prop · H80343 · 2020-10-28 00:00:00 — Medfinansieringen avser till största delen åtgärder för att förebygga och bekämpa smittsamma djursjukdomar. För budgetperioden –2020 regleras unionens medfinansiering i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 652/2014 av om fastställande av bestämmelser för förvaltningen av utgifter för livs- medelskedjan, djurhälsa, djurskydd, växtskydd och växtföröknings- material, och om ändring av rådets direktiv /56/EG, 2000/29/EG och 2008/90/EG, och rådets förordningar (EG) nr 178/2002, (EG) nr 882/2004 och (EG) nr 396/2005, och rådets direktiv /128/EG samt och rådets för- ordning (EG) nr 1107/2009, och om upphävande av rådets beslut 66/399/EEG, 76/894/EEG och 2009/470/EG. Förhandlingar om bestäm- melser för nästa budgetperiod 2021–2027 pågår. Kommissionen har före- slagit ett nytt program för den inre marknaden, i vilket en bredd av tidigare separata program och insatser inom bl.a. konkurrenskraft, växt-, djur-, livsmedels- och foderområdet, konsumentskydd och statistik ingår. Bestämmelserna på växt-, djur-, livsmedels- och foderområdet motsvarar i princip bestämmelserna i förordning nr 652/2014 men innebär en viss utvidgning av vad som kan finansieras i förhållande till dagens program. En av EU:s institutioner, Europeiska revisionsrätten, har i uppgift att granska hur unionens medel används, såväl inom unionens egna organ som inom medlemsstaterna. kan därmed komma att granskas av revis- ionsrätten. Revisionsrätten och inspektörer och experter som utsetts av revisionsrätten bör således ha samma befogenheter som kommissionen att få tillgång till de platser och uppgifter som behövs för granskningen av unionens finanser. Rätten för kommissionen, revisionsrätten och för de inspektörer och Prop. 2020/21:43 experter som har utsetts av dessa institutioner bör också gälla i den utsträckning det behövs för kontroll av att reglerna i förordning (EU) nr 652/2014 eller i det nya regelverk som kommer att ersätta den förord- ningen följs. Regeringen bedömer därför, till skillnad från promemorian, att rätten till tillträde inte bör vara kopplad till en specifik EU-förordning. I stället bör rätten gälla i den utsträckning det behövs för att kontrollera att de vid varje tid gällande EU-bestämmelserna om unionens medfinansie- ring av åtgärder inom lagens tillämpningsområde följs. I kommissionen ingår också Europeiska byrån för bedrägeribekämpning () som har att utföra kontroll och inspektioner av åtgärder som medfi- nansieras av unionens budget. har under vissa förutsättningar rätt till tillträde och upplysningar enligt och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning () och om upp- hävande av och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999. I lagen (2017:244) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeri- bekämpning finns bestämmelser om rätt för behöriga myndigheter till till- träde och upplysningar när utför kontroller och inspektioner enligt förordning (EU, Euratom) nr 883/2013. Bestämmelserna i zoonoslagen om rätt till tillträde och upplysningar bör inte tillämpas när kontroller och inspektioner på plats genomförs enligt förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 eller lagen om kontroller och inspektioner på plats av Europe- iska byrån för bedrägeribekämpning. Bestämmelsen bör utformas enligt lagrådets yttrande i proposition 2016/17:56 Kontroller och inspektioner i av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning. När det gäller Försvarsmaktens synpunkter kring behovet av att undanta sin verksamhet från rätten till tillträde för EU-institutionerna, se bedöm- ningen i avsnitt 9.9 (om livsmedelslagen). Skyldighet att lämna hjälp Regeringens förslag: Den nuvarande bestämmelsen om skyldighet att tillhandahålla hjälp ska ersättas av en bestämmelse som upplyser om kontrollförordningens regler om skyldighet för den som är föremål för offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet att lämna den hjälp som behövs för att kontrollen eller verksamheten ska kunna utföras. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget. Inga andra remissinstanser lämnar synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 15.2 i den nya kontroll- förordningen ska aktörerna, när offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet genomförs, bistå och samarbeta med personalen vid de behö- riga myndigheterna för utförandet av uppgifterna. enligt denna artikel gäller också om offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet genomförs av bl.a. officiella veterinärer, organ med delege- rade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet (artikel 15.6). 