prop · H703168 · 2020-05-29 00:00:00 — Som beskrivits ovan utgår den nuvarande regleringen bland annat från att det inte går att ställa lika höga krav på alla leverantörer av medietjänster utan att behovet av tillgänglighet behöver vägas mot en leverantörs finansiella förutsättningar och den tekniska utvecklingen. Vid bestämmande av hur och i vilken omfattning tjänsten ska göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning ska därför dessa faktorer beaktas. 2019/20:168 En leverantör av beställ-tv har som regel ett stort antal program i sin programkatalog och katalogerna har i många fall byggts ut successivt . Ett krav på tillgängliggörande som innebär att en viss procent av hela katalogen ska tillgängliggöras skulle därför kunna medföra betydande kostnader för leverantören. En sådan konsekvens kan enligt utredningen mildras genom att kravet på tillgängliggörande innebär att en viss andel av det innehåll som lagts till katalogen ska göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Regeringen delar utredningens bedömning i denna del. Det blir alltså en fråga för regeringen och Myndigheten för press, radio och tv att vid tillämpning av bestämmelsen göra lämpliga avvägningar när kraven på tillgängliggörande beslutas. Sammanfattningsvis anser regeringen att bestämmelsen i 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen, med den ändring som föreslås, innebär att det finns förutsättningar för att tjänster under svensk jurisdiktion fortlöpande och successivt kan göras mer tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom proportionella åtgärder. anser att utgivarnas integritet inte bör inskränkas med ytterligare krav på innehåll och form. I stället för en reglering med kvoter som är svår att uppnå menar företaget att det bör införas en möjlighet för tillsynsmyndigheten att på ett kvalitativt sätt beakta hur tv- företagen tillhandahåller tillgänglighetstjänster. Regeringen anser att en förändring av bestämmelserna i den riktning som föreslår skulle riskera att försvåra tillämpningen och därför inte är lämplig att genomföra. Det är i stället angeläget med en reglering som möjliggör tydliga krav och därmed också förutsebarhet för berörda tv-företag och för användare av tillgänglighetstjänster. Krav på en handlingsplan och på redovisning Regeringens förslag: Leverantörer av medietjänster som omfattas av krav på att utforma sin tjänst på ett sådant sätt att den blir tillgänglig för personer med funktionsnedsättning ska upprätta en handlingsplan för hur tjänstens tillgänglighet ska öka. Leverantören ska redovisa hur en tjänst har tillgängliggjorts. I redovisningen ska även handlingsplanen Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som ska ingå i handlingsplanen och om Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Myndigheten för press, radio och tv, Myndigheten för delaktighet, Myndigheten för tillgängliga medier, Funktionsrätt , , , och tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändningar. instämmer i utredningens förslag med tillägget att tv-företagen ska åläggas att samråda med relevanta funktionshindersorganisationer vid upprättandet av handlingsplaner. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 7.2 i AV-direktivet genom ändringsdirektivet ska en leverantör av medietjänster regelbundet rapportera till de nationella tillsynsmyndigheterna eller tillsynsorganen Prop. 2019/20:168 hur tjänsterna gjorts tillgängliga. med start , rapportera om genomförandet till kommissionen. framgår av regeringens respektive Myndigheten för press, radio och tv:s beslut om tillgänglighet att de leverantörer som omfattas av kraven på tillgänglighet ska redovisa hur arbetet bedrivits. Regeringen anser att denna redovisningsskyldighet bör förtydligas genom att ett uttryckligt krav på redovisning förs in i radio- och tv-lagen. Redovisningen bör ske som regeringen respektive Myndigheten för press, radio och tv bestämmer. För att ytterligare tydliggöra hur redovisningen ska ske bör föreskrifter om redovisningen kunna meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Redovisningen ger underlag för rapportering till kommissionen om genomförandet i enlighet med kraven i ändringsdirektivet. Någon ytterligare rapporteringsskyldighet för leverantörer av medietjänster för detta ändamål behövs därför inte. Medlemsstaterna ska även uppmuntra leverantörer av medietjänster att ta fram handlingsplaner för att tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning fortlöpande och successivt ska öka (artikel 7.3 i AV- direktivet genom ändringsdirektivet). Ändringsdirektivet ger inga närmare bestämmelser om handlingsplanernas innehåll eller utformning. Regeringens och Myndigheten för press, radio och tv:s beslut om tillgänglighet innebär att flertalet av de som omfattas av