prop · H703101 · 2020-04-15 00:00:00 — Tabell 1.3 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot målet för den offentliga sektorns finansiella sparande Procent av BNP om annat ej anges -1,0 -1,4 -1,5 -1,1 -1,2 -1,3 -0,1 -0,2 -0,1 -0,4 -0,4 -0,6 -0,2 -0,7 -1,0 -0,4 -0,5 -0,2 -0,1 -0,1 -0,6 -0,7 -0,4 -1,9 -2,7 -1,8 1Procent av potentiell BNP. Strukturellt sparande är justerat för BNP-gap, arbetslöshetsgap, skattebasernas sammansättning och för engångseffekter, se tabell 27 ekonomiska vårproposition. Engångseffekter , 2013 och 2015 rör återbetalningen av försäkringspremier från Försäkring. Engångseffekter 2014–2016 beror på periodiseringar av avgift till Europeiska unionen. inkluderar även en engångsvis skatteinbetalning från en internationell koncern. 2Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. Källor: och egna beräkningar. Avstämning av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande har sänkts från till 1/av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Såväl det finansiella sparandet som det strukturella sparandet förstärktes (se tabell 1.3). Förstärkningen av det finansiella sparandet kan huvudsakligen hänföras till sparandet i staten, som ökade från -1,till +1,av BNP. Kommunsektorns sparande har däremot försvagats av BNP . Det genomsnittliga finansiella sparandet –2019 (bakåtblickande åttaårssnitt) uppgick till -0,av BNP. Sparandet har dock, som beskrivit ovan gradvis, stigit . Förstärkningen har framförallt drivits av ett starkare sparande i staten. Samlad bedömning av uppföljningen av målet för det finansiella sparandet Det bakåtblickande genomsnittet av det finansiella sparandet –2019 låg under både den nuvarande och tidigare målnivån. Sparandet har dock gradvis stigit . Det strukturella sparandet förstärktes och låg i nivå med överskottsmålet. Regeringen anser att finanspolitikens inriktning låg i linje med överskottsmålet. Utgiftstaket, ursprungligt fastställd nivå Utgiftstak, slutligt fastställt Budgeteringsmarginal, procent av takbegränsade utgifter 1Utgiftstakets nivå , 2016 och 2017 höjdes med 33, 41 respektive efter förslag i propositionen Vårändringsbudget . Nivån sänktes med i beslut om statens budget . Dessa ändringar av nivån är inte tekniska justeringar utan finanspolitiskt motiverade ändringar. Finanspolitiskt motiverade ändringar av utgiftstakets nivå medför en reell förändring av utgiftstakets begränsande effekt på de takbegränsade utgifterna. Anm.: –2007 se Årsredovisningen för staten 2009 och –2009 Årsredovisningen för staten 2017. Den statliga budgetprocessen kännetecknas av ett tydligt medelfristigt uppifrån och nedperspektiv. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen som i termer av totala utgifter begränsar budgetprocessen från det att utgiftstaket fastställs till dess att budgetåret är slut. Därmed understryks behovet av prioriteringar mellan olika utgifter. Det medelfristiga perspektivet skapar dessutom förutsättningar för att undvika att tillfälligt höga inkomster, t.ex. på grund av en god konjunktur, används för att finansiera permanent högre utgifter. I och med detta begränsas också möjligheterna att bedriva en destabiliserande (procyklisk) finanspolitik på budgetens utgiftssida. Utgiftstaket infördes och fastställda utgiftstak har aldrig överskridits. Utgiftstaket är ett viktigt budgetpolitiskt åtagande som främjar budgetdisciplinen och stärker trovärdigheten i den ekonomiska politiken. Utgiftstaket kan användas som ett verktyg för att uppnå överskottsmålet och långsiktigt hållbara offentliga finanser. Utgångspunkten är att de nivåer på utgiftstaket som har beslutat om inte ska ändras till följd av andra orsaker än s.k. tekniska justeringar eller till följd av en ändrad inriktning på finanspolitiken efter att en ny regering tillträtt. De takbegränsade utgifterna är summan av utgifterna under utgiftsområdena 1–25 och 27 samt utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. De utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel, vilket