prop · H703196 · 2020-09-01 00:00:00 — Även de remissinstanser som varit kritiska till förslag, bl.a. och , har delat bedömning att dagens system har stora brister och att det är önskvärt att hitta ett bättre och mer exakt sätt att bestämma skogsbruksvärdet än det system som finns . har tidigare gjort insatser för att förbättra de registrerade uppgifterna om virkesförråden inom ramen för den nuvarande lagstiftningen. Vid den förenklade fastighetstaxeringen 2014 förelades ett större antal fastighetsägare som inte hade ändrat sina virkesförråd , att inkomma med rättade uppgifter. Trots uppmaningen underlät många fastighetsägare att ändra uppgifterna om virkesförråden. 2019/20:196 ingen kan därmed konstatera att den nuvarande ordningen inte är långsiktigt hållbar. Vid bibehållande av nuvarande beräkningsmodell för skogsbruksvärdet finns det små utsikter till förbättring av registerkvaliteten. En ny och mer tillförlitlig modell är därför nödvändig. Skogliga grunddata – ett kunskapsunderlag för skogsmark Regeringen har gett i uppdrag till att tillsammans med () uppdatera, utveckla och tillgängliggöra digitala kunskapsunderlag med skogliga grunddata med hjälp av Lantmäteriets laserskanning av skogsmark (regeringens beslut , N2019/01449/SK). Skogliga grunddata består av kartor som beskriver skog och mark. Det är en objektiv mätmetod som täcker merparten av skogsmarksareal. De skogliga variablerna är i huvudsak framtagna genom en sambearbetning av laserdata från Lantmäteriets nationella laserskanning och provytor från Riksskogstaxeringen. Utförda avverkningar fångas upp genom att skogliga grunddata uppdateras med stöd av skillnadsanalys i satellitbilder. En analys som gjorts inom och visar att noggrannheten i mätningarna är i nivå med vad som används inom traditionell skogsbruksplanering eller högre (Remote Sensing of the environment (vol. 194), s. 447–454, 2017, , m.fl. A nationwide attribute map of predicted using airborne laser scanning data and field data from the National inventory). Skogliga grunddata används även genomgående av alla större skogsbolag. Det finns dock några riskmoment i systemet. Det kan förekomma underskattningar av värdena för virkesrika bestånd och överskattningar för mindre virkesrika bestånd samt i områden med eftersatt röjning eller gallring. Det finns även en högre osäkerhet i mätningar i områden med kantzoner mellan skog och öppen mark samt vid gräns mot t.ex. vägar och vatten. En av variablerna som redovisas i skogliga grunddata är volym. Volymkartan ger ett mått på virkesförrådet för stående skog i skogskubikmeter per hektar. För att få uppgift om virkesförrådet per hektar på produktiv skogsmark fördelat på barr- och lövträd krävs dock att skogliga grunddata används tillsammans med Nationella marktäckedata. Nationella marktäckedata är en rikstäckande kartering som innehåller ett heltäckande underlag med information om trädslag och produktiv skogsmark. Generella utvärderingar visar ett tillfredsställande resultat när det gäller noggrannheten. Felaktigheter i trädslagsklassificering och i klassning av produktiv skogsmark förekommer, vilket kan få konsekvenser för enskilda taxeringsenheter och då framför allt för små enheter. uppger att informationen om arealen för produktiv skogsmark kommer att förbättras avsevärt , när laserskanning har genomförts för alla områden. De digitala fastighetsgränserna från Lantmäteriet kan i vissa fall avvika från vad som följer av fastighetsregistret. Det finns variationer i exaktheten på olika ställen i . I skogsmark kan de digitala gränserna avvika från fastighetsregistret med tiotals meter, och i enstaka fall kan avvikelserna uppgå till så mycket som (t.ex. i fjälltrakterna och i kustnära landhöjningsområden). Avvikelser i de digitala fastighetsgränserna kan påverka beräkningen av virkesförrådet på enskilda fastigheter, och problemet är särskilt stort avseende små eller utpräglat långsmala fastig- Prop. 2019/20:196 