prop · H703166 · 2020-05-14 00:00:00 — Eftersom det rör sig om en möjlighet för dessa instanser att på nytt lämna synpunkter, och inte en remittering av ett nytt förslag, anser regeringen att formerna för remissförfarandet kan godtas. Regeringen anser att det lagförslag som lämnas därmed är tillräckligt utrett för att kunna ligga till grund för lagstiftning. Flera remissinstanser, däribland JO, JK, och , är kritiska till att införa ett sekretessgenombrott som innebär ökade möjligheter att lämna uppgifter mellan brottsbekämpande verksamhet och övriga verksamheter på det sätt som föreslås i informationsutbytespromemorian. I huvudsak ifrågasätts behovet av en sådan förändring av regelverket i förhållande till de integritetsaspekter för den enskilde som gör sig gällande. Datainspektionen anser att underlaget i ärendet inte ger stöd för att ändamålet och nyttan med förslaget är proportionerligt i förhållande till det integritetsintrång som utbytet riskerar att innebära. gäller ett utökat grundlagsskydd för den personliga integriteten genom bestämmelsen i 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Där anges att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga Även artikel 8 i innebär ett skydd mot ingrepp i privatlivet från statens sida. Skyddet i båda bestämmelserna får i vissa fall begränsas genom lag. Begränsningarna måste då bl.a. göras för att tillgodose vissa angivna ändamål och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem. Regeringen fäster som anförts i tidigare liknande sammanhang stor vikt vid skyddet av den personliga integriteten (se prop. 2015/16:167 s. 26 och jfr även prop. 2000/01:129 s. 36–42). Det kan konstateras att det nu aktuella förslaget sannolikt leder till ett ökat utbyte av uppgifter i syfte att skapa en mer samlad bild av en eller flera personer eller en brottslig verksamhet. Ett ökat utbyte av uppgifter innebär större risker för intrång i den personliga integriteten. Även utbyte av förhållandevis harmlösa uppgifter kan, om de skapar en tydligare bild av en enskilds personliga förhållanden, riskera att leda till integritetsintrång. Ett ökat uppgiftsutbyte leder i det enskilda fallet till större upptäcktsrisk för personer som är delaktiga i brottslig verksamhet eller att det uppmärksammas t.ex. att en person blivit för lågt eller inte alls beskattad, trots att så rätteligen borde ha skett. Det kan även visa sig att en enskild exempelvis är folkbokförd på fel fastighet eller uppträder under felaktig identitet. Det eventuella integritetsintrång som förslaget kan medföra för personer som är delaktiga i kriminalitet eller fusk riktat mot välfärdssystemet är något som dessa individer, enligt regeringens mening, i och för sig får räkna med. I det aktuella uppgiftsutbytet kan dock uppgifter även komma att behandlas och utbytas om andra personer, t.ex. personer som avförs efter utredning och personer som, utan att själva medverka i brottslig verksamhet, har en koppling till en person som är misstänkt för sådan verksamhet (jfr prop. 2015/16:167 s. 26–27). Även uppgifter om personer som visar sig t.ex. ha betalat rätt skatt eller om andra personer än dem som blir föremål för ett beslut kan komma att utbytas. Vidare kommer också uppgifter om enskilda som i god tro begått fel att omfattas av uppgiftsskyldigheten från den brottsbekämpande verksamheten. Det uppgiftsutbyte som omfattas av förslaget sker i viss omfattning med stöd av generalklausulen. Som Datainspektionen framfört kommer den reglering som föreslås i denna proposition möjliggöra ett rutinmässigt utbyte, vilket innebär att det finns en större risk för integritetsintrång. Mot det integritetsintrång som utbytet av uppgifter riskerar att innebära ska ställas vikten av att bekämpa skattebrottslighet och annan brottslighet med anknytning till verksamhet liksom att kan fullgöra sina uppgifter i fråga om skatt, folkbokföring och id-kort och fatta korrekta beslut i dessa verksamheter. Det