prop · H703156 · 2020-04-21 00:00:00 — användning eller materialåtervinnas kan skilja sig åt mellan större projekt jämfört med åtgärder som genomförs av små och medelstora företag. större bygg- och rivningsåtgärder anlitas ofta en avfallsentreprenör som bistår i planering och hantering av avfallet under projektets gång. av en avfallsentreprenör kan projektet dra nytta av den kunskap och er- farenhet som entreprenören medför, vilket kan antas vara gynnsamt för att förebygga avfall och avfallshanteringen. För mindre verksamheter som själva hanterar det avfall som produceras kan förändringarna innebära att tid behöver avsättas för att förstå de nya reglerna och hur den egna verk- samheten behöver anpassas. Verksamheter som hanterar avfall Verksamheter som bedriver transport, insamling eller behandling av avfall påverkas på olika sätt av förslagen i propositionen. Det är ofta inte ändamålsenligt att skilja på en avfallsverksamhet i privat regi och en avfallsverksamhet som ägs eller drivs av t.ex. en kommun eftersom regelverket generellt riktar sig till verksamheter som hanterar avfall oavsett driftsform. Från systemet med tillstånd och anmälan för miljöfarlig verksamhet går det att få en bild över antalet verksamheter inom avfallsområdet för vilkas verksamhet det krävs tillstånd eller anmälan. Enligt tillgängliga data finns det cirka 4 800 avfallsverksamheter varav 3 300 är anmälningspliktiga och resterande 1 500 är tillståndspliktiga (redovisade regeringsuppdrag Förstudie om förbättrad avfallsstatistik och spårbarhet för farligt avfall, ). Av dessa verksamheter bedriver majoriteten avfallsbehandling, medan en mindre del bedriver någon form av insamling. Verksamheter som behandlar avfall Förslagen om när avfall upphör att vara avfall (avsnitt 5) innebär förtydliganden av gällande regelverk. Förslaget förväntas inte leda till direkta kostnader för företagen. Tvärtom kan reglerna bidra till att minska administrativa kostnader eftersom dagens regelverk är mindre tydligt, vilket kan medföra kostnader i termer av att analysera och tolka lagstiftning. Det saknas närmare kunskap om antalet verksamheter som genom återvinning gör att avfall upphör att vara avfall. Baserat på data från miljörapporteringsportalen har det uppskattats att det finns cirka 1 100 tillstånds- eller anmälningspliktiga återvinningsverksamheter, varav cirka 850 bedriver tillståndspliktig återvinningsverksamhet (skrivelse Kopplingar mellan avfalls- och kemikalielagstiftningen NV- 00433-15). Det faktiska antalet anläggningar med återvinningsverksamhet där avfall upphör att vara avfall bedöms dock vara lägre än dessa 1 100 verksamheter, eftersom alla återvinningsverksamheter inte genomför alla steg i återvinningsförfarandet så att avfall upphör att vara avfall. Verksamheter som samlar in avfall Genom förslaget om ansvar för bygg- och rivningsavfall från hushåll (avsnitt 6.5) tydliggörs ansvaret för detta avfall. Eftersom omfattningen av det bygg- och rivningsavfall som kommunerna tar emot varierar har det i vissa kommuner utvecklats en marknad där privata avfallsaktörer riktar sina tjänster mot hushållen. Genom förslaget i propositionen kommer möjligheten för privata aktörer att ta emot bygg- och rivningsavfall från hushåll att vara begränsad till de fall där hushållen anlitar en yrkesmässig verksamhet och avfallet produceras i den yrkesmässiga verksamheten. De avfallsaktörer som erbjuder sådana tjänster direkt till hushåll kan därför i viss utsträckning komma att påverkas negativt av regleringen. I de flesta mer omfattande projekt anlitas dock en yrkesmässig verksamhet och i dessa fall finns möjlighet för andra än kommunen att samla in och hantera avfallet. Det är vidare tänkbart att kommunerna vill använda de tjänster som vissa avfallsentreprenörer erbjuder för att samla in bygg- och rivningsavfall från hushållen och att samarbeten mellan kommunerna och privata aktörer 2019/20:156 därmed kommer att utvecklas. Ett sådant