prop · H703133 · 2020-03-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:133 om statens planering av Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har gjort i rapporten tänka efter före – statens planering av höghastighetsjärnvägar (RiR 2019:31) Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av om statens planering av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1Ärendet och dess beredning har granskat statens planering av höghastighetsjärnvägar. Granskningen redovisas i rapporten tänka efter före – statens planering av höghastighetsjärnvägar (RiR 2019:31), se bilagan. har granskat om statens planering av höghastighetsjärnvägar har genomförts på ett förutsättningslöst sätt i enlighet med och regeringens intentioner. Syftet har också varit att undersöka om erfarenheter från tidigare planering av megaprojekt har tagits tillvara, och att ge rekommendationer om den fortsatta processen. Rapporten överlämnades av till regeringen , övergripande slutsats i granskningen är att planeringsprocessen inte haft en förutsättningslös karaktär. noterar att det i de riktlinjer som och regeringen ställt upp för att pröva möjliga investeringar inom infrastrukturområdet förutsätts att det finns en problembeskrivning och en bristanalys kopplad till målen för den statliga transportinfrastrukturen. Genomgående har funnit att problembeskrivningarna är översiktliga och utan mer ingående analys. De två huvudsakliga brister som enligt lyfts fram i de olika utredningar som gjorts är att inrikesflygets klimatpåverkan är för stor, och att det finns kapacitetsproblem på delar av de nuvarande stambanorna. redovisar ett par olika förklaringar till detta. En sådan är att de utredningar som har granskat genomförs under stor tidspress. Var och en av utredningarna får enligt påfallande liten tid till sitt förfogande, och det är vanligt att det finns ursäkter i utredningarna för att det inte funnits tid för mer ingående analyser. noterar att och regeringen har framhållit vikten av att samhällsekonomisk effektivitet är ett viktigt kriterium vid val av åtgärder i transportsystemet och att den samhällsekonomiska effektiviteten inte ska utgöra det enda kriteriet vid beslut om investeringsprojekt, men däremot är kriteriet så viktigt att det ska ha en påverkan på besluten. Enligt bedömning har dock prövningen av höghastighetsjärnvägen i väsentliga delar skett utan nämnvärd påverkan av detta kriterium. Ett exempel på detta är enligt att regeringen genom direktiv till har tagit initiativ till att olika delsträckor av höghastighetsjärnvägen ska ingå i den nationella planen utan att det har funnits underlag i form av åtgärdsvalsstudier (eller motsvarande). konstaterar att det ingår tre delsträckor på höghastighetsjärnvägen, – (den så kallade Ostlänken), –och – i den av regeringen fastställda nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastrukturen för perioden –2029. ordningen att prövningar av möjliga investeringsalternativ ska föregås av både en analys av åtgärder enligt fyrstegsprincipen och en samlad effekt- bedömning har alltså enligt inte följts i detta fall. konstaterar också att övriga investeringsprojekt i den nationella planen, och dessutom flertalet namngivna projekt som hamnat ”under strecket”, är betydligt mer samhällsekonomiskt lönsamma än de projekt i planen som utgör delprojekt av höghastighetsjärnvägen. noterar att varken eller regeringen har tagit ett beslut om att bygga en komplett höghastighetsbana mellan och menar att projektet ändå har ”smugit igång” genom att regeringen beslutat att genomföra Ostlänken, dessutom med restriktionen att projektet ska genomföras inom budget- ramen för ordinarie planeringsramar. Här anser att en situation uppstår där ett enskilt beslut om en delsträcka i förlängningen kan leda till beslut om en hel höghastighetsjärnväg. konstaterar att det i och regeringens riktlinjer för hur tänkta infrastrukturinvesteringar ska prövas är av särskild vikt att det görs samlade effektbedömningar som innehåller kvalificerade analyser av projektets kostnader. har i sin granskning funnit att särskilt kostnadsberäkningarna länge höll låg kvalitet, och att kostnaderna kostnaden för hela höghastighetsprojektet har stigit från cirka 50 miljarder kronor (motsvarande penningvärde) dessa ökningar av kostnaderna har skett i projektets tidiga planeringsfas, innan beslut har fattats om att hela höghastighetsjärnvägen ska byggas. noterar att det var först som en mer kvalificerad ansats gjordes av de samlade investeringskostnaderna, då planeringen hade