prop · H80315 · 2020-09-29 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:15 Sekretess för uppgifter om statliga Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att sekretess ska gälla hos och i domstol för uppgifter i ärenden om statliga tjänstepensionsförmåner som rör en enskilds personliga förhållanden. Sekretessen ska gälla om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. För uppgifter om placeringar av tjänstepensionsmedel föreslås att sekretess ska gälla om det inte står klart att uppgifterna kan lämnas ut utan att den enskilde lider men. För uppgifter om återbetalningsskydd föreslås att absolut sekretess ska gälla, dvs. att inga uppgifter får lämnas ut. Sekretess för uppgifter om återbetalningsskydd föreslås inte gälla sedan pensionsspararen har avlidit. I övrigt föreslås att sekretessen ska gälla i högst . Det föreslås även att sekretessen inte ska hindra att uppgifter lämnas till försäkringsgivare som behöver uppgifterna för att utforma en pensionsförsäkring. De nya sekretessbestämmelserna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)......................................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Förmånerna regleras i kollektivavtal och särskilda Valbarhet och återbetalningsskydd..................................... 4.4En stor mängd personrelaterade uppgifter hanteras i samband med administrationen av förmånerna .................. 5 Offentlighet och sekretess ................................................................. Allmänna handlingar är som utgångspunkt offentliga........ 5.2Sekretess kan begränsa rätten att ta del av allmänna informationsutbyte trots sekretess .................................... 5.4Det finns ingen särskild sekretessreglering för uppgifter om statliga tjänstepensionsförmåner ................. 5.5Uppgifter som hanteras i ärenden om premiepension kan omfattas av sekretess ................................................. Det behövs ett starkare sekretesskydd för uppgifter om Sekretess ska gälla för vissa uppgifter i ärenden om 6.2Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av promemorian Sekretess för uppgifter om statliga tjänstepensionsförmåner ................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att det ska införas två nya paragrafer, 28 kap. 8 a och 8 b §§, och närmast efter 28 kap. 8 § och närmast före 28 kap. 8 a och 8 b §§ nya rubriker av följande lydelse. Ärenden om statliga tjänstepen- tjänstepensionsverk och domstol i ärende om statliga tjänstepen- 1. för uppgift om en enskilds kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs, 2. för uppgift om hur tjänste- pensionsmedel har placerats för en enskilds räkning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men, och 3. för uppgift om vad en pensionssparare har bestämt om skydd av tjänstepensionsmedel till förmån för efterlevande. Sekretessen enligt första stycket 3 gäller inte sedan pensionsspararen har avlidit. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Sekretessen enligt 8 a § hindrar inte att uppgift lämnas till en försäkringsgivare som tjänstepensionsmedel placeras hos för en enskilds räkning, om uppgiften be- Prop. 2020/21:15 hövs där för pensionsförsäkringens Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning () har gjort en framställan till Regerings- kansliet (Fi2015/00758/) om ändringar i offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) i syfte att ge ett utökat sekretesskydd för uppgifter i den Med anledning av framställan har promemorian Sekretess för uppgifter om statliga tjänstepensionsförmåner utarbetats inom En sammanfattning av promemorian finns i Promemorians lagförslag finns i En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. (Fi2020/00004/). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. 