prop · H70372 · 2020-01-23 00:00:00 — Analyserna visar signifikanta resultat för ett antal faktorer som har testats för hur de påverkar kostnadsavvikelser, givet de modeller och det urval som använts. Det gäller vilken leverantör som vunnit kontraktet, vilket distrikt som driftområdet ingår i, olika tidsaspekter för upphandling och kontrakt, kontinuiteten i projektledarrollen, driftområdets egenskaper samt utfall av väder. 16Varje kontrakt har en option om förlängning av kontraktstiden med 1, 2 eller . Optionen specificeras i förfrågningsunderlaget och beslutet om att utnyttja den fattas av beställaren innan den ordinarie kontraktstiden löper ut. 17Fullständiga beskrivningar och motiv till val av modeller finns i bilaga 1 (elektronisk). 18En detaljerad variabellista med beskrivning finns i bilaga 1 (elektronisk). 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 1 Regressionsresultat drift och underhåll, endast signifikanta resultat. 83,25** -27,91* Mindre arbeten efter skriftligt avrop (MASA) 47,95** -115,03** 39,77*** 35,05*** 64,89*** 82,62*** 142,60*** 51,59*** -70,67*** -75,85* Ln (väglängd) -38,34* Antal broar och tunnlar 0,39* Ln (väglängd med låg bärighet) -8,51** -125,1*** -90,61* -136,42** Region: Öst/ -123,2*** Antal dagar med halka 0,74*** Anm.: Upphandlingsår , Kontraktsår 1, entreprenör A och region är referenskategorier. *, **, *** anger statistisk signifikans på respektive 10-, 5-, 1-procentsnivå. Källa: bearbetning av underlag från . Entreprenörerna B och C har respektive mindre kostnadsavvikelser jämfört med entreprenör A. Det finns regionala skillnader i kostnadsavvikelser. Jämfört med distrikt har övriga fyra underhållsdistrikt betydligt mindre kostnadsavvikelser: 91 till Jämfört med det första kontraktsåret ökar kostnadsavvikelserna under de efterföljande kontraktsåren. Kostnadsavvikelserna blir till exempel större redan under kontraktsår två. Det görs alltså inte så stora mängdförändringar eller tilläggsbeställningar , utan de uppkommer senare . Bilden förstärks av att kontrakt som löper under ordinarie R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T kontraktstid utan att optionen till förlängning används har mindre kostnadsavvikelse än kontrakt som blir förlängda med 1–. Kostnadsavvikelserna är högre för kontrakt som upphandlades jämfört med . Detta kan ha att göra med förändringar i arbetssätt mellan dessa år, men kan även bero på andra faktorer som inte har testats i undersökningen. Om samma projektledare ansvarade för kontraktet från början till slut var kostnadsavvikelserna mindre jämfört med om flera olika projektledare var involverade. Det kan tolkas som att kunskap som byggs upp hos enskilda personer är viktig för utfallet, men att kunskapen inte överförs till resten av organisationen i tillräcklig utsträckning. Flera signifikanta samband har observerats som har att göra med driftområdets egenskaper. Om väglängden ökar ger det en minskning av kostnadsavvikelsen . En ytterligare bro eller tunnel leder till en ökning av kostnadsavvikelse på . En möjlig förklaring kan vara att broar och tunnlar kräver ett speciellt underhåll jämfört med vägar.19 En procents ökning av väglängd med låg bärighet ger en minskning av kostnadsavvikelser på . En ytterligare dag med halka leder till högre kostnadsavvikelser. Förekomsten av halka på vägar kan kräva mer arbete av entreprenören utöver den direkta halkbekämpning som ingår i vinterunderhållet. har även genomfört en alternativ regressionsmodell för att analysera skillnader i kostnadsavvikelse när samma entreprenör vinner två kontrakt i rad för samma driftområde jämfört med om olika entreprenörer vinner kontrakten. Analysen visar att det inte finns några signifikanta skillnader i kostnadsavvikelse när samma entreprenör även hade det tidigare kontraktet. 