prop · H703141 · 2020-03-31 00:00:00 — Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och rekommendationer i rapporten – valhemlighet, träffsäkerhet och godtagbar tid (RiR 2019:35). övergripande slutsats är att regeringens och de statliga valmyndigheternas arbete med att genomföra val i huvudsak är ändamålsenligt utformat som det finns utrymme för förbättringar i syfte att öka ändamålsenligheten i arbetet. menar att arbetet skulle underlättas genom ökad samverkan mellan valmyndigheterna på central, regional och lokal nivå. Vidare menar att ett antal problem som iakttagits i granskningen sannolikt skulle kunna undvikas genom ett annat system för valsedlar. lyfter också frågan om att öka andelen förtidsröster som räknas i vallokalerna på valnatten i syfte att förbättra träffsäkerheten i de preliminära valresultaten. Regeringen välkomnar granskning och instämmer delvis i rekommendationerna som syftar till att underlätta det lokala arbetet med att genomföra val. Regeringen anser dock inte att det finns tillräckliga skäl för att ta initiativ till en bredare översyn av valsedelsystemet. Däremot anser regeringen att det finns anledning att utreda behovet av mindre förändringar inom ramen för det nuvarande systemet och har därför beslutat att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att utreda delar av valsystemet. Regeringen bedömer att det inte finns skäl att öka andelen förtidsröster som hanteras i vallokalerna. 2019/20:141 I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Skyddet av valhemligheten................................................ Träffsäkerheten i valresultaten .......................................... Tiden för de slutliga valresultaten ..................................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av valhemlighet, träffsäkerhet och godtagbar tid ................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ Ärendet och dess beredning valmyndigheternas arbete med att genomföra val. granskningen har redovisats i rapporten – valhemlighet, träffsäkerhet och godtagbar tid (RiR 2019:35), se bilagan. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer till regeringen som har redovisat i sin rapport. övergripande bedömning är att regeringens och de statliga valmyndigheternas arbete med att genomföra val i huvudsak är ändamålsenligt utformat men att det finns utrymme för förbättringar i syfte att öka ändamålsenligheten i arbetet. Granskningen har bl.a. genomförts med hjälp av en väljarundersökning och platsbesök i vallokaler i samband med valet till 2019 samt enkätsvar från kontaktpersoner vid kommuner och länsstyrelser. Utifrån såväl resultaten från väljarundersökningen som kommunernas enkätsvar är slutsats att valhemligheten är ändamålsenligt skyddad i vallokalerna. Detta särskilt efter att den nya ordningen med avskärmningar av valsedlarna infördes (jfr 8 kap. 2 § vallagen [2015:837]). Syftet med bestämmelsen var att ytterligare stärka skyddet av valhemligheten genom att skydda väljare från insyn när de plockar valsedlar som röstmottagarna ges rimliga förutsättningar att upprätthålla ordningen bland valsedlarna och hålla uppsikt över väljarnas sätt att agera i anslutning till valsedelstället. Olika typer av avskärmningar tycks utifrån väljarnas perspektiv ha fungerat olika bra beroende på vilken utformning som valts av de lokala valnämnderna. lyfter också fram en del problem som framförts av kommunerna med anledning av de nya avskärmningarna. Bland annat förekom att väljare gjorde i ordning sina röster vid de avskärmade valsedelställen i stället för bakom valskärmarna. Det förekom även att väljare dröjde sig kvar länge vid valsedelställen, vilket orsakade köbildning. Avskärmningarna försvårade också röstmottagarnas arbete med att ha uppsyn över valsedelställen och förhindra sabotage bland valsedlarna. Enligt tyder resultatet av undersökningen på att det finns en överhängande risk för att köerna kan bli långa och mer vanligt förekommande i kommande val till , kommunfullmäktige och regionfullmäktige då antalet väljare och valsedlar förväntas vara större än vid valet till . bedömning är att kommunernas arbete med att skydda Skr. 2019/20:141 valhemligheten i vallokalen skulle underlättas om samverkan mellan de lokala valnämnderna utvecklades. Ett alternativ skulle kunna vara att ge möjlighet att föreskriva hur vallagens bestämmelser bör tolkas och genomföras. Vidare menar att ett antal av de problem som iakttagits i vallokalerna sannolikt skulle