prop · H80330 · 2020-10-15 00:00:00 — Regeringen bedömer dock att det är möjligt att sätta upp mål för nationella engagemang i internationella insatser ur ett utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiskt perspektiv och utvärdera svenska bidrag i förhållande till dessa mål. Detta har som exempel redan tagits upp i de senaste propositionerna för förlängt deltagande i insatserna i och , som innehåller tydliga mål för det svenska deltagandet. Vidare bör i möjligaste mån delta i reformarbetet och utvecklingen av insatsverksamheten i FN för att förbättra styrning, genomförande och anpassning av insatser. Övergången från och utfasningen av internationella insatser är en viktig fråga. Vad gäller EU bör målsättningen vara att unionen självständigt ska kunna täcka hela spektrumet av de krishanteringsinsatser som anges i fördraget, inklusive de mest krävande insatserna. Uppföljning avhandlas vidare under avsnittet Ekonomi, styrning och uppföljning. Regeringen anser att det behövs en systematisk integration av miljö-, Prop. 2020/21:30 klimat- och jämställdhetsperspektiv i internationella insatser. Genomförande av 1325 och efterföljande sju relaterade resolutioner, vilka tillsammans utgör den internationella agendan för kvinnor, fred och säkerhet, ska vara en integrerad del i arbetet med internationella militära insatser, både internt och externt. 5.5Våld och tvång under internationella militära insatser Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att genomföra förslag till en nationell reglering om att Försvarsmaktens personal under vissa omständigheter har rätt att använda våld och tvång under internationella militära insatser. Utredningens bedömning och förslag stämmer inte överens med regeringens bedömning. Utredningen bedömer att det finns ett behov av att i lag tydliggöra att Försvarsmaktens personal under vissa omständig- heter har rätt att använda våld och tvång under internationella militära insatser och har lämnat ett lagförslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland Försvars- makten, instämmer i utredningens bedömning och förslag eller invänder inte mot dessa. Hovrätten över och och invänder mot förslaget som de bedömer inte är tillräckligt tydligt formulerat. anser att det krävs ytterligare analys av rättsläget och behov av lagstiftning på området. Skälen för regeringens bedömning redovisade betänkandet Våld och tvång under internationella militära insatser (SOU 2011:76). I betänkandet föreslår utredningen att det av tydlighetsskäl införs en övergripande lag som under vissa förutsättningar tillåter användningen av våld och tvång under internationella militära insatser. Enligt lagförslaget får våld och tvång användas för att fullgöra en insats, under förutsättning att det sker i enlighet med mandatet för insatsen och tillämplig folkrätt. Vidare får enligt förslaget vålds- och tvångsanvändning, som inte regleras av den internationella humanitära rätten, inte vara mer ingripande i individers fri- och rättigheter än vad som är nödvändig och proportionerlig med hänsyn till vikten av att insatsens mandat fullgörs eller rådande hotbild, liksom att kränkning av vissa grundläggande mänskliga rättigheter aldrig får ske vid sådan vålds- och tvångsanvändning. Lagförslaget innehåller även en bestämmelse som anger att Försvarsmaktens personal ska följa förpliktelser inom internationell humanitär rätt, oavsett om är part i den väpnade konflikten eller inte. Betänkandet har remissbehandlats och remissvaren finns tillgängliga i Försvarsdepartementet (Fö2011/01793). En lagreglering enligt förslag bör inte införas engagemang i internationella militära insatser har en lång tradition och syftar ytterst till att bidra till att upprätthålla internationell fred och säkerhet. Svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser handlar i förlängningen också om att främja nationell säkerhet och svenska intressen. I 15 kap. 16 § regeringsformen finns bestämmelser om in- sättande av väpnade styrkor. Enligt paragrafen får regeringen sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänts av (första stycket). Svenska väpnade styrkor får i övrigt sändas till andra länder eller sättas in om det är medgivet i lag som anger förutsättningarna för åtgärden eller medger det i ett särskilt fall (andra stycket). Det krävs således att på något sätt har godkänt åtgärden att sända väpnad styrka utomlands. Beslut om att ska delta i internationella militära insatser, vilket vanligen sker under mandat från och inbjudan från värdlandet i fråga, fattas efter det att regeringen har inhämtat godkännande i det enskilda fallet (se t.ex. prop. 2018/19:69 och prop. 2019/20:29 [], prop. 2010/11:111 och prop. 2011/12:5 [] samt prop. 2008/09:72 och prop. 2009/10:37 [Kosovo]). Det finns även exempel på att svenska väpnade styrkor deltar i internationella militära insatser enligt inbjudan från värdlandet ensamt (se t.ex. prop. 2019/20:86 [], prop. 2019/20:28 [] och prop. 2019/20:27 []). Som konstaterar finns det inte någon svensk författningsreglering av svensk väpnad styrkas vålds- och tvångs- användning under internationella militära insatser. Regeringen anförde i prop. 1995/96:113 Svenskt deltagande i fredsstyrka i f.d. att ”[i] straffrättsligt hänseende är en väpnad styrkas rätt att bruka våld i samband med strid i princip oreglerad. Det ligger emellertid i sakens natur att det straffrättsliga regelsystemet inte är avsett att hindra en svensk väpnad styrka från att på vedertaget sätt lösa sin uppgift. Med hänsyn härtill får förutsättas att något straffrättsligt ansvar inte kan göras gällande för styrkans medlemmar såvitt avser sådan våldsutövning som kan anses motiverad från militär synpunkt och som står i överensstämmelse med folkrättens regler. Några lagstiftningsåtgärder är inte påkallade i detta hänseende.” (s. 12). Avsaknaden av särskild författningsreglering på området innebär dock inte att svenska styrkors verksamhet utomlands är oreglerad. För det första måste det finnas en folkrättslig grund för svensk militär styrka att agera utomlands. Vid svenskt deltagande i en internationell fredsfrämjande insats i t.ex. FN:s eller Natos regi utgörs den folkrättsliga grunden för insatsen vanligtvis av en resolution från och en inbjudan från värdlandet. Den militära maktutövningen måste också genomföras i enlighet med tillämpliga insatsregler och i övrigt tillämplig internationell rätt, dvs. internationell humanitär rätt och internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Därutöver styrs frågan om vilka befogenheter en svensk styrka har inom ramen för en internationell militär insats också av det nationella mandatet. Det nationella mandatet utgörs av medgivande till och regeringens beslut inför insatsen samt eventuella nationella begränsningar som kan följa av föreskrifter om svensk personals användning av vålds- och tvångsåtgärder under insatsen. Motsvarande synsätt gäller när det svenska militära bidraget inte utgör en väpnad styrka i regeringsformens mening, t.ex. vissa utbildningsinsatser, med den skillnaden att regeringens beslut inför insatsen inte förutsätter ett föregående beslut av . bedömer i betänkandet Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64 s. 111) att det inte finns något krav enligt regeringsformen att i lag reglera svenska styrkors maktbefogenheter, t.ex. vålds- och tvångsutövning, utomlands gentemot utländsk befolkning eller andra som befinner sig på utländskt territorium. Samma bedömning görs av Utredningen om en rättslig reglering av försvarssamarbetet med i betänkandet En lag om operativt militärt stöd mellan och (SOU 2018:31 s. 159). I sitt remissvar över betänkandet SOU 2018:31 tillstyrker Försvarsmakten utredningens förslag och har inga synpunkter på betänkandets innehåll eller författningsförslagen. Regeringen har i propositionen Operativt militärt stöd mellan och (prop. 2019/20:110 s. 73) gett uttryck för att den delar de bedömningar som görs i betänkandena. Enligt regeringens mening finns det inte behov att i lag reglera svenska styrkors maktbefogenheter om stöd lämnas enligt den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och . Frågan är då om det finns skäl att göra en annan bedömning av behovet av lagreglering när det gäller svenska styrkors användning av våld och tvång i internationella militära insatser. Ett införande av en sådan reglering skulle innebära en avvikelse jämfört med den ordning som gäller när svenska styrkor ger militärt stöd till och bör därför införas endast om det finns goda skäl för det, såsom att regleringen kan antas bidra till att öka tydligheten och tryggheten för den personal som deltar i insatsen. Det är dock tydligt att det är den folkrättsliga grunden, det internationella mandatet och det nationella mandatet som utgör den grund och den nödvändiga reglering som krävs rörande vålds- och tvångsbefogenheter vid deltagande i en internationell militär insats. I likhet med vad regeringen har uttalat i prop. 1995/96:113 anser regeringen också att det ligger i sakens natur att det straffrättsliga regelverket inte är avsett att hindra svensk militär personal från att på vedertaget sätt i enlighet med folkrättslig praxis lösa sina uppgifter inom ramen för en internationell militär insats. Regeringen avser därför inte att gå vidare med författnings- förslag i betänkandet. Regeringens bedömning: Totalförsvaret utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp mot , inbegripet krigshandlingar på svenskt territorium. krigsavhållande