prop · H703191 · 2020-06-30 00:00:00 — Avtalen syftar till att förmå länderna att ta emot sina medborgare och underlätta den administrativa processen. För att ett återtagandeavtal ska komma till stånd erbjuds landet i fråga ofta något i gengäld, så som ekonomiskt bistånd eller undantag för visum för vissa grupper.112 har också bilaterala samförståndsavtal om återtagande med bland andra och . 109Polismyndigheten, Delredovisning enligt regleringsbrevet. Verkställigheter av beslut om av- och utvisning samt identitetsuppgifter i verkställighetsärenden, 2018. 1997/98:173. 111Intervju med företrädare för , 2019-02-14b, ,, och ; Intervju med företrädare för , och . 112Hösten 2019 hade EU återtagandeavtal med 23 länder. E-post från ; Nationella temagruppen asyl & integration, ”Återtagandeavtal”, hämtad . 48R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Företrädare för och bedömer att återtagande- och samförståndsavtalen har en stor betydelse för möjligheterna att verkställa av- och utvisningar till fler länder. Det förekommer dock att länder på olika sätt, trots avtalen, försvårar eller fördröjer återtagandet av sina medborgare exempelvis genom krångliga eller tidsödande administrativa krav. Företrädare för menar att särskilda sambandsmän med placering i mottagarländerna då kan vara till stor hjälp. Sådana sambandsmän finns placerade i fyra länder.113 Mot denna bakgrund framstår återtagandeavtal eller samförståndsavtal som berör återvändande som effektiva sätt att främja återvändandeverksamheten. 5.2.8 Illegala återresor bör inte förekomma Varför är det viktigt? Effekterna av återvändandeverksamheten och trovärdigheten i migrationspolitiken kan urholkas om personer som av- eller utvisats återkommer till Hur fungerar det? En person som inte lämnar landet inom den tidsfrist som anges i av- eller utvisningsbeslutet kan ges ett återreseförbud. Beslut om avvisning med omedelbar verkställighet innehåller ingen tidsfrist, och förenas vanligen med ett återreseförbud direkt.114 Förbudet kan gälla från att beslutet vunnit laga kraft, och innebär att personen inte får återvända till något av , , eller . Beslut om avvisning med omedelbar verkställighet innebär vanligen återreseförbud.115 har påpekat att personer ibland vistas kvar i långt efter att återreseförbudet utfärdats. Det leder till att förbudet i praktiken gäller Det förekommer att personer inte ens lämnat landet innan förbudet hunnit löpa ut.116 Ett återreseförbud vinner inte heller laga kraft förrän efter att det delgetts. Först när ett återreseförbud har vunnit laga kraft och personen verkställts registrerar det i Schengens informationssystem (SIS) som en spärr. Det innebär att en person som håller sig undan delgivningen kan återkomma till Schengenområdet trots ett beslutat 113Intervju med företrädare för och 2019-02-14b; Intervju med företrädare för och ; E-post från företrädare för . 114När beslutar om avvisning vid gränsen får dock beslutet inte förenas med återreseförbud. 115Se 8 kap. 22–26 §, 12 kap. 15a § och 14 kap. 7a § utlänningslagen (2005:716). 116Europeiska kommissionen, Kommissionens genomförandebeslut av den om fastställande av rapporten om 2017 års utvärdering av tillämning av i fråga om återvändande COM (2018) 105 final av . R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T förbud.117 noterar att i en promemoria gjort bedömningen att ett återreseförbud ska börja löpa och registreras i SIS när personen lämnar Schengenområdet oavsett om återreseförbudet har vunnit laga kraft eller inte. Det föreslås även en ändring i utlänningslagen med innebörden att ett återreseförbud oavsett längd ska kunna förlänga preskriptionstiden för ett beslut om avvisning eller utvisning. Förslagen är under remissbehandling våren 2020.118 Om ett av- eller utvisningsbeslut har verkställts och utlänningen därefter anträffas i landet utan giltigt tillstånd, ska