prop · H703110 · 2020-03-11 00:00:00 — Reglering i lag krävs dock för att en stödjande stats militära personal ska kunna tilldelas maktbefogenheter gentemot civilbefolkningen som innebär inskränkningar i fri- och rättigheter enligt 2 kap. RF respektive ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden enligt 8 kap. 2 § RF. Regeringen lämnar i avsnitt 7.5 respektive 7.10 förslag om att finska styrkor ska kunna ges vissa befogenheter i nu aktuellt avseende, dels när det gäller bevakning av vissa skyddsobjekt, dels när det gäller att genomföra beslut om undanförsel och förstöring. Nedan redovisas även regeringens bedömningar när det gäller ett antal andra befogenheter som utredningen föreslagit ska kunna ges till finska militära styrkor. Först redovisas dock vad som generellt gäller angående disciplinär och straffrättslig jurisdiktion, tillsyn och skadestånd när finsk militär personal lämnar stöd och regeringens bedömning i detta avseende. 7.3Disciplinär och straffrättslig jurisdiktion, tillsyn och skadestånd Regeringens bedömning: Den lagstiftning om disciplinär och straffrättslig jurisdiktion, tillsyn och skadestånd som är tillämplig när finsk militär personal lämnar stöd bör inte ändras. Utredningens bedömning: Utredningen gör ingen bedömning. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna del. Skälen för regeringens bedömning: När operativt militärt stöd lämnas är regleringen av disciplinär och straffrättslig jurisdiktion, tillsyn och skadestånd av särskild vikt. Som utgångspunkt, och utan att annat överens- 2019/20:110 kommits, kommer finsk militär personal som befinner sig i för att lämna operativt stöd att omfattas av reglerna i PFF i dessa avseen- den samt av de bestämmelser som införts i svensk lagstiftning för att Frågan om straffrättslig och disciplinär jurisdiktion regleras i PFF genom hänvisning till artikel VII i Nato . I artikeln anges vilka rättigheter i detta avseende som tillkommer den sändande respektive Militärmyndigheterna i den sändande staten har rätt att i den mottagande staten utöva all straffrättslig och disciplinär domsrätt som tillkommer dem enligt lagen i den sändande staten över alla personer som lyder under militär lag i den staten (artikel VII punkten 1.a), dock inte mot personer som är medborgare eller har hemvist i den mottagande staten annat än om de är medlemmar av den sändande statens styrka (artikel VII punkten 4). Myndigheterna i den mottagande staten har domsrätt över medlemmar av en styrka eller en civil komponent och dess anhöriga i vad avser lagöverträdelser som har begåtts på den mottagande statens territorium och som är straffbara enligt det landets lag (artikel VII punkten Dock anges att när det gäller brott mot statens säkerhet som är straff- bara enligt den ena statens lag men inte den andra ska den stat mot vilket brottet riktas ha exklusiv domsrätt (artikel VII punkten 2). är om brott mot statens säkerhet kan det alltså föreligga konkurrerande I dessa fall har sändande stat företräde vid utövandet av jurisdikt- ionen när det gäller brott riktade enbart mot den statens egendom och säkerhet eller brott som riktar sig uteslutande mot en annan medlem i styrkan, civil komponent, eller dess anhöriga samt för lagöverträdelser som härrör från någon handling eller underlåtenhet som begåtts vid tjänsteutövning (artikel VII punkten 3.a). Mottagande stat har företräde när det gäller alla andra lagöverträdelser (artikel VII punkten 3.b). som har företräde väljer att inte utöva domsrätten ska den meddela den andra staten, som då har rätt att utöva domsrätt (artikel VII punkten 3.c). I 2 kap. (BrB) finns bestämmelser om svensk straffrättslig Huvudregeln är, i fråga om brott som har begåtts i , att svensk lag ska tillämpas och att svensk domstol är behörig, oberoende av När det bl.a. gäller utländsk militär personal finns dock krav på åtalsförordnande, dvs. krav på särskilt beslut om att åtal ska få väckas. I 2 kap. 7 a § BrB anges att åtalsförordnande från regeringen krävs när det gäller brott som begåtts av en person vid utövningen av tjänst eller uppdrag som innefattar allmän ställning hos annan stat. ska bli tillämplig krävs att det är fråga om utövning av tjänst av officiell karaktär, att det är fråga om statlig maktutövning och att gärningen ingår som ett led i utövandet av nämnda tjänst (prop. 2004/05:7 s. 35–38). 