prop · H703189 · 2020-06-23 00:00:00 — I andra fall torde det snarare vara så att huvudsyftet med underskriften är att koppla handlingen till en utställare och därmed garantera att viljeyttringen härrör från honom eller henne. Den sistnämnda funktionen, dvs. utställarangivelsen, torde vara den viktigaste i processrättsliga sammanhang. Ett krav på en säker utställarangivelse möjliggör kontroll av identiteten hos avsändaren av en inlaga och kan därigenom minska risken för att någon obehörigen väcker talan i en annan persons namn. Om en sådan bristande behörighet inte uppmärksammas kan det leda till att ett mål handläggs och avgörs trots att det föreligger ett rättegångshinder. En talan som väcks obehörigen kan också få betydande konsekvenser för en enskild motpart, t.ex. i form av rättegångskostnader. Ett krav på en utställarverifikation kan därför fylla en viktig funktion i situationer där det finns en beaktansvärd risk att någon obehörigen inleder ett förfarande i en annan persons namn. I ställs det typiskt sett krav på en säker utställarangivelse för handlingar som inleder ett mål, men inte för senare inlagor eller överklaganden till högre rätt. krävs således vid ansökan om stämning och ansökan om resning och återställande av försutten tid. Däremot krävs inte underskrift vid klagan över domvilla eller klagan på strafföreläggande eller ordningsbot. Det kan förklaras med att dessa åtgärder närmast är att jämställa med ett överklagande (jfr 59 kap. 3, 7 och 10 §§ RB). ombudsmän anför att de extraordinära rättsmedlen bör behandlas lika i fråga om krav på en säker utställarangivelse och att det därför bör övervägas att införa ett krav på undertecknande vid klagan över domvilla och klagan på strafföreläggande eller ordningsbot. menar i stället att det bör övervägas att avskaffa kravet på undertecknande för ansökan av återställande av försutten tid eftersom en sådan ansökan närmast kan jämföras med ett överklagande. Vid klagan över domvilla och klagan på strafföreläggande eller ordningsbot tillämpas huvudsakligen bestämmelser om överklagande (52, 54 och 56 kap. RB respektive 52 kap. 2, 3 och 5–12 §§ RB). Så är inte fallet vid ansökan om återställande av försutten tid. Ett avskaffande av kravet på undertecknande vid ansökan om återställande av försutten tid eller införandet av ett sådant krav vid t.ex. klagan över domvilla skulle därmed avvika från den 2019/20:189 reglering som i övrigt gäller för dessa ärenden. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det saknas skäl att ändra den nuvarande ordningen. Även i övrigt bedömer regeringen att den nuvarande ordningen när det gäller krav på underskrift i huvudsak är väl avvägd. För vissa typer av inlagor enligt finns det dock anledning att överväga en förändrad reglering. Kravet på att åklagarens stämningsansökan ska vara underskriven bör tas bort Allmänt åtal väcks genom att åklagaren skriftligen ansöker om stämning mot den som ska tilltalas (45 kap. 1 § första stycket RB). Ansökan ska vara undertecknad av åklagaren. En ansökan som görs på elektronisk väg ska vara undertecknad med en elektronisk underskrift. Det ställs inte några särskilda kvalitetskrav på underskriften och det är alltså tillräckligt med den enklaste formen av elektronisk underskrift som definieras i EU:s förordning om elektronisk identifiering. Ett tillåtet alternativ till en elektronisk underskrift är att ansökan överförs på ett sätt som uppfyller motsvarande krav på säkerhet (45 kap. 4 § femte stycket RB). När möjligheten till elektronisk stämningsansökan infördes påpekade att en föreskrift om att stämningsansökningar som förs över på elektronisk väg från åklagaren till domstolen ska hanteras enligt en särskilt säker datarutin inte är ett formkrav på samma sätt som kravet på egenhändig namnteckning eller elektronisk signatur. Lagrådet ifrågasatte om det inte vore enklare att avskaffa formkravet och i stället föreskriva att i stämningsansökan ska uppgift lämnas om åklagarens namn och åklagarmyndighetens