prop · H703109 · 2020-03-10 00:00:00 — För att det ska vara fråga om kamerabevakning krävs enligt 3 § att utrustningen inte ska manövreras på platsen. Det innebär att bevakning som sker med hjälp av handhållna kameror eller liknande faller utanför lagens tillämpningsområde. Begreppet kamerabevakning omfattar också avlyssning eller upptagning av ljud i samband med filmning. Även användning av separata tekniska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial, exempelvis användning av tekniska anordningar för att lagra inspelad film, omfattas. Vissa undantag från lagens tillämpningsområde anges i 5 §. Där framgår bl.a. att lagen inte gäller vid sådan hemlig kameraövervakning som är reglerad i eller lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. 4.4.2Viss kamerabevakning kräver tillstånd När krävs det tillstånd för kamerabevakning? Det har länge funnits ett krav på tillstånd för vissa typer av kamerabevakning. Tillståndskravet gäller endast om kamerabevakningen avser en plats dit allmänheten har tillträde (7 § kamerabevakningslagen). Det som avses är exempelvis gator, torg och parker samt transportmedel för allmänna kommunikationer och ankomst- och avgångshallar för passagerare som använder sådana transportmedel. Ytterligare exempel är utrymmen för allmänheten hos myndigheter, på vårdinrättningar och i simhallar. Vid införandet av kamerabevakningslagen bedömdes ett generellt krav på tillstånd inte vara förenligt med dataskyddsförordningen (prop. 2017/18:231 s. 50–53). Lagens tillståndskrav är därför begränsat. Kravet gäller för det första för myndigheter, dvs. samtliga statliga och kommunala organ, med undantag för samt kommun- och regionfullmäktige. Vissa brottsbekämpande myndigheter är dock numera undantagna från tillståndskravet (se avsnitt 4.4.3). För det andra gäller tillståndskravet för andra än myndigheter när kamerabevakning bedrivs vid utförande av sådana uppgifter av allmänt intresse som följer av lag eller annan författning, kollektivavtal eller beslut som meddelats med stöd av lag eller annan författning. För enskilda som inte utför uppgifter av allmänt intresse gäller således ingen tillståndsplikt. När det gäller begreppet uppgift av allmänt intresse uttalas i förarbetena att det rent språkligt kan antas avse något som är av intresse för eller berör många människor på ett bredare plan, i motsats till ett särintresse eller ett enskilt intresse. Vidare anges att begreppet i första hand träffar den typ av verksamheter som lika gärna hade kunnat bedrivas av statliga myndigheter, regioner eller kommuner. Tillståndskravet omfattar därmed exempelvis kamerabevakning inom hälso- och sjukvård generellt, dvs. oavsett vem som bedriver verksamheten, förutsatt att det rör sig om bevakning av utrymmen som allmänheten har tillträde till. Tillståndskravet omfattar också skolområden dit allmänheten har tillträde. Vidare anges i förarbetena att kamerabevakning av järnvägstrafik, kollektivtrafik och flygplatser i de allra flesta fall omfattas av tillståndskravet, oavsett drifts- och finansieringsform (prop. 2017/18:231 s. 61). När ska tillstånd till kamerabevakning beviljas? Förutsättningarna för tillstånd regleras i 8 § kamerabevakningslagen. Tillstånd ska ges om intresset av kamerabevakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Dessa två intressen ska alltså vägas mot varandra. För att bevakningsintresset ska kunna väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad är en första förutsättning att det finns en rättslig grund för kamerabevakningen i den tillämpliga dataskyddsregleringen, i första hand dataskyddsförordningen eller brottsdatalagen. Det ska därefter göras en helhetsbedömning av alla omständigheter i det enskilda fallet (prop. 2017/18:231 s. 142). Vid bedömningen av intresset av kamerabevakning ska det särskilt beaktas om bevakningen behövs för vissa angivna ändamål. Bland dessa finns intresset av