prop · H703185 · 2020-06-17 00:00:00 — En långtgående delegering av befogenheter förutsätter ökad uppföljning och rapportering samt kontroll i efterhand av vilka resultat och effekter som uppnåtts,34 vilket kan ge underlag för den fortsatt styrning.35 anser att det är en förutsättning för effektivitet i genomförandet och omprövning av insatser att formerna för uppföljning och utvärdering planeras tidigt i genomförandet. Kriterium nio och tio grundar sig på budgetlagens (2011:203) krav på återrapportering från regeringen till riksdagen.36 För att regeringen ska kunna 2017/18:NU12, rskr. 2017/18:238. 2015/16:NU1; bet. 2017/18:NU1. 1995/96:220, bet. 1996/97:KU3, prot. 1996/97:25. 2017/18:1 UO 2 s. 86, bet. 2017/18:FiU2, rskr. 2017/18:128. 36Enligt 10 kap. 1, 2 och 3 §§ budgetlagen (2011:203) är regeringen redovisningsskyldig inför för de tillgångar som regeringen förvaltar och förfogar över. Redovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamheten, det ekonomiska resultatet och ställningen samt förvaltningen av statens tillgångar. Vidare ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N fullgöra kravet är en förutsättning att myndigheterna har en rättvisande uppföljning och utvärdering. Det empiriska underlaget för granskningen består av dokumentstudier och intervjuer. har efterfrågat dokumentation och ställt frågor till granskade myndigheter utifrån granskningens frågeställningar, bedömningsgrunder och preliminära iakttagelser. Informationsinhämtningen har anpassats efter programformernas olika förutsättningar avseende organisering och ansvarsfördelning, tillvägagångssätt för att välja inriktning och innehåll samt uppföljning och återrapportering. För SIP har fört en dialog med de granskade myndigheterna om relevant dokumentation för granskningens frågeställningar. Dokumentationsläsningen har huvudsakligen genomförts på eftersom en stor del av den efterfrågade dokumentationen finns där. har erhållit kompletterande dokumentation från och Formas. har intervjuat företrädare för myndigheterna utifrån iakttagelser från dokumentationsläsningen. I samma syfte har intervjuat företrädare för 5 av de totalt 17 programmen i SIP. För SVP har gått igenom akter för de program som granskningen omfattar. har också gått igenom ytterligare dokumentation på där SVP behandlas, till exempel i myndighetsdialog och beredning av uppdrag till myndigheter. Därutöver har läst dokumentation från och om deras arbete med SVP. har intervjuat projektledare för i och företrädare för , och Formas har intervjuats om deras bidrag till SVP. har läst myndigheternas och regeringens rapportering av programformerna i årsredovisningar och budgetpropositioner. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetare . , fil.dr i forskningspolitik och dr. habil (tysk docentgrad) i sociologi, har som referensperson gett synpunkter på ett granskningsupplägg och ett utkast till granskningsrapporten. Företrädare för (), , och Formas har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N Kapitel 2 beskriver SIP och SVP och förklarar kopplingar, likheter och skillnader mellan programmen. Kapitel 3–5 redovisar iakttagelser för SIP. Kapitel 3 behandlar ansvarsfördelning och organisering, kapitel 4 behandlar prioriteringar och avvägningar och kapitel 5 behandlar uppföljning och utvärdering. I kapitel 6 redovisas granskningens iakttagelser för SVP. I kapitel 7 redovisas granskningens slutsatser och rekommendationer. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Strategiska samverkans- och innovationsprogram Regeringen har höga och likartade ambitioner för programformerna. Båda ska stärka innovationsförmåga genom bland annat nya former av samverkan, identifikation och utveckling av svenska styrkeområden, stark internationell anknytning och förbättrat nyttiggörande av forskning. har programformerna betydande olikheter.37 Detta kapitel beskriver programformerna översiktligt. Kortfattad beskrivning av SIP och SVP •Strategiska innovationsprogram (SIP) har utlysts av , och på uppdrag av regeringen. Alla 17 program utgår från en eller flera strategiska innovationsagendor vari en konstellation av aktörer från olika sektorer gemensamt etablerar gemensamma mål och visioner. Målen och visionerna identifieras inom ramen för ett strategiskt innovationsområde. Förslaget att genomföra satsningar inom ramen för strategiska innovationsområden kom i forskningspropositionen 2012. •Strategiska samverkansprogram (SVP) inrättades av regeringen utifrån områden som identifierats av Nationella innovationsrådet. De 5 programmen upphörde . Information om finansiering ges bland annat i forskningspropositionen 2016. 