prop · H703173 · 2020-06-16 00:00:00 — Uppgifter som inhämtats av en börs på grund av de nya bestämmelserna i lagen om värdepappersmarknaden och som tas in av inom ramen för tillsynen blir således offentliga. Detsamma gäller uppgifter som inhämtats av ett värdepappersinstitut på grund av bestämmelserna i kommissionens delegerade förordning om organisatoriska krav för värdepappersföretag. Eftersom uppgifterna är integritetskänsliga finns det ett behov av sekretess för dem. påpekar är även fondbolag och AIF-förval- tare skyldiga att registrera relevanta personers privata transaktioner, dvs. egna affärer, med finansiella instrument (se avsnitt 4.4). I fråga om uppgifter om sådana transaktioner, som inom ramen för sin tillsyn, inhämtar från fondbolag och AIF-förvaltare finns det inte något sekretesskydd (se samma avsnitt). Eftersom dessa uppgifter, liksom motsvarande uppgifter i fråga om börser och värdepappersinstitut, är integritetskänsliga finns det ett behov av sekretess även för dem. När det övervägs att införa en ny sekretessbestämmelse ska det alltid göras en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset (se prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f. och prop. 2013/14:228 s. 256). och framhåller att det kan finnas ett stort allmänt intresse i fråga om uppgifter om transaktioner med eller innehav av finansiella instrument. anför även att promemorian i fråga om sekretessens styrka saknar överväganden om avvägningen mellan offentlighet och sekretess och att det endast kort och utan närmare motivering konstateras att det är fråga om ”integritetskänsliga uppgifter”. Båda remissinstanserna avstyrker förslaget om absolut sekretess och anser att det bör bli fråga om ett lägre sekretessskydd. Regeringen konstaterar att uppgifter om innehav av finansiella instrument för anställda och uppdragstagare i börser och värdepappersinstitut som har rapporterats före enligt anmälningslagen är skyddade av sekretess (30 kap. 6 § OSL jämförd med punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen [2018:1626] om ändring i offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]). Sekretessen är absolut. De uppgifter om innehav av finansiella instrument som anmäldes enligt anmälningslagen rör inte bara de uppgiftsskyldiga själva utan även deras närstående. Så är också fallet i fråga om anställda och uppdragstagare i börser sedan bestämmelserna om anmälningsskyldighet förts över till lagen om värdepappersmarknaden. Även enligt kommissionens delegerade förordning om organisatoriska krav för värdepappersföretag kan anmälningsskyldigheten omfatta närstående (artikel 28 b). Det är fråga om integritetskänsliga uppgifter. Mot bakgrund av uppgifternas karaktär bör sekretessens styrka vara densamma som för uppgifter som tidigare rapporterades enligt anmälningslagen. Uppgifter om transaktioner med och innehav av finansiella instrument bör därför omfattas av absolut sekretess även om de i vissa fall, som och påpekar, skulle kunna vara föremål för ett stort allmänintresse. Sekretessen bör inte inskränka rätten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter (30 kap. 30 § första stycket OSL), vilken kan ge vissa möjligheter till insyn. Som framgår av avsnitt 4.4 motsvarar bestämmelserna om anmälningsskyldighet i fråga om fondbolag och AIF-förvaltare bestämmelserna om anmälningsskyldighet i fråga om värdepappersinstitut. Regeringen gör motsvarande bedömning när det gäller relevanta personers transaktioner med finansiella instrument i fråga om fondbolag och AIF-förvaltare som i fråga om värdepappersinstitut. Även här kan anmälningsskyldigheten omfatta närstående. Det är också fråga om integritetskänsliga uppgifter. Det saknas mot denna bakgrund anledning att i sekretesshänseende behandla uppgifter om relevanta personers privata transaktioner annorlunda i fråga om fondbolag och AIF-förvaltare än i fråga om värdepappers- 2019/20:173 institut. Regeringen anser därför att sekretessen för uppgifter om enskildas privata transaktioner bör vara absolut och att meddelarfriheten inte bör inskränkas. Sekretessen enligt den nya bestämmelsen bör gälla i högst . I 30 kap. 4 § OSL finns bestämmelser om sekretess i en statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet. Eftersom börser, värdepappersinstitut, fondbolag och AIF-för- valtare alla är föremål för tillsyn på grund av tillståndsplikt bör sekretessbestämmelsen införas i 30 kap. 4 §. Det framstår som angeläget att även skydda uppgifter som lämnats till myndigheten frivilligt. Därför bör det, liksom även är fallet i övriga sekretessbestämmelser i samma paragraf, inte ställas upp något krav på att uppgifterna