4.1Förmånerna regleras i kollektivavtal och särskilda författningar Den som är statligt anställd omfattas av det statliga kollektivavtalet om tjänstepensionsförmåner, benämnt Pensionsavtal för arbetstagare inom det statliga avtalsområdet 2016 (PA 16). har ingåtts mellan och de centrala arbetstagarorganisationerna inom det statliga avtalsområdet. Den närmare kretsen av individer som omfattas av PA 16 framgår av avtalet och dess bilagor. Äldre kollektivavtal om statliga tjänstepensionsförmåner gäller fortfarande i viss utsträckning. Som exempel kan nämnas att bestämmelser i kollektivavtalet PA-91 fortfarande gäller för ett fåtal personer som innehar anställningar som myndighetschefer och ett hundratal enskilda personer som har rätt till sjukpension fram till dess att de uppnår aktuell ålder för att få ålderspension. Det finns även författningar som reglerar statliga tjänstepensionsförmåner. Ett exempel är förordningen (2016:411) om tjänstepension, inkomstgaranti och avgångsvederlag till myndighetschefer, som anger att PA 16 ska tillämpas för vissa arbetstagare som är myndighetschefer eller innehar chefsanställningar. Enligt PA 16 finns en valbar del av tjänstepensionen i form av den indi- Denna förmån är premiebestämd, vilket innebär att en viss premie, vanligen angiven i procent av den utbetalda månads- Prop. 2020/21:15 lönen, löpande sätts av under de år som den anställde arbetar. pensionen blir beror på hur mycket pengar som har satts av och hur stor avkastningen har blivit. Att den individuella ålderspensionen är valbar innebär att den anställde kan välja hur en del av den tillgodoräknade premien ska förvaltas. För denna del kan han eller hon välja mellan en traditionell försäkring eller en fondförsäkring hos ett antal olika försäkringsgivare. Enligt PA 16 kompletteras tjänstepensionen med ett frivilligt skydd för arbetstagaren som innebär att den försäkrade kan bestämma att anhöriga får del av pensionskapitalet om den försäkrade dör. Detta skydd betecknas återbetalningsskydd och är en form av frivilligt efterlevandeskydd, som är jämförbart med efterlevandeskydd enligt 91 kap. socialförsäkringsbalken (SFB). Återbetalningsskyddet kan vara förvalt eller inte, beroende på villkoren hos just den försäkringsgivare som pensionsspararen har valt. Om återbetalningsskyddet är förvalt finns en rätt att avsäga sig det. Om det inte är förvalt kostar det inget att välja till ett återbetalningsskydd. Med ett återbetalningsskydd blir tjänstepensionen lägre. Detta beror på att pensionsspararen inte får del av s.k. arvsvinster, dvs. de tillgodohavanden som finns i försäkringssystemet från personer som inte har valt återbetalningsskydd och avlidit. 4.3Statens tjänstepensionsverk administrerar förmånerna SPV är en statlig förvaltningsmyndighet som enligt förordningen (2007:832) med instruktion för ansvarar för frågor som rör den statliga tjänstepensioneringen och statens tjänstegrupplivförsäkring, i den mån dessa frågor inte hör till någon annan myndighet. Till SPV:s uppgifter hör enligt 2 § i den angivna förordningen bl.a. att besluta om och betala ut tjänstepensionsförmåner, tjänstegruppliversättningar samt pensionsersättningar och särskilda pensionsersättningar. Myndigheten ska vidare svara för s.k. matrikelföring av dem som omfattas av statliga tjänstepensionsbestämmelser. SPV får i anslutning till sitt verksamhetsområde utföra uppdragsverksamhet åt andra statliga myndigheter. Myndigheten får även utföra uppdragsverksamhet åt andra, om uppdragsgivaren har en nära anknytning till statlig verksamhet och de för uppdragsgivaren tillämpliga tjänstepensionsbestämmelserna utgör eller liknar de statliga tjänstepensionsbestämmelserna. SPV är valcentral för den individuella ålderspensionen. Det innebär bl.a. att myndigheten skickar ut valblanketter, registrerar gjorda val och meddelar vald försäkringsgivare uppgifterna. Myndigheten förmedlar dessutom premien från arbetsgivaren till försäkringsgivaren. Om den enskilde inte gör något aktivt val placeras premien i en traditionell försäkring med återbetalningsskydd hos (Kåpan pensioner). 2020/21:15 SPV:s handläggning av ärenden inför beslut om utbetalning av tjänstepensionsförmåner regleras i förordningen (1997:909) om handläggning av ärenden om statliga tjänstepensionsförmåner eller följer av uppdragsavtal. Enligt 3 och 4 §§ nämnda förordning ska SPV föra en tjänstematrikel (MAREG) för bl.a. den som har en anställning inom tillämpningsområdet för statliga tjänstepensionsbestämmelser. Enligt 5 § samma förordning är anställningsmyndigheten skyldig att till SPV lämna de uppgifter som verket behöver för matrikelföringen. SPV får meddela föreskrifter för verkställigheten av denna uppgiftsskyldighet. Enligt 2 § Statens tjänstepensionsverks föreskrifter om lämnande av uppgifter till systemet för automatisk matrikelföring (AgVFS 2016:1A1) ska en anställningsmyndighet lämna uppgifter till SPV:s system för automatisk