2.4.2Systematiska faktorer påverkar kostnadsavvikelser för vinterunderhåll Även för vinterunderhållet visar analyserna på signifikanta resultat för ett antal faktorer (givet de modeller och det urval som använts). Några resultat visar samma typ av samband för vinterunderhållet som för övrig drift och underhåll. Men det finns även fall där resultaten skiljer sig åt. 19Broar och tunnlar har egna underhållskontrakt, men en del arbete utförs även inom baskontrakten. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 2 Regressionsresultat vinterunderhåll, endast signifikanta resultat. -37,18** 88,11** Projetledare för mer än ett driftområde -28,26* Antal anbudsgivare 4 eller fler 28,34*** 26,67** 24,20** 15,46** 22,04*** 23,91*** 70,93* -87,21*** 173,1*** Samma Entreprenör: Entreprenör F -53,41** Samma Entreprenör: Entreprenör E -187,1*** -138,8*** -102,6*** Region: Öst/ -112,1*** Antal dagar med snöfall 1,09** Antal dagar med halka 0,29* Förekomsten av vägar med vinterväghållningsstandard 1 -64,50* Anm.: Upphandlingsår , Kontraktsår 1, entreprenör A och region är referenskategorier. *, **, *** anger statistisk signifikans på respektive 10-, 5-, 1-procentsnivå. Källa: bearbetning av underlag från . Entreprenör C och E har än A medan D har lägre kostnadsavvikelser i de kontrakt de inte var ansvariga för under föregående kontraktsperiod. (Övriga skillnader är inte signifikanta.) Detta kan tyda på att kostnadseffektiviteten varierar mellan entreprenörerna i de kontrakt de var ansvariga för under nuvarande kontraktsperioden. Om entreprenör E och F blir ansvarig entreprenör för samma driftområde en gång till minskar kostnadsavvikelsen jämfört med kontrakt där E och F var ansvariga bara en gång. Effekten av att samma entreprenör har två kontrakt i rad på samma område skiljer sig åt mellan övrig drift och underhåll och vinterunderhåll. Detta kan tyda på att entreprenörerna har R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T olika strategier för hur de prissätter drift- och underhållsåtgärder respektive vinteråtgärder. Upphandlingar där antal anbudsgivare är fyra eller fler leder till högre kostnadsavvikelser än kontrakt som har tre eller färre anbudsgivare. Det här resultatet skulle kunna tolkas som att högre konkurrens kan leda till lägre anbudspris, men att det inte nödvändigtvis leder till lägre slutligt pris (utfall). Dessutom kan kontrakt med större potentiella möjligheter till spekulation och tillkommande arbete vara attraktiva för fler entreprenörer, därav högre konkurrens om sådana kontrakt. Även för vinterunderhållet har övriga distrikt lägre kostnadsavvikelser jämfört med distrikt (med undantag av distrikt där skillnaden inte är signifikant). För vinterunderhållet, liksom för övrig drift och underhåll, har kostnadsavvikelserna ökat två och framåt jämfört med det första kontraktsåret (med undantag av det sista kontraktsåret där resultatet inte är signifikant). Givet att modellen kontrollerar för väderutfall, andel vägar med olika vinterstandardklasser, upphandlingsår och region, indikerar detta att ökningar av reglerbara mängder uppstår senare i kontrakten oberoende av de ovan nämnda externa faktorerna. Jämfört med kontrakt som upphandlades har kontrakt som upphandlades lägre kostnadsavvikelser, medan kontrakt som upphandlades har högre kostnadsavvikelser. En möjlig förklaring kan vara skillnader i upphandlingsprocessen eller ersättningsmodellen, men det går inte att precisera närmare utifrån underlagen i denna granskning. Om projektledare ansvarar för mer än ett kontrakt är kostnadsavvikelserna lägre jämfört med om projektledaren bara ansvarar för ett kontrakt. Detta resultat kan bero på att de projektledare som får ansvara för flera kontrakt är de som är skickligast och kunnigast. En ytterligare dag med snöfall ökar kostnadsavvikelsen . En ytterligare dag med halka ökar kostnadsavvikelsen Detta förklaras av oundvikliga insatser som kan behövas för att upprätthålla den upphandlade standarden på vägen (till exempel friktion). Kontrakt utan högtrafikerade vägar (vinterstandardklass 1) har lägre kostnadsavvikelser än kontrakt där sådana vägar ingår. Detta kan förklaras av att vägar med högre vinterstandardklass (1) har betydligt högre trafikering och dyrare vintersnöröjning och halkbekämpning än vägar med lägre vinterstandardklass (3–5). 