prop · H703127 · 2020-03-23 00:00:00 — Utredningen om modersmål och studiehandled- ning på modersmål i och motsvarande skolformer framför i sitt betänkande För flerspråkighet, kunskapsutveckling och inkludering – Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2019:18) att resor till annan skola är en stark orsak till att många elever väljer att hoppa av undervisning i modersmål (s. 195). Det är enligt rege- ringens mening viktigt att huvudmännen anstränger sig för att underlätta 2019/20:127 för elever med rätt till modersmålsundervisning att också kunna delta i sådan undervisning. Entreprenadlösningar som innebär att en lärare, som är anställd av en annan huvudman, kommer till elevens skola kan därför ofta vara att föredra framför att eleven behöver resa till en annan skolenhet bara för att denna andra skolenhet har samma huvudman som elevens skolenhet. Regeringen föreslår därför att det nuvarande kravet att huvud- mannen ska ha gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbild- ningen inom den egna organisationen innan det kan bli aktuellt att över- lämna uppgifter på entreprenad ska tas bort. Studiehandledning på modersmålet är inte undervisning men ska få ges i interaktiv form Som nämns i avsnitt 4.3.2 är studiehandledning på modersmålet inte undervisning. Regeringen anser därför att studiehandledning på moders- målet inte ska omfattas av regleringen om fjärrundervisning. Det finns dock fortfarande ett stort behov av att kunna använda sig av de studiehand- ledare som finns i olika delar av landet. I den mån studiehandledning inte kan ske på ett sådant sätt att studiehandledaren och eleven träffas i samma rum bör handledning kunna ges i interaktiv form med informations- och kommunikationsteknik där eleven och studiehandledaren är åtskilda i rum men inte . Regeringen föreslår därför, i likhet med utredningen, att det ska införas en bestämmelse om att ett överlämnande av uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet på entreprenad får innebära att studiehandledning ges på ett sådant sätt. Skolinspektionen har angett att myndigheten ser positivt på att det förtydligas att studiehandledning på modersmålet inte är undervisning, även om det finns tydliga kopplingar till undervisningen. Det är enligt Skolinspektionen logiskt att studiehand- ledning på modersmålet regleras utanför bestämmelserna om fjärrunder- visning. I likhet med BO anser regeringen att det är viktigt att omfattningen av den interaktiva formen av studiehandledning följs upp. Graden av målupp- fyllelse i denna form av studiehandledning bör också utvärderas. 6.3.4Entreprenad ska få användas för undervisning i vissa karaktärsämnen även inom gymnasiesärskolan Regeringens förslag: Bestämmelserna om att uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil ska få överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad ska utvidgas till att förutom gymnasieskolan även omfatta gymnasiesärskolan. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Av det fåtal remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker samtliga förslaget, bl.a. Kommuner och Regioner och . i (LO) tillstyrker förslaget och anger att organisationen har goda erfarenhe- ter av att vissa karaktärsämnen kan läggas ut på entreprenad. Skälen för regeringens förslag: infördes en möj- Prop. 2019/20:127 lighet för kommuner och regioner att överlämna karaktärsämnen som har yrkesinriktad eller estetisk profil på entreprenad inom gymnasieskolan. Regleringen infördes för att elever ska få fler möjligheter till bra undervis- ning då en del företag kan erbjuda mer kvalificerade och moderna resurser i form av teknisk utrustning och kompetens än skolan har möjlighet att göra. I förarbetena till regleringen, propositionen Valfrihet i skolan (prop. 1992/93:230 s. 31) framfördes att en mer aktiv samverkan mellan skolan och arbetslivet kan innebära en vitalisering av utbildningen i gymnasie- skolan, även på andra områden än inom det område entreprenaden omfat- tar. Regleringen finns numera i skollagen, där det anges att uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller este- tisk profil inom gymnasieskolan får överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 3 b §). Regeringen bedömer att de skäl som angavs när bestämmelsen ursprungligen infördes för gym- nasieskolan med samma tyngd gör sig gällande även för gymnasiesärsko- lans del. Gymnasiesärskolan har förändrats och blivit mer lik gymnasieskolan. Bestämmelserna om gymnasiesärskolan har i stora delar anpassats till bestämmelserna om gymnasieskolan. Det är därför rimligt att möjligheten till entreprenad när det gäller vissa karaktärsämnen även ska finnas i gymnasiesärskolan. Regeringen föreslår därför att uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil ska även inom gymnasiesärskolan få överlämnas på entre- prenad. Uppgifterna ska liksom inom gymnasieskolan få överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person, som alltså inte behöver vara en huvudman inom skolväsendet. 