2020/21:43 Bestämmelsen i artikel 15.2 motsvarar vad som regleras i 9 a § zoonoslagen, där det framgår att den som är föremål för offentlig kontroll eller andra åtgärder ska tillhandahålla den hjälp som behövs för att kon- trollen eller åtgärderna ska kunna genomföras. Som det redogörs för närmare under avsnitt 8.6 får ”åtgärder” anses vara sådan verksamhet som enligt den nya kontrollförordningen är annan offentlig verksamhet. Regeringen föreslår i avsnitt 8.1 en bestämmelse som tydliggör att den nya kontrollförordningen ska tillämpas vid all offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt zoonoslagen. Artikel 15.2 och 15.6 i den nya kontrollförordningen är utformad på ett sådant sätt att den är direkt tillämplig för aktörerna. Regeringen anser därför, i likhet med promemorian, att bestämmelsen i 9 a § zoonoslagen kan upphävas och ersättas med en bestämmelse som upplyser om den EU-rättsliga regleringen. Då hänvisningen till den nya kontrollförordningen är av upplysande karaktär är det för att undvika osäkerhet ändamålsenligt att den görs dynamisk, dvs. avser förordningen i den gällande lydelsen. Regeringens förslag: Det ska införas en bestämmelse om tystnadsplikt med innebörden att den som i enskild verksamhet utför eller har utfört offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet inte obehörigen får röja eller utnyttja det som han eller hon har fått kännedom om medan uppgifterna utfördes. Detsamma ska gälla den som i enskild verksamhet utför eller har utfört laboratorieanalyser, laboratorietester eller laboratoriediagnostik på prover som tas vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Det ska införas en upplysning om att offentlighets- och sekretess- lagen tillämpas i det allmännas verksamhet. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Inga remissinstanser lämnar synpunkter när det gäller denna lag. Se allmänna synpunkter i avsnitt 6.6. Skälen för regeringens förslag: Som det redogörs för i avsnitt 6.6 finns det bestämmelser om tystnadsplikt i den nya kontrollförordningen för den som utför offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (artikel 8). För kontrollmyndigheter i det allmännas verksamhet görs i det avsnittet bedömningen att befintliga sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) samt offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) tillgodoser kraven i den nya kontrollförordningen. Tystnads- plikten enligt artikel 8 ska emellertid även tillämpas på organ med delege- rade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter samt på officiella laboratorier. Offentlighets- och sekretesslagstiftningen är, med vissa undantag, inte tillämplig utanför den offentliga sektorn. För att ska uppfylla den nya kontrollförordningens krav måste det därför i zoonoslagen införas en bestämmelse om tystnadsplikt för dessa organ, fysiska personer och officiella laboratorier. I avsnitt 6.6 redovisas de närmare övervägandena om innehållet i Prop. 2020/21:43 bestämmelsen om tystnadsplikt. Bestämmelsen har utformats efter synpunkter från Lagrådet. 8.9Överklagande av beslut som fattas av organ eller fysiska personer Regeringens bedömning: Beslut av organ med delegerade uppgifter eller av fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta motiverar inte några ändringar i zoonoslagen. Regeringens förslag: Den delegerande myndigheten ska föra det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol när det gäller överklagade beslut som är meddelade av organ med delegerade uppgifter eller av fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. Lagen om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter ska gälla även för överklagande av beslut som har meddelats av en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker att beslut som är fattade av annat organ än kontrollmyndigheten ska kunna över- klagas. Se också allmänna synpunkter i avsnitt 6.3. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt 13 § första stycket zoonoslagen får beslut av en enskild veterinär överklagas hos Jord- bruksverket. Andra beslut enligt lagen, enligt föreskrifter som har medde- lats med stöd av lagen eller enligt de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Som konstaterats i avsnitt 6.3 bör även beslut meddelade av organ med delegerade uppgifter eller av fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Eftersom sådana beslut redan omfattas av den befint- liga lydelsen av 13 § andra stycket finns det inte behov av att ändra bestämmelsen i den delen. Som konstateras i avsnitt 6.3 bör det vara den delegerande myndigheten som för talan i domstolen i fråga om överklagade beslut som är meddelade av organ med delegerade uppgifter eller av fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verk- samhet. En bestämmelse om detta bör därför, i enlighet med promemori- ans förslag, föras in i zoonoslagen. I lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter finns bestämmelser om överklagande av beslut meddelade av bolag och andra enskilda organ, som enligt särskilda bestämmelser får överklagas till regeringen, till en förvaltningsdomstol eller till en förvaltningsmyndighet. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser 2020/21:43 om hur och inom vilken tid ett beslut ska överklagas och till vilken instans ett överklagande ska ges in. Lagen gäller dock inte överklagande av beslut meddelade av fysiska personer. Det finns inte anledning att göra någon annan bedömning än att samma regler som gäller för överklagande av beslut som meddelats av organ med delegerade uppgifter bör gälla för överklagande av beslut som fattas av fysiska personer. Regeringen instämmer därför i promemorians bedömning att detta bör framgå av överklagandebestämmelsen i zoonoslagen. 8.10Förvaltningslagens tillämpning när uppgifter delegeras Regeringens förslag: Bestämmelserna i förvaltningslagen om legalitet, objektivitet och proportionalitet, partsinsyn, jäv, utredningsansvar, när man får lämna uppgifter muntligt, kommunikation, dokumentation av uppgifter, dokumentation av beslut, motivering av beslut, underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till, rättelse av skriv- fel och liknande samt vem som får överklaga ett beslut ska tillämpas vid offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet som utförs av ett organ med delegerade uppgifter eller av en fysisk person som har dele- gerats vissa uppgifter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker att vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska gälla vid offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet som utförs av ett organ med delegerade upp- gifter och av en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter. Inga andra remissinstanser lämnar synpunkter när det gäller denna lag. Se all- männa synpunkter i avsnitt 6.4. Skälen för regeringens förslag: Av 1 § förvaltningslagen (2017:900) framgår att lagen gäller handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndig- heterna, dvs. lagen är inte tillämplig på organ eller fysiska personer som utför förvaltningsuppgifter. Som framgår av avsnitt 6.4 bör vissa av för- valtningslagens grundläggande bestämmelser vara tillämpliga när organ med delegerade uppgifter eller fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter utför offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Det gäller förvaltningslagens bestämmelser om legalitet, objektivitet och pro- portionalitet (5 §), partsinsyn (10 §), jäv (16–18 §§), utredningsansvar (23 §), när man får lämna uppgifter muntligt (24 §), kommunikation (25 §), dokumentation av uppgifter (27 §), dokumentation av beslut (31 §), motivering av beslut (32 §), underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till (33 och 34 §§), rättelse av skrivfel och liknande (36 §) samt vem som får överklaga ett beslut (42 §). En bestämmelse om förvaltningslagens tillämplighet bör därför, i enlighet med promemorians förslag, föras in i zoonoslagen. Regeringens förslag: Det ska inte få dömas till ansvar för en gärning som omfattas av ett föreläggande om vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Överträdelser av den nya kontrollförordningen ska inte omfattas av straffbestämmelserna i zoonoslagen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. ringen föreslår till skillnad från promemorian en ändring även av dubbel- bestraffningsförbudet i 12 § zoonoslagen och en avgränsning av straff- bestämmelserna i förhållande till den nya kontrollförordningen. Remissinstanserna yttrar sig inte om denna fråga. Skälen för regeringens förslag: I 12 § zoonoslagen finns bestämmelser om straff för vissa överträdelser av lagen eller föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen. Av 12 a § följer att även överträdelser av de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen är straffbelagda. tidigt får också förelägganden eller förbud enligt lagen eller enligt de EU- bestämmelser som kompletteras av lagarna förenas med vite, se 10 §. I 12 § tredje stycket och 12 a § tredje stycket regleras förhållandet mellan straff och vite genom att det anges att ansvar inte får dömas ut för en gär- ning som omfattas av ett vitesföreläggande eller vitesförbud, om före- läggandet eller förbudet har överträtts. I artikel 4 i sjunde tilläggsprotokoll regleras rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger (ne bis in idem). brukar också kallas dubbelprövningsförbudet. tolkning av artikeln kan förbudet mot dubbel lagföring vara tillämpligt även när åtgärder eller sanktioner inte betecknas som straff i den nationella rätten, såsom exempelvis administrativa sanktioner och viten. Dubbelprövningsförbudet hindrar inte bara ett andra straff (dvs. straff vid ett annat tillfälle än det första) utan även en andra prövning av har i ett mål som gällde parallella för- faranden funnit att en kränkning av dubbelprövningsförbudet hade ägt rum, då den andra processen inte avslutades när det första avgörandet blev slutligt (Muslija mot , no. 32042/11, Liknande resonemang fördes i dom i målen Grande and Others v. (nos. 18640/10, 18647/10, 18663/10 och 18698/10, ), Glantz mot och mot 37394/11 respektive 11828/11, ). avgörande från är det inte enbart ett slutligt avgörande som utgör ett hinder mot ett andra förfarande. Även en pågående prövning är ett sådant hinder (NJA 2013 s. 502). Det innebär att det som avgör när ett hinder mot ett andra förfarande för samma gärning eller överträdelse uppkommer får anses vara den tidpunkt när det inleds en domstolsprocess om utdömande av vite. Regeringen anser i likhet med promemorian att detta bör komma till uttryck i zoonoslagen. Exempel på sådana regleringar finns i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. Både 12 § tredje stycket och 12 a § tredje stycket zoonoslagen bör utfor- mas på motsvarande sätt. Överträdelser av de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen är enligt 12 a § första stycket inte straffbelagda om överträdelsen avser 2020/21:43 bestämmelser om myndighetsutövning. Som beskrivs i avsnitt 6.9 var syftet med den avgränsningen att utesluta straffansvar för överträdelser av skyldigheter för myndigheter enligt bl.a. den tidigare kontrollförordningen (jfr prop. 2005/06:128, s. 228 och 345). Straffbestämmelserna om tjänste- fel och brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. bedöms som tillräckliga för att sanktionera de överträdelser som personal på myndig- heter kan göra sig skyldiga till vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Den nya kontrollförordningen innehåller dock några bestäm- melser som innebär skyldigheter för enskilda och som enligt regeringens bedömning i avsnitt 6.9 inte heller bör straffsanktioneras. Bestämmelsen i 12 a § första stycket zoonoslagen bör därför omformuleras så att det fram- går att alla överträdelser av den nya kontrollförordningen utesluts från straffbestämmelsens tillämpningsområde och inte bara de som avser myndighetsutövning. 9.1Ord och uttryck i lagen och förhållandet till kontrollförordningen Regeringens förslag: Uttrycket offentlig kontroll ska i lagen betyda dels offentlig kontroll enligt den nya kontrollförordningen, dels kontroll i övrigt av att lagen och föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen följs. Uttrycket annan offentlig verksamhet ska betyda dels offentlig verk- samhet enligt den nya kontrollförordningen, dels sådan offentlig verk- samhet som i övrigt utförs med stöd av lagen eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Ordet kontrollorgan ska ersättas med ”ett organ med delegerade upp- gifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter”. Uttrycket organ med delegerade uppgifter ska betyda samma sak som i den nya kontrollförordningen. Den nya kontrollförordningen ska tillämpas även när det gäller offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som skulle kunna anses falla utanför kontrollförordningens tillämpningsområde, med undantag för dricksvatten i stadiet före tappkranen, snus och tuggtobak. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorian innehåller inga överväganden eller förslag när det gäller kontrollförordningens tillämpning på offentlig kontroll och annan offent- lig verksamhet som skulle kunna anses falla utanför kontrollförordningens tillämpningsområde. Remissinstanserna yttrar sig inte över förslaget när det gäller denna lag. Se allmänna synpunkter i avsnitt 6.2. Skälen för regeringens förslag Offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet Det unionsrättsliga uttrycket offentlig kontroll används i livsmedelslagen för att beteckna myndigheternas kontroll enligt lagen och enligt EU-regel- verket. Lagen innehåller inte någon hänvisning till den definition som finns i den tidigare kontrollförordningen. Uttrycket offentlig kontroll används även i den nya kontrollförord- ningen. I förordningen har därutöver det nya uttrycket annan offentlig verksamhet införts för sådan offentlig verksamhet som inte är offentlig kontroll. I