prop · H80318 · 2020-09-29 00:00:00 — Enligt JO är det otydligt vilka åtgärder som ska kunna leda till uppskjuten villkorlig frigivning. JO ifrågasätter hur förutsebarheten och rättssäkerheten ska kunna säkerställas om en intagen under framtagandet av verkställighetsplanen visar ovilja att genomgå en viss åtgärd och detta senare kan läggas till grund för att skjuta upp dennes villkorliga frigivning. Detta gäller särskilt som den intagne inte kan få en överprövning av lämpligheten av den aktuella åtgärden i anslutning till att verkställighetsplanen fastställs. En annan farhåga är att intagna kan komma att delta i åtgärder som de inte har behov av eller är mottagliga för. lyfter fram att ett system där enbart vissa ges villkorlig frigivning rubbar likabehandlingen av individer. framför också att förslaget verkar förutsätta att alla som inte fullföljer förebyggande åtgärder gör så av motvilja. menar dock att det kan finnas andra skäl, till exempel att individen inte är mottaglig eller inte har möjlighet att delta i åtgärden av säkerhetsskäl. Det senare gäller särskilt den som befinner sig i eller i anslutning till organiserade nätverk eller kriminella gäng. frivilliga samhällsarbetare anser att en nackdel med förslaget är att tiden i utslussning genom frivården förkortas, som framför allt den klientgrupp som kan bli föremål för uppskjutande av villkorlig frigivning är i stort behov av. anser att det av legalitetsskäl tydligare bör framgå av lagtexten att även andra situationer än sådana när den dömde helt avstår från att delta i åtgärderna är avsedda att omfattas. anser att användningen av uttrycket ”under verkställigheten i Kriminalvårdsanstalt” visserligen i formell mening torde omfatta även sådant som inträffar under vårdvistelse enligt 11 kap. 3 § fängelselagen, men att formuleringen riskerar att leda tanken fel. Förvaltningsrätten i efterfrågar ett förtydligande av i vilken utsträckning den nya lydelsen innebär en skärpt syn på en intagens misskötsamhet i fråga om brott mot de föreskrifter som gäller för verksamheten. Med hänsyn till att rekvisitet synnerliga skäl föreslås ändras till särskilda skäl, bör det övervägas om uttrycket ”…allvarligt sätt…” i 26 kap. 6 a § 2 bör ersättas med uttrycket ”…inte ringa…” eller liknande i syfte att tydliggöra att det inte längre krävs lika omfattande misskötsamhet som . Domstolen efterfrågar även ytterligare tydliggörande i författningskommentaren om hur misskötsamhet i form av brott mot föreskrifterna ska bedömas i förhållande till de uttalanden som finns i tidigare förarbeten. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Kammarrätten i , , , och ställer sig antingen tveksamma till eller efterfrågar en ytterligare analys när det gäller utkastets bedömning att det ska vara möjligt att skjuta upp villkorlig frigivning till följd av att den intagne inte deltar i sådan medicinsk behandling som den intagne måste samtycka till. Ingen remissinstans invänder mot bedömningen att det inte ska införas en ordning som innebär att vissa kategorier av dömda ska genomgå obligatorisk behandling för att överhuvudtaget komma i fråga för villkorlig frigivning. Skälen för regeringens förslag och bedömning Förslaget i utkastet till lagrådsremiss och hur det mottagits av remissinstanserna I avsnitt 4.2 bedömer regeringen att det bör skapas en tydligare koppling mellan tidpunkten för den villkorliga frigivningen och den dömdes medverkan i de åtgärder som Kriminalvården anser är nödvändiga för att minska risken för återfall i brott och till genomförandet av den verkställighetsplan som har bestämts för honom eller henne. Frågan är då hur lagstiftningen bör utformas för att uppnå detta. I utkastet till lagrådsremiss föreslås att det bör ske genom ett tillägg i 26 kap. 6 a § med innebörden att det som skäl mot villkorlig frigivning särskilt ska beaktas om den dömde under verkställigheten i kriminalvårdsanstalt inte har deltagit i erbjudna åtgärder som syftar till att förebygga återfall