att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksam- 2019/20:109 het eller utreda eller lagföra brott på en brottsutsatt plats eller på annan plats där det av särskild anledning finns risk för angrepp på någons liv, hälsa eller trygghet eller på egendom. Ett annat intresse som nämns i lagen är intresset av att förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller begränsa verkningarna av sådana störningar. Vid bedömningen av den enskildes intresse av att inte bli bevakad ska det särskilt beaktas hur bevakningen ska genomföras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes personliga integritet ska användas och vilket område som ska bevakas. Risken för integritetsintrång kan minska t.ex. om materialet inte spelas in, om teknik används som innebär att personer maskeras eller om kameran aktiveras först efter olika typer av larm, som exempelvis inbrottslarm eller överfallslarm, eller av vissa ljud. Vad ska en ansökan om tillstånd innehålla? En ansökan om tillstånd ska enligt 11 § vara skriftlig och göras hos Datainspektionen, som är tillsynsmyndighet enligt lagen. 1.uppgift om den som ska bedriva bevakningen och i förekommande fall den som ska ha hand om bevakningen för tillståndshavarens räkning, 2.uppgift om bevakningens ändamål, 3.en beskrivning av bevakningen, särskilt den utrustning som ska användas, var utrustningen ska placeras, det område eller typ av område som ska bevakas och de tider då bevakning ska ske, 4.en bedömning av behovet av bevakningen och bevakningens proportionalitet i förhållande till ändamålet, 5.en bedömning av riskerna för intrång i den personliga integriteten och en beskrivning av de åtgärder som planeras för att hantera riskerna, och 6.uppgift om de omständigheter i övrigt som är av betydelse för prövningen av ärendet. I vissa fall ska kommunen få yttra sig Innan tillsynsmyndigheten beslutar om tillstånd ska den kommun där bevakningen ska ske få tillfälle att yttra sig, om det av särskild anledning behövs ett yttrande. Detta framgår av 12 § kamerabevakningslagen. Tanken är att kommunen ska ges tillfälle att yttra sig bara i undantagsfall (prop. 2017/18:231 s. 74). Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att lokala synpunkter beaktas i tillståndsärendet när sådana kan vara av särskild betydelse. Ett exempel på detta är om ansökan gäller omfattande och varaktig kamerabevakning av centrala stadsdelar eller bevakning av en plats där flera kommunala evenemang väntas äga rum. Vad ska ett beslut om tillstånd innehålla? I ett beslut om tillstånd ska det anges vem som ska bedriva bevakningen och i förekommande fall vem som ska ha hand om bevakningen för tillståndshavarens räkning. Beslutet ska förenas med villkor om hur kamerabevakningen får anordnas. Villkoren ska bl.a. avse bevakningens ändamål, vilken utrustning som får användas och var den får placeras, det område som får bevakas och de tider då bevakning får ske. Detta framgår av 13 §. Där anges även att tillstånd får meddelas för en begränsad tid. Om förutsättningarna för ett tillstånd ändras får tillsynsmyndigheten . 2019/20:109 enligt 14 § besluta om nya villkor eller, om förutsättningarna för tillstånd är uppfyllda, återkalla tillståndet. beslut i frågor om tillstånd får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 4.4.3Det finns undantag från tillståndskravet Kamerabevakningslagen innehåller flera undantag från tillståndskravet. Enligt 9 § krävs inte tillstånd vid bevakning som sker i bl.a. brottsbekämpande syfte i en tunnelbanevagn, av en tunnelbanestation eller i ett parkeringshus. Tillstånd krävs inte heller i vissa fall vid bevakning som sker för att skydda en anläggning eller ett område som är ett skyddsobjekt, om bevakningen endast omfattar skyddsobjektet eller ett område i dess omedelbara närhet. Även vissa andra undantag regleras i paragrafen, bl.a. ett generellt undantag för kamerabevakning som bedrivs av , , och . I 10 § regleras vissa tillfälliga undantag från tillståndsplikten. Där anges bl.a. att kamerabevakning under vissa förutsättningar får ske under högst en månad vid bevakning som bedrivs av den som är räddningsledare enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. 