prop · H703133 · 2020-03-20 00:00:00 — Det är omöjligt att veta exakt hur prissättningen kommer att se ut , men det finns flera skäl att ifrågasätta antagande.121 Höghastighetståg innebär en bättre tjänst än dagens snabbtåg, och därmed är konsumenternas betalningsvilja större. Det är naturligt att en vinstmaximerande operatör kommer att försöka utnyttja den betalningsviljan genom att höja priserna. De höjda priserna kan då leda till färre passagerare. Den prissättning som är företagsekonomiskt optimal för operatörerna är inte nödvändigtvis den som maximerar samhällsnyttan, eftersom konkurrensen är begränsad. Antagandet om oförändrade biljettpriser är därför enligt vår bedömning inte helt trovärdigt, och det finns en risk för att 120Trafikverket, Nya stambanor – ny generation järnväg, positionspapper, 2018. 121Antagandet om oförändrade biljettpriser har bland annat ifrågasatts av i sitt remissvar om Sverigeförhandlingen samt av höghastighetsutredningens expert i ett särskilt yttrande. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.3.4 Antaganden om banavgifter är rimliga Antagandena om banavgifternas nivå bygger på långsiktiga strategi för banavgifter.122 Grundprincipen som följer ur järnvägslagen123 är att banavgifterna ska motsvara samhällets kortsiktiga marginalkostnad för att framföra tåg. Med andra ord ska banavgifterna täcka kostnaden för det slitage som tågen orsakar infrastrukturen. Därtill finns möjligheten att ta ut högre avgifter på överbelastad infrastruktur. Vi finner dock inte grund för att ifrågasätta antaganden om banavgifter, eftersom den följer strategi. 4.4 Sverigeförhandlingens alternativa beräkning av nyttor Sverigeförhandlingen redovisade i sitt slutbetänkande den samhällsekonomiska kalkyl som tagit fram, och som visade att en ny höghastighetsjärnväg mellan och respektive är samhällsekonomiskt olönsam. valde Sverigeförhandlingen att med hjälp av kommuner och andra intressenter ta fram alternativa nyttoberäkningar som främst skulle användas som underlag för att förhandla fram medfinansiering från berörda kommuner och regioner. Tanken var att om kommunen bedömdes få en värdeökning på bostäderna skulle den också ställa upp som medfinansiär i motsvarande grad. Sverigeförhandlingen skickade ut dokumentet ”Metoder och redovisning av nyttoberäkningar i Sverigeförhandlingen” till kommuner och regioner som kunde beröras av höghastighetsjärnvägen. ett uppdrag till kommunerna att värdera de nyttor som höghastighetsbanorna kan ge upphov till lokalt. I dokumentet nämns sju olika typer av nyttor som kan uppstå: bostadsnyttor, restidsvinster, arbetsmarknadsnyttor, miljönyttor, näringslivsnyttor, sociala nyttor och övriga nyttor. Kommunerna uppmanades att om möjligt värdera nyttorna i kvantitativa termer, men om det inte var möjligt kunde nyttorna beskrivas kvalitativt. Totalt 47 kommuner, 8 regioner och landsting samt några ytterligare organisationer inkom med underlag till Sverigeförhandlingen. Underlagens omfattning varierade kraftigt, från några enstaka sidor till upp mot 200 sidor. De nyttor och metoder som Sverigeförhandlingen efterfrågade från kommuner och regioner avviker från konventioner inom samhällsekonomisk forskning och från riktlinjer. Till exempel brukar bostadsnyttor och näringslivsnyttor i vanliga samhällsekonomiska analyser implicit ingå I Sverigeförhandlingens metod värderas de tre faktorerna var för sig, vilket kan innebära att samma nytta räknas . 122Trafikverket, Banavgifter för ökad kund- och samhällsnytta – slutredovisning, 2014. 