adress. I propositionen angav regeringen med anledning av Lagrådets synpunkt att det alltjämt borde finnas ett formkrav, men att det kunde finnas anledning att återkomma i frågan (prop. 2011/12:126 s. 12 f. och 22 f.). Som anförs ovan kan en utställarverifikation fylla en viktig funktion i situationer där det finns en beaktansvärd risk för att ett förfarande obehörigen inleds i en annan persons namn. Den risken får typiskt sett anses större när det gäller ansökningar som görs av enskilda. Vid väckande av allmänt åtal görs ansökan av en myndighetsföreträdare. Risken för att någon av okynne skulle ansöka om stämning i åklagarens namn får betraktas som låg. Om en sådan ansökan ändå skulle göras torde den bristande behörigheten normalt kunna upptäckas innan målet avgörs. Behovet av ett formkrav är därför väsentligt mindre när det gäller åklagarens stämningsansökningar än vid exempelvis ansökan om stämning i tvistemål. Det kan noteras att myndigheter kan inleda ett mål i allmän förvaltningsdomstol genom en skriftlig ansökan utan underskrift. Målen kan i många fall röra ingripande åtgärder som är av stor betydelse för en enskild motpart, t.ex. företrädaransvar enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) eller vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. fanns det ett krav på underskrift av ansökningar och överklaganden från enskilda, men när det gäller handlingar från myndigheter har ett sådant krav aldrig ställts upp. I förarbetena till den tidigare regleringen uttalas att det knappast föreligger något behov av att i förvaltningsprocesslagen uttryckligen föreskriva hur handlingar från allmänna organ ska vara beskaffade i vissa formella hänseenden, bl.a. när det gäller krav på egenhändigt undertecknande (prop. 1971:30 del 2 s. 516 f.). Denna ordning har såvitt känt inte orsakat några rättsförluster eller praktiska problem. När möjligheten till elektronisk stämningsansökan i brottmål infördes hade och på en detaljerad nivå kommit överens om hanteringen av stämningsansökningar i elektronisk form. Det gjordes noggranna överväganden när det gäller valet av teknisk lösning och därmed säkerhetsnivå (prop. 2011/12:126 s. 7 och 12). Även utan ett formkrav bör det kunna förutsättas att åklagare och domstolar har lämpliga rutiner för ingivande av stämningsansökan. I detta ingår att en stämningsansökan bör överföras på ett sätt som uppfyller rimliga säkerhetskrav. Den befintliga tekniska lösningen har en lämplig utformning i detta avseende och kan användas även om formkravet skulle tas bort. För berörda myndigheter skulle det innebära en viss förenkling om formkravet för stämningsansökan togs bort. Som framhåller skulle åklagare exempelvis få möjlighet att använda fler typer av elektroniska kontaktvägar för det fall att den vanliga tekniken fallerar. För andra inblandade, t.ex. tilltalade och offentliga försvarare, torde ett borttagande av formkravet inte ha någon egentlig betydelse. Sammantaget görs bedömningen att övervägande skäl talar för att kravet på att en åklagares stämningsansökan ska vara undertecknad eller överföras på ett sätt som uppfyller vissa säkerhetskrav bör tas bort. Som påtalar kommer inte straffansvar för urkundsförfalskning att aktualiseras för den som obehörigen ansöker om stämning i åklagarens namn utan att underteckna handlingen. Den nuvarande regleringen innehåller dock redan ett undantag från kravet på undertecknande (45 kap. 4 § femte stycket RB). Vidare torde straffansvar för t.ex. falskt eller obefogat åtal eller föregivande av allmän ställning kunna komma i fråga för den som, mot förmodan, gör en ansökan i åklagarens namn, se 15 kap. 5 § och 17 kap. 15 § , förkortad BrB. ombudsmän väcker frågan om ett avskaffande av formkravet föranleder några följdändringar när det gäller innehållet i en åklagares stämningsansökan, t.ex. att åklagaren ska ange sitt namn, titel, åklagarkammare och kontaktuppgifter dit (jfr Lagrådets yttrande i prop. 2011/12:126 s. 22 f.). Redan enligt