135Statskontoret, Inrättandet av Inspektionen för vård och omsorg, Slutrapport, 2015:8. , Patientsäkerhet – har staten gett tillräckliga förutsättningar för en hög patientsäkerhet? 136Statistikuttag från (e-postbilaga), . 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 2 I vilken utsträckning är IVO:s it-stöd användbart när du söker information till dina tillsynsärenden? Andel i procent. Vet inte/ingen Källa: enkät. Inspektörer fick möjlighet att med egna ord beskriva vad i it-stödet som behöver utvecklas. Enligt svaren bör det finnas tillförlitliga och heltäckande sammanställningar av tidigare ärenden för en verksamhet, både för tidigare inspektioner och för anmälningsärenden. dokumenteras varje ärende för sig och de kan därför inte sammankopplas om den tillsynade verksamheten byter namn eller om namnet i tidigare dokumentation är felstavat. En inspektör skriver att den viktigaste informationen är ”den vi har i huvudet”. Exempel på andra synpunkter som återkommer är bättre analysfunktion för att hitta riskobjekt och stöd för att hitta praxis i likartade ärenden. 4.3.2 Problemen med stödsystemen påverkar tillsynsverksamheten Nedan redovisas de problem som inspektörerna beskrev i enkäten. Beskrivningen är utförlig eftersom problemen påverkar verksamheten. Problembeskrivningarna är delvis överlappande. Ingen koppling mellan DHS och Vårdgivar- och Det saknas samstämmig information i DHS och IVO:s register. Inspektörerna behöver därför lägga ner mycket tid på att göra sökningar i de olika systemen och kontrollera olika källor. De använder sig också till stor del av externa källor.137 Ansvaret för att lägga in aktuell information ligger hos enskilda vård- och omsorgsverksamheter, men det har inte fungerat. 137Till exempel adressuppgifter från Lantmäteriet eller Vårdgivarguiden för Region . R I K S R E V I S I O N E N INSPEKTIONEN FÖR VÅ RD OCH OMSORG – EN TILLSYNSVERKSAMHET MED FÖRHINDER automatiskt uppdaterade uppgifter från externa register för att undvika inmatningar som kan bli fel. ”Den data vi behöver söka fram går inte att få fram för att kunna arbeta riskbaserat. I stället har vi under alla år tvingats skapa en massa extra register för att ha någon susning om vad vi sett och gjort innan. Vi har inte det stöd vi behöver i form av tekniska lösningar för att kunna bedriva effektiv tillsyn. Myndigheten är inte nystartad men bedrivs fortfarande som den var det.” Det saknas …”Register, samlad information om våra tillsynsobjekt. Att man inte ska behöva söka information från olika system. Att man inte ska behöva upprätta listor i Excel m.m.för att ’ha koll’. Att det ska vara lättare att ta fram relevant statistik. Det finns många förbättringsområden.” (Två frisvar från inspektörer, enkät) Avsaknad av systematik i inmatningar gör det svårt att söka information DHS tillåter att inspektörerna lägger in egna sökord och fritext i sökfälten. Detta minskar sökbarheten och tillgången till samstämmig och jämförbar information. I enkätsvaren efterfrågas ett myndighetsgemensamt beslut om vilka sökord eller beskrivningar som ska registreras i DHS.138 Svårt att hitta riskobjekt och följa upp tillsynsärenden Stödsystemet ger ingen automatisk information om återkommande brister hos verksamheter eller individer. Det gör det svårt för inspektörer att enkelt hitta riskverksamheter och riskindivider. Några inspektörer anger i sina svar att det är svårt att följa upp tillsynsärenden och det saknas en funktion som gör det möjligt att lägga in en datumpåminnelse om uppföljning av redan avslutade ärenden. Inte heller i den nationella tillsynssatsningen har DHS kunnat användas som kunskapskälla. I rapporten om samsjukliga patienters tillgång till vård konstateras att ”det är vår bedömning efter att ha gått igenom materialet, att det inte kan användas för urval baserat på risk”.139 Behörigheter begränsar tillgången till information Vilken typ av tillgång till ärendeinformation som inspektörerna har styrs av deras behörighet. har inspektörer tillgång till beslut, men vet inte vad som hänt under handläggningen eller vad som ligger till grund för besluten. Ett exempel på begränsad tillgång till information är inspektörers tillgång till tillståndsärenden. Information om tillståndsärenden är nödvändig när enskilda verksamheter ska granskas. En tillståndshandläggare måste då söka fram information åt den 138Frågan om problem med tillgång till verksamhetsinformation har också uppmärksammats internt (Inspektionen för vård och omsorg, Granskning av administrativt arbete, ). 