prop · H703168 · 2020-05-29 00:00:00 — Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå de författningsändringar och andra åtgärder som behövs för att genomföra ändringsdirektivet och för att göra en översyn av radio- och tv-lagen i vissa andra delar. Utredningen antog namnet AV-utredning. överlämnade utredningen betänkandet En moderniserad radio- och tv-lag – genomförande av ändringar i AV-direktivet (SOU 2019:39). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 3. Betänk- andets lagförslag finns i bilaga 4. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Remissvaren finns tillgängliga i (Ku2019/01489/MD). I Europeiska kommissionens regi har ett flertal möten om genom- förandet av ändringsdirektivet hållits i kontaktkommittén för AV- direktivet. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7.Lagrådets synpunkter och förslag behandlas och bemöts i avsnitten 10.3, 10.4, 12.4, 12.6, 21.2, 23 och i författningskommentaren. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets synpunkter och förslag. I förhållande till förslagen i lagrådsremissen har även språkliga och redaktionella ändringar gjorts. I propositionen föreslås därutöver en ändring i 17 kap. 7 § radio- och tv- lagen (2010:696). Ändringen är en följd av att Myndigheten för press, radio och tv och och tv föreslås kunna besluta om särskild avgift enligt 17 kap. 5 a §. Ändringen är författnings- tekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets yttrande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande över förslaget. 2019/20:168 4 En moderniserad radio- och tv-lag I propositionen redogörs inledningsvis för AV-direktivet och ändringsdirektivet. Därefter följer en redogörelse för utgångspunkterna för genomförandet i svensk rätt. I avsnitt 6–14 och 17–19 lämnas bedömningar och förslag som är kopplade till genomförandet av ändrings- direktivet. Den nuvarande radio- och tv-lagen har funnits . De medie- former som regleras i lagen och sättet de konsumeras på har förändrats i snabb takt sedan lagen kom till. Det finns därför behov av att se över vissa delar av lagstiftningen. Förutom de förslag som hör ihop med genom- förandet av ändringsdirektivet föreslås därför även andra ändringar i lagen. Dessa förslag behandlas i avsnitt 15 (beställradio från public service), avsnitt 16 (vidaresändningsplikt) och avsnitt 21 (sanktioner vid överträdelser av radio- och tv-lagen). Beteckningar som används i propositionen och rådets direktiv /13/EU betecknas i propositionen som AV-direktivet. och rådets direktiv (EU) 2018/1808 betecknas i propositionen som ändringsdirektivet. När hänvisningar görs till en artikel i som ändrats eller tillkommit genom ändringsdirektivet hänvisas till AV-direktivet genom ändringsdirektivet. AV-direktivet – gemensamma regler för tv har det funnits gemensamma regler om tv inom EU såväl som inom övriga Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). ursprungliga direktivet (direktiv /552/EEG) reglerade tv- sändningar som var riktade till allmänheten och som kunde tas emot i någon av EES-staterna (det s.k. TV-direktivet). Med hänsyn till teknik- och marknadsutvecklingen gjordes flera ändringar i direktivet bland annat för att anpassa regelverket till nya sätt att titta på tv och nya Den senaste ändringen gjordes då direktivets tillämpningsområde utökades till att förutom tv-sändningar (linjära audiovisuella medietjänster) även omfatta beställ-tv (icke-linjära audiovisuella medietjänster). Direktivet bytte även namn till direktivet om audiovisuella medietjänster (AV-direktvet). En kodifierad version av direktivet antogs 2010, vilket innebär att det ursprungliga direktivet och ändringarna som gjorts i det fördes samman i en rättsakt. AV-direktivet innehåller grundläggande bestämmelser om bland annat skydd av barn, tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning, främjande av europeiska produktioner och audiovisuella kommersiella meddelanden (dvs. produktplacering, sponsring och reklam). innehåller också regler om samarbete mellan EES-staternas myndigheter och om främjande av system för själv- och samreglering. direktivet är att garantera jämlika konkurrensförhållanden utan att det ska påverka den roll i det allmännas intresse som audiovisuella medietjänster I direktivet poängteras att tjänsterna i lika hög grad är kulturella som ekonomiska tjänster. Deras ökade betydelse för samhälle Prop. 2019/20:168 och demokrati särskilt som garanter för informationsfrihet, åsiktsmångfald och mediepluralism samt för utbildning och kultur motiverar särskilda regler för dessa tjänster. AV-direktivet är ett minimidirektiv. Det innebär att direktivet lägger fast en lägstanivå som medlemsstaterna ska uppfylla. Därutöver får en medlemsstat föreskriva mer detaljerade eller långtgående regler på de områden som samordnas genom direktivet. Det krävs dock att dessa regler överensstämmer med unionsrätten i övrigt. AV-direktivet är i framförallt genomfört genom radio- och tv- lagen (2010:696), se prop. 2009/10:115, bet. 2009/10:KU25 och rskr. 2009/10:331. 