2 kap. 7 b § BrB följer vidare att åtalsförordnande från regeringen även krävs för åtal av en utlänning som saknar hemvist i och som befinner sig här i landet inom ramen för internationellt militärt samarbete eller internationell krishantering och som omfattas av avtal som är i kraft i förhållande till . Det avgörande kriteriet är alltså att vederbörande tillhör den utländska militära styrkan, dvs. är anställd vid den utländska statens försvarsmakt eller agerar i denna under värnpliktsförhållande. Genom bestämmelserna i 2 kap. 7 a och b §§ BrB uppfyller sina skyldigheter enligt PFF (se prop. 1995/96:37 s. 31–33, prop. 2004/05:7 s. 35–38 och prop. 2015/16:152 s. 38–43). militära styrkor som befinner sig i för att lämna stöd inom ramen för det operativa militära samarbetet kommer att omfattas av de ovan beskrivna reglerna och alltså förutsätter åtal förordnande av regeringen. Det saknas såväl skäl som förutsättningar att utan överenskommelse med ändra de nu gällande reglerna i detta avseende. Det ska vidare understrykas att finsk militär personal som lämnar stöd i inte kommer att omfattas av det särskilda straffrättsliga skydd respektive ansvar som stadgas om i bestämmelserna om våld eller hot mot tjänsteman, förgripelse mot tjänsteman och våldsamt motstånd samt tjänstefel (17 kap. 1, 2 och 4 §§ samt 20 kap. 1 § ). Det straffrättsliga skyddet respektive ansvaret anses endast gälla svensk myndighetsutövning och för att utländska tjänstemän som lämnar bistånd till svenska myndigheter ska omfattas krävs hänvisning i lag (prop. 2016/17:139 s. 66 och prop. 1999/2000:64 s. 113 samt se även kommentarerna till 17 kap. respektive 20 kap. i m.fl., m.m., Juridiks lagkommentarer, 2019-10- 29). Finskt operativt militärt stöd enligt den föreslagna lagen består i operativa agerande för att hindra territoriella kränkningar eller möta ett väpnat angrepp och omfattar inte myndighetsutövning mot civilbefolkningen i . Det saknas därför anledning att föreskriva att finska styrkor då stöd lämnas ska omfattas av de allmänna bestämmelserna om straffrättsligt skydd och ansvar. Såvitt avser disciplinär jurisdiktion kan konstateras att finsk militär personal som lämnar stöd till som utgångspunkt kommer att stå under finskt befäl och i disciplinärt hänseende falla under det finska disciplinära systemet, vilket närmare beskrivs i betänkandet (s. 113–117). Finsk militär personal som lämnar stöd till kommer alltså inte att omfattas av det disciplinära regelsystemet som gäller för svensk militär personal, dvs. lagen (1994:260) om offentlig anställning, , (anställd personal) och lagen (1994:181l) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m., LDT (värnpliktiga, hemvärnsmän och andra tjänstgöringsskyldiga inom Försvarsmakten). Det finns vare sig behov eller förutsättningar för svensk myndighet att upprätthålla disciplin i en styrka som den inte för befäl över. Det följer vidare av vedertagna principer för internationellt militärt samarbete att en besökande främmande stats militära styrka som utgångspunkt har rätt att under besöket behålla sin befälsstruktur inklusive att upprätthålla disciplinen inom styrkan (se prop. 1995/96:37 s. 31–33). Bestämmelser om detta finns även i Nato , till vilka PFF hänvisar. För att svensk myndighet ska kunna utöva befäl och tillämpa svenska disciplinära regler gentemot personal i en besökande styrka förutsätts därutöver en överenskommelse med den andra staten om detta. Något avtal som medger att svensk myndighet utövar