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.5Räkneexempel för enskilda kontrakt med stora kostnadsavvikelser har genomfört en fördjupad studie av några kontrakt med särskilt stora kostnadsavvikelser utifrån två syften: 1.att undersöka om anbudens rangordning (utifrån lägsta pris) vid upphandlingstillfället kvarstod efter förändringar av innehållet 2.att undersöka om riskfördelningen mellan och entreprenören bestod som kontraktet löpte. Räkneexemplen visar att lägst anbudspris inte alltid ger lägst slutkostnad och att riskfördelningen mellan beställare och leverantör kan ändras kraftigt under kontraktets gång. Som underlag har inhämtat uppgifter om det kontrakt som har högst kostnadsöverskridande i vart och ett av de fem underhållsdistrikten.20 Uppgifterna för två av de fem kontrakten var dock på en alltför aggregerad nivå för att kunna användas. Därför kunde räkneexemplet endast genomföras för tre kontrakt (driftområdena: , Kisa och ). Upphandlade och faktiska andelar av kostnader för reglerbara mängder räknades fram för dessa tre kontrakt för att se om andelarna hade förändrats . 2.5.1 Lägst anbudspris ger inte alltid lägst slutkostnad Ett räkneexempel visar hur mängdförändringar inom ett kontrakt kan leda till förändringar av vilket anbud som är mest fördelaktigt. I beräkningen användes prislistor och faktiska mängder för vinnande anbudsgivare (företag A), tillsammans med prislistan för näst bästa anbudsgivare (företag B). Sedan har en hypotetisk slutkostnad räknats fram för företag B för att jämföra med slutkostnaden för företag A. Beräkningen av slutkostnaden för vinnande och näst bästa anbud har utgått från à-prislistor, indexreglering och faktiska mängder. Kostnader för tilläggsbeställningar, ÄTA och/eller MASA har exkluderats för att göra slutkostnaderna jämförbara (eftersom det inte går att förutse hur näst bästa anbudsgivarens prissättning skulle se ut vid tilläggsbeställningar). 20Av kontrakt som avslutades eller 2018. R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T Tabell 3 Skillnader i slutlig kostnad utifrån mängdförändringar . Kontraktskostnad, miljoner kr 14,50 (-11,) 15.59 (-) -25.32 () Anm.: Kontraktskostnad är angiven i fasta priser (, omräknade med nettoprisindex, NPI). Källa: bearbetning av underlag från . För kontrakten i och Kisa hade näst bästa anbud lett till en lägre slutkostnad jämfört med vinnande anbud, givet hur mängderna förändrades efter upphandlingstillfället. Skillnaden uppgick till respektive . Detta bygger endast på sådana typer av arbeten som har specificerats vid upphandlingstillfället, tilläggsbeställningar ingår inte. Eftersom endast tre kontrakt studerats ingående går det inte att säga hur vanligt förekommande det är att mängdförändringar inom ett kontrakt leder till förändringar av vilket anbud som är mest fördelaktigt. Men exemplet visar att det kan förekomma som resultat av enbart förändringar i reglerbara mängder. Skillnaden i prissättning på enskilda konton kan vara stor. Ett exempel från dessa kontrakt är att samma konto prissattes med per enhet av en entreprenör och per enhet av en annan. Den här frågan analyseras mer ingående i avsnitt 4.3. 