4.2Ursprungslandsprincipen garanterar fri rörlighet inom EES Den grundläggande principen i AV-direktivet är ursprungslandsprincipen eller sändarlandsprincipen. Syftet med ursprungslandsprincipen är att garantera fri rörlighet för audiovisuella medietjänster på den inre marknaden. Principen innebär att medlemsstaterna ska säkerställa att audiovisuella medietjänster som enligt direktivet står under respektive medlemsstats jurisdiktion följer regleringen i det landet, och därmed även direktivets krav. En medietjänst omfattas därmed enbart av en enda stats jurisdiktion oavsett var inom EES tjänsten riktar sig. Medlemsstaterna ska säkerställa fri mottagning och inte begränsa vidaresändning av audiovisuella medietjänster från andra medlemsstater av skäl som ingår i de områden som samordnas genom direktivet. påbörjades en översyn av AV-direktivet. Översynen motiverades av att marknaden för audiovisuella medietjänster utvecklas i mycket snabb takt. Tittarvanorna, särskild bland yngre tittare, har också förändrats avsevärt. Även om tv-apparaten fortfarande används för att titta på tv har publiken i allt högre grad övergått till att titta på tv på andra sätt, exempelvis på sin mobiltelefon eller läsplatta. Nya typer av audiovisuellt innehåll som finns tillgängliga på webbplatser eller i appar har också blivit allt viktigare och konsumeras i stor utsträckning av de yngre tittarna. Det innehåller en rad ändringar i befintliga artiklar men även helt nya bestämmelser. Den största förändringen är att tjänsten videodelningsplattform omfattas av AV- direktivets krav. Tjänsten skiljer sig från tv-tjänster bland annat genom att innehållet på tjänsten tillhandahålls av användarna och genom att leverantören av tjänsten inte har något redaktionellt ansvar för detta innehåll. Ett exempel på en videodelningsplattform är Youtube. 2019/20:168 5 Utgångspunkter för genomförandet av AV-direktivet är liksom alla EU-direktiv bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås, men överlåter åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet (artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Det innebär att en medlemsstat inte behöver använda sig av samma terminologi eller systematik som i direktivet. Ett genomförande av ett EU-direktiv i nationell rätt kräver således inte nödvändigtvis att bestämmelserna i direktivet återges ordagrant i uttryckliga och specifika författningsbestämmelser. Det avgörande är att medlemsstaterna uppnår det avsedda resultatet. Uppfyller nationell rätt redan vad som krävs i direktivet behöver normalt sett inga genomförandeåtgärder vidtas. Medlemsstaterna ska verka för en enhetlig tolkning och tillämpning av . Särskilt viktigt är detta när det gäller direktiv som, i likhet med AV-direktivet, syftar till att säkerställa en väl fungerande inre marknad. AV-direktivets bestämmelser omfattar audiovisuella medietjänster (tv- sändningar och beställ-tv) och, när ändringsdirektivet är genomfört, även videodelningsplattformar. Flera av de krav som direktivet ställer upp till exempel när det gäller skydd av minderåriga, krav på europeiska produktioner och tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning innebär begränsningar av yttrandefriheten. Grundläggande bestämmelser om yttrandefrihet i de medieformer som regleras i AV-direktivet finns i regeringsformen och yttrandefrihetsgrundlagen. Nedan redogörs kortfattat för de yttrandefrihetsrättsliga utgångspunkterna vid genomförandet. Var och en är enligt grundlag gentemot det allmänna tillförsäkrad bland annat yttrandefrihet och informationsfrihet. Yttrandefriheten innebär en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfriheten innebär en frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden (2 kap. 1 § första stycket 1 och 2 regeringsformen, förkortad RF). Yttrandefriheten och informationsfriheten enligt regeringsformen är inte absoluta, utan får begränsas genom lag (2 kap. 20 § första stycket 1 RF). Sådana begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § RF). Yttrandefriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får Prop. 2019/20:168 friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. vilka sådana begränsningar som får göras ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter (2 kap. 23 § första och andra styckena RF). I fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt i tekniska upptagningar gäller i stället tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Grundlagsskyddet för yttranden i bland annat ljudradio och tv finns i yttrandefrihetsgrundlagen (förkortad YGL). Grundlagsskyddet gäller både för traditionella radio- och tv-sändningar och för s.k. webbsändningar. Förutom webbsändningar kan även andra publiceringar på internet omfattas av grundlagsskydd genom den s.k. databasregeln i 1 kap. 4 § YGL. Bestämmelsen ger skydd åt till exempel beställ-tv eller beställradio på internet. I första hand omfattar databasregeln verksamhet som bedrivs av traditionella massmedieföretag. Hit räknas bland annat redaktioner för radio- och tv-sändningar. Deras databaser får ett automatiskt grundlagsskydd genom databasregeln. Det gäller exempelvis beställ-tv och beställradio från medieföretag som bedriver traditionell sändningsverksamhet. Databasregeln gör det även möjligt för andra aktörer än traditionella massmedieföretag att få grundlagsskydd för exempelvis en webbplats på internet. För det krävs att utgivningsbevis har utfärdats för databasen. Kraven för att få ett utgivningsbevis framgår av 1 kap. 5 § YGL. Grundlagsskyddet är frivilligt eftersom den som driver en databas kan välja om databasen ska omfattas av YGL eller inte. Skyddet för innehållet på databasen uppkommer med andra ord inte automatiskt som för traditionella massmedieföretag. En förutsättning för att databasregeln ska vara tillämplig är att innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten. Även om viss information i databasen har tillförts av någon annan gäller dock YGL för sådana delar av databasen där det framstår som klart att informationen härrör från den som bedriver verksamheten. YGL vilar på vissa grundläggande principer. Dessa är principerna om censurförbud, etableringsfrihet, ensamansvar, meddelarskydd, en särskild brottskatalog och en särskild rättegångsordning. Av central betydelse är även den s.k. exklusivitetsprincipen. Den ska garantera att YGL:s särställning som straff och processlag på yttrandefrihetens område inte urholkas. Etableringsfriheten är en näringsfrihet och syftar till att aktörer ska kunna verka fritt inom yttrandefrihetens område utan hinder i förväg från det allmänna. När det gäller etableringsfriheten skiljer YGL mellan trådsändningar och andra typer av sändningar. och tillhandahållanden råder etableringsfrihet med innebörden att krav på 2019/20:168 tillstånd för verksamheten som huvudregel inte får ställas. Med trådbunden sändning avses sändning eller tillhandahållande genom en särskilt anordnad ledare. Telefonnätet för fast telefoni, ip-nät och kabel-tv-nät är exempel på trådnät. Tillhandahållanden via internet sker ofta genom tråd. Etableringsfriheten för radio- och tv-program som distribueras genom tråd kommer till uttryck i 3 kap. 1 § YGL där det framgår att varje fysisk och juridisk person har rätt att sända program genom tråd. Vissa inskränkningar i etableringsfriheten får göras i lag och dessa framgår av 3 kap. 2 § YGL. Det är exempelvis möjligt att i lag ställa krav på nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning (s.k. vidaresändningsplikt). Bestämmelser om vidare- sändningsplikt finns i radio- och tv-lagen (2010:696). finns också möjlighet att ställa krav på den som sänder program i tv eller tillhandahåller beställ-tv genom tråd att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning och främja framställning av och tillgång till program med europeiskt ursprung. För radio- och tv-program som sänds på annat sätt än genom tråd (i etern) råder inte motsvarande etableringsfrihet som för trådsändningar. Det har motiverats med att etersändningar sker i ett begränsat frekvensutrymme. Av tekniska skäl har det därför ansetts nödvändigt att reglera användningen av frekvensutrymmet (prop. 1990/91:64 s. 79 f.). Rätten att sända program i etern får därför enligt 3 kap. 3 § YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. I fråga om begränsningar i den grundlagsskyddade sändningsrätten gäller enligt 3 kap. 5 § YGL vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21–23 §§ RF. Bestämmelser om sändningstillstånd och villkor finns i radio- och tv-lagen. 