beslutet verkställas på nytt. ansvarar då för verkställighet och registrerar ett nytt verkställighetsärende.119 I kohortstudie hade nästan 2 000 personer, eller knappt var tionde person som av- eller utvisats, registrerats med mer än en utresa . noterar att detta endast avser personer som påträffats i igen efter en verkställighet. Ett okänt antal återkommer troligen till landet utan att påträffas av myndigheterna. Mot denna bakgrund bedömer att det är relativt vanligt att personer som utvisats återvänder till innan ärendet preskriberas. noterar också att det beslutade EU-gemensamma systemet för registrering av in- och utresor (se avsnitt 5.2.2) kan komma att försvåra otillåtna inresor i unionen. 5.3 Förutsättningar för frivilligt återvändande Som framgått har uttalat sig om att återvändandet i första hand ska ske självmant. Även regeringen har betonat att den som tagit sig till och som inte får sin ansökan om uppehållstillstånd beviljad är skyldig att självmant lämna landet. Detta avsnitt behandlar förutsättningar som krävs för att ett frivilligt återvändande ska komma till stånd. 5.3.1 Personen bör motiveras att medverka till utresan Varför är det viktigt? Utan medverkan från den berörda ökar ofta tidsåtgången, myndigheternas kostnader och risken för att beslutet till slut inte kan verkställas. Hur fungerar det? Ett beslut om avvisning eller utvisning innehåller vanligen en tidsfrist för frivillig avresa. ger personer som fått avslag på sin asylansökan både 117Intervju med företrädare för ; E-post från företrädare för . 119Migrationsverket, ”Handläggning av återvändandeärenden”, 2018; , föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning, 2014. 50R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N skriftlig och muntlig information om beslutet. I samtalen informeras också om tillgängliga stöd för återvändande och konsekvenser av att inte återvända självmant. Vid samtalen ska handläggaren också utreda personens inställning till självmant återvändande.120 Förutom stöd med själva resan kan asylsökande som återvänder självmant i vissa fall få ekonomiskt stöd från för att återetablera sig i hemlandet. förmedlar stöd från samarbetsprogrammet European Return and () som finansieras genom EU:s asyl-, migrations- och integrationsfond AMIF. Stödet betalas ut i hemlandet.121 Även indraget bistånd samt risk för återreseförbud, uppsikt eller förvar kan motivera till självmant återvändande.122 försöker också motivera dem som ska av- eller utvisas att medverka till utresan. De personer som polisen arbetar med har dock sällan rätt till vare sig bistånd i eller stöd i hemlandet. Därmed har färre verktyg till sitt förfogande än Migrationsverket.123 Benägenheten till återvändande påverkas också av faktorer som är svåra för myndigheterna att påverka. Det kan till exempel röra sig om upplevda risker vid återkomst till hemlandet, familjesituation och förväntningar från omgivningen.124 Ekonomiska incitament bedöms kunna påverka personer från vissa länder, men ha obefintlig effekt på andra. Flera intervjuade framhåller att risken för återreseförbud och verkställighet med tvång ökar incitamenten att följa myndigheternas beslut självmant. Det sistnämnda innebär att mottagarländernas vilja att ta emot sina medborgare som av- eller utvisas med tvång har stor betydelse även för det frivilliga återvändandet (se även avsnitt 5.2.7).125 Detta får stöd även av statistiska analys (se avsnitt 3.3.1). finner att det är svårt att bedöma hur väl olika åtgärder för frivilligt återvändande fungerar och därmed huruvida tillräckliga förutsättningar finns på plats. Effekten varierar troligen beroende på individuella förhållanden som till 120Migrationsverket, Kvalitetschefens instruktion om processbeskrivning för delprocess återvändande, 2017; , ”Handläggning av återvändandeärenden”, 2018; , Samtalsguide för underrättelsesamtal efter beslut (UR), 2016; , Samtalsguide för återvändandesamtal (ÅV) efter laga kraft, 2016-; Intervju med företrädare för 2019-04--11 och . 