2.1.1 Syfte och inriktning SIP syftar till att skapa förutsättningar för att bemöta samhällsutmaningar och att öka internationell konkurrenskraft genom ny, långsiktig och fördjupad samverkan, kraftsamling och förnyelse.38 Regeringen anger i forskningspropositionen 2012 att de inte ska avgöra vilka områden som kan bli aktuella för insatser utan att det bör avgöras utifrån gemensamma processer för problemformulering där bland annat företag, universitet, högskolor och forskningsinstitut ingår. Vidare anger regeringen att användarna av forskningsresultat ska involveras redan i problemformuleringsstadiet. Forskningsmiljöer med hög kvalitet och konstellationer av företag eller offentliga verksamheter som tillsammans utgör en grund för innovation ska utgöra grunden i satsningen, med delfinansiering från näringsliv och offentlig verksamhet. Men enligt regeringen ska forskningsfinansierande myndigheter själva besluta om vilka aktörer som tilldelas medel och om den tidsram som bidragen bör ges, beroende på resultaten av uppföljningar och utvärderingar. 2012/13:30; prop. 2016/17:50. 38Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . Syftet framgår i utlysningstexter. R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N Regeringen beskriver också att insatsernas utformning ska ge möjlighet till omprövning av inriktning och struktur för att möta nya utmaningar i samhället. Lärdomar dragna av svenska och internationella erfarenheter och av dialoger med berörda parter som näringsliv, offentlig sektor och forskningssamhälle bör löpande integreras i arbetet. För att bidra till att successivt utveckla insatserna ska uppföljning ske återkommande. Minst en utvärdering av effekter, både i termer av uppnådda resultat och på samverkansmönster, ska också genomföras. Sammanfattningsvis ska de projekt som tilldelas medel för strategiska innovationsområden utgå från samhällsutmaningar, hålla hög vetenskaplig kvalitet, ha inslag av medfinansiering och kunna påvisa ny eller områdesöverskridande samverkan.39 SIP genomförs av , och som har i uppdrag att utlysa program.40 Totalt 17 program (se tabell 4 nedan) har beviljats medel i fyra separata utlysningsprocesser. Tabell 4 Program inom SIP Utlysning (år) Processindustriell IT och Automation STRIM – Gruv- och metallutvinning Internet of Things : Sakernas internet 2012/13:30, s. 69 ff. 40Regeringsbeslut N2012/291/FIN, N2011/6502/FIN, N2012/6294/FIN m.fl.; regeringsbeslut N2013/1162/FIN; regeringsbeslut N2013/2804/E, N2013/968/E (delvis); regeringsbeslut M2013/3175/S. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Utlysning (år) Källa: Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . Varje program ryms inom ett strategiskt innovationsområde som definierats i en strategisk innovationsagenda. De strategiska innovationsagendorna tillkom genom en utlysning om medel för att ta fram sådana agendor som genomförde inför forskningspropositionen 2012. Kompletterande utlysning av agendor har senare skett inom energiområdet. Agendorna är framtagna gemensamt av aktörer från olika samhällssektorer. Av totalt 136 strategiska innovationsagendor har 35 resulterat i program. Det innebär att vissa strategiska innovationsagendor omarbetats och sammanförts inför utlysningen av program och att det stora flertalet agendor inte resulterat i något program i SIP. Myndigheterna har genomfört flera utlysningsomgångar för att välja ut program. Programmen drivs av de aktörer från olika sektorer41 som gemensamt identifierat och formulerat problem och utvecklingsinsatser inom ett visst innovationsområde. Myndigheterna har fördelat ansvaret mellan sig och programmen så att myndigheterna finansierar programmens koordineringsverksamhet och delfinansierar insatser inom programmen, oftast projekt. Myndigheterna utlyser och beslutar om finansiering av projekt inom respektive program, samt följer och för kontinuerlig dialog med programkontoret. Programmens koordineringsverksamhet består av programledning med ett programkontor och en styrelse som representerar de samverkande aktörerna. väljer strategisk inriktning för programmet genom att föreslå insatser men fattar inte själva beslut om finansiering. Viktiga uppgifter för respektive programkontor är att utforma projektutlysningar, initiera så kallade strategiska projekt42 och verka för samsyn och kunskapsspridning inom programmet. Programkontoren förväntas verka i behovsägares intressen, följa upp mål och resultat, utveckla insatser inom programmen som kompletterar befintliga insatser inom området och skapa förutsättningar för framgångsrikt genomförande.43 41Företag, universitet och högskolor, forskningsinstitutioner, andra offentliga aktörer och organisationer i civilsamhället. 