heter eller båda. Det finns goda utsikter för att skogliga grunddata med tiden kommer att innehålla underlag av en allt bättre kvalitet. har uppgivit att det nu sker en mycket snabb utveckling och digitalisering inom skogen, där en kombination av skogliga grunddata från flera tidpunkter tillsammans med satellitbilder och annat material kommer att göra det möjligt att ta fram nya kunskapsunderlag med ännu högre kvalitet än de som finns . Skogliga grunddata från två tidpunkter gör det möjligt att utveckla bonitetskartor vilket kommer att ge en säkrare bedömning av produktiv skogsmark. Satellitbildsanalys används operativt av för att med mycket hög noggrannhet identifiera skog som har avverkats. blir det även möjligt att lokalisera skog som har gallrats eller drabbats av skogsskador såsom bränder, storm och insektsangrepp. Skogliga grunddata förbättrar möjligheterna till ett mer tillförlitligt skogsbruksvärde Regeringen anser att skogliga grunddata bör användas för att ta fram ett mer exakt värde på de ingående virkesförråden. Registerkvaliteten skulle förbättras om skogliga grunddata används vid beräkningen av förslaget till skogsbruksvärde i stället för att utgå från värdet vid föregående fastighetstaxering. och anser att det saknas tillräcklig information om tillförlitligheten i materialet för att en lagändring ska kunna ske. Som framgår ovan är dock noggrannheten i mätningarna som ingår i skogliga grunddata i nivå med vad som används inom traditionell skogsbruksplanering eller högre. En beräkning som utgår från uppgifterna i skogliga grunddata ger därför sannolikt en bättre noggrannhet än de metoder som används . En övergång till skogliga grunddata som underlag för beräkningen bör därmed innebära att skogsbruksvärdet kommer att överensstämma med verkligheten i större utsträckning än vad som är fallet . Taxeringen skulle också bli mer likvärdig och rättvis. Skogliga grunddata är dock inte ett helt perfekt underlag för alla typer av fastigheter. Som har nämnts ovan finns det osäkerheter i såväl volymkartan som Nationella marktäckedata och i de digitala fastighetsgränserna. De största diskrepanserna är förknippade med små och dåligt arronderade (uppdelade) fastigheter och fastigheter som har en utpräglat långsmal form. Lantmäteriet har tagit fram en beräkningsmodell för att undanta sådana fastigheter som kan hänföras till den grupp där risken för avvikelser är störst. Metoden kan användas för att identifiera taxeringsenheter som per automatik inte ska tilldelas volym från skogliga grunddata. Genom analys av geografiskt informationssystem (GIS) hämtas varje skiftesareal och dess totala gränslängd (omkretsen). För en jämförelse skapas en tänkt och idealisk kvadrat. Kort beskrivet jämförs den faktiska arealen med denna ideala kvadrat. Av det följer att ett sämre kvotvärde svarar mot en sämre arrondering. På detta sätt kan man härleda fastigheter med en sämre arrondering enligt beräkningsmodell från Lantmäteriet. Enligt uppgifter från Lantmäteriet beräknas det vara maximalt 1–1,5 procent av fastigheterna i som kommer att behöva undantas genom 2019/20:196 beräkningsmodellen. För dessa fastigheter bör förslaget till skogsbruksvärde i fastighetsdeklarationen även fortsättningsvis beräknas utifrån värd- et vid föregående taxering. Förslaget till lagtext har därför utformats så att det ger möjligheten att undanta vissa taxeringsenheter från förtryckning med stöd av uppgifter i skogliga grunddata. bör även utnyttjas när de uppgifter som lämnats vid den närmast före- gående fastighetstaxeringen bedöms vara mer aktuella än de som före- kommer i skogliga grunddata. Så kan t.ex. vara fallet om fastighetsägaren vid närmast föregående fastighetstaxering har korrigerat storleken på virkesförrådet i fastighetsdeklarationen och skogsbruksvärdet baserat på de uppgifter som fastighetsägaren lämnat är lägre än det som följer av upp- gifterna i skogliga grunddata. kommer de fastigheter