6.3.5Möjligheterna att överlämna fjärrundervisning på entreprenad ska utökas Regeringens förslag: I , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska uppgifter som avser fjärrundervisning få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med rege- Utredningen föreslår även att huvudmannen bara ska få överlämna uppgifterna om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller har inte något att invända mot det, däribland , , , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, och kommuner och . anser att fjärrundervisning via entreprenad ska tilläm- Flera remissinstanser som tillstyrker förslaget har dock synpunkter. anser att regelverket när det gäller förslaget om fjärrun- dervisning på entreprenad är snårigt då det finns specifika villkor som först reglerar förutsättningarna för att fjärrundervisning ska få förekomma. Dessutom råder det begränsningar inom vilka ämnen och till vilka huvud- män som överlämnande på entreprenad får ske. ansträngande att sätta sig in i, vilket betyder att risken för misstag är stor. Här borde enligt utfärda allmänna råd om tillämpningen för att underlätta för skolhuvudmännen. anger att utredningens förslag generellt är för snäva. inte har egna lärare i alla ämnen behöver kommunen hitta huvudmän som är beredda att låta kommunen få del av deras lärarkompetens i form av ning får överlämnas på entreprenad, men avstyrker att så endast får ske när närundervisning inte kan komma till stånd. vore det önskvärt att även föreslå möjligheter för skolhuvudmän att sam- arbeta om vissa ämnen när det gäller närundervisning, dvs. huvudmän samarbeta i samma klassrum inte bara som en åtgärd i fjärrsam- Utifrån förslaget kan detta enligt kommunen endast möjliggöras genom ett entreprenadförhållande vilket är mer komplicerat. kommun anser att om kraven för fjärrundervisning är uppfyllda bör mot- svarande undervisning kunna läggas ut på entreprenad även i form av när- undervisning när olika huvudmäns skolor ligger nära varandra. Flera remissinstanser, bl.a. kommuner och kommuner och Regioner (SKR), har synpunkter på förslaget att huvudmannen bara ska få överlämna uppgifter på entrepre- nad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anord- na utbildningen inom den egna organisationen. i denna del. Som nämns i avsnitt 3 har några myndigheter beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss. och Datainspektionen har inte några synpunkter på förslaget. Skolinspektionen anger att även om det kan finnas vissa svårigheter ur tillsynsperspektiv att avgöra vilka ansträng- ningar från huvudmannen som krävs för att anordna utbildningen inom den egna organisationen innan uppgifterna får överlämnas på entreprenad så är bevarandet av detta krav viktigare av principiella skäl. Skälen för regeringens förslag: De nuvarande bestämmelserna om fjärrundervisning på entreprenad kan uppfattas som svåra att sätta sig in i eftersom det ställs olika villkor för att fjärrundervisning ska få anordnas och för att uppgifter som avser fjärrundervisning ska få överlämnas på ent- I avsnitt 4.2 finns en redogörelse för gällande bestämmelser i skolförordningen och gymnasieförordningen om när fjärrundervisning får I , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasie- särskolan får enligt 23 kap. skollagen uppgifter som avser fjärrunder- visning överlämnas till staten på entreprenad. Inom dessa skolformer får vidare uppgifter som avser fjärrundervisning även överlämnas till en annan huvudman på entreprenad, om uppgifterna är sådana som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet och om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen (23 kap. 4 § skollagen). vissa bestämmelser återfinns i skollagen och andra i skolförordningen och gymnasieförordningen bidrar till att de blir svåröverskådliga. I denna proposition föreslås utökade möjligheter att använda fjärrunder- visning i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan och att de grundläggande bestämmel- serna om fjärrundervisning i dessa skolformer ska samlas i ett eget kapitel i skollagen (21 kap.). Bestämmelser om när uppgifter kan överlämnas till andra aktörer genom t.ex. entreprenad finns i ett annat kapitel i lagen (23 kap.). På