i brott eller på annat sätt främja hans eller hennes anpassning i samhället. Vidare föreslås att det både för den nya bedömningsgrunden och för annan misskötsamhet ska vara tillräckligt att det finns särskilda skäl mot villkorlig frigivning för att den ska kunna skjutas upp. Den utformning av bestämmelsen som föreslås i utkastet till lagrådsremiss godtas av de flesta remissinstanserna. Vissa synpunkter lämnas dock av bl.a. av , , och Förvaltningsrätten i . och JO framför en mer övergripande kritik mot förslaget. Kritiken avser förslagets förenlighet med principerna om likabehandling, förutsebarhet och proportionalitet. Det finns också en delfråga som mött mer omfattande remisskritik. Det gäller utkastets bedömning att också bristande deltagande i återfallsförebyggande åtgärder som kräver den dömdes samtycke ska kunna leda till uppskjuten villkorlig frigivning. I det följande redovisar regeringen sin bedömning av de synpunkter som remissinstanserna har lämnat avseende utkastets förslag och avgränsning. Misskötsamhetens koppling till verkställigheten i kriminalvårdsanstalt Den som är intagen i kriminalvårdsanstalt får enligt 11 kap. 1 § fängelselagen (2010:610) under vissa förutsättningar beviljas tillstånd till vistelse utanför anstalten genom olika utslussningsåtgärder: frigång (11 kap. 2 §), vårdvistelse (11 kap. 3 §), vistelse i halvvägshus (11 kap. 4 §) och utökad frigång (11 kap. 5 §). Om den som beviljas en utslussningsåtgärd inte rättar sig efter de villkor som meddelats eller fullgör de skyldigheter som gäller för utslussningsåtgärden ska den upphävas och den intagne föras till en verkställighet av straffet i anstalten (11 kap. 8 och 9 §§). Att även reglerna om särskilda utslussningsåtgärder i 11 kap. fängelselagen är att anse som bestämmelser om verkställighet av fängelse i kriminalvårdsanstalt följer av 1 kap. 1 § fängelselagen. Mot den bakgrunden bör utkastets formulering att misskötsamheten ska ha inträffat under verkställigheten i kriminalvårdsanstalt inte, som befarar, leda till tolkningen att reglerna om uppskjuten villkorlig frigivning inte gäller för misskötsamhet den dömde har beviljats tillstånd till vistelse utanför anstalt med anledning av utslussningsåtgärder. Liksom tidigare bör misskötsamhet som sker som den intagne vistas utanför anstalt under en utslussningsåtgärd, vid sidan av att utslussningsåtgärden upphävs, kunna leda till uppskjuten villkorlig frigivning om förutsättningarna för det i övrigt är uppfyllda (jfr prop. 2005/06:123 s. 57). Däremot innebär den föreslagna formuleringen att misskötsamhet av verkställighet som sker utanför anstalt med stöd av lagen (1994:451) om intensivövervakning med elektronisk kontroll inte kan leda till uppskjuten villkorlig frigivning. Enligt regeringens mening bör misskötsamhet vid intensivövervakning även fortsättningsvis enbart kunna leda till att den dömde får avtjäna resten av straffet i kriminalvårdsanstalt. Missköter sig den dömde därefter under anstaltsvistelsen blir dock reglerna om uppskjuten villkorlig frigivning tillämpliga. Bestämmelsen ska träffa både den som inte alls deltar i en åtgärd och den som missköter en åtgärd Enligt utkastet till lagrådsremiss avses med att inte delta i åtgärder både den situationen att den dömde inte alls deltar i åtgärden och att den dömde inte genomför åtgärden på det sätt som avsetts. anser att det av legalitetskäl bör förtydligas i lagtexten att även andra situationer än sådana när den dömde helt avstår från att delta i åtgärder är avsedda att omfattas. Det är angeläget att lagtexten på ett så tydligt sätt som möjligt anger i vilka fall uppskjuten villkorlig frigivning kan komma i fråga. Regeringen föreslår därför en omformulering av bestämmelsen i förhållande till utkastets förslag så att det uttryckligen framgår att uppskjuten villkorlig frigivning kan ske inte bara om den dömde helt underlåter att delta i åtgärden, utan även i de fall den dömde missköter sig vid genomförandet av den. Uppskjuten