befäl och disciplinära regler mot personal i finsk militär styrka finns inte. I vad mån det finns anledning och förutsättningar att överföra befälsrätt till när lämnar stöd till enligt den föreslagna lagen måste avgöras i det enskilda fallet och är ytterst beroende av uppfattning i frågan. Konstateras kan att det vid internationella insatser är vanligt att rätten att leda, eller föra befäl över, en militär styrka överförs till ett annat land i avtal (s.k. transfer of authority). Styrkebidragande stat brukar dock regelmässigt bibehålla den disciplinära befogenheten över personalen i styrkan. Sammanfattningsvis kommer finsk militär personal som lämnar stöd till 2019/20:110 , utan att annat överenskommits mellan och , inte att omfattas av svenska disciplinära regler. Det finns vare sig anledning eller, utan överenskommelse med , förutsättningar att ändra dessa Vidare kan konstateras att befattningshavare vid en utländsk stat som anförtrotts myndighetsutövande uppgift enligt 10 kap. 8 § RF inte har an- setts omfattas av () eller Justitiekanslerns (JK) tillsyn utan särskild föreskrift därom. Bland annat har inom ramen för det internationella operativa polissamarbetet bedömningen gjorts att utländska tjänstemän som tjänstgör i enligt lagen (2017:496) om interna- tionellt polisiärt samarbete, och som därvidlag har myndighetsutövande uppgifter, inte omfattas av JO:s eller JK:s tillsyn och inte heller har det ansetts föreligga skäl att ställa dem under denna tillsyn (se prop. 1999/2000:64 s. 113, prop. 2016/17:139 s. 70–71 och prop. 2019/20:38 s. 30–31). Någon bestämmelse som utsträcker JO:s eller JK:s tillsynsansvar till utländska tulltjänstemän som utövar myndighet i har inte heller införts (se lagen [2000:1219] om internationellt tullsamarbete). JO:s respektive JK:s tillsyn avser således i första hand svenska myndig- heter och tjänstemän vid dessa; utländska tjänstemän anses som utgångs- punkt inte omfattas av JO:s och JK:s tillsyn. Som anförts ovan kan det också konstateras att det inte har ansetts föreligga skäl att utsträcka till- synen när det gäller utländska polismän eller tulltjänstemän som utövar Detta talar starkt mot att finsk militär personal bör omfattas av tillsynen. Att ställa utländsk militär personal som ingår i ett operativt stöd under den stödmottagande statens tillsyn torde vidare kräva överenskommelse med understödjande stat. Konstateras kan vidare att den finska militära personalen står under tillsyn av motsvarande myndigheter i , vilket är ett land med en förvaltningskultur som liknar den Regeringen konstaterar vidare att vare sig JO eller JK i sina remissvar har anfört att den finska militära personalen bör stå under deras Sammanfattningsvis saknas skäl att ställa finsk militär personal som lämnar operativt stöd till under JO:s eller JK:s tillsyn. Ytterligare en fråga är vad som gäller såvitt avser krav på skadestånd från enskild med anledning av agerande från en finsk militär. grundläggande regeln om det allmännas skadeståndsansvar i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) ska staten ersätta skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars full- görande staten svarar. Det s.k. principalansvaret enligt 3 kap. 1 § skadeståndslagen innebär vidare att staten under vissa förutsättningar är ersättningsskyldig för skada som vållas i tjänsten av en statlig arbetstagare. Därutöver följer av lagen (2004:1006) om skadeståndsansvar vid inter- nationellt militärt samarbete och internationell krishantering att om en ut- ländsk fysisk eller juridisk person som saknar hemvist här, efter inbjudan av svensk myndighet, i deltar i bl.a. militärt samarbete och det enligt internationellt avtal gäller särskilda bestämmelser i fråga om dennes skadeståndsskyldighet, ska svenska staten i stället för den utländska perso- nen ersätta skada som uppkommer i samband med dennes tjänsteutövning under vistelsen och för vilken den