4.4.4Upplysningsplikt för den som bevakar Upplysning om kamerabevakning ska enligt 15 § lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid bevakningen ska en särskild upplysning lämnas om detta. Det vanligaste sättet att uppfylla kravet på upplysning är genom tydlig skyltning i direkt anslutning till den plats som kamerabevakas. Andra sätt kan emellertid också vara tillåtna. Upplysningsplikten ersätter inte de allmänna regler om information som finns i dataskyddsförordningen. Sådan information kan lämnas på en skylt som upplyser om kamerabevakningen men kan också göras tillgänglig på något annat sätt, exempelvis genom en hänvisning till en webbsida. Vissa undantag från upplysningsplikten regleras i 16–20 §§. Upplysning behöver inte lämnas vid exempelvis automatisk hastighetsövervakning. Datainspektionen är tillsynsmyndighet enligt kamerabevakningslagen och prövar ansökningar om tillstånd. Vid sin tillsyn har Datainspektionen enligt 24 § de befogenheter som framgår av dataskyddsförordningen och brottsdatalagen med anslutande föreskrifter. Det betyder bl.a. att Datainspektionen kan förelägga den som bedriver bevakningen att vidta åtgärder, förbjuda fortsatt bevakning och besluta om sanktionsavgift. Sanktionsavgift får enligt 25 § tas ut bl.a. av den som bryter mot kravet på tillstånd, inte följer ett villkor i ett tillståndsbeslut eller bryter mot upplysningsplikten. När det gäller beslut om sanktionsavgift och avgiftens storlek hänvisar kamerabevakningslagen till dataskyddsförordningen och dataskyddslagen samt brottsdatalagen (26 och 27 §§). 2019/20:109 bestämmelser i kamerabevakningslagen eller av beslut som har meddelats med stöd av lagen kan den registrerade ha rätt till skadestånd enligt bestämmelserna i dataskyddsförordningen eller brottsdatalagen. Detta framgår av 28 §. Det ska inte krävas tillstånd i kollektivtrafiken och på flygplatser Ett undantag från tillståndskravet bör införas Regeringens bedömning: Det bör införas ett undantag från tillståndskravet i kamerabevakningslagen för bevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna instämmer i eller har inga invändningar mot bedömningen. Det gäller bl.a. Justitie- kanslern, ombudsmän (), , , Svensk kollektivtrafik, tågoperatörerna, SJ, Bussföretag, Nationella rådet för järnvägs- och kollektivtrafikskydd, Kommuner och Regioner, , Säkerhetspolisen, , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , kommun, , i (LO) och Service- och kommunikationsfacket () avstyrker eller är kritiska till införandet av ett undantag från tillståndskravet. De menar att ett slopat tillståndskrav riskerar att leda till otillåtna integritetsintrång, särskilt eftersom det medför ett ökat ansvar för aktörerna att själva se till att bevakningen är förenlig befarar också att material från kamerabevakning i kollektivtrafiken kan komma att användas i arbetsrättsliga tvister, även när sådan vidarebehandling inte är förenlig är tveksam till om bevakningsintresset väger tyngre än integritetsintresset i detta Datainspektionen framhåller att tillståndsplikten fortfarande fyller en Kravet på tillstånd har enligt Datainspektionen en preventiv verkan och innebär att enskilda kan utgå från att kamerabevak- ning sker i enlighet med lagen. Datainspektionen menar vidare att den administrativa bördan inte nödvändigtvis minskar, och att förfarandet inte med säkerhet blir snabbare, för att tillståndsplikten tas bort. Skälen för regeringens bedömning finns ett tillståndsundantag som bara gäller tunnelbanan Som framgår av avsnitt 4.4.2 omfattas kamerabevakning av järnvägstrafik, kollektivtrafik och flygplatser i de allra flesta fall av tillståndskravet i Undantag från