besluten har en skyldighet att bland annat redovisa hur tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning ska öka. En sådan framåtsyftande redovisning kan utgöra grund för en handlingsplan. För att tydliggöra vikten av att sådana handlingsplaner tas fram av leverantörerna anser regeringen att skyldigheten, som endast framgår genom beslut, bör framgå av lag. En bestämmelse bör därför införas i radio- och tv-lagen som innebär att leverantörer av medietjänster som omfattas av dessa beslut ska ta fram handlingsplaner för hur tillgängligheten till tjänsterna ska öka. Mot bakgrund av de synpunkter som framförts av kan nämnas att och Utbildningsradion enligt regeringens beslut om tillgänglighet ska ha en systematisk och regelbunden dialog med berörda brukarorganisationer. De leverantörer som omfattas av Myndigheten för press, radio och tv:s beslut ska bland annat redogöra för vilka kontakter som tagits med representanter för användargrupperna. Det saknas behov av att formellt ålägga leverantörer av medietjänster som omfattas av tillgänglighetskrav att samråda med relevanta brukarorganisationer vid upprättande av handlingsplaner. 10.3Meddelanden av vikt för allmänheten Regeringens förslag: En leverantör av medietjänster som sänder meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det ska så snart det är möjligt utforma meddelandena så att de är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Regeringens bedömning: Det bör inte införas en skyldighet om att viktigt meddelande till allmänheten ska göras tillgängligt i ljudradio för personer med funktionsnedsättning. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att meddelanden som är av vikt för allmänheten och som ska sändas i tv enligt gällande tillståndsvillkor, när så är möjligt, ska utformas så att de är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Remissinstanserna: , och tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. Myndigheten för press, radio och tv tillstyrker delvis förslaget. Enligt myndigheten bör dock kravet formuleras så att det tydligt framgår att meddelande av vikt för allmänheten ska utformas så att de är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Även bland andra Myndigheten för delaktighet, , Funktionsrätt och anser att förslaget om att meddelanden ska göras tillgängliga ”när så är möjligt” är otydligt och behöver tydliggöras. anser att vikten av att även personer med funktionsnedsättning nås av viktiga meddelanden talar för att de föreslagna kraven bör gälla även för ljudradio om det är möjligt. Enligt Myndigheten för press, radio och tv är det angeläget att utreda hur en skyldighet att göra meddelanden tillgängliga i ljudradio kan möjliggöras. Skälen för regeringens förslag och bedömning Meddelanden av vikt för allmänheten i tv och sökbar text-tv AV-direktivet innehåller bestämmelser om att information vid kriser, inbegripet tillkännagivanden och meddelanden till allmänheten vid naturkatastrofer, som offentliggörs genom audiovisuella medietjänster, ska tillhandahållas så att den är tillgänglig för personer med funktionsnedsättning (artikel 7.5 i AV-direktivet genom ändrings- direktivet). Enligt 4 kap. 9 § 15 radio- och tv-lagen får ett tillstånd att sända tv eller sökbar text-tv förenas med villkor om skyldighet att kostnadsfritt sända meddelande som är av vikt för allmänheten, om en myndighet begär det. Med uttrycket meddelande som är av vikt för allmänheten avses olika typer av meddelanden från myndigheter som kan ha betydelse för allmänheten. Det kan till exempel vara information om ett förestående val eller annan samhällsinformation. Uttrycket innefattar också sådana myndighets-, informations- eller varningsmeddelanden som ingår i Överenskommelsen angående varnings- och informationssystemet Viktigt meddelande till allmänheten (VMA). VMA är ett varningssystem som ska skydda människor, egendom eller miljö och som används vid olyckor, allvarliga händelser och störningar i viktiga samhällsfunktioner. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ansvarar för systemet som administreras av SOS Alarm. ska enligt sitt sändningstillstånd för perioden – 2025 kostnadsfritt sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det. Meddelandet ska ges en lämplig utformning som genom sin omfattning eller på annat sätt inte ska inverka menligt på För de tillståndshavare som är etablerade i och där Myndigheten för press, radio och tv meddelar tillstånd gäller villkor om att tillståndshavaren kostnadsfritt ska sända varnings- meddelanden som är av vikt för allmänheten och som ska skydda människor, egendom eller miljö, om en myndighet begär det (Myndigheten för press, radio och tv:s beslut , dnr 19/02700 m.fl.). För gäller alltså ett mer allmänt utformat villkor där även information som är viktig