139Inspektionen för vård och omsorg, Samsjukliga patienter riskerar att drabbas av bristande tillgång till vård och omsorg, Förstudie inför nationell tillsyn, 2018, s. 32. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N inspektör som inte har behörighet. Detta uppfattas som både ineffektivt och resurskrävande för båda grupper och påverkar också handläggningstidernas längd. Bristerna i stödsystemen gör att det inte går att få fram en realtidsbild om tillståndet inom vården och . IVO:s beskrivningar bygger därför på sammanställningar av olika källor som hanteras av . Kvaliteten på data i registren har brister Vård- och omsorgsverksamheter är skyldiga att anmäla ny verksamhet till . Syftet med anmälningsplikten är att ska få kännedom om de verksamheter som myndigheten har tillsynsansvar för. Både Vårdgivar- och bedöms av intervjupersoner på central nivå vara bristfälliga på grund av att informationen kan innehålla inaktuella och därmed felaktiga uppgifter.140 Inspektörer gör därför ofta externa sökningar för att hämta aktuell information.141 fick stänga sin registerplattform , vilket innebar att det inte fanns någon åtkomst till registren via den externa webbplatsen. Anledningen var att registren innehöll felaktiga uppgifter som hade lagts in internt på utan kvalitetssäkring eller behörighetsprövning. Dessa uppgifter blev sedan offentliga. Arbetet med att se över registren hade pågått men plattformen fungerade fortfarande inte tekniskt eftersom den inte var säker och registren otillförlitliga. Att registerinformationen är otillförlitlig har varit känt men har inte hanterats av myndigheten förrän under det senaste året.142 4.3.3 En effektivare verksamhet med hjälp av digitalisering Eftersom utvecklingen av IVO:s stödsystem är central för hur effektivt inspektörernas tillsynsarbete kan genomföras följer en genomgång av arbetet som genomförs på central nivå samt de risker som är förknippade med det.143 har i sitt strategiska digitaliseringsprojekt angett att de ska öka produktiviteten genom att ”utnyttja digitaliseringens potential när det gäller att skapa tillförlitliga tjänster, utveckla vår informationshantering och effektivisera våra kärnprocesser”. 140Intervju med företrädare för , och . Se även IVO:s förfrågningsunderlag. 141Genomgång av stödsystem med inspektörer, . 142Intervju med företrädare för , och . 143En närmare redovisning av IVO:s digitaliseringsarbete inom ramen för IVO2020 finns i bilaga 3. 144Inspektionen för vård och omsorg, Strategi för IVO2020, . R I K S R E V I S I O N E N INSPEKTIONEN FÖR VÅ RD OCH OMSORG – EN TILLSYNSVERKSAMHET MED FÖRHINDER Med tillförlitliga tjänster avses e-tjänster och har endast tillståndsprövningen digitaliserats.145 När det gäller informationshantering har tagit fram informationsmodeller och en klassificeringsstruktur för att kunna hantera informationsmängderna i myndighetens kommande stödsystem. Beslut har fattats för klassificeringsstrukturen, men inte för informationsmodellerna.146 Syftet med modellen är att ha ordning på informationen. Den generiska processen syftar till att automatisera gemensamma delar i processer. Ett exempel är att inspektörer med hjälp av ett knapptryck ska kunna begära kompletteringar från vård- och omsorgsgivare. Det pågår också ett arbete med att flytta över data från de befintliga systemen till de nya systemen. Hur fungerar IVO:s utvecklingsarbete som en ny it-miljö införs? När bildades valde ledningen att outsourca hela it-miljön, det vill säga både drift, underhåll och utveckling till en leverantör . Den löpande it-driften har fungerat men det har varit svårt att bedriva utvecklingsarbete. Det finns flera förklaringar till det. Leverantören har inte alltid haft rätt kompetens och beställningar av nya produkter har levererats för sent.147 IVO:s avtal med den nuvarande it-leverantören löpte