kunna undvikas genom ett annat system för valsedlar. Problemen med köer, svårigheter att hålla ordning bland valsedlar och förhindra sabotage kan enligt mer eller mindre direkt kopplas till vårt nuvarande valsedelsystem. Med ett annat valsedelsystem som kräver färre valsedlar skulle avskärmningar av valsedelställ sannolikt inte behövas. har dock inte analyserat det i sin helhet. För att avgöra hur ett alternativt valsedelsystem skulle kunna utformas och analysera konsekvenserna av en sådan förändring fullt ut skulle frågan enligt behöva utredas vidare. slutsats är att de preliminära valresultaten från rösträkningen i vallokalerna är tillräckligt träffsäkra i förhållande till det slutliga valresultatet. konstaterar att det finns en inbyggd målkonflikt mellan målet om högt valdeltagande och träffsäkerheten i valresultatet på valnatten. I syfte att maximera dessa värden finns det enligt behov av att ta ställning till hur träffsäkerheten kan förbättras utan att väljares möjligheter att utnyttja sin rösträtt begränsas. De iakttagelser som gjort visar bl.a. att det finns skillnader mellan kommuner i fråga om i vilken omfattning de väljer att överlämna förtidsröster till vallokalerna för en preliminär rösträkning där. En förbättrad distribution av valsedlar mellan och inom kommunerna skulle t.ex. kunna innebära att fler röster räknas på valnatten utan att väljarnas möjlighet att utnyttja sin rösträtt begränsas. Förutom att det sammantagna preliminära valresultatet skiljer sig från det slutliga valresultatet visar granskningen också att det finns en svag trend mot ett mindre träffsäkert sammantaget preliminärt valresultat. Det gäller i valen till kommunfullmäktige och regionfullmäktige. Enligt beror det dels på att kommunerna och länsstyrelserna gör olika bedömningar av valsedlarnas giltighet, dels på vilka partier som särredovisas som s.k. rapportpartier i den preliminära rösträkningen. Ett sätt att förbättra träffsäkerheten skulle kunna vara att se över urvalet av rapportpartier, t.ex. genom att utöka antalet partier som särredovisas under de preliminära rösträkningarna. påpekar att det dock måste vägas mot att det kan leda till att det tar att genomföra den preliminära rösträkningen. rekommenderar mot den angivna bakgrunden att regeringen tar ställning till om det är önskvärt att öka andelen förtidsröster som räknas på valnatten. 2019/20:141 2.3 Tiden för de slutliga valresultaten slutsats är att de slutliga valresultaten blir klara i godtagbar tid. anger dock att granskningen visat att det tar allt för länsstyrelserna att genomföra arbetet med den slutliga rösträkningen och mandatfördelningen. understryker vikten av att arbetet hos länsstyrelserna kan pågå utan större problem eller avbrott. konstaterar också att de flesta länsstyrelserna bedriver uppföljningsarbete i syfte att förkorta tiden för att genomföra den slutliga rösträkningen. Den huvudsakliga förklaringen till att det tar att slutföra och sammanställa det slutliga valresultatet beror enligt på hanteringen av valsedlar som tillhör en annan valkrets än den som den var tryckt för, s.k. stänklistor, som innebär ett tidskrävande arbete. har lämnat följande rekommendationer till regeringen. •Ge i uppdrag att bereda möjlighet för samverkan mellan , länsstyrelserna och de kommunala valnämnderna. •Se över roll och ansvar. Översynen bör innefatta frågan om ska ges möjlighet att meddela riktlinjer till länsstyrelser och kommunala valnämnder. •Ta ställning till om det är önskvärt att öka andelen förtidsröster som räknas på valnatten. •Ta initiativ till en bredare översyn av valsedelssystemet i syfte att avgöra hur ett alternativt valsedelssystem skulle kunna utformas inför kommande val i . 3 Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning och instämmer i den övergripande bedömningen att de statliga myndigheternas arbete med att genomföra val i huvudsak är ändamålsenligt utformat. i detta sammanhang också att det är samlade bild från de allmänna valen 2018 och valet till 2019 att dessa har kunnat genomföras på ett korrekt, effektivt och rättssäkert sätt (rapporter, Erfarenheter från valen 2018 s. 4, dnr Ju2019/00547/L6 och Erfarenheter från Europaparlamentsvalet s. 4, dnr Ju2019/03145/L6). Enligt regeringen får det betraktas som ett mycket gott betyg för valadministrationen, inte minst med tanke på vilket omfattande arbete som krävs av alla aktörer för att genomföra så att det finns utrymme för förbättringar i arbetet. När det gäller granskningen av