prop · H80343 · 2020-10-28 00:00:00 — Detsamma ska gälla den som i enskild verksamhet utför eller har utfört laboratorieanalyser, laboratorietester eller laboratoriediagnostik på prover som tas vid offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Det ska införas en upplysning om att offentlighets- och sekretesslagen tillämpas i det allmännas verksamhet. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte över förslaget när det gäller denna lag. Se allmänna synpunkter i avsnitt 6.6. Skälen för regeringens förslag: Som det har redogjorts för i avsnitt 6.6 finns det bestämmelser om tystnadsplikt i den nya kontrollförordningen för den som utför offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (artikel 8). För kontrollmyndigheter i det allmännas verksamhet görs i det avsnittet bedömningen att befintliga sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) samt offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) tillgodoser kraven i den nya kontrollförordningen. Tystnads- plikten enligt artikel 8 ska emellertid även tillämpas på organ med delege- rade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter samt på officiella laboratorier. Offentlighets- och sekretesslagstiftningen är, med vissa undantag som inte är aktuella här, inte tillämplig utanför den offentliga sektorn. För att ska uppfylla den nya kontrollförord- ningens krav måste det därför i lagen om kontroll av ekologisk produktion införas en bestämmelse om tystnadsplikt för dessa organ, fysiska personer och officiella laboratorier. Som det har redogjorts för närmare i avsnitt 14.3bedöms bestämmelserna i den nya kontrollförordningen om skyldigheter respektive befogenheter samt villkor i övrigt för organ med delegerade uppgifter gälla även för sådana kontrollorgan som avses i förordning (EG) nr 834/2007, under förutsättning att det inte finns några andra särskilda bestämmelser i denna EU-förordning. I avsnitt 6.6 redovisas de närmare övervägandena om innehållet i bestämmelsen om tystnadsplikt. Bestämmelsen har utformats efter synpunkter från Lagrådet. Regeringens förslag: Kontrollmyndigheterna ska ha ett ändamålsen- ligt rapporteringssystem för den som vill anmäla misstänkta överträdel- ser av den nya kontrollförordningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: påtalar att det i den nya kontroll- krav på att behöriga myndigheter ska ha omfattas av kravet eftersom verket inte utgör en behörig myndighet enligt förordningen om ekologisk produktion. I förslaget till ändring i lagen anges dock att en kontrollmyndighet (inte behörig myndighet) ska ha ett ändamålsenligt rapporteringssystem för den som vill anmäla misstänkta överträdelser av den nya kontrollförordningen, vilket medför att Konsu- mentverket ändå kommer att omfattas. Inga motiv framgår i promemorian till varför ska omfattas av kravet och konsekvenserna har inte heller berörts. avstyrker därför förslaget i den delen. Inga andra remissinstanser lämnar synpunkter på förslaget när det gäller denna lag. Se allmänna synpunkter i avsnitt 6.8. Skälen för regeringens förslag: Som det har redogjorts för i avsnitt 6.8 ska medlemsstaterna säkerställa att behöriga myndigheter har verknings- fulla mekanismer för att möjliggöra rapportering av faktiska eller potenti- ella överträdelser av förordningen, s.k. visselblåsning. Dessa mekanismer ska omfatta bl.a. förfaranden för mottagande av rapporter om överträdelser och uppföljning av dem (artikel 140 i den nya kontrollförordningen). I fråga om statliga kontrollmyndigheter kan skyldigheten att ha ända- målsenliga rapporteringssystem för överträdelser av den nya kontrollför- ordningen regleras på förordningsnivå med stöd av restkompetensen i 8 kap. 7 § regeringsformen. Regeringen anser i likhet med promemorian att även bestämmelser om hur rapporteringssystemet ska se ut och hur myndigheterna ska hantera inkomna anmälningar lämpligast införs på förordningsnivå. På området ekologisk produktion är dock även kommuner utsedda som kontrollmyndigheter. Det behövs därför, med hänsyn till 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen, en bestämmelse i lagen om kontroll av ekologisk produktion om att kontrollmyndigheterna ska tillhandahålla ett ändamålsenligt rapporteringssystem för den som vill anmäla misstänkta överträdelser av den nya kontrollförordningen. Om det system som används innebär en behandling av personuppgifter enligt EU:s nya dataskyddsförordning och dataskyddslagen, måste systemet uppfylla och användas i enlighet med de krav som följer av dessa regelverk. anser att myndigheten inte bör omfattas av kravet på att ha ett ändamålsenligt rapporteringssystem. Enligt den nya kontrollför- ordningen gäller kravet på