som behöver undantas från skogliga grunddata att minska allt eftersom kvaliteten i Som framgår ovan har har uppgivit att det sker en mycket snabb utveckling och digitalisering inom skogen. Kvaliteteten av skogliga grunddata förbättras genom att nya laser- skanningar sker kontinuerligt. Den andra laserskanningen pågår just nu och beräknas vara färdigställd . Skogliga grunddata från två tid- punkter kommer att kunna ge en säkrare bedömning av skogsbruksvärdet, även om det inte helt kan uteslutas att beräkningsmodellen fortsatt kan komma att behöva tillämpas för dåligt arronderade fastigheter. eriet genomför även omarronderingar i olika delar av , vilket inne- bär att dåligt arronderade fastigheter kommer att ändras till större samman- Detta kommer också att minska den mängd fastigheter som kommer att behöva undantas genom Lantmäteriets beräk- I fastighetsdeklarationen kommer det att ges information om hur för- slaget till skogsbruksvärde har beräknats och hur beräkningen skiljer sig från den som gjordes vid föregående taxering. även tillgänglig för samtliga fastighetsägare via webb- Avsikten är också hos att tillhandahålla berörda fastig- hetsägare ett särskilt informationsmaterial angående förändringen, med tydlig angivelse om att det är fastighetsägarens ansvar att se till att uppgifterna i fastighetsdeklarationen är korrekta. Det sistnämnda bör här framhållas. Förslaget till skogsbruksvärde i fastighetsdeklarationen är just detta, ett förtryckt förslag. förslag bör kontrolleras. Det är alltså fastighetsägaren som i slutändan avgör om det förtryckta skogsbruksvärdet utan ändring är tillräckligt exakt för att ligga till grund för taxering. Uppgifterna i deklarationen kan dock bli föremål för utökad kontroll och fastighetsägaren kan då bli tillfrågad att styrka skogsbruksvärdet. Saknas underlag för fastighetsägarens uppgift kan skogsbruksvärdet komma att ändras till det belopp som framstår som rimligt med hänsyn till tillgängliga uppgifter. att en analys bör göras utifrån bevisvärdet av underlaget från skogliga grunddata i förhållande till exempelvis en skogsbruksplan upprättad av en Enligt regeringens mening kan en skogsbruksplan upprättad av en sakkunnig i många fall utgöra ett sådant underlag som kan ligga till grund för att justera uppgifterna från skogliga grunddata. Det kan dock inte uteslutas att det kan finnas fall då skogliga grunddata kan ge ett bättre kan det inte heller uteslutas att det kan finnas tillfällen då en fastighetsägare, utan en skogsbruksplan, kan ha tillräckliga uppgifter som innebär att det förtryckta värdet kan behöva ändras. Exempelvis kan Prop. 2019/20:196 en avverkning ha skett som inte framgår av skogliga grunddata. eringen anser därför att det bör överlämnas till rättstillämpningen att avgöra frågan om vilket underlag som i det enskilda fallet kan behövas för att bedöma ett skogsbruksvärde. Sammanfattningsvis anser regeringen att skogliga grunddata bör användas för att ta fram ett mer exakt värde på de ingående virkesförråden. Kvaliteten på värdena bör därmed förbättras avsevärt sett till samtliga skogsfastigheter. Det sammanhänger huvudsakligen med att den nuvarande metoden för att beräkna skogsbruksvärdet bedöms ha avsevärt större brister än vad som finns vid framtagningen av skogliga grunddata. Även om ett skogsbruksvärde baserat på skogliga grunddata inte blir helt exakt, blir det med stor sannolikhet mer korrekt än ett motsvarande värde beräknat enligt nuvarande modell. Regeringen föreslår därför att volymen på virkesförrådet enligt skogliga grunddata ska användas i första hand när förslaget till skogsbruksvärde ska bestämmas. I andra hand ska de uppgifter om virkesförrådet som bestämdes vid den senast genomförda fastighetstaxeringen användas. Precis som tidigare ska ingångsvärdet sedan justeras för årlig volymtillväxt och gjorda avverkningar. Förslaget föranleder ändringar i 18 kap. 4 § FTL. 6Automatiserat beslutsfattande vid