valhemligheten är det av stort värde att genomförde undersökningar med väljare i samband med valet till 2019, då den nya regleringen med krav på avskärmning av den plats där valsedlarna läggs ut tillämpades . Regeringen instämmer i bedömning att reformen med avskärmningar av valsedelställen innebär att valhemligheten nu skyddas bättre . Som pekar på finns anledning att vara uppmärksam på att genomströmningen av väljare med stor säkerhet kommer att bli betydligt större i de kommande allmänna valen och därmed även ställa större krav på valadministrationen för att undvika köbildning som kan påverka väljarnas deltagande i valen. Det finns därför anledning att understryka vikten av att valadministrationen på lokal nivå noga planerar för detta i kommande val. Regeringen delar inte uppfattning att det finns tillräckliga skäl för att ta initiativ till att göra en bred översyn av valsedelsystemet för att bedöma hur ett alternativt valsedelsystem skulle kunna utformas . Det svenska valsystemet bygger på långvariga traditioner. Det är ett system som väljarna och de politiska partierna känner igen, vilket är viktigt att värna. Det har anpassats bl.a. till de behov som finns för att tillgodose partiernas önskemål om att kunna göra det tydligt för väljare vilka kandidater som ställer upp i valet, för att ge utrymme att utforma olika listtyper för olika väljargrupper och för att kunna göra personvalet mera tillgängligt och jämlikt för alla kandidater och väljare. Formerna för hur valet med olika valsedlar går till påverkar också bl.a. i vilken ordning ersättare utses efter en avgången ledamot, s.k. listtrohet. Det finns vidare en långvarig tradition av att inte göra några betydande förändringar av valsystemet utan en bred parlamentarisk förankring. Regeringen ifrågasätter inte att utformningen av regleringen om valsedlar har en inverkan på förutsättningarna i arbetet med att säkerställa valhemligheten men är inte beredd att ta initiativ till en sådan betydande förändring av systemet. Det finns däremot anledning att utreda behovet av mindre förändringar inom ramen för det nuvarande systemet i syfte att säkerställa bättre villkor för att effektivt kunna motverka risken för manipulationer i val (se vidare avsnitt 4). När det gäller granskningen av de preliminära valresultatens träffsäkerhet instämmer regeringen i övergripande bedömning att de är rimligt träffsäkra i förhållande till det slutliga valresultatet. Som framhåller avser kravet på tillförlitlighet i valresultatet i första hand det slutliga valresultatet, och då i betydelsen att rösträkningen ska ha skett på ett så betryggande sätt att resultatet går att lita på. För väljarnas förtroende för valförfarandet och med beaktande av den betydelse som valresultatet har för det arbete som tar vid efter valet för att forma en regering eller politiska koalitioner i de beslutande församlingarna är det av stor vikt att det preliminära resultat som presenteras på valnatten inte förändras i alltför hög grad. Även om granskning visat att de preliminära valresultaten blivit något osäkrare, anser regeringen i likhet med att utvecklingen inte är alarmerande i detta hänseende. Som framhåller skulle en ökning av andelen förtidsröster som behöver hanteras i vallokalerna innebära ett ökat tryck på röstmottagarna i valdistrikten som redan är stort. En ökning av andelen förtidsröster som hanteras i 2019/20:141 vallokalerna skulle kunna leda till att det tar att genomföra rösträkningen i dessa eller att betydande resurser skulle behöva tillföras för att klara det ökade trycket med bibehållen säkerhet. I detta sammanhang bör det även beaktas att reformer genomförts som ställer ökade krav på röstmottagarna i fråga om att säkerställa ordningen och motverka risken för manipulationer i anslutning till de avskärmade valsedelställen. Mot den bakgrunden, och med beaktande av att säkerheten vid rösträkningen i vallokalerna alltid måste sättas i det främsta rummet, är det enligt regeringen inte motiverat att höja ambitionsnivån i fråga om hur stor andel av förtidsrösterna som bör räknas i vallokalerna. Regeringen instämmer slutligen i bedömning att de statliga myndigheternas arbete med genomförande av val innebär att de slutliga valresultaten blir klara i godtagbar tid. Inte heller regeringen ser någon större risk för att tidsgränserna för när valresultaten senast behöver vara klara ska överskridas. Som framhåller är det dock viktigt att arbetet hos länsstyrelserna kan pågå utan större problem eller avbrott. Det är därför positivt att de flesta länsstyrelserna enligt granskningen bedriver ett uppföljningsarbete som bl.a. innefattar åtgärder för att förkorta tiden det tar för att genomföra den slutliga sammanräkningen. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Valens demokratiska legitimitet bygger i hög grad på väljarnas och partiernas tillit till valsystemets förmåga att säkerställa säkra och korrekta valresultat. Legitimiteten är också till stor del beroende av valsystemets förmåga att tillgodose jämbördiga villkor för att olika väljargrupper ska kunna utnyttja sin rösträtt och skapa förutsättningar för ett högt valdeltagande. Regeringen bevakar kontinuerligt dessa frågor för att värna demokratins villkor. I det syftet har regeringen beslutat att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att göra en översyn av och överväga förändringar i delar av valsystemet (dir. 2020:30). Syftet är bl.a. att stärka valsystemets skydd mot manipulationer. De erfarenheter som har redovisats i rapporter av bl.a. och efter varje val samt granskning har utgjort viktiga underlag i arbetet med att utforma utredningens uppdrag. I uppdraget till kommittén ingår att utvärdera reformen med avskärmningar av valsedelställ i syfte att säkerställa valadministrationens förmåga att motverka sabotage och manipulation av valsedlar efter införandet av kravet på avskärmningar. Det är viktigt att röstmottagarna ges rimliga förutsättningar att upprätthålla ordningen bland valsedlarna och hålla uppsikt över väljarnas sätt att agera i anslutning till valsedelstället. Kommittén ska därför analysera behovet av säkerhetsstärkande åtgärder för att ytterligare minska riskerna för manipulationer av val. Kommittén kan också se över bl.a. frågor om behovet av verkställighetsföreskrifter i syfte att öka enhetligheten i hanteringen av frågorna i landet som helhet. Regeringens uppdrag till kommittén ligger därmed i linje med rekommendationer om ökad samverkan i valadministrationen och om möjligheter att meddela föreskrifter som är bindande för den övriga valadministrationen. Kommittén ska presentera sina förslag . Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. – valhemlighet, träffsäkerhet och godtagbar tid är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-544-2 rir 2019:35 omslagets originalfoto: collection tryck: interntryckeri, 2019 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2019 - 11 - 19 D N R : 3 . 1 - 2019 - 0127 R I R 2 0 1 9 : 3 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: –valhemlighet, träffsäkerhet och godtagbar tid har granskat om regeringens och de statliga valmyndigheternas arbete med att genomföra val är ändamålsenligt utformat. Granskningen har fokus på tre aspekter av valförfarandet, nämligen valhemligheten, träffsäkerheten i de preliminära valresultaten och tiden det tar att genomföra sammanräkningen. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och valmyndigheterna. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Valsystemet och dess organisering Röstning före och under valdagen Preliminärt och slutligt valresultat Är valhemligheten ändamålsenligt skyddad? Skyddet av valhemligheten i vallokalerna Risker med avskärmning av valsedlar Om bedömningen av skyddet av valhemligheten Valhemligheten skyddas väl, särskilt med avskärmningarna Avskärmningarna medför svårigheter för röstmottagarna Är valresultaten träffsäkra i tillräcklig omfattning? Krav på tillförlitliga och träffsäkra valresultat mellan högt valdeltagande och träffsäkerhet Om bedömningen av träffsäkerheten Undersökning av de preliminära valresultatens träffsäkerhet Mandatförändringar under rösträkningen i valen 2010–2018 Blir de slutliga valresultaten klara i godtagbar tid? Vad innebär godtagbar tid? Om bedömningen av godtagbar tid Tid för slutliga sammanräkning R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D Metod för datainsamling och analys Exkluderade val i undersökningen av mandatförändringar Exkluderade val i undersökningen av tid R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat regeringens och de statliga valmyndigheternas arbete med att genomföra val. Granskningen har fokuserat på tre väsentliga aspekter av valförfarandet, nämligen skyddet av valhemligheten, träffsäkerheten i de preliminära valresultaten och tiden det tar att genomföra sammanräkningen. Den övergripande slutsatsen är att arbetet i huvudsak är ändamålsenligt utformat, men att det finns utrymme för förbättringar i syfte att öka