2.5.2Andelen reglerbara och oreglerbara mängder kan variera inom kontrakt Räkneexemplet nedan visar hur andelen reglerbara och oreglerbara mängder kan skifta avsevärt mellan olika kontraktsår. Detta påverkar fördelningen av risk mellan beställare och leverantör. Reglerbara mängder innebär att leverantören får sätta ett à-pris per enhet och får betalt för varje enhet som avropas av . Oreglerbara mängder innebär att leverantören får sätta ett fast pris för allt arbete inom ett konto som gäller oavsett vilken arbetsmängd som krävs för att nå upp till kraven. När andelen reglerbara mängder ökar jämfört med vad som avtalats i kontraktet innebär det att beställaren får stå för en större del av risken när det krävs mer arbete än beräknat och kostnaderna ökar. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 4 Förändring av andel reglerbara mängder, procent. Källa: bearbetning av underlag från . Resultatet i Diagram 4 visar att entreprenören i Göteborgskontraktet har burit en större andel av risken under det första kontraktsåret (reglerbara mängder) jämfört med den avtalade andelen, . Sedan har burit en större andel risk under resten av kontraktsperioden. I Linderödsåsenkontraktet har burit mindre risk under kontraktsår 1 (), 3 () och 4 () jämfört med den avtalade riskfördelningen (), medan entreprenören har tagit större risk under övriga kontraktsår. I Kisa-kontraktet har riskfördelningen mellan och entreprenören fortsatta att ligga relativt nära den ursprungliga nivån. Kostnadsavvikelserna mellan upphandlat pris och slutlig kostnad är stora för basunderhållskontrakten. Det genomsnittliga kontraktet i det studerade urvalet ökade . Det är mer än för andra typer av entreprenader som använder. redovisar på uppdrag av regeringen skillnader mellan kostnader i tecknade avtal och faktiskt utfall för entreprenadkontrakt . Men eftersom inte särskilt fått i uppdrag att analysera olika typer av entreprenader separat har inte regeringen fått kännedom om de stora kostnadsökningar och särskilda utmaningar som finns för basunderhållet. Stor kostnadsavvikelse är dock inte samma sak som att slutkostnaden blivit onormalt hög. Ett orimligt lågt anbud kan mynna ut i vad som kan betraktas som en normal slutkostnad. R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T därför att försöka komma fram till vilka kostnadsökningar som går att undvika genom att arbeta mer effektivt. Regressionsanalyserna visar signifikanta resultat för hur storleken på kostnadsavvikelser påverkas av vilken leverantör som vunnit kontraktet, vilket distrikt som driftområdet ingår i, olika tidsaspekter för upphandling och kontrakt, kontinuiteten i projektledarrollen, projektledarens kompetens att leda flera kontrakt, driftområdets egenskaper samt utfall av väder. Vissa av dessa faktorer är kopplade till externa förutsättningar som inte kan påverka utan bara förhålla sig till. Det gäller till exempel driftområdenas egenskaper och utfallet av väder. I någon mån kommer komplexa anläggningar och dåligt väder alltid att leda till större underhållskostnader, men detta kan hanteras mer eller mindre effektivt. Att det finns systematiska skillnader i kostnadsavvikelser mellan olika leverantörer tyder på att det finns för stort utrymme att agera strategiskt. Storleken på det utrymmet beror bland annat på förmåga att ta fram träffsäkra mängdförteckningar i förfrågningsunderlagen (se kapitel 3 och 4. Det finns även faktorer som påverkar kostnadsavvikelserna som har en tydligare koppling till hur har organiserat arbetet med baskontrakten. Regionala skillnader kvarstår även efter kontroll för driftområdenas egenskaper, trafikering och väderutfall. Det tyder på att har kommit olika långt i arbetet med att utveckla verksamheten för att åtgärda brister i effektivitet. Även skillnader som beror på hur länge projektledaren har ansvarat för det specifika området är exempel på något som kan påverka. en sårbarhet som beror på att verksamheten är alltför personberoende, och på att det saknas stödverktyg och systematik i arbetet (se även kapitel 3). Kostnadsavvikelserna ökar ju längre kontrakten pågår. Eftersom modell kontrollerar för väderutfall, andel