har lämnats på begäran av myndigheten. I promemorians förslag har sekretessbestämmelsen i 30 kap. 4 § getts en generell utformning genom att det anges att det är fråga om uppgift om transaktioner med eller innehav av finansiella instrument som den som myndighetens, dvs. , verksamhet avser inhämtat på grund av bestämmelser om anmälningsskyldighet. Som påpekar innehåller regelverket på finansmarknadsområdet emellertid många olika former av anmälningsskyldigheter och omfattar många kategorier av anmälningspliktiga. Regeringen anser i likhet med att det i lagtexten bör preciseras vilken anmälningsskyldighet det är fråga om. Det bör därför, som det föreslås i den kompletterande remissen, i bestämmelsen anges att det är fråga om uppgifter som inhämtats av en börs, ett fondbolag, en AIF- förvaltare eller ett värdepappersinstitut. noterar att det som ska anmälas enligt kommissionens delegerade förordning om organisatoriska krav för värdepappersföretag är privata transaktioner som utförts av en relevant person. Enligt föreningen är det inte självklart att det innebär att även uppgifter om för vems räkning transaktionen utförts ska registreras och det är därmed oklart om det finns lagstöd att registrera andra personuppgifter än den relevanta personens egna enligt EU:s dataskyddsförordning. Regeringen konstaterar att de frågor föreningen tar upp rör tillämpningen av och förhållandet mellan två EU-rättsakter – den delegerade förordningen och EU:s dataskyddsförordning. Det är emellertid frågor som inte ligger inom ramen för detta lagstiftningsärende. Skydd av anmälda personers identitet Regeringens förslag: Tystnadsplikten i lagen om bank- och finansieringsrörelse som innebär att uppgifter i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av en bestämmelse som gäller för ett kreditinstituts verksamhet inte obehörigen får röjas, ska även omfatta uppgifter som kan avslöja den anmäldes identitet. Sekretess ska gälla i en statlig myndighets verksamhet för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i en anmälan eller utsaga om en överträdelse av bestämmelse i lag eller annan författning som gäller för verksamheten i ett kreditinstitut. Uppgiften ska inte få röjas om den kan avslöja en anmäld persons identitet och det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att denne lider skada eller men. Sekretessen i verksamhet ska inte gälla beslut om sanktioner eller sanktionsförelägganden. Sekretessen för uppgift i allmän handling ska gälla i högst . Regeringens bedömning: Sekretessen bör inte inskränka meddelarfriheten. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. och anser att en uppgift om vem en anmälan gäller kan ha betydande allmänintresse. erinrar om att har en tradition av öppenhet genom den grundlagsfästa offentlighetsprincipen och anser att journalisters och andras möjlighet att granska ärenden som utreds av myndigheterna fyller en viktig demokratisk funktion. Förbundet konstaterar att genom MiFID II har åtagit sig att införa sekretess för uppgift om den anmäldes identitet och anser att det är olyckligt att inte i högre utsträckning försvarar den svenska öppenheten i EU. anser att intresset att skydda den anmäldes identitet bör vika för insynsintresset, men att sekretessbestämmelsen möjligen skulle kunna utformas med ett rakt skaderekvisit. påpekar att det av och rådets direktiv /65/EG av om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper, i det följande benämnt UCITS- direktivet, framgår att medlemsstaterna ska se till att det finns skydd av personuppgifter både för den som anmäler överträdelser och den person som påstås vara ansvarig (artikel 99d.2 c). Föreningen konstaterar att det i lagen om värdepappersfonder och offentlighets- och sekretesslagen finns ett sådant skydd för anmälarens identitet, men inte för den anmäldes identitet. Enligt föreningen bör ett sådant skydd införas. Föreningen anför vidare att det i fråga om AIF-förvaltare saknas bestämmelser om system för anmälningar om misstänkta överträdelser och att frågan om införande av ett sådant system bör ses över. Skälen för regeringens förslag och bedömning Tystnadsplikt och sekretess i fråga om visselblåsare I lagen om värdepappersmarknaden (1 kap. 11 §) och lagen om bank- och finansieringsrörelse (1 kap. 10 §) finns bestämmelser som innebär att tystnadsplikt gäller för uppgift i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av en bestämmelse som gäller för verksamheten, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. Sådana uppgifter får inte obehörigen röjas. Bestämmelserna är avsedda att skydda s.k. visselblåsare. Bestämmelserna om tystnadsplikt gäller i privat