prop · H703104 · 2020-04-21 00:00:00 — Tillgången till en bred och djup derivatmarknad gör det också praktiskt möjligt att hålla en kort löptid i valutaskulden. I tabell 4.2 redovisas en sammanställning av regeringens styrning av löptiden . Tabell 4.2 Styrning av statsskuldens löptid (duration), uttryckt 0,0-1,0 0,0–1,0 0,0–1,0 4,0-6,5 6,0–9,0 6,0–9,0 60,–9,0 6,0–9,0 4,3–5,5 upp till till förfall 2,6–3,67 2,6–3,1 2,9–3,9 Valutaskuldens räntebindningstid styrdes mot riktvärdet och mot intervallet 0,0‒1,till 2019. Införandet av löptidsintervallet 2016 innebär att styrningen tar sikte på en något längre löptid än tidigare (fyra och en halv månad längre). I riktlinjebeslutet angavs att löptidsförlängningen kan uppnås genom minskad användning av derivat. 5I riktlinjebeslutet ersatte duration det tidigare löptidsmåttet genomsnittlig räntebindningstid. Som konsekvens av löptidsmåttsbytet sänktes intervallet för den reala kronskulden med och för den nominella kronskulden med instrument upp till med . Löptidsriktvärdet för valutaskulden ändrades inte, eftersom skillnaden mellan de båda måtten var försumbar för detta skuldslag. 6I Riktlinjerna slogs löptidsstyrningen för real kronskuld och nominell kronskuld ihop. 7I riktlinjebeslutet fastställdes löptidsintervallet till 2,3‒2,. höjdes löptidsintervallet med för att återställa styrningen till samma risknivå som i riktlinjebeslutet (dnr. Fi2015/929). Bakgrunden till ändringen var att durationen blev markant längre när marknadsräntorna föll kraftigt och under inledningen av 2015. lämnade förslag till nämnda beslut. 8Långsiktigt riktvärde för utestående volym. Löptiden i den reala kronskulden I riktlinjerna sänktes löptiden i den reala kronskulden från 7,0–10,till 6,0–9,, som en konsekvens av förändringen i löptidsmåttet. Den faktiska löptiden var dock oförändrad. Intervallet var sedan oförändrat till 2019. I riktlinjerna slogs löptidsstyrningen för den reala och nominella kronskulden ihop och löptiden för hela kronskulden styrdes till 4,0–6,. Löptiden i den nominella kronskulden I riktlinjerna medförde bytet av löptidsmått att intervallet för instrument med upp till till förfall sänktes med till 2,3‒2,. höjdes dock intervallet med för att återställa styrningen till samma risknivå som i riktlinjebeslutet . Bakgrunden var att marknadsräntorna föll kraftigt och under inledningen av 2015, vilket fick durationen att bli markant längre än när lämnade förslag till nämnda beslut. I riktlinjebesluten beslutade regeringen, efter förslag från , att förlänga och bredda löptidsintervallet för den nominella kronskulden med upp till till förfall. Mittpunkten i det nya intervallet (2,6‒3,) förlängdes som intervallet breddades . Löptidsförlängningen motiverades av att kostnadsfördelen med kortfristig upplåning blivit mindre än tidigare samt att löptidspremierna förväntas vara låga . Motiveringen till att bredda löptidsintervallet var att stärka förutsättningarna för en ändamålsenlig låneplanering. Genom att öka flexibiliteten kan onödiga transaktionskostnader undvikas som t.ex. när lånebehovet avviker från prognosen eller om förutsättningarna på swappmarknaden förändras. Införandet av duration som löptidsmått motiverade också ett bredare intervall. Durationsmåttet påverkas av ränterörelser, vilket gör att löptiden förflyttas vid kraftiga rörelser i marknadsräntan. I riktlinjebeslutet förlängdes löptiden i den nominella kronskulden med upp till till förfall med ytterligare . Motiveringen var densamma som föregående år. Det sätt på vilket förlängningen skulle uppnås var också detsamma som föregående år, dvs. genom minskad användning av swappar. Av riktlinjerna framgår att temporära avvikelser från löptidsintervallen får förekomma. Syftet med denna regel (och intervallen) är att inte framtvinga kostsamma transaktioner på grund av exogena händelser som gjort att durationen blivit längre eller kortare än avsett. infördes ett gemensamt löptidsmål för hela den nominella kronskulden. Det volymsatta