prop · H703185 · 2020-06-17 00:00:00 — Den första är att externt anlitade personer i expertroller får stor påverkan på programformernas innehåll och inriktning utan att myndigheterna systematiskt gör och dokumenterar självständiga överväganden inför beslut. Den andra är att regeringen i utgångsläget har gett ansvariga myndigheter lite tid att göra avvägningar och planera genomförandet av programformerna. Övriga slutsatser är separata för programformerna och återges i de två följande avsnitten. samlade bedömning för SIP är att staten i flera avseenden har skapat förutsättningar för effektivitet. Men vi ser brister för alla delfrågor som sammantaget riskerar programformens måluppfyllelse. I regeringens regleringsbrev till myndigheterna ges dubbla budskap om hur myndigheterna ska välja ut program. Myndigheternas ansvar för bland annat R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N utvärdering och programportföljens sammansättning är också otydligt, vilket gör att sådana frågor riskerar att falla mellan stolarna. Myndigheterna har delat upp ansvaret för programmen och etablerat en samverkan sinsemellan som fungerar väl. Men dokumentationen av organiseringen och vägledande material till handläggare brister. Det ger svagt organisatoriskt minne och innebär att administrativa rutiner inte är helt gemensamma. Myndigheternas sätt att välja ut program ger goda förutsättningar för systematiska urval och följer enligt myndigheterna internationell praxis. i konkurrens där ansökningar bedöms av externt anlitade bedömargrupper utifrån angivna bedömningskriterier. Myndigheterna har omhändertagit regeringens syften och mål med programformen i utlysningarna. Däremot kan inte se att myndigheterna har gjort avvägningar för programportföljen som helhet, till exempel lämpligt antal program eller lämplig utformning av programportföljen i relation till målen. Programansökningarna har varierande tematik och förutsättningar. Anlitade bedömargrupper har avhandlat dem utifrån många komplicerade bedömningskriterier utan inbördes viktning eller prioritering. Myndigheternas beslutsmotiv är otydliga avseende utslagsgivande faktorer och myndigheternas avvägningar utifrån bedömarnas rekommendationer är i de flesta fallen inte dokumenterade. SIP har en utförlig utvärderingsprocess där varje program utvärderas var tredje år av anlitade utvärderare. Utvärderarnas rekommendationer används främst för att utveckla programmen. Utvärderingarna är enda tillfället där myndigheterna prövar programmens fortsatta finansiering. Förutsättningarna för prövning är dock svaga. Programmen utvärderas utifrån sina egna förutsättningar och effektlogik och till skillnad från i urvalsprocessen jämförs inte program med varandra. Det finns inga uttryckta förväntningar på programmen och många program brister till exempel i arbetet med effektlogik. Myndigheterna har följt utvärderarnas rekommendationer om fortsatt finansiering utan att dokumentera sina egna överväganden. Övergripande slutsatser från utvärderingarna redovisas i myndigheternas årsredovisningar men inte i regeringens rapportering till . Den samlade bedömningen för SVP är att förutsättningarna för effektivitet genomgående är svaga. Det saknas systematiska processer för prioritering av insatser. Varje program har en samverkansgrupp med av regeringen förordnade personer från olika sektorer. Stor tilltro fästs till att grupperna omgående ska identifiera och genomföra relevanta initiativ. SVP saknar systematisk uppföljning och utvärdering. Regeringen bedömer ändå programmen som framgångsrika i rapporteringen till . 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Enligt regeringen är SIP ett centralt verktyg för att förverkliga SVP. har genomfört två projektutlysningar för att bidra till områden som prioriterats i SVP. Den första och största utlysningen genomfördes med kort varsel vilket verkar ha gynnat väletablerade områden för innovation och samverkan. Mot bakgrund av de samlade bedömningarna lämnar följande rekommendationer till regeringen: •Åtgärda otydligheterna i uppdragen rörande SIP till myndigheterna. Tydliggörandena bör omfatta myndigheternas enskilda och gemensamma ansvar för programformen som helhet, samverkan sinsemellan samt prioritering av innovationsområden och vissa avgörande frågor, till exempel att omhänderta lärdomar från svenska och internationella erfarenheter och att följa upp, utvärdera och ompröva program. •Överväg utvärdering av genomförda samverkansprogram och säkerställ att de samverkansprogram som aviserades omfattas av uppföljning och utvärdering i enlighet med näringsutskottets uttalanden. •Inför framtida innovationssatsningar, säkerställ att uppdrag ges med tidsramar som ger utrymme för förberedelser och planering. Detta för att myndigheterna ska ha möjlighet att göra avvägningar för genomförandet utifrån gedigen analys av erfarenheter, behov och målsättningar. Mot bakgrund av de samlade bedömningarna lämnar följande rekommendationer till , och Formas i det fortsatta arbetet med SIP: •Utarbeta kriterier som anger vad programmen ska ha uppnått . Myndigheterna kan använda kriterierna för att utifrån information i utvärderingarna avväga om program ska beviljas fortsatt finansiering eller inte. •Säkerställa att myndigheterna gör och dokumenterar egna avvägningar av externa bedömares rekommendationer utifrån programformens syften och mål i sammanhang där externa bedömare påverkar programportföljen. •Förbättra myndigheternas organisatoriska minne genom att dokumentera organisation, ansvarsfördelning och arbetssätt samt förändringar därav. R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen föreslog i forskningspropositionen 2012 att strategiska innovationsområden skulle inrättas.1 för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), ()2 och Verket för innovationssystem () har sedan på uppdrag av regeringen utlyst strategiska innovationsprogram (SIP). Regeringen beskrev i nästa forskningsproposition 2016 fem strategiska samverkansprogram (SVP) utifrån områden som Nationella innovationsrådet3 identifierat. har administrerat programmen med stöd från . Båda programformerna syftar till att möta samhällsutmaningar samt stärka innovationsförmåga och konkurrenskraft genom ny, långsiktig och fördjupad samverkan mellan bland annat lärosäten, forskningsinstitut, näringsliv och offentlig sektor.4 De anknyter till flera politikområden och finansieras med anslag ur flera utgiftsområden i statsbudgeten. 1.1 Motiv till granskning Staten lägger stora summor på SIP och SVP.5 är den största statliga finansiären av SIP, som är deras största och bredaste satsning.6 De har tillsammans med och Formas betalat ut inom programformerna –2019.7 Totalt förväntas betalas ut i SIP om alla enskilda program fortlöper hela den tolvåriga programperioden.8 Den totala kostnaden för SVP är mer svårberäknad. Kostnader för insatser till följd av prioriteringar inom SVP förekommer även hos andra aktörer än de granskade myndigheterna. 2012/13:30, bet. 2012/13:UbU3, rskr. 2012/13:152. 2012/13:21, s. 25 och 57ff om . 2016/17:50, bet. 2016/17:UbU12, rskr. 2016/17:208. Nationella innovationsrådet är ett forum för dialog och samverkan för att främja innovationsförmåga. Rådet inrättades 2015 och består av 18 representanter från regeringen, akademin och näringslivet, med statsministern som ordförande. 2012/13:30, s. 19ff, 69ff; prop. 2016/17:50, s. 27, 84, 108ff. 5Se budgetpropositioner –2018, till exempel prop. 2012/13:1 UO 16, s. 96, bet. 2012/13:UbU1, rskr. 2012/13:113; prop. 2016/17:1 UO 20, s. 126, bet. 2016/17:MJU1, rskr. 2016/17:116; prop. 2012/13:1 UO 21, bet. 2012/13:NU3, rskr. 2012/13:129; prop. 2012/13:1 UO 24, s. 74, bet. 2012/13:NU1, rskr. 2012/13:103; prop. 2016/17:1 UO 21, s. 43, bet. 2016/17:NU3, rskr. 2016/17:86; prop. 2016/17:1 UO 24, s. 90–91 och 97, bet. 2016/17:NU1, rskr. 2016/17:102. 6Vinnova, Årsredovisning 2018, 2019. 7Tjänsteanteckningar från genomgång av underlag hos , uppgift hämtad . 8Vinnova, Strategiska innovationsprogram: samarbete för hållbar innovation (PPT), 2019. R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N pekade 2016 ut problem med SIP som bedömer riskerar programformens förutsättningar för måluppfyllelse om de realiseras, bland annat att: •Vinnova får för lite kontroll över beslut inom de enskilda programmen •programmen utvecklas inte kontinuerligt genom ömsesidigt erfarenhetsutbyte, internationell samverkan, omprövning av agendor och dialog med andra innovationsorganisationer •den strategiska aspekten går förlorad om för många eller för få program får stöd •det saknas ett helikopterperspektiv över samtliga agendor för programmen och hur de förändras •deltagande aktörer sätter kortsiktiga vinningar framför mer långsiktiga samhälleliga mål •involverade aktörer har omotiverat höga förväntningar på programmen •medel går till samma aktörer som i andra statliga innovationsfrämjande program.9 Dessutom finns mer allmängiltiga risker med innovationsfrämjande insatser, till exempel en inneboende osäkerhet10 samt att insatserna är svåröverblickbara och att de karaktäriseras av otydliga målsättningar, vilket försvårar uppföljning.11,12 En kombinerad granskning av SIP och SVP motiveras av att anser att riskerna är av betydelse för båda programformernas förutsättningar för måluppfyllelse. För det första överlappar programformernas syften. ut på att staten ska bidra till samverkan över samhällssektorer. De problem som pekar ut för SIP indikerar att den uppgiften ställer krav på statens förmåga att strukturera, kontrollera och följa upp programformerna. För det andra kopplas programformerna samman i forskningspropositionen 2016. Där framgår att strategiska innovationsområden är ett centralt verktyg för att förverkliga SVP och att myndigheternas arbete inom innovationsområdena ska förstärkas för att utvecklas i linje med SVP.13 9OECD, Reviews of Innovation Policy: , 2016. 10Se till exempel , Making Innovation Policy Work: Learning from Experimentation, 2014; SOU 2015:107; SOU 2016:72; , FoU-program för Små och – Metodologiskt ramverk för effektanalyser, 2015. 11Se , Statliga stöd till innovation och företagande, 2016. 12Med uppföljning avses hur myndigheterna kontinuerligt följer vad som händer i programmen, t.ex. aktiviteter och ekonomiska utfall. Utvärdering handlar om att därutöver om att bedöma och förklara prestationer och effekter (Se Statskontoret, Utvärdera för bättre beslut!, 2001). 2016/17:50, s. 108 ff. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.2 Frågeställningar och avgränsningar Granskningens övergripande frågeställning är: har staten skapat förutsättningar för effektivitet i SIP och SVP? Med staten avses regeringen, , , och i deras respektive roller. Med effektivitet avses att de pengar staten satsar i största möjliga utsträckning ska bidra till måluppfyllelse. Granskningen inriktas mot förutsättningar inom tre områden av relevans för programformernas måluppfyllelse – hur staten organiserar och fördelar ansvar, överväger och dokumenterar inriktning och innehåll samt följer upp och återrapporterar programformerna. Granskningen utgår från följande delfrågor: 1.Ger ansvarsfördelning och organisering förutsättningar för ett effektivt genomförande? 2.Har ansvariga myndigheter gjort och dokumenterat systematiska prioriteringar och avvägningar? 3.Används uppföljning och utvärdering för a.prövning och utveckling av programmen samt b.rättvisande återrapportering till ? Delfrågorna riktar sig till alla granskade aktörer men bedömningarna beror på deras respektive ansvar för de delar av SIP eller SVP som varje delfråga behandlar. Granskningen omfattar SIP som programform med samtliga 17 program. Granskningen handlar om myndigheternas arbete med programformen. Eftersom programmen i hög utsträckning styr sin egen inriktning och verksamhet ligger fokus i den andra delfrågan på myndigheternas urval av program. Även för SVP omfattar granskningen programformen som sådan, med de program som drevs –2018.14 Granskningen omfattar arbetet med att prioritera insatser inom respektive samverkansprogram, förstärkningarna av SIP hos , och som föreslogs i forskningspropositionen 2016 samt särskilda uppdrag kopplat till samverkansgruppernas arbete. Granskningen omfattar inte genomförandet av insatser inom respektive program. Därmed är det samverkansgruppernas prioritering av insatser och uppdrag för utlysningar för SVP som omfattas i den andra delfrågan. Samverkansprogrammet Life Science har exkluderats ur granskningen eftersom det har en annan historik och organisation än övriga.15 2016/17:50. De nya samverkansprogram som regeringen presenterade exkluderas. 15Se , Uppdrag att bistå i arbetet med regeringens samverkansprogram för innovation, 2019; dir. 2015:105 En nationell samordnare för området Livsvetenskap. Programmet startade och hade vid starten av övriga program en särskild utredare som skulle fungera som nationell samordnare samt en referensgrupp. R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N Centrala begrepp i granskningen •Myndigheterna avser de tre myndigheter som fått huvudsakliga uppdrag inom SIP, det vill säga Energimyndighteen, Formas och •Programform avser de totala satsningarn på SIP och SVP. •Program avser enskilda program inom SIP och SVP. •Insatser avser prohejt eller andra aktiviteter som genomförs inom ramen för enskilda program. För att bedöma programformernas förutsättningar för effektivitet16 operationaliserar vi bedömningsgrunder i ett antal kriterier till stöd för bedömning i varje delfråga. Kriterierna presenteras inledningsvis i de följande avsnitten. Efter kriterierna beskrivs de krav som ställer på regeringen eller som regeringen ställer på myndigheterna, som ligger till grund för operationaliseringen. En utgångspunkt är att regeringen pekar ut strategiska innovationsområden som ett centralt verktyg för att förverkliga SVP.17 Detaljer om mål, syften och genomförandet av SIP och SVP ur regeringens forskningspropositioner sammanfattas i bilaga 118. 161 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) anger att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Förarbetena till bestämmelsen hänvisar till förarbetena till motsvarande bestämmelse i den tidigare gällande lagen om statsbudgeten. Där uttalas att statlig verksamhet ska bedrivas så att de mål satt uppnås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksamheten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad (prop. 1995/96:220 s. 20, 1996/97:KU3, prot. 1996/97:25). 2016/17:50, s. 109, bet. 2016/17:UbU12, rskr. 2016/17:208. Finansiering av SIP och SVP föreslås i flera budgetpropositioner 2013–2018, till exempel prop. 2012/13:1 UO 16, s. 96, bet. 2012/13:UbU1, rskr. 2012/13:113; prop. 2016/17:1 UO 20, s. 126, bet. 2016/17:MJU1, rskr. 2016/17:116; prop. 2012/13:1 UO 21, bet. 2012/13:NU3, rskr. 2012/13:129; prop. UO 24, s. 74, bet. 2012/13:NU1, rskr. 2012/13:103; prop. 2016/17:1 UO 21, s. 43, bet. 2016/17:NU3, rskr. 2016/17:86; prop. 2016/17:1 UO 24, s. 90–91 och 97, bet. 2016/17:NU1, rskr. 2016/17:102. 18Bilagan kan hämtas på webbplats. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.3.1Ger ansvarsfördelning och organisering förutsättningar för ett effektivt genomförande? Tabell 1 Bedömningskriterier för delfråga 1 Regeringen bör förmedla grundläggande uppgifter till myndigheterna i instruktion och använda regleringsbrev för årlig styrning. Myndigheternas uppdrag bör vara tydliga och undvika överlappningar eller att viktiga uppgifter faller mellan stolarna, samt vara formulerade så att myndigheterna har rimliga möjligheter att genomföra dem. Ansvar för uppföljning och utvärdering bör framgå av myndigheternas uppdrag. Myndigheterna bör i utförandet av uppdrag organisera sig och sin samverkan sinsemellan gemensamt och transparent. I SIP ingår att myndigheterna bör: tillse att alla myndigheter har en överblick över genomförandet så att varje myndighet kan göra löpande avvägningar för enskilda program och avvägningar kan göras för programportföljen i sin helhet etablera vilka administrativa rutiner som bör vara gemensamma. De första två kriterierna grundar sig på regeringens förvaltningspolitiska proposition. Där anger regeringen att myndigheternas grundläggande uppgifter och förutsättningar som utgångspunkt ska anges i instruktion. är i första hand avsett för den årliga styrningen. Regeringens styrning bör också vara tydlig, inriktad mot verksamheternas resultat, verksamhetsanpassad och ha ett medborgarperspektiv.19 Tydlig styrning innebär bland annat att myndighetens uppdrag preciseras genom att ansvar, uppgifter, regler och i förekommande fall mål och prioriteringar anges.20 Mål och uppgifter, som i detta fall härstammar från forskningspropositionerna 2012 och 2016 (se bilaga 1), bör formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.21 Myndigheter bör inte ha överlappande uppgifter och rollkonflikter bör undvikas.22 19Regeringen har i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175, s, 111) gjort bedömningen att instruktionen bör vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning av myndigheterna. gjorde ingen annan bedömning (bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315). Se även bet. 2015/16:KU10, s. 85–86 där hänvisar till cirkulär nr Fi 2014:3, , Anvisning för arbetet med regleringsbrev. 2009/10:175 s. 98, bet 2009/10 FiU:38, rskr. 2009/10:315. 2009/10:175 s. 98, bet 2009/10 FiU:38, rskr. 2009/10:315. 2009/10:175, bet 2009/10 FiU:38, s. 9, rskr. 2009/10:315. R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N betonar särskilt att den ordning för uppföljning och utvärdering av innovationsområdena som regeringen föreslår i forskningspropositionen är ändamålsenlig och skapar goda möjligheter till kursändringar.23 Därför anger som kriterium tre särskilt att myndigheternas ansvar för uppföljning och utvärdering av programformerna bör framgå av regeringens styrning av myndigheterna. Regeringen ger också rent generellt uttryck för att myndigheternas ledning ansvarar för att deras verksamhet bedrivs effektivt24 och för att uppdragen bör utföras i samverkan.25 Mer specifikt säger regeringen bland annat att de administrativa rutinerna för förstärkningen av SVP ska vara gemensamma för de involverade myndigheterna samt följa den struktur som har byggt upp.26 Mot bakgrund av detta anser som kriterium fyra att det är en förutsättning för effektivitet att , och i sin organisation och ansvarsfördelning skapar möjligheter för samverkan sinsemellan, bland annat genom transparens och god överblick av SIP27. 1.3.2Har ansvariga myndigheter gjort och dokumenterat systematiska prioriteringar och avvägningar? Tabell 2 Bedömningskriterier för delfråga 2 Urvalsprocesser bör utformas på sätt som ger systematik i urval och beslut. Beslutsunderlag bör dokumenteras så att det går att följa gjorda prioriteringar och överväganden inom programformen. betonar i ställningstaganden att programformerna ska bidra till nya, långsiktiga och fördjupade samverkansprojekt.28 SIP bör enligt utskottet präglas av gemensamma processer för problemformulering, utformning som möjliggör omprövning av inriktning och struktur samt effektutvärderingar av 2012/13:30, s. 71, bet. 2012/13:UbU3, s. 94, rskr. 2012/13:152. 243 § myndighetsförordningen (2007:515). 