utländska personen annars skulle ha varit skadeståndsskyldig enligt svensk lag. Tillämpligt avtal i relationen mellan och är PFF . Artikel VIII i Nato , till vilket avtal PFF hänvisar, innehåller detaljerade bestämmelser om skadestånd och hur sådant ska regleras. Bland annat innehåller artikeln Prop. 2019/20:110 regler om s.k. tredjemansskador och det görs skillnad på skador som orsakats i respektive utanför tjänsteutövning. Enligt huvudregeln för sådana skador som uppkommit i samband med tjänsteutövning har en skadelidande tredje man rätt att rikta sitt ersättningsanspråk mot svenska staten för skador som på svenskt territorium orsakats av en annan stat eller av en medlem ur en utländsk styrka eller en civil komponent. har i sin tur rätt att få ersättning av sändande stat enligt i avtalet angivna regler om avräkning. För att tredje man ska ha rätt att rikta dylika anspråk mot svenska staten krävs en rättslig grund. Det är utan överenskommelse med inte möjligt att ändra regleringen när det gäller skadestånd. I avsnitt 7.5 behandlas särskilt frågan om tillsyn, straffrättsligt skydd och ansvar samt skadestånd när det gäller finsk militär personal som anlitas för bevakning av vissa skyddsobjekt. I avsnitt 7.7 behandlas frågan om finsk disciplinär och straffrättslig jurisdiktion i över finsk militär personal. 7.4Ett nytt skyddsobjekt införs Regeringens förslag: Områden där en finsk militär styrka bedriver militär verksamhet enligt den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och ska kunna beslutas vara skyddsobjekt. Utredningens förslag: Utredningens utformning av förslaget avviker något från regeringens i det att utredningens förslag avser områden där finska militära styrkor lämnar stöd enligt den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och . Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till, tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag generellt men kommenterar inte det nu aktuella förslaget särskilt. Skälen för regeringens förslag Bestämmelser om skyddsobjekt finns i skyddslagen (2010:305). Skyddslagen ger rättsliga förutsättningar för ett förstärkt skydd för vissa byggnader, anläggningar, områden och andra objekt – i lagen kallade skyddsobjekt – mot sabotage, terroristbrott, spioneri samt röjande i andra fall av hemliga uppgifter som rör totalförsvaret, och grovt rån (1 §). Skyddslagen innehåller också bestämmelser om skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet (2 §). Innebörden av ett beslut om skyddsobjekt är att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet, inklusive med hjälp av en obemannad farkost (7 §första stycket). Tillträdesförbudet kan förenas med vissa andra förbud som förbud mot att göra avbildningar, beskrivningar eller mätningar av eller inom skyddsobjektet (7 § andra stycket). Om det är tillräckligt för att tillgodose skyddsbehovet, får tillträdesförbudet ersättas av ett avbildningsförbud eller av ett förbud mot att bada, dyka, ankra eller fiska (7 § tredje 2019/20:110 I 5 § finns bestämmelser om skyddsobjekt för huvudsakligen militära ändamål. Beslut om skyddsobjekt får fattas avseende byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av Försvarsmakten, , eller (5 § 1). Hit hör t.ex. det militära försvarets kasernanläggningar, förråd, fasta övningsområden, mininstallationer och sambandsanläggningar till vilka staten har en rättstitel och som används av Försvarsmakten (prop. 1989/90:54 s. 62). Vidare framgår att även områden där Försvarsmakten, , eller tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök eller områden där oförutsedda följder av sådan verksamhet kan inträffa samt områden där Försvarsmakten har satts in för att hindra en kränkning av territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot landet, kan beslutas vara skyddsobjekt (5 § 2 och 3). Militära fartyg och luftfartyg, fordon som tillverkats särskilt för militära ändamål och militära