genom att ha en sådan styrka, sammansättning, ledning, beredskap och uthållighet att det avhåller från försök att anfalla, kontrollera eller på annat sätt utnyttja svenskt territorium. Utgångspunkten för planeringen av totalförsvaret bör vara att under kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i och närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under del av . Totalförsvarets förmåga behöver fortsätta att stärkas. Skälen för regeringens bedömning: Totalförsvar är sådan verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. frihet, självständighet och handlingsfrihet ska tryggas. ingår militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt , regeringen, statliga myndigheter inklusive länsstyrelser, kommuner, regioner, näringsliv, frivilligorganisationer samt enskilda individer är alla delar av, och förutsätts bidra till, totalförsvaret. Totalförsvaret är alltså ingen enskild organisation. förmåga skapas av dessa aktörer, men också i samarbete med andra stater och internationella organisationer. Totalförsvarsresurser ska utformas så att de även kan användas vid internationella insatser och för att stärka samhällets förmåga att förbygga och hantera svåra påfrestningar i fredstid. Vid en säkerhetspolitisk kris, konflikt eller krig i närområdet kan bli utsatt för en kombination av olika maktmedel där också militära operationer utgör en komponent. I en sådan situation går det inte att utesluta ett väpnat angrepp mot . Ett väpnat angrepp kan för angriparen syfta till att använda svenskt territorium för egna militära ändamål eller förneka en annan stat tillgång till svenskt territorium. större konflikt kan inledas med ett angrepp på . också syfta till att förhindra att direkt eller indirekt bistå en annan part i konflikten. behöver i sig inte vara huvudmålet för En eventuell angripares agerande kommer att styras bl.a. av tillgängliga militära resurser, bedömning av det svenska totalförsvarets styrka i olika avseenden, möjligheten att utnyttja överraskning och vilseledning, motåtgärder samt den egna benägenheten till risktagning. kommer angriparens bedömning av andra aktörers militära resurser och vilja att agera. Genom att tydliggöra att ett angrepp mot skulle medföra höga kostnader eller betydande tidsåtgång, ska totalförsvaret tillsammans med politiska, diplomatiska och ekonomiska medel verka avhållande för den som skulle vilja angripa eller utöva påtryckningar med militära Totalförsvaret ska därför ha en sådan styrka, sammansättning, ledning, beredskap och uthållighet att det kan verka krigsavhållande och därmed förebyggande och fredsbevarande. Samhällets grundläggande robusthet och dess förmåga att motstå fredstida kriser bidrar till den krigsavhållande effekten. Om blir angripet ska Försvarsmakten med stöd av övriga totalförsvaret försvara för att vinna tid, skapa handlingsfrihet och ytterst säkerställa landets självständighet. Motståndet ska vara beslutsamt och uthålligt. ska kunna ge och ta emot civilt och militärt stöd. Detta bör så långt som möjligt planeras och i största möjliga utsträckning samordnas med berörda aktörer. Genom ömsesidigt stöd och samverkan mellan militära och civila verksamheter uppnås största möjliga försvarseffekt. Totalförsvarets uthållighet ska göra det möjligt att ställa om samhället för av säkerhetspolitisk kris samt medge förutsättningar för att civilt och militärt stöd från andra stater kan tas emot. Tiden det skulle ta för att kunna få stöd – särskilt militärt stöd – är dock svår att bedöma, likaså att på förhand bedöma den närmare utformningen och omfattningen av eventuellt stöd. I en säkerhetspolitisk kris är stödet avhängigt den vidare säkerhetspolitiska utvecklingen såväl i vårt närområde som globalt samt engagemang och beslutsfattande i andra länder och organisationer. Stödet är också beroende av tillgängliga resurser, transporttider och infrastrukturkapacitet. Sådana och andra tillkommande faktorer gör att det kan ta förhållandevis innan nödvändiga beslut fattas om internationellt stöd och innan detta kan nå i någon substantiell omfattning. måste därför ha en grundläggande förmåga att klara sig på egen hand. Enligt Försvarsberedningen (Ds 2019:8) bör det militära och civila försvaret, inom ramen för ett sammanhållet totalförsvar, planera för att kunna möta och hantera en säkerhetspolitisk kris i och vårt närområde som leder till allvarliga konsekvenser för samhällets funktionalitet. Under del av tiden och inom de tre månaderna ska det enligt Försvarsberedningens förslag planeras för att är i krig och att krigshandlingar pågår på svenskt territorium med både perioder av högintensiva strider och perioder med lägre stridsintensitet. Under de tre månaderna förutsätts att det råder höjd beredskap