område är t.ex. användningen av s.k. storsäckar som är vanligt förekommande för bygg- och rivningsavfall både från hushåll och verksamheter. Kommunerna är centrala aktörer på den svenska avfallsmarknaden och påverkas således av förslagen i propositionen. I den mån kommunerna be- driver verksamheter inom avfallsområdet påverkas verksamheter på samma sätt som privata verksamheter (se ovan). I detta avsnitt beskrivs konsekvenser som påverkar kommunerna som myndigheter. Den kommunala avfallshanteringen finansieras genom avfallstaxa som kommunerna kan ta ut med stöd av reglerna för renhållningsavgift. förslaget i propositionen om renhållningsavgift (avsnitt 10) tydliggörs och breddas förutsättningarna för vilka typer av åtgärder kommunerna kan finansiera med avfallstaxa. Det blir tydligt att kostnaderna för nödvändig infrastruktur och driften kan finansieras. Kommunen får även rätt att med- dela föreskrifter om att avgift ska betalas för åtgärder som kommunen vidtar i syfte att informera om avfallsförebyggande åtgärder och åtgärder som kommunen vidtar för att underlätta insamling och sortering av Förslaget om ansvar för bygg- och rivningsavfall (avsnitt 6.5) innebär att kommunerna är ansvariga för bygg- och rivningsavfall som inte produ- ceras i en yrkesmässig verksamhet. Många kommuner tar emot bygg- och rivningsavfall från hushåll vid kommunernas återvinnings- centraler, men i många kommuner finns en gräns för hur mycket bygg- och rivningsavfall som hushåll får lämna eftersom avfall som uppstår vid större åtgärder, t.ex. mer omfattande renoveringar, oftast inte räknas som hus- Tolkningen av när kommunen är ansvarig för bygg- och riv- ningsavfall från hushåll varierar mellan olika kommuner, vilket innebär att det varierar kraftigt i vilken mån kommunerna tar emot bygg- En gräns som många kommuner i praktiken använder för att bedöma när de är ansvariga för avfallet är om det är privatpersoner som lämnar avfallet. I de flesta sådana fall är det avfall som lämnas av privatpersoner inte producerat i en yrkesmässig verksamhet och avfallet kan i dessa fall även fortsättningsvis lämnas till kommunen. bedömer att det är lämpligt att sätta gränsen för ansvaret vid avfall som producerats i en yrkesmässig verksamhet utifrån skälet att det är relativt enkelt att kontrollera eftersom företagsbilar ofta kan identifieras på åter- vinningscentralerna, även om vissa kommuner upplever att det ändå kan vara problematiskt att avgöra detta i praktiken. Flera kommuner har därför infört olika administrativa system för att hushållen ska kunna identifiera sig vid besöken på återvinningscentralerna. Det är upp till kommunerna att avgöra hur de tar betalt för mottagandet av bygg- och rivningsavfall. Det är vanligt att kommunerna tar emot av- fallet vid sina återvinningscentraler och låter kostnaderna finansieras via den allmänna avfallstaxan från hela taxekollektivet. också att endast en begränsad mängd bygg- och rivningsavfall får lämnas utan extra kostnad, exempelvis genom ett högsta tillåtet antal besök på Även fortsättningsvis kan kommunerna själva bestämma hur mottagande och finansiering ska utformas. Om kommunerna tar ut en avgift vid insamlingstillfället kopplas kostnaden till den som faktiskt utnyttjar tjänsten. Det finns en risk att verksamheter kan försöka lämna sitt bygg- och rivningsavfall till kommunerna även om det producerats i en yrkesmässig verksamhet. Den problematiken finns och regeringen bedömer att den inte påverkas negativt av den föreslagna regleringen. Kommunerna har möjlighet och ett ansvar för att bedriva kontroll och tillsyn. Eftersom förslaget tydliggör ansvaret för bygg- och rivningsavfall bör förutsättningarna för tillsynen bli bättre. Många kommuner kommer att behöva se över och eventuellt göra justeringar i sin mottagnings- och behandlingskapacitet. Här kan förutsättningarna se olika ut, t.ex. beroende på om en kommun har tillgång till en avfallsbehandlingsanläggning eller inte. konstaterar