innebär att även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. De takbegränsade utgifterna omfattar därmed större delen av utgifterna i staten och ålderspensionssystemet. Utrymmet mellan utgiftstaket och de faktiska beräknade takbegränsade utgifterna kallas budgeteringsmarginalen. Utfallet för de takbegränsade utgifterna Enligt utfallet för statens budget uppgick de takbegränsade utgifterna till 1 . Därmed underskreds utgiftstaket med en marginal på (tabell 1.5). -3,2 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget -3,1 1Statens budget (bet. 2018/19:FiU10) , dvs. exkl. beslut med anledning av förslag till ändringar i statens budget . 2Inklusive posten Minskning av anslagsbehållningar. De takbegränsade utgifterna blev lägre än den av beslutade budgeten . Det är i första hand på statens budgets utgiftsområden (exklusive statsskuldsräntorna) som utgifterna blivit lägre. Utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget uppgick till , vilket är högre än enligt beräkningen i budgeten . I avsnitt 2 redovisas skillnader mellan utfall och budgeterade belopp för olika utgiftsområden och vissa anslag. Tekniska justeringar av utgiftstakets nivå Utgiftstakets ursprungliga nivå fastställdes av till . Därefter har utgiftstakets nivå justerats av tekniska skäl. Tekniska justeringar av utgiftstakets nivå Ursprungligt fastställd nivå på utgiftstaket i budgetpropositionen Tekniska justeringar i budgetpropositionen Reglering kommunalekonomisk utjämning: sänkt skatt för personer över 65 Reglering kommunalekonomisk utjämning: höjt utjämningsbelopp Utjämning LSS, ökad omslutning Ny nivå i budgetpropositionen Tekniska justeringar i budgetpropositionen i den beslutade budgeten Reglering kommunalekonomisk utjämning: sänkt skatt för personer över 65 Utjämning LSS, ökad omslutning Finanspolitiskt motiverad justering i den beslutade budgeten Ny inriktning på finanspolitiken Ny nivå i bet. Tekniska justeringar i budgetpropositionen Utjämning LSS, ökad omslutning Ny nivå i budgetpropositionen Tekniska justeringar syftar till att utgiftstaket ska utgöra en lika stram begränsning för de offentliga utgifterna efter justeringen som före de förändringar som föranleder justeringen. För att föranleda en teknisk justering av utgiftstaket ska den förändring som ger upphov till justeringen inte ha samma nettoeffekt på den konsoliderade offentliga sektorns utgifter eller det offentliga finansiella sparandet, som på de takbegränsade utgifterna. Sedan utgiftstaket infördes har nivåerna justerats regelbundet. Tekniska justeringar görs i budgetpropositionen och enligt praxis avrundas de årsvisa justeringarna till hela miljarder kronor. Sammantaget har nivån på utgiftstakets nivå 2019 höjts med till följd av tekniska justeringar (se tabell 1.6). Flera av dessa tekniska justeringar hänför sig till budgetförändringar som föranlett justering av statsbidragen till kommuner och landsting. Till exempel har en höjning av det särskilda grundavdraget för pensionärer lett till att kommunernas och landstingens skatteintäkter försämras, vilket föranlett en höjning av statsbidraget till kommunsektorn i motsvarande mån. Detta har motiverat en teknisk justering av utgiftstaket. Utöver de tekniska justeringarna har utgiftstakets nivå 2019 även ändrats av finanspolitiskt motiverade skäl med anledning av den förändring av finanspolitikens inriktning som angav när den beslutade om statens budget (bet. 2018/19:FiU1, rskr. 2018/19:62) baserat på en reservation från och och inte på den budgetproposition som lämnades av en övergångsregering (prop. 2018/19:1). Finanspolitiskt motiverade ändringar av utgiftstakets nivå medför, till skillnad från tekniska justeringar, en reell förändring av utgiftstakets begränsande effekt på de takbegränsade utgifterna. Den finanspolitiskt motiverade justeringen innebar en sänkning av utgiftstakets nivå med Utgiftstaket är en restriktion för hur mycket de statliga utgifterna som högst får uppgå till. Utgiftstakets nivå bör dock inte betraktas som ett mål för den faktiska utgiftsnivån eftersom denna behöver anpassas till bl.a. den makroekonomiska utvecklingen. 