fastighetstaxeringen Bestämmelser om förfarandet hos förvaltningsmyndigheter finns i förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL. Av 4 § FL framgår att avvikande bestämmelser i andra lagar eller förordningar har företräde framför bestämmelserna i förvaltningslagen. Särskilda bestämmelser om förfarandet vid fastighetstaxering finns i fastighetstaxeringslagen (1979:1152), förkortad FTL, och i fastighetstaxeringsförordningen (1993:1199). I 20 kap. 2 a § FTL regleras i vilka fall automatiserade beslut får fattas på fastighetstaxeringsområdet. Enligt bestämmelsen får grundläggande beslut om taxering av en fastighet fattas genom automatiserad behandling om en klargörande motivering för beslutet får utelämnas enligt 32 § första stycket FL. Av den sistnämnda bestämmelsen följer att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. Av förarbetena till bestämmelsen framgår bl.a. att det kan bedömas som uppenbart obehövligt att motivera ett skattebeslut som uteslutande grundas på uppgifter som deklaranten själv har lämnat (prop. 2016/17:180 s. 191 och 192). Av förvaltningslagen framgår att en myndighets beslut kan fattas auto- matiserat (28 § första stycket). Med automatiserade beslut avses beslut 2019/20:196 som fattas maskinellt utan att någon enskild befattningshavare på myndigheten tar någon aktiv del i själva beslutsfattandet i det enskilda fallet (prop. 2016/17:180 s. 315). Genom att det i lagen slås fast att beslut kan fattas automatiskt tydliggörs att det inte behövs en reglering i en specialförfattning för att en myndighet ska kunna använda denna beslutsform (prop. 2016/17:180 s. 179). Ökade möjligheter till automatiserat Regeringens förslag: Även andra beslut på fastighetstaxeringsområdet än grundläggande beslut ska få fattas automatiserat. Förslaget i promemorian Ökade möjligheter till automatiserat beslutsfattande på fastighetstaxeringsområdet: Överensstämmer med Remissinstanserna: Lantmäteriet är positivt till att förslaget genomförs och delar inställningen att den tekniska utvecklingen bör tillvaratas där så är möjligt för att underlätta för myndigheter att arbeta mer effektivt. Myndigheten för digital förvaltning tillstyrker att förslaget genomförs och uppger att myndigheten anser att det inte finns anledning att begränsa möj- ligheten att fatta automatiserade beslut i förhållande till vad som följer av det generella regelverket i förvaltningslagen. förslaget eftersom promemorian saknar en utredning av om artikel 22 och rådets förordning (EU) 2016/679 av 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (dataskyddsförordningen) är tillämplig, om det i sådana fall är möjligt att föreskriva om ett undantag i nationell rätt och vilka lämpliga skyddsåtgärder som i förekommande fall behövs. Även avstyrker förslaget eftersom förslagets konsek- venser inte i tillräckligt hög grad är analyserade. begränsas till att avse automatiserat beslutsfattande endast i de fall då beslutet följer fastighetsägarens uppgifter ser föreningen dock inget hinder Fastighetsägarna har inget att erinra mot förslaget i sig, men anser det mycket viktigt att rättssäkerheten inte eftersätts och att effekterna av den föreslagna ändringen noga följs upp. att det är viktigt för framtida spårbarhet och förståelse av den lagrade informationen att de algoritmer och datorprogram som används finns I regleringen bör därför ställas krav på myndigheter att redogöra för hur detta används. Skälen för regeringens förslag Behovet av att kunna fatta omprövningsbeslut genom automatiserad Enligt uppgifter från inleddes – sammanlagt 10 056 omprövningsärenden av fastighetsägare avseende den allmänna fastighetstaxeringen 2015. analys av 1 254 omprövningsärenden som initierades av fastighetsägare Prop. 2019/20:196 –framkom att en övervägande del av dessa () var rena bifallsärenden som inte krävde någon utredning. I många fall är nämligen förhållandena i ett omprövningsärende jämförbara med förhållandena