prop · H703128 · 2020-03-26 00:00:00 — regelverk gav försäkringsförmedlare rätten att självmant återkalla sitt tillstånd under pågående tillsyn. Ett antal undersökningar var därför tvungna att avslutas innan undersökningen nått i mål, vilket ledde till en ineffektiv tillsyn. Med de nya regelverken är detta åtgärdat och avser att återigen genomföra tillståndsundersökningar på detta område.73 73E-post från , . 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.3 Tillsynen av konsumentskyddet Utöver att har mål och krav samt en uttalad strategi för tillsynens inriktning är det givetvis centralt att strategin tillämpas så att eventuella problem fångas upp och åtgärdas. Det är vidare av betydelse att mål och krav samt även effekten av vidtagna åtgärder följs upp och utvärderas. Den operativa tillsynen består av ett antal ömsesidigt sammanhängande aktiviteter. Figur 5 är ett försök att schematiskt illustrera de vanligaste aktiviteterna inom tillsynen och flödena dem emellan.74 Källa: samt egen bearbetning. 5.3.1 Inriktning och planering Inom ramen för konsumentskyddsområdets inriktning och planering sker en omvärldsbevakning och analys för att identifiera nya risker och frågeställningar. Omvärldsbevakning utgör tillsammans med tidigare erfarenheter och iakttagelser underlag till den riskanalys som görs inom konsumentskyddsområdet. Resultatet från riskanalysen, som består av identifiering av de fem till tio mest prioriterade riskerna, ligger sedan tillsammans 74Indelningen i områdena Övergripande analys, Löpande tillsyn, Undersökningar och Sanktioner bygger framförallt på det logiska flödet mellan dessa aktiviteter, men grundar sig även på indelningen av tidredovisning. R I K S R E V I S I O N E N K O N M N K Y D D P Å D N A N L L A O M Å D med kravet om en heltäckande tillsyn och myndighetens övergripande verksamhetsplan till grund för verksamhetsområdets verksamhetsplan.75 I tabell 2 framgår en sammanställning av de risker som riskanalysen pekat ut inom konsumentskyddsområdet . Flera riskområden återkommer mellan åren. En genomgång av konsumentskyddsrapporter visar att vissa riskområden har uppmärksammats då rapporten publicerades för första gången.76 I bilaga 2 ges en beskrivning av åtgärder kopplade till några av riskområdena. Källa: Konsumentskyddsavdelningens risktablåer –2018 och bearbetning. osund kreditgivning/överskuldsättning. E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.3.2 Löpande tillsyn, undersökningar och sanktioner Alla företag och marknader under tillsyn är föremål för en regelbunden och rutinmässig löpande tillsyn.77 Den löpande tillsynen handlar både om att analysera och följa den information (data) som rapporteras till myndigheten och att ha kontakt med företag och andra aktörer för att kunna följa utvecklingen av deras risker liksom förändringar som görs inom företag, marknader och produkter. Den löpande tillsynen ger möjlighet att på ett tidigt stadium upptäcka risker och förebygga problem. De löpande tillsynsaktiviteterna mynnar ut i skiftande resultat. Resultaten kan utgöra underlag till riskidentifieringsprocessen, till enskilda undersökningar och till konsumentskyddsrapporten. De kan också sammanfattas i interna promemorior med olika ämnen beroende på vad som upptäckts. Någon samlad resultatsammanställning görs dock inte.78 För att hitta information som normalt sett inte framkommer i den löpande tillsynen använder undersökningar. Undersökningarna följer en förutbestämd process som alltid avslutas med att en eller flera sekretessbelagda slutskrivelser delas med företaget eller de företag som varit föremål för undersökningen.79 Vid behov innehåller slutskrivelsen rekommendationer eller en plan om rättelser från företaget. I dessa fall kan en uppföljningsundersökning bli aktuell , men det är inget krav. I enstaka fall, då regelöverträdelserna är grova eller företaget inte avser att vidta rättelse eller följa