verksamhet. Ett skydd av motsvarande uppgifter som finns hos en myndighet finns i offentlighets- och sekretesslagen (30 kap. 4 b §). Bestämmelserna om tystnadsplikt och sekretess genomför regler i MiFID II (artikel 73.1 andra stycket c, se prop. 2016/17:162 s. 515–519) och och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG, i det följande benämnt kapitaltäckningsdirektivet (artikel 71.2 d, se prop. 2013/14:228 s. 254–259). Enligt EU-rättsakterna ska identitetsskyddet gälla under alla skeden av förfarandena, om inte det enligt nationell rätt krävs att informationen röjs i samband med ytterligare utredning eller efterföljande rättsliga förfaranden. Detta torde omfatta såväl handläggning vid en myndighet som ett instituts interna rapporteringssystem. Om t.ex. åtal väcks till följd av en anmälan om en överträdelse eller om en fråga om beslut om sanktioner mot ett värdepappersbolag prövas hos eller vid allmän förvaltningsdomstol gäller däremot inte något krav på identitetsskydd (prop. 2016/17:162 s. 517). Tystnadsplikt och sekretess i fråga om anmälda personer och anser att en uppgift om vem en anmälan gäller kan ha betydande allmänintresse. Enligt fyller journalisters och andras möjlighet att granska ärenden som utreds av myndigheterna en viktig demokratisk funktion. anser att intresset att skydda den anmäldes identitet bör vika för insynsintresset. Regeringen instämmer med att journalisters och andras möjlighet att granska ärenden som utreds av myndigheterna fyller en viktig demokratisk funktion. Offentlighetsprincipen kan dock i vissa fall, där det finns skäl till det, inskränkas av bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess. Det är fallet oavsett om det är fråga om uppgifter som behandlas med anledning av krav som följer av eller inte. I kapitaltäckningsdirektivet finns det inga regler om skydd för den anmälda personens identitet. Enligt de regler i MiFID II som nämns ovan (artikel 73.1 andra stycket c) ska det dock i medlemsstaterna även finnas ett skydd för den anmälda personens identitet. De reglerna omfattar förutom värdepappersbolag även kreditinstitut när de tillhandahåller ett eller flera slag av investeringstjänster eller utför investeringsverksamhet samt när de bedriver försäljning eller rådgivning till kunder i samband med strukturerade insättningar (artikel 1.3 d och 1.4 c i MiFID II). Dessa tjänster ingår i verksamhet som i svensk rätt betecknas värdepappers- rörelse (se definitionen av värdepappersrörelse i 1 kap. 4 c § lagen om värdepappersmarknaden och bestämmelserna om investeringstjänster och investeringsverksamheter i 2 kap. 1 och 1 b §§ samma lag). Inom rörelselagstiftningen på finansmarknadsområdet finns särskilda regler om tystnadsplikt. Bestämmelsen om tystnadsplikt i lagen om värdepappersmarknaden omfattar även uppgifter som kan röja den anmälda personens identitet (1 kap. 11 §). Bestämmelsen omfattar dock bara värdepappersbolag, vilket innebär att kreditinstitut som driver värdepappersrörelse inte omfattas. Inte heller i lagen om bank- och finansieringsrörelse finns det bestämmelser om tystnadsplikt för den anmälda personens identitet i fråga om kreditinstitut (jfr 1 kap. 10 §). Uppgifter som kan röja den anmälda personens identitet och som finns hos skyddas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen om anmälan eller utsagan rör verksamhet i värdepappersinstitut och utsedda kreditinstitut enligt lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument (30 kap. 4 b § OSL). omfattar både värdepappersbolag och kreditinstitut som har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse (1 kap. 4 b § lagen om värdepappersmarknaden). När det gäller skyddet för identiteten på den som anmälan avser är skälen för sekretess och tystnadsplikt ett annat än för anmälaren. Syftet med sekretessen avseende anmälaren är att möjliggöra för personal att utan rädsla för repressalier kunna rapportera allvarliga överträdelser begångna inom institutet (prop. 2016/17:162 s. 517). Något sådant syfte finns inte med sekretesskyddet för den som anmäls. Motivet för identitetsskydd för den anmälde är i stället integritetsskäl. Det kan finnas en risk för att den utpekade personen kan utsättas för andras missaktning om hans eller hennes namn blir känt. För att uppfylla kraven i MiFID II i fråga om skyddet för identiteten på den som anmälan avser bör det införas bestämmelser om tystnadsplikt i fråga om kreditinstitut när de tillhandahåller ett eller flera slag av investeringstjänster, utför investeringsverksamhet samt bedriver försäljning eller rådgivning till kunder i samband med strukturerade insättningar. Frågan är om detta