villkorlig frigivning vid bristande genomförande av verkställighetsplanen Som framgår av avsnitt 4.1 finns det en möjlighet att skjuta upp den villkorliga frigivningen om den dömde inte genomför vad som följer av hans eller hennes verkställighetsplan. Så sker dock endast undantagsvis, normalt hanteras sådan misskötsamhet genom en omprövning av planen (se prop. 2005/06:123 s. 56). I avsnitt 4.2 gör regeringen bedömningen att det finns ett behov av att tydligare koppla tidpunkten för villkorlig frigivning till den intagnes deltagande i sådana återfallsförebyggande åtgärder som tagits in i verkställighetsplanen. Regeringen delar därför, liksom de flesta remissinstanserna, den bedömning som görs i utkastet till lagrådsremiss att det uttryckligen bör framgå av lagtexten att det vid prövningen av om det finns skäl mot villkorlig frigivning särskilt ska beaktas om den dömde inte genomför vad som bestämts i verkställighetsplanen. I utkastet används uttrycket ”erbjudna åtgärder” för att beskriva bland annat de återfallsförebyggande åtgärder som förts in i verkställighetsplanen. Det valda uttryckssättet kritiseras av Kriminalvården och JO, som anser att det kan ge sken av att det är frivilligt för den dömde att delta i de aktuella åtgärderna eller insatserna som kan tillhandahållas av Kriminalvården och som förs in i verkställighetsplanen. Det är viktigt att den intagne motiveras att aktivt delta i och medverka vid planeringen av verkställigheten. Verkställighetsplanen ska därför enligt 1 kap. 5 § tredje stycket fängelselagen planeras och utformas efter samråd med den intagne. Det är dock inte den intagne utan Kriminalvården som slutligen avgör vilka åtgärder och insatser som ska komma i fråga under verkställigheten. Förslagen i denna proposition är inte avsedda att förändra den grundläggande utgångspunkten i verkställighetsplaneringen. Regeringen har därför förståelse för den kritik Kriminalvården och JO riktar mot det valda uttrycket ”erbjudna åtgärder”. För att undvika att det uppfattas som att deltagande i återfallsförebyggande åtgärder är frivilligt för den dömde föreslås därför i stället att uttrycket ”anvisade åtgärder” används. Uppskjuten villkorlig frigivning vid bristande genomförande av åtgärder som inte finns med i verkställighetsplanen I enlighet med regeringens bedömning i avsnitt 4.2 bör det vara möjligt att överväga uppskjuten villkorlig frigivning inte bara när den dömde missköter en åtgärd som tagits in i verkställighetsplanen, utan också när den åtgärd som Kriminalvården anser är behövlig och lämplig för den intagne inte tas med i verkställighetsplanen till följd av den intagnes negativa inställning till åtgärden. Att åtgärden ska vara lämplig innebär att hänsyn måste tas dels till den intagnes individuella förutsättningar att genomföra en viss åtgärd, t.ex. när det gäller språkkunskaper eller psykisk hälsa, dels att åtgärden går att genomföra med hänsyn till bl.a. säkerhetsaspekter och resurser på den aktuella anstalten. Genom att även åtgärder som anvisas den dömde men som avvisas av honom eller henne ska kunna ligga till grund för uppskjuten villkorlig frigivning, skapas ett starkt incitament för den dömde att delta i sådana återfallsförebyggande åtgärder som Kriminalvården efter en individuell bedömning anser lämpliga. I utkastet till lagrådsremiss avses med uttrycket ”erbjudna åtgärder” även sådana åtgärder som inte tas med i verkställighetsplanen. I linje med vad som sägs ovan om behovet av att undvika att det framstår som om deltagande i återfallsförebyggande åtgärder är frivilligt för den dömde bör en annan formulering väljas. Enligt regeringens mening är det även i detta sammanhang mer lämpligt att använda uttrycket ”anvisade åtgärder”. Som JO och för fram måste det vara förutsebart för den intagne vad som kan läggas honom eller henne till last vid bedömningen av om den villkorliga frigivningen ska skjutas upp. Det måste också ställas höga krav på en rättssäker prövning av frågan. En