123Järnvägslag (2004:519), kap 7. R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R För sociala nyttor saknades både en definition av begreppet och en metod för hur nyttorna bör värderas. Kommunerna uppmuntrades att i samarbete med och Sverigeförhandlingen utveckla metoder för att värdera sociala nyttor. Eftersom instruktionerna från Sverigeförhandlingen var otydliga blev svaren därefter. Omfattning, metoder och redovisning skiljer sig mellan de olika svaren. Vissa kommuner gör ett försök att värdera, och andra nämner inte sociala nyttor i sina svar. Sverigeförhandlingen lyckades inte sammanställa underlagen till någon samlad analys. Sverigeförhandlingens alternativa nyttoberäkningar innebar därmed ett betydande merarbete för många kommuner, regioner och landsting, men gav inget nytt beslutsunderlag. Den enda kvantifierbara nytta som är förhållandevis enhetlig i underlagen är antalet tillkommande bostäder, och denna nytta valde Sverigeförhandlingen att lägga stort fokus på. Det är dock svårt att veta vilka bostäder som tillkommer på grund av höghastighetsbanorna och vilka som skulle byggas ändå. I den uppföljande årsrapporten för Sverigeförhandlingens storstadsavtal124 saknas distinktionen mellan tillkommande bostäder och vad som skulle ha byggts ändå. Alla nya bostäder i de berörda kommunerna tas med i sammanställningen. Därmed överskattas avtalens betydelse för bostadsbyggandet. Företrädare för Sverigeförhandlingen har vid intervjuer sagt att det inte går att svara på om motsvarande antal bostäder skulle ha byggts även utan avtal. Men enligt företrädarna finns det ett värde i att engagera kommunerna i frågan. De menar att det handlar om ett samhällsbygge och inte bara om en utbyggnad av järnväg.125 4.5 Beslutsunderlagen och samhällsekonomisk effektivitet Det sista steget i den ordinarie planeringsprocessen är att jämför olika tänkbara projekts samlade effektbedömningar, och därefter avgör om ett projekt ska föreslås till nationell plan. På så sätt ska det säkerställas att det finns en strävan efter att uppnå så samhällsekonomiskt effektiva lösningar som möjligt. Som tidigare nämnts har både och regeringen framhållit att samhällsekonomisk effektivitet ska vara ett viktigt kriterium vid de slutliga valen om huruvida ett investeringsprojekt ska genomföras eller inte. Som framgår av kapitel 4 tog det innan några mer genomarbetade effektbedömningar gjordes för höghastighetsjärnvägen i dess helhet och för de aktuella delsträckorna. Fram till att detta skedde fanns det alltså ingen möjlighet 124Trafikverket, Årsrapport . Ramavtal 6 – Storstad . Finansiering och medfinansiering avseende ökad tillgänglighet i storstäderna samt ökat bostadsbyggande enligt Sverigeförhandlingen, 2019. 125Intervju med en av förhandlingspersonerna för Sverigeförhandlingen och en av huvudsekreterarna i utredningen, . 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att ställa dessa alternativ mot andra tänkbara investeringar, och på så sätt sträva mot samhällsekonomisk effektivitet. Under de senaste tre, fyra åren har mer genomarbetade effektbedömningar av både helheten och vissa delsträckor tagits fram, och en prövning av det slag som görs för andra tänkbara investeringsprojekt har därför också blivit möjlig att genomföra. När det gäller en samlad höghastighetsjärnväg mellan och respektive vet vi inte hur underlagen har använts, då det inte har tagits något beslut om huruvida denna höghastighetsjärnväg ska byggas eller inte. Beslut har däremot tagits om de tre delsträckor av höghastighetsjärnvägen som har förts till den nationella transportplanen. Vår granskning visar dock att dessa projekt inte fått gå igenom en prövning i enlighet med fyrstegsprincipen. Som redan framgått av kapitel 3 har delsträckorna Ostlänken och kommit med i nationella transportplanen 2014–2025 därför att regeringen krävt det i sina direktiv till inför framtagandet av myndighetens förslag till nationell transportplan. När regeringen formulerade dessa direktiv fanns inga åtgärdsvalsstudier framtagna för varken Ostlänken eller . För den sistnämnda sträckan fanns inte heller någon samlad effektbedömning, den första som tog fram är daterad 2013 och gällde sträckan (en del av