löptidsriktvärdet på 70 miljarder för instrument med till förfall utgick därmed. Som en följd av att de långa obligationerna inkluderades i löptidsstyrningen höjdes styrintervallet från 2,9–3,9 till 4,0–5,. Den uppdelade styrningen av den nominella kronskulden infördes i riktlinjebeslutet och hade sin bakgrund i finanskrisen –2009 och emitterande av en 30-årig obligation . I riktlinjerna fortsatte sammanslagningen av löptidsstyrningen och styrningen av den nominella och reala kronskulden slogs ihop. 2019/20:104 en konsekvens av detta ändrades kronskuldens löptid till mellan 4 och . Motiveringen till sammanslagningen var att relationen mellan löptid och kostnad var densamma för real respektive nominell kronskuld så det saknades skäl att styra löptiden separat. Ett gemensamt styrmått för kronskulden innebar även en bättre överblick av risknivån och en fördel som framfördes var att styrintervallet kunde minskas jämfört med det tidigare intervall för realskulden. Skälen för regeringens bedömning Löptiden för statsskulden som helhet har ökat successivt , vilket både beror på beslutade löptidsförlängningar och att räntorna sjunkit till historiskt låga nivåer. Löptiden i valutaskulden (i termer av duration) har i snitt hamnat inom intervallet samtliga år. var löptiden i snitt . , 2016 och 2019 var löptiden i snitt , dvs. i undre delen av intervallet 0‒1 år.9 Kronskulden styrs med ett gemensamt löptidsmål för både nominell respektive real kronskuld. För den sammanlagda kronskulden har löptiden ökat från 4,6 2015 till 5,8 , vilket är inom intervallet för kronskulden. Löptiden för kronskulden ska enligt riktlinjerna vara mellan 4–6,. För den reala kronskulden har löptiden minskat från 2015 till ungefär 2019. Detta var i undre delen av det gemensamma intervallet. har durationen för den nominella kronskulden ökat från till . var den genomsnittliga durationen vilket var i den övre delen av det kronskuldens intervall. blev den kortfristiga upplåningen betydligt mindre på grund av kassaöverskottet, vilket medförde att löptiden i genomsnitt blev , vilket var 0,1 över riktlinjens övre gräns. 9Utvärderingen av valutaskuldens löptid har gjorts i termer av duration för hela utvärderingsperioden. Skillnaden mellan måtten duration och räntebindningstid är försumbar för valutaskulden, eftersom löptiden är så kort. Duration för kronskuld och valutaskuld Valutaskuld (höger axel) Regeringens bedömning: principer och strategier för marknads- och skuldvård ger goda förutsättningar för att uppnå det statsskuldspolitiska målet. Genom tydlig kommunikation och aktiva åtgärder har bidragit till en god marknads- och skuldvård. Årliga externa undersökningar ger stöd för att återförsäljare och investerare har högt förtroende för . Redovisning av regeringens riktlinjebeslut ska genom marknads- och skuldvård bidra till att statspappersmarknaden fungerar väl i syfte att uppnå det långsiktiga kostnadsminimeringsmålet med beaktande av risk. ska besluta om principer för marknads- och skuldvård. har målformuleringen varit oförändrad. har inte heller lämnat förslag till ändringar. Målet har funnits i riktlinjebesluten och i regleringsbrevet till . Skälen för regeringens bedömning fastställer en finans- och riskpolicy innehållande principer som ska vara vägledande för hanteringen av statsskulden. Principerna visar på vilket sätt ska bidra till att utveckla och upprätthålla välfungerande statspappersmarknader, vilket är en förutsättning för att uppnå det övergripande målet om kostnadsminimering med beaktande av risk: I de senaste årens Finans- och riskpolicy framgår att följande principer ska vara vägledande: ∙Riksgäldskontoret ska i alla sammanhang agera ansvarsfullt. I detta ingår att alltid behandla motparterna på ett sakligt och objektivt sätt och att undvika transaktioner som kan ge upphov till skadat anseende för eller svenska staten. På den inhemska kronmarknaden förstärks kravet på ansvarsfullhet av position som dominerande aktör. ∙Riksgäldskontoret ska