prop · H70373 · 2020-02-07 00:00:00 — E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N När den arbetssökande har tagit del av all information och genomgått eventuell praktik eller förberedande utbildning och fortfarande vill fortsätta processen utarbetas en affärsplan och budget. Handläggaren kontrollerar att dokument är på plats och ger mer information till den sökande. Handläggarstödet påtalar att ”[d]et är viktigt att informera om riskerna med personligt betalningsansvar med enskild näringsverksamhet (enskild firma) eller handelsbolag som kvarstår för skulder även om företaget avvecklas. Därför ska rekommenderas en försiktig skuldsättning inledningsvis i takt med att företaget får intäkter innan det står klart att företaget kan ge företagaren en försörjning och kommer att fortsätta efter programmet avslutats.” Om handläggaren bedömer att affärsplanen har förutsättningar att kunna tillstyrkas av upphandlad konsult skickas den tillsammans med budgetarna till upphandlade konsultfirma som granskar och rekommenderar Af om vilket beslut de borde ta i ärendet.33 Handläggarstödet rekommenderar att handläggaren följer konsultens uppmaning, men det finns utrymme för att göra en avvikande bedömning, vilket dock är ovanligt. Det är också ovanligt att konsulterna helt och hållet avstyrker affärsplan och budgetarna. När konsulterna har synpunkter på affärsplan och budgetarna brukar de ge instruktioner till den sökande om hur hen ska revidera ansökan för att kunna tillstyrka den vid en ny prövning. Det är samma konsulter som vid ett positivt programbeslut får möjlighet att debitera upp till 20 timmars mentorstid till deltagaren Handläggarstödet rekommenderar att en uppföljning görs cirka 3 in i programmet av konsulterna, men handläggaren kan även komplettera med egna uppföljningar. kan handläggarna även beställa en uppföljning 6 månader efter avslutat program.34 När programtiden börjar närma sig slutet bokas ett avslutande möte in mellan deltagare och handläggare. Deltagaren meddelar om hen ska avveckla företaget och återgå till Arbetsförmedlingen eller om hen vill fortsätta och därmed skrivas ut från Af. Det senare alternativet är det överlägset vanligaste valet. i arbete efter 90 eller är enligt Arbetsförmedlingens uppföljningar.35 33Under 2017 överklagades upphandlingen av konsulttjänsterna, vilket ledde till att Af-kontoren fick göra bedömningar utan konsulthjälp. Efter fortsatte att arbeta utan konsultstöd. 34Denna möjlighet är ännu inte särskilt välutnyttjad, delvis pga. systemtekniska skäl som Af arbetar på att åtgärda. E-post från företrädare för Arbetsförmedlingen, . 35Arbetsförmedlingen, Återrapportering – Arbetsmarknadspolitiska program, 2019. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L S T A R T A V N Ä R I N G S V E R K S A M H E T Ett flertal studier undersöker sysselsättningseffekter av SNV och finner överlag att deltagande i SNV ger högre chans att vara sysselsatt jämfört med att till exempel vara öppet arbetslös eller delta i en annan insats. granskade och konstaterade att insatsen gav goda sysselsättningseffekter mätt i termer av att lämna arbetslöshet till förmån för en anställning utan stöd – antingen som egenföretagare eller som anställd. Granskningen visade också att stödet i vissa fall kan medföra snedvridande konkurrens på lokal nivå.36 I två tidigare rapporter från Arbetsförmedlingen skattas effekten på sysselsättning och inkomst av programmet . Man finner ingen eller negativa effekter på inkomsten trots att deltagarna hade betydligt högre sysselsättningsgrad än jämförelsegruppen, vilket indikerar att de jobb som skapas kan vara förknippade med låga inkomster.37 Det finns vidare indikationer på att effekterna på sysselsättning och inkomster varierar mellan olika grupper. forskning visar att kvinnor som deltar i SNV har en lägre sannolikhet att vara i arbete efter avslutat program jämfört med män.38 visar att sysselsättningseffekterna är något lägre för utrikes födda och att inkomsterna för deltagarna överlag i SNV är låga (även om inga effektskattningar görs på inkomster).39 Stöd till start av näringsverksamhet har tidigare följts upp avseende överlevnadsgrad, företagens ekonomiska utveckling och graden av innovativitet mellan företag med respektive utan stöd.40 Studien gjordes på företag som startades med och utan stöd och följdes upp . Överlevnadsgraden för företag med stöd var något lägre och längre stödperioder var associerat med ännu lägre överlevnadsgrad. Däremot var andelen företag med svag utveckling (låg tillväxt) något färre om företagaren fått stöd. Rapporten sammanfattar att de direkta tillväxteffekterna av stödet inte har varit särskilt stora, men att stödet ändå har kunnat trygga försörjningen för ett relativt stort antal arbetslösa. Den samlade näringspolitiska effekten av stödet är dock mer tveksam om även undanträngingseffekter beaktas. 36Riksrevisionen, Stöd till start av näringsverksamhet – Ett framgångsrikt program, 2008. 