rapporteringssystem behöriga myndigheter. Behörig myndighet är enligt artikel 3.3 i kontrollförordningen varje myndighet som tilldelats ansvar för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Enligt 5 § i förordningen (2013:1059) om kontroll av ekolo- gisk produktion ska utöva sådan kontroll som avses i 2 § lagen om kontroll av ekologisk produktion i fråga om marknadsföring. har således tilldelats ansvar för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet och omfattas därför av kontrollförordningens krav på att ha ett ändamålsenligt rapporteringssystem. Av avsnitt 6.8.4 framgår att regeringen bedömer att det inte behövs några ytterligare bestämmelser om behandling av personuppgifter på lagnivå. 14.12Vem som får överklaga ett beslut av ett kontrollorgan Regeringens förslag: Bestämmelsen i förvaltningslagen om vem som får överklaga ett beslut ska gälla för beslut som fattas av ett kontrollor- gan. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Livsmedelsföretagen ser positivt på att det i lagen förtydligas vem som får överklaga ett beslut av ett kontrollorgan. anser att det bör införas en bestämmelse i lagen om kontroll av ekologisk produktion om vem som är part när beslut som fattats av kontrollorgan överklagas. Verket anser att det kontrollorgan som beslutat i frågan även bör vara part. Inga andra remissinstanser lämnar synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt 28 § lagen om kontroll av eko- logisk produktion får beslut av kontrollorgan överklagas till i det län där organet har sitt säte. beslut får enligt 30 § över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. I lagen är det inte reglerat vem som får överklaga ett beslut av ett kontrollorgan. Enligt förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår om det har gått honom eller henne emot (42 §). Detsamma bör gälla för beslut som fattats av ett kontrollorgan. Förvaltningslagen gäller dock endast för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna och handläggning av förvalt- ningsärenden hos domstolarna och inte för kontrollorgan. Bestämmelsen om överklagande av kontrollorgans beslut bör därför kompletteras med en hänvisning till 42 § förvaltningslagen. anser att det även bör införas en bestämmelse som anger att det kontrollorgan som har beslutat i ett ärende ska vara den enskildes motpart. Det finns inte några bestämmelser i lagen om kontroll av ekologisk produktion som reglerar vem som ska vara den enskildes motpart vid överklagande av ett kontrollorgans beslut. I prome- lämnas inte heller något förslag när det gäller den frågan. Det sak- nas därmed beredningsunderlag för att i detta lagstiftningsärende överväga vem som bör föra det allmännas talan i domstol. 14.13Ändring med anledning av förbudet mot dubbelprövning Regeringens förslag: Det ska inte få beslutas om sanktionsavgift för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande om vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte om denna fråga. Skälen för regeringens förslag: I 19 och 20 §§ lagen om ekologisk produktion finns bestämmelser om sanktionsavgifter för vissa överträdel- ser. får också förelägganden eller förbud enligt lagen eller enligt de EU-förordningar som anges i 1 § förenas med vite, se 12 §. I 21 § regleras förhållandet mellan sanktionsavgift och vite genom att Prop. 2020/21:43 det anges att sanktionsavgift inte får beslutas för en gärning som omfattas av ett vitesföreläggande. I artikel 4 i sjunde tilläggsprotokoll regleras rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger (ne bis in idem). Denna rättighet brukar också kallas dubbelprövningsförbudet. Enligt tolkning av artikeln kan förbudet mot dubbel lagföring vara tillämpligt även när åtgärder eller sanktioner inte betecknas som straff i den nationella rätten, såsom exempelvis administrativa sanktioner och viten. Dubbelprövningsförbudet hindrar inte bara ett andra straff (dvs. ett nytt straff vid ett annat tillfälle än det första) utan även en andra prövning av samma gärning. har i ett mål som gällde parallella förfaranden funnit att en kränkning av dubbelprövningsförbudet hade ägt rum, då den andra processen inte avslutades när det första avgörandet blev slutligt (Muslija mot , no. 32042/11, ). Liknande resonemang fördes i dom i målen Grande and Others v. (nos. 18640/10, 18647/10, 18663/10 och 18698/10, ), Glantz mot och mot (no. 37394/11 respektive 11828/11, ). Enligt ett avgörande från är det inte enbart ett slutligt avgörande som utgör ett hinder mot ett andra förfarande. Även en pågående prövning är ett sådant hinder (NJA 2013 s. 502). Det innebär att det som avgör när ett hinder mot ett andra förfarande för samma gärning eller överträdelse uppkommer