vägar med olika vinterstandardklasser, upphandlingsår och region, indikerar detta att ökade tilläggsbeställningar och ökningar av reglerbara mängder uppstår senare i kontrakten, oberoende av de ovan nämnda externa faktorerna. Det finns även resultat från regressionsanalyserna som inte räcker för att dra tydliga slutsatser, där behöver utvärdera mer ingående vilka lärdomar som kan dras. Det gäller till exempel skillnader i systematisk kostnadsavvikelse mellan kontrakt med olika startår. De skulle kunna bero på förändringar i regelverk och arbetssätt mellan åren, men även på andra faktorer som inte har berörts i den 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Kunskap om vägarnas status och uppföljning av genomfört arbete har granskat om utgår från tillräcklig kunskap om vägarnas status och behov när uppskattade mängder tas fram till förfrågningsunderlag och om följer upp genomförda arbeten på ett effektivt sätt. har utifrån de övergripande bedömningsgrunderna i avsnitt 1.5 gjort en bedömning av vilka krav som bör ställas på den granskade verksamheten. behöver ha rutiner för att säkerställa att rätt information tas fram för att få fram goda uppskattningar av mängder inför en upphandling. Det inkluderar ändamålsenliga IT-system med tillräckligt uppdaterad information samt resurser och rutiner för att ta fram den ytterligare information som behövs, men som inte finns i systemen. behöver även säkerställa att den som ansvarar för varje driftområde verkligen genomför den informationsinsamling och analys som krävs. Det arbete som genomförts inom kontrakten behöver följas upp och dokumenteras på ett sätt som möjliggör effektivisering av verksamheten och ger god kontroll över kostnaderna. Allt detta behöver fungera väl för att kostnadsöverskridanden i slutänden ska minimeras och för att marknaden ska fungera med god konkurrens. 3.2 organisation för basunderhåll väg underhållsorganisation är indelad i fem geografiska distrikt och 109 underhållsområden som vardera omfattar mellan 12 och statlig väg.21 Basunderhållet för dessa upphandlas som objektsspecifika avtal. Underhållsdistrikten ansvarar för genomförande av drift- och underhållsåtgärder, planering och optimering av arbetet samt samordning inom det geografiska området.22 För varje driftområde finns en projektledare som har ett brett operativt ansvar när ett kontrakt upphandlas, förvaltas och följs upp. En nationell samordnare från den centrala organisationen är placerad i varje underhållsdistrikt. De stödjer projektledarna, samordnar arbetet mellan distriktets olika underhållsområden och fungerar som en länk mellan regional nivå och centrala funktioner. 21Trafikverket, Underhållsplan 2018–2021, 2018, s. 27. 22Trafikverket, Arbetsordning VO Underhåll, TDOK 2011:360, s. 10. R I K S R E V I S I O N E N D R I F T O C H U N D E R H Å L L A V S T A T L I G A V Ä G A R – B E T Y D L I G T D Y R A R E Ä N A V T A L A T På central nivå inom underhållsorganisationen finns avdelningen Vägsystem, som ansvarar för planering på nationell nivå och strategier för hur väganläggningen ska underhållas. En viktig del handlar om att tillhandahålla uppdaterade mallar och riktlinjer som styr hur arbetet ska bedrivas. Avdelningen Vägsystem genomför analyser av de utmaningar som finns i verksamheten och identifierar behov av utveckling.23 Avdelningen Inköp och logistik har ansvar för upphandlingsrelaterade frågor inom hela verksamhet. I praktiken hanteras analyser och utvecklingsarbete för baskontrakt väg till stor del i regi av den så kallade förvaltningsgruppen. Den finns inom avdelningen Vägsystem men även representanter för andra delar av organisationen och för de geografiska distrikten medverkar.24 3.3 Kunskap om vägarnas status och behov Baskontrakten för vägunderhåll utmärker sig bland annat genom att de inkluderar många olika typer av arbetsmoment, som