i information till och kommunikation med marknaden agera så konsekvent, förutsägbart och öppet som möjligt, särskilt på marknaderna för obligationer och statsskuldväxlar i kronor. ∙Riksgäldskontorets upplåning ska kännetecknas av transparens och förutsägbarhet. ∙Riksgäldskontoret ska beakta refinansieringsrisker i förvaltningen av statsskulden, bland annat genom att ge ut instrument med till förfall. ∙Riksgäldskontoret ska verka för att bredda investerarbasen i svenska statspapper. ∙Riksgäldskontoret ska ha försäljningskanaler som är effektiva och verkar positivt för den svenska statspappersmarknadens funktionssätt. ∙Riksgäldskontoret ska stödja likviditeten i statspappersmarknaden genom att tillhandahålla repo- och bytesfaciliteter. ∙Riksgäldskontoret ska verka för att infrastrukturen är sådan att den svenska statspappersmarknaden fungerar effektivt. För att uppnå målen om transparens och förutsägbarhet arbetar med att upprätthålla goda investerarrelationer, regelbundet publicera prognoser på upplåningsbehovet , hantera upplåningen på ett konsekvent sätt med tydliga principer, kommunicera öppet och tydligt. Vid försäljningen av statspapper använder återförsäljare (svenska och utländska banker). Återförsäljarna fungerar dels som intermediärer mellan och investerare i auktionerna, dels som marknadsgaranter (market makers). Det innebär att de åtagit sig att lämna bud vid alla auktioner och ställa köp- och säljpriser i andrahandsmarknaden. De sju återförsäljarna lägger både bud för egen räkning och på uppdrag av investerare. Återförsäljarna har även tillgång till marknadsvårdande repor i reala och nominella obligationer samt i statsskuldväxlar som erbjuder. Vetskapen om att reporna finns gör det enklare för återförsäljarna att ställa priser, vilket gynnar likviditeten på marknaden. har likviditeten på statsobligationsmarknaden successivt försämrats, vilket har innebar att efterfrågan på marknadsvårdande repor ökat kraftigt Detta beskrivs i avsnitt 5.4. Den löpande kontakten med investerarna sker till stor del med hjälp av återförsäljarna, men för att skapa trovärdighet är det även viktigt att investerarna, utan mellanhänder, kan få tag på den information se anser sig behöva. Kommunikationen med återförsäljare och investerare sker både via webbplats och genom ett stort antal bilaterala möten. En viktig del i kommunikation till marknads- Skr. 2019/20:104 aktörerna utgörs av rapporten ”Statsupplåning ‒ prognos och analys”, I rapporten beskrivs detaljerat hur avser att finansiera statsskulden . Rapporten syftar till att underlätta för marknadsaktörerna att bilda sig en uppfattning om statsskuldspolitiken. prognoser över nettolånebehovet, som publiceras i rapporten och ligger till grund för låneplaneringen, har i stort visat samma precision som övriga myndigheters prognoser (se avsnitt 5.2). På uppdrag har Kantar Prospera genomfört en undersökning om förtroendet för upplåningsverksamheten. Betyg ges på en femgradig skala där betyg 4 betecknas som ”utmärkt” medan ett värde under 3 är underkänt. I figur 4.4 redovisas hur förtroendet för upplåningsverksamhet utvecklats. Figur 4.4 Förtroende för upplåningsverksamhet Källa: /Prosperas undersökningar I undersökningen var det sammanfattande betyget från återförsäljarna 3,9.10 Motsvarande betyg från de svenska och internationella investerarna var 4,1 respektive 3,8. Betyget från återförsäljare var 2019 det lägsta men även betyget från internationella investerare hade försämrats i jämförelse med föregående år. Återförsäljarna upplevde den största försämringen och det var främst marknadsvård, information om realobligationer och ett konsekvent agerande som påverkade nedgången. Marknadsaktörerna får även rangordna betydelsen av strategier och betygsätta hur de uppfattar i dessa strategier. I tabell 4.3 framkommer vilket betyg respektive strategi har fått 10Undersökningen genomfördes mellan och . Total intervjuades 64 personer. 