prop · H703110 · 2020-03-11 00:00:00 — Vikten av att ges insyn i utrikespolitiken har bl.a. kommit till uttryck i reglerna om att regeringen fortlöpande ska hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta som det behövs (10 kap. 11 § regeringsformen, RF). Den generella regleringen om insyn och inflytande redovisas i avsnitt 6. ges även direkt inflytande på vissa specifika områden, t.ex. på traktaträttens område och när det gäller insättandet av svenska väpnade styrkor, vilket behandlas nedan. 5.2Beslut om att lämna svenskt militärt stöd Av direkt betydelse för förutsättningarna att lämna operativt militärt stöd till annat land är bestämmelserna i 15 kap. RF om insättandet av svenska väpnade styrkor. Enligt 15 kap. 13 § första stycket RF får regeringen sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. I dessa fall disponerar regeringen ensam över rikets försvarsmakt; något beslut av krävs inte. Bestämmelsen är begränsad till försvaret av och medger alltså inte att regeringen beslutar om att sätta in rikets försvarsmakt för att möta ett angrepp mot en annan stat eller för att hindra kränkningar av en annan stats territorium. Regeringens förutsättningar att i övrigt – dvs. när det inte rör sig om sådana situationer som sägs i 15 kap. 13 § RF – sätta in svenska väpnade styrkor, inklusive att besluta om att sända sådana styrkor till andra länder, regleras i 15 kap. 16 § RF. Regleringen i 15 kap. 16 § RF innehåller inte någon begränsning av för vilket syfte eller i vilka situationer svenska väpnade styrkor får sättas in, inklusive sändas till andra länder. Bestämmelsen möjliggör alltså att svenska väpnade styrkor sätts in till stöd för annan stat. Nödvändigt är dock att på något sätt har medgett ett insättande. Medgivandet från kan ske i förväg genom att godkänt en internationell förpliktelse som för sitt fullgörande kräver ett insättande av svenska väpnade styrkor (15 kap. 16 § första stycket RF) eller antagit en lag som anger förutsättningarna för att regeringen ska få besluta om ett insättande (15 kap. 16 § andra stycket 1 RF). Någon internationell förpliktelse av det slag som avses i 15 kap. 16 § första stycket RF finns Däremot har bemyndigat regeringen att fatta vissa beslut Prop. 2019/20:110 om sändande av en väpnad styrka utomlands genom lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och lagen (1994:588) om utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete. Enligt den förstnämnda lagen får regeringen på begäran av eller enligt beslut som fattats av ställa en väpnad styrka om högst tretusen personer till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. Den sistnämnda lagen medger att regeringen fattar beslut om att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning inom ramen för internationella militära samarbeten. kan även för ett särskilt fall medge att svenska väpnade styrkor sänds till andra länder eller i övrigt sätts in (15 kap. 16 § andra stycket 2 RF). Beslut om att ska delta i en internationell militär insats enligt ett mandat från eller efter inbjudan från den mottagande staten sker regelmässigt efter det att regeringen inhämtat medgivande i det särskilda fallet. Som exempel kan nämnas deltagande i insatser i (se bl.a. prop. 2013/14:33, prop. 2014/15:13, prop. 2015/16:41, prop. 2016/17:33, prop. 2017/18:32 och prop. 2018/19:5), (se bl.a. prop. 2014/15:104, prop. 2015/16:40, prop. 2016/17:32, prop. 2016/17:127, prop. 2017/18:31, prop. 2018/19:6 och prop. 2019/20:28), (se bl.a. prop. 2010/11:111, prop. 2010/11:127 och prop. 2011/12:5) och (se bl.a. prop. 2013/14:189, prop. 2014/15:68, prop. 15/16:119, prop. 2016/17:128, prop. 2017/18:180, prop. 2018/19:69 och prop. 2019/20:29). Vad som redovisats ovan innebär att för att regeringen ska få besluta om att sätta in svenska väpnade styrkor för att bistå , t.ex. med att hindra kränkningar av finskt territorium, eller för att möta ett väpnat angrepp mot , krävs att fattar beslut om att medge det i det särskilda fallet. skulle dock i lag kunna bemyndiga regeringen att fatta sådana beslut. Andra former av militärt stöd än med väpnade styrkor, t.ex. som endast avser materiel, är inget som direkt regleras i regeringsformen. 9 kap. 8 § RF framgår att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar, med undantag för tillgångar som avser myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. kompetens när det gäller finansmakten enligt 9 kap. RF ska dock understrykas. Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än vad har bestämt (9 kap. 7 § RF) och det är som beslutar om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar (9 kap. 9 § RF). 