42Strategiska projekt, också kallade enskilda projekt, ska på olika sätt främja utvecklingen inom programmets område. Projekten ingår inte i ordinarie projektutlysningar. 43Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N 2.2.1 Syfte och inriktning Målsättningen för SVP är att samordna innovationsinsatser för att stärka konkurrenskraft och möta samhällsutmaningar. Programformen ska stärka och svenskt näringsliv inom områden som är betydande för framtida tillväxt och som är centrala för att bemöta globala samhällsutmaningar.44 Programmen inrättas av regeringen och som granskningen avser fanns fem program: •Nästa generations resor och transporter •Uppkopplad industri och nya material. Programmen adresserar tre områden som pekats ut av Nationella innovationsrådet som centrala för att lösa samhällsutmaningar: digitalisering, life science samt miljö- och klimatteknik. Det nationella innovationsrådet är inrättat av regeringen och har till uppgift att identifiera utmaningar och samverkansområden av strategisk betydelse för utvecklingen av innovationspolitiken samt föreslå initiativ för att stärka innovations- och konkurrenskraft.46 Enligt regeringens forskningsproposition 2016 ska SVP skapa förutsättningar för ökad samverkan mellan de strategiska innovationsområdena, det vill säga programmen i SIP, och för att utveckla insatser för att nå övergripande mål. Det bedöms av regeringen vara ett sätt att kraftsamla forsknings- och innovationsarbetet och förbättra förutsättningarna för att forskningsresultaten kommer till nytta inom de fem programmens områden. Regeringen beskriver vidare i propositionen att berörda aktörer inom varje samverkansprogram ska identifiera hinder och behov samt prioritera områden för kraftsamling. Varje samverkansprogram ska samla ett urval av innovationsinsatser. De strategiska innovationsområden som identifieras i SIP är ett centralt verktyg för att förverkliga SVP, men även andra insatser genomförs för att realisera SVP. Därför tillförs myndigheterna som arbetar med SIP ytterligare medel för att skapa förutsättningar för strategiska innovationsområden att utvecklas i linje med regeringens samverkansprogram.47 2016/17:50, s. 108. 45Ingår ej i denna granskning. 2016/17:1 UO 24, s. 90. 2016/17:50, s. 108 ff. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Till varje program förordnade regeringen 15–20 personer från olika samhällssektorer att på personligt mandat ingå i en samverkansgrupp. Alla samverkansgrupper träffades i fyra till fem möten för att prioritera områden för kraftsamling och insatser inom dessa områden. Insatser inom SVP kan anta olika former, till exempel projekt som finansieras hos forsknings- och innovationsfinansiärer eller som så kallade ”handslag” mellan aktörer om att arbeta i en viss riktning. Varje program hade en projektledare i med uppgift att driva processen framåt. Projektledaren hade ansvar för bland annat samverkansgruppens sammansättning och utgjorde en länk mellan och samverkansgruppen. Statssekreterare och ministrar har närvarat vid samverkansgruppernas möten.48 har utöver de ytterligare medel som tillförts myndigheterna som arbetar med SIP haft ett uppdrag att stödja arbete med SVP. Regeringen har lanserat fyra nya samverkansprogram under 2019,49 som dock inte omfattas av den här granskningen. 48Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . 49Regeringen, ”Regeringen lanserar fyra offensiva samverkansprogram”, hämtad . R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N Likheter, skillnader och kopplingar mellan programformerna SIP och SVP Det finns flera likheter, skillnader och kopplingar mellan programformerna, bland annat följande: •Finansiering: SIP är enligt regeringen ett centralt verktyg för att realisera SVP, varför , och Formas fått uppdrag att förstärka SIP i linje med SVP. har genomfört utlysningar inom bland annat SIP för projekt som möter prioriterade områden i SVP.50 Totalt är anslagsökning för förstärkning av bland annat SIP i linje med SVP drygt en miljard kronor.51 Därutöver har samverkansprogrammen resulterat i finansiering från andra myndigheter. •Omfattning: SIP är mer omfattande än SVP sett till finansiering och driftslängd. Programmen inom SIP kan pågå . Då blir det sammanlagda stödet från myndigheterna , med ungefär lika mycket medfinansiering från deltagande parter. De granskade programmen inom SVP pågick 2016–2018. Kostnaderna för dem är svårare att beräkna, men samverkansgrupperna förfogade inte över någon budget. •Tematiskt: Det finns tematiska överlapp mellan enskilda SIP och SVP, exempelvis inom områden som digitalisering av industrin, hållbar stadsutveckling och cirkulär ekonomi. 