ut . Myndigheten har parallellt med det pågående utvecklingsarbetet upphandlat tjänster från flera leverantörer. Företrädare för anser att det har varit problematiskt att bedriva utvecklingsarbete inför ett leverantörsbyte.148 har haft svårt att hittat effektiva organisatoriska former för sitt utvecklingsarbete, ett exempel är utvecklingsprojektet . Till det kommer att it-enheten har haft stor personalrörlighet under de senaste åren.149 IVO2020 kostade sammanlagt innan det avvecklades 2018.150 It-enheten omorganiserades 2019 och har i uppdrag att både leda utvecklingsarbetet och upphandla den nya it-miljön. Tanken är att ska få mer att säga till om vad gäller utvecklingen av stödsystemen. Det ställer stora krav på som kravställare och på att man har den kompetens som krävs för arbetet. Effektiviseringen av it-miljön och utvecklingen av tillsynsverksamheten hänger ihop. Många från verksamheten var inledningsvis med i utvecklingsarbetet.151 145Intervju med företrädare för , . Digitaliseringen av tillståndsprövningen innebär att det finns både e-tjänster och en ”Mina sidor”-funktion. 146IVO:s synpunkt på rapportutkast vid faktagranskning, . 147Intervju med företrädare för , och . 148Intervju med företrädare för , . Även intervju (nr 1) med företrädare för , . 150Skriftligt underlag (e-postbilaga) från , . En del av utvecklingskostnaderna avser även kostnader för drift och för utveckling av de fyra bastjänster som skulle vara grunden för projektets tjänster. Dessa sades dock upp 2018 då de inte ledde till förväntat resultat. 151IVO:s synpunkt på rapportutkast vid faktagranskning, . 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Men som upphandlingen av nya it-leverantörer pågick infördes ett utvecklingsstopp. Planen är att representanter från tillsynsverksamheten ska vara med i utvecklingsarbetet efter att de nya it-systemen införts i IVO:s nya it-miljö – vad innebär den för tillsynsverksamheten? IVO:s nya it-miljö infördes . Kostnaderna för övergången till en ny miljö beräknas uppgå till för 2019.153 I den del av it-miljön som ska stödja tillsynsverksamheten införs ett nytt digitalt processtöd som ska kunna lagra all information som hanteras vid handläggning av tillsynsärenden. Tanken är att tillsynsinformationen ska förbättras genom att delar av processtödet automatiseras och digitaliseras som IVO:s process-, informations- och begreppsmodeller inkluderas i stödet. IVO:s nuvarande system för ärendehantering, register och e-tjänster ersätts med nya system. Ett fjärde system som införs är en gemensam integrationsplattform för både interna och externa integrationer. Utöver dessa system hanteras också driften, förvaltningen och utvecklingen av ärendehanteringssystemet för IVO:s upplysningstjänst samt intranät och externa webb av nya it-leverantörer. ska systemet för IVO:s upplysningstjänst avvecklas och ersättas med ett nytt. Upplysningstjänsten har en viktig uppgift att utifrån inkomna tips och klagomål leverera information till avdelningarna. Upphandlingen av den del som avser ett nytt analysstöd är ännu inte klar. Analysverktyget ska användas för att analysera tillsynsdata och ska användas av och utredare på avdelningarna. Den nya it-miljön förväntas bidra till myndighetens digitalisering, vilket i sin tur ska leda till att de två effektmålen som formulerades i samband med IVO:s strategiska utvecklingsprojekt uppnås . Underlag som togs fram i projektet har använts i de krav som myndigheten har formulerat i sitt förfrågningsunderlag inför upphandlingen av den nya it-miljön.154 Hur ser på risker med digitaliseringsarbetet? För att lyckas med digitaliseringen behöver myndigheten identifiera vilka risker som kan finnas. Enligt IVO:s interna dokument är det vanligt att förändringsarbeten i organisationer misslyckas. Det beror oftast på att man vid implementeringen av ett nytt arbetssätt inte i tillräcklig utsträckning fokuserat på att medarbetarna ska vara med på förändringen. Vidare står att ”för att IVO2020 inte ska bli en i raden av misslyckade försök att åstadkomma förändring är det angeläget att programmet samverkar nära med den särskilda struktur för implementering som har byggts upp på myndigheten”.155 Enligt intervjupersoner innebär det att ledningen måste 152Intervju med företrädare för , och . Framgår också i verksamhetsplan . Kostnaden avser inte själva it-driften. 