får anses vara den tidpunkt när det inleds en domstolsprocess om utdömande av vite. Regeringen anser i likhet med promemorian att detta bör komma till uttryck i lagen om kontroll av ekologisk produktion. Exempel på sådana regleringar finns i livsmedelslagen och lagen om foder och animaliska biprodukter. Bestämmelsen i 21 § bör utformas på motsva- rande sätt. 15.1Ord och uttryck i lagen Regeringens förslag: Uttrycket offentlig kontroll ska i lagen betyda dels offentlig kontroll enligt den nya kontrollförordningen, dels kontroll i övrigt av att djurskyddslagen och föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen följs. Uttrycket annan offentlig verksamhet ska betyda dels annan offentlig verksamhet enligt den nya kontrollförordningen, dels sådan offentlig verksamhet som i övrigt utförs med stöd av lagen eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Ordet kontrollorgan ska i berörda bestämmelser i lagen ersättas med ”ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter”. Uttrycket organ med delegerade uppgifter ska ha samma betydelse som i den nya kontrollförordningen. 2020/21:43 Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: () påpekar att den nya djurskyddslagen är tillämplig även på andra djur än sådana som omfattas av den nya kontrollförordningen, t.ex. sällskapsdjur och försöks- djur. Därför anser SLU att lagstiftningen gällande kontrollen även ska gälla dessa djur. Se också allmänna synpunkter i avsnitt 6.1 och 6.2. Skälen för regeringens förslag Offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet Det unionsrättsliga uttrycket offentlig kontroll används i djurskyddslagen för att beteckna myndigheternas kontroll enligt lagen och . Lagen innehåller inte någon hänvisning till den definition som fanns i den tidigare kontrollförordningen. Uttrycket offentlig kontroll används även i den nya kontrollförord- ningen. I förordningen införs därutöver det nya uttrycket annan offentlig verksamhet för sådan offentlig verksamhet som inte är offentlig kontroll. I avsnitt 6.2 redogörs närmare för innebörden av de båda uttrycken. I det avsnittet görs vidare bedömningen att även uttrycket annan offentlig verk- samhet bör användas i de lagar som berörs av den nya kontrollförord- ningen, bl.a. i djurskyddslagen. Som framgår av avsnitt 6.2 definieras uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i den nya kontrollförordningen. Offentlig kontroll omfattar kontroll som utförs för att verifiera efterlevnaden av bestämmelser oavsett om de har fastställts på unionsnivå eller av medlems- staterna för tillämpning av unionslagstiftningen. Samma begränsning till unionslagstiftningen finns när det gäller definitionen av annan offentlig verksamhet. Kontrollbestämmelserna avseende djurskydd i den nya kontrollförord- ningen omfattar kontroll av animalieproduktionens djur och transport av levande ryggradsdjur som har samband med ekonomisk verksamhet (se avsnitt 6.1). Den nya djurskyddslagen är tillämplig även på andra djur som t.ex. sällskapsdjur och försöksdjur. Kontroll som utförs av nationell reglering som inte har sin grund i EU- rätten är i strikt bemärkelse inte offentlig kontroll i den nya kontrollför- ordningens mening. Det finns däremot både praktiska och lagtekniska fördelar med att på det sätt som görs använda samma uttryck för all kontroll som bedrivs enlig lagen. Detta gäller även uttrycket annan offent- lig verksamhet. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att det, för att under- lätta tillämpningen, i lagen bör klargöras vad som avses med uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet när de används i lagen. Av de nya definitionerna bör det, som även SLU påtalar, framgå att med offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet i lagen avses både offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet enligt den nya kontroll- förordningen och kontroll och offentlig verksamhet i övrigt enligt djur- skyddslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Det bör, jämfört med lagrådsremissens förslag, också förtydligas att kontrollen kan gälla efterlevnaden av beslut som har meddelats med stöd av lagen, jfr nuvarande 8 kap. 1 § första stycket. Motsvarande förtydligande bör göras Prop. 2020/21:43 också i definitionen av annan offentlig verksamhet. Även när det gäller den typ av djurhållning som faller inom kontrollför- ordningens tillämpningsområde (dvs. animalieproduktionen och transport av levande ryggradsdjur som har samband med ekonomisk verksamhet) ger EU-lagstiftningen på området medlemsstaterna möjlighet att ha krav som är strängare från djurskyddssynpunkt än vad som krävs för att genom- föra eller komplettera EU-lagstiftningen. Sådana