rekommendationer, går undersökningen vidare till sanktionsprocessen. Utöver undersökningar av enskilda företag görs kartläggningar och tematiska undersökningar av bland annat produktområden och olika företagskategorier. har efterfrågat uppgifter om i vilken utsträckning undersökningar leder fram till rekommendationer eller åtgärdsplaner och hur stor andel av företagen som vidtar åtgärder. för ingen statistik över detta 77Den löpande tillsynen utgörs dels av en kontinuerlig övervakning av riskutvecklingen, dels av en uppföljning av att företag och marknadstransaktioner uppfyller de regler och krav som ställs. Basen utgörs både av den löpande inrapporteringen av finansiella och andra data som aktörerna enligt lag måste lämna till och av den analys som gör utifrån detta material. Det kan handla om att följa upp att företagen följer reglerna för kapitaltäckning eller solvens, har bibehållet startkapital och inte har några otillåtet stora exponeringar. Den löpande tillsynen består också i alla de kontakter som löpande har med företag och andra. , Tillsynsstrategi, 2014, s.9. 78E-post från , . 79Finansinspektionen, PM Processbeskrivning för undersökningsprocessen, dnr.19–11303. R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T men har uppfattningen att företagen i stor utsträckning följer rekommendationerna.80 I årsredovisning redovisas resultatet av den heltäckande tillsynen genom uppgifter om andelen företag som blivit föremål för riktade tillsynsåtgärder och antalet undersökningar, tillståndsprövningar och sanktioner fördelat på olika företagskategorier.81 I tabell 3 återges redovisning för åren 2016–2018 för de företagskategorier som verksamhetsområdet hade ansvar för. Tabell 3 Riktade tillsynsaktiviteter 2016–2018 Källa: Tabell 8 och 9 i årsredovisning och verksamhetsplan samt sammanställning av tabell 8 och 9. Av tabellen framgår att antalet undersökningar har varierat kraftigt mellan åren och att andelen undersökta företag motsvarar antal undersökningar . överensstämmer dock inte antalet undersökningar med andelen företag som träffats av en tillsynsinsats. En förklaring till detta är att andelen företag som berörs av en tillsynsaktivitet inte bara omfattar undersökningar utan även tillsyn enligt översyns- och utvärderingsprocessen, 80Uppfattningen bygger på att har möjlighet att följa upp vidtagna åtgärder i den riskbaserade tillsynen. Erfarenheten är att följsamheten är god för de synpunkter och rekommendationer som lämnats i tillståndsärenden och slutskrivelser. E-post från , . 81Se exempelvis tabell 8 och tabell 9 i Årsredovisning 2018. Här bör noteras att aktiviteter inom den löpande tillsynen inte nödvändigtvis utgör grund för att räknas som en aktivitet inom den heltäckande tillsynen. 82Andel företag som träffas av en tillsynsaktivitet utgörs av de företag som är föremål för minst en undersökning, en tillsyn enligt översyns- och utvärderingsprocessen, en tillståndsprövning eller en sanktion i förhållande till det totala antalet företag i respektive företagskategori. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tillståndsprövningar och sanktioner samt att en undersökning kan beröra flera företag.83 För att förstå redovisningen bättre har tagit del av de underlag och den modell som ligger bakom redovisningen.84 visar underlagen att de 340 undersökningarna som redovisas i tabellen i själva verket består av 12 tillsynsinsatser riktade mot enskilda företag och 4 kartläggningar.85 Redovisningen anger sålunda antalet företag som varit föremål för en riktad tillsynsaktivitet och inte antalet undersökningar. Dessutom utgörs underlaget inte bara av undersökningar utan även vissa kartläggningar och möten.86 möjliggör inte underlagen en likartad analys. En jämförelse med konsumentskyddsrapporterna visar dock att tabellen vare sig beskriver antal undersökningar eller antalet undersökta företag, utan består av en blandning av antal undersökningar och antal undersökta företag.87 83Det sammanlagda antalet tillsynsaktiviteter enligt redovisning för åren 2016–2018 för aktiviteterna tillsyn enligt översyns- och utvärderingsprocessen, tillståndsgivning och sanktioner för företagskategorier i tabell 3 ovan är litet i förhållande till antalet undersökningar och uppgår sammanlagt till 37. , Årsredovisning 2018, tabell 9. 