5.3Beslut om att ta emot militärt stöd Regeringsformen innehåller inte några regler som direkt tar sikte på förutsättningarna för att ska kunna ta emot utländskt militärt stöd, inklusive i form av militära styrkor. Utgångspunkten är att det är regeringen som beslutar om utländsk stats tillträde till svenskt territorium. Regeringen har meddelat föreskrifter om utländsk stats tillträde till och verksamhet i i tillträdesförordningen (1992:118). För att förvaltningsuppgifter ska kunna överlåtas till en annan stat krävs Utgångspunkten enligt regeringsformen är att rättskip- ning och förvaltning i fullgörs av svenska myndigheter. dock möjligt enligt regeringsformen att överföra kompetens till utländska I 10 kap. 6 § RF regleras förutsättningarna för beslutanderätt inom EU-samarbetet. Vidare får, enligt 10 kap. 7 § RF, beslutanderätt som direkt grundar sig på regeringsformen i begränsad omfattning överlåtas utanför EU-samarbetet till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete eller mellanfolklig domstol. Av 10 kap. 8 § första stycket RF framgår slutligen att rättskipnings- eller förvaltningsuppgifter som inte direkt grundar sig på regeringsformen, i andra fall än de som avses i 6 §, genom beslut av även kan överlåtas till en annan stat, till en mellanfolklig organisation eller till en utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. att i lag bemyndiga regeringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en sådan överlåtelse. Uppgifter som inte innefattar myndighetsutövning får överlåtas genom beslut med enkel majoritet. uppgiften innefattar myndighetsutövning ska dock beslut fattas i den ordning som anges i 10 kap. 6 § andra stycket RF. 10 kap. 6 § andra stycket RF innebär att om uppgiften innefattar mynd- ighetsutövning krävs att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för det. Beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag (se 8 kap. 14 § RF). Uppgiften för rikets försvarsmakt, dvs. att möta ett väpnat angrepp mot och hindra kränkningar av svenskt territorium utgör inte uppgifter som direkt grundar sig på regeringsformen. Det står klart att det rör sig om förvaltningsuppgifter och att det därmed enligt 10 kap. 8 § RF är möjligt att överlåta till en annan stat att utföra dessa uppgifter, inklusive att delta i dess utförande. För att en utländsk stats militära personal ska kunna tilldelas maktbefogenheter gentemot civilbefolkningen som innebär inskränk- ningar i fri- och rättigheter enligt 2 kap. RF respektive ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden enligt 8 kap. 2 § RF, krävs sär- skild lagreglering om detta. Även sådana bemyndiganden till utländska styrkor fordrar beslut om överlåtelse av förvaltningsuppgift enligt 10 kap. 8 § RF. Det som redovisats ovan innebär att det krävs ett riksdags- beslut om överlåtelse av förvaltningsuppgift i det enskilda fallet för att finska styrkor ska kunna lämna militärt bistånd till genom att delta i uppgiften att antingen möta utländska fientliga styrkor med anledning av ett väpnat angrepp mot eller hindra kränkningar av svenskt har dock möjlighet att i lag bemyndiga regeringen att i särskilda fall besluta om överlåtelse av förvaltningsuppgift. sträckning det rör sig om överlåtelse av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning i den mening som anges i 10 kap. 8 § andra stycket RF ska beslut fattas i den ordning som anges i 10 kap. 6 § andra stycket Som (s. 108–110) funnit framgår det av för- arbetena till 10 kap. 8 § RF att begreppet myndighetsutövning, i den mening som används i lagrummet, inte är begränsat till endast myndighets- utövning mot en enskild. Begreppet myndighetsutövning i bestämmelsen ska enligt den utredning som lade fram förslaget avse ”uppgifter, vilkas utövande på ett ingripande sätt påverkar svenska – allmänna eller enskilda –intressen, och som därför ur suveränitetssynpunkt i princip bör förbehållas svenska organ” (SOU 1984:14 s. 93). Enligt den utredningen bör vidare tillämpningsområdet ”omfatta överföring inte bara av beslutanderätt, som kan användas för att dirigera svenska medborgares handlande, utan också av befogenheter, som kan brukas i syfte att påverka den svenska offentliga verksamheten” (SOU 1984:14 s. 93). Departementschefen delade utredningens bedömning och förordade att en regel infördes i enlighet med utredningens förslag (prop. 1984/85:61 s. 16). Vidare framgår det av betänkande att det, för att en överlåtelse av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning ska uppstå, har ansetts tillräckligt att en åtgärd som utgör myndighetsutövning tillåts utföras av en annan stats behöriga organ på svenskt territorium. Att myndighetsutövningen avser utövande av den utländska statens myndighet saknar betydelse. anser