fordonstransporter av stora mängder vapen, ammunition och sprängämnen eller andra sådana särskilt skyddsvärda transporter får också beslutas vara skyddsobjekt (5 § 7). Även vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret kan beslutas vara skyddsobjekt (5 § 6). När det råder höjd beredskap, eller som regeringen beslutar om med hänsyn till försvarsberedskap, finns enligt 6 § skyddslagen även förutsättningar att besluta att som skyddsobjekt utpeka andra byggnader, anläggningar och områden än sådana som nämns i 4 och 5 §§, om de är av betydelse för totalförsvaret. Under samma förhållanden får lok och järnvägsvagnar beslutas vara skyddsobjekt. I viss utsträckning kan även skyddslagens regler om skyddsobjekt tillämpas såvitt avser utländska militära styrkor som befinner sig i . Isamband med genomförandet av statusavtalet inom ramen för PFF-sam- arbetet, PFF , antog en lagändring som innebar att sådana områden där övningar inom ramen för avtalet bedrivs kan beslutas vara skyddsobjekt (prop. 1995/96:37 s. 42–43). Bestämmelsen var ursprungligen begränsad till övningar för fredsfrämjande verksamhet men kom sedermera att utvidgas till att omfatta övningar även för andra militära ändamål (prop. 2009/10:87 s. 44). Enligt nuvarande lagstiftning kan beslut om skyddsobjekt fattas avseende områden där en främmande stats militära styrka inom ramen för internationellt samarbete tillfälligt bedriver övningar här i landet i samband med utbildning för fredsfrämjande verksamhet eller för annat militärt ändamål (5 § 4). När genomförde samförståndsavtalet av mellan och Nato om värdlandsstöd (samförståndsavtalet med om värdlandsstöd) infördes även en bestämmelse om att områden där ett Natohögkvarter eller en främmande stats militära styrka bedriver militär verksamhet inom ramen för avtalet kan beslutas vara skyddsobjekt (5 § 5). I propositionen konstaterar regeringen att den militära verksamhet som kan företas inom ramen för avtalet är av högst varierande slag och inte endast gäller vid övningar och att det därför finns behov av en bestämmelse som tillförsäkrar att skydd kan ges för alla områden där aktiviteter inom ramen för avtalet kan bedrivas (prop. 2015/16:152 s. 71–72). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får besluta Prop. 2019/20:110 i frågor om skyddsobjekt (18 § första stycket). Regeringen har i 2 § skyddsförordningen (2010:523) delegerat till Försvarsmakten att besluta i frågor om skyddsobjekt när det gäller de flesta slags byggnader, anläggningar, objekt och områden som anges i 5 § skyddslagen. Det är bl.a. Försvarsmakten som fattar beslut i frågor om sådana områden där utländska militära styrkor bedriver verksamhet enligt 5 § 4 och 5 skyddslagen. Ett beslut i frågor om skyddsobjekt får inte göras mer ingripande eller omfattande än vad som behövs för att tillgodose skyddsbehovet och det ska så långt det är möjligt tillses att ett beslut inte kommer att medföra skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen (18 § andra och tredje styckena skyddslagen). Skyddslagen innehåller även regler om bevakning av skyddsobjekt, vilka närmare redogörs för i avsnitt 7.5. Utgångspunkter vid en utvidgning av möjliga skyddsobjekt När en utvidgning av vad som kan beslutas vara ett skyddsobjekt övervägs måste det beaktas att en tillämpning av skyddslagens regler om tillträdesförbud kan innebära en inskränkning i den grundlagsfästa rörelsefriheten (2 kap. 8 § regeringsformen, RF). Detta är en rättighet som också regleras i artikel 2 i tilläggsprotokoll 4 till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Rörelsefriheten får dock begränsas genom lag (2 kap. 20 § RF). Sådana begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Rörelsefriheten får också enligt tilläggsprotokoll 4 till inskränkas under förutsättning att inskränkningen anges i lag och är nödvändig i ett demokratiskt samhälle av hänsyn till bl.a. statens säkerhet eller den