84Excelfil över Tillsynsaktiviteter 2014–2017 och Tillsynsaktiviteter 2018 samt Återrapportering av tillsynsinsatser (FI dnr 19–2637). 85De riktade undersökningarna fördelade sig enligt följande: 1 stycken Bank, 2 stycken Värdepappersföretag, 3 stycken Betal- eller e-penningföretag, 3 stycken Fondbolag och 3 stycken AIF-förvaltare. Genom att jämföra statistiken med årsredovisning och konsumentskyddsrapport går det att härleda att dessa kartläggningar var: •Kartläggning av rådgivningsmarknaden (FI tillsyn 2019 nr 11, dnr 18–6422): 76 stycken Värdepappersföretag och 5 stycken Bank. •Kartläggning av försäkringsförmedlares ersättning (dnr 18–19037): 163 stycken Försäkringsförmedlare, 3 stycken Värdepappersföretag, 1 stycken . •Hållbarhetsinformation i fonder (FI analys nr 7, dnr 18–9981): 38 stycken Fondbolag, 44 stycken AIF-förvaltare. •Konsumentkreditinstitutens anpassning till skärpta regler i konsumentkreditlagen (dnr 18}18948): 14 stycken . 86Enligt den modell som tillämpar för att redovisa den heltäckande tillsynen kan i att kommunicera med företag (till exempel kartläggningar) inkluderas. Även möten med företaget inom ramen för den löpande tillsynen kan medräknas. En kartläggning följer inte formella undersökningsprocess och avslutas inte med någon sekretessbelagd slutskrivelse. Kartläggningar tidredovisas också som en löpande tillsynsaktivitet och inte som 87Exempelvis förklaras det höga andelsvärdet undersökta försäkringsförmedlare av att en av de två redovisade undersökningarna utgjordes av en kartläggning av 181 försäkringsförmedlares utbildningsnivå. består de redovisade 38 undersökningarna av betal- och e-penningföretag bland annat av en kartläggning av 29 stycken betal- och e-penningföretag inför införandet av det nya betalningsdirektivet (PSD 2). Redovisningen av försäkringsförmedlare beskriver alltså antal undersökningar medan redovisningen av betal- och e-penningföretag beskriver antal undersökta företag och inte antal undersökningar. R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T Redovisningen utgörs även av både kartläggningar och undersökningar. En förutsättning för att bedöma hur väl lever upp till kravet på en heltäckande tillsyn är att redovisningen är konsekvent och tillämpas på ett likvärdigt sätt mellan olika företagskategorier och år. För att bedöma kvalitén och innehållet i tillsynen är det även värdefullt att kunna skilja på de olika typer av tillsynsaktiviteter som myndigheten genomfört. Det är en stor skillnad om ett företag deltagit i en enkätundersökning i samband med en kartläggning av en viss produkt eller tjänst jämfört med om företaget varit föremål för en riktad tillsynsundersökning avseende eventuella brister i regelefterlevnaden. En annan förutsättning för att följa upp om nuvarande mål för den heltäckande tillsynen uppnås är att det av underlagen framgår om samma företag ingår Enligt är det därför nödvändigt att hålla reda på vilka företag som blivit föremål för en tillsynsaktivitet och när de blev föremål för den. för dock ingen samlad dokumentation över detta, men menar att tillsynsteamen har god kännedom och att det är sökbart i till exempel diariet på företag, där alla ärenden som inkluderar företaget finns.88 menar att det är svårt att bedöma om alla företag blir föremål för en riktad tillsynsaktivitet med viss periodicitet i frånvaro av en mer systematisk uppföljning. De företag som ingår i underlaget för den heltäckande tillsynen väljs primärt ut utifrån de risker som framkommer från den riskbaserade tillsynen och inte