154Inspektionen för vård och omsorg, Förfrågningsunderlag för system och integrationer, s. 49, 2.7.2–40358/2018. Det första målet avser ett effektmål som avser IVO:s lärande tillsyn (se avsnitt 5.1) och det andra målet IVO:s inre effektivitet (se avsnitt 3.3.2). Målen har ännu inte följts upp. Se bilaga 3 om IVO2020. 155Inspektionen för vård och omsorg, Strategi för IVO2020, , s. 3. R I K S R E V I S I O N E N INSPEKTIONEN FÖR VÅ RD OCH OMSORG – EN TILLSYNSVERKSAMHET MED FÖRHINDER För detta ändamål tillsattes en implementeringsstrateg och några implementeringscoacher, men coacherna togs bort i samband med att IVO2020 avslutades . valde andra sätt att bedriva det fortsatta förändringsarbetet.156 En risk som redovisas är att medarbetarna inte får rätt förutsättningar för att ta till sig digitaliseringen och det förändrade arbetssättet.157 På en direkt fråga om vilka riskanalyser genomfört presenteras tio risker, varav två har med medarbetarnas situation att göra:158 •Det finns risk för att medarbetarnas arbetssituation försämras vid övergången till nya system. Det kan bero på att deras förväntningar på den nya systemen inte uppfylls och därmed leder till it-stress. •Det finns risk för att en tydlig målbild som alla förstår och ställer sig bakom inte har förmedlats och att det saknas tid att säkra förståelse och delaktighet hos medarbetarna. Förtroendeglappet som kan utläsas mellan tillsynsavdelningarna och avdelningen för verksamhetsstöd och styrning159 finns väl dokumenterat i IVO:s interna dokument.160 Ett tidigare exempel är att medarbetare uppfattar att man från ledningens sida saknar förståelse för vilka konsekvenser förändringar i it-system får för tillsynsverksamheten.161 Vår genomgång visar att flertalet av inspektörerna inte deltagit i någon större utsträckning i IVO:s utvecklingsarbete. Det nya stödsystemet har implementerats och det har varit oklart för inspektörerna hur systemet kommer att fungera. Vår enkät visar att inspektörerna har många synpunkter och förslag på vad som kan förbättras. Enligt uppgift från planeras ingen intern uppföljning eller granskning av digitaliseringsarbetet eller av myndighetens upphandling av den nya it-miljön.162 156Intervju med företrädare för , och samt IVO:s faktagranskning, . 157Inspektionen för vård och omsorg, Årsredovisning 2018, 2019, s. 64. 158Skriftligt underlag (e-postbilaga) från , . Högst riskvärde har brister i informationssäkerhet i samband med överföring och förändringar i behörighet, försämrad arbetssituation för medarbetarna i samband med övergång till nya system och risken för tidsbrist inför ett leverantörsbyte. 159Avdelningen ansvarar för strategiska frågor såsom it och verksamhetsutveckling. 160Inspektionen för vård och omsorg, Uppföljning av – förslag för en ökad ändamålsenlighet, , s. 43. 161Inspektionen för vård och omsorg, Granskning av administrativt arbete, , s. 4. 162Intervju (nr 1) med företrädare för , . 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Upphandlingsprocessen har försenats, vilket lett till att utvecklingsarbetet stannat av.163 Först under processen förstod vikten av väl utformade krav och avtal. Myndigheten har valt en modell med flera it-leverantörer för de olika delarna av it-miljön.164 Som skäl anges att myndigheten behöver styra och leda arbetet för att få en bättre kontroll över den fortsatta digitaliseringen. Enligt bedömning har tagit tillvara digitaliseringens möjligheter för att underlätta och effektivisera externa kontakter med myndigheten. Regeringen uppger att de följer utvecklingen av it-miljön genom myndighetsdialoger. Enligt departementet är det viktigt att har ett verksamhetssystem som stödjer inspektörernas arbete. Departementet har inga synpunkter på it-upphandlingen utan det är upp till myndigheten att se till att den genomförs i enlighet med gällande regelverk.165 4.4Har utformat sin verksamhet så att tillsynen genomförs strategiskt, effektivt och på ett enhetligt sätt? Riskanalyser fortfarande ett utvecklingsområde har