förutsättning för att det ska kunna komma i fråga att överväga uppskjuten villkorlig frigivning för bristande genomförande av åtgärder som inte har tagits med i verkställighetsplanen bör därför vara att Kriminalvården tydligt dokumenterar i den intagnes akt eller på annan lämplig plats att en viss åtgärd bedömts behövlig och lämplig för den intagne och därför anvisats honom eller henne. Av dokumentationen bör också framgå vilka skäl som föranlett att åtgärden inte har tagits med i verkställighetsplanen. Liksom Lagrådet påpekar bör det därutöver krävas att Kriminalvården på 2020/21:18 ett tydligt sätt har informerat den intagne om att hans eller hennes vägran att genomföra en anvisad åtgärd kan leda till att den villkorliga frigivningen skjuts upp och att även detta noga dokumenteras. Vad avses med återfallsförebyggande åtgärder? Förslaget i utkastet till lagrådsremiss innebär en särreglering av en särskild aspekt av misskötsamhet som, enligt den bedömning som regeringen gör ovan, bör få större betydelse än tidigare vid avgörande av frågan om villkorlig frigivning bör skjutas upp. Särregleringen avser bristande deltagande i eller misskötsamhet av åtgärder som syftar till att förebygga återfall i brott eller på annat sätt främja hans eller hennes anpassning i samhället. JO anser att det av rättssäkerhetsskäl bör förtydligas vilka åtgärder och insatser som är tänkta att omfattas av den föreslagna särregleringen. Verkställigheten i anstalt ska enligt 1 kap. 5 § fängelselagen utformas så att den intagnes anpassning i samhället underlättas och så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Verkställigheten ska i den utsträckning det är möjligt utan att kravet på samhällsskydd eftersätts, särskilt inriktas på åtgärder som är ägnade att förebygga återfall i brott. Enligt 3 kap. 1 § fängelselagen ska den intagne ges möjlighet till sysselsättning i form av arbete, utbildning, brotts- och missbruksrelaterad programverksamhet eller annan strukturerad verksamhet. Vägledande vid valet av sysselsättning bör vara att denna så långt som möjligt är ägnad att motverka återfall i brott eller på annat sätt underlätta den intagnes anpassning i samhället (prop. 2009/10:135 En ny fängelse- och häkteslagstiftning s. 128), vilket också framgår av 12 § fängelseförordningen. Mot bakgrund av innehållet i de nu redovisade bestämmelserna kan det hävdas att alla former av sysselsättning som Kriminalvården erbjuder har syftet att motverka återfall i brott. I det remitterade utkastet nämns som exempel på återfallsförebyggande åtgärder olika behandlingar och programverksamheter som Kriminalvården kan erbjuda. Tillämpningen av den föreslagna särregleringen är dock inte avsedd att vara begränsad till behandlingar och programverksamhet. Även andra åtgärder som Kriminalvården bedömer är lämpliga för den intagne är avsedda att träffas av bestämmelsens tillämpningsområde. Som Kriminalvården framhåller är det på grund av de stora individuella variationerna hos de intagna svårt att ge en uttömmande redovisning av vilka insatser som kan antas ha direkt eller indirekt återfallsförebyggande effekt eller främja den dömdes anpassning i samhället. Det framstår mot den bakgrunden inte som ändamålsenligt att i lagtexten närmare specificera eller beskriva vilka åtgärder som kan leda till uppskjuten villkorlig frigivning om de inte sköts. En sådan specificering kan heller inte anses nödvändig av rättssäkerhetsskäl eller för att den dömde ska kunna veta vad han eller hon förväntas göra för att inte riskera uppskjuten villkorlig frigivning. Vad som i det enskilda fallet ska anses utgöra en återfallsförebyggande åtgärd eller åtgärd som är ägnad att främja den dömdes anpassning i samhället bör avgöras av Kriminalvården efter en individuell bedömning på grundval av den dömdes situation. Bedömer Kriminalvården att en åtgärd behövs för de syftena bör den föras in i verkställighetsplanen eller, som också anges ovan, dokumentation upprättas som anger varför åtgärden