2019/20:104 av marknadsaktörerna. Betygen ligger över 4 på samtliga områden under hela utvärderingsperioden förutom för marknadsvård genom byten i realobligationer. Marknadsvård genom repor i statspapper är det område som rangordnats som marknadens viktigaste krav och betyget höjdes successivt , men föll från 4,8 till 4,0 . Enligt har inga förändringar i repofaciliteten genomförts, utan det sämre betyget beror troligen på den fortsatta försämringen på andrahandsmarknaden som återförsäljarna upplever. Även betyget inom strategin marknadsvård genom byten i realobligationer har försämrats. Situationen på marknaden för realobligationer var ansträngd och emitterade vad som bedömdes vara en minivolym. Tabell 4.3 Marknadsaktörernas viktigaste områden och dess betyg Ett tydligt och konsekvent och andra villkor om 1) Frågan ställs enbart till återförsäljare Regeringens bedömning: visar positionsverksamheten ett sammanlagt underskott på . Därmed har det kvantitativa målet om att positionsverksamheten ska bidra till att sänka kostnaden för statsskulden inte uppnåtts. avvecklade den externa förvaltningen. De interna positionerna visade ett underskott på sett över hela utvärderingsperioden. Den interna positionsverksamheten motiveras utöver att sänka kostnaden och risken för statsskulden av att den bidrar till ökad marknadskunskap och bättre beredskap att hantera besvärliga marknadssituationer och oförutsedda händelser. Redovisning av regeringens riktlinjebeslut får ta positioner i utländsk valuta och i kronans valutakurs i syfte att sänka kostnaden för statsskulden. Positionsverksamheten bedöms även bidra till positiva effekter i termer av ökat marknadsfokus och breddad kompetens i finansiella frågor hos . Nämnda effekter bedöms ha en positiv betydelse för att uppnå målet om kostnadsminimering med beaktande av risk. Med positioner avses transaktioner som motiveras av en bedömning att kostnaden kan sänkas genom att avvika från skuldens löptid eller sammansättning. Positioner får endast tas på marknader som medger att marknadsrisken kan hanteras genom likvida och väl utvecklade derivatinstrument och som potentiellt är en lånevaluta inom ramen för skuldförvaltningen. Positioner får inte tas på den svenska räntemarknaden. Regeringen styr riskexponeringen i positionsverksamheten genom att i riktlinjerna besluta om två olika mandat för positionstagande. utrymme att ta positioner har varit oförändrat . Daglig VaR vid sannolikhet Den svenska kronans valutakurs, mdkr Mandatet i kronans valutakurs Mandatet i kronans valutakurs har varit under hela utvärderingsperioden. års riktlinjebeslut föreslog dock att mandatet skulle höjas till för att kunna möjliggöra ett tillfälligt valutaamorteringsstopp . Mandatet på möjliggör ett tillfälligt amorteringsstopp . Regeringen avvisade förslaget om höjt mandat med hänvisning till att det skulle kunna riskera att komma i konflikt med den förda penningpolitiken (se även avsnitt 6). Däremot infördes i riktlinjerna 2017 förtydligande om att positionstagningen även kan göras i riskreducerande syfte i enlighet med förslag. Mandatet i kronans valutakurs gör det möjligt att ta till vara svängningar i kronans värde gentemot andra valutor för att därigenom sänka kostnaden för statsskulden. Mandatet härstammar från det avvikelseintervall runt amorteringsriktvärdet på valutaskulden som tillämpades . Det dåvarande andelsmålet på för valutaskulden uppnåddes . Mandatet för positioner i kronans valutakurs fastställs i miljarder kronor. Skälen för regeringens bedömning har i positionsverksamheten tagit betydligt mindre risk än vad som rymts inom de tilldelade mandaten. 