för allmänheten ingår. Övriga tillståndshavare i marknätet ska sända VMA. utredningens bedömning att ändringsdirektivets bestämmelse om information vid kriser inte har ett vidare tillämpningsområde än överenskommelsen om VMA, snarare får VMA-systemet anses omfatta fler och även mindre allvarliga situationer. Ändringsdirektivets krav innebär att information vid kriser ska göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning om det är möjligt. Eftersom de villkor om att sända meddelanden av vikt för allmänheten som är möjliga att ställa upp enligt radio- och tv-lagen kan omfatta fler situationer än VMA-systemet går regeringens förslag utöver Med hänsyn till syftet med bestämmelsen, att allmänheten, förutom VMA, ska få sådan information som bedöms som viktig för allmänheten anser regeringen att det är rimligt att i princip alla meddelanden som en tillståndshavare är skyldig att sända enligt tillståndsvillkor för tv görs tillgängliga för personer med Med tillgängliggörande avses att meddelandet ska göras tillgängligt med någon av de tekniker som anges i 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen, dvs. genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande Den inskränkning som utredningen föreslår i form av att meddelanden ska göras tillgängliga när så är möjligt har ifrågasatts av flera , Funktionsrätt , och SOS Alarm anser att den är otydlig. Myndigheten för delaktighet menar att huvudregeln ska vara att VMA ska vara tillgängliga och att det närmare bör analyseras i vilka fall det inte är möjligt att sända tillgängliga VMA. Myndigheten för press, radio och tv föreslår att kravet formuleras så att det tydligt framgår att meddelande av vikt för allmänheten som ska sändas i tv ska utformas så att de är tillgängliga för personer med Det övergripande målet med den föreslagna regleringen är att information av vikt för allmänheten vid kriser och allvarliga händelser snabbt når så stora delar av allmänheten som möjligt, dvs. Av skälen till ändringsdirektivet framgår att det i vissa fall kanske inte är möjligt att tillhandahålla information vid kriser på ett sätt som är fullt ut tillgängligt för personer med Sådana omständigheter bör dock inte hindra att information vid kriser offentliggörs genom audiovisuella medier (se skäl 24 i ändringsdirektivet). Regeringen håller med Lagrådet om att bestämmelsen blir tydligare om det framgår att meddelanden så snart det är möjligt ska utformas så att de är tillgängliga för personer med Därigenom tas hänsyn till att det inte alltid är möjligt för berörda tv-företag att göra all information tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. 2019/20:168 Meddelanden av vikt för allmänheten i ljudradio Kraven som ställs om att information vid kriser ska göras tillgänglig kommer från AV-direktivet genom ändringsdirektivet, och omfattar inte ljudradio. Villkor om att sända meddelanden av vikt för allmänhet kan dock även ställas i tillstånd att sända ljudradio (11 kap. 3 § 15 radio- och tv-lagen). sändningstillstånd för perioden –2025 innehåller ett sådant villkor. Utredningen berör därför frågan om krav bör ställas på att även sådana meddelanden i ljudradio ska tillgängliggöras för personer för personer med funktionsnedsättning och bedömer att så inte bör ske. ifrågasätter utredningens bedömning i denna del. Myndigheten för press, radio och tv anser det angeläget att utreda hur en skyldighet att göra dessa meddelanden tillgängliga i ljudradio kan möjliggöras. vill att skyldigheten utvidgas till att omfatta programföretagens webbsändningar. Regeringen delar utredningens bedömning att skulle ha begränsade möjligheter rent praktiskt att tillgängliggöra meddelanden i ljudradiosändningar. webbsändningar, där tillgängliggörande för personer med funktionsnedsättning skulle vara möjligt, omfattas inte av tillståndsvillkoret att sända meddelanden av vikt för allmänheten. Det är därför inte möjligt att utifrån ett tillståndsvillkor ställa krav på att ska tillgängliggöra viktiga meddelanden till allmänheten för personer med funktionsnedsättning i tillhandahållanden som sker genom tråd. 10.4Vitesföreläggande ersätts med särskild avgift Regeringens förslag: Den som inte följer ett beslut om skyldighet att utforma tv-sändningar, beställ-tv eller sökbar text-tv på ett sådant sätt att tjänsterna blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning ska, i stället för att föreläggas vid vite, kunna åläggas att betala en särskild avgift. och tv ska pröva frågor om särskild avgift när beslut om tillgänglighet har fattats av regeringen. Myndigheten för press, radio och tv ska pröva frågor om särskild avgift i övriga fall. Vid prövning av frågan om avgift ska påföras ska det särskilt beaktas 1.om överträdelsen berott på en omständighet som leverantören varken