detta krav gäller för bevakning i en tunnelbanevagn eller av en tunnelbanestation om bevakningen har till syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, förebygga, förhindra eller upptäcka olyckor eller begränsa verkningarna av inträffade olyckor (9 § 6 kamerabevakningslagen). Detta s.k. tunnelbaneundantag omfattar även områden innanför stationens spärrlinje som är avsedda för annan spårbunden trafik, exempelvis pendeltåg (prop. 2017/18:231 s. 147). När kamerabevakningslagen infördes framförde flera remissinstanser att undantaget för tunnelbanan borde utökas till att omfatta också annan trafik än tunnelbana. Regeringen uttalade då att även om det fanns goda argument för en sådan utvidgning saknades underlag för att behandla frågan (prop. 2017/18:231 s. 81). Tillståndskravet försvårar för aktörerna Av utredningens kartläggning framgår att kollektivtrafik- och flygplatsaktörerna anser att tillståndskravet gör det svårt för dem att använda kameror på ett effektivt sätt (SOU 2019:8 s. 75–119). Tillståndsförfarandet tar tid och kräver en omfattande administration. Att ta fram en komplett ansökan kan ta och när en ansökan väl har lämnats in tar tillsynsmyndighetens handläggning och prövning tid. Det kan ta innan en mer omfattande tillståndsansökan prövas. Beslut om tillstånd kan också överklagas, vilket innebär att det i vissa fall kan ta från ansökan till att ett tillståndsbeslut får laga kraft. Enligt utredningens kartläggning hämmar det tidskrävande och administrativt betungande förfarandet användningen av kamerabevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser. När det uppstår ett behov av kamerabevakning på en viss plats kan den aktör som vill påbörja bevakning inte alltid agera snabbt. Aktören är hänvisad till att upprätta en skriftlig ansökan och att därefter vänta på tillsynsmyndighetens beslut. Under den tiden kan förhållandena på platsen ändras så att kamerabevakning inte längre behövs, som ett nytt behov uppstår någon annanstans. Aktören får då upprätta en ny ansökan om tillstånd och på nytt avvakta tillsynsmyndighetens beslut. Utredningens kartläggning visar att vissa aktörer avstår från att ansöka om tillstånd till kamerabevakning, trots att de bedömer att sådan bevakning behövs. Det finns därmed en uppenbar risk för att kamerabevakning inte kommer till stånd i den utsträckning som är befogad. Tillståndskravet medför enligt kartläggningen också vissa praktiska gränsdragningsproblem i förhållande till bevakning som inte är tillståndspliktig. Bevakningsintresset är starkt i kollektivtrafiken och på flygplatser Både i kollektivtrafiken och på flygplatser samlas många personer på en liten yta. Stationer och terminaler är i många fall fria att vistas på för alla som vill. Resandet sker i princip alla tider och det är inte ovanligt att personer är berusade. Dessa omständigheter medför en ökad risk för brottslighet och ordningsstörningar. Såväl kollektivtrafiken som flygplatser utgör också potentiella mål för terrorattentat. kollektivtrafik och flygplatser användas av gärningspersoner som vill ta sig till eller från en brottsplats, även om själva brottet inte har begåtts där. Av utredningens kartläggning framgår att kollektivtrafik- och flygplatsaktörerna upplever ett stort behov av kamerabevakning i sina verksamheter. Brottsutsattheten och risken för olyckor och ordningsstörningar är enligt aktörerna ett stort problem. I kollektivtrafiken förekommer problemen inte bara i tunnelbanan utan också på bl.a. bussar och tåg, med tillhörande hållplatser och stationer. Enligt utredningens kartläggning består brottsligheten i kollektivtrafiken av bl.a. misshandel, tillgreppsbrott, sexuella ofredanden och skadegörelse. Även på flygplatser förekommer enligt aktörerna brottslighet, t.ex. tillgreppsbrott. Den nu nämnda brottsligheten drabbar naturligtvis i första hand resenärerna. Även personer som vistas på stationer, terminaler och andra