och att logistikflödena med omvärlden har begränsningar men inte är helt avbrutna. Ambitionen ska vara att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna. Inom de flesta områden innebär det en avsevärt lägre nivå än i ett fredstida normalläge. Regeringen delar Försvarsberedningens uppfattning om att verksamheter inom totalförsvaret måste kunna bedrivas uthålligt, vilket är en viktig förutsättning för att uppnå en krigsavhållande förmåga. Utgångspunkten för planeringen bör vara de tidsförhållanden som Försvarsberedningen anger. Regeringen anser vidare att det finns skäl att fördjupa analysen angående vilka närmare krav på uthållighet som bör gälla och vilka åtgärder som detta medför utifrån de förutsättningar som råder inom olika samhällsområden. Fortsatta överväganden behöver också göras angående när i tiden olika krav bör vara uppfyllda. Regeringen utesluter inte att vissa krav kan behöva nås successivt över . 2020/21:30 I händelse av krigsfara eller krig kommer totalförsvarets ansträngningar att inledningsvis kraftsamlas till det militära försvaret, som de viktigaste samhällsfunktionerna behöver säkerställas och civilbefolkningen skyddas. Samhället behöver snabbt kunna ställas om till krigsförhållanden, genomföra en nationell kraftsamling samt mobilisera militära och civila resurser som gynnar försvarsansträngningarna. Den enskildes eget ansvarstagande och beredskap samt acceptans för en avsevärt lägre nivå av samhällsservice utgör en central del i att motstå och lindra konsekvenser av allvarliga samhällsstörningar. pågår en omställning där försvaret inriktas mot nationella uppgifter. Totalförsvarsplaneringen har återupptagits. Mot bakgrund av tidigare säkerhetspolitiska läge och åtföljande försvarsbeslut har emellertid det militära försvaret inte varit utformat eller dimensionerat för att försvara mot ett väpnat angrepp. På motsvarande sätt bedrevs det inte planering och förberedelser för civilt försvar. Den påbörjade omställningen behöver därför fortsätta och totalförsvarets förmåga att möta ett väpnat angrepp stärkas. Ett starkt totalförsvar ökar även samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar i fred. Övergripande mål för totalförsvaret Regeringens förslag: Det övergripande målet för totalförsvaret ska vara att ha förmåga att försvara mot väpnat angrepp och värna vår säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet. inom totalförsvaret ska kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet. Skälen för regeringens förslag: Försvarsberedningen anser att dagens uppdelning av separata mål för det militära respektive det civila försvaret bör ersättas av ett gemensamt mål för totalförsvaret och att målet konkretiseras genom uppgifter för det militära respektive civila försvaret. Försvarsberedningens förslag lyder: totalförsvaret ska enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara mot väpnat angrepp och värna vår säkerhet, frihet, självständighet och Regeringen delar Försvarsberedningens uppfattning att det behövs ett gemensamt mål för totalförsvaret. En samlad förmåga i totalförsvaret, där många olika aktörer är involverade, förutsätter gemensamma utgångspunkter, en gemensam målsättning och en gemensam inriktning. Ett övergripande mål för totalförsvaret som alla berörda aktörer bidrar till bör därför införas. Regeringen föreslår i sak samma övergripande mål för totalförsvaret Regeringen bedömer dock att målet bör preciseras genom att uttrycket förmåga införs. förtydligar att förmågebedömningar på olika verksamhetsområden inom totalförsvaret är viktiga för en samlad uppföljning och bedömning av Vidare föreslår regeringen i avsnitt 6.3 och 6.4 att det även fortsättningsvis ska finnas av beslutade mål för det militära och civila försvaret som tillsammans ska bidra till måluppfyllelsen för Det övergripande målet för totalförsvaret ska därmed inte Prop. 2020/21:30 ersätta målen för det militära och civila försvaret, utan komplettera dem. Regeringen anser i likhet med Försvarsberedningen att ett starkt totalförsvar bidrar till att förstärka den fredstida krisberedskapen. Genom en för totalförsvaret sammanhållen planering, ledning, beredskap samt nödvändiga resurser för att kunna hantera krig, förbättras även möjligheterna att förebygga och hantera fredstida kriser. 