att ökade mängder av bygg- och rivningsavfall medför utmaningar med kapaciteten på återvinningscentralen. Vidare förs fram att om bygg- och rivningsavfall som klassas som farligt avfall också ska kunna tas emot på kommunernas återvinningscentraler kommer det att få som konsekvens att återvinningscentraler som är anmälningspliktiga kommer att behöva söka tillstånd. Detta på grund av att mängden farligt avfall som lagras som en del av insamling (mellanlagras) kan hållas under de mängder som gäller för en C-verksamhet. Att gå från en anmälningspliktig till en tillsynspliktig verksamhet är en process som kan ta och innebär även betydande kostnader för en liten kommun. SKR anser mot bakgrund av de krav som kan komma att ställas på sortering att hanteringen kan bli mer utrymmeskrävande och svårare att organisera för vissa kommuner. Även om praktiska förutsättningar finns, kan det ta innan ändringar och utvidgningar kan genomföras. Regeringen föreslår därför en övergångsbestämmelse som syftar till att ge kommunerna tid att anpassa verksamheten efter de nya reglerna om bygg- och rivningsavfall (se avsnitt 14). Eftersom gällande regler är otydliga och tillsynsarbetet mot hushållen varit begränsat har det med största sannolikhet förekommit fall där privatpersoner har anlitat privata entreprenörer för att ta hand om bygg- och rivningsavfall där kommunen egentligen varit ansvarig för att ta hand om avfallet. En kommun kan behöva erbjuda sina invånare en motsvarande tjänst i syfte att underlätta för hushållen att lämna bygg- och rivningsavfall. Förslaget om uppgifter om avfall i kontrollplaner (avsnitt 8) innebär ändringar i reglerna om kontrollplaner. Det är och dess förvaltning vid en kommun som är ansvarig för att fastställa en kontrollplan, medan det är byggherren med stöd av en kontrollansvarig som upprättar planen. Kontrollplanen diskuteras i det tekniska samrådet och fastställs inför att kommunen ska meddela startbesked. bedömer att förslaget kommer innebära en stor ökning av den administrativa bördan för byggherrarna och byggnadsnämnderna. Regeringens bedömning är att de föreslagna reglerna berör samtliga kontrollplaner men i varierande utsträckning. Att granska och beakta den ytterligare informationen i kontrollplanerna kan kräva ökade arbetsinsatser för en kommun. Den utökade informationen i kontrollplanerna är dock mycket begränsad i förhållande till den övergripande processen för lov eller anmälan vid bygg- och rivningsåtgärder, och dessutom begränsad i förhållande till kontrollplanerna som helhet. Kommunerna kan ta ut en avgift för startbeskedet enligt själv- 2019/20:156 kostnadsprincipen. I de fall hanteringen av kontrollplanerna leder till ökade kostnader kan avgiften öka. Att låta byggherren ta fram en liknande plan för att förebygga och hantera avfall frikopplat från kontrollplansystemet bedömer regeringen skulle vara mer administrativt betungande för kommunerna eftersom det skulle medföra ytterligare en process. Tillsyn är ett viktigt verktyg för att se till att regler efterlevs och att önskad effekt och miljönytta kommer till stånd. Det bör finnas goda förutsättningar att bedriva ett effektivt tillsynsarbete vid verksamheter som samlar in och behandlar bygg- och rivningsavfall. Dessa är i jämförelse med avfallsproducenterna till antalet relativt få och i många fall är anläggningarna anmälnings- eller tillståndspliktiga. Tillsynen mot bygg- och rivningsverksamheter, dvs. avfallsproducenterna, bedrivs både enligt och . För ett effektivt tillsynsarbete är det en fördel om tillsynsverksamheterna samverkar och delar information med varandra. Informationen om avfallshantering i kontrollplanerna kan som exempel utgöra värdefull information för den tillsyn som bedrivs av avfallsregler. Tillsynsarbetet är resurskrävande, men kommunerna kan finansiera arbetet genom tillsynsavgifter för tillsyn enligt . Det kan också finnas ett behov av informationsinsatser från kommunernas sida för