i olika stor utsträckning är svåra att uppskatta framtida behov av. Det är avgörande att lyckas väl med det här arbetet inför varje upphandling så att kontraktet i så stor utsträckning som möjligt motsvarar vad som faktiskt kommer att behövas, eftersom tillkommande arbete riskerar att bli dyrare än sådant som ingår i kontraktet. För detta krävs en omfattande kunskap om vägarna i det aktuella området. Enligt den senaste innehåller ett basunderhållskontrakt ungefär 200 prissatta konton som motsvarar de olika typer av åtgärder som kan ingå. Uppskattningar av arbetsmängder inför en upphandling genomförs utifrån nationella riktlinjer som i viss mån anpassas till lokala omständigheter. Kontrakten reglerar bland annat vilken standard som vägarna ska hålla, när snöröjning och halkbekämpning ska ske och hur ofta vägarna ska inspekteras.25 3.3.1 Uppskattade mängder baseras på tidigare erfarenheter Till stor del baseras den mängdförteckning som tas fram inför en upphandling på den kunskap som projektledaren byggt upp om historiska erfarenheter av vad som avropades inom det föregående kontraktet för samma område. För flertalet konton styrs mängderna av hur området är beskaffat genom nationellt framtagna mallar. Mängden som ingår i ett konto kan utgöras av antal kilometer väg av en viss typ eller antal objekt av en viss typ som ska inventeras och underhållas enligt 23Trafikverket, Arbetsordning VO Underhåll, TDOK 2011:360, s. 14. 24Förutom centralt placerade planerare och analytiker på ingår nationella samordnare som representerar de olika distrikten samt representanter för Inköp och logistik och IT-system. 25Trafikverket, Underhållsplan 2018–2021, 2018, s. 27. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N standardbeskrivningen för basunderhåll väg. Vad som krävs då är en korrekt beskrivning av vad som ingår i området, medan mer specifika uppgifter om markförhållanden och underhållsstatus inte vägs in.26 För en mindre andel konton gäller att standardbeskrivningen inte styr exakt vilken nivå på underhållet som ska eftersträvas. Förvaltningsgruppen har arbetat fram en mall med nyckeltal som inte får överstigas på projektledarens initiativ för de konton där någon typ av bedömning ligger till grund för mängduppskattningen. Nyckeltalsmallen används från och med kontrakt som startade . Informationen som ligger till grund för nyckeltalen kommer från tidigare anbud, projektledarens erfarenhet, förvaltningsgruppens erfarenhet och andra källor. Syftet med nyckeltalen är att främja ett enhetligt arbetssätt samt att förhindra att konton sväller i olika distrikt.27 Enligt en nationell samordnare förekom i vissa fall tidigare att projektledare hade angett större mängder än vad som behövs för till exempel grusning och dikesrensning för att få en buffert som sedan kunde användas till andra konton. Anbudsgivare kunde då identifiera sådana konton med överskattade mängder och utnyttja det strategiskt i prissättningen.28 Kvalitetssäkring av mängder genomförs i dialog mellan nationell samordnare och projektledare för de företeelser där det bedöms vara motiverat. Projektledaren ansvarar för leverans av den färdiga handlingen. gör inte en översyn av hela området inför att ett nytt baskontrakt ska upphandlas. Mängder som styrs av områdets konstanta egenskaper uppdateras endast när ett sådant behov identifieras. Behov av uppdatering kan följa av att erfarenhet visar andra värden eller att det var länge sedan sist för just den posten.29 I praktiken är det ganska få konton där bedömer att nya mätningar och inventeringar behövs. Mängder i tidigare kontrakt stäms även av mot uppgifter i den nationella vägdatabasen (). Vinterunderhållet är det vanligaste exemplet som projektledare lyfter fram där det är svårt att uppskatta behovet i delar av kontrakten.30 Uppskattning av kommande vinterunderhåll görs enligt separata metoder.