för att uppfylla kravet för den heltäckande tillsynen.89 En genomgång av konsumentskyddsområdets tidredovisning pekar på att relativt lite resurser används till undersökningar. Av figur 6 framgår att tillsynen 2018 i huvudsak bestod av löpande tillsyn (, vilket motsvarande cirka av tillsynen) och endast i begränsad omfattning av undersökningar (, eller motsvarande ). Vidare framgår att andelen resurser som lagts på undersökningar inom området har halverats . I budgetunderlagen har äskat i extra medel för ambitionshöjningar av konsumentskyddstillsyn, då myndigheten anser att det bland annat behöver bedrivas mer undersökningar inom konsumentskyddsområdet.90 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Källa: Månadsuppföljning för verksamhetsområde Konsumentskydd 2016–2018. Utifrån de brister i nuvarande styrning, uppföljning och redovisning av den heltäckande tillsynen samt de resursutmaningar som framgår ovan, finns det anledning att fundera över motiven för den heltäckande tillsynen. Genom att ställa krav på en heltäckande tillsyn finns det risk att resurser läggs på tillsynsaktiviteter som inte tar sin utgångspunkt i konsumentskyddsrelaterade problem. är det väsentligt att det bakomliggande syftet för den heltäckande tillsynen, att alla företag ska behandlas lika och känna ansvar för att följa reglerna, uppnås. Enligt internt uppställda mål ska samtliga risker som identifieras i riskanalysen adresseras. För att bringa klarhet i om målet uppnås, men även för att få klarhet i vilka kartläggningar och tematiska eller enskilda undersökningar som genomfört med utgångspunkt i de risker som identifierats, har ombetts att presentera en sammanställning över detta. I likhet med situationen för den heltäckande tillsynen görs inte någon fullständig sammanställning som tydliggör sambanden mellan risker, genomförda tillsynsåtgärder och undersökta företag . För att få en bild över sambandet mellan identifierade risker och vidtagna åtgärder inom konsumentskyddsområdet har istället tagit del av riskanalyser för åren 2014–2018 och verksamhetsplaner för åren 2016–2018. Av underlagen framgår bland annat vilka åtgärder som planeras, men även delvis vilka åtgärder som genomförts. Tillsynsinsatser är det vanligaste R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T åtgärdsförslaget tätt följt av förslag på nya eller förändrade regler. Förslag på kommunikationsaktiviteter är också vanligt förekommande. Därutöver finns förslag på analyser och att vissa risker bör uppmärksammas i samband med tillståndsprövning. Till alla identifierade risker finns det förslag på åtgärder som kräver insatser från sida.91 Regelverksförändringar samordnas ofta med kommunikationsinsatser för att förklara kommande förändringar och svara på branschens frågor. Det är också vanligt att regelförändringen följs av tillsynsinsatser för att utvärdera regelefterlevnaden. Ett annat mönster är att identifieringen av nya risker ofta efterföljs av en övergripande kartläggning. Underlagen från kartläggningen ligger sedan till grund för tematiska eller riktade undersökningar. Ofta föreslås sedan att erfarenheterna från kartläggningarna och tillsynsinsatserna kommuniceras med branschen genom olika rapporter eller informationsmöten. För att illustrera åtgärder och dynamiken i den riskbaserade tillsynen beskrivs hanteringen av riskområdena olämplig rådgivning, osund kreditgivning och innovativa och oreglerade produkter samt klagomålshantering i bilaga 2. Genom att jämföra riskanalyserna med konsumentskyddsrapporterna framgår de huvudsakliga åtgärder som har genomförts och redovisning av den riskbaserade tillsynen. Genomgången visar att den riskbaserade tillsynens effekt inte utvärderas. Exempelvis finns inte någon sammanställning av rekommendationer till, ingripanden mot eller åtgärder från företagen som en följd av tillsynsundersökningar.92 Uppföljning ger därmed inte någon fullständig bild