nuvarande reglering ska dock en ansökan eller en annan inlaga i rättegång innehålla uppgift om bl.a. partens namn (33 kap. 1 § första stycket RB). En enskild parts första inlaga i rättegången ska vidare innehålla uppgift om bl.a. partens postadress (33 kap. 1 § andra stycket RB). Skyldigheten att lämna adressuppgifter gäller endast enskilda parter, men även myndigheter bör lämna sådana uppgifter (jfr prop. 1984/85:109 s. 69). Även om formkravet avskaffas kommer stämningsansökan alltså även fortsättningsvis att innehålla uppgifter om bl.a. åklagarens namn och åklagarkammarens adressuppgifter. Det framstår därmed som obehövligt att komplettera reglerna om vad en åklagares stämningsansökan ska innehålla. påtalar att skälen till att ta bort kravet på undertecknande i de fall åklagare ansöker om stämning gör sig gällande även när åklagare ansöker om resning eller återställande av försutten tid och att det därför bör övervägas att ta bort detta krav för samtliga ansökningar som åklagare ger in till domstol. framför liknande synpunkter när det gäller kravet på att en stämningsansökan i ett mål enligt konkurrenslagen ska vara undertecknad. Frågan om det kan finnas skäl att undanta vissa ingivare, t.ex. myndighetsföreträdare, från ett krav på undertecknande som gäller generellt övervägs inte i promemorian och kan därför inte behandlas inom ramen för detta lagstiftningsärende. Det kan dock finnas anledning att återkomma i frågan . Underskriftskravet när åklagaren utfärdar stämning bör också tas bort Rätten får i samråd med den berörda åklagaren eller åklagarmyndigheten uppdra åt åklagare att utfärda stämning. I sådant fall ska åklagaren i samband med att stämning utfärdas ge in ett exemplar av stämningen till rätten. Åtal anses väckt när detta exemplar kom in till rätten (45 kap. 1 § andra stycket RB). En stämning som utfärdas av åklagaren ska ha samma innehåll som en stämningsansökan och vara undertecknad av åklagaren (45 kap. 16 § första stycket RB). Kravet på undertecknande av en stämning som utfärdas av åklagaren har motiverats med hänvisning till motsvarande krav för en åklagares stämningsansökan (NJA II 1943 s. 575). Behovet av en säker utställarangivelse är inte större när åklagaren själv utfärdar stämning än när åklagaren ansöker om stämning hos rätten. Enligt nuvarande ordning ska åklagaren ge in ett exemplar av stämningen till rätten. Det får förstås så att den underskrivna stämningen inte behöver ges in i original utan att en kopia i pappersform eller elektronisk form är tillräcklig. Det innebär att kravet på undertecknande har en begränsad funktion som utställarverifikation. Kravet leder också oundvikligen till en viss pappershantering hos . Genom att ta bort kravet möjliggörs en helt digital hantering av stämningar som utfärdas av åklagaren. Det kan också noteras att det inte finns något krav på undertecknande för rättens beslut att utfärda stämning (45 kap. 9 § första stycket RB). Mot denna bakgrund bedömer regeringen att kravet på att en stämning som utfärdas av åklagaren ska vara undertecknad bör tas bort. Ett underskriftskrav bör införas för fristående ansökningar om civilprocessuella säkerhetsåtgärder Som anförs ovan kan en utställarverifikation fylla en viktig funktion i situationer där det finns en beaktansvärd risk att ett förfarande obehörigen inleds i en annan persons namn. Ett fall där det kan finnas en sådan risk är vid en ansökan om en civilprocessuell säkerhetsåtgärd som görs innan talan har väckts. Det kan t.ex. gälla kvarstad på egendom hos en blivande svarande i ett tvistemål. Ett sådant yrkande ska framställas skriftligen, men det finns inget krav på att ansökan ska skrivas under (15 kap. 5 § andra stycket RB). Möjligheten för en domstol att meddela beslut om säkerhetsåtgärder även innan en talan har väckts kom till genom en reform 1981 (prop. 1980/81:84 s. 224 f.). ankom det på överexekutor att besluta om sådana säkerhetsåtgärder och det ställdes då inte några krav på undertecknande av