sträckan )126. För Ostlänken fanns äldre samlade effektbedömningar framtagna innan och slogs ihop, varav den sista är daterad 2009127. Enligt var dock den samhällsekonomiska anläggningskostnaden beräknad på ett annat sätt än vad som gäller , då principerna för samhällsekonomiska analyser inte var helt lika mellan och Vägverket128. Ostlänken och en del av sträckan har även figurerat i tidigare planeringsprocesser. infrastrukturproposition redovisades ett antal kommande investeringar inom väg- och järnvägsområdet,129 varav två var Ostlänken etapp 1 och sträckan –. I propositionen beskrivs dock Ostlänken som en åtgärd på , och sträckan – som en del av Kust till kust-banan (–). Ingen av dessa investeringar genomfördes, och i den nationella transportplanen –2021 var båda projekten borttagna. De underlag som tagits fram i dessa projekt års infrastrukturproposition var dock enligt vår mening alltför inaktuella för att kunna utgöra en grund för regeringens ställningstagande i direktivet till 126Dubbelspår JVA 200, TRV 2012/29166. 127Ostlänken, nytt dubbelspår inklusive bangårdsutbyggnad i , , F 042-0206. 128Svar från per e-post till . 129Utökade planeringsramar för väg- och järnvägsinvesteringar 2004-2015 (prop. 2003/04:95, bet. 2003/04:TU10, rskr 2003/04:266). R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R att Ostlänken och sträckan –skulle ingå i den nationella transportplanen –2025. För sträckan –fanns inte heller någon åtgärdsvalsstudie eller samlad effektbedömning för regeringens direktiv till nationell transportplan 2018–2029.130 Den första samlade effektbedömningen för sträckan publicerades av . När den nationella transportplanen –2029 upprättades pågick ett arbete med att ta fram en åtgärdsvalsstudie för sträckan –Hässleholm.131 Den planeringsprocess som och regeringen påbjudit är den motsatta, nämligen att det först tas fram en åtgärdsvalsstudie, därefter en samlad effektbedömning, varpå regeringen fattar ett beslut på förslag från . Vår bedömning är därför att samhällsekonomisk effektivitet inte varit ett viktigt kriterium vid dessa val av projekt. Vi kan också se att dessa tre projekt är påfallande samhällsekonomiskt olönsamma, med NNK-värden mellan -0,5 och -1. Som jämförelse kan nämnas att de projekt som finns i den nuvarande nationella planen i genomsnitt har en samhällsekonomisk lönsamhet på NNK +0,5.132 Det går att tänka sig att ett projekt med negativt NNK-värde ändå är värt att genomföra, givet att de icke-kvantifierade effekterna är så positiva att dessa slutligen väger över till projektets fördel. När det gäller höghastighetsjärnvägen betecknar dock summan av de icke-värderade effekterna som försumbar då de positiva och negativa icke-värderade effekterna i stort tar ut varandra133. Mycket talar alltså för att den undanträngning som höghastighetsjärnvägen medför leder till lägre måluppfyllelse i förhållande till de transportpolitiska målen. 4.6 Sammanfattande iakttagelser och slutsatser Enligt och regeringen ska samhällsekonomisk effektivitet vara ett viktigt kriterium när investeringar i transportinfrastruktur prövas. För detta krävs dels bra beslutsunderlag, dels att hänsyn tas till den samhällsekonomiska effektiviteten vid de slutliga besluten om vilka investeringar som ska genomföras. Underlagen från olika utredningar led länge brist på kvalitet. Även de beräkningar av nyttor som Sverigeförhandlingen tog fram hade tydliga kvalitetsbrister, och saknade koppling till gällande ASEK-standard. Det dröjde innan gjorde mer genomarbetade kostnadsuppskattningar och samlade 130Regeringen, Uppdrag att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur (rskr. 2016/17: 101), Regeringsbeslut N 2017/02312/TIF, . 131Trafikverket, Förslag till nationell plan för transportsystemet 2018–2029, Remissversion , s.177. 