strängare nationella regler finns framför allt i de föreskrifter som har meddelats med stöd av djurskyddslagen, t.ex. när det gäller mått för förvaringsutrymmen och tillåtna tider för transport. Det är dock regeringens bedömning att även sådana bestämmelser kan anses fastställda ”för tillämpning av unionslag- stiftningen” i den mening som avses i artikel 1.2 i den nya kontrollförord- ningen. Detsamma gäller andra bestämmelser i djurskyddslagen som kompletterar och ger effekt åt EU-rättsakter, t.ex. bestämmelser om djur- förbud och omhändertagande av djur. Kontrollförordningen bedöms därmed vara tillämplig vid all offentlig kontroll och annan offentlig verk- samhet som avser animalieproduktionens djur och transport av levande ryggradsdjur som har samband med ekonomisk verksamhet. För att undvika osäkerhet är det av stor vikt att terminologin som används i den nationella regleringen följer den begreppsutveckling som sker inom unionen. Hänvisningen till de uttryck som används i den nya kontrollförordningen bör därför göras dynamisk, dvs. avse förordningen i den gällande lydelsen. Organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter I avsnitt 6.2 görs bedömningen att ordet kontrollorgan, i den utsträckning som det används i de lagar som omfattas av den nya kontrollförord- ningens tillämpningsområde, bör ersättas med ”ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter”. Ordet kontrollorgan, som förekommer i 8 kap. 6, 8, 11 och 12 §§ djurskydds- lagen bör alltså, för att stämma överens med bestämmelserna i den nya kontrollförordningen, ersättas med detta utryck. I djurskyddslagen, som innehåller definitioner av olika uttryck som används i lagen, bör det läggas till att uttrycket organ med delegerade upp- gifter har samma betydelse som i den nya kontrollförordningen. Som nämnts ovan är det av stor vikt att den terminologi som används följer begreppsutvecklingen i unionen. Av den anledningen bör hänvisningen till den nya kontrollförordningen även i detta avseende göras dynamisk, dvs. avse förordningen i den gällande lydelsen. 15.2Myndigheterna ska även utföra annan offentlig verksamhet Regeringens förslag: Annan offentlig verksamhet ska utföras av kontrollmyndigheterna och andra statliga myndigheter enligt vad som anges i lagen och i föreskrifter som regeringen meddelar. 2020/21:43 Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians förslag innebär att endast de myndigheter som av rege- ringen pekats ut som kontrollmyndigheter kan utföra annan offentlig verk- samhet. Remissinstanserna: tillstyrker att det tydliggörs i 8 kap. 1 § djurskyddslagen att kontrollmyndigheterna även utför annan offentlig verksamhet och att regeringen bestämmer hur ansva- ret ska fördelas mellan myndigheterna även vad gäller annan offentlig verksamhet. Ingen annan remissinstans yttrar sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna ska för vart och ett av de områden som omfattas av den nya kontrollförordningens tillämp- ningsområde utse den eller de behöriga myndigheter som ska ha ansvaret för att organisera eller genomföra offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Vilka myndigheter som har huvudansvaret för den offentliga kontrollen framgår av 8 kap. 1 § djurskyddslagen. I paragrafen föreskrivs således att det är länsstyrelserna och andra myndigheter som regeringen bestämmer som utövar offentlig kontroll. Den närmare ansvarsfördelningen mellan myndigheterna regleras i djurskyddsförordningen (2019:66). Det bör på motsvarande sätt framgå av djurskyddslagen vilka myndig- heter som ansvarar för annan offentlig verksamhet. En bestämmelse om detta bör därför tas in i lagen. Uttrycket annan offentlig verksamhet täcker, som framgår av avsnitt 6.2, många varierande uppgifter bl.a. utseende av officiella laboratorier. Detta innebär att det inte alltid behöver vara samma myndighet som utövar både offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet inom ett visst område. Det kan också i något fall vara lämpligt att låta annan offentlig verksamhet utföras av andra statliga myndigheter än de som har pekats ut som kontrollmyndigheter av regeringen. Den närmare ansvarsfördelningen mellan myndigheterna bör därför i likhet med vad som gäller för den offentliga kontrollen bestämmas av regeringen. I vissa fall följer det dock direkt av lagen vilken myndighet som ansvarar för en viss uppgift. Det anges t.ex. i 9 kap. 1 § att det är som ska besluta om djurför- bud. Det bör mot den beskrivna bakgrunden i lagen anges att annan offentlig verksamhet utförs av kontrollmyndigheterna och andra statliga myndigheter enligt vad som anges i lagen och i föreskrifter som regeringen meddelar. 