att säkerställa att berörda aktörer får information om de nya reglerna. konstaterar att utvidgningen av kraven på uppgifter om avfall i kontrollplanen sannolikt kommer att underlätta tillsynsverksamhet inom området. Den kommunala finansieringsprincipen och proportionalitetsbedömning Några av förslagen i propositionen riktar sig mot verksamhet och regeringens bedömning är att den kommunala finansieringsprincipen därmed är tillämplig. Eftersom det finns en möjlighet för kommunerna att ta ut en kostnadstäckande avgift för samtliga de uppgifter som föreslås i propositionen görs ingen ekonomisk reglering. I fråga om förslaget om kontrollplan (avsnitt 8) kan det även i vissa fall förväntas leda till ökad administrativ hantering vid kommunerna. Kommunerna har enligt möjlighet att ta ut en avgift för startbeskedet som kan innefatta kostnader för arbetet med kontrollplanerna. Förslaget om avfallsförebyggande åtgärder (avsnitt 9) innebär att får meddela föreskrifter om skyldighet för kommunerna att lämna information om avfallsförebyggande åtgärder. Kommunernas informationsinsatser kan finansieras med renhållningsavgiften i och med ändringarna som följer av förslaget om renhållningsavgift (avsnitt 10). Vissa av förslagen har påverkan på kommunernas ekonomi och handlingsutrymme. Regeringens bedömning är därför att förslagen har påverkan på det kommunala självstyret. Regeringens bedömning är dock att ändamålet med de nya förslagen inte kan uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingripande sätt än det som föreslås. Konsekvenser för statliga myndigheter Flera statliga myndigheter berörs av förslagen, företrädesvis genom att nya föreskrifter och vägledningar, inklusive tillsynsvägledningar behöver tas Det kan behövas informationsinsatser för att säkerställa att olika aktörer känner till och kan anpassa sina verksamheter till de nya reglerna. är den myndighet som berörs i störst utsträckning. Bland annat behöver ett antal föreskrifter tas fram eller ändras. vårdsverkets budgetunderlag för perioden –2022 bedömer myndig- heten att de sammantagna kostnaderna för föreskriftsarbete, information och vägledning kopplat till genomförandet av de reviderade EU-direktiven kommer uppgå till . behöva genomföras inom befintlig budgetram . dömer att omprioriteringar inom myndighetens verksamhet kan bli nöd- kommer att påverkas eftersom myndigheten vägleder om plan- och bygglagens kontrollplaner. Vägledningen behöver uppdateras i enlig- het med förslagen i propositionen. Länsstyrelserna är ibland operativa tillsynsmyndigheter på avfallsområdet i fråga om tillståndspliktig miljö- farlig verksamhet och behöver kunskap om de nya reglerna och se över hur de påverkar tillsynsverksamheten. Regeringen bedömer att uppgifter- na för och länsstyrelserna bör kunna genomföras inom befintliga Statliga myndigheter kan också beröras av förslagen i propositionen i egenskap av verksamhetsutövare. Regeringen bedömer att konsekvenser- na i dessa fall blir desamma som för övriga verksamhetsutövare. Miljövinsterna av att minska mängderna avfall eller tillvarata avfallet genom förberedelse för återanvändning, materialåtervinning eller i vissa fall energiåtervinning, kan vara betydande. råvaror minskar och så även resurskrävande förädlingsprocesser och trans- porter, vilka kan medföra betydande klimatutsläpp och annan negativ miljöpåverkan så som luftutsläpp, föroreningar av mark och vatten m.m. Generellt krävs mindre energi för att återvinna ett material än att utvinna det ur jungfrulig råvara. En mer effektiv användning av avfallet leder till att beroendet av importerade resurser minskar. kan i viss mån förväntas bidra till minskade avfallsmängder och att mer avfall behandlas högre upp i avfallshierarkin. Det är dock generellt svårt att uppskatta effekterna av förslagen i kvantitativa termer. Mängden avfall från bygg- och rivningsverksamhet utgör det näst största avfallsslaget i efter gruvavfall. Cirka en tredjedel av