att det knappast kan ifrågasättas att utövandet av militära maktbefogenheter i försvaret av mot väpnade angrepp och mot territoriella kränkningar är sådana uppgifter som på ett ingripande sätt påverkar svenska – allmänna och enskilda – intressen och som därför ur suveränitetssynpunkt i princip bör förbehållas svenska organ. Att tillåta att stödjande utländsk militär på svenskt territorium går i strid med invaderande fiendesoldater eller använder vapenmakt för att hindra kränkningar av svenskt territorium borde mot denna bakgrund enligt vara att anse som en sådan överlåtelse som ska beslutas av i den ordning som anges i 10 kap. 8 § andra stycket RF. När det gäller mer begränsade samarbeten om utländskt militärt agerande på svenskt territorium, som inte innefattar utländskt direkt deltagande i stridigheter mot angripare eller annars användande av vapenmakt mot kränkande stat, gör dock bedömningen att beslut enligt den särskilda beslutsordningen inte torde behöva fattas. Regeringen instämmer i den bedömning som gör i detta avseende. De närmare förutsättningarna för ett operativt militärt samarbete, inklusive förutsättningarna för stöd, kan behöva regleras i överenskommelser mellan de samarbetande staterna. Det kan t.ex. röra sig om reglering av vilket värdlandsstöd den stat som mottar det militära stödet ska tillhandahålla de utländska styrkorna, vilken juridisk status den utländska militär personalen ska ha samt frågor om uppgifter, insatsregler och befälsrätt. Av 10 kap. 1 § RF framgår att det är regeringen som ingår överenskommelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Enligt 10 kap. 3 § första stycket RF krävs dock godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse som antingen förutsätter någon form av lagstiftningsåtgärd eller i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om. Av andra stycket framgår 2019/20:110 att godkännande av överenskommelsen ska följa samma beslutsordning som är föreskriven för beslutstypen i fråga. Enligt tredje stycket krävs även i andra fall godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock avstå från att inhämta godkännande, om rikets intresse kräver det. Regeringen ska då i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. Regeringen får enligt 10 kap. 2 § RF ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver eller medverkan. Befogenheter för regeringen att besluta om vissa former av operativt militärt stöd inom ramen för försvarssamarbetet med En ny lag om operativt militärt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet Regeringens förslag: En ny lag införs i vilken regeringen bemyndigas att inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet fatta vissa be- slut om att lämna respektive ta emot operativt militärt stöd. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till, tillstyrker utredningens förslag eller har inga invändningar mot förslagen men kommenterar inte det nu aktuella förslaget särskilt. forskningsinstitut pekar på försvarspolitiska samarbeten med andra länder än och anför att det vid kriser eller krig i vårt närom- råde med stor sannolikhet kan uppstå situationer som kräver beslut om givande eller mottagande av operativt militärt stöd från olika länder och att det därför kan finnas anledning att generalisera det regelverk som föreslås i betänkandet så att det även fungerar om stödet skulle handla om andra länder än . fört att lagstiftningen kan behöva ha ett bredare perspektiv än endast mili- Skälen för regeringens förslag I enlighet med vad som närmare redovisas i avsnitt 5 finns det redan i dagsläget legala förutsättningar för att besluta om att lämna och ta emot militärt stöd. Vissa former av militärt stöd kräver beslut När det gäller operativt militärt stöd krävs riksdagsbeslut dels för att sätta in svenska väpnade styrkor, inklusive att sända sådana styrkor till andra länder, dels för att utländska militära styrkor ska kunna bistå med att hindra kränkningar av och möta väpnade angrepp mot svenskt territorium, eftersom detta förutsätter beslut om att dessa förvaltningsuppgifter överlåts till de utländska militära styrkorna. Som framkommit är det möjligt för att i lag bemyndiga regeringen att fatta de nödvändiga besluten. Enligt regeringens bedömning finns det skäl att bemyndiga regeringen att fatta vissa sådana beslut inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet. Det svensk-finska försvarssamarbetet har en särställning genom sitt djup och omfattning. Försvarssamarbetet har bred förankring i . Något som särskiljer samarbetet med från övriga försvarssamarbeten är att det innefattar operationsplanering och förberedelser för ett gemensamt användande av civila och militära