6.3Mål för det militära försvaret Regeringens förslag: Målet för det militära försvaret ska vara att ha förmåga att: –försvara mot väpnat angrepp, –hävda territoriella integritet samt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i och utanför svenskt territorium i enlighet med internationell rätt, –främja vår säkerhet samt förebygga och hantera konflikter och krig genom att i fredstid genomföra operationer på vårt eget territorium och i närområdet samt delta i internationella fredsfrämjande insatser, och –skydda samhället och dess funktionalitet genom att med befintlig förmåga och resurser bistå övriga samhället såväl i fred som vid höjd beredskap. Skälen för regeringens förslag: Regeringens föreslår i sak samma mål för det militära försvaret som Försvarsberedningen men med en delvis annan utformning. Då uttrycket uppgifter vanligen används i regeringens förordningar med instruktioner till myndigheter för att beskriva den enskilda myndighetens uppdrag och verksamhet är regeringens förslag i stället utformat som mål. I enlighet med budgetlagen (2011:203) kommer regeringen att återkomma till med en redovisning i budgetpropositionen av vad som uppnåtts i förhållande till de mål som beslutat. Uppgifter och ansvarsområden för respektive myndighet, som på olika sätt bidrar till måluppfyllelsen, kommer liksom tidigare att företrädesvis preciseras i myndighetens instruktion. försvarsutskott har bl.a. i bet. 2019/20:FöU1 betonat vikten av uppföljningsbara och tydliga mål som resultatredovisningen till kan baseras på. För att öka möjligheten att följa upp och uttala sig om måluppfyllelse föreslår regeringen att termen förmåga infogas i förslaget till mål. Det militära försvaret ska verka fredsbevarande och krigsavhållande. Dess viktigaste funktion är att kunna möta ett väpnat angrepp mot . Ett väpnat angrepp ska kunna mötas även om det genomförs överraskande, vilket förutsätter en förmåga till förvarning. För en eventuell angripare ska nackdelarna med krigshandlingar mot te sig större än fördelarna. En förutsättning för att kunna förebygga, möta och hantera ett väpnat angrepp är att det militära försvaret har de resurser och har vidtagit de förberedelser som behövs för att kunna verkställa beslut om beredskapshöjningar och genomföra verksamheten uthålligt. 2020/21:30 försvaret ska ha förmåga att ge och ta emot stöd från andra länder och organisationer. Försvarsmakten ska hävda territoriella integritet samt värna suveräna rättigheter och nationella intressen. Verksamheten består bl.a. i att övervaka territoriet och att upptäcka och avvisa kränkningar. Det innebär också att kunna skydda handlingsfrihet mot påtryckningar med militära maktmedel. Vidare ska svenska suveräna rättigheter och nationella intressen utanför territoriet kunna värnas i enlighet med internationell rätt, t.ex. när det gäller rätten att utnyttja internationellt vatten eller luftrum för varor och tjänster. Försvarsmakten ska även, med stöd av andra myndigheter, kunna övervaka havsområden och luftrum i närområdet. Försvarsmakten ska, med stöd av andra myndigheter, främja säkerhet samt förebygga konflikter och krig genom att i fredstid och efter beslut av regeringen och kunna genomföra operationer på svenskt territorium och i närområdet. Vidare innebär det globala säkerhetspolitiska läget att det kommer att finnas ett fortsatt behov av internationella insatser. bör fortsätta det aktiva engagemanget och deltagandet i internationella insatser av olika slag, civila och militära, inom ramen för FN, EU, Nato, och med koalitioner av stater. Försvarsmakten ska således fortsatt bidra till att förebygga konflikter och krig genom att i fredstid kunna delta i internationella insatser. Det militära försvaret ska utifrån befintlig förmåga och befintliga resurser kunna skydda samhället och dess funktionalitet genom att, under vissa förutsättningar, bistå samhället bl.a. vid fredstida kriser. Med en förstärkt grund- och krigsorganisation samt utökad utbildning av totalförsvarspliktiga m.m. kan förutsättningarna i detta avseende öka. Försvarsmakten behöver, tillsammans med andra berörda myndigheter, samverka och genomföra planering för hur resurser ska kunna användas effektivt vid olika situationer. Stödet till samhället ska om det är möjligt även kunna ges vid krigsfara och krig. Regeringen vill i detta sammanhang också lyfta den betydelse som hemvärnet och de frivilliga försvarsorganisationerna har i hanteringen av fredstida kriser. Internationella försvarssamarbeten är viktiga för att stärka vår militära förmåga i olika avseenden. Deltagande i bilaterala och multilaterala internationella samarbeten stärker totalförsvaret samt bidrar till stabilitet och säkerhet i närområdet. Verksamheten inom det militära försvaret ska därför kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra. Försvarsmakten ska upprätthålla och utveckla det militära försvaret. Även andra aktörer bidrar till måluppfyllelsen, däribland Försvarets materielverk, , Totalförsvarets rekryteringsmyndighet, , och . Det militära försvaret är också beroende av att ett antal funktioner i samhället fungerar såsom hälso- och sjukvård, transporter samt försörjning av olika slags förnödenheter.