som ett viktigt mål att bedriva egeninitierad tillsyn som är grundad på riskanalyser. Arbetet med att utveckla riskanalyser på den centrala nivån har i den nuvarande formen pågått . Sju projekt drivs och ska avrapporteras . Farhågor om att projektet är för ambitiöst har framförts från ledningsgruppen. Risken är att ambitionsgraden påverkar hur mycket faktisk tillsyn som blir utförd. Det är för tidigt att bedöma hur väl den nationella riskbaserade tillsynen fungerar. Så här långt har inte genomfört någon större mängd samlad tillsyn för att belysa frågor som är viktiga för grupper av människor eller risker som finns på systemnivå inom vården och omsorgen. Den egeninitierade tillsynen har ökat något , men utgår i stor utsträckning från inkomna anmälningar. Denna tillsyn har dessutom ökat . Inspektörer genomför riskbedömningar tillsammans med kollegor. Det innebär att brister på lokal nivå kan bli uppfångade och omhändertagna. Inspektörerna bedömer att de arbetar på olika sätt både på den egna avdelningen och på myndigheten. Detta bör påverka hur tillsynen utförs. 163Bland annat fanns oklarheter i IVO:s avtal med den tidigare it-leverantören, vilket ledde till att myndigheten fick anlita extern kompetens. Det uppstod även problem med tolkningen av vem som äger datan vid en systemgenomgång. Frågan löstes med hjälp av extern juridisk kompetens. 164IVO har valt en så kallad SIAM-modell (Service integration and management) för att organisera sin nya it-miljö. En sådan modell brukar vanligtvis avse olika tjänster men för en och samma leverantör. Det innebär att modellen blir mer komplex och kraven höga på leverantörernas samarbetsförmåga för att de olika delarna av it-miljön ska finnas på plats och fungera för IVO:s verksamhet. 165Skriftligt svar (e-postbilaga) från , . R I K S R E V I S I O N E N INSPEKTIONEN FÖR VÅ RD OCH OMSORG – EN TILLSYNSVERKSAMHET MED FÖRHINDER samma gång anser inspektörer att inte granskar vården och omsorgen där de skulle kunna göra mest nytta. sammantagna bedömning är att inte har något utvecklat arbete med systematisk riskbaserad tillsyn och att tillsynen inte bedrivs strategiskt. Lättåtkomligt stöd för enhetliga bedömningar saknas har valt att inte ha ett samlat bedömningsstöd till inspektörerna. Ett argument är att deras tillsynsområde är för stort och komplext för att det ska vara effektivt att ha ett uppdaterat bedömningsstöd. Till exempel har inte alla nationella riskbaserade projekt skriftliga bedömningsstöd. I förstudierapporterna hänvisas till lagstiftningen. Inspektörerna stämmer i första hand av med sina kollegor när de ska föreslå beslut i sina tillsynsärenden. Det pågår ett arbete med att bedöma kvaliteten på de tillsynsbeslut som tas. Resultaten återförs till berörda avdelningar, processägare och verksamhetsledning. Problem som lyfts fram för de egeninitierade tillsynsbesluten har handlat om brister i begriplighet och motiv till varför ärendena startats och hur bedömningar gjorts. Vår sammantagna bedömning är att det saknas ett lättåtkomligt bedömningsstöd. Vi kan inte bedöma om arbetet med att följa upp kvaliteten i tillsynsbesluten är tillräckligt för att leda till mer enhetliga tillsynsbeslut på . Stödsystemen för tillsynsverksamheten måste förbättras men det är ännu oklart hur det nya stödet kommer att fungera Det finns välgrundad kritik mot hur IVO:s stödsystem fungerar. Myndigheten har infört en ny it-miljö . Det har varit oklart för inspektörerna hur det nya it-stödet kommer att fungera och deras deltagande i utvecklingsarbetet har varit begränsat. De problem som funnits i it-miljön påverkar IVO:s strategiska förmåga att träffa rätt i tillsynen via riskanalyser, men också den interna effektiviteten och åtkomsten till bedömningsunderlag inför tillsynsbeslut. Dessa problem är kända på . Vår sammantagna bedömning är att stödsystemen för tillsynsverksamheten behöver utvecklas. Om den it-utveckling som bedrivits är på rätt väg går inte att bedöma inom ramen för denna granskning. 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5 Återföring och uppföljning av tillsynen I kapitlet redogörs för hur återföringen och uppföljningen av de tillsynade verksamheterna fungerar.