1.7redovisas hur förändringen av budgeteringsmarginalen , från det att fastställde nivån på utgiftstaket efter förslag från regeringen i budgetpropositionen (prop. 2016/17:1), fördelar sig på budgeteffekter av förslag till ny politik, reviderad pris- och löneomräkning, reviderade makroekonomiska förutsättningar, förändrat antal personer som tar emot ersättning från olika transfereringssystem (volymförändringar) och övriga faktorer, samt den finanspolitiskt motiverade sänkningen av utgiftstakets nivå i beslut om statens budget . Uppdelningen av budgeteringsmarginalens samlade förändring enligt de olika kategorierna i tabell 1.7 är en bedömning som baseras på motsvarande redovisning i de budgetpropositioner och ekonomiska vårpropositioner som regeringen lämnat till sedan nivån på utgiftstaket fastställdes. Tabell 1.7 Förändring av budgeteringsmarginalen från fastställandet av utgiftstaket till utfallet Budgeteringsmarginal när utgiftstakets nivå fastställdes1 -54,9 Reviderad pris- och löneomräkning Finanspolitiskt motiverad sänkning av utgiftstakets nivå Total förändring av budgeteringsmarginalen -51,5 2016/17:1, bet. 2016/17:FiU1, rskr. 2016/17:49. 2 Inklusive förändring av anslagsbehållningar. Anm.: Negativt förändringstal innebär ianspråktagande av budgeteringsmarginalen, dvs. När fastställde utgiftstakets nivå uppgick budgeteringsmarginalen till . I utfallet uppgick marginalen till . Det betyder att budgeteringsmarginalen har blivit mindre sedan utgiftstaket fastställdes, vilket inkluderar den finanspolitiskt motiverade sänkningen av utgiftstakets nivå. Sammantaget har av budgeteringsmarginalen använts för de reformer som regeringen föreslagit och beslutat om sedan utgiftstaket fastställdes. Beloppet avser reformer på budgetens utgiftssida och är en nettoeffekt, där beslut om finansiering genom minskade utgifter ingår. I huvudsak består dessa reformer av förslag och aviseringar från regeringen i budgetpropositionen , bl.a. förstärkningar av resurserna till och försvaret, ett flertal åtgärder inom hälso- och sjukvårdsområdet, en höjning av barnbidraget samt en utökning av antalet utbildningsplatser och möjlighet till studiemedel för dessa (prop. 2017/18:1). Reviderade bedömningar av de makroekonomiska förutsättningarna har medfört att budgeteringsmarginalen blivit större. Det beror i huvudsak på att utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten blivit lägre till följd av att bedömningen av inkomstindex successivt har reviderats ned sedan bedömningen i budgetpropositionen som låg till grund för utgifts- beräkningen när utgiftstaket fastställdes. Reviderade bedömningar av volymerna i de olika statliga transfereringssystemen har medfört att budgeteringsmarginalen blivit större. Begreppet volym innefattar utgiftsförändringar till följd av bl.a. antal personer i transfererings- systemen, längden som en person finns i ett system samt förändringar av nivån på styckkostnader i transfereringssystemen som inte direkt kan kopplas till den makroekonomiska utvecklingen. Antalet personer i systemet för sjuk- och rehabiliteringspenning har i prognoserna successivt bedömts vara mindre. Mätt som helårsekvivalenter uppgick antalet ersättningsmottagare 2019 till 225 000, vilket är mindre än enligt bedömningen i budgetpropositionen . Även inom sjuk- och aktivitetsersättningen var antalet ersättningstagare mindre 2019 än vad som bedömdes vid framtagandet av budgetpropositionen , i detta fall . Sammantaget blev utgifterna för utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning ca lägre än i budgetpropositionen till följd av volymrelaterade utgiftsförändringar. Antalet personer med assistansersättning var mindre än vad som bedömdes i budgetpropositionen och antalet beviljade timmar assistans var på motsvarande sätt mindre, vilket