121Migrationsverket, ”Ekonomiskt stöd till återetablering”, hämtad ; , ”Stöd till återintegrering”, hämtad . Stöd kan erbjuds för personer som återvänder till , , Irakiska , centrala och södra , och . 122Se bland annat 8 och 10 kap. utlänningslagen (2005:716). , ”Handläggning av återvändandeärenden”, 2018; Intervju med företrädare för och . 123Intervju med företrädare för . 124Norges Forskningsråd Velferd, arbeidsliv og migrasjon, Den vanskelige veien ‘hjem’, 2017. 125Stenström och , Strategisk migrationsanalys –2015, 2015; , Återrapportering myndighetsövergripande försöksverksamhet för återvändande, 2016; Intervju med företrädare för och . R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T delar inte kan påverkas av myndigheterna. Om det finns förutsättningar för att verkställa ett beslut om av- eller utvisning med tvång så förefaller det dock bidra till att fler väljer att återvända självmant. 5.3.2 Personen bör ha biljetter för utresa och utresan bör kontrolleras Varför är det viktigt? Enligt Återvändandedirektivet ska säkerställa att tredjelandsmedborgare som av- eller utvisas lämnar Schengenområdet.126 Hur fungerar det? En person som inte får vistas i ska i första hand resa ut själv på egen bekostnad.127 Om en tidigare asylsökande inte själv kan stå för kostnaden, kan ordna och bekosta resan vid självmant återvändande. Myndigheten tar då ställning till om resan genomförs enskilt eller med eskort av myndighetens personal. Eskorten kan följa med tills personen går ombord på ett flygplan, fram till en transitflygplats eller hela vägen till destinationslandet. Valet av utreseform beror bland annat på om personen har fullständiga resehandlingar och om bedömer att hen avser att resa självmant ända till slutdestinationen.128 Den mottagnings- eller återvändandeenhet som ansvarar för ärendet beställer resan från centrala resesamordning, som i sin tur anlitar en upphandlad resebyrå för biljetter. Resesamordningen notifierar också flygbolag, transitländer och destinationslandet vid eskorterade utresor.129 Enligt företrädare för är det ovanligt att personer avviker eller att resor behöver avbokas eller avbrytas då biljetter väl har beställts. Enskilda resor bokas i princip bara med direktflyg som lämnar från Schengenområdet. får bekräftelse från gränspolisen efter att personen har passerat passkontrollen. Vid eskorterade resor bestyrker medföljande personal att personen har lämnat Schengenområdet. Dublinärenden anges ofta ha incitament att avvika ända fram till avresan. Därför genomförs de i stort sett alltid med eskort åtminstone fram till flyget.130 126EUT L 348, 24.12.2008, s. 98–107, Celex 32008L0115. 12719 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716). 128Enskild resa kan vanligen komma i fråga bara om personen har fullständiga resehandlingar och kan lämna Schengenområdet med direktflyg från . Vid otillräckliga resehandlingar eller transitering inom Schengen krävs oftast eskort. Minderåriga ska normalt eskorteras under resan. Vid eskorterad utresa kan ibland myndighetspersoner från transit- eller mottagarlandet möta personen då hen kliver av planet. Dublinöverföringar genomförs med eskort. 129Migrationsverket, , ”Handläggning av återvändandeärenden”, 2018; intervju med företrädare för 2019-02-14b och . 130Intervju med företrädare för 2019-02-14b. 52R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Företrädare för har uppmärksammat att myndigheterna inte har någon laglig rätt att omhänderta eventuella medel som en person har för att bekosta resan. Därmed kan inte utlänningslagens bestämmelse om eget kostnadsansvar tillämpas i praktiken.131 noterar att och Kriminalvården delvis har identiska uppgifter med att beställa resor och tillhandahålla eskort vid verkställighet (se avsnitt 5.4.5). 