finns, som framgått tidigare i avsnittet och i avsnitt 7.2, ett starkt samhälleligt intresse av att bekämpa sådan brottslighet som omfattas av den brottsbekämpande verksamhetens brottskatalog, samt att de beslut som myndigheten fattar är korrekta och att uppgifterna i databaser stämmer överens med verkligheten. Skattebrottslighet svarar för en väsentlig del av den ekonomiska brottsligheten och en betydande del av den brottslighet som myndigheterna arbetar med inom myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet. Den har dessutom kopplingar till bidragsbrott och bedrägerier mot välfärdssystemen. Det är därmed av strategisk betydelse för samhället att motverka skattebrottslighet och annan brottslighet mot verksamhet. Ett förbättrat informationsutbyte mellan 2019/20:166 verksamheter gör det möjligt att utnyttja de samlade resurserna effektivare. Förutsättningarna för att snabbare och i större utsträckning klara upp brott förväntas med förslaget öka och även felaktiga brottsmisstankar bör snabbare och i större utsträckning kunna avföras från utredning. Ett förbättrat informationsutbyte ökar också förutsättningarna för att fatta korrekta beslut i de berörda verksamheterna. Att fler korrekta beslut fattas och att uppgifter i verksamhet är korrekta stärker legitimiteten i systemet. Det kan även antas medföra betydande besparingar för samhället, bl.a. genom minskade felaktiga utbetalningar (se avsnitt 7.7.2). De offentliga resurserna kan då i ökad utsträckning användas till vad de är avsedda för, vilket även kan stärka legitimiteten för skatte- och välfärdssystemen. En viktig del i att uppnå detta är att uppgifter om misstänkt brottslig verksamhet eller felaktigheter lämnas till ansvarig verksamhet för att där kunna undersökas och utredas närmare. Regeringen bedömer i följande avsnitt att sekretessen bör brytas genom en reglerad uppgiftsskyldighet. I förhållande till de alternativa lösningar som tas upp där bedöms en uppgiftsskyldighet vara den lämpligaste åtgärden för att säkerställa ett effektivare informationsutbyte inom . En reglering som innebär en möjlighet att lämna information till och från den brottsbekämpande verksamheten skulle inte med säkerhet bryta sekretessen och därmed skulle många av de begränsningar som dagens lagstiftning medför kvarstå. Med en uppgiftsskyldighet säkerställs att de uppgifter som behövs i en verksamhet också kan lämnas till denna från en annan verksamhet inom . Det är därvid nödvändigt att personuppgifter behandlas (se avsnitt 7.5.4). Nyttan med regleringen innebär att vissa begränsningar av integritetsskyddet får accepteras. Enligt regeringen är den avvägning mellan effektivitet och integritet som informationsutbytespromemorians förslag ger uttryck för godtagbar. De uppgiftsskyldigheter som föreslås bör enligt regeringen utformas på ett sätt som innebär att ett effektivt uppgiftsutbyte endast möjliggörs i sådana fall där behovet av det kan motiveras utifrån de angelägna samhällsintressen som har identifierats ovan. I linje med det sagda bör, som föreslås i informationsutbytespromemorian, uppgiftsskyldigheten endast vara tillämplig om vissa förutsättningar är uppfyllda. Bland annat ska en intresseavvägning göras av den utlämnande verksamheten innan uppgifter som omfattas av sekretess lämnas ut. Vilka förutsättningar det rör sig om beskrivs mer ingående i avsnitt 7.5.2–7.5.3. Förslaget har dessutom begränsats i förhållande till informationsutbytespromemorians förslag, se främst avsnitt 7.5.2. Regeringen anser att förslaget med dessa begränsningar är proportionerligt och väl avvägt. Det uppgiftsutbyte som omfattas av förslaget sker i viss omfattning med stöd av generalklausulen. Den reglering som föreslås i denna proposition skulle emellertid möjliggöra ett rutinmässigt utbyte och skapa bättre förutsägbarhet och en mer enhetlig hantering. Det skulle även bli tydligare för enskilda vilket informationsutbyte som kan förekomma. Med hänsyn till ovanstående