inför ett grundläggande beslut. Ofta är det fråga om uppgifter som lika gärna skulle ha kunnat lämnas vid taxeringen och då skulle ha godkänts automatiskt. I dessa fall anser att myndigheten är förhindrad att avgöra ärendet genom automatiserad behandling eftersom 20 kap. 2 a § FTL endast tar sikte på automatiserad behandling vid grundläggande beslut. En stor andel av omprövningsärendena initieras i samband med att de grundläggande besluten meddelas fastighetsägarna. Detta medför givetvis en stor påverkan på verksamhet genom att betydande resurser måste avsättas till arbete med omprövningar. Dessutom infaller vilket medför längre handläggningstider. Om vissa omprövningsbeslut skulle kunna fattas genom automatiserad behandling skulle hanteringstiden för dessa beslut kunna förkortas. Dessutom skulle handläggarresurser kunna frigöras och i stället läggas på sådana ärenden som kräver utredning. Därigenom skulle även den sistnämnda typen av ärenden kunna avgöras snabbare. Regeringen anser därför att det bör vara möjligt att fatta automatiserade omprövningsbeslut på fastighetstaxeringsområdet. Även andra beslut än grundläggande beslut ska få fattas automatiserat Bestämmelsen i 20 kap. 2 a § FTL avser bara automatiserad behandling av grundläggande beslut inom fastighetstaxeringen. Bestämmelsen har införts med inkomsttaxeringen som förebild. På inkomsttaxeringsområdet fanns tidigare en bestämmelse om automatiserat beslutsfattande i 4 kap. 2 a § taxeringslagen (1990:324), förkortad TL. Av denna bestämmelse framgick att grundläggande beslut om årlig taxering fick fattas genom automatisk databehandling i det fall skälen för beslutet fick utelämnas enligt 20 § första stycket 1 i den tidigare förvaltningslagen (1986:223). När taxeringslagen ersattes av skatteförfarandelagen (2011:1244) togs någon motsvarande bestämmelse till 4 kap. 2 a § TL inte in i skatteförfarandelagen. Skälet till det var att det bedömdes att lagstiftningen i största möjliga utsträckning borde utformas utan bestämmelser som begränsar en teknisk utveckling. 2010/11:165 s. 496). Av 17 kap. 1 och 3 §§ skatteförfarandeförordningen (2011:1261), förkortad SFF, framgår emellertid att den som ett beslut gäller ska underrättas om vem som har fattat beslutet och i förekommande fall vem som har varit föredragande i de fall underrättelsen avser ett omprövningsbeslut. Detta kan tolkas som att det finns hinder för att inom inkomstbeskattningen fatta automatiserade omprövningsbeslut eftersom en uppgift om vem som har fattat ett beslut inte kan lämnas om beslutet har fattats automatiserat, dvs. utan inblandning av någon handläggare. För fastighetstaxeringen gäller däremot andra förfaranderegler än för inkomstbeskattningen. Fastighetstaxeringsförordningen innehåller inte heller någon motsvarighet till 17 kap. 3 § SFF. finns däremot i 31 § FL, som genom förslaget i propositionen blir 2019/20:196 tillämplig för fastighetstaxeringen. Av denna bestämmelse framgår bl.a. att det för varje skriftligt beslut ska finnas en handling som visar vem eller vilka som har fattat beslutet. Av förarbetena till förvaltningslagen framgår dock att kravet på beslutsdokumentation inte innebär att en myndighet måste inrätta sitt beslutsförfarande på så sätt att alla de uppräknade uppgifterna alltid måste anges. När ett beslut fattas helt på automatiserad väg så saknas det t.ex. uppgift om beslutsfattare och föredragande (prop. 2016/17:180 s. 185). Regeringen anser att det bör vara möjligt att fatta automatiserade omprövningsbeslut på fastighetstaxeringsområdet. För att tydliggöra att detta är möjligt bör bestämmelsen i 20 kap. 2 a § FTL upphävas. I avsaknad av specialreglering kommer det då följa av förvaltningslagen att såväl grundläggande beslut som omprövningsbeslut kan fattas genom automatiserad behandling. Av 28 § första stycket FL framgår att ett beslut kan fattas av en befattningshavare ensam eller av flera gemensamt eller automatiserat. I 20 kap. 4 och 5 §§ och, såvitt gäller särskild fastighetstaxering, 28 kap. 3 § FTL finns bestämmelser om vad ett beslut om fastighetstaxering ska innehålla. Dessa bestämmelser gäller även när beslut fattas genom automatiserad behandling. Vidare finns det andra bestämmelser som måste beaktas oavsett formen för beslutsfattandet. 