132Trafikverket, Objekt som ingår i beräkning av genomsnittlig lönsamhet av förslag Nationell plan, PM till Nationell plan för transportsystemet 2018–2029, 2017. 133Se exempelvis , Höghastighetsbanor (–, –), JTR1801, 2016, s.2 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Detta har inneburit dels att kostnaderna efter hand har stigit påtagligt för höghastighetsprojektet, dels att initiala bedömningar om att projektet var samhällsekonomiskt lönsamt bytts ut mot beräkningar som säger att storleken på de samhällsekonomiska nyttorna endast utgör av de samhällsekonomiska kostnaderna. De samlade effektbedömningar som presenterats håller i stort godtagbar kvalitet. De antaganden som effektberäkningarna bygger på förefaller i stort rimliga, även om brister finns kring antagandena om restider och biljettpriser. Det finns också vissa nyttor och kostnader som inte beaktas i den samhällsekonomiska kalkylen, vilket också är en brist. Den sammantagna bilden är att det finns brister, men att de inte är av sådan art att det påverkar bedömningen att projektet är samhällsekonomiskt olönsamt. Regeringen har genom direktiv till tagit initiativ till att olika delsträckor av höghastighetsjärnvägen ska ingå i den nationella transportplanen, utan att det funnits underlag i form av åtgärdsvalsstudier (eller motsvarande) och någorlunda aktuella samlade effektbedömningar. Den påbjudna ordningen att prövningar av möjliga investeringsalternativ ska föregås av både en analys av åtgärder enligt fyrstegsprincipen och en samlad effektbedömning har alltså inte följts i detta fall, vilket bidrar till bilden att samhällsekonomisk effektivitet inte varit ett viktigt kriterium vid prövningen. Att dessa projekt har förts till den nationella transportplanen innebär också en risk för undanträngning av projekt som är mer samhällsekonomiskt lönsamma. Därmed riskerar även måluppfyllelsen i förhållande till de transportpolitiska målen bli lägre. R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R 5 Har tidigare kunskaper tagits tillvara? I detta kapitel redovisas resultatet av vår granskning för att besvara revisionsfråga 3, alltså hur de kunskaper som finns om byggandet av megaprojekt har tagits tillvara. Vår övergripande slutsats är att det inom aktuella utredningar har funnits kunskaper om enskilda höghastighetsprojekt i , medan kunskapen om den omfattande forskning som finns om megaprojekt däremot inte har inhämtats på ett tillfredsställande sätt. 5.1 Erfarenheter från tidigare megaprojekt I detta avsnitt redovisas vad olika forskningsrapporter har visat när det gäller genomförandet av så kallade megaprojekt. 5.1.1 Kostnadsöverskridanden och förseningar är ”en järnlag” I megaprojekt är stora kostnadsöverskridanden och stora förseningar i förhållande till budgeterade kostnader mycket vanliga. Cirka 70–av alla sådana projekt drabbas av kostnadsöverskridanden och förseningar, och det är också mycket vanligt att de bedömda nyttorna i efterhand visar sig vara överskattade.134 Flyvbjerg benämner kostnadsöverskridanden och förseningar som ”the of Megaprojects”.135 Flyvbjerg redovisar ett stort antal exempel på megaprojekt med stora kostnadsöverskridanden. Extrema exempel är , och det franska , som alla hade kostnadsöverskridanden som översteg 1 . Kanaltunneln under den engelska kanalen, redovisade i slutändan högre kapitalkostnader och högre finansiella kostnader än budgeterat. blev efterfrågan lägre än beräknat. Ett annat exempel är nya tunnelbana, som beslutades och skulle stå klar . Den totala kostnaden budgeterades till . Olika problem med leverantörer och signalsystem gjorde att tunnelbanan inte blev klar för trafik . Kostnaden hade då stigit till 3,1 miljarder euro.136 Ytterligare ett exempel är bygget av Berlin-Brandenburgs flygplats, som i skrivande stund är försenat, och den budgeterade kostnaden har stigit från till 7,3 miljarder euro.137 134Flyvbjerg, The Handbook of Megaproject management, 2017. 