är den huvud- sakliga orsaken till att utgifterna under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg blev ca lägre till följd av volymförändringar. Vidare har antal deltagare i etableringsinsatser inom utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering successivt bedömts vara färre jämfört med bedömningen i budgetpropositionen . Antalet deltagare uppgick till ca 38 800, vilket är mindre än enligt bedömningen i budgetpropositionen . Även det genomsnittliga antalet nyanlända som kommunerna får schablon- ersättning för var mindre i utfallet än vad som bedömdes fr 2019 i de föregående beräkningarna. Sammantaget blev utgifterna inom utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering ca lägre än vad som bedömdes i budgetpropositionen . Utgiftsförändringar till följd av övriga faktorer kan föranledas av nya prognosmetoder, justeringar till följd av ny information, korrigeringar av tidigare gjorda fel samt regeländringar utom regeringens direkta kontroll, t.ex. ändringar i . Sammantaget har förändringar till följd av övriga faktorer medfört att budgeterings- marginalen blivit större. Utfallet har på flera områden blivit lägre, till följd av övriga faktorer, än ursprungligt anvisade medel . Orsakerna till att medel inte utnyttjats som planerat beskrivs för respektive utgifts- område i avsnitt 2. De utgiftsområden som uppvisar störst skillnad mellan anvisade medel och faktiskt utnyttjade medel, till följd av övriga faktorer, är utgiftsområdena 14, 16, 20, 21, 23 och 27. 2 Utfallet för statens budget I detta avsnitt redovisas utfallet för statens budget och övriga finansiella befogenheter som regeringen har fått från . Redovisningen av budgeten avser inkomster, utgifter och saldot i statens budget. Redovisningen av skatteinkomster består både av skatteinkomster och skatteintäkter. Skillnaden mellan skatteinkomster och skatteintäkter är att inkomsterna avser den skatt som betalats in , intäkterna avser skatterna det år de avser. Redovisningen av utgifter görs dels i sammandrag, dels per utgiftsområde. Dessutom ingår en redovisning av nettoutlåning, kassamässig korrigering samt förändringen av anslagsbehållningar. I avsnittet redovisas även saldot i statens budget, vilket är detsamma som statens lånebehov uttryckt med omvänt tecken. Ett positivt saldo innebär att staten har möjlighet att amortera på statsskulden. Ett negativt saldo innebär att staten behöver låna medel. Med statens budget menas den ursprungliga av beslutade budgeten (bet. 2018/19:FiU10). Med totalt anvisade medel menas däremot summan av både statens ursprungliga budget och de beslut om ändringar i budgeten som har fattat . beslutade om ändringar i budgeten i enlighet med följande propositioner: –Vårändringsbudget uför 2019 (prop. 2018/19:99, bet. 2018/19:FiU21, rskr. 2018/19:288), och –Höständringsbudget (prop. 2019/20:2, bet. 2019/20:FiU11, rskr. 2019/20:60). En mer utförlig redovisning finns i bilaga 1 Specifikation av inkomster i statens budget och bilaga 2 Specifikation av utgifter i statens budget. 2.1Saldot i statens budget 2019 Saldot i statens budget blev 2019 (tabell 2.1) och statens lånebehov minskade därmed med motsvarande belopp. I budgeten beräknades saldot till . Saldot blev därmed högre än beräknat. Inkomsterna blev lägre och utgifterna blev lägre än vad som beräknades i statens budget. Utfallet för statens budget 2019 Utgiftsområden exkl. statsskuldsräntor m.m. Statens skatteinkomster blev lägre än beräknat Inkomsterna i statens budget beräknades uppgå till . Utfallet blev , vilket är lägre än beräknat. Skatteinkomsterna för staten blev lägre än beräknat och övriga inkomster blev lägre än beräknat. De lägre inkomsterna beror dels på lägre skatt på arbete och att hushållen minskat sina placeringar på skattekonto samt att utbetalda skatter till kommuner, dvs. de förskott på den slutliga skatten som löpande betalas under inkomståret, är större än de nu beräknade kommunala skatterna. Övriga inkomster