skydd även bör gälla i fråga om övriga kreditinstitut. Vid en sådan bedömning bör allmänhetens intresse av insyn och mediers möjlighet till granskning å ena sidan vägas mot intresset av skydd för identiteten på den som anmälan avser å andra sidan. Regeringen anser att intresset av identitetsskydd är detsamma i fråga om alla kreditinstitut och att det intresset även här överväger insynsintresset. Dessutom finns det ett intresse av att lagstiftningen är enhetlig. Med hänsyn till det anförda bör skyddet även gälla i fråga om övriga kreditinstitut. Bestämmelsen om tystnadsplikt i lagen om bank- och finansieringsrörelse (1 kap. 10 §) bör därför ändras så att den omfattar även uppgift om den anmäldes identitet. Som anges ovan gäller sekretess hos för uppgift som kan röja den anmälda personens identitet i en anmälan eller utsaga som rör verksamhet bara i vissa kreditinstitut, nämligen sådana som har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse eller är utsedda kreditinstitut enligt lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument. Regeringen anser mot bakgrund av det som anförs ovan att intresset av identitetsskydd är detsamma även i fråga om övriga kreditinstitut och att detta överväger insynsintresset. Även i detta avseende finns det ett intresse 2019/20:173 av att lagstiftningen är enhetlig. Dessa uppgifter bör därför omfattas av sekretess. Regeringen instämmer alltså inte med att intresset att skydda den anmäldes identitet bör vika för insynsintresset. Den nya bestämmelsen bör i fråga om tystnadsplikt utformas på samma sätt som dem som gäller i fråga om värdepappersbolag. I fråga om sekretess anser regeringen, till skillnad från , att den nya bestämmelsen bör utformas på samma sätt som de som gäller i fråga om kreditinstitut som driver värdepappersrörelse och utsedda kreditinstitut, vilka i sin tur i huvudsak är utformade efter förebild av bestämmelserna om förundersökningssekretess till skydd för enskilda i 35 kap. 1 § OSL (se prop. 2015/16:10 s. 224–229 och 2016/17:162 s. 515–519). Det innebär att ett omvänt skaderekvisit bör gälla. Det betyder att sekretess ska gälla för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i en anmälan eller utsaga, om uppgiften kan avslöja den anmäldes identitet och det inte står klart att den kan röjas utan att denne lider skada eller men. Förslaget innebär också att sekretessen för uppgift i allmän handling bör gälla i högst och att sekretessen inte bör gälla beslut om sanktioner eller sanktionsförelägganden. Slutligen innebär det att meddelarfrihet bör gälla. Det betyder att den sekretess som följer av bestämmelsen inte kommer att inskränka rätten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter (jfr 30 kap. 30 § första stycket OSL). Regleringen bör genomföras genom tillägg i den befintliga bestämmelsen i 30 kap. 4 b § andra stycket OSL. När det gäller sekretess för uppgift hos i förhållande till rätten till partsinsyn gäller att i de fall en anmälan utreds vidare och leder till ett ärende hos eller en annan myndighet eller domstol, kan sekretesskyddet ge vika till följd av den rätt till insyn i ett mål eller ärende som tillkommer en part enligt processrättsliga bestämmelser. Av förvaltningslagen (2017:900) följer att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet (10 §). Enligt en särskild bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen kan en enskild, som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, förvägras att ta del av en handling eller annat material i målet eller ärendet endast om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs (10 kap. 3 §). Vid den avvägning som ska göras enligt den bestämmelsen kommer syftet med visselblåsarsystemet, att möjliggöra för samtlig personal i företaget att utan rädsla för repressalier kunna rapportera om allvarliga händelser, stå mot en parts möjlighet att på ett relevant sätt kunna bemöta en anmälan. Vid en bedömning att partsinsynen inte kan begränsas blir det i sådana fall fråga om att röja en anmälares eller en anmälds identitet för att i enlighet med nationella bestämmelser kunna utreda en överträdelse vidare eller överlämna ärendet för en rättslig process (jfr prop. 2016/17:162 s. 518 f.). föreslår att det ska göras eller övervägas ändringar i regelverket om anmälning av misstänkta överträdelser av bestämmelser i fondlagstiftningen. Regeringen anser i och för sig att det finns skäl för att sträva efter en enhetlig lagstiftning på finansmarknadsområdet (jfr t.ex. Prop. 2019/20:173 avsnitt 4.5 och förslaget ovan om nya bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess i fråga om anmälda personer i kreditinstitut). Det