ansökan. I den utsökningsbalk som infördes genom reform finns ett krav på att en skriftlig ansökan som huvudregel ska vara undertecknad (2 kap. 1 § andra stycket utsökningsbalken, Prop. 2019/20:189 förkortad UB). Något motsvarande krav har dock inte ställts upp för fristående ansökningar om civilprocessuella säkerhetsåtgärder och några skäl för detta anges inte i förarbetena. En ansökan om en civilprocessuell säkerhetsåtgärd som görs utan att någon rättegång är anhängig inleder ett förfarande i domstol. Ansökan görs i princip alltid av en enskild part snarare än en myndighetsföreträdare. Frågor om kvarstad och andra säkerhetsåtgärder innefattar en prövning av civilrättsliga förhållanden och konsekvenserna för motparten kan vara ytterst allvarliga. Dessutom uppkommer inte sällan kännbara rättegångskostnader. Det finns därför ett behov av att kunna säkerställa att den uppgivna parten verkligen står bakom ansökan. Rätten har visserligen möjlighet att begära att en ansökan som saknar avsändarens underskrift i original bekräftas av avsändaren genom en i original undertecknad handling (33 kap. 3 § tredje stycket RB). Eftersom handläggningen ofta måste ske med stor skyndsamhet är detta dock inte någon helt tillfredsställande lösning. Mot denna bakgrund bör det ställas krav på att en ansökan om en civilprocessuell säkerhetsåtgärd som görs utan att någon rättegång är anhängig ska vara egenhändigt undertecknad av sökanden eller sökandens ombud. Frågan om en sådan ansökan även bör få skrivas under elektroniskt behandlas i nästa avsnitt. ombudsmän anför att det bör övervägas att införa ett underskriftskrav även för en sådan ansökan om kvarstad i brottmål som görs av en målsägande innan åtal har väckts (26 kap. 2 § andra stycket RB). I ett sådant fall rör det sig visserligen om en enskild som initierar ett domstolsförfarande som riktar sig mot en annan enskild. är det i allmänhet fråga om ett straffprocessuellt tvångsmedel inom ramen för en förundersökning (jfr 23 kap. 16 § första stycket och 26 kap. RB). Den omständigheten att det finns ett pågående myndighetsförfarande minskar avsevärt risken för obehöriga ansökningar. Något underskriftskrav bör därför inte införas när det gäller ansökan om kvarstad i brottmål. 5.4Formkraven anpassas för att göra digitala ansökningar möjliga Regeringens förslag: Följande ansökningar enligt ska få skrivas under med en avancerad elektronisk underskrift: •ansökan om stämning i tvistemål •ansökan om stämning i brottmål där det förs enskilt åtal •ansökan om återställande av försutten tid •ansökan om en civilprocessuell säkerhetsåtgärd som görs utan att någon rättegång är anhängig. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland , Hovrätten för och ombuds- män, tillstyrker eller har ingen invändning mot promemorians förslag. 2019/20:189 efterlyser en beskrivning av när den digitala kommunikationen i domstolsprocesser befinner sig inom eller utanför tillämpningsområdet för EU:s förordning om elektronisk identifiering och vilka konsekvenser det får för användandet av elektroniska underskrifter. framför att förslaget innebär att elektroniska underskrifter införs i offentliga nättjänster för domstolar så som anges i artikel 27 i EU:s förordning om elektronisk identifiering och att det bör klargöras hur äkthetskontroller ska kunna ske av utländska eller annars för rätten okända underskrifter som påstås vara avancerade. anser att det bör övervägas om möjligheten att skriva under en ansökan med en avancerad elektronisk underskrift ska kompletteras med en möjlighet att överföra ansökan på ett sätt som uppfyller vissa motsvarande krav på säkerhet. Även förordar att regleringen utformas på detta sätt när det gäller ansökan om resning och ansökan om återställande av försutten tid. Skälen för regeringens förslag Digitala ansökningar bör tillåtas Som anförs i avsnitt 5.2 innebär krav på egenhändigt undertecknande av inlagor ett hinder mot att handlingar ges in till domstolen på elektronisk väg. Underskriftskrav