6.1 Vad är en audiovisuell medietjänst? AV-direktivet gäller för audiovisuella medietjänster. sådan tjänst finns i artikel 1.1 i direktivet. Enligt definitionen ska tjänstens huvudsakliga syfte vara att tillhandahålla allmänheten program i informations-, underhållnings- eller utbildningssyfte. utgörs av antingen tv-sändningar (en linjär audiovisuell medietjänst) eller av audiovisuella medietjänster på begäran (icke-linjära audiovisuella medietjänster eller s.k. beställ-tv). För att definieras som en audiovisuell medietjänst ska den falla under det redaktionella ansvaret hos leverantören Det innebär att leverantören ska ha faktisk kontroll över såväl valet av program som hur de struktureras, antingen, när det gäller tv- sändningar, i en kronologisk programtablå eller, när det gäller beställ-tv, i Tillämpningsområdet för AV-direktivet är begränsat till tjänster enligt definitionen i artiklarna 56 och 57 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Det innebär att alla former av ekonomisk verksamhet omfattas, även public service-företagens. Utanför definitionen Prop. 2019/20:168 och därmed även utanför direktivets tillämpningsområde faller tjänster som primärt har icke-ekonomiska syften och som inte konkurrerar med tv- sändningar eller beställ-tv. Som exempel kan nämnas privata webbplatser och distribution av audiovisuellt innehåll som framställs av privata användare i syfte att delas och utbytas inom intressegrupper (se skäl 21). Ett program definieras i artikel 1.1 b. Enligt definitionen är ett program en uppsättning rörliga bilder med eller utan ljud som utgör ett enskilt inslag i en programtablå eller en katalog som har sammanställts av en leverantör av medietjänster. Programmets form och innehåll ska vara jämförbart med formen och innehållet för tv-sändningar. Exempel på program är långfilmer, sportevenemang, komediserier, dokumentärer, barnprogram och dramaproduktioner. 6.2Vilka tjänster omfattas av svensk jurisdiktion? Artikel 2 i AV-direktivet reglerar vilken medlemsstat som är ansvarig för tv-sändningar och beställ-tv, dvs. vilket land som har jurisdiktion över tjänsterna. Jurisdiktionen bestäms primärt utifrån i vilken medlemsstat leverantören av den audiovisuella medietjänsten är etablerad. Var en leverantör ska anses etablerad framgår av artikel 2.3. I första hand anses en leverantör etablerad i den medlemsstat där leverantören har sitt huvudkontor och där redaktionella beslut om medietjänsten fattas. Om leverantören har sitt huvudkontor i en medlemsstat medan redaktionella beslut fattas i en annan medlemsstat anses leverantören etablerad i den medlemsstat där en betydande del av arbetsstyrkan som arbetar med medietjänstverksamheten är verksam. Genom ändringsdirektivet ändras etableringskriterierna när en leverantör har sitt huvudkontor i en medlemsstat, men redaktionella beslut fattas i en annan medlemsstat. Bestämmande för jurisdiktionen är då bland annat i vilken stat en betydande del av arbetsstyrkan som arbetar med den programrelaterade medietjänstverksamheten är verksam. Att det ska vara fråga om programrelaterad verksamhet är ett nytt kriterium. Någon närmare definition av vad som avses finns inte. Däremot införs en definition av begreppet redaktionellt beslut. Ett redaktionellt beslut definieras som ett beslut som regelbundet fattas i syfte att utöva redaktionellt ansvar och som är kopplat till den dagliga driften av den audiovisuella medietjänsten. 6.3Radio- och tv-lagens tillämpningsområde Regeringens förslag: Hänvisningen till AV-direktivet i radio- och tv- lagens bestämmelse om jurisdiktion ska ändras till att gälla AV- direktivet genom ändringsdirektivet. Regeringens bedömning: Det finns inte behov av att definiera begreppet redaktionellt beslut. 2019/20:168 Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att det ska förtydligas att de bestämmelser i radio- och tv-lagen som gäller för den som står under en annan EES-stats jurisdiktion gäller ”i tillämpliga delar”. Remissinstanserna: Myndigheten för press, radio och tv tillstyrker förslaget men anser att det bör införas en definition av redaktionellt beslut i radio- och tv-lagen. I övrigt yttrar sig ingen remissinstans särskilt över förslaget och bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: De svenska reglerna om jurisdiktion och därmed radio- och tv-lagens tillämpningsområde finns i 1 kap. 3 § radio- och tv-lagen. Av första stycket punkt 1 framgår att lagen ska tillämpas på tv-sändningar och beställ-tv som kan tas emot i någon stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-stat) om leverantören av medietjänsten är etablerad i enligt definitionen i artikel 2.3 i AV-direktivet. Eftersom artikeln ändrats genom ändringsdirektivet bör även hänvisningen i radio- och tv-lagen ändras och hänvisa till artikel 2.3 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet. Myndigheten för press, radio och tv anser att begreppet redaktionellt beslut bör definieras i lagen. Begreppet redaktionellt beslut förekommer dock inte i radio- och tv-lagen utan i artikel 2.3 som lagen hänvisar till. Det är således definitionen av redaktionellt beslut i ändringsdirektivet som gäller vid bedömningen av om en leverantör är etablerad i eller inte. Regeringen ser därför inte något behov av att föra in en definition i lagen. Vissa av radio- och tv-lagens bestämmelser gäller för tv-sändningar där en annan EES-stat har jurisdiktion. Dessa räknas upp i 1 kap. 3 § andra stycket. Det handlar bland annat om bestämmelser om tillstånd för marksändningar, om vissa tillståndsvillkor för sådana sändningar och om överlåtelse och återkallelse av sådana tillstånd. I bestämmelsen hänvisas till 16–20 kap. som innehåller gemensamma bestämmelser om tillsyn, sanktioner och överklagande. I den tidigare radio- och TV-lagen angavs att de uppräknade bestämmelserna gällde i ”tillämpliga delar” (se prop. 2007/08:8 s. 38 f. och s. 63). I dagens radio- och tv-lag (2010:696) saknas detta tillägg (se prop. 2009/10:115 s. 274). Utredningen föreslår att tillägget åter ska föras in i lagen. Enligt regeringen är det dock även utan det föreslagna tillägget självklart att de gemensamma bestämmelserna i 16–20 kap. om bland annat sanktioner endast gäller i tillämpliga delar. Det gäller oavsett vilken tjänst det är fråga om. För en tjänst som inte behöver sändningstillstånd kan till exempel inte bestämmelserna om återkallelse av ett sådant tillstånd gälla. Det föreslagna tillägget riskerar i stället att medföra att det blir otydligare om de specifika bestämmelser som räknas upp i paragrafen är tillämpliga eller inte. Till skillnad från utredningen anser regeringen därför inte att tillägget bör göras. 6.4Definitionerna i radio- och tv-lagen Regeringens förslag: Definitionen av tv-program ska preciseras så att det framgår att sådana program ingår i tv-sändning eller i beställ-tv. Regeringens bedömning: Den ändrade definitionen av audiovisuell medietjänst kräver inga ändringar i radio- och tv-lagen. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår inte någon ändring i definitionen av tv-program. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrar sig, däribland Myndigheten för press, radio och tv, tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens bedömning. anser dock att det bör införas definitioner av de centrala begreppen audiovisuell medietjänst och program, dels för att tydliggöra radio- och tv-lagens tillämpningsområde, dels för att underlätta dess förståelse. Skälen för regeringens förslag och bedömning I ändringsdirektivet förtydligas att en särskiljbar del av en tjänst kan vara en audiovisuell medietjänst. Därigenom klargörs att exempelvis fristående delar eller avskilda ytor på en tidnings webbplats kan omfattas av direktivet (se skäl 3 och dom i mål C-347/14). I radio- och tv-lagen används inte begreppet audiovisuell medietjänst och begreppet definieras därför inte heller i lagen. I stället definieras i 3 kap. 1 § de två olika typer av tjänster som omfattas av begreppet – tv- sändningar och beställ-tv. I lagen definieras även en leverantör av medietjänster. Det är enligt definitionen den som har det redaktionella ansvaret för valet av innehåll i bland annat en tv-sändning eller beställ-tv och som avgör hur innehållet ska struktureras (se 3 kap. 1 § 6 och prop. 2009/10:115 s. 276). Definitionerna i radio- och tv-lagen av tv-sändning och beställ-tv utesluter inte att en avskild del av till exempel en nättidning kan anses vara en medietjänst och omfattas av lagens bestämmelser. Tvärtom ligger förtydligandet i linje med de förarbetsuttalanden som finns och med de tolkningar som har gjorts i rättstillämpningen (se samma prop. s. 109 och beslut , dnr 12/00777–00779). Regeringen delar därför i likhet med Myndigheten för press, radio och tv utredningens bedömning att det inte finns behov av att ändra definitionerna av tv-sändning och beställ-tv. anser att begreppet audiovisuell medietjänst borde föras in i radio- och tv-lagen. I lagen definieras dock enbart de begrepp som förekommer i lagens bestämmelser.