avsnitt 6.2 redogörs närmare för innebörden av de båda uttryck- en. I avsnittet görs vidare bedömningen att även uttrycket annan offentlig verksamhet bör användas i de lagar som berörs av den nya kontrollförord- ningen, bl.a. i livsmedelslagen. Som framgår av avsnitt 6.2 definieras uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i den nya kontrollförordningen. Offentlig kon- troll omfattar kontroll som utförs för att verifiera efterlevnaden av bestäm- melser oavsett om de har fastställts på unionsnivå eller av medlemsstaterna för tillämpning av unionslagstiftningen. Samma begränsning till unions- lagstiftningen finns när det gäller definitionen av annan offentlig verksam- het. Livsmedelslagen reglerar utöver livsmedel, i dess unionsrättsliga bety- delse, även snus och tuggtobak samt dricksvatten i stadiet före tappkranen. Den regleringen baserar sig inte på utan är helt nationell. När det gäller livsmedel är det vidare inte uppenbart att all kontroll kan anses vara kontroll av bestämmelser som fastställts ”för tillämpning av unions- lagstiftningen” i den mening som avses i artikel 1.2 i den nya kontrollför- ordningen. EU-lagstiftningen medger i vissa fall nationella särregleringar. Det finns t.ex. nationella krav på berikning av vissa baslivsmedel. De krav som kontrolleras i dessa fall har således sin grund i nationella föreskrifter. Det finns dock både praktiska och lagtekniska fördelar med att på det sätt som görs använda samma uttryck för all kontroll som bedrivs enligt lagen. Detta gäller även uttrycket annan offentlig verksamhet. För att underlätta tillämpningen bedömer regeringen därför att det i livsmedelslagen bör klargöras vad som avses med uttrycken offentlig kon- troll och annan offentlig verksamhet när de används i lagen. Av de nya definitionerna bör det, i enlighet med promemorians förslag, framgå att med offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i lagen avses både offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt den nya kontroll- förordningen och kontroll och offentlig verksamhet i övrigt enligt livsme- delslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Det bör, jämfört med lagrådsremissens förslag, också förtydligas att kontrollen kan gälla efterlevnaden av beslut som har meddelats med stöd av lagen, jfr nuvarande 11 § första stycket livsmedelslagen. Motsvarande förtydligande bör göras också i definitionen av annan offentlig verksamhet. Eftersom det inte är självklart att all kontroll av livsmedel faller inom den nya kontrollförordningens tillämpningsområde gör regeringen vidare bedömningen att det i lagen bör anges att den nya kontrollförordningen ska tillämpas vid all offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet när det gäller livsmedel som faller inom lagens tillämpningsområde. 2020/21:43 därmed tydligt att kontrollförordningen ska tillämpas även i de fall då det saknas närmare reglering för ett visst livsmedel i EU-lagstiftningen. Detta innebär enligt regeringens bedömning också att livsmedelslagen och de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen vid tillämpningen av kon- trollförordningen är att anse som sådan nationell lagstiftning som avses i artikel 1.2. Offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet avseende snus och tuggtobak samt dricksvatten i stadiet före tappkranen bör dock liksom styras av nationella bestämmelser. Kontrollförordningen bör således inte tillämpas vid sådan kontroll och verksamhet. För att undvika osäkerhet är det av stor vikt att terminologin som används i den nationella regleringen följer den begreppsutveckling som sker inom unionen. Regeringen instämmer därför i promemorians bedöm- ning att hänvisningen till de uttryck som används i den nya kontrollförord- ningen bör vara dynamisk, dvs. avse förordningen i den gällande lydelsen. Organ med delegerade uppgifter I avsnitt 6.2 görs bedömningen att ordet kontrollorgan, i den utsträckning som det används i de lagar som omfattas av den nya kontrollförord- ningens tillämpningsområde, bör ersättas med ”ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter” (jfr avsnitt 14.1 om ekologisk produktion). Ordet kontrollorgan, som förekom- mer i 19, 20 och 28 §§ livsmedelslagen bör alltså för att stämma överens med bestämmelserna i den nya kontrollförordningen ersättas med detta uttryck. I 2 § livsmedelslagen, som innehåller definitioner av olika begrepp som används i lagen, bör det läggas till att uttrycket organ med delegerade upp- gifter har samma betydelse som i den nya kontrollförordningen. Som nämns ovan är det av stor vikt att den terminologi som används följer begreppsutvecklingen i unionen.