trots det inte införs i verkställighetsplanen. Med en sådan ordning blir det tydligt vad som förväntas av den dömde under verkställigheten. Eftersom frågan om vilka återfallsförebyggande åtgärder som kan bli aktuella bestäms efter en individuell bedömning, kommer delvis olika krav att ställas på de intagna. Detta kan dock inte anses innebära att principen om likabehandling sätts ur spel, utan är i stället en förutsättning för att rätt insatser ska kunna sättas in för att minska risken för återfall i brott. För att ytterligare tillgodose kraven på förutsebarhet och likabehandling anger Kriminalvården i sitt remissvar att myndigheten avser att ta fram interna riktlinjer avseende vilken typ av program och andra åtgärder som kan komma i fråga. Enligt regeringens mening kommer sådana riktlinjer att ytterligare öka förutsebarheten och rättssäkerheten för den dömde. Vägran att underkasta sig medicinsk behandling bör inte medföra uppskjuten villkorlig frigivning En intagen får enligt 3 kap. 2 § tredje stycket fängelselagen inte åläggas att underkasta sig medicinsk behandling. I utkastet till lagrådsremiss föreslås att den villkorliga frigivningen ska kunna skjutas upp även om den åtgärd som Kriminalvården anser lämplig innefattar sådan medicinsk behandling som kräver den intagnes samtycke. I utkastet anges att möjligheten att skjuta upp den villkorliga frigivningen kan förväntas öka den intagnes motivation att delta i sådan behandling. Uttalandet har sin grund i ett förarbetsuttalande som anger att kravet på frivillighet inte hindrar att Kriminalvården arbetar aktivt med att motivera intagna att delta i behandling av medicinsk karaktär mot t.ex. missbruk (prop. 2009/10:135 s. 129). Värdet av att kunna motivera den intagne att genomgå medicinsk behandling i återfallsförebyggande syfte måste dock ställas mot den grundläggande utgångspunkten inom hälso- och sjukvården att vården ska vara frivillig och genomföras i samråd med den som är behov av vård. Regeringen har mot bakgrund av samtyckeskravet förståelse för de invändningar som flera remissinstanser, däribland och JO, har mot utkastets bedömning i denna del. Det bör därför inte komma i fråga att skjuta upp den villkorliga frigivningen med anledning av den intagnes vägran att underkasta sig medicinsk behandling. Detta bör gälla såväl för den som redan inledningsvis anger att han eller hon inte samtycker till medicinsk behandling liksom den som senare, efter att ha påbörjat medicinsk behandling, inte vill slutföra den. Uppskjuten villkorlig frigivning bör dock kunna övervägas om den medicinska behandlingen endast är en del i en mer omfattande åtgärdsplan och misskötsamheten avser dessa övriga delar i planen. Det bör vara tillräckligt med särskilda skäl för att skjuta upp den villkorlig frigivningen En fråga är vilken nivå av bristande medverkan som ska krävas för att den villkorliga frigivningen ska kunna skjutas upp. När det gäller sådan misskötsamhet som enligt dagens regler kan medföra uppskjuten villkorlig frigivning krävs att det finns synnerliga skäl. 2020/21:18 Syftet med förslaget till en utökad möjlighet att skjuta upp villkorlig frigivning är att ge den dömde ett starkt incitament att delta i och fullgöra sådana behandlingar eller programverksamhet som Kriminalvården bedömer att det finns behov av i syfte att minska risken för ny brottslighet. Ett bibehållet krav på synnerliga skäl skulle, som anges i utkastet till lagrådsremiss, innebära en mycket begränsad möjlighet att skjuta upp den villkorliga frigivningen. Med utgångspunkt från de exempel som ges i förarbetena till den nu gällande bestämmelsen skulle det krävas flera allvarliga överträdelser av vad som bestämts i verkställighetsplanen eller en konsekvent vägran att delta i anvisad verksamhet. En så restriktiv utformning av möjligheten skulle riskera att medföra att syftet med reformen inte uppnås. ska naturligtvis inte varje mindre överträdelse av verkställighetsplanen eller ovilja att delta i åtgärder