2019/20:104 uppgick till mätt som daglig Value-at-Risk, vilket motsvarar av det tilldelade riskmandatet i riktlinjerna. konstateras att positionsverksamheten visar ett sammanlagt underskott på , varav de externa förvaltarnas del av underskottet stod för (inklusive provisioner). Den interna positionstagningen visade ett underskott på . Det innebär att det kvantitativa målet om att verksamheten ska bidra till att sänka kostnaden för statsskulden inte har uppnåtts. Som konstaterats i tidigare utvärderingar är det svårt att kvantifiera i vilken utsträckning positionsverksamheten bidrar till positiva effekter som i sin tur kan bidra till att sänka kostnaden för statsskulden. Mot bakgrund av positionsverksamhetens svaga resultat under den föregående utvärderingsperioden 2011‒2015, gav regeringen i uppdrag att analysera om positionsverksamheten kan väntas bidra till sänkta kostnader och risker för statsskulden som helhet (Fi2016/01559/FPM). Av analys, som lämnades i anslutning till riktlinjeförslaget , framgick att myndigheten har bättre förutsättningar än många andra marknadsaktörer att agera långsiktigt och uthålligt. bör därför kunna ta positioner i situationer som andra marknadsaktörer också identifierar, men som de inte har möjlighet att utnyttja. Rapportens slutsats var att förutsättningarna är goda för att positionsverksamheten ska kunna bidra till att sänka kostnader och risker för statsskulden även . I rapporten konstaterades att den interna positionstagningen sedan starten genererat ett ackumulerat överskott på . I riktlinjebeslutet framgick att regeringen delar uppfattning i frågan. Det ökade marknadsfokus som positionsverksamheten medför bedöms stärka analysförmåga och omvärldsbevakning samt medför bättre beredskap att hantera besvärliga marknadssituationer och oförutsedda händelser. I riktlinjebeslutet konstaterades också att en högre marknadsnärvaro leder till att kan få bättre priser för transaktioner i den övriga upplåningsverksamheten, samt att vikten av det senare kommer att öka när tar över de statliga myndigheternas valutaväxlingar . Det konstaterades även att ramverket för positionsverksamheten omarbetats för att förbättra riskspridningen och möjligheten att förbättra resultaten. beslutade att avveckla de externa förvaltarna som fungerat som ett komplement till den interna positionstagningen. var beslutet genomfört. Anm.: bedriver enbart intern positionstagning och har därför inget resultat för den externa positionstagningen och inga provisionskostnader. Vid en analys av utfallet för utvärderingsperioden kan det konstateras att resultatet för den interna positionsverksamheten gradvis förbättrats . I förhållande till resultatförsämringen för de externa förvaltarna 2017 väger dock den interna förvaltningens resultatförbättringar lätt, vilket försvagar det sammantagna resultatet för utvärderingsperioden. Svängningar i årsresultat är dock inte unika varför positionsverksamheten ska utvärderas över rullande femårsperioder. beslutade att ta en position för en starkare krona i syfte att sänka kostnaden för statsskulden. Positionen skulle tas stegvis vid olika nivåer på kronkursen mot euron och som mest uppgåtill . Vid slutet av 2019 omfattade positionen och det orealiserade resultatet uppgick till . har därmed utnyttjat nästan hela sitt interna positionsmandat för en starkare krona . Det realiserade resultatet kan beräknas först när positionen är avslutad. Positionen innebar att valutaexponeringen minskade i långsammare takt , men när positionen avvecklas kommer valutaexponeringen öka i motsvarande grad. Regeringen vill betona vikten av att positionsverksamhetens resultat redovisas transparent. Regeringens bedömning: beslutade att tills vidare inte emittera nya premieobligationer. De låga räntorna medförde att målet om att minska kostnaderna för statsskulden i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden inte uppnåddes. Marknadsförväntningar om långsamt stigande räntor och kostnader förknippade med att påbörja premieobligationsupplåningen igen gör att det är mycket tveksamt om upplåningsformen kommer att bli lönsam igen. Redovisning av regeringens riktlinjebeslut ska genom privatmarknadsupplåning bidra till att minska kostnaderna för statsskulden i förhållande till motsvarande upp- 2019/20:104 låning på institutionsmarknaden. I riktlinjerna för 2015‒2016 var målet oförändrat enligt ovan, men i