pågått i ungefär . ningen av vad den slutliga kostnaden kommer att bli är osäker. Enligt visar forskning om megaprojekt att det är mycket vanligt att kostnaderna initialt underskattas, och att betydande förseningar och fördyringar ofta uppstår ju längre fram projektet kommit. genomgång visar att de nuvarande effektbedömningarna i stort ger en rättvisande bild av projektets samlade nyttor och kostnader. konstaterar att –2017 kompletterades den ordinarie planeringsprocessen inom transportinfrastruktur med den offentliga utredningen och att det enligt regeringens direktiv var den särskilda utredarens (förhandlingspersonens) huvud- uppgift att ta fram principer för finansiering samt förslag till utbyggnads- strategi för nya stambanor mellan och /. noterar vidare att förhandlingspersonen fick i uppgift att ingå överenskommelser kring åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande i berörda kommuner, för att på så sätt möjliggöra ett snabbt genomförande av nya stambanor. menar att det därmed uppstod en parallell process till den ordinarie planeringsprocessen, där en organisation med ett dussin anställda både fick huvudansvaret för frågan om höghastighetsjärnväg och ett antal andra uppdrag. Denna organisatoriska lösning innebar som ser det ett Skr. 2019/20:133 betydande avbrott för i dess arbete med att inom ramen för det gällande planeringssystemet planera infrastruktur och ta fram förslag på lösningar. konstaterar att det finns forskning som visar på brister som uppstår av att bilda särskilda organisationer i samband med megaprojekt. sammantagna bild är att denna parallellprocess var ineffektiv, och att idén med Sverigeförhandlingen som ett slags genväg till höghastighetsjärnväg i stället blev en omväg. rekommenderar att regeringen, innan fortsatta beslut tas om höghastighetsjärnvägen, ger i uppdrag att förutsättningslöst utreda vilka brister som finns i förhållande till de transportpolitiska målen och vilka alternativa lösningar som finns för att åtgärda bristerna på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Uppdraget till bör enligt innehålla följande delmoment: •Identifiera de brister i förhållande till de transportpolitiska målen som höghastighetsjärnvägen är tänkt att lösa. •Utreda alternativa lösningar som kan avhjälpa de identifierade bristerna med utgångspunkt i fyrstegsprincipen. Det handlar framförallt om att utreda steg 1-åtgärder såsom avgifter och skatter för att uppnå ett effektivare kapacitetsutnyttjande, men även steg 2- och steg 3- åtgärder såsom optimeringsåtgärder och trimningsinsatser. •Genomföra samlade effektbedömningar av de viktigaste alternativen och jämföra dessa med samlade effektbedömningar för höghastighetsjärnvägen. bör enligt åläggas att fullgöra uppdraget efter samråd med Transportstyrelsen, Trafikanalys och (). 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning. De medel som avsätts i den statliga budgeten för att utveckla statens transportinfrastruktur är av betydande storlek. De åtgärder som genomförs har effekter för medborgare och näringsliv i hela landet. Den planering som leder fram till att beslut fattas har utvecklats under , med större krav på trafikslagsövergripande perspektiv, konsekvensbeskrivningar och uppföljning av gjorda investeringar. Fyrstegsprincipen är en viktig utgångspunkt för utvecklingen av transportsystemet. Det är angeläget att planeringssystemet kan fortsätta att utvecklas, och granskningar som den som nu har gjort fyller därmed ett viktigt syfte. Regeringen gör emellertid en annan bedömning än när det gäller den planering som genomförts för höghastighetsjärnvägar. konstaterar att planeringen av höghastighetsjärnvägar har pågått under olika former, antingen inom ramen för /utredningsarbete eller som en särskild Regeringen menar att det är positivt att höghastighetsjärnvägar utretts vid ett antal tillfällen under olika Det har därmed funnits flera olika tillfällen för bedömningar Regeringen konstaterar att det funnits ett brett politiskt stöd för behovet av att bygga höghastighetsjärnvägar. Sverigeförhandlingen tillsattes 2014 gjordes det med direktiv från den dåvarande borgerliga regeringen i syfte att verka för ett snabbt genom- förande av nya stambanor för höghastighetståg. Det senaste uttrycket för detta breda stöd är januariavtalet, som är en sakpolitisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, de I denna anges att nya stambanor för höghastighetståg ska färdig- ställas så att , , och regioner och städer längs med och i anslutning till banans sträckning bättre