3a § FTL framgår t.ex. att ska se till att ärendena blir tillräckligt utredda. Av 9 § första stycket FL framgår att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Dessutom framgår det av 32 § första stycket FL att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt (vissa undantag anges i andra stycket). De nämnda bestämmelserna sätter i praktiken gränser för när ett beslut kan fattas automatiserat. Till exempel kan ett beslut inte fattas automatiserat om ett ärende behöver utredas av en handläggare. Inte heller kan ett beslut fattas automatiserat om inte kraven på en tillräckligt klargörande och individualiserad beslutsmotivering kan upprätthållas. har framhållit att det är viktigt för framtida spårbarhet och förståelse av den lagrade informationen att de algoritmer och datorprogram som används finns dokumenterade. I regleringen bör därför enligt ställas krav på myndigheter att redogöra för hur detta används. Regeringen konstaterar att förslaget enbart innebär en utökning av möjlighet till automatiserad behandling. En reglering om dokumentationsskyldighet är en fråga som gäller automatiserade beslut generellt och som inte ryms inom ramen för detta lagstiftningsprojekt. Ändringen bedöms förenlig med dataskyddsförordningen En utökning av tillämpningen av automatiserade beslut i fastighetstaxeringen måste vara förenlig med dataskyddsförordningen. Av artikel 22.1 dataskyddsförordningen framgår att den registrerade ska ha rätt att inte bli föremål för ett beslut som enbart grundas på automatiserad behandling, inbegripet profilering, vilket har rättsliga följder för honom eller henne eller på liknande sätt i betydande grad påverkar honom eller henne. I artikeln föreskrivs undantagssituationer och villkor för sådant förfarande. Enligt artikel 22.2 b ska punkt 1 inte tillämpas om beslutet tillåts enligt unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personupp- Prop. 2019/20:196 giftsansvarige omfattas av och som fastställer lämpliga åtgärder till skydd för den registrerades rättigheter, friheter och berättigade intressen. Datainspektionen har avstyrkt förslaget att upphäva 20 kap. 2 a § FTL, eftersom promemoria saknar en utredning av om artikel 22 dataskyddsförordningen är tillämplig, om det i sådana fall är möjligt att föreskriva om ett undantag i nationell rätt och vilka lämpliga skyddsåtgärder som i förekommande fall behövs. Frågan om automatiserade beslut i nationell rätt och dessa bestämmelsers förhållande till dataskyddsregleringen har behandlats av regeringen i samband med ikraftträdandet av dataskyddsförordningen i prop. 2017/18:95 Anpassningar av vissa författningar inom skatt, tull och exekution till EU:s dataskyddsförordning (s. 97 f.). Där konstateras att det finns omständigheter som talar för att avsikten med artikel 22 i dataskyddsförordningen är att endast omfatta automatiserade beslut som innefattar profilering. Någon säker slutsats kan dock i avsaknad av praxis inte dras i denna fråga. Regeringen ansåg emellertid, även om artikel 22 skulle innefatta andra automatiserade beslut, att den nationella förvaltningsrättsliga regleringen innefattar sådana lämpliga åtgärder till skydd för den registrerades rättigheter, friheter och berättigade intressen som medför att det automatiserade beslutsfattandet omgärdas av sådana skyddsåtgärder som uppställs som en förutsättning i artikel 22.2 b dataskyddsförordningen. Utifrån detta gjorde regeringen bedömningen att befintliga bestämmelser om automatiserat beslutsfattande inte behövde förändras. Denna fråga har även behandlats i prop. 2017/18:112 s. 64 f. och i prop. 2017/18:115 s. 31.