matrikelföring, avseende pensionsavtalen PA 16 och PA 03. Vilka uppgifter som anställningsmyndigheten ska lämna till MAREG beslutas av SPV i s.k. överföringskrav. Dessa omfattar bl.a. personuppgifter i form av personnummer, anställningsnummer och namn. De omfattar vidare uppgifter om när vissa personer tillfrisknat från sjukdom och inte längre får sjuk- eller aktivitetsersättning från . ska även löpande lämna uppgifter om anställningen, bl.a. om anställningstid, anställningstyp, arbetstid, lön och . Enligt 117 kap. 6 § andra stycket SFB ska , efter överenskommelse med SPV, svara för utbetalningen av statliga tjänstepensioner under krig och krigsfara. Vid sådana situationer administrerar SPV fortfarande de statliga tjänstepensionerna. På förhand utskickade förmånsbevis från SPV utgör dock grund för utbetalningen hos . För att kunna administrera det alternativa utbetalningssystemet behöver hantera vissa uppgifter som bl.a. personnummer, namn, förmån, belopp, utbetalningstillfälle och kvittens (jfr. 1984/85:24 s. 12 och 13). 4.4 En stor mängd personrelaterade uppgifter hanteras i samband med administrationen av förmånerna SPV administrerar pensioner och försäkringar för över 800 000 personer och hanterar anställningsuppgifter om drygt 1,1 miljoner personer. innebär att myndigheten hanterar en omfattande mängd samlade person- relaterade uppgifter på individnivå, inklusive beräkningar av pensions- Myndigheten fattar ca 50 000 beslut om pensioner och gjorde myndigheten utbetalningar om samman- De beslut som SPV fattar baseras på de uppgifter som anställningsmyn- digheten och den enskilde pensionsspararen har lämnat. om personnummer, namn och adress innehåller besluten konkreta och individrelaterade uppgifter om hur stor pensionen blir, hur utbetalningarna kommer att ske och vilket pensionsavtal som är tillämpligt. vidare allmänt hållen information om grunderna för hur pensionen har beräknats enligt det aktuella pensionsavtalet och vad pensionsspararen kan göra om han eller hon är missnöjd med beslutet. Besluten innehåller inga Prop. 2020/21:15 konkreta uppgifter om sjukdomshistorik, facklig tillhörighet eller andra Information om arbetsgivare, civilstånd eller liknande uppgifter redovisas endast i besluten om det av särskild anledning är nödvändigt för att bedöma pensionen. 5.1Allmänna handlingar är som utgångspunkt offentliga Principen om handlingsoffentlighet slås fast i 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF). Där föreskrivs att var och en till främjade av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande har rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt särskilda bestämmelser är att anse som inkommen till myndigheten eller upprättad där (2 kap. 4 § TF). Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas bara om det krävs med hänsyn till vissa angivna intressen, bl.a. intresset av att skydda rikets säkerhet, intresset av att förebygga eller beivra brott eller intresset av att skydda en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. En begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det anses lämpligare i ett visst fall, i en annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet (2 kap. 2 § andra stycket TF). Den särskilda lagen är offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Regeringen har meddelat närmare föreskrifter i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 och 7 §§ TF och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen har som regel företräde framför tystnadsplikten. Det kan därmed vara tillåtet att lämna en muntlig uppgift för publicering, trots att den handling som innehåller uppgiften omfattas av sekretess. Bestämmelser om tystnadsplikt kan dock genom bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen ges företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. 5.2Sekretess kan begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit som vart och ett anger sekretessens föremål, räckvidd och styrka. föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom 2020/21:15 ordet ”uppgift” tillsammans med en precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om ”enskilds personliga förhållanden”. Sekretessens räckvidd bestäms vanligen genom att det i sekretessbestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Sekretessens styrka bestäms normalt med hjälp av ett s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Med ett rakt skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Enligt det omvända skaderekvisitet gäller däremot som huvudregel sekretess. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut, vilket innebär att inga uppgifter får lämnas ut. 5.3Sekretessbrytande bestämmelser möjliggör informationsutbyte trots sekretess Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda, utan också mellan myndigheter, och i viss utsträckning även inom en myndighet (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). måste dock en myndighet kunna lämna ut sekretessbelagda uppgifter, såväl till enskilda som till andra myndigheter, för att kunna utföra sitt uppdrag. För att möjliggöra utbyte av sekretessbelagda uppgifter finns s.k. sekretessbrytande bestämmelser. En sekretessbrytande bestämmelse innebär att en sekretessbelagd uppgift trots sekretessen får lämnas ut under vissa förutsättningar. En sådan bestämmelse utformas efter en intresseavvägning mellan de olika organens behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. I 10 kap. OSL finns vissa sekretessbrytande bestämmelser och bestämmelser om undantag från sekretess. Av 10 kap. 1 § och 12 kap. 1 § OSL följer att sekretess till skydd för någon enskild inte hindrar att uppgifter om den enskilde lämnas till den enskilde själv, andra enskilda eller en myndighet, om den enskilde samtycker till det. Enligt 10 kap. 27 § OSL, den s.k. generalklausulen, får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar inte heller sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Regeringen har tidigare bedömt att det ofta inte är lämpligt att ett omfattande utlämnande av sekretessbelagda uppgifter sker enbart med stöd av generalklausulen (prop. 2015/16:65 s. 94). Även om utgångspunkten är att ett rutinmässigt uppgiftsutbyte ska vara författningsreglerat hindrar inte generalklausulen att sådant utbyte sker även utan stöd av en särskild författningsreglering. I de undantagsfall när rutinmässigt uppgiftsutlämnande inte är författningsreglerat, men likväl kan anses tillräckligt motiverat, måste den intresseavvägning som ska göras enligt generalklausulen ske på förhand och behöver inte avse en prövning i enskilda fall (jfr. 1979/80:2 Del A s. 327). En grundläggande princip i offentlighets- och sekretesslagen är att sekretess som huvudregel inte följer med en uppgift när den lämnas till en I vissa fall bör dock känsliga uppgifter omfattas av sek- Prop. 2020/21:15 retess även hos den mottagande myndigheten. kan det i vissa fall bedömas finnas skäl att införa bestämmelser om överföring av sekretess. 5.4Det finns ingen särskild sekretessreglering för uppgifter om statliga tjänstepensionsförmåner I offentlighets- och sekretesslagen finns inte någon särskild reglering om sekretess för just uppgifter i ärenden om statliga tjänstepensionsförmåner. Flera bestämmelser i denna lag kan dock vara tillämpliga på uppgifter som hanteras i SPV:s verksamhet. Som utvecklas nedan är dock dessa bestämmelser endast i begränsad uppfattning tillämpliga för uppgifter som förekommer i ärenden om statliga tjänstepensionsförmåner. Enligt 21 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift som rör en enskilds hälsa eller sexualliv, om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Bestämmelsen är tillämplig oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer. Bestämmelsen har ett s.k. rakt kvalificerat skaderekvisit, vilket innebär en särskilt stark offentlighetspresumtion. Bestämmelsen är endast avsedd att ge den enskilde ett minimiskydd för känsliga uppgifter om hälsa och sexualliv. De uppgifter som SPV hanterar i ärenden om statliga tjänstepensionsförmåner rör endast i begränsad omfattning den enskildes hälsa eller sexualliv. Bestämmelsen i 21 kap. 1 § OSL är därför inte tillämplig på det stora flertalet av uppgifterna i dessa ärenden. Enligt 22 kap. 1 § första stycket 1 OSL gäller den s.k. folkbokföringssekretessen i den utsträckning regeringen föreskriver det i verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen. Sekretessen gäller då bl.a. för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till den denne lider men om uppgiften röjs. Regeringen har meddelat närmare föreskrifter i detta avseende i 6 § OSF beträffande bl.a. verksamhet som avser SPV:s pensionsregister. Det finns dock inte någon särskild