bedömer regeringen alltså, även med beaktande av vad Datainspektionen, JK och JO anför, att det integritetsintrång som förslaget kan medföra är godtagbart. Förslaget är även i övrigt förenligt med anser att den s.k. oskuldspresumtionen enligt artikel 6.2 i inte får tillräckligt genomslag i förslaget, särskilt som förslaget syftar till att underlätta informationsspridning från brottsbekämpande verksamhet till myndighetens övriga verksamheter. Datainspektionen ställer sig kritisk till vad överföringen av uppgifter från beskattningsverksamheten till skattebrottsenheten innebär för den enskildes rätt enligt artikel 6.2 i att avstå från att lämna belastande uppgifter eller ange sig själv vid en brottsutredning, s.k. self-incrimination. , och Företagarna framför synpunkter av liknande slag. Lagrådet har efterlyst en mer utförlig analys av förslagets förenlighet med rätten att inte belasta sig själv. Nedan följer en bedömning av förslagets förenlighet med , som gäller som lag. Rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i omfattar såväl tvister om civila rättigheter eller skyldigheter som straffprocesser. Skatteprocessen faller normalt utanför artikel 6 i dess tillämpning avseende civila rättigheter men vissa delar kan omfattas av artikel 6 i dess tillämpning i straffprocesser (se dom i målet mot , p. tolkar i dessa sammanhang begreppet anklagelse för brott fristående från den nationella rätten och har därvid bl.a. bedömt att de svenska skattetilläggen faller under artikel 6 (se domar i målet Janosevic mot , p. 64 och 71, samt i målet och Vulic mot , p. 75 och 82). Domstolen har vidare uttalat att även om skattetillägg omfattas av rättigheterna i artikel 6 skiljer sig skattetilläggen till sin karaktär från mer traditionella brottmål. Rättigheterna är därför inte nödvändigtvis tillämpliga fullt ut (se dom i målet mot , p. Oskuldspresumtionen enligt artikel 6.2 i innebär att var och en ska betraktas som oskyldig till dess hans eller hennes skuld lagligen har fastställts. Presumtionen medför bl.a. att en domstols ledamöter inte får döma någon på förhand och att bevisbördan ligger på åklagaren. Den innebär även att eventuella tvivel ska tolkas till den åtalades fördel och att det åligger myndigheterna att informera den som är anklagad om misstankarna mot honom eller henne så att denne kan försvara sig på ett adekvat sätt (se dom i målet Barberà, Messegué och Jabardo mot , p. Rätten att tiga och rätten att inte belasta sig själv kommer inte till uttryck i men är internationellt erkända principer som anses ligga till grund för uppfattningen om en rättvis rättegång och är nära sammanflätade med oskuldspresumtionen (se bl.a. domar i målet mot Förenade , p. 68 och i målet m.fl. mot Förenade , p. Rätten att tiga och att inte belasta sig själv kommer dock till uttryck i artikel 7 i och rådets direktiv /343/EU om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaranden, nedan kallat oskuldspresumtionsdirektivet. Regeringen har i propositionen Genomförande av oskulds- presumtionsdirektivet (prop. 2017/18:58 s. 14–18) bedömt att svensk lagstiftning överensstämmer med direktivets innehåll i dessa delar. För att den straffrättsliga delen av artikel 6 i om rätt till en rättvis rättegång ska aktualiseras krävs typiskt sett att en individ har anklagats för brott. Begreppet ”anklagats för brott” avser enligt domstolens praxis antingen att en behörig myndighet har underrättat den enskilde om anklagelsen om brott eller att den enskildes situation har förändrats på ett väsentligt sätt på grund av myndigheternas agerande med anledning av misstankarna mot denne. Artikel 6 kan därmed få effekt så snart en person t.ex. förhörs, häktas eller åtalas för brott (se dom i målet Simeonovi mot Oskuldspresumtionen utesluter inte att tvång får användas för att inhämta information utanför ett straffrättsligt förfarande. som hämtas in från en enskild under t.ex. straff- eller viteshot innan ett straffrättsligt