5.4 Förutsättningar för återvändande med tvång 5.4.1 Myndigheternas verksamhet bör samordnas Varför är det viktigt? Då en person avviker eller tvång behövs för verkställigheten av beslutet, måste ärendet, och ofta även den fysiska personen, föras över mellan tre olika myndigheter. Det ställer höga krav på samordning. har granskat hur denna fungerar. I granskningen har särskilt fokus riktats på förutsättningar för samverkan avseende •operativ samverkan mellan myndigheterna •överföring av information mellan myndigheterna, inklusive sekretessreglering •samsyn vid registrering av identitet och bedömning av verkställbarhet. Hur fungerar myndigheternas operativa samverkan? har regeringen gett de tre myndigheterna två breda samverkansuppdrag som syftat till att utveckla och effektivisera återvändandeverksamheten. Det första uppdraget pågick åren 2012–2014, det andra . Ytterligare uppdrag har getts för utvecklad samverkan i sakfrågor, bland annat identitetsutredning, förvarsverksamhet samt statistik och resultatredovisning.132 Företrädare för myndigheterna tar också upp ett flertal myndighetsgemensamma försök att samordna verksamheten.133 Trots att några av dem beskrivs som framgångsrika, rapporterar myndigheterna om omfattade kvarstående problematik i samverkan, avseende bland annat •skilda bedömningar hos och om huruvida ett beslut är verkställbart •skilda bedömningar mellan alla tre myndigheterna om vilken information som behöver lämnas över med ett ärende 131Intervju med företrädare för . 132Regleringsbrev för , och Kriminalvården –2019. 133Intervju med företrädare för och ; Intervju med företrädare för och ; Intervju med företrädare för Kriminalvården . R I K S R E V I S I O N E N ÅT E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T •brister vid överlämning av information och resultat av ambassadkontakter från till •skilda bedömningar av behovet av handräckning från till •skilda tolkningar mellan alla tre myndigheterna om ansvarsfördelningen för inrikes transporter •skilda prioriteringar och oklara planeringsförutsättningar mellan och Kriminalvården vid beställning av utrikes transporter •oklarheter i ansvarsfördelningen mellan och Kriminalvården vid genomförandet av utrikes transporter •risk för flaskhalsar vid varje överlämnande av ärenden mellan myndigheterna.134 Som framgår i kapitel 1, syftade den nuvarande ansvarsfördelningen för återvändandearbetet bland annat till minskad problematik med samordning mellan myndigheterna. Med anledning av ovanstående bedömer att ambitionen inte har uppnåtts, trots att regeringen och myndigheterna på olika sätt strävat efter att utveckla myndigheternas samverkan. Hur fungerar informationshanteringen mellan myndigheterna? För att myndigheterna ska kunna bedriva verksamheten effektivt behöver de dela information med varandra. Till exempel behöver information om vad har gjort för att utreda en persons identitet eller för att få fram resehandlingar.135 Det kan också vara viktigt att få information om familjemedlemmar och andra anhöriga, tidigare kontaktuppgifter eller eventuella säkerhetsrisker. På samma sätt behöver Kriminalvården underlag från för att kunna genomföra en resa. Utan detta riskerar myndigheterna att göra onödigt arbete, och verkställigheten kan försenas eller helt utebli.136 direktåtkomst till data från regleras i utlänningsdatalagen (2016:27) och utlänningsdataförordningen (2016:30), medan sekretess för uppgifter som rör utlänningar huvudsakligen återfinns i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen har angett att syftet med utlänningsdatalagen är att ge , och utlandsmyndigheterna möjlighet att behandla personuppgifter på ett effektivt och 134Migrationsverket, Bedömning av och behov av förvarsplatser, 2018; , Återrapportering myndighetsövergripande försöksverksamhet för återvändande, 2016. Årsredovisningar för , och Kriminalvården –2020. 