15.3Överlämnande av uppgifter i offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet Regeringens bedömning: De behöriga myndigheterna kan överlämna uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen eller i annan offentlig verksamhet till enskilda organ eller fysiska personer direkt med stöd av bestämmelserna i den nya kontrollförordningen. Det finns inte något behov av att kunna överlämna uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet i fråga om djurhållning som inte omfattas av kontrollförordningens tillämpnings- Regeringens förslag: Det ska införas en bestämmelse som upplyser om att det i den nya kontrollförordningen finns bestämmelser om att vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen och vissa uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet får delegeras till ett organ eller till en fysisk person. Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med regering- I promemorian föreslås dock inga upplysningsbestämmel- Remissinstanserna: anser att det bör övervägas om möjligheten att överlämna uppgifter även bör införas i djur- Det finns både önskemål och behov av att djuromsorgs- program kan drivas med huvudmannaskap och delegerad kontrollfunktion Inga andra remissinstanser lämnar synpunkter. Skälen för regeringens förslag och bedömning Allmänt om förutsättningarna för delegering Enligt artiklarna 28 och 31 i den nya kontrollförordningen får de behöriga myndigheterna delegera vissa uppgifter som ingår i den offentliga kon- trollen eller i annan offentlig verksamhet till organ eller till fysiska perso- ner i enlighet med villkoren i artikel 29 eller 30. som ingår i offentlig kontroll får ske under förutsättning att delegeringen innehåller en exakt beskrivning av de uppgifter som ska utföras och vill- koren för utförandet. Organet och den fysiska personen ska vidare uppfylla De ska bl.a. ha den sakkunskap, utrustning och infrastruktur som krävs för att utföra de uppgifter som delegeras och de ska vara opar- tiska och fria från intressekonflikter. För ett organ gäller dessutom att det ska vara ackrediterat i enlighet med standarder som är relevanta för de aktuella uppgifterna (artiklarna 29–30). När det gäller delegering av uppgifter som ingår i annan offentlig verksamhet till ett organ krävs att de bestämmelser som avses i artikel 1.2 (som anger vilka sakområden som kontrollförordningen ska tillämpas på) inte förbjuder en sådan delegering. För delegation till fysiska personer krävs, förutom att villkoren enligt artikel 30 är uppfyllda, att den materiella lagstiftningen tillåter en sådan En uttrycklig begränsning av vad som får delegeras finns i artikel 31.3 i förordningen. Där sägs att beslut om åtgärder vid konstaterad bristande efterlevnad enligt artikel 138.1 b 138.2 och 138.3 inte får dele- Nämnda bestämmelser innehåller en uppräkning av åtgärder som de behöriga myndigheterna ska vidta om det konstateras att det finns brister i efterlevnaden av regelverket. Utöver de allmänna bestämmelserna om myndighetsåtgärder i artikel 138 innehåller förordningen även mer speci- fika bestämmelser om vilka åtgärder som behöriga myndigheter får vidta vid bristande efterlevnad av reglerna i samband med att djur och varor förs in i unionen från tredjeländer, se artiklarna 66–69. De åtgärder som nämns i artiklarna 66–69 ryms inom de åtgärder som regleras i artikel 138. Förordningen kan därmed inte förstås på annat sätt än att begränsningen i rätten att delegera beslut även omfattar beslut om åtgärder som fattas med stöd av artiklarna 66–69 i förordningen. Det införs inte några särskilda delegationsbestämmelser i djurskyddslagen Av 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen framgår att förvaltnings- uppgifter kan överlämnas åt enskilda och att detta ska ske med stöd av lag om uppgiften innefattar myndighetsutövning. Det kan inte uteslutas att det kan förekomma moment av myndighetsutövning i de uppgifter som kan delegeras av de behöriga myndigheterna med stöd av bestämmelserna i den nya kontrollförordningen och att delegering därför kräver stöd i lag. Bestämmelserna om delegering i den nya kontrollförordningen är emeller- tid direkt tillämpliga och någon kompletterande bestämmelse i svensk rätt krävs inte för att regeringsformens krav på lagstöd ska vara uppfyllt. Bestämmelserna är även utformade på ett sätt som gör att de berörda myndigheterna kan tillämpa dem utan kompletterande regler i lag. För delegation av annan offentlig verksamhet till fysiska personer krävs dock, som anges ovan, att den materiella lagstiftningen på EU-nivå och nationell nivå tillåter en sådan delegering. Av tydlighetsskäl bör möjligheten att delegera uppgifter med stöd av kontrollförordningen dock framgå av djur- skyddslagen.