så sätt blir regleringen mer överskådlig. Möjligheten att över- lämna uppgifter som avser fjärrundervisning på entreprenad begränsas dock av de villkor som ställs upp för att fjärrundervisning ska få användas, se avsnitt 4. Utgångspunkten bör även i fortsättningen vara att det är huvudmannen själv som ska anordna undervisningen. Denna princip bör kunna frångås och uppgifter få överlämnas till någon annan bara om det finns tungt vägande skäl för det. Regeringen bedömer att starka skäl talar för att det i enlighet med utredningens förslag ska vara möjligt att överlämna uppgifter som avser fjärrundervisning i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsendet. Ingen remissinstans har heller haft några invändningar mot att den nuvarande möjligheten att överlämna upp- gifter som avser fjärrundervisning på entreprenad utvidgas på detta sätt. kommun anser att om kraven för fjärrundervisning är uppfyllda bör motsvarande undervisning kunna läggas ut på entreprenad även i form av närundervisning. En möjlighet att lämna över fjärrundervisning på ent- reprenad till en annan huvudman är dock i många fall en förutsättning för att fjärrundervisning ska kunna användas över huvud taget. Detsamma kan som regel inte sägas vara fallet när det gäller närundervisning. Möjligheten att överlämna uppgifter på entreprenad behöver således vara mer omfat- tande för fjärrundervisning än för närundervisning. Med hänsyn till den nämnda principen att det är huvudmannen själv som ska anordna undervisningen föreslår utredningen att den ansvariga huvud- mannen bara ska få överlämna uppgifterna om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna orga- nisationen. Flera remissinstanser, bl.a. SKR och , invänder mot detta förslag. anser att det är huvudmannen eller rektorn som ska avgöra när det är lämpligt med fjärr- undervisning utifrån skolans och elevernas behov. anser att begränsningen av entreprenad försvårar långsiktiga samarbeten. Gles- bygdskommuner har enligt ett långsiktigt behov av att komplette- ra sin kompetens med hjälp utifrån. Som regeringen anger i avsnitt 6.3.3anser regeringen att det, när det är fråga om att överlämna fjärrunder- visning på entreprenad, räcker med de grundläggande krav som föreslås i avsnitt 4 för att fjärrundervisning över huvud taget ska få användas. Dessa krav innebär att fjärrundervisning bara får användas om det för viss under- visning inte finns någon lärare inom huvudmannens skolenhet som upp- fyller kraven på legitimation och behörighet enligt 2 kap. 13 § skollagen och huvudmannen trots upprepade ansträngningar inte har lyckats anställa en sådan eller, när det gäller integrerad samisk undervisning i , att det inte finns någon lämplig lärare inom huvudmannens skolenhet som kan bedriva den undervisningen och huvudmannen trots upprepade ansträngningar inte har lyckats anställa en sådan. En alternativ grund för fjärrundervisning är att elevunderlaget för en viss skolenhet är så begränsat att ordinarie undervisning inom skolenheten leder till betydande organisa- toriska eller ekonomiska svårigheter för huvudmannen. Att därutöver krä- va att huvudmannen bara ska få överlämna fjärrundervisning på entrepre- nad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anord- 2019/20:127 na utbildningen inom den egna organisationen, anser regeringen skulle bidra till en onödigt komplicerad och otydlig reglering. Regeringen lämnar därför inte något sådant förslag. I och med detta anser regeringen att regle- ringen blir överskådligare och tydligare än . I linje med AB:s synpunkter kan dessutom – vid behov – utarbeta allmänna råd. Skolinspektionen anför att även om det kan finnas vissa svårigheter ur tillsynsperspektiv att avgöra vilka ansträngningar från huvudmannen som krävs för att anordna utbildningen inom den egna organisationen innan uppgifterna får överlämnas på entreprenad så är bevarandet av detta krav viktigare. Det är enligt myndigheten mer förenligt med huvudprincipen att huvudmannen ska anordna undervisningen i egen regi om det inte finns tungt vägande skäl för att undervisningen ska få överlämnas till någon annan. Eftersom fjärrundervisning innebär att eleverna och läraren är åtskilda i rum, men inte , bedömer dock regeringen att det från elevens perspektiv spelar mindre roll om läraren i fråga undervisar med hjälp av informations- och kommunikationsteknik från en skolenhet som elevens huvudman ansvarar för eller från en skolenhet som en annan huvudman ansvarar för. Flera remissinstanser har vidare haft synpunkter på att det är otydligt hur långt huvudmannens nuvarande skyldighet att själv försöka utföra fjärrundervisning sträcker sig innan huvudmannen kan ingå ett entreprenadavtal med en annan huvudman. Regeringen vidhåller således sin uppfattning att det bör räcka med att de krav som anges i det nya kapitlet om fjärrundervisning i skollagen är uppfyllda för att en huvudman ska få ingå ett entreprenadavtal om fjärrundervisning med en annan huvud- man. 6.3.6Distansundervisning ska få överlämnas på entreprenad Regeringens förslag: I , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska uppgifter som avser distansundervisning få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsendet som har godkänts som utförare av distansundervisning. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regering- ens förslag. Utredningens förslag omfattar inte sameskolan. Utredningen föreslår också att uppgifter som avser distansundervisning bara ska få överlämnas på entreprenad inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan om det är fråga om distansundervisning som ersätter särskild undervisning i hemmet eller på annan lämplig plats. Remissinstanserna: Av det fåtal remissinstanser som har yttrat sig över förslaget är det en majoritet som tillstyrker det eller inte har något att invända mot det, däribland Kommuner och Regioner och . har inget att invända mot att distansundervis- ning ska få överlämnas på entreprenad, men har invändningar mot tvånget att anlita en utomstående utförare på entreprenad. Förbundet anser att den som är godkänd som skolhuvudman bör kunna utföra distansundervisning utan särskilda tillstånd. Skälen för regeringens förslag Distansundervisning behöver kunna utföras på entreprenad I denna proposition föreslås att distansundervisning i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymna- siesärskolan endast ska få utföras av en huvudman inom skolväsendet som efter ansökan har godkänts som utförare av utbildning där distansunder- visning används (se avsnitt 5.4.2). Distansundervisning kommer att kunna användas som särskilt stöd i och motsvarande skolformer samt i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. I gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan kommer distansundervisning också att kunna använ- das för hela utbildningar. För att en huvudman ska kunna erbjuda distans- undervisning som särskilt stöd kan undervisningen behöva överlämnas på entreprenad till en godkänd utförare av distansutbildning. Överlämnande bör få ske när det gäller samtliga ämnen och kurser där distansundervisning får användas. I avsnitt 5.4.1 föreslår regeringen att det i samband med distansundervisning även ska få förekomma undervisning i andra former, dvs. närundervisning och fjärrundervisning. Möjligheten att överlämna distansundervisning på entreprenad bör även innefatta sådan kompletterande undervisning i andra former. Då utredningen, till skillnad från regeringen, inte förslår att distans- undervisning ska få användas som särskilt stöd i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, föreslår utredningen att möjligheten att överlämna uppgifter som avser distansundervisning på entreprenad inom gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan ska begränsas till sådana fall då distans- undervisningen ersätter särskild undervisning i hemmet eller på annan lämplig plats. Med hänsyn till regeringens mer omfattande förslag anser regeringen att det räcker att det av lagtexten framgår att uppgifter som avser distansundervisning eller annan undervisning enligt 22 kap. skolla- gen får överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skol- väsendet som har godkänts som utförare av distansundervisning i grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Utföraren måste samarbeta med elevens hemskola Enligt gällande rätt får en kommun, en region eller en enskild huvudman som överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad, även överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisnings- uppgift (23 kap. 6 § skollagen). Som regeringen återkommer till i avsnitt 6.3.10anser regeringen att denna möjlighet bör bibehållas. När uppgifter överlämnas på entreprenad behåller dock den överlämnande huvudman- nen alltid huvudmannaansvaret (23 kap. 1 § skollagen). När det gäller upp- följning av elevens kunskapsutveckling vid distansundervisning är det där- för viktigt att klargöra vem som i praktiken gör vad, huvudmannen eller anordnaren. Elever och vårdnadshavare ska fortlöpande informeras om elevens utveckling (3 kap. 3 § skollagen). Dessutom ska det regelbundet hållas utvecklingssamtal med eleven om elevens kunskapsutveckling. Distansläraren bör inför sådana samtal