knutpunkter i annat syfte än att göra en resa kan dock drabbas. Sådana syften kan vara att ta del av det serviceutbud som finns på en station eller att ta sig från en del av ett samhälle till en annan genom att använda gångtunnlar i anslutning till en tågstation. Tåg- och bussoperatörer har också betonat att anställda är en utsatt arbetsgrupp. Hot, kränkningar och våld mot personal förekommer i stor utsträckning och har på vissa platser kommit att bli ett normalt inslag i arbetsdagen. Kartläggningen visar vidare att problemen med brottslighet i och kring kollektivtrafiken inte är begränsade till storstäderna. Även i mindre städer finns platser och sträckor i kollektivtrafiken där brottslighet är vanligt förekommande. Utöver problem med brottslighet och ordningsstörningar är risken för olyckor påtaglig i både kollektivtrafiken och på flygplatser. Det kan handla om olyckor relaterade till självmordsförsök, obehörigt spårbeträdande, fall från plattformar eller av- och påstigning på fordon. På flygplatserna kan det röra sig om risker relaterade till flygplanens rörelser på marken eller risker i samband med tankning. Den samlade problembilden gör behovet av kamerabevakning påtagligt i kollektivtrafiken och på flygplatser. Utredningens kartläggning visar att aktörerna inom dessa områden upplever att kamerabevakning gör stor nytta i verksamheterna. De beskriver dels att bevakningen ökar tryggheten för resenärer och personal, dels att den i viss mån leder till minskad brottslighet och minskade ordningsstörningar. Vidare poängterar de att verkningarna av brott och ordningsstörningar kan minimeras genom bevakning i kombination med andra insatser och att bevakning kan bidra till att förebygga och hantera olyckor. Dessutom kan material från kamerabevakning vara till stor nytta vid utredning och lagföring av brott. Sammanfattningsvis finns det alltså ett starkt bevakningsintresse i kollektivtrafiken och på flygplatser. Integritetsskyddet kan upprätthållas även utan ett tillståndskrav Som några remissinstanser, bl.a. Datainspektionen, framhåller har tillståndskravet vissa fördelar. För den enskilde innebär kravet på tillstånd framför allt att han eller hon kan vara säker på att behovet av bevakningen har prövats av tillsynsmyndigheten och bedömts väga tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. För aktörerna kan det vara en fördel att få ett klart besked från tillsynsmyndigheten att rätta sig efter i stället för att riskera invändningar och tillsynsprocesser efter det att bevakningen har påbörjats. De negativa effekterna av tillståndsplikten som beskrivs ovan är dock betydande och hämmar användningen av kamerabevakning inom kollektivtrafiken och på flygplatser. Som framgår ovan är det i stor utsträckning de enskilda som visserligen kan komma att bli föremål för kamerabevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser men som riskerar att drabbas av den brottslighet som bevakningen syftar till att motverka. Detta innebär att integritetsintresset får anses mindre starkt (prop. 2017/18:231 s. 70). Minskad brottslighet och ökad trygghet medför dessutom, som bl.a. Justitiekanslern påpekar, ett förstärkt integritetsskydd för den som slipper att utsättas för brottsliga angrepp. Det står vidare klart att de allmänna regler som gäller för behandling av personuppgifter ger ett starkt skydd för den personliga integriteten vid kamerabevakning (se avsnitt 4.2). Reglerna innebär bl.a. att all bevakning som medför att personuppgifter behandlas måste vila på en rättslig grund och ske för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål. Om bevakningen kan antas medföra särskilda risker för intrång i den enskildes personliga integritet ska konsekvenserna för skyddet av personuppgifter bedömas innan kamerabevakningen påbörjas. Om konsekvensbedömningen visar att det finns en särskild risk för integritetsintrång eller om typen av behandling innebär