totalt produ- cerat avfall, gruvavfallet undantaget, ungefär , är bygg- och Av den del bygg- och rivningsavfall som inkluderas i mål- uppföljningen återvinns , att jämföra med målnivåerna till (Avfallsdirektivets målsättning enligt artikel 11.2 b och etappmålet om icke-farligt bygg och rivningsavfall i det svenska Mot bakgrund av de stora avfallsmängderna och den relativt låga återvinningsgraden finns en stor potential för minskade 2019/20:156 avfallsmängder och en från miljösynpunkt bättre avfallsbehandling. Regeringen bedömer att förslaget i propositionen om uppgifter om avfall i kontrollplaner (avsnitt 8) kommer att bidra till att minska avfallsmängderna och öka återvinningsnivåerna. kommun anser att förslaget är mycket positivt från ett resurshushållningsperspektiv. Information kan vara ett effektivt styrmedel i syfte att förebygga avfall. Genom förslaget om avfallsförebyggande åtgärder (avsnitt 9) får ta fram föreskrifter om hur kommunerna kan ge information om avfallsförebyggande åtgärder. Kommunerna ges också en möjlighet att via avfallstaxan finansiera åtgärder som kommunen vidtar för att underlätta insamling och sortering av återanvändbara produkter i syfte att minska mängden avfall från hushållen. Effektiv kommunikation om hur avfall kan förebyggas och åtgärder för att underlätta återanvändning har potential att minska avfallsmängderna. IVL tror att även om det leder till ökade avfallstaxor för invånarna så är det ett nödvändigt steg i en omställning till cirkulär ekonomi. Det är fortfarande väldigt mycket billigare med avfallstaxan för ett hushåll än den konsumtion som hushållet som regel har. 15.6Sociala och fördelningsmässiga konsekvenser Regeringens bedömning är att inga omfattande sociala eller fördelningsmässiga konsekvenser uppstår på grund av förslagen i propositionen. Något av förslagen kan dock innebära en viss påverkan. De förslag som bidrar till att farliga ämnen fasas ut kan förväntas bidra till att minska negativa hälsokonsekvenser som uppstår när människor och miljön utsätts för dessa ämnen. I fråga om reglerna för bygg- och rivningsavfall väntas också positiva effekter ur ett arbetsmiljöhänseende. En god avfallshantering och, i synnerhet vid rivningsåtgärder, kunskap om vilka material och produkter som kommer att bli avfall, bidrar till en bättre och säkrare arbetsmiljö. Ett par remissinstanser anser att de nya bestämmelser som införs kan ha positiva konsekvenser i fråga om jobbskapande. IVL tror att utökade verksamheter kopplat till möjligheten för kommunerna att avgiftsfinansiera avfallsförebyggande åtgärder (avsnitt 10) kan leda till fler arbetstillfällen. kommun anser att förslaget om uppgifter om avfall i kontrollplaner (avsnitt 8) även kan ge nya arbetstillfällen. Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av regleringen samt jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen De kostnadsmässiga och andra konsekvenser för de olika aktörer som be- rörs av de föreslagna bestämmelserna har redogjorts för ovan. direktivens bindande natur har ingen analys gjorts av alternativet att inte genomföra de nya kraven, utöver att det konstateras att ett försenat eller bristfälligt genomförande av EU-lagstiftning innebär att ett överträdelse- ärende initieras av kommissionen som ytterst kan resultera i en straffavgift och ett löpande vite tills bristerna åtgärdats. Bedömning av om regleringen överensstämmer Prop. med eller går utöver de skyldigheter som följer Regeringens bedömning är att förslagen överensstämmer med de skyldigheter som följer av medlemskap i . 15.9Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser De författningsförslag i denna proposition som syftar till att genomföra de ändringar som görs genom ändringsdirektiven avser endast sådana bestämmelser som ska vara genomförda av medlemsstaterna . I avsnitt 14 föreslås att bestämmelserna ska träda i kraft . För att ge kommunerna tid att anpassa verksamheten efter de nya reglerna om ansvar för bygg- och rivningsavfall föreslås en övergångsbestämmelse i avsnitt 14. Vad gäller speciella informationsinsatser finns ett behov av sådana för vissa av förslagen. Förslagen kommer att medföra behov av vägledningsinsatser från berörda myndigheter. 