50Vinnova, Uppdrag att bistå i arbetet med regeringens samverkansprogram för innovation, 2019. 51Regeringskansliet, granskning av strategiska innovationsprogram och strategiska samverkansprogram – faktagranskning, med hänvisning till bland annat prop. 2016/17:1. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3 Ansvarsfördelning och organisering I detta kapitel redovisas iakttagelser om förutsättningarna för effektivitet inom SIP när det gäller ansvarsfördelning och organisering. Dels beskrivs de förutsättningar som regeringen ger myndigheterna genom uppdrag. Dels redovisas de förutsättningar som myndigheterna själva skapar genom att organisera sig och fördela ansvar sinsemellan. •Regeringen följer i huvudsak sina egna intentioner om att lägga grundläggande uppgifter i myndighetens instruktion och årlig styrning i regleringsbrev. Undantaget är att en förändring av Formas instruktion som medger stöd till innovation dröjer efter första uppdraget i regleringsbrev. •Det finns flera inbyggda brister i formuleringen av uppdrag i regleringsbrev och i myndigheternas organisering och ansvarsfördelning sinsemellan. •En av bristerna är att regeringen skickar dubbla budskap om hur programmen ska väljas ut. Dessutom är myndigheternas enskilda ansvar för vissa frågor och för samverkan inom SIP samt det gemensamma ansvaret för programformens måluppfyllelse otydligt i regleringsbreven. •En annan brist är avsaknaden av kontinuerlig dokumentation av förändringar och formella beslut om organisering och ansvarsfördelning, vilket riskerar programformens organisatoriska minne. Myndigheterna uppger att organisering och ansvarsfördelning sinsemellan är välfungerande. •Arbetssätt och rutiner överensstämmer till stor del mellan myndigheterna men har inte utvecklats till att bli helt gemensamma. 3.1 Uppdragen förmedlas i regeringsbrev Uppdragen till myndigheterna att utlysa program förmedlas i regleringsbrev, först till och , sedan till Formas 2014 och därefter i efterföljande regleringsbrev.52 följer det regeringen angett i propositioner om anslagsanvändning för uppgifterna.53 För Formas innebär uppdraget att utlysa program för SIP en ny verksamhetsinriktning, från att finansiera forskning till att även finansiera innovation. Trots att uppdraget kommer till Formas dröjer det till 2017 52Regeringsbeslut N2012/291/FIN, N2011/6502/FIN, N2012/6294/FIN m.fl.; regeringsbeslut N2013/1162/FIN; regeringsbeslut N2013/2804/E, N2013/968/E (delvis); regeringsbeslut M2013/3175/S. 53För och Formas, se prop. 2012/13:30, s. 71–72 för anslag 2013–2016 och prop. 2016/17:50, s. 111 för anslag 2017–2020. 2012/13:30 innehåller en hänvisning till prop. 2012/13:21 Forskning och innovation för ett långsiktigt hållbart energisystem där medel presenteras för på s. 57–58 –2016. Vidare presenteras anslag till –2020 i prop. 2016/17:1 utg. omr. 21, s. 56–57 och prop. 2016/17:66 Forskning och innovation på energiområdet för ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet, s. 77–78. R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N innan regeringen ändrar Formas instruktion så att myndigheten kan finansiera innovationsverksamhet.54 3.2 Utformningen av uppdrag att utlysa program inom SIP 3.2.1 Regeringen skickar dubbla budskap om programportföljen Regeringen anger i forskningspropositionen 2012 att det inte är upp till dem att avgöra vilka innovationsområden som kan bli aktuella för program inom SIP. Det bör istället avgöras utifrån gemensamma processer för problemformulering som bland annat omfattar företag, universitet, högskolor och forskningsinstitut. Men i samma forskningsproposition föreslår regeringen en satsning på gruv-, mineral- och stålforskning hos Vinnova.55 I efterföljande regleringsbrev anger regeringen att kan genomföra satsningen inom ramen för innovationsområdena,56 vilket tolkar som att regeringen pekar ut några områden som särskilt viktiga inför urvalet av program.57 konstaterar att regeringens formuleringar i proposition och regleringsbrev visserligen inte tvingar myndigheterna att utlysa program inom SIP med anknytning till gruv-, mineral- och stålforskning. Men kombinationen av att uppdraget kan genomföras inom ramen för innovationsområdena och att det inte är regeringens sak att avgöra innovationsområden skickar dubbla signaler. Förslaget i regleringsbrev om att använda SIP för att genomföra satsningen kan tolkas som en signal om vilka områden regeringen önskar ska vara särskilt prioriterade i urvalet av program. 