knyts samman med moderna och hållbara kommunikationer. menar att problembeskrivningarna i planeringen har varit översiktliga och utan mer ingående analys. Regeringen delar inte den uppfattningen utan konstaterar att planeringen av höghastighetsjärnvägar har pågått med ett successivt breddat angreppssätt som tagit in allt fler politikområden. I direktiven till Sverigeförhandlingen, som den tidigare borgerliga regeringen beslutade , tas till exempel bostads- utbyggnad, regionalt tillväxtarbete, miljö- och klimatfrågor, vidgade arbetsmarknadsregioner och totalförsvarets behov upp som frågor som behöver belysas (dir. 2014:106). Regeringen vill således bredda perspektivet när det gäller bakom- anger att investeringen är det största finansiella åtagandet i modern tid för den svenska staten och kan påverka det svenska samhället . om den beskrivningen och anser att en sådan investering utöver att betraktas ur ett bristperspektiv behöver värderas utifrån vad den kan ha för betydelse för samhällsbygget och möjligheterna att till exempel överföra mer gods till järnväg, vidga arbetsmarknadsregionerna och öka bostads- menar att planeringen inte genomförts i enlighet med fyrstegsprincipen och att alternativa åtgärder såsom skatter, avgifter eller andra styrmedel inte har undersökts. Regeringen vill i det här samman- hanget peka på att olika typer av styrmedel har införts för att bland annat åtgärda de brister som höghastighetsjärnvägen skulle lösa. flygresor som infördes syftar till att flygets klimatpåverkan ska Transportstyrelsen ska på regeringens uppdrag redovisa förslag om miljöstyrande start- och landningsavgifter senare i vår. järnvägstrafiken beslutas av . avgifter är att de ska utformas så att de bidrar till ökad robusthet och Möjligheterna att på det här området vidta mer genomgripande åtgärder är begränsade av att banavgiftsuttaget utgår Regeringen kan också konstatera att järnvägstrafiken är betydelsefull för att mål om en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet ska kunna uppnås. har en viktig roll i omställningen av transportsystemet. Därför behöver styrmedel utformas så att de värnar utbudet av järnvägstrafik. En annan utbyggnad som har undersökts är att förbättra de befintliga stambanorna mellan och respektive , vilka utredde på regeringens uppdrag 2016. Resultatet visade att en sådan omfattande utbyggnad sammantaget inte heller är samhällsekonomiskt lönsam. En utbyggnad av befintliga stambanor skulle även vara förenad med inskränkningar i pågående trafik. Den skulle dessutom inte ge lika korta restider och stora regionförstoringseffekter som höghastighetsjärnvägen. menar att trots att varken eller regeringen har fattat beslut om att bygga en komplett höghastighetsbana har projektet ”smugit igång” genom att regeringen beslutat att genomföra Ostlänken mellan och . ser det som att det här uppstår en situation där ett enskilt beslut om en delsträcka implicit kan leda till beslut om en höghastighetsjärnväg. Regeringen delar inte synsätt. Regeringen konstaterar att Ostlänken och en del av sträckan –kom in i den nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastrukturen för perioden –2025 genom beslut av den dåvarande borgerliga regeringen. I den nu gällande nationella planen för perioden –2029 ingår tre investeringsobjekt längs höghastighetsjärnvägen: Ostlänken, –och –. Gemensamt för dessa tre objekt är att de knyter ihop stora befolkningskoncentrationer och innebär viktiga kapacitetstillskott för järnvägen. Dessa tre investeringsobjekt skulle ha varit angelägna att genomföra även om höghastighetsjärnvägen i sin helhet inte varit aktuell. anger att Sverigeförhandlingens arbete innebar ett parallellspår till planering som sammantaget varit ineffektivt. Regeringen vill i detta sammanhang peka på de positiva effekterna av Sverigeförhandlingens arbetssätt. Genom utredningens arbete involverades kommuner och regioner på ett sätt som skett i den ordinarie infrastrukturplaneringen. I arbetet kunde den lokala, regionala och nationella nivån mötas i en gemensam syn kring vilka långsiktiga effekter en ny höghastighetsjärnväg kan ge när det gäller till exempel bostadsutbyggnad och vidgade arbetsmarknadsregioner. För kommunernas del innebar Sverigeförhandlingens arbete att de inte bara bedömde hur många bostäder som skulle kunna byggas till följd av höghastighetsjärnvägen utan också att kommunerna beräknade hur stora ekonomiska nyttor ett sådant bostadstillskott skulle innebära. Dessa nyttor kommer från den förbättrade tillgänglighet som höghastighetsjärnvägen innebär, som i sin tur leder till höjda markvärden kring höghastighetsjärnvägens stationer. Dessutom innebar Sverigeförhandlingen att kommunerna började planera för andra investeringar kopplade till järnvägen och ändrade detaljplaner för att möjliggöra ett ökat bostadsbyggande. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen gör sammantaget en annan bedömning än . Regeringen anser att den planering som genomförts för höghastighetsjärnvägen kan utgöra underlag för det fortsatta arbetet med stambanorna. Regeringen kommer i det fortsatta arbetet med höghastighetsjärnvägen att ställa krav på analys av bland annat kostnader, effektbedömningar, transportpolitisk måluppfyllelse och kostnadseffektivitet. skapar möjligheter att möta det ökande tågresandet samt ger möjlighet att transportera mer gods på järnväg och förbättra för regionaltågen i nuvarande tågsystem. Det behövs mer kapacitet eftersom kapaciteten är högt utnyttjad i flera delar av det svenska järnvägssystemet. För att våra klimatmål ska kunna uppfyllas måste mer transporter överföras från väg till järnväg. Det kräver en kombination av åtgärder där utbyggnad av järnvägssystemet är en viktig del. fyller också en funktion ur ett samhällsbyggnadsperspektiv. Enligt Sverigeförhandlingen kommer närmare 100 000 bostäder att kunna byggas längs sträckningen. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. om statens planering av höghastighetsjärnvägar 2019/20:133 Bilaga E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E NB E S L U T A D : 2 0 1 9 - 1 1 - 0 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 0 0 4 3 R I R 2 0 1 9 : 3 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Att tänka efter före – statens planering av höghastighetsjärnvägar har granskat statens planering av höghastighetsjärnväg. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Planeringen av enskilda investeringsprojekt Framtagande av samlade effektbedömningar Har fyrstegsprincipen varit vägledande? Den nationella transportplanen 2014–2025 Regeringsuppdrag om åtgärder på stambanorna Den nationella transportplanen 2018–2029 Sammanfattande iakttagelser och slutsatser Är beslutsunderlagen väl underbyggda? Antagandena som beräkningarna bygger på Sverigeförhandlingens alternativa beräkning av nyttor Beslutsunderlagen och samhällsekonomisk effektivitet Sammanfattande iakttagelser och slutsatser Har tidigare kunskaper tagits tillvara? Erfarenheter från tidigare megaprojekt Utnyttjandet av erfarenheterna i planeringen av höghastighetsjärnvägen Sammanfattande iakttagelser och slutsatser R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat statens planering av den höghastighetsjärnväg som är tänkt att gå från till respektive , i båda fallen via . Statens planering har bestått dels av ett antal regeringsinitierade utredningar om höghastighetsjärnvägen, dels av att höghastighetsjärnvägen har hanterats i den ordinarie planeringsprocessen inom transportinfrastrukturområdet. Här är framtagandet av infrastrukturpropositioner, nationella transportplaner och samlade effektbedömningar viktiga inslag. Bakgrunden till granskningen är att investeringen, om den genomförs, innebär det största finansiella åtagandet i modern tid för den svenska staten, och att beslutet har en oåterkallelig karaktär som kan komma att påverka det svenska samhället . För att politiker ytterst ska kunna fatta välgrundade beslut krävs därför en god planeringsprocess och goda beslutsunderlag. Granskningen har utgått från de transportpolitiska mål som och regeringen formulerat. Den övergripande ambitionen är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Granskningen har också i hög grad utgått från de tydliga riktlinjer som och regeringen har ställt upp för planeringsprocesser och beslutsunderlag inom transportinfrastrukturområdet. övergripande slutsats är att planeringsprocessen inte haft en förutsättningslös karaktär. Resultatet av granskningen sammanfattas under följande rubriker. Planeringen har utgått från lösningen snarare än problemet I de riktlinjer som och regeringen ställt upp för att pröva möjliga investeringar inom infrastrukturområdet, förutsätts att det finns en problembeskrivning och en bristanalys kopplad till målen för den statliga transportinfrastrukturen. Genomgående har vi funnit att problembeskrivningarna är översiktliga och utan mer ingående analys. De två huvudsakliga brister som lyfts fram är att inrikesflygets klimatpåverkan är för stor, och att det finns kapacitetsproblem på delar av de nuvarande stambanorna. En förklaring