förutsåg eller borde ha förutsett eller inte kunnat påverka, eller 2.vad leverantören gjort för att undvika överträdelsen. Vid fastställande av den särskilda avgiftens storlek ska även de kostnadsminskningar som överträdelsen kan beräknas ha gett upphov till för leverantören särskilt beaktas. En särskild avgift ska inte få beslutas senare än från det att ett tillgängliggörande skulle ha skett. Ett beslut om avgift ska upphöra att gälla om beslutet inte verkställts från det att beslutet fick laga kraft. Ett beslut om särskild avgift ska kunna överklagas till allmän Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. I utredningens lagförslag anges inte vad som särskilt ska beaktas vid prövningen av om en avgift ska tas ut. Inte heller anges att de kostnadsminskningar som överträdelsen kan beräknas ha gett upphov till särskilt ska beaktas när avgiftens storlek fastställs. Utredningen föreslår att den särskilda avgiften ska kunna sättas ner helt eller delvis om det är oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Remissinstanserna: Myndigheten för press, radio och tv och Myndigheten för tillgängliga medier ställer sig positiva till utredningens förslag. Förvaltningsrätten i har inget att invända mot förslaget men anser att lagförslaget bör justeras om det ska vara möjligt att beakta minskade kostnader vid fastställande av den särskilda avgiften. Funktionsrätt framhåller att det är viktigt med effektiva sanktioner. framhåller, utifrån ett rättssäkerhets- perspektiv, att det måste vara tydligt vilka krav på tillgängliggörande som ställs på leverantörer av medietjänster. , och TU – Medier i avstyrker att vitessanktionen byts ut mot en särskild avgift. De anser bland annat att särskild avgift är en alltför kraftfull sanktion i sammanhanget. Skälen för regeringens förslag Möjligheten att förelägga vid vite är inte en effektiv sanktion Enligt 17 kap. 11 § radio- och tv-lagen får den som inte följer radio- och tv-lagens krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning (5 kap. 12 §) eller ett beslut som fattats med stöd av den bestämmelsen meddelas de förelägganden som i enskilda fall behövs för att besluten ska följas. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Vitesföreläggandet gäller först efter att beslut om detta har vunnit laga kraft (jfr 20 kap. 4 § andra stycket). Utredningen bedömer att föreläggande vid vite inte är en ändamålsenlig sanktion för underlåtenhet att följa beslut om att tillgängliggöra tv-tjänster. Myndigheten för press, radio och tv:s beslut om skyldigheter att tillgängliggöra tv-sändningar innebär att kraven ska uppfyllas , inte . En utvärdering av om kraven har uppfyllts kan då inte göras innan den period som ska utvärderas har avslutats. Det innebär i sin tur att när utvärderingen av föregående period sker har en ny period startat där innehåll ska tillgängliggöras. Om myndigheten bedömer att tillgängliggörande inte skett i tillräcklig omfattning innebär sanktionen föreläggande vid vite att de åtgärder som ett programföretag har att vidta för att fullgöra föreläggandet kommer att avse en period som passerats (se betänkandet s. 437 f.). Den som inte följer beslut om tillgängliggörande för personer med funktionsnedsättning ska kunna åläggas att betala en särskild avgift. Regeringen delar utredningens bedömning att gällande sanktion inte är ändamålsenlig och effektiv för att komma till rätta med situationen att en leverantör av medietjänster inte följer kraven i radio- och tv-lagen och beslut om tillgänglighet. En avgift har i andra sammanhang ansetts vara en Vidare är det en sanktion som förekommer i radio- och tv-lagen. Regeringen föreslår därför att den nuvarande vitessanktionen tas bort och att den som inte följer beslut enligt 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen i stället ska kunna åläggas att betala en särskild avgift. och , som avstyrker att vitessanktionen byts ut mot särskild avgift, anser att kraven på tillgänglighetstjänster inte är rimliga. De anser att en förstärkning av tillsynsmyndighetens sanktionsmöjligheter inte kommer att göra det lättare för leverantörer att nå kraven och därmed inte är en effektiv väg till god reglering. Enligt TU kan de reella möjligheterna att tillgängliggöra tv- sändningar av olika skäl variera och måste beaktas. TU anser att särskild avgift är en oproportionerligt kraftig sanktion i sammanhanget. Av 5 kap. 12 § andra stycket radio- och tv-lagen framgår att en leverantörs finansiella förutsättningar och den tekniska utvecklingen ska beaktas vid bestämmande av hur och vilken omfattning en tjänst ska göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Av förarbetena till bestämmelsen framgår bland annat att det inte går att ställa samma krav på alla leverantörer. Kraven bör inte heller ställas