riktlinjerna beslutade regeringen att förlänga målperspektivet för privatmarknadsupplåningen. De senaste årens låga räntenivåer har gjort att privatmarknadsupplåningen inte bidragit till målet och för att begränsa räntekostnadsförlusten fram till dess att premieobligationsupplåningen bedöms vara lönsam igen uppmanade regeringen, i riktlinjerna , att överväga att inte ge ut premieobligationer. För att kunna behålla upplåningsformen då den bedöms kunna bli lönsam igen när räntorna stiger beslutade regeringen att göra målperspektivet för privatmarknadsupplåningen mer långsiktigt. Underlag till beslutet om att förlänga målperspektivet fanns i av regeringsuppdraget att analysera om upplåning i premieobligationer bedöms kunna bidra till det statsskuldspolitiska målet (dnr Fi2016/01559/FPM). I riktlinjerna skedde inga förändringar men i riktlinjebeslutet utgick lydelsen om upplåning på privatmarknaden. Motiveringen var att de tidigare formuleringarna utgår från att privatmarknadsupplåning är förenlig med budgetlagens mål för statsskulden, nämligen att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas. Regeringen ansåg att formulering var onödig och att det fanns en risk med att den leder till ökad otydlighet. Regeringen bedömde att både har en möjlighet och en skyldighet att bedriva privatmarknadsupplåning om denna bedöms som effektiv utifrån det överordnade målet även utan någon specifik riktlinje för just privatmarknadsupplåningen. fick i uppdrag att överväga om staten bör avveckla upplåningen med premieobligationer efter att den varit pausad (Fi2018/01695/FPM). samlade bedömning var att premieobligationer kan bidra till att minska kostnaden för statsskulden och om myndigheten skulle se att någon ny form av upplåning på privatmarknaden som kan bidra till att sänka kostnaderna eller risken i statsskuldsförvaltningen så kommer det att övervägas inom ramen för de gällande riktlinjerna. Skälen för regeringens bedömning Privatmarknadsupplåningen (Premieobligationer och Riksgäldsspar) uppgick vid slutet av 2019 till , vilket motsvarade av statsskulden. Jämfört med utvärderingsperiodens början (dvs. vid slutet av 2014) motsvarar detta en minskning med eller . Av minskningen förklarar avvecklingen av Riksgäldsspar strax över en tredjedel av beloppet och minskade utestående volymer premieobligationer resterande del. beslut om att avveckla Riksgäldsspar med rörlig ränta /2016 fattades mot bakgrund av att konkurrensen på sparmarknaden ökat. Den ökade konkurrensen bedömdes göra det omöjligt att behålla tillräcklig lönsamhet för att motivera Även volymen har minskat kraftigt under Skr. 2019/20:104 utvärderingsperioden. tills vidare inte emittera nya premieobligationer. -3,6 -12,2 Anm: På grund av avrundning kan det i vissa fall uppstå skillnaden i summeringen. Privatmarknadsupplåningen har ökat kostnaderna . Kostnaden för de utestående lånen var fortsatt högre jämfört med motsvarande upplåning på den institutionella marknaden, över hela utvärderingsperioden uppgick den samlade kostnaden för privatmarknadsupplåningen till . Det är första gången upplåningen på privatmarknaden inneburit en merkostnad sett över en hel utvärderingsperiod. Premieobligationer stod för , medan Riksgäldsspar stod för av kostnaden. Utvecklingen av kostnaderna beror framförallt på att har fasta kostnader för systemstöd och tjänster som krävs tills att den sista premieobligationen förfaller 2021, vilket medför att kostnaden för de få lån som återstår blir relativt hög. fattade beslut om att inte ge ut premieobligationer tills vidare mot bakgrund av att det låga ränteläget gör upplåningsformen olönsam. Beslutet begränsade förlusterna i premieobligationsupplåningen till , vilket var mindre jämfört med föregående år. Förbättringen berodde på att två förlustlån återbetalades . Minskningen i merkostnader i jämförelse med 2017 berodde på att resultatet 2017 påverkades negativt av premieobligationer som getts ut till högre ränta än motsvarande statsobligationsräntan.