till dessa svaga problembeskrivningar är att uppdragen från regeringen om att utreda höghastighetsjärnvägen ofta har varit för snäva. Det är inte uppenbart att utredningarna ska undersöka om det är samhällsekonomiskt effektivt att genomföra ett tilltänkt projekt. Snarare finns en tendens till en underförstådd uppfattning att huvudfrågan är hur en höghastighetsjärnväg ska R I K S R E V I S I O N E N A T T T Ä N K A E F T E R F Ö R E – S T A T E N S P L A N E R I N G A V H Ö G H A S T I G H E T S J Ä R N V Ä G A R Forskning om så kallade megaprojekt har visat att projekt av detta slag i det tidigaste planeringsskedet oftast befolkas av personer som är positiva till projektet. Man koncentrerar sig på lösningen utan att ha riktigt klarat ut vilket problem som åtgärden ska lösa. Planeringen har inte genomförts i enlighet med fyrstegsprincipen Enligt fyrstegsprincipen, som är påbjuden av och regeringen, ska inledningsvis en förutsättningslös prövning göras av om andra åtgärder än en större investering skulle kunna lösa det problem som har identifierats. I stort sett inga sådana prövningar har dock gjorts i de utredningar som genomförts. Utredarna har inte undersökt alternativa åtgärder, såsom olika skatter eller avgifter, för att lösa identifierade problem, exempelvis flygets alltför stora klimatpåverkan. Likaså har andra styrmedel för att lösa existerande kapacitetsproblem i järnvägsnätet inte prövats. Vi har funnit ett par olika förklaringar till detta. En sådan är att utredningarna genomförs under stor tidspress. Detta kan ses som en paradox, då planeringen pågått . Var och en av utredningarna får dock påfallande liten tid till sitt förfogande, och det är vanligt att det finns ursäkter i utredningarna för att det inte funnits tid för mer ingående analyser. En förklaring kan också vara att fyrstegsprincipen har en bakgrund på gamla , medan principen om att investeringar ska prövas förutsättningslöst inte har slagit genom helt och hållet inom järnvägsområdet. Detta har konstaterat i en tidigare granskning. Samhällsekonomisk effektivitet har inte varit ett viktigt kriterium Enligt och regeringens intentioner ska tänkbara investeringar prövas mot kriteriet samhällsekonomisk effektivitet. Den samhällsekonomiska effektiviteten ska inte utgöra det enda kriteriet vid beslut om investeringsprojekt, men däremot är kriteriet så viktigt att det ska ha en påverkan på besluten. Enligt vår bedömning har dock prövningen av höghastighetsjärnvägen i väsentliga delar skett utan nämnvärd påverkan av detta kriterium. Ett exempel är att regeringen genom direktiv till har tagit initiativ till att tre delsträckor av höghastighetsjärnvägen, (den så kallade Ostlänken), och ska ingå i den nationella transportplanen, utan att det har funnits underlag i form av åtgärdsvalsstudier (eller motsvarande). Dessutom fanns för dessa direktiv ingen samlad effektbedömning av sträckorna och , och enbart äldre effektbedömningar av Ostlänken som tagits fram innan bildades. Den påbjudna ordningen att prövningar av möjliga investeringsalternativ ska föregås av både en analys av åtgärder enligt fyrstegsprincipen och en samlad effektbedömning har alltså inte följts i detta fall. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det kan också konstateras att övriga investeringsprojekt i den nationella transportplanen, och dessutom flertalet namngivna projekt som hamnat ”under strecket”, är betydligt mer samhällsekonomiskt lönsamma än de projekt i planen som utgör delprojekt av höghastighetsjärnvägen. Därför är det troligt att många av de undanträngda projekten skulle ge mer samhällsnytta än höghastighetsjärnvägens delprojekt, även om det inte går att peka ut exakt vilka andra projekt som har trängts undan till förmån för höghastighetsjärnvägens delprojekt. Det innebär även att måluppfyllelsen i förhållande till de transportpolitiska målen riskerar att bli lägre. Besluten har tagits i fel ordning Varken eller regeringen har tagit ett beslut om att bygga en komplett höghastighetsbana mellan och respektive . Ändå har projektet ”smugit igång” genom att regeringen beslutat att genomföra Ostlänken (en delsträcka mellan och ), dessutom med restriktionen att projektet ska genomföras inom budgetramen för ordinarie planeringsramar. Här uppstår en situation där ett enskilt beslut om en delsträcka implicit kan leda till beslut om en hel höghastighetsjärnväg. Processen har haft likheter med den hopblandning av beslutsfattande och genomförandeprocess som forskning noterat ofta inträffar i planeringen av megaprojekt.