resurser i olika scenarier, bl.a. i händelse av territoriella kränkningar eller väpnade angrepp. Detta förutsätter att beslut om att ta emot och att lämna operativt militärt stöd kan fattas med mycket kort varsel. I betänkandet redogörs närmare för beslutsprocessen i och förutsättningarna för att skyndsamt ta beslut (avsnitt 4 och 5). Sammanfattningsvis gäller följande. I väcks ärenden vanligtvis genom förslag från regeringen, dvs. En proposition ges in till och anmäls vid ett kammarsammanträde efter att den blivit tillgänglig för ledamöterna. Vanligtvis följer en följdmotionstid , en bordläggning vid ett kammarsammanträde före hänvisning till utskott samt beredning och behandling i utskott. Utskottets betänkande ska anmälas i kammaren och bordläggas vid ett sammanträde innan ärendet avgörs. Betänkandet ska vara tillgängligt för ledamöterna före den dag då ärendet ska behandlas. Därefter kan beslut fattas i . Under vanliga förhållanden tar det åtminstone någon eller några månader från det att en proposition har lämnats in till till dess att har fattat beslut. Riksdagsbehandlingen av propositioner kan dock snabbas upp enligt bestämmelser i riksdagsordningen genom att beslutar om förkortad motionstid, omedelbar hänvisning till ett utskott utan föregående bordläggning och, på förslag från utskottet eller talmannen, om kortare tillgänglighet av ärenden innan avgörande. Genom att vidta sådana åtgärder kan tiden för ett ärende i i vissa fall kortas ned . Utredningen tar i betänkandet upp ett antal exempel på när propositioner från behandlats skyndsamt. Bland annat hänvisas till propositionerna angående svenskt deltagande i den militära insatsen i där beslut kunde fattas av tre eller efter det att propositionen hade avlämnats (prop. 2010/11:111, bet. 2010/11:UFöU3 och rskr. 2010/11:207; prop. 2010/11:127, bet. 2010/11:UFöU4 och rskr. 2010/11:308; samt prop. 2011/12:5, bet. 2011/12:FöU1 och rskr. 2011/12:3). Ärenden kan också väckas i genom att ett utskott lämnar förslag till genom ett utskottsinitiativ. Det bör framhållas att det krävs en majoritet i utskottet för detta. Genom ett utskottsinitiativ kan tiden för riksdagsbehandling förkortas i väsentlig mån. Till exempel finns det inte någon motionsrätt när ett utskottsbetänkande läggs fram efter ett utskottsinitiativ. Vidare har ett utskott möjlighet att lämna förslag om att ärendet får avgöras även om än förflutit sedan betänkandet blev tillgängligt för riksdagsledamöterna. I betänkandet konstateras sammanfattningsvis att det i ett enskilt fall, när ideala förhållanden råder, är juridiskt och teoretiskt möjligt att korta ned tiden för riksdagsbehandlingen till någon eller . framhålls i betänkandet är dock de olika bestämmelserna som möjliggör en snabbare beslutsprocess i alla undantagsregler från det ordi- Den tid det normalt tar för att fatta de beslut som krävs för att ska kunna lämna respektive ta emot militärt stöd inom ramen för det svensk-finska samarbetet kan riskera att omintetgöra effektiviteten i samarbetet och försvåra aktiveringen av den operativa planering och de förberedelser för ett gemensamt användande av militära resurser som ut- Eftersom det rör sig om ett långsiktigt samarbete med ett annat land som kräver kontinuerliga åtaganden och en hög grad av ömsesidig förutsebarhet är det inte heller lämpligt att göra effektueringen av sam- arbetet beroende av att löpande tar till vad som i grunden är extraordinära metoder för att förkorta beslutsförfarandet. understrykas att även om beslutsförfarandet i , när ideala förhål- landen föreligger, kan kortas till ett mindre antal dagar kan det många gånger ändå vara för att ett verksamt stöd ska kunna lämnas. Det är därför regeringens bedömning att det för att det svensk-finska för- svarssamarbetet ska kunna göras effektivt i praktiken finns anledning att bemyndiga regeringen att fatta de nödvändiga besluten i vissa fall. snitten 6.2–6.3 redovisar regeringen närmare i vilka fall bemyndiganden Som pekar på kan det vid kriser eller krig i vårt närområde uppstå situationer som kräver beslut om givande eller mottagande av operativt militärt stöd från olika länder. beredningen har i sin rapport (Ds 2019:8 s. 298) pekat på detta och angett att förmågan att kunna ta emot militärt stöd utomlands ifrån, utöver från , bör underlättas. Regeringen vill i detta avseende fram- hålla att det i enlighet med vad som redovisats ovan finns förutsättningar att fatta sådana beslut och att vad som krävs är att fattar beslut om överlåtelse av förvaltningsuppgift till annan stat. finnas skäl att bemyndiga regeringen att fatta vissa beslut om att ta emot respektive att lämna operativt militärt stöd även i förhållande till andra