135Flyvbjerg, budget, over time, over and over again: Managing major projects, 2011. 136NL Times, First full speed, full length test of new subway ends successfully artikel införd . 137Frankfurter , "Berliner Flughafen erst 2021 fertig? ", artikel införd . 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.1.2 Flera olika orsaker till kostnadsöverskridanden och förseningar Frågan är då varför megaprojekt så ofta drabbas av fördyringar, förseningar och andra typer av tillkortakommanden. Den mest grundläggande förklaringen är att megaprojekt är svåra att planera och budgetera, beroende på projektens komplexitet. Att avvikelser från planen inträffar kan därför inte ses som onormalt. Det anmärkningsvärda är att det sker så ofta att det närmast framstår som systematiskt, och att avvikelserna leder till fördyringar och förseningar, inte tvärtom. Det finns forskning som har lyft fram två mänskliga faktorer till att så är fallet. Den ena faktorn är fenomenet optimism bias. Den här forskningen menar att det närmast är inbyggt i den mänskliga naturen att vara optimistisk och tro på att allt kommer att löpa på enligt plan, alternativt att eventuella problem som dyker upp kan lösas på ett relativt enkelt sätt. Det handlar om en omedveten underskattning av de resurser och den tid som ett projekt genererar. Detta är en typ av underskattning som görs om och om igen, och där lärdomar från tidigare projekt ofta inte tas tillvara. En förklaring till att kunskaperna inte tas tillvara är att det ofta skapas organisatoriska särlösningar för megaprojekt som efter projektet monteras ner, vilket i sin tur skapar grund för institutionell glömska.138 Den andra faktorn handlar om medvetna strategier för att sälja in och rättfärdiga projekt, särskilt från nyckelpersoner som utreder och planerar projekt av detta slag. De vill att projektet ska genomföras, och därför behöver projektet lotsas förbi uppsatta nålsögon och bli en vinnare i konkurrensen om de ekonomiska resurserna.139 Forskaren lanserade begreppet ”the hiding hand” . beskriver beteendet på följande sätt: ”If people knew the costs and difficulties from the start, nothing would ever be approved. Therefore, it is good they don’t know, because we need to get things going, to start digging.”140 138Kahneman & Tversky, Theory: An Analysis of Decisions Under Risk, 1979. Buehler et al., Exploring the “Planning Fallacy”, 1994. 139Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies, 2013. Flyvbjerg Survival of the unfittest: why the worst infrastructure gets built – and what we can do about it, 2009. 140Hirschman, Development Projects Observed, (1967) 2015. R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R Det finns också forskning som visar att ett problem i de initiala planeringsfaserna är att dessa nästan enbart befolkas av personer som är positiva till projektet. Det bidrar till att man i regel låser sig vid ett specifikt alternativ redan och att detta alternativ ofta beslutas av ett begränsat antal ledande och likasinnade aktörer.141 De drivande aktörerna prioriterar att få bollen i rullning, snarare än att förankra grundläggande idéer och beslut i en vidare krets av aktörer. Detta bottnar ofta i en vilja att minska risker för låsningar och fördröjningar i ett osäkert skede när projektet ännu inte har påbörjats. Detta tenderar att skapa bindningar framåt, vilket leder till att processerna får inslag av så kallat stigberoende.142 tillförs sällan tillräckligt bred kunskap i de tidiga planeringsfaserna, där man kan öppna upp för en bredare diskussion om vad som är problemet och vad som kan vara tänkbara konceptuella lösningar. Möjligheten att ställa olika konceptuella alternativ mot varandra för att kunna värdera deras för- och nackdelar minskar.143 Därmed minskar också förutsättningarna att få fram bra beslutsunderlag inför det ”stora beslutet” om huruvida