finns emellertid inte tillräckligt beredningsunderlag eller utrymme för att inom ramen för detta lagstiftningsärende överväga eller föreslå några sådana lagändringar som efterfrågar. När det gäller det som föreningen anför om att det inte finns några bestämmelser i lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder om system för anmälningar om misstänkta överträdelser konstaterar regeringen att det inte finns något krav på ett sådant system i det EU-direk- tiv som reglerar AIF-förvaltare, och rådets direktiv /61/EU av om förvaltare av alternativa investeringsfonder samt om ändring av direktiv /41/EG och 2009/65/EG och förordningarna (EG) nr 1060/2009 och (EU) nr 1095/2010, i det följande benämnt AIFM-direktivet. Det pågår dock en översyn av det direktivet på EU-nivå. UCITS-direktivet och AIFM-direktivet är dessutom några av de EU- rättsakter som omfattas av och rådets direktiv (EU) 2019/1937 av om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten, i det följande benämnt visselblåsardirektivet (se artiklarna 2.1 a ii och 3.1 och del I.B ii och II.A 1 i i bilagan till visselblåsardirektivet). Visselblåsardirektivet innehåller regler om system för anmälningar om misstänkta överträdelser som går längre än de nuvarande reglerna i UCITS-direktivet och ska vara genomfört i medlemsstaterna . För närvarade pågår en utredning om hur visselblåsardirektivet ska genomföras i svensk rätt (A 2019:02, dir. 2019:24 och 2020:35). Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . Även den omständigheten att det pågår en utredning om genomförandet av visselblåsardirektivet innebär ett skäl för att i detta lagstiftningsärende inte överväga några sådana lagändringar som föreslår. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Promemorians förslag avviker från regeringens förslag. Enligt promemorians förslag ska lagändringarna träda i kraft . Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: De bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt som föreslås i denna proposition bör träda i kraft , vilket numera bedöms vara . 2019/20:173 7 Ett syfte med förslagen i avsnitt 4.5 är att i fråga om uppgifter om innehav av finansiella instrument för anställda och uppdragstagare i börser införa bestämmelser om sekretess som motsvarar en tidigare sekretessreglering. Det är fråga om en komplettering av förslagen i propositionen Skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument (prop. 2017/18:263). Ett annat syfte med förslagen i avsnittet är att införa ett motsvarande sekretesskydd för uppgifter om privata transaktioner för relevanta personer i värdepappersinstitut, fondbolag och AIF- förvaltare. Förslagen i avsnitt 5 kompletterar bestämmelser om tystnadsplikt och sekretess i fråga om identiteten på visselblåsare och anmälda personer. Syftet är dels att uppfylla krav i MiFID II, dels att skapa en enhetlig ordning i fråga om tystnadsplikt och sekretess när det gäller identiteten på visselblåsare och anmälda personer. De nu föreslagna lagändringarna tillsammans med de ändringar som föranleddes av genomförandet av MiFID II och kapitaltäckningsdirektivet innebär sammantaget ett förstärkt skydd för visselblåsare och anmälda, vilket i sin tur medför förbättrade förutsättningar för upptäckt av missförhållanden inom de verksamheter som berörs. Eftersom det är fråga om mindre tillägg till existerande bestämmelser som dessutom lagtekniskt ansluter till dessa bedöms det inte finnas något behov av att här behandla alternativa lösningar. I propositionen föreslås vissa kompletteringar av skyddet för uppgifter i anmälningar och utsagor som kan avslöja anmälda personers identitet (avsnitt 5). Det är fråga om mindre tillägg till existerande bestämmelser om tystnadsplikt som inte kan anses medföra några märkbara kostnader för kreditinstitut. Genom förslagen uppnås i fråga om uppgifter om innehav av finansiella instrument för anställda och uppdragstagare i börser ett sekretesskydd som enligt andra bestämmelser gäller för motsvarande uppgifter som lämnats I fråga om värdepappersinstitut uppnås genom förslagen ett sekretesskydd för uppgifter om transaktioner med finansiella instrument som i stort motsvarar sekretesskyddet för uppgifter om innehav av finansiella instrument för anställda och uppdragstagare i värdepappers- institut som lämnats före . I fråga om fondbolag och AIF-förvaltare införs ett sekretesskydd för uppgifter om transaktioner med finansiella instrument som motsvarar det som införs i fråga om börser och värdepappersinstitut (avsnitt 4.5). Förslagen innebär vidare vissa komp- letteringar av skyddet av uppgifter i anmälningar och utsagor som kan av- Prop.