3.2.2 Otydligheter i ansvarsfördelningen mellan myndigheterna till myndigheterna är konsekventa i så måtto att detaljerna från forskningspropositionerna återges på likartade sätt i regleringsbrev till myndigheterna . Flera regleringsbrev hänvisar också till forskningspropositionerna för detaljer om uppdragen. flera otydligheter avseende dels myndigheternas ansvar, dels detaljer Otydligheterna om myndigheternas ansvar rör samverkan 54Förordning (2009:1024) med instruktion för för miljö, areella näringar och samhällsbyggande. Förändringen gjordes genom förordning (2017:1269) om ändring i förordningen (2009:1024) med instruktion för för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, vars 1 § nu lyder ”[…] forskning som stöds ska vara av högsta vetenskapliga kvalitet och av relevans för rådets ansvarsområden. Formas får också finansiera innovationsverksamhet i viss omfattning”. beslutar regeringen om förordningen (2017:195) om stöd till forskning och utveckling samt innovation inom miljö, areella näringar och samhällsbyggande som möjliggör för Formas att ge stöd till företag. Se även minnesanteckningar från intervju med representanter för Formas, . 2012/13:30, s. 70 och 75. 56Regeringsbeslut N2012/291/FIN, N2011/6502/FIN, N2012/6294/FIN. 57Minnesanteckningar från intervju med representanter för och Formas, . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N sinsemellan, programportföljens sammansättning och programformen i sin helhet. Otydligheterna i regleringsbreven gäller vilka detaljer från forskningspropositionerna som återges till alla myndigheter. Av regleringsbreven till alla tre myndigheter framgår att har ett samlat ansvar för de delar av satsningen där olika samverkanskonstellationer sammanförs.58 Vi tolkar det som att har ett mer omfattande ansvar för programmen än övriga myndigheter. Ansvaret definieras dock inte närmre och det är otydligt om ansvaret gäller enskilda program där samverkanskonstellationer sammanförs eller om det innebär ett särskilt ansvar för hela programportföljen eller för programformen. tar inte heller upp att administrativa rutiner ska användas, vilket nämndes i forskningspropositionen 2016.59 Det framgår av regleringsbreven att myndigheterna ska utföra vissa delar av uppdragen i samverkan,60 men kraven är inte konsekventa. Medan både och Formas ska bedöma relevans och kvalitet i samverkan med , förväntas endast samverka med Energimyndigheten.61 ska Formas utlysa program i samarbete med Vinnova.62 Respektive myndighets ansvar för samverkan är därmed inte tydligt formulerat av regeringen. Regeringen har i regleringsbreven återgett flera detaljer, bland annat om att omhänderta lärdomar från svenska och internationella erfarenheter, om att ompröva insatser samt om uppföljning och utvärdering från forskningspropositionerna.63 Men det framgår inte av regleringsbreven om dessa ska hanteras av varje myndighet för sig eller gemensamt av alla Det framgår inte heller om de ska hanteras för enskilda program eller i förhållande till sammansättningen av hela programportföljen eller programformen. 58Se till exempel regeringsbeslut N2012/291/FIN, N2011/6502/FIN, N2012/6294/FIN m.fl.; regeringsbeslut N2013/1162/FIN; regeringsbeslut N2013/2804/E, N2013/968/E (delvis), och regeringsbeslut M2013/3175/S. 2016/17:50, s. 110. 60Det nämns även i prop. 2012/13:30, se s. 71. 61Se regeringsbeslut N2013/2804/E, N2013/968/E (delvis); regeringsbeslut M2013/3175/S; regeringsbeslut N2013/1162/FIN. 62Regeringsbeslut M2013/3175/S. 63Regleringsbreven till alla tre myndigheterna innehåller följande formulering, i detta fall hämtad från regleringsbrevet till : ”Insatserna ska utformas så att det finns möjlighet att löpande ompröva inriktning och struktur på insatserna för att kunna möta nya utmaningar i samhället. Lärdomar dragna av svenska och internationella erfarenheter och av dialoger med berörda parter bör löpande integreras i arbetet. Återkommande uppföljning av de strategiska innovationsområdena ska genomföras. bör ha i åtanke att det på medellång och ska göras en eller flera utvärderingar av effekter av satsningen, både i termer av uppnådda resultat och av effekter på samverkansmönster mellan aktörer.” (Regeringsbeslut N2012/291/FIN, N2011/6502/FIN, N2012/6294/FIN.) R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N 3.2.3 Regeringen orsakade tidspress i den första programutlysningen När och får uppdragen blir det viktigt att påbörja utlysningsprocessen för att kunna lösa uppgiften . Det skapar en tidspress i den första utlysningen av program som kräver anpassningar Myndigheterna hade förberett ett eventuellt uppdrag och att programmen skulle behöva väljas ut och etableras .