allmänna säkerheten. Inskränkningar kan även göras inom vissa bestämda områden om de anges i lag och är försvarliga med hänsyn till det allmännas intresse i ett demokratiskt samhälle. Syftet med skyddslagen är att åstadkomma ett förstärkt skydd för vissa skyddsvärda byggnader, andra anläggningar, områden och objekt mot bl.a. sabotage och spioneri. Syftet är vidare att åstadkomma skydd för allmänheten mot skada som kan uppkomma till följd av militär verksamhet. De inskränkningar i rörelsefriheten som kan följa vid tillämpning av skyddslagen är motiverade med hänsyn till statens säkerhet och den allmänna säkerheten och är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Som konstaterades i propositionen Skyddslagen (prop. 2009/10:87 s. 32–33) gäller att man vid bedömningen av vad som kan vara ett möjligt skyddsobjekt har att titta på verksamheten när det gäller hot och risker kopplade till lagens skyddsändamål. Det handlar då typiskt sett om hotets art och styrkan i hotet samt konsekvensbilden, dvs. de verkningar i ett enskilt fall på samhällets funktionalitet som ett angrepp skulle kunna leda till. Områden där en finsk militär styrka bedriver militär verksamhet enligt den föreslagna lagen bör kunna beslutas vara skyddsobjekt Såvitt avser finska besökande styrkors verksamhet i kan beslut om skyddsobjekt fattas avseende områden där en finsk styrka tillfälligt bedriver övningar (5 § 4 skyddslagen). Enligt regeringens bedömning bör det inom ramen för det operativa försvarssamarbetet mellan och även vara möjligt att utanför övningsverksamheten fatta beslut om att förklara områden som skyddsobjekt. Som utredningen föreslagit bör sådana områden där finska militära styrkor lämnar operativt militärt stöd med att hindra en kränkning av territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot landet kunna beslutas vara skyddsobjekt. Det rör sig då närmast om det operationsområde där finska styrkor satts in. En sådan bestämmelse skulle motsvara vad som gäller för Försvarsmakten enligt 5 § 3 skyddslagen. Finska styrkors stöd torde visserligen lämnas i områden där Försvarsmakten satts in, varvid området kan beslutas vara skyddsobjekt enligt gällande 5 § 3 skyddslagen. Men som beskrivs i avsnitt 4.2 kan operativt stöd komma att fördelas så att finska militära styrkor lämnar stöd i områden där Försvarsmakten inte har satts in, t.ex. för att Försvarsmaktens resurser ska kunna avdelas till andra operationsområden. I sådana fall uppstår behov av att kunna förklara området där det finska stödet lämnas som skyddsobjekt. När det råder höjd beredskap, eller som regeringen beslutar om med hänsyn till försvarsberedskap, finns det visserligen förutsättningar att förklara ett område där finskt stöd lämnas som skyddsobjekt enligt 6 § skyddslagen, om det är av betydelse för totalförsvaret. Bestämmelsen i 6 § syftar dock till att skapa flexibilitet i lagstiftningen under särskilda säkerhetspolitiska förhållanden och att möjliggöra beslut om andra skyddsobjekt för totalförsvarets behov än sådana som annars regleras i skyddslagen (se prop. 1989/90:54 s. 63, prop. 2009/10:87 s. 45 och prop. 2018/19:127 s. 40–43). Eftersom behovet av beslut om skyddsobjekt avseende områden där finska styrkor verkar kan förutses bör detta dock uttryckligt anges i lagen, i enlighet med vad som gäller för Försvarsmakten enligt 5 § 3 skyddslagen. Det finns enligt regeringen även behov av att kunna besluta andra områden som skyddsobjekt än sådana där finska styrkor rent faktiskt lämnar operativt stöd med att hindra kränkningar eller möta ett väpnat angrepp, t.ex. förläggningsområden som är förlagda utanför ett operationsområde. Bestämmelsen om vad som kan beslutas vara skyddsobjekt bör därför utformas något annorlunda mot vad utredningen föreslagit och omfatta områden där en finsk militär styrka bedriver militär verksamhet enligt den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och .