så högt att leverantörer av medietjänster med små resurser riskerar att slås ut från marknaden (se prop. 2009/10:115 s. 134 f.). Ett beslut om tillgänglighet får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (20 kap. 3 § radio- och tv-lagen). Har det ställts upp krav på tillgänglighet är regeringens utgångspunkt att sanktionerna om kraven inte följs ska vara effektiva och tydliga. Som Funktionsrätt påpekar är det viktigt att bestämmelser som syftar till att främja tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning åtföljs av sanktionsmöjligheter. Som framgår nedan bör vid prövningen av om en avgift ska tas ut bland annat beaktas om överträdelsen berodde på en omständighet som leverantören inte förutsåg, borde ha förutsett eller kunnat påverka. Även vad leverantören gjort för att undvika överträdelsen bör beaktas särskilt. Skulle det anses oskäligt att ta ut en särskild avgift vid en överträdelse finns det således möjlighet att inte ta ut en sådan. Enligt regeringen kan en sanktion i form av en särskild avgift sammantaget inte anses oproportionerlig, utan framstår i stället som en lämplig sanktion om krav på tillgänglighet inte följs. Beslut om särskild avgift bör fattas av tillsynsmyndigheten Förslaget innebär att en särskild avgift får påföras för de fall en leverantör av medietjänster inte följer ett beslut om tillgänglighet enligt 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen. Frågor om påförande av särskild avgift om en leverantör inte följer bestämmelser och villkor i radio- och tv-lagen om bland annat reklam (17 kap. 5 §) prövas av Förvaltningsrätten i på ansökan av och tv (19 kap. 4 §). I allt fler fall är det dock numera tillsynsmyndigheten själv som beslutar om avgiften och avgiftens storlek. Ett exempel på detta finns i resegarantilagen (2018:1218). I förarbetena till resegarantilagen uttalade regeringen bland annat följande. Det finns skäl att ifrågasätta en ordning som innebär att domstol på talan av tillsynsmyndigheten prövar om en avgift av det aktuella slaget ska påföras. En utgångspunkt bör vara att beslutanderätten i första instans ska ligga hos domstol, främst när avgiftsskyldigheten beror på om en överträdelse har skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade så att det finns utrymme för betydande skönsmässiga bedömningar (prop. 2017/18:226 s. 64). Vid bedömningen av om en leverantör av en medietjänst uppfyllt kraven på tillgängliggörande är det möjligt att objektivt konstatera hur och i vilken omfattning en tjänst gjorts tillgänglig. Det är alltså inte fråga om att göra skönsmässiga bedömningar. Vid fråga om en avgift ska påföras för brister i tillgängliggörande behöver det inte heller göras någon bedömning av om överträdelsen skett med uppsåt eller av oaktsamhet utan det räcker med ett konstaterande att beslutet inte följts. De skäl som kan finnas på andra områden och som kan motivera en domstolsprövning som första instans gör sig därför inte gällande vid påförande av särskild avgift vid överträdelse av krav på att göra en medietjänst tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Krav på tillgänglighet är inte en skyldighet som innebär en inskränkning i den sändandes grundlagsskyddade rätt att självständigt avgöra vad som ska förekomma i programmen (se prop. 2009/10:81 s. 35–36 och 2009/10:115 s. 133 f.). Beslut om tillgängliggörande avser inte heller innehåll i program utan krav på att innehållet i program ska tillgängliggöras med vissa tekniska hjälpmedel såsom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik (5 kap. 12 § radio- och tv-lagen). Tillsynen som utövas av och tv och Myndigheten för press, radio och tv avser alltså inte granskning av innehållet i program. I stället består tillsynen av att, utifrån de redovisningar leverantörerna lämnar, bedöma om vissa krav har uppfyllts, inte hur dessa krav har uppfyllts. Förslaget innebär att får fatta beslut om att särskild avgift ska påföras i de fall regeringen beslutat om krav på tillgängliggörande, dvs. för public service-företagens verksamhet. Myndigheten för press, radio och tv föreslås få fatta beslut i övriga fall, dvs. för andra leverantörer av tv än public service-företagen. Omständigheter som särskilt bör beaktas vid prövningen av om en särskild avgift ska tas ut Regeringen instämmer med Lagrådet om att den föreslagna bestämmelsen bör innehålla kriterier för vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om en avgift ska tas ut eller inte och att bestämmelsen bör tillföras sådana bedömningsgrunder. Som Lagrådet föreslår bör vid prövning av frågan om en avgift ska tas ut särskilt beaktas om överträdelsen berodde på en omständighet som leverantören inte förutsåg, borde ha förutsett eller kunnat påverka, och vad leverantören gjort för att undvika överträdelsen.