som inte är anpassade till digitala rutiner gäller för ansökan om stämning i tvistemål, ansökan om stämning i brottmål där det förs enskilt åtal, ansökan om resning och ansökan om återställande av försutten tid. I föregående avsnitt görs bedömningen att de aktuella formkraven bör behållas. Dessutom föreslås att ett underskriftskrav ska införas för fristående ansökningar om civilprocessuella säkerhetsåtgärder. Det finns stora fördelar med en möjlighet till digitala ansökningar i allmän domstol. Den allmänna samhällsutvecklingen har medfört att medborgarna i allt större utsträckning efterfrågar möjligheten att kunna kommunicera digitalt med myndigheterna. Användningen av digital kommunikation ökar tillgängligheten till domstolarna och skapar bättre förutsättningar för en mer flexibel och effektiv handläggning av målen. För enskilda parter och ombud skulle det i många fall erbjuda en påtaglig förenkling om en ansökan till tingsrätten kunde göras på elektronisk väg. Mot denna bakgrund bedömer regeringen, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att digitala ansökningar bör vara tillåtna. Formkraven bör anpassas till digitala rutiner För att möjliggöra digitala ansökningar krävs att formkraven anpassas så att de även kan uppfyllas med digitala medel, t.ex. genom en elektronisk underskrift. Tekniken med elektroniska underskrifter präglas av hög säkerhet och i det praktiska rättslivet har systemet med sådana underskrifter fungerat väl. Flera underskriftskrav i kan numera uppfyllas genom en elektronisk underskrift, nämligen de som gäller åklagarens stämningsansökan (45 kap. 4 § femte stycket), dom i tvistemål (17 kap. 10 §), dom i brottmål (30 kap. 8 §), godkännande av strafföreläggande (48 kap. 9 §) och godkännande av föreläggande av ordningsbot (48 kap. 17 §). Dessutom kan ett mål om betalningsföre- läggande eller handräckning initieras hos genom Prop. 2019/20:189 en ansökan som skrivs under elektroniskt. En sådan underskrift är tillräcklig även när ett mål lämnas över till tingsrätten för att handläggas som ett tvistemål (19 och 61 b §§ BfL). Det finns alltså inte något principiellt hinder mot att i processrättsligt hänseende tillmäta elektroniska underskrifter samma betydelse som traditionella underskrifter. Mot denna bakgrund görs bedömningen att ansökningar enligt som ska vara egenhändigt undertecknade bör få skrivas under med en elektronisk underskrift. Det bör även i fortsättningen vara möjligt att skriva under ansökningar på traditionellt sätt, med penna på papper. Vilka kvalitetskrav bör ställas på de elektroniska underskrifterna? Nästa fråga är om det bör ställas något särskilt kvalitetskrav på den elektroniska underskriften. Huvudsyftet med de aktuella formkraven är att en ansökan ska ha en utställarangivelse som kan kontrolleras på ett tillförlitligt sätt. De aktuella ansökningarna, t.ex. en ansökan om stämning i tvistemål, görs i princip alltid av enskilda personer snarare än myndighetsföreträdare. Det framstår därför som rimligt att ställa särskilda kvalitetskrav på den elektroniska underskriften. De alternativ som EU:s förordning om elektronisk identifiering erbjuder är avancerad eller kvalificerad elektronisk underskrift. För en avancerad elektronisk underskrift ställs höga krav på säkerhet och kryptering. Den ska bl.a. vara skapad på grundval av uppgifter för skapande av elektroniska underskrifter som undertecknaren med hög grad av tillförlitlighet kan använda uteslutande under sin egen kontroll. Den ska vidare vara unikt knuten till undertecknaren och undertecknaren ska kunna identifieras genom den (artikel 26 i EU:s förordning om elektronisk identifiering). Det har inte framkommit behov av att gå längre än så och kräva en kvalificerad elektronisk underskrift. Några sådana krav förekommer för övrigt inte i svensk lagstiftning. Mot denna bakgrund görs bedömningen att det vid digitala ansökningar bör ställas krav på en avancerad elektronisk underskrift. och efterfrågar vissa