projektet ska genomföras eller inte. Ett färskt exempel på ett megaprojekt med dessa problem är byggandet av Nya i . Enligt forskare har detta projekt varit starkt beroende av managementkonsulter och externa aktörer med särintressen i projektet, och utrymmet för att på ett tidigt stadium diskutera projektets övergripande inriktning har varit högst begränsat.144 Megaprojekt tenderar alltså att tidigt dra till sig olika typer av förespråkare som ser projektet som unikt, med en möjlighet att förverkliga ”drömmar om framtiden”.145 Flyvbjerg urskiljer här fyra olika drivkrafter: en teknologisk, en politisk, en ekonomisk och en estetisk. Den teknologiska drivkraften handlar om goda möjligheter för teknologer och ingenjörer att pröva nya idéer och kanske bygga den största, första eller längsta av någonting. Den politiska drivkraften handlar om den tillfredsställelse politiker får av att ”resa monument” som gör att de själva och deras idéer blir uppmärksammade och ihågkomna. Den ekonomiska drivkraften handlar om de stora vinster som företag potentiellt kan göra i samband med megaprojekt. Den estetiska drivkraften handlar om det välbefinnande som både medborgare i allmänhet, arkitekter och byggnadskonstruktörer kan känna inför färdigställandet av denna typ av projekt. 141Qvist och , Ett megaprojekt tar form: Den tidiga planeringen av Nya , 2018. 142Flyvbjerg, What You Should Know About Megaprojects and Why: An Overview, Journal, 45(2): sid 6-19, 2014. 143Williams T, Samset K, Issues in front-end decision making on projects, , 2010. 144Sundström m.fl., – beslut om Nya , delprojekt 2 (2019). 145Blomqvist och , Drömmar om framtiden – beslut kring infrastruktur, 2002. 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finns också forskning som framhåller vikten av en tydlig process med rätt balans mellan öppenhet/inkludering och handlingskraft/effektivitet. Processen kan inte hållas öppen för alla berörda parter , utan öppenhet handlar om en strategisk avvägning, där deltagande och inkludering måste balanseras mot behov av handlingskraft och förmåga att föra processen framåt. När många perspektiv och intressen inkluderas ökar komplexiteten och risken för att processen överbelastas av problem och lösningar. Att efter hand smalna av, lyfta ut frågor, hantera frågor sekventiellt och begränsa tillträdet till beslutsarenan, är ofta nödvändigt i olika skeden för att undvika låsningar.146 Forskningen visar även att det är riskfyllt att särorganisera megaprojekt. Ofta är syftet med sådan särorganisering att skapa en drivkraft i projektet genom att rekrytera nya personer med ny kompetens. Megaprojekt ses i regel som unika, som någonting som inte genomförts förut och som därför kräver särskild kompetens. Dock är megaprojekt enligt denna forskning sällan så unika som det görs gällande. När helt nya enheter skapas och befolkas av nyrekryterade personer, flankerade av inhyrda konsulter, äventyras såväl regelföljandet som det institutionella minnet. Etablerade enheter och chefer kan också lätt känna sig förbigångna och börja motarbeta den nya enheten. Sammantaget pekar således forskningen på betydelsen av att noga tänka igenom hur man ska organisera megaprojektet, så att kunskaper och erfarenheter om såväl processer och arbetssätt som frågor i sak tas tillvara på bästa sätt.147 I fallet med höghastighetsjärnvägen i har Ronnle konstaterat att det har funnits en medveten strategi för att sälja in projektet, som haft främst tre inslag.148 Ett inslag har varit att framställa projektet som någonting mer än järnvägsbygget. kan i sig framstå som problematisk, med höga kostnader och samhällsekonomisk olönsamhet. Därför behöver projektet ”bäddas in” med kompletterande insatser som ger en mer positiv klang. Projektet har inte enbart lanserats som ett järnvägsbygge, utan som ett samhällsbygge med både järnväg, bostäder och cykelbanor.