ändamålsenligheten i arbetet med att genomföra val. Valhemligheten skyddas enligt väljarna väl i vallokalerna, särskilt med den nya avskärmningen av valsedlarna. orsakar avskärmningarna en rad problem i vallokalerna med betydande risker för valdeltagandet framöver. bedömer att de preliminära valresultaten är rimligt träffsäkra i förhållande till det slutliga valresultatet. finns det utrymme att ytterligare öka träffsäkerheten i dessa. Skillnaden mellan de preliminära och de slutliga valresultaten har ökat i de senaste valen. Utvecklingen går därmed åt motsatt håll jämfört med lagstiftarens intention, men enligt vår bedömning inte i någon alarmerande takt. Granskningen visar också att valresultaten blir klara inom de tidsgränser som bedömt rimliga. Länsstyrelsernas arbete med att slutligt räkna rösterna och protokollföra resultatet tar emellertid allt . Vår bedömning är att trenden är så pass svag att den inte medför någon större risk för att tidsgränserna för när valresultaten behöver vara klara skulle överträdas. Många av de problem som iakttagits i samband med granskningen kan kopplas till det svenska systemet för valsedlar. Trots att valsedelssystemet inte varit fokus för granskningen har gjort flera iakttagelser om det. Mot bakgrund av de iakttagelser som har gjort i granskningen rekommenderar vi regeringen följande: •Ge i uppdrag att bereda möjlighet för samverkan mellan , länsstyrelserna och de kommunala valnämnderna. •Se över roll och ansvar. Översynen bör innefatta frågan om ska ges möjlighet att meddela riktlinjer till länsstyrelser och kommunala valnämnder. •Ta ställning till huruvida det är önskvärt att öka andelen förtidsröster som räknas på valnatten. •Ta initiativ till en bred översyn av valsedelssystemet i syfte att avgöra hur ett alternativt valsedelssystem skulle kunna utformas inför kommande val i . R I K S R E V I S I O N E N V A L F Ö R F A R A N D E T – V A L H E M L I G H E T , T R Ä F F S Ä K E R H E T O C H G O D T A G B A R T I D För att demokratin ska fungera tillfredsställande är ett väl avvägt och i praktiken välfungerande valsystem av fundamental betydelse. Det svenska valsystemet står sig väl i internationella jämförelser, men brister av olika slag har också uppmärksammats. Bland annat har fått kritik av internationella för bristande skydd av valhemligheten i samband med att väljare plockar valsedlar inför röstning. kom ett nytt regelverk om avskärmning av valsedlarna på plats och det är mot bakgrund av tidigare uppmärksammade problem angeläget att granska hur detta har implementerats. Det har också uppmärksammats att mandatfördelningen har justerats tämligen mycket i samband med fastställandet av det slutliga valresultatet. Den övergripande granskningsfrågan är om regeringens och de statliga valmyndigheternas arbete med att genomföra val är ändamålsenligt utformat. Granskningen har fokus på tre väsentliga aspekter av valförfarandet, nämligen skyddet av valhemligheten, träffsäkerheten i de preliminära valresultaten och tiden det tar att genomföra sammanräkningen. Granskningsfrågorna är följande: •Är valhemligheten i vallokalerna ändamålsenligt skyddad mot bakgrund av bestämmelsen om avskärmning av valsedlar? •Är de preliminära valresultaten träffsäkra i tillräcklig omfattning? •Blir valresultaten klara i godtagbar tid? Valhemligheten bättre skyddad men oro finns inför kommande val finns en bestämmelse i vallagen om att platsen där valsedlarna läggs ut ska vara avskärmad. Bestämmelsen syftar till att ytterligare stärka skyddet av valhemligheten och ge rimliga förutsättningar för röstmottagarna att upprätthålla ordningen bland valsedlarna, och att hålla uppsikt över väljarnas sätt att agera i anslutning till valsedelstället. Den nya bestämmelsen innebar att kommunerna tog fram olika lösningar för avskärmning av valsedlarna. Vid EU-valet undersökte hur väljarna upplevde att valhemligheten upprätthölls i två kommuner som valt olika lösningar för att hantera avskärmningen, och . Jämfört med tidigare val där avskärmning av valsedlarna vid valsedelställen saknats upplever väljarna nu att valhemligheten skyddas bättre. Känslan av avskildhet var starkare i där väljaren gick in i ett avskärmat bås än i där avskärmningen av valsedlar utgjordes av en wellpapplåda med insynsskydd på tre sidor. Granskningen visar att avskärmningarna försvårade röstmottagarnas arbete med att ha uppsyn över valsedlarna och förhindra sabotage av olika slag. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N