blev lägre än den av beslutade budgeten . Det beror främst på att inga större försäljningar av statens egendom gjordes . I tabell 2.2 redovisas de utgiftsområden m.m. som har mer än i skillnad mellan statens budget och utfallet. Tabell 2.2 Utgifter som skiljer sig mer än en miljard mot statens budget 2019 Hälsovård, sjukvård och social omsorg Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering Samhällsplanering, bostadsförsörjning och Avgiften till Europeiska unionen Summa utgifter m.m. i statens budget Utgifterna blev lägre än budgeterat Utgifterna i statens budget uppgick till . Det är (7,) lägre än vad som anvisades i den ursprungliga budgeten och (8,) lägre än totalt anvisat. För 7 av de 27 utgiftsområdena blev utgifterna mer än lägre än vad som anvisades i statens budget. Utfallet för statens budget 2019 jämfört med I tabell 2.3 redovisas utfallet för statens budget . Utfallet för statens budget visar ett överskott på , vilket är högre än . Tabell 2.3 Utfallet för statens budget 2018 och 2019 Utgiftsområden exkl. statsskuldsräntor m.m. Statens inkomster minskade med 2019 jämfört med . Statens skatteinkomster minskade med och övriga inkomster med De lägre skatteinkomsterna beror på att periodiseringarna dvs. den post som gör att skatterna blir inkomstmässiga, har ökat med . De högre periodiseringarna förklaras framför allt av att betalningsförskjutningar för hushåll och företag ökat, dvs. skillnaden mellan vad som betalats in på skattekonto och den beräknade skatteintäkten . Statens skatteintäkter ökade däremot med . Det är främst intäkterna från arbetsgivaravgifter och mervärdeskatt som ökat men skatteintäkten har även påverkats positivt av att avgifterna till public service redovisas som en skatteintäkt i statens budget. Det är också orsaken till att övriga inkomster minskar eftersom avgifterna till public service inte ska påverka statens slutliga inkomster och räknas därför av under övriga inkomster. Utgifterna i statens budget minskade med (4,) . nettoutlåning minskade med . Det beror i huvudsak på att minskade valutareserven. Även utgifterna för migration och jämställdhet och nyanländas etablering blev lägre. Tillsammans blev dessa utgifter lägre. Det beror på att antalet asylsökande har minskat. De allmänna bidragen till kommunerna ökade med . Det beror på att kommunerna och landstingen fick i kompensation för det intäktsbortfall som det förhöjda grundavdraget för pensionärer medför. Kommunerna fick även ytterligare i ökade resurser 2019. Även utgifterna för statsskuldsräntor m.m. ökade med . Det beror på flera faktorer, bl.a. blev räntor på lån i svenska kronor och valutakursförluster högre än 2018. Utgifterna för försvar och samhällets krisberedskap ökade med , vilket beror på ökad anskaffning och vidmakthållande av materiel men även ökad övningsverksamhet. Tabell 2.4 visar de utgiftsområden, inklusive posten nettoutlåning och kassamässig korrigering, som hade störst förändringar av utfallet . Tabell 2.4 Utgifter för statens budget 2018 och 2019 Försvar och samhällets krisberedskap Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning Ekonomisk trygghet för familjer och barn Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt Allmänna bidrag till kommuner Avgiften till Europeiska unionen Summa utgifter m.m. i statens budget 2.2Analysen påverkas av att röstade för ett annat budgetförslag än budgetpropositionen Regeringsbildningen i efter valet tog . leddes landet av en övergångsregering. Enligt tilläggsbestämmelse 9.5.1 i riksdagsordningen ska budgetpropositionen lämnas . De år då riksdagsval hålls ska budgetpropositionen i stället lämnas senast efter öppnande. Om detta till följd av ett regeringsskifte inte är möjligt, ska budget- propositionen lämnas efter det att en ny regering har tillträtt, dock . Eftersom någon ny regering inte hade tillträtt beslutades budgetpropositionen av övergångsregeringen och överlämnades till . Detta var första gången som en övergångsregering har