förfarande inleds används mot honom eller henne i det senare straffrättsliga förfarandet kan detta dock vara oförenligt med artikel 6. kan vara fallet om det finns ett nära samband mellan uppgiftsskyldigheten och ett eventuellt straffrättsligt förfarande. Ett förfarande ska antingen ha inletts eller vara nära förestående. Rätten att inte belasta sig själv kan därmed få genomslag även innan någon är skäligen misstänkt (se dom i målet Weh mot , p. 44–45 och 53–54). Att lämna belastande uppgifter om sig själv innebär inte i sig en kränkning i mening. Artikelns syfte är att skydda den enskilde från otillbörliga påtryckningar från myndigheternas sida. har bedömt att om uppgifterna lämnats på grund av direkt påtryckning, tvång eller vilseledande kan en överträdelse av rättigheterna enligt artikel 6 i aktualiseras (se dom i målet m.fl. mot Förenade , p. Rätten att inte behöva belasta sig själv sträcker sig inte till information som existerar oberoende av den misstänktes vilja, såsom utandningsprov eller dokument som beslagtagits vid husrannsakan och som erhållits genom lagliga tvångsmedel (se domar den 17 i målet mot Förenade , p. i målet O’Halloran och mot Förenade Rätten är vidare inte absolut, utan gäller när metoderna som används för att få den enskilde att tala inkräktar på själva kärnan av (”destroys the very essence of”) rätten att inte belasta sig själv (se dom i målet m.fl. mot Förenade , p. Vid bedömningen av om detta gjorts har framför allt lagt vikt vid arten och omfattningen av det tvång som använts, vilka skyddsmekanismer som funnits att tillgå samt hur informationen som samlats in senare har använts (se dom i målet Jalloh mot , p. För att en överträdelse av artikel 6 ska aktualiseras krävs alltså typiskt sett att en enskilds situation har förändrats på ett väsentligt sätt på grund av myndigheternas agerande med anledning av misstankarna mot denne. Vidare ska det röra sig om en pågående eller mycket nära förestående straffprocess och att myndigheterna i samband med detta använt sig av sådana metoder vid inhämtandet av information som inkräktar på själva kärnan i rätten att inte belasta sig själv. Inom beskattningsverksamheten och folkbokföringsverksamheten finns det tvångsmedel i form av vitesförelägganden, se 44 kap. skatteförfarandelagen respektive 37 § folkbokföringslagen. De situationer som skulle kunna innebära att förenligheten med artikel 6 i om rätt till en rättvis rättegång kan ifrågasättas är framför allt sådana där beslut om vitesförelägganden används på ett sätt som medför att den enskilde straffas såväl om denne medverkar i utredningen (i form av skattetillägg eller straffrättslig påföljd) som om denne vägrar (i form av utdömande av vitet). Det bör därtill krävas att detta sker i nära anslutning till en process där ett skattetillägg eller en straffrättslig påföljd kan påföras respektive dömas ut för att rätten att inte belasta sig själv ska aktualiseras. Regeringen har tidigare bedömt att måste kunna använda sig av beslut om förelägganden som inte har förenats med vite vid utredningen av skatteärenden, eftersom sådana förelägganden inte betraktas som tvångsmedel i mening, senast i propositionen Genomförande av oskuldspresumtionsdirektivet (prop. 2017/18:58 s. 17, se även prop. 2001/02:25 s. 205–206 och prop. 2002/03:106 s. 334–335). Skyldigheten för att i dessa sammanhang beakta rätten att tiga och rätten att inte belasta sig själv innebär däremot en begränsning av möjligheterna att använda sig av vitesförelägganden i vissa situationer (jfr prop. 2017/18:58 s. 17). Inom folkbokföringsverksamheten gäller enligt 43 § folkbokföringslagen att en person inte får föreläggas vid vite att medverka i en utredning av en gärning som kan föranleda straff för honom eller henne. Inom beskattningsverksamheten gäller enligt 44 kap. 3 § skatteförfarandelagen att ett föreläggande inte får förenas med vite om det finns anledning att anta att den som ska föreläggas har begått