förtydliganden kring vilken betydelse regleringen i EU:s förordning om elektronisk identifiering får för användandet av elektroniska underskrifter. Den föreslagna möjligheten att skriva under ansökningar med en avancerad elektronisk underskrift formkrav anpassas till digitala rutiner, vilket möjliggör elektroniska ansökningar. Regleringen i förordningen medför inte någon skyldighet för domstolarna att ta emot ansökningar som är underskrivna med en elektronisk underskrift. Inte heller i övrigt finns det någon sådan skyldighet (jfr prop. 2017/18:126 s. 40 f. och 43). När det gäller förutsättningarna för att ta emot olika tekniska format för avancerade elektroniska underskrifter beror dessa till stor del på vilken teknisk lösning som väljs för det systemstöd som utvecklas. Det är därmed inte en fråga som kan behandlas inom ramen för detta lagstiftningsärende. En generell reglering bör införas om avancerade elektroniska underskrifter för ansökningar Formkraven i bör vara så tydliga och enhetliga som möjligt. Vid anpassningen av andra underskriftskrav i har de befintliga kraven kompletterats med regler om elektronisk underskrift. Reglerna innehåller hänvisningar till EU:s förordning om elektronisk identifiering och eventuella kvalitetskrav på underskriften anges i lagtexten (17 kap. 10 §, 30 kap. 8 §, 45 kap. 4 § femte stycket och 48 kap. 9 och 17 §§ RB). Den reglering som föreslås bör utformas på ett likartat sätt. En lämplig lösning kan vara att i en generell bestämmelse ange att en ansökan som ska vara egenhändigt undertecknad får skrivas under med en avancerad elektronisk underskrift. Det blir då inte nödvändigt att införa regler om elektronisk underskrift i anslutning till varje enskilt underskriftskrav (15 kap. 5 § andra stycket, 42 kap. 2 § tredje stycket, 47 kap. 2 § tredje stycket och 58 kap. 5 § tredje stycket RB). En generell reglering kan lämpligen tas in i 33 kap. RB som bl.a. handlar om rättegångsinlagor. När det gäller hänvisningsteknik är utgångspunkten att s.k. statisk hänvisning – till skillnad från dynamisk – bör användas vid hänvisningar till EU-förordningar. Med det menas att hänvisningen görs till bestämmelsen i sin ursprungliga lydelse. Det är också denna teknik som använts vid andra liknande hänvisningar till EU:s förordning om elektronisk identifiering, bl.a. de som finns i . Det saknas anledning att nu göra på något annat sätt och hänvisningen bör därför vara statisk. Det innebär att ändringar som görs i förordningen efter den tidpunkt som pekas ut i hänvisningen inte kommer att påverka innebörden av den nationella bestämmelsen. Det kan noteras att det föreslagna formkravet för en ansökan om en civilprocessuell säkerhetsåtgärd endast gäller om någon rättegång inte är anhängig. Det innebär att ansökningshandlingen formellt sett inte är en inlaga ”i rättegång” (jfr 33 kap. 1 § RB). Den generella regleringen bör därför inte ta sikte på rättegångsinlagor utan på ansökningar som enligt bestämmelser i ska vara egenhändigt undertecknade. Begränsningen till underskriftskrav i innebär att bl.a. konkursansökningar enligt konkurslagen (1987:672) inte omfattas av den föreslagna bestämmelsen. Däremot kommer bestämmelsen att bli tillämplig då formkraven i aktualiseras genom hänvisningar i andra lagar, se t.ex. 5 kap. 3 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister, 42 § ÄL, 3 kap. 21 § konkurrenslagen och 4 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. Frågan om elektronisk underskrift av konkursansökningar och ansökningar om företagsrekonstruktion behandlas i promemorian Konkursförfarandet (Ds 2019:31). och framhåller att det som ett alternativ till en elektronisk underskrift kan övervägas att tillåta att en ansökan överförs på ett sätt som uppfyller vissa motsvarande krav på säkerhet. En sådan regel utgör emellertid inte ett formkrav på samma sätt som kravet på egenhändigt undertecknande eller elektronisk signatur, vilket Lagrådet även har framhållit (prop. 2011/12:126 s. 12 f. och 22 f.).