135Migrationsverket, Generaldirektörens administrativa beslut om ansvarsfördelning mellan och , 2016; , Generaldirektörens administrativa beslut om komplettering till det administrativa beslutet A-11/2016 om ansvarsfördelningen mellan och , 2017. 136Intervju med företrädare för Kriminalvården . 54R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ändamålsenligt sätt och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling.137 och anger att regelverket saknar sekretessbrytande regler som kan tillämpas innan ett formellt beslut om överlämnande av ett återvändandeärende. har endast begränsad läsbehörighet till ärendehanteringssystem , och får inte heller ta del av sekretesskyddad information vid besök på förvar. Myndigheterna bedömer att det leder till både dubbelarbete och allmän ineffektivitet i verksamheten.138 Flera intervjuade anger också att sekretessregleringen leder till att icke verkställbara beslut felaktigt lämnas över till , och även att beslut som skulle kunna verkställas med polisiär hjälp istället blir kvar hos Migrationsverket.139 Informationsutbytet försvåras också av att myndigheternas ärendehanteringssystem inte är kompatibla med varandra. I granskningen framkommer att information överförs mellan myndigheterna i pappersformat, och matas in i nya system manuellt. Det förekommer då att information uteblir eller matas in fel. Det gäller även centrala uppgifter såsom dossiernummer, kön och födelsedatum.140 bedömer att betydande ineffektivitet i verksamheten kan härledas till brister i överföring av information mellan myndigheterna. Det betungar verksamheten, medför risker för fel samt försvårar uppföljning och utvärdering av verksamheterna. Bristerna orsakas bland annat av oförenliga ärendehanteringssystem, skilda rutiner och begrepp vid registrering av ärenden och omfattande hantering. Enligt och försvåras myndigheternas verksamhet också av avsaknaden av sekretessbrytande bestämmelser. Därmed har regeringens ambition om effektiv och ändamålsenlig behandling av personuppgifter inte till fullo uppnåtts i återvändandeverksamheten. Hur fungerar samsyn kring bedömningar av ärenden? Beslutet att lämna över ett ärende till avgörs av efter dialog med . Huvudregeln är att den myndighet som har bäst förutsättningar att verkställa beslutet ska handlägga ärendet. ska lämna över alla ärenden där personen avvikit till . Däremot ska ärenden endast lämnas över för verkställighet 2015/16:65, bet, 2015/16:SfU10, rskr. 2015/16:132. 138Migrationsverket, Återrapportering myndighetsövergripande försöksverksamhet för återvändande, 2016. 139Intervju med företrädare för 2019-02-14b, och ; intervju med företrädare för , , och ; intervju med företrädare för Kriminalvården och . 140Intervju med företrädare för ; intervju med företrädare för . Se även kapitel 3. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T med tvång om beslutet bedöms vara verkställbart utifrån att mottagarlandet accepterar återvändande med tvång.141 har möjlighet att återlämna ett ärende till , om det visar sig att det finns förutsättningar för frivilligt återvändande.142 Granskningen visar att och bedömer verkställbarhet var för sig. tar bland annat hänsyn till personens inställning till återvändande, familjeförhållanden och familjens status i en eventuell skyddsprocess, identitetshandlingar samt mottagarlandets inställning till att ta emot personer som av- eller utvisas med tvång. bedömer också individens identitetshandlingar i fyra nivåer, från helt styrkt identitet till att personen helt saknar äkta id-handlingar.143 Efter överlämnande klassificerar ärendet på nytt i kategorier beroende på bedömd verkställbarhet och tillgången till identitetshandlingar.144 Vid intervjuer framkommer en blandad bild av hur väl detta fungerar. En del företrädare för myndigheterna anger att icke