särskild risk för intrång ska den ansvariga aktören samråda med tillsynsmyndigheten innan bevakningen påbörjas. Till detta kommer bestämmelser om exempelvis behandling för nya ändamål, rättelse, uppdatering och radering, längsta tid som personuppgifter får behandlas och tekniska och organisatoriska skyddsåtgärder. Vidare innehåller kamerabevakningslagen regler om krav på upplysning om kamerabevakning (15 §) samt om tystnadsplikt för den som tar befattning med uppgifter som inhämtats genom kamerabevakning (22 §). Enligt 32 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller dessutom sekretess för sådan uppgift om en enskilds personliga förhållanden som har inhämtats genom kamerabevakning som avses i kamerabevakningslagen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider. Det finns också en oberoende tillsynsmyndighet, Datainspektionen, som kontrollerar att dataskyddsregleringen och kamerabevakningslagen följs. har också tydliga befogenheter att ingripa, ytterst genom sanktionsavgifter, om bestämmelserna inte följs. Det kan således konstateras att det finns en reglering som ger ett effektivt integritetsskydd både vad gäller själva kamerabevakningen och den efterföljande hanteringen av inspelat material. Regeringen anser därför, till skillnad från bl.a. och LO, att ett starkt skydd för den enskildes personliga integritet kan upprätthållas även om tillståndsplikten för denna typ av kamerabevakning tas bort. Regeringen delar mot den bakgrunden inte heller Sekos oro för att material från kamerabevakning i kollektivtrafiken kan komma att användas som bevisning i arbetsrättsliga tvister i strid med dataskyddsregleringen om tillståndsplikten tas bort. 2019/20:109 Ett tillståndsundantag bör införas Det kan konstateras att tillståndskravet medför flera problem för kamerabevakning inom kollektivtrafiken och på flygplatser. Dels kan tillståndsförfarandet vara tidskrävande och ta stora resurser i anspråk, dels hindrar kravet på tillstånd att bevakning kan användas på ett flexibelt sätt. Dessutom finns det vissa gränsdragningsproblem i förhållande till bevakning som inte är tillståndspliktig. Dessa problem hämmar användningen av kamerabevakning. Vidare är bevakningsintresset både i kollektivtrafiken och på flygplatser som framgår ovan starkt. Den problembild med brottslighet och olycksrisker som har ansetts motivera ett tillståndsundantag för tunnelbanan är framträdande även i övrig kollektivtrafik och på flygplatser. Kamerabevakning används också i stor utsträckning på dessa platser och människor kan alltså förvänta sig att bli bevakade när de befinner sig där. Vidare kan, som regeringen framhåller ovan, ett starkt skydd för den enskildes personliga integritet upprätthållas även om tillståndsplikten för denna typ av kamerabevakning tas bort. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att ett undantag från kravet på tillstånd för bevakning i kollektivtrafiken och på flygplatser bör införas. Regeringens förslag: Tillstånd till kamerabevakning ska inte krävas vid bevakning 1.i ett färdmedel som används i kollektivtrafik på väg, järnväg, vatten, spårväg eller i tunnelbana, 2.av ett stations-, terminal- eller hållplatsområde avsett för resande med kollektivtrafik på väg, järnväg, vatten, spårväg eller i tunnelbana, 3.av en plats vid järnvägs-, spårvägs- eller tunnelbanespår, eller 4.av ett flygplatsområde. Undantaget från tillståndskravet ska gälla om bevakningen har till syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, förebygga, förhindra eller upptäcka störningar av allmän ordning och säkerhet eller olyckor eller begränsa verkningarna av sådana störningar eller inträffade olyckor. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Det gäller bl.a. Justitiekanslern, ombudsmän (), , tågoperatörerna, , , Nationella rådet för järnvägs- och kollektivtrafikskydd, , , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , kommun, och kommun.