lämnat en budgetproposition till . Baserat på bl.a. vissa riktlinjer från Statsrådsberedningen utformades budgetpropositionen med utgångspunkt i den beslutade budgeten , och justerad utifrån ett antal principer som övergångsregeringen stämt av med företrädare för , , , och Liberalerna. Anslagen justerades bl.a. till följd av ändrade priser och löner, beslutade lagar och bindande avtal. Justeringar gjordes också med hänsyn till lagförslag där det rådde bred politisk samsyn och som inte skulle kunnat genomföras i en ändringsbudget. I väntan på en ny regering innehöll budgetpropositionen således inte några ytterligare förslag om nya reformer och var därmed till både sin utformning och sitt innehåll unik. beslutade dock en budget baserad på en gemensam reservation från och , vilket innebar betydande förändringar jämfört med den budgetproposition som övergångsregeringen lämnat. Förutom ekonomiska och politiska konsekvenser har beslut fått konsekvenser för analysen av utfallet för statens budget. beslut om inkomstberäkningen för statens budget är på en mer aggregerad nivå än inkomstberäkningen i budgetpropositionen. Det innebär att den inte är specificerad på inkomsttitelnivå för vissa grupper av inkomsttitlar1. När beslut överensstämmer med budgetpropositionen finns informationen på inkomsttitelnivå och uppföljningen kan göras på denna nivå. När beslut däremot avviker från budgetpropositionen går det inte att härleda den aggregerade nivån till inkomsttitlar. Detta innebär att redovisningen och analysen av skillnaden mellan statens budget och utfall görs på en mer aggregerad nivå än normalt. På utgiftssidan har beslut fått konsekvensen att anvisade medel för flertalet utgiftsområden i statens budget skiljer sig från budgetpropositionen. Det beror framför allt på att fördelningen av medel på befintliga anslag skiljer sig åt, men även på skillnader i vilka anslag som fördes upp på budgeten. I bilaga 1 till finansutskottets sammanställning av beslut om statens budget (bet. 2018/19:FiU10) redovisas avvikelsen mellan budgetpropositionen och beslut per anslag. Vidare finns det inte några detaljerade beräkningsunderlag till den beslutade budgeten, vilket ytterligare har försvårat analysen på både inkomst- och utgiftssidan. budgetbeslut grundade sig dock på samma makroförutsättningar som låg till grund för 1 Detta gäller inkomsttitelgrupperna 1140, 1150, 1210, 1270, 1430, 1440 och 1450–1460. Det innebär att det är möjligt att förklara skillnaden mellan den beslutade budgeten och det beräknade utfallet på en övergripande nivå. slöts en sakpolitisk överenskommelse mellan de fyra riksdagspartierna Socialdemokraterna, de gröna, det s.k. januariavtalet. valdes , som statsminister för att leda en regering bestående av Socialdemokraterna och de gröna. Den nya regeringen tillträdde . I propositionen Vårändringsbudget lämnade den nya regeringen förslag till ändringar i statens budget . 2.3De största skillnaderna mellan den beslutade budgeten och budgetpropositionen Den största skillnaden mellan den beslutade budgeten och budgetpropositionen på inkomstsidan är direkta skatter på arbete. De totala skatteintäkterna i den av beslutade budgeten beräknades bli lägre än enligt förslagen i budgetpropositionen. Störst effekt hade höjningen av jobbskatteavdraget. Att den första brytpunkten för statlig inkomstskatt höjdes med mer än ordinarie uppräkning2 och att grundavdraget för personer höjdes mer än i budgetpropositionen bidrar också till skillnaden. Skillnaden mellan den beslutade budgeten och budgetpropositionen redovisas i tabell 2.5. Tabell 2.5 Avvikelser mellan inkomsterna i budgetpropositionen och statens budget Avvikelser från BP 2019 Direkta skatter på arbete Indirekta skatter på arbete Skatt på kapital, hushåll 2 Från i genomsnitt 40 600 till . Avvikelser från BP 2019 Skatt på konsumtion och insatsvaror Skatt på alkohol och tobak Övriga skatter på energi och miljö Restförda och övriga skatter Avgående poster, skatter till EU