registerförfattning som gäller för SPV. Myndigheten anser vidare att tjänstematrikeln MAREG inte utgör en del av myndighetens pensionsregister. De uppgifter som anställningsmyndigheten lämnar till SPV, och som verket hanterar inför beslut om utbetalning av tjänstepensionsförmåner, omfattas därför inte heller av folkbokföringssekretessen. Enligt 28 kap. 8 § OSL gäller sekretess i vissa uppräknade ärenden som rör viss inkomstgaranti samt viss pension, pensionsersättning och stöd för övergång till förvärvsarbete enligt vissa statliga kollektivavtal. Sekretessen gäller inte beslut i ärenden. Enligt bestämmelsen omfattar sekretessen uppgifter om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden och gäller med ett s.k. rakt skaderekvisit, dvs. med en presumtion för offentlighet. Som exempel på uppgifter som normalt sett bör betraktas som känsliga och inte lämnas ut nämns i förarbetena uppgifter om pensionsförsäkringar och arvodesinkomster som är hänförliga till opinionsbildande arbete (bet. 2002/03:KU14 s. 12). Sådana ärenden som avses i 28 kap. 8 § OSL handläggs bl.a. av SPV. Eftersom ärenden om statliga tjänstepen- 2020/21:15 sionsförmåner inte räknas upp i den aktuella paragrafen omfattas de uppgifter som SPV hanterar i sådana ärenden inte av bestämmelsen. Enligt 31 kap. 12 § OSL gäller sekretess i uppdragsverksamhet för enskildas räkning. Denna sekretess tar dock främst sikte på att skydda enskilds ekonomiska intressen och gäller för olika typer av uppdrag som en myndighet utför, om förhållandena är sådana att det måste antas att uppdraget lämnats under förutsättning av sekretess (prop. 1979/80:2 Del A s.237 f). Av sekretessbestämmelsen framgår att det uppdrag som myndigheten utför ska avse provning, bestämning av egenskaper eller myckenhet, värdering, vetenskaplig, teknisk, ekonomisk eller statistisk undersökning eller annat sådant uppdrag som myndigheten utför för en enskilds räkning. I praxis har ansetts att det ska vara fråga om en uppgift som kräver vissa arbetsinsatser av inte alltför obetydligt slag, och att resultatet av uppdraget ska redovisas i en rapport eller liknande (HFD 2011 not 28). SPV utför uppdragsverksamhet åt andra än statliga myndigheter, bl.a. genom att bistå Kåpan Pensioner med administrationen av de pensionsförsäkringar som tillhandahålls för dem som inte gör ett aktivt val inom den individuella ålderspensionen. Denna administration består i huvudsak av beräkning av och registrering och kontroll av inbetalda avgifter samt utbetalning av pension och utfärdande av pensionsbrev och försäkringsbrev m.m. Det är således inte fråga om sådana uppdrag som räknas upp i 31 kap. 12 § OSL. De uppgifter som SPV hanterar inom ramen för sin uppdragsverksamhet omfattas därmed inte av denna bestämmelse om sekretess. 5.5Uppgifter som hanteras i ärenden om premiepension kan omfattas av sekretess Ärenden om statliga tjänstepensionsförmåner har, särskilt i de delar som rör fondval och återbetalningsskydd, likheter med ärenden om inkomstgrundad ålderspension enligt lagstiftningen om allmän pension i fråga om placering av premiepensionsmedel och efterlevandeskydd. De sistnämnda uppgifterna kan omfattas av sekretess enligt 28 kap. 1 och 5 §§ OSL. Av 28 kap. 1 § OSL framgår att sekretess gäller hos och domstol för uppgift om en enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men och uppgiften förekommer i ett ärende enligt bl.a. lagstiftningen om allmän pension. Sekretessen gäller med ett rakt skaderekvisit, dvs. det finns en presumtion för offentlighet. Enligt 28 kap. 5 § första stycket 1 OSL gäller sekretess hos och domstol i ärende enligt lagstiftningen om inkomstgrundad ålderspension för uppgift om hur premiepensionsmedel har placerats för en enskilds räkning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider men. Det råder således en presumtion för att sådana uppgifter omfattas av sekretess. När det gäller uppgifter om vad en pensionssparare har bestämt i fråga om efterlevandeskydd gäller absolut sekretess enligt 28 kap. 5 § första stycket 2 OSL. Enligt andra stycket samma lagrum gäller dock inte sekretessen sedan pensionsspararen har avlidit. Bestämmelserna om sekretess för uppgifter om hur premiepensions- Prop. 2020/21:15 medel har placerats och efterlevandeskydd tillkom i samband med refor- meringen av ålderspensionssystemet , och är i sak oförändrade .