över vilka åtgärder myndigheten vidtagit till de olika riskerna . Även om den riskbaserade tillsynen inte utvärderas används tillsynen för att uppskatta företagens regelefterlevnad inom en hel företagskategori genom kartläggningar och tematiska tillsynsundersökningar. Det finns också exempel på att tillsynen har använts för att värdera företagens anpassning till nya regler. Vid ett fåtal tillfällen har den riskbaserade tillsynen även använts för att värdera effekten av nya regler.93 Det finns också exempel då konsumentundersökningar har använts för att utvärdera effekten av regelförändringar och produktingripanden, men detta är ovanligt.94 91Risken kring inlåning till inlåningsföretag utgör ett undantag. att myndigheten har gjort vad som är möjligt inom sitt mandat genom att vid ett flertal tillfällen kommunicera ståndpunkten att endast företag som har tillstånd som bank eller kreditmarknadsbolag ska få ta emot inlåning från konsumenterna. 92Riksrevisionen har efterfrågat en sammanställning av utfallet av undersökningar, men någon sådan förekommer inte. 93Detta möjliggörs genom att en tillsynsundersökning genomförs både innan och efter det att de nya reglerna trätt i kraft. 94Exempelvis användes fokusgruppsintervjuer i samband med kartläggningen av fonders hållbarhetsinformation (FI-tillsyn 2018 nr 6). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Genomgången visar också att det i vissa sammanhang är oklart på vilken grund föreslagna åtgärder eller beteendeförändringar vilar. Det är inte alltid tydligt om förslag följer av det befintliga regelverket eller om de snarare uttrycker önskan om ett förändrat beteende. Denna synpunkt har också framkommit vid intervjuer med branschföreträdare. Beträffande riskområdena olämplig rådgivning, osund kreditgivning och innovativa och oreglerade produkter (se bilaga 2) konstaterar att både regeringen och varit aktiva. Exempelvis har länge föreslagit förbud i lag mot provisionsbaserad rådgivning. Regeringen valde dock att inte förbjuda provision, utan bedömde att nya EU-baserade regler skulle omhänderta problemen. För vissa innovativa och särskilt riskfyllda produkter har varnat och infört produktförbud. Ett innovationscenter, med målet att förenkla för företag som bedriver innovationsverksamhet genom information och dialog, har också bildats inom myndigheten efter att behovet av detta utretts på uppdrag av regeringen.95 För att begränsa risken med osund kreditgivning har regeringen bland annat vidtagit åtgärder mot så kallade högkostnadskrediter96 genom att införa ett ränte- och kostnadstak samt begränsa möjligheten att förlänga lån. Åtgärder som aviserades 2015 mot bristfällig klagomålshantering har dock uteblivit och de allmänna råd som reglerar företagens klagomålshantering har inte reviderats. deltar dock i ett pågående arbete inom EU där genomförandet av de europeiska riktlinjerna för klagomålshantering kartläggs. Arbetet förväntas utmynna i en rapport noterar att det finns fortsatta utmaningar förknippande med riskområdena, trots att både regeringen och varit aktiva. Exempelvis förekommer olämplig rådgivning även efter att de nya reglerna trätt i kraft,98 något också varnat för.99 har det också rapporterats om samarbete mellan näthandelsbolag och betalbolag som gör det lönsamt för näthandelsbolagen att få konsumenterna att handla på kredit. I vissa fall får näthandelsbolagen del av de intäkter som uppstår när fakturorna går vidare 95Finansinspektionen, Myndighetens roll kring innovationer, 2017. 96Högkostnadskrediter är lån med en effektiv ränta som är högre än referensräntan. 97E-post från , . har i två fastställda beslut tilldelat två försäkringsförmedlare varning för olämplig rådgivning: Beslut 2019:6 (dnr 2018:32, ), och Beslut 2019:5 (dnr 2018:30, ). i ett beslut Exceed Capital att ersätta en kund efter vad nämnden ansåg vara vårdslös rådgivning. 