kunna leda till uppskjuten villkorlig frigivning. Mot den bakgrunden bedöms det som mest ändamålsenligt att ange att det ska finnas särskilda skäl för att den villkorliga frigivningen ska kunna skjutas upp med stöd av den föreslagna nya bedömningsgrunden. I författningskommentaren utvecklas innebörden av särskilda skäl. Där lämnas också exempel på när det bör kunna anses finnas särskilda skäl. Frågan är då om det strängare kravet synnerliga skäl bör behållas för annan misskötsamhet än den som omfattas av den föreslagna nya bedömningsgrunden. I likhet med vad som uttalades när dagens reglering infördes är det en viktig beståndsdel i ett system med en mer individuell verkställighet att den som grovt missköter sig ska drabbas av någon form av negativ konsekvens på grund av sitt beteende. En sträng sanktion mot misskötsamhet understryker vikten av att följa de regler som gäller (jfr prop. 2005/06:123 s. 54). Som anges i utkastet till lagrådsremiss kan den attityd den dömde har i förhållande till anvisade åtgärder eller hur den dömde sköter sitt deltagande i de återfallsförebyggande åtgärder som tagits in i behandlingsplanen, inte betraktas fristående från den intagnes beteende i övrigt. Det får, som framhålls i utkastet till lagrådsremiss, förutsättas att också den intagnes generella förhållningssätt under anstaltsvistelsen har en stor betydelse för möjligheterna att bedriva en verkningsfull kriminalvård som kan leda till en minskad risk för ny brottslighet. Det är vidare ur ett allmänt perspektiv viktigt att det finns kraftfulla sanktioner för att möta ett oacceptabelt beteende mot anstaltens personal och andra intagna. Med en skärpt syn på underlåtenhet att delta i återfallsförebyggande åtgärder framstår det som ändamålsenligt att också se strängare på annan misskötsamhet. Det är rimligt att förutsättningarna för att skjuta upp den villkorliga frigivningen till följd av annan misskötsamhet än sådan som tar sikte på anvisade åtgärder eller åtgärder i verkställighetsplanen är likartade. Det föreslås därför att det ska vara tillräckligt att det finns särskilda skäl för att den villkorliga frigivningen ska kunna skjutas upp med hänsyn till annan misskötsamhet. Frågan är då om det, som Förvaltningsrätten i föreslår, som en konsekvens av bytet från synnerliga skäl till särskilda skäl även finns anledning att överväga att förändra synen på själva misskötsamheten, t.ex. genom att inte längre kräva att den dömde på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten. Med kravet på att det ska vara fråga om allvarliga åsidosättanden av Prop. 2020/21:18 föreskrifter och villkor avses främst att det bör vara föreskrifter och villkor av större vikt som den intagne har brutit mot (se prop. 2005/06:123 s. 56). Det finns enligt regeringens mening inte skäl att ändra på utgångspunkten att villkorlig frigivning i första hand ska övervägas när misskötsamheten avser regler eller villkor av större vikt. Bedömningen av vad som ska anses utgöra allvarlig misskötsamhet av föreskrifter och villkor av större vikt måste dock göras i ljuset av förslaget att det inte längre ska krävas synnerliga skäl för att misskötsamheten ska leda till uppskjuten villkorlig frigivning. Det är mot den bakgrunden flera uttalanden i de tidigare förarbetena som inte längre bör anses vara vägledande för tillämpningen. Till exempel bör det inte längre krävas att misskötsamheten är lika frekvent som tidigare eller att den pågår under en stor del av verkställighetstiden. Vid fler än ett fall av misskötsamhet avseende regler av större vikt bör det ofta anses finnas särskilda skäl att skjuta upp den villkorliga frigivningen. Vidare bör det vid en enstaka överträdelse inte ställas lika höga krav som tidigare på dess allvar för att den ensam ska kunna leda till uppskjuten villkorlig frigivning. Vid bedömningen ska en helhetsbedömning göras av allt som har inträffat under verkställigheten. Även omständigheter som talar till den intagnes fördel ska beaktas.