lämna information till elevens hem- skola. För den aktuella elevgruppen kommer dock informationsutbytet vanligtvis att ske oftare än vid utvecklingssamtalen, då distansundervis- ning ofta ges som särskilt stöd vilket innebär att eleven har ett åtgärdspro- 2019/20:127 gram. Av ett åtgärdsprogram ska det nämligen framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen (3 kap. 9 § skollagen). När det gäller , grundsärskolan, specialskolan och samesko- lan bör normalt bara elever i högstadiet och mellanstadiet kunna få distans- undervisning och då bara som särskilt stöd. För elever i årskurs 7–9 i är det inte aktuellt med skriftliga omdömen om elevens kun- skapsutveckling i förhållande till kunskapskraven. I grundsärskolan ska dock sådana skriftliga omdömen ges en gång per läsår för ett ämne som eleven eller vårdnadshavaren inte begär betyg i (11 kap. 16 a § skollagen). Motsvarande gäller i specialskolan om grundsärskolans kursplaner tilläm- pas (12 kap. 13 a § skollagen). Omdömena ska lämnas i en skriftlig indivi- duell utvecklingsplan. Distansläraren måste då som undervisande lärare lämna underlag för dessa skriftliga omdömen till elevens hemskola som ansvarar för elevens individuella utvecklingsplan. Betyg ska sättas av den eller de lärare som bedriver undervisningen när betyg ska sättas (3 kap. 16 § skollagen). Om distanslära- ren endast har undervisat eleven bör betyg vid behov sättas efter samråd med elevens tidigare lärare i ämnet. Över huvud taget är det viktigt med en fungerande dialog mellan distansläraren och elevens ordinarie lärare, rektor och i vissa fall med elevhälsan. Det handlar bl.a. om att distansläraren ska veta vad eleven har presterat tidigare, hur utvecklingen har sett ut och vilka svårigheter som eleven har haft innan det blev aktuellt med distansundervisning. Om det är fråga om distansundervisning som särskilt stöd i , grundsärskolan, spe- cialskolan, sameskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan behöver distansläraren och hemskolan tillsammans följa upp hur åtgärdsprogram- met fungerar och om eller när det är lämpligt för eleven att återgå till ordinarie undervisning. Vidare ska distansläraren uppmärksamma om det kan finnas behov också av andra typer av särskilt stöd än distansundervis- ning. Ansvaret för att ett sådant samarbete fungerar vilar på såväl distans- läraren och den huvudman som denne arbetar hos som elevens hemskola och huvudman. Om en elev som får särskilt stöd i form av distansunder- visning ska göra ett nationellt prov bör huvudmannen för hemskolan ansvara för att eleven kan genomföra provet i skolan eller i en annan lokal under godkända former. 6.3.7Staten ska få utföra vissa uppgifter på entreprenad Regeringens förslag: Staten ska som huvudman för specialskolan och sameskolan endast få utföra sådana uppgifter på entreprenad som avser undervisning i teckenspråk eller samiska eller integrerad samisk under- visning i eller fjärrundervisning i ett sådant ämne eller verk- samhet. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag. Utredningen föreslår att staten som huvudman för specialskolan och sameskolan på entreprenad även ska få utföra uppgifter som avser special- pedagogiska insatser. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. Sameskolstyrelsen, Kommuner och Regioner, , , , och Funktionsrätt . Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) tillstyrker förslaget om teckenspråk och samiska, men avstyrker utredningens förslag om att upp- gifter som avser specialpedagogiska insatser ska få överlämnas på entre- prenad till staten. Skälen för regeringens förslag: Staten utövar sitt huvudmannaskap för specialskolan respektive sameskolan genom SPSM respektive Sameskol- styrelsen. Genom dessa två myndigheter har staten tillgång till legitimera- de och behöriga lärare i ämnen som samiska och teckenspråk, ämnen där det kan vara svårt att få tillgång till behöriga lärare. Sameskolstyrelsen kan även tillhandahålla integrerad samisk undervisning. Regeringen anser där- för att det är rimligt att staten som huvudman för specialskolan och same- skolan ska ha möjlighet att utföra uppgifter som avser undervisning i teck- enspråk eller samiska eller integrerad samisk undervisning i på entreprenad. Att sådana bestämmelser införs i skollagen kan ge fler ele- ver tillgång till sådan undervisning, oavsett var i landet de bor. Liksom SPSM anser dock regeringen att staten inte ska få utföra uppgif- ter som avser specialpedagogiska insatser på entreprenad. Regeringen bedömer i likhet med myndigheten att det saknas tillräckligt underlag för en sådan förändring.