99Finansinspektionen, Konsumentskyddsrapport , s.15. Den kartläggning av försäkringsförmedlares ersättningsmodeller som genomförde 2018 innan de nya reglerna trätt i kraft visar bland annat att det förekommer provisioner på vid förmedling av så kallade strukturerade produkter. R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T till inkasso, något som kan leda till intressekonflikter mellan näthandelsbolaget och konsumenterna.100 Beträffande bildandet av ett innovationscenter, har branschföreträdare framfört skilda åsikter vid intervjuer med . Det finns de som anser att innovationscentret gynnar nystartade företag genom kortare köer, medan andra menar att centret inte har motsvarat branschens förväntningar och att fortfarande inte är tillräckligt behjälplig när bolagen söker tillstånd. Vissa branschföreträdare anser också att myndigheter i andra länder är betydligt mer hjälpsamma. Av om myndighetens roll kring innovationer framgår att myndigheten inte har något uttryckligt uppdrag att främja vare sig teknisk utveckling eller konkurrens på området. Men finansiell reglering med målet att verka för väl fungerande finansiella marknader ska heller inte vara ett hinder för detta.101 Den heltäckande och riskbaserade tillsynen grundar sig på en planerad verksamhet där åtgärder och aktiviteter prioriteras utifrån tillgängliga resurser. Den händelsestyrda tillsynen är ett nödvändigt komplement och handlar om risker som på olika sätt redan uppenbarats. Det är med andra ord en reaktiv tillsyn. I de enskilda undersökningspromemoriorna framgår om undersökningen är föranledd av en specifik händelse. Det systemstöd som myndigheten använder sig av (Platina) skiljer inte ut olika typer av undersökningar, utan endast typ av aktivitet.102 De händelsestyrda tillsynsinsatserna kopplade till konsumentskydd är därmed inte möjliga att sammanställa utan manuellt arbete. Om det finns brister i ett företags sätt att arbeta ställer uttryckliga krav på förändringar. Om bristerna bedöms som allvarliga kan ingripa mot företaget. De mest allvarliga ingripandena, så kallade sanktionsbeslut, fattas av styrelse.103 Det gäller beslut om återkallat verksamhetstillstånd, varning eller anmärkning med eller utan straffavgift eller sanktionsavgift. 100Artikel i , . 101Finansinspektionen, Myndighetens roll kring innovationer, 2017. 102I figur 6 redovisas de huvudsakliga aktivitetstyperna inom tillsynen. 103Det flesta ingripanden berör olika former av felaktigt eller sent rapporterade transaktioner av personer i ledande ställning, överträdelse av flaggningsregler, sen anmälan av blankningsaffärer eller marknadsmissbruk. Denna typ av ingripande, så kallade ingripanden på kapitalmarknaden, är inte direkt relaterade till konsumentskyddet utan berör snarare frågor om att personer med särskild information inte har informerat om sina åtgärder eller missbrukat sitt kunskapsöverläge. Antalet ingripanden på kapitalmarknaden varierar mellan åren, men ligger på omkring 200 . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N perioden har beslutat om 26 sanktioner, varav 9 berört verksamhetsområdet . Tillsynens huvudsakliga uppgift är inte är att driva fram sanktioner utan att förekomma situationer och problem. konstaterar att andelen sanktioner relaterade till bristande efterlevnad mot de konsumentskyddande regelverken är knappt två i snitt . utgör sanktionerna inom konsumentskyddsområdet cirka en tredjedel av det totala antalet, vilket kan jämföras med verksamhetsområdets resursmässiga andel på cirka en sjättedel. För att höja effekten av regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn har prioriterat kommunikationen med både företag och konsumenter. I arbetet använder sig myndigheten av flera olika kanaler. I samband med regelförändringar motiverar och förklarar alla regler och beslut i remisspromemorior och beslutspromemorior. Vid större regelförändringar samlas informationen och frågor och svar på en särskild webbsida.