16.1Förslaget till lag om ändring i I paragrafen förklaras vad som avses med ord och uttryck som används i 14 kap. Förklaringen till termen hantering ändras på så sätt att ordet ”vara” läggs till. Med hantering avses således en verksamhet eller en åtgärd som innebär olika befattningar med en kemisk produkt, bioteknisk organism eller en vara. Vad som avses med en vara anges i 2 §. Förklaringen har betydelse vid tillämpningen av normgivningsbemyndigandena i 8 § 1, 2, 3, 4 och 8. Övervägandena finns i avsnitt 7. Paragrafen innehåller bestämmelser om när ett ämne eller föremål ska anses utgöra avfall. Den genomför artiklarna 3.1 och 5.1 i avfallsdirektivet. Ändringen i första stycket innebär att termen avfall har samma innebörd i hela . Ordet avfall finns t.ex. i 2 kap. 5 §, 9 kap. 6 §, 17 kap. 2019/20:156 4 a §, 22 kap. 1 och 25 a–25 c §§, 27 kap. 4 och 7 §§ och 29 kap. 1, 3, 4, 4 a, 8 och 9 §§. Tredje stycket tas bort. Ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om när avfall upphör att vara avfall införs i stället i nya 9 c §. Övervägandena finns i avsnitten 4 och 5. I paragrafen anges vad som avses med avfallsförebyggande åtgärder och återanvändning. Den genomför artikel 3.12 och 3.13 i avfallsdirektivet. Förklaringen av uttrycket avfallsförebyggande åtgärder ändras genom att uttrycket innehållet av farliga ämnen ersätter mängden skadliga ämnen. En avfallsförebyggande åtgärd kan således vara en åtgärd som syftar till en minskning av innehållet av farliga ämnen i material eller produkter. Med farliga ämnen avses ämnen som ska anses som farliga enligt och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven /548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 (CLP-förord- ningen). CLP-förordningen syftar till att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön samt fri rörlighet för ämnen, blandningar och föremål, bland annat genom att harmonisera kriterierna för klassificering av ämnen och blandningar. Enligt artikel 3 i CLP-förordningen ska ett ämne anses som farligt om det uppfyller kriterierna för fysikaliska faror, hälsofaror eller miljöfaror enligt delarna 2–5 i bilaga 1. Med skadliga ämnen enligt den nuvarande förklaringen avses inte endast sådana ämnen som klassas som farliga ämnen enligt kemikalielagstiftningen utan alla ämnen som är farliga för människors hälsa och miljön (prop. 2015/16:166 s. 45). Uttrycket farliga ämnen är därför snävare än skadliga ämnen. Ändringen innebär därför att färre åtgärder kommer att omfattas av detta led i förklaringen. De åtgärder som innebär en minskning av mängden skadliga ämnen som inte innebär en minskning av innehållet av farliga ämnen kan dock i vissa fall omfattas av det sista ledet, dvs. vara åtgärder som syftar till en minskning av de negativa effekter på människors hälsa och miljön som avfall kan ge upphov till. Även i det nämnda sista ledet görs en ändring som tydliggör att avfall inte alltid har negativa effekter på människors hälsa och miljön. Förklaringen av termen återanvändning motsvarar delvis nuvarande 4 § (se prop. 2015/16:166 s. 45 f. och 62). En ändring görs som innebär att det är produkter och komponenter som kan återanvändas. Uttrycket produkter eller komponenter omfattar inte naturligt förekommande, obehandlade material. Sådana material har inte någon funktion som de ursprungligen varit avsedda för. Det görs även en ändring som innebär att termerna avfallsförebyggande och återanvändning har samma innebörd i hela . Uttrycket avfallsförebyggande åtgärder finns t.ex. i 22 kap. 1 § 2. Ordet återanvändning finns t.ex. i 1 kap. 1 § 5, 22 kap. 25 § 8 och 27 kap. 5 §. Övervägandena finns i avsnitt 4. I paragrafen anges vad som avses med kommunalt avfall.