Utifrån det föreliggande beredningsunderlaget finns det dock inte förutsättningar att här ta ställning till i vilken utsträckning och i förhållande till vilka länder en sådan ordning vore motiverad. har även framfört att lagstiftningen kan behöva ha ett bredare perspektiv än endast militärt försvar. heten pekar på att hänvisningarna i förslagen till uppgifterna att möta ett väpnat angrepp respektive att hindra territoriella kränkningar utgör möjliga begränsningar och att det kan uppstå oklarheter om hur regeringens befogenheter ska tolkas när det råder oklarhet om vilka aktörerna är och incidenterna inte säkert omfattar fysiskt tillträde på marken, till sjöss eller i luften, t.ex. i ett scenario med s.k. hybridkrigföring som inleds med påverkansoperationer, inkluderande bl.a. informations- operationer, omfattande kriminalitet och sabotageliknande verksamhet. Regeringen vill i detta avseende framhålla att förslagen i betänkandet utgår från gällande lagstiftning avseende regeringens befogenheter att disponera över Försvarsmakten och från Försvarsmaktens författnings- Uppgifterna att möta väpnade angrepp respektive Prop. 2019/20:110 hindra kränkningar av svenskt territorium följer därav. Militärt stöd i dessa avseenden kan inbegripa sändande av svenska väpnade styrkor utomlands respektive överlåtelse av förvaltningsuppgift till finsk militär personal och det krävs därför bemyndiganden i lag för att regeringen ska kunna fatta sådana beslut. Huruvida omständigheterna i ett enskilt fall är sådana att ett väpnat angrepp eller en territoriell kränkning är för handen är en bedömningsfråga som ytterst regeringen har att pröva. Som pekar på kan det i vissa fall vara svårt att avgöra vad som hänt och vilken aktör som ligger bakom en viss åtgärd och därmed om det rör sig om en fråga för militära eller civila myndigheter att hantera. Det är dock en generell problematik som inte är begränsad till det svensk-finska försvarssamarbetet och som det inte är möjligt att behandla inom ramen för det nu aktuella lagstiftningsarbetet. Befogenhet för regeringen att sätta in svenska väpnade styrkor till stöd för Regeringens förslag: Regeringen ska ha befogenhet att på begäran av sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med inter- nationell rätt stödja med att hindra kränkningar av finskt terri- En förutsättning för regeringens bemyndigande ska vara att inte är i krig och att det inte råder en väpnad konflikt på finskt Regeringens bedömning: Svenskt stöd med väpnade styrkor för att bistå med att möta ett väpnat angrepp mot bör även i fortsättningen kräva ett medgivande från i det särskilda fallet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens lagförslag innehåller dock ingen begränsning av regeringens beslutsbefogenhet till situationer när inte är i krig och det inte råder en väpnad konflikt på finskt territorium. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till, tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag generellt men kommenterar inte det nu aktuella förslaget särskilt. rätt anger att det, mot bakgrund av att den aktuella typen av regerings- beslut måste fattas med skyndsamhet och innehålla en mängd olika detaljer kring uppdragets omfattning och förutsättningar, finns en risk för att beslutsprocessen blir sårbar och att det möjligen bör övervägas att låta detaljfrågor hanteras av en myndighet under regeringen. vidare att behovet av skyndsamhet vid beslut om att stödja för att hindra kränkningar av finskt territorium inte är lika tydligt som när det gäller situationer då är utsatt för ett väpnat angrepp och att det kan ifrågasättas om det är nödvändigt att regeringen fattar beslut utan att in- Tingsrätten har även efterfrågat ett förtyd- ligande av vad som avses med begreppet hindra kränkningar. universitet anser att begränsningen i utredningens lagförslag om att åtgär- den ska vara i enlighet med internationell rätt är överflödig och ser inget behov av att i författning påpeka att regeringens och andra myndigheters beslut ska vara rättsenliga – oavsett det handlar om svensk lag eller folkrättsliga förpliktelser. anser vidare att det är oklart om begreppet internationell rätt ska förstås på annat sätt än det mer vedertagna begreppet folkrätt. efterfrågar ett klargörande av vad som innefattas i begreppet väpnade styrkor och därmed vilken form av stöd som omfattas av regeringens bemyndigande enligt förslaget. Utredningens bedömning: Utredningen gör ingen bedömning i frågan om svenskt stöd med väpnade styrkor för att bistå med att möta ett väpnat angrepp mot även i fortsättningen bör kräva ett medgivande från i det särskilda fallet. Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan.