prop · H80343 · 2020-10-28 00:00:00 — laboratoriediagnostik på prover som tas vid offentlig kontroll och annan Det ska införas en upplysning om att offentlighets- och sekretess- lagen tillämpas i det allmännas verksamhet. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Inga remissinstanser lämnar synpunkter när det gäller denna lag. Se dock allmänna synpunkter i avsnitt 6.6. Skälen för regeringens förslag: Som det har redogjorts för i avsnitt 6.6 finns det bestämmelser om tystnadsplikt i den nya kontrollförordningen för den som utför offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (arti- Prop. 2020/21:43 kel 8). För kontrollmyndigheter i det allmännas verksamhet görs i det avsnittet bedömningen att befintliga sekretessbestämmelser i offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) samt offentlighets- och sekretess- förordningen (2009:641) tillgodoser kraven i den nya kontrollförord- ningen. Tystnadsplikten enligt artikel 8 ska emellertid även tillämpas på organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter samt på officiella laboratorier. Offentlighets- och sekre- tesslagstiftningen är, med vissa undantag, inte tillämplig utanför den offentliga sektorn. För att ska uppfylla den nya kontrollförord- ningens krav måste det därför i epizootilagen införas en bestämmelse om tystnadsplikt för dessa organ, fysiska personer och officiella laboratorier. I avsnitt 6.6 redovisas de närmare övervägandena om innehållet i bestämmelsen om tystnadsplikt. Bestämmelsen har utformats efter synpunkter från Lagrådet. 7.9Överklagande av beslut som fattats av organ eller fysiska personer Regeringens bedömning: Beslut som har fattats av organ med delege- rade uppgifter eller av fysiska personer som har delegerats vissa upp- gifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta motiverar inte några ändringar i epizootilagen. Regeringens förslag: Den delegerande myndigheten ska föra det all- männas talan i allmän förvaltningsdomstol när det gäller överklagade beslut som är meddelade av organ med delegerade uppgifter eller av fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. Lagen om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter ska gälla även för överklagande av beslut som har meddelats av en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regering- ens. Remissinstanserna: tillstyrker att beslut som är fattade av annat organ än kontrollmyndigheten ska kunna överkla- gas. Inga andra remissinstanser lämnar synpunkter när det gäller denna lag. Se dock också allmänna synpunkter i avsnitt 6.3. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt 21 § första stycket epizootilagen får beslut enligt lagen, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen eller enligt de EU-bestämmelser som kom- pletteras av lagen överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Som konsta- teras i avsnitt 6.3 bör även beslut meddelade av organ med delegerade uppgifter eller av fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Eftersom sådana beslut redan omfattas av den 2020/21:43 befintliga lydelsen av 21 § första stycket finns det inte något behov av att ändra bestämmelserna i den delen. Som konstateras i avsnitt 6.3 bör det vara den delegerande myndigheten som för talan hos domstolen i fråga om överklagade beslut som är meddelade av organ med delegerade uppgifter eller av fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. En bestämmelse om detta bör därför, i enlighet med prome- förslag, föras in i epizootilagen. I lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter finns bestämmelser om överklagande av beslut meddelade av bolag och andra enskilda organ, som enligt särskilda bestämmelser får överklagas till regeringen, till en förvaltningsdomstol eller till en förvaltningsmyndighet. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om hur och inom vilken tid ett beslut ska överklagas och till vilken instans ett överklagande ska ges in. Lagen gäller dock inte överklagande av beslut meddelade av fysiska personer. Det finns inte anledning att göra någon annan bedömning än att samma regler som gäller för överklagande av be- slut som meddelats av organ med delegerade uppgifter bör gälla för över- klagande av beslut som fattas av fysiska personer. Regeringen instämmer därför i promemorians bedömning att detta bör framgå av överklagande- bestämmelsen i epizootilagen. 7.10Förvaltningslagens tillämpning när uppgifter delegeras Regeringens förslag: Bestämmelserna i förvaltningslagen om legalitet, objektivitet och proportionalitet, partsinsyn, jäv, utredningsansvar, när man får lämna uppgifter muntligt, kommunikation, dokumentation av uppgifter, dokumentation av beslut, motivering av beslut, underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till, rättelse av skriv- fel och liknande samt vem som får överklaga ett beslut ska tillämpas vid offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet som utförs av ett organ med delegerade uppgifter eller av en fysisk person som har dele- gerats vissa uppgifter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker att vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska gälla vid offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet som utförs av ett organ med delegerade upp- gifter och av en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter. Inga andra remissinstanser lämnar synpunkter när det gäller denna lag. Se dock allmänna synpunkter i avsnitt 6.4. Skälen för regeringens förslag: Av 1 § förvaltningslagen (2017:900) framgår att lagen gäller handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndig- heterna, dvs. lagen är inte tillämplig på organ eller fysiska personer som utför förvaltningsuppgifter. Som framgår av avsnitt 6.4 bör vissa av för- valtningslagens grundläggande bestämmelser vara tillämpliga när organ med delegerade uppgifter eller fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter utför offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. gäller förvaltningslagens bestämmelser om legalitet, objektivitet och pro- portionalitet (5 §), partsinsyn (10 §), jäv (16–18 §§), utredningsansvar (23 §), när man får lämna uppgifter muntligt (24 §), kommunikation (25 §), dokumentation av uppgifter (27 §), dokumentation av beslut (31 §), motivering av beslut (32 §), underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till (33 och 34 §§), rättelse av skrivfel och liknande (36 §) samt vem som får överklaga ett beslut (42 §). En bestämmelse om förvaltningslagens tillämplighet bör därför, i enlighet med promemorians förslag, föras in i epizootilagen. 7.11Ändring med anledning av förbudet mot dubbelprövning Regeringens förslag: Det ska inte få dömas till ansvar för en gärning som omfattas av ett föreläggande om vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte om denna fråga. Skälen för regeringens förslag: I 20 § epizootilagen finns bestämmel- ser om straff för vissa gärningar. får också förelägganden eller förbud enligt lagen eller enligt de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen förenas med vite, se 13 §. I 20 § tredje stycket epizootilagen regleras förhållandet mellan straff och vite på så sätt att ansvar enligt lagen inte får dömas ut för en gärning som omfattas av ett vitesföreläggande eller vitesförbud, om föreläggandet eller förbudet har överträtts. I artikel 4 i sjunde tilläggsprotokoll regleras rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger (ne bis in idem). Denna rättighet brukar också kallas dubbelprövningsförbudet. Enligt tolkning av artikeln kan förbudet mot dubbel lagföring vara tillämpligt även när åtgärder eller sanktioner inte betecknas som straff i den nationella rätten, såsom exempelvis administrativa sanktioner och viten. Dubbelprövningsförbudet hindrar inte bara ett andra straff (dvs. ett nytt straff vid ett annat tillfälle än det första) utan även en andra prövning av samma gärning. har i ett mål som gällde parallella för- faranden funnit att en kränkning av dubbelprövningsförbudet hade ägt rum, då den andra processen inte avslutades när det första avgörandet blev slutligt (Muslija mot , no. 32042/11, ). Liknande resonemang fördes i dom i målen Grande and Others v. (nos. 18640/10, 18647/10, 18663/10 och 18698/10, ), Glantz mot och mot (no. 37394/11 respektive 11828/11, ). Enligt ett avgörande från är det inte enbart ett slutligt avgörande som utgör ett hinder mot ett andra förfarande. Även en pågående prövning är ett sådant hinder (NJA 2013 s. 502). Det innebär att det som avgör när ett hinder mot ett andra förfarande för samma gärning eller överträdelse uppkommer får anses vara den tidpunkt när det inleds en domstolsprocess om utdömande av vite. Regeringen anser i likhet med promemorian att 2020/21:43 detta bör komma till uttryck i epizootilagen. Exempel på sådana regle- ringar finns i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska bipro- dukter. Bestämmelsen i 20 § epizootilagen bör utformas på motsvarande sätt. Ord och uttryck i lagen och förhållandet till Regeringens förslag: Uttrycket offentlig kontroll ska i lagen betyda dels offentlig kontroll enligt den nya kontrollförordningen, dels kontroll i övrigt av att zoonoslagen och föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen följs. Uttrycket annan offentlig verksamhet ska betyda dels annan offentlig verksamhet enligt den nya kontrollförordningen, dels sådan offentlig verksamhet som i övrigt utförs med stöd av lagen eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Ordet kontrollorgan ska i berörda bestämmelser i lagen ersättas med ”ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter”. Uttrycket organ med delegerade uppgifter ska betyda samma sak som i den nya kontrollförordningen. Den nya kontrollförordningen ska tillämpas även när det gäller offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som skulle kunna anses falla utanför kontrollförordningens tillämpningsområde. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens I promemorians förslag kopplas uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enbart till kontrollförordningen. förslag läggs också till en bestämmelse om kontrollförordningens tillämp- Remissinstanserna: Se synpunkter i avsnitt 6.1 och 6.2. instanser uttalar sig i denna fråga särskilt om zoonoslagen. Skälen för regeringens förslag Offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet Det unionsrättsliga uttrycket offentlig kontroll används i zoonoslagen för att beteckna myndigheternas kontroll enligt lagen och . Lagen innehåller inte någon hänvisning till den definition som fanns i den Uttrycket offentlig kontroll används även i den nya kontrollförord- I förordningen införs därutöver det nya uttrycket annan offentlig verksamhet för sådan offentlig verksamhet som inte är offentlig kontroll. I avsnitt 6.2 redogörs närmare för innebörden av de båda uttrycken. avsnittet görs vidare bedömningen att även uttrycket annan offentlig verk- samhet bör användas i de lagar som berörs av den nya kontrollförord- ningen, bl.a. i zoonoslagen. Som framgår i avsnitt 6.2 definieras uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i den nya kontrollförordningen. Offentlig kontroll omfattar kontroll som utförs för att verifiera efterlevnaden av bestämmelser oavsett om de har fastställts på unionsnivå eller av medlems- staterna för tillämpning av unionslagstiftningen. Samma begränsning till unionslagstiftningen finns när det gäller definitionen av annan offentlig verksamhet. Den verksamhet som behöriga myndigheter bedriver enligt zoonoslagen avser främst kontroll av misstänkta fall av salmonella och åtgärder för att förebygga eller bekämpa smittan. Det rör sig alltså i huvudsak om ”annan offentlig verksamhet” enligt definitionen i den nya kontrollförordningen. Zoonoslagen innehåller inte någon nationell reglering som faller utanför den nya kontrollförordningens tillämpningsområde när det gäller vilka djurhållare och verksamheter med djur som kan omfattas av åtgärderna, se avsnitt 6.1. Däremot ger den materiella EU-lagstiftningen på området medlemsstaterna möjlighet att i olika avseenden ha krav som är strängare från smittskyddssynpunkt än vad som krävs för att genomföra eller kom- plettera EU-lagstiftningen. Zoonoslagen tillämpas endast på sal- monella. Enligt zoonoslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen är det dock möjligt att t.ex. reglera bekämpningsåtgärder avseende fler sjukdomar än vad som krävs enligt . Det kan också vara fråga om bestämmelser som i och för sig genomför eller kompletterar EU-rättsakter om åtgärder mot en viss smitta, men som i vissa delar går längre. Zoonoslagen innehåller även andra bestämmelser som inte innebär ett genomförande eller en obligatorisk komplettering av EU-rättsakter, t.ex. bestämmelser om ersättning till enskilda som blir föremål för åtgärder enligt lagen. Det är oklart i vilken utsträckning sådana bestämmelser kan anses fastställda ”för tillämpning av unionslagstiftningen” i den mening som avses i artikel 1.2 i den nya kontrollförordningen. Det kan i vart fall ifrågasättas om det skulle införas nationella åtgärder mot sjukdomar eller smittor som inte alls regleras på EU-nivå. Det finns däremot både praktiska och lagtekniska fördelar med att på det sätt som görs använda samma uttryck för all kontroll som bedrivs enlig lagen. Detta gäller även uttrycket annan offentlig verksamhet. Regeringen bedömer därför att det, för att underlätta tillämpningen, i lagen bör klargöras vad som avses med uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet när de används i lagen. Av de nya definition- erna bör det, till skillnad från promemorians förslag, framgå att med offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i lagen avses både offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt den nya kontroll- förordningen och kontroll och offentlig verksamhet i övrigt enligt zoonoslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Det bör, jämfört med lagrådsremissens förslag, också förtydligas att kontrollen kan gälla efterlevnaden av beslut som har meddelats med stöd av lagen, jfr nuvarande 8 § första stycket zoonoslagen. Motsvarande förtydligande bör göras också i definitionen av annan offentlig verksamhet. Regeringen föreslår också att det anges i lagen att kontrollförordningen ska tillämpas vid all offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet och därmed även vid sådan kontroll eller verksamhet som skulle kunna anses 2020/21:43 falla utanför kontrollförordningens tillämpningsområde. Det skulle annars uppstå praktiska svårigheter för de behöriga myndigheterna och enskilda att avgöra i vilka situationer kontrollförordningen skulle tillämpas. Detta innebär enligt regeringens bedömning också att zoonoslagen och de före- skrifter som meddelas med stöd av lagen vid tillämpningen av kontrollför- ordningen blir att anse som sådan nationell lagstiftning som avses i artikel 1.2. För att undvika osäkerhet är det av stor vikt att terminologin som används i den nationella regleringen följer den begreppsutveckling som sker inom unionen. Regeringen instämmer därför i promemorians bedöm- ning att det är ändamålsenligt att hänvisningen till uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i den nya kontrollförordningen bör göras dynamisk, dvs. avse förordningen i den gällande lydelsen. Samma bedömning görs när det gäller den föreslagna bestämmelsen om kontrollförordningens tillämplighet. Organ med delegerade uppgifter I avsnitt 6.2 görs bedömningen att ordet kontrollorgan bör ersättas med ”ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har dele- gerats vissa uppgifter”. Ordet kontrollorgan, som förekommer i 9 § i zoo- noslagen, bör alltså för att stämma överens med bestämmelserna i den nya kontrollförordningen ersättas med detta uttryck. I zoonoslagen bör det även läggas till att uttrycket organ med delegerade uppgifter har samma betydelse som i den nya kontrollförordningen. Som nämnts ovan är det av stor vikt att den terminologi som används följer begreppsutvecklingen i unionen. Av den anledningen bör hänvisningen till den nya kontrollförordningen även i detta avseende göras dynamisk, dvs. avse förordningen i den gällande lydelsen. Myndigheterna ska även utföra annan offentlig Regeringens förslag: Annan offentlig verksamhet ska utföras av kontrollmyndigheterna och andra statliga myndigheter enligt vad som anges i lagen och i föreskrifter som regeringen meddelar. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag innebär att endast de myndigheter som av rege- ringen pekats ut som kontrollmyndigheter kan utföra annan offentlig verk- Remissinstanserna: () pekar på att begreppet ”annan offentlig verksamhet” innebär en möjlighet att fånga den roll som SVA rent empiriskt har i livsmedelskedjan. ger vidare att myndigheten inte är identifierad som behörig myndighet enligt kontrollförordningen, vilket begränsar myndighetens möjligheter att på ett effektivt sätt utföra de arbetsuppgifter som följer av instruktionen och som faller inom ramen för ”annan offentlig verksamhet”. att myndighetens roll inom livsmedelskedjan ska förtydligas och att myndigheten får de bemyndiganden som krävs för att den ska kunna utföra sina arbetsuppgifter på ett effektivt sätt. Inga andra remissinstanser berör frågan. Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna ska för vart och ett av de områden som omfattas av den nya kontrollförordningens tillämp- ningsområde utse den eller de behöriga myndigheter som ska ha ansvaret för att organisera eller genomföra offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Vilka myndigheter som har huvudansvaret för den offentliga kontrollen framgår av zoonoslagen. I 8 § zoonoslagen föreskrivs att och länsstyrelserna ska utöva offentlig kontroll av efterlevnaden av lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EU- bestämmelser som kompletteras av lagen och de beslut som har meddelats med stöd av EU-bestämmelserna. Den närmare ansvarsfördelningen mellan myndigheterna regleras i zoonosförordningen. På motsvarande sätt som för offentlig kontroll bör det av zoonoslagen framgå vilka myndigheter som ansvarar för att utföra annan offentlig verk- samhet. En bestämmelse om detta bör tas in i lagen. Uttrycket annan offentlig verksamhet täcker, som framgår av avsnitt 6.2, många varierande uppgifter, alltifrån sådant som ingår i det som i lagen benämns som ”övriga åligganden”, till utseende av officiella labora- torier. Detta innebär att det inte alltid behöver vara samma myndighet som utövar både offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet inom ett visst område. Uppgifter som utgör annan offentlig verksamhet kan, som SVA påtalar, också utföras av andra statliga myndigheter än de som pekats ut som kontrollmyndigheter av regeringen. Den närmare ansvarsfördel- ningen mellan myndigheterna bör därför i likhet med vad som gäller för den offentliga kontrollen bestämmas i föreskrifter som regeringen medde- lar. Flera bestämmelser i zoonoslagen ges i form av bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter eller fatta beslut i det enskilda fallet. Enligt 4 § får Jordbruks- verket för att fastställa förekomst av eller frihet från en zoonos besluta om provtagning eller undersökning av djur och av djurprodukter eller andra föremål som kan bära på smitta. Efter regeringens bemyndigande får Jord- bruksverket vidare enligt 5 § meddela föreskrifter om eller i det enskilda fallet besluta om bl.a. slakt eller annan avlivning av djur, smittrening, undersökning av djur och produkter av djur i kontrollsyfte, journalföring i fråga om djur, produkter av djur och djurtransporter och andra åtgärder som är nödvändiga. Det bör mot den beskrivna bakgrunden. och då det anges redan i lagen att vissa uppgifter ska utföras av en specifik myndighet, i den nya bestäm- melsen tydliggöras att annan offentlig verksamhet utförs av kontroll- myndigheterna och andra statliga myndigheter enligt vad som anges i lagen och i föreskrifter som regeringen meddelar. 8.3Överlämnande av uppgifter i offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet Regeringens bedömning: De behöriga myndigheterna kan överlämna uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen eller i annan offentlig verksamhet till enskilda organ eller fysiska personer direkt med stöd av bestämmelserna i den nya kontrollförordningen. Regeringens förslag: Det ska införas en bestämmelse som upplyser om att det i den nya kontrollförordningen finns bestämmelser om att vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet får delegeras till ett organ eller till en fysisk person. Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med regering- ens bedömning. I promemorian föreslås dock inga upplysningsbestämmel- ser. Remissinstanserna: Inga remissinstanser lämnar synpunkter. Skälen för regeringens förslag och bedömning Allmänt om förutsättningarna för delegering Enligt artiklarna 28 och 31 i den nya kontrollförordningen får de behöriga myndigheterna delegera vissa uppgifter som ingår i den offentliga kon- trollen eller i annan offentlig verksamhet till organ eller till fysiska perso- ner i enlighet med villkoren i artikel 29 eller 30. Delegering av uppgifter som ingår i offentlig kontroll får ske under förutsättning att delegeringen innehåller en exakt beskrivning av de uppgifter som ska utföras och vill- koren för utförandet. Organet och den fysiska personen ska vidare uppfylla vissa krav. De ska bl.a. ha den sakkunskap, utrustning och infrastruktur som krävs för att utföra de uppgifter som delegeras och de ska vara opar- tiska och fria från intressekonflikter. För ett organ gäller dessutom att det ska vara ackrediterat i enlighet med standarder som är relevanta för de aktuella uppgifterna (artiklarna 29–30). När det gäller delegering av upp- gifter som ingår i annan offentlig verksamhet till ett organ krävs att de bestämmelser som avses i artikel 1.2 (som anger vilka sakområden som kontrollförordningen ska tillämpas på) inte förbjuder en sådan delegering. För delegation till fysiska personer krävs, förutom att villkoren enligt arti- kel 30 är uppfyllda, att den materiella lagstiftningen tillåter en sådan dele- gering. En uttrycklig begränsning av vad som får delegeras finns i artikel Där sägs att beslut om åtgärder vid konstaterad bris- tande efterlevnad enligt artikel 138.1 b, 138.2 och 138.3 inte får delegeras. Nämnda bestämmelser innehåller en uppräkning av åtgärder som de behö- riga myndigheterna ska vidta om det konstateras att det finns brister i efterlevnaden av regelverket. Utöver de allmänna bestämmelserna om myndighetsåtgärder i artikel 138 innehåller förordningen även mer speci- fika bestämmelser om vilka åtgärder som behöriga myndigheter får vidta vid bristande efterlevnad av reglerna i samband med att djur och varor förs in i unionen från tredjeländer, se artiklarna 66–69. De åtgärder som nämns i artiklarna 66–69 ryms inom de åtgärder som regleras i artikel 138. För- ordningen kan därmed inte förstås på annat sätt än att begränsningen i rätten att delegera beslut även omfattar beslut om åtgärder som fattas med Prop. 2020/21:43 stöd av artiklarna 66–69 i förordningen. Det införs inte några särskilda delegationsbestämmelser i zoonoslagen