verkställbara ärenden blir kvar som lågprioriterade hos , medan andra menar att även ärenden som inte går att verkställa lämnas över. analys i kapitel 3 visar att av de ärenden som överlämnades till för verkställighet med tvång avsåg individer med medborgarskap i något av de fyra länder som kräver absolut frivillighet för verkställighet. Ytterligare intervjuade anger även att ärenden som skulle kunna verkställa blir kvar hos Migrationsverket.145 bedömer att myndigheternas separata bedömningar av verkställbarhet och identitetshandlingar bidrar till friktion mellan myndigheterna, och kan leda till att ärenden inte alltid hanteras av den myndighet som har bäst förutsättningar att verkställa beslutet. 141Migrationsverket, ”Handläggning av återvändandeärenden”, 2018; , Kvalitetschefens instruktion om processbeskrivning för delprocess återvändande, 2017; intervju med företrädare för 2019-02-14c; e-post från företrädare för . 2016/17:191. 143Migrationsverket, ”Handläggning av återvändandeärenden”, 2018; , Kvalitetschefens instruktion om processbeskrivning för delprocess återvändande, 2017; intervju med företrädare för 2019-02-14c. 144Intervju med företrädare för . 145Intervju med företrädare för och ; intervju med företrädare för , och . 56R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.4.2 Personer som saknar rätt att vistas i landet bör hittas Varför är det viktigt? För att ska kunna verkställa beslutet av en av- eller utvisning, behöver den av uppenbara skäl hitta personen. Det kan ske vid gränskontroller eller vid inre utlänningskontroll. Gränskontroller omfattas inte av granskningen. Hur fungerar det? bedriver inre utlänningskontroller för att hitta personer som saknar rätt att vistas eller arbeta i landet. För att få kontrollera en person ska polisen ha särskild anledning att anta att denna saknar laglig rätt till vistelse. Kontrollerna bedrivs i hela landet och görs ofta i samband med annan kontroll av till exempel trafik eller misstänkt brottslighet. kan också genomföra inspektioner på arbetsplatser. I samband med dessa kan polisen bedöma att det finns särskild anledning att kontrollera att arbetstagare har rätt att vistas och arbeta i Sverige.146 Vid intervjuer framkommer att polisen endast sällan söker aktivt efter personer som avvikit från , eftersom det är ovanligt att det ger resultat. prioriterar också ner ärenden från där identitetshandlingar saknas. Det kan innebära att utredningsåtgärder uteblir helt. Prioriteringen motiveras med att ärendena kräver en omfattande arbetsinsats, med små möjligheter till resultat.147 Antalet arbetsplatsinspektioner har dock mer än tredubblats från 526 till 1 742 . Antalet tredjelandsmedborgare utan tillstånd som påträffades vid inspektionerna fördubblades under från 212 till 441.148 Av polismyndighetens statistik framgår att antalet genomförda inre utlänningskontroller har halverats , från knappt 29 2013 till drygt 14 2018.149 Flera intervjuade anger att utlänningskontrollen generellt upplevs vara administrativt krånglig och tidskrävande. Vanliga poliser anges inte heller alltid ha tillräcklig kunskap om utlänningslagstiftningen. Därför kontrollerar polisen inte alltid rätten att vistas i landet i samband med att en person stoppas och kontrolleras i övrigt. testar en mobilapplikation som ska förenkla kontrollen.150 146Se 9 kap. 1–2 §§ och 9 § utlänningslag (2005:716); , föreskrifter och allmänna råd om Polisens inre utlänningskontroll, 2011. 147Intervju med företrädare för , och . 148Polismyndigheten, ”Statistik arbetsplatsinspektioner –2018”, hämtad . 149Polismyndigheten, ”Statistik inre utlänningskontroller”, hämtad . 150Intervju med företrädare för , och . R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T Vidare bedömer flera företrädare för att det är både lätt och vanligt för personer som saknar uppehålls- och arbetstillstånd att arbeta i .