25Se båda forskningspropositionerna som gett upphov till programformerna (prop. 2012/13:30, s. 71; prop. 2016/17:50). Även det förvaltningspolitiska målet uppmanar till samverkan (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10 FiU:38, rskr. 2009/10:315) och 6 § myndighetsförordningen (2007:515) anger att myndigheter fortlöpande ska utveckla verksamheten och genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Se även regleringsbrev (regeringsbeslut N2013/2804/E, N2013/968/E [delvis]; regeringsbeslut N2012/291/FIN, N2011/6502/FIN, N2012/6294/FIN m.fl.; regeringsbeslut M2013/3175/S). 2016/17:50 s. 110, bet. 2016/17:UbU12, rskr. 2016/17:208. 27Jämför bedömningsgrunder i , Enklare att starta företag – statliga insatser för en digital process, 2019. 2012/13:UbU3, rskr. 2012/13:152, se även bet. 2016/17:Ubu12, rskr. 2016/17:208. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N resultat och samverkansmönster.29 Utöver dessa specifika krav på SIP och SVP ska all statlig verksamhet, även tilldelning av statliga medel, baseras på saklighet.30 formulerar mot bakgrund av detta kriterium fem, att urval och beslut i båda programformerna bör genomföras utifrån processer som präglas av systematik. Det sjätte kriteriet rör och myndigheternas dokumentation av de prioriteringar och överväganden som görs i arbetet med programformerna, bland annat under urval och inför beslut. För regeringsärenden som bereds i har KU betonat vikten av välgrundade beslutsunderlag och dokumentation.31 Krav på myndigheternas dokumentation ställs i förvaltningslagen (2017:900), i form av en huvudregel om att myndigheters beslut ska innehålla en klargörande motivering. En sådan motivering ska bland annat innehålla uppgifter om vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. Fram till och med undantogs beslut som rör tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart från kravet på motivering. anser det vara rimligt att myndigheterna löpande dokumenterar prioriteringar och överväganden i arbetet med programformerna, i syfte att säkerställa kontinuitet, lärande och organisatoriskt minne i den egna verksamheten. 2012/13:UbU3, rskr. 2012/13:152. 30Se 1 kap. 9 § regeringsformen (1974:152). Med saklighet menas bland annat att inga ovidkommande hänsyn tas vid handläggning och beslut. 1993/94:KU30, s. 52–53, prot. 1993/94:110 och bet. 2008/09:KU10, rskr. 2008/09:158 avseende underlag inför regerings- och riksdagsbeslut. Se även till exempel bet. 2016/17: NU21, rskr. 2016/17:332. R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N 1.3.3Används uppföljning och utvärdering för prövning och utveckling av programmen samt för rättvisande återrapportering till ? Tabell 3 Bedömningskriterier för delfråga 3 Uppföljning och utvärdering bör planeras inför programmen. Kriterier och tillvägagångssätt för omprövning av inriktning och struktur på insatserna för att möta nya utmaningar i samhället bör läggas fast tidigt i för SIP bör detta ske i samverkan av myndigheter med relevant uppdrag vid för SVP bör detta ske i eller som uppdrag till relevant Regeringens återrapportering till bör ge en balanserad bild av genomförande och prestation i relation till målen för respektive programform. Motsvarande krav ställs på myndigheternas återrapportering till regeringen, i syfte att ge regeringen möjlighet att återrapportera vidare till . Kriterierna sju och åtta grundar sig bland annat i ett tillkännagivande från näringsutskottet (NU) till regeringen. Utskottet betonar vikten av oberoende effektutvärderingar av innovations- och företagsstöd.32 Utskottet betonar också vikten av att regeringen bör tydliggöra den röda tråden mellan mål, gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens budgetförslag.33 Även regeringen understryker uppföljning i samband med delegering av befogenheter till myndigheterna.