en gärning som är straffbelagd eller kan leda till skattetillägg, återkallelseavgift, dokumentationsavgift eller kontrollavgift, och föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. Enligt 8 kap. 2 § skatteförfarandeförordningen ska vidare den brottsbekämpande verksamheten på förfrågan från beskattningsverksamheten ange om det i enhetens verksamhet finns uppgifter som innebär att ett föreläggande inte får förenas med vite. När det finns hinder av detta slag har alltså folkbokföringsverksamheten och beskattningsverksamheten inte andra förutsättningar att förmå den enskilde att lämna uppgifter än den brottsbekämpande verksamheten har. I nämnda förarbeten bedömdes att den svenska rättsordningen genom den tydliga principen om att myndigheter inte ska använda sig av beslut om förelägganden som förenas med vite i fall då det finns en befogad anledning att anta att den som föreläggandet riktar sig till har begått ett brott, vara anpassad till praxis på området (prop. 2017/18:58 s. 17). Regeringen anser att det saknas anledning att nu göra en annan bedömning. I svensk rätt finns alltså skyddsmekanismer för att förhindra ett förfarande där den enskilde straffas såväl om denne medverkar i en utredning som om denne inte gör det. har därtill i avgörandena Janosevic mot respektive 2019/20:166 och Vulic mot bedömt att den skattskyldige skulle anses anklagad i den mening som avses i artikel 6 först när han erhållit den revisionspromemoria som skattemyndigheten upprättat och som bl.a. innehöll förslag på skattetillägg (p. 92) respektive när de skattskyldiga erhållit skattemyndighetens överväganden om att påföra skattetillägg (p. Normalt är det alltså fr.o.m. denna tidpunkt som rättigheterna enligt artikel 6 aktualiseras. Ur ett Europakonventionsrättsligt perspektiv bör därmed kunna besluta att vid vite förelägga en enskild att komma in med uppgifter om det inte finns anledning att anta att denne har begått en gärning som kan leda till bl.a. ett beslut om skattetillägg eller en straffrättslig påföljd. Vissa uppgifter som den enskilde lämnar med anledning av föreläggandet skulle dock i ett senare skede ändå kunna komma att läggas till grund för ett beslut om skattetillägg eller ett åtal som leder till fällande dom. Enligt regeringens bedömning bör artikel 6 som utgångspunkt inte aktualiseras i dessa situationer, eftersom det innan föreläggandet beslutades inte fanns någon sådan misstanke (jfr dom i målet Weh mot , p. 45 och 53–54). Eftersom omständigheterna i det enskilda fallet kan variera måste i varje sådant fall säkerställa att rätten för den enskilde att tiga och att inte belasta sig själv inte träds för när. Regeringen konstaterar vidare att de uppgifter som enligt förslaget i denna proposition ska lämnas från brottsbekämpande verksamhet till beskattningsverksamheten, folkbokföringsverksamheten eller id-kortsverksamheten, syftar till att åstadkomma t.ex. att rätt skatt påförs eller att en persons folkbokföring är korrekt. De tvångsmedel som den brottsbekämpande verksamheten har att tillgå är beslag i vissa fall och att, efter uppdrag från åklagare, medverka vid förrättningen av en husrannsakan, se 3 och 4 §§ lagen om brottsbekämpande verksamhet. Inget av dessa tvångsmedel får dock användas i syfte att förse beskattningsverksamheten eller folkbokföringsverksamheten med information. De uppgifter som lämnas bör inte innebära påståenden om att brott har begåtts eller att skattetillägg ska betalas, utan avse påståenden om objektiva förhållanden som sedan får bedömas i ett förfarande hos den mottagande verksamheten inom ramen för de uppgifter den verksamheten har. Den verksamhet som tar emot uppgifterna måste därefter givetvis uppfylla de krav som gäller i fråga om kommunikation med den enskilde inför ett beslut (jfr prop. 2016/17:89 s. 77–78) samt även i övrigt beakta artikel 6 i om rätten till en rättvis rättegång. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att den föreslagna uppgiftsskyldigheten mellan verksamheterna är förenlig med och oskuldspresumtionsdirektivets bestämmelser om oskuldspresumtionen, rätten att tiga och rätten att inte belasta sig själv. 7.5.2Sekretessen bör brytas genom en reglerad uppgiftsskyldighet Regeringens förslag: Uppgifter som förekommer i beskattningsverksamhet, folkbokföringsverksamhet eller idkortsverksamhet ska lämnas till den brottsbekämpande verksamheten, om uppgifterna kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet enligt lagen om brottsbekämpande verksamhet och som innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse , eller sker systematiskt. Uppgifter som förekommer i brottsbekämpande verksamhet och som kan antas ha särskild betydelse för ett ärende i beskattningsverksamheten, folkbokföringsverksamheten eller idkortsverksamheten ska lämnas till den verksamheten. Medan det pågår en förundersökning avgör förundersökningsledaren om och i så fall när det är lämpligt att lämna uppgifterna. Informationsutbytespromemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I informationsutbytespromemorians förslag är regleringen utformad så att den omfattar uppgiftslämnande mellan den brottsbekämpande verksamheten och annan verksamhet vid , dvs. inte enbart verksamheterna beskattning, folkbokföring och id-kort. I informationsutbytespromemorian omfattar den brottsbekämpande verksamhetens uppgiftsskyldighet uppgifter som kan antas behövas för ett ärende i den mottagande verksamheten och det anges även att förundersökningsledaren får avgöra det är lämpligt att överlämna uppgifter i ärendet. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller är positiva till förslaget. JK anser att det framstår som långtgående att – i stället för som göra en prövning utifrån befintliga bestämmelser för att avgöra om uppgiften är sådan att den ska lämnas eller begäras in – ålägga en skyldighet att lämna uppgifter. Vidare anser JK att det framstår som otydligt hur den brottsbekämpande verksamheten ska göra prövningen av om uppgifter som förekommer i dess verksamhet uppfyller rekvisiten för att lämnas ut. JO påpekar att utformningen av den föreslagna bestämmelsen och intresseavvägningen (se avsnitt 7.5.3) kommer att medföra att det är väldigt få uppgifter som inte omfattas av uppgiftsskyldigheten och att det är fråga om en genomgripande förändring, vilket även anser. Både JO och tar upp att uppgiftsskyldigheten enligt lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet har ett mera begränsat tillämpningsområde och tar sikte på allvarligare brottslighet, medan den nu föreslagna bestämmelsen inte har några sådana begränsningar. JO menar vidare att förslaget innebär att det kommer gälla en mer omfattande uppgiftsskyldighet för brottsbekämpande verksamhet i förhållande till andra delar av myndigheten än den som gäller i förhållande till andra brottsbekämpande myndigheter. Enligt JO kommer det också att gälla en mer omfattande uppgiftsskyldighet i förhållande till övriga verksamhetsgrenar än vad som gäller för andra brottsbekämpande myndigheter. och anser att det klart bör framgå att det är förundersökningsledaren som avgör om en uppgift kan lämnas medan en förundersökning pågår. efterfrågar ledning i fråga om vad som avses med brottslig verksamhet som sker systematiskt. anser vidare att det saknas information om på vem hos respektive verksamhet det ankommer att fullgöra uppgiftsskyldigheten eller att motta uppgifterna och huruvida mottagandet av uppgifter föranleder några förpliktelser att agera. Propositionsutkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Datainspektionen anser att utformningen av bestämmelserna kommer att medföra att det är väldigt få uppgifter som inte omfattas av uppgiftsskyldigheten. JK vidhåller sitt tidigare yttrande (se ovan) i övergripande delar och anser att det är svårt att överblicka vilka konsekvenser uppgiftsskyldigheterna kommer att få. Även JO vidhåller sitt tidigare yttrande (se ovan).