37Gartell, och , Programeffekter 1996–2010, 2013; Arbetsförmedlingen, Arbetsmarknadsrapport, 2016. 38Månsson- och Delander, ”Gender differences in labour market policy: The Swedish self employment programme”, 2011. 39Riksrevisionen, Etablering genom företagande, 2012. 40Falkenhall, och , Utvärdering av de näringspolitiska effekterna av stöd till start av näringsverksamhet, 2003. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Program liknande SNV finns även i andra länder och forskningen kring dessa programs effekter visar huvudsakligen på positiva effekter. För en mer detaljerad beskrivning av tidigare svenska såväl som internationella studier av program för stöd till start av näringsverksamhet, se bilaga 2. internationella studier på detta område berör främst antingen överlevnaden för de företag som startas med stöd eller effekten på sysselsättning, inkomst och arbetslöshet för de individer som tar del av stödet.41 För att studera effekterna på sysselsättning, inkomster och arbetslöshet används genomgående olika varianter av kvasiexprimentella matchningsmetoder, i likhet med ansatsen i denna granskning. När det gäller effekter på individers sysselsättningsstatus visar i princip samtliga studier positiva effekter för deltagare jämfört med kontrollgruppen. De studier som fokuserar på effekten på inkomster visar även de oftast på positiva effekter42 men i vissa fall identifieras inga effekter på individernas inkomster jämfört med jämförelsegruppen43. Vidare visar genomgången av tidigare forskning på varierande effekter för olika grupper av deltagare. Bland annat visar vissa studier att effekterna tycks vara svagare för kvinnor än för män44 och starkare för lågän högutbildade45. Det finns också studier som pekar på att effekten av denna typ av program är större för utrikesfödda och långtidsarbetslösa.46 Svaga grupper på arbetsmarknaden tycks alltså gynnas extra mycket av denna typ av stöd.47 För en översikt av internationell empirisk forskning kring starta eget-bidrag, se Dvouletý och Lukeš.48 Forskning kring entreprenörskap pekar ofta på vikten av olika personlighetsdrag som en viktig faktor för att ett en individ ska starta företag och att verksamheten ska lyckas. Information om denna typ av variabler saknas ofta i kvasiexprimentella 41Se exempelvis Duhautois, Redor och Desiage, ”Long Term Effect of Public Subsidies on Start-up Survival and Economic Performance: An Empirical Study with ”, 2015. 42Se exempelvis Baumgartner och Caliendo, ”Turning Unemployment into Self-Employment: Effectiveness of Two Start-Up Programmes”, 2008; Caliendo, ”Start-Up Subsidies in East : Finally, a Policy That Works?”, 2009; Caliendo och Künn, ”Getting into the Labor Market: The Effects of Start-Up Subsidies for Unemployed Females”, 2015; Caliendo, Künn och Weissenberger, ”Personality Traits and the Evaluation of Start-Up Subsidies”, 2016; Caliendo och Tübbicke, ”New evidence on long-term effects of start-up subsidies: matching estimates and their robustness”, 2019. 43Se exempelvis Meager, och , ”An Evaluation of Business Start-Up Support for ”, 2003; , ”Channels through which Business Assistance Programmes Work”, 2010. 44Caliendo, ”Start-Up Subsidies in East : Finally, a Policy That Works?”, 2009. 45Rodríguez-Planas, ”Channels through which Business Assistance Programmes Work”, 2010. 46Wolff och Nivorozhkin, ”Start Me Up: The Effectiveness of a Self-Employment Programme for Needy Unemployed People in ”, 2016. 47Se Caliendo och Künn, ”Start-Up Subsidies for the Unemployed: Long-Term Evidence and Effect Heterogeneity”, 2011; Caliendo och Tübbicke, ”New evidence on long-term effects of start-up subsidies: matching estimates and their robustness”, 2019. 48Dvouletý och Lukeš, ”Review of Empirical Studies on Self- Employment out of Unemployment: Do Self-Employment Policies Make a Positive Impact?”, 2016. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L S T A R T A V N Ä R I N G S V E R K S A M H E T ansatser vilket har förts fram som en kritik mot denna metod när exempelvis stöd till start av näringsverksamhet utvärderas. I en forskningsartikel av Caliendo, Künn och Weissenberger49 har de tillgång till denna typ av variabler50 från en enkätundersökning, och visar att beräkningarna med och utan dessa personlighetsvariabler inte tycks förändra resultaten nämnvärt när tillgång finns till detaljerade kontrollvariabler på individnivå.51 Sammantaget visar tidigare studier en positiv bild av SNV, främst vad avser sysselsättning, medan resultaten för inkomster inte är helt samstämmig mellan studier i olika länder. Inga svenska effektstudier har dock gjorts som fokuserar på deltagarnas inkomster på , och den evidens som finns på kort sikt pekar på att SNV kan påverka deltagarnas inkomster negativt. Dessutom finns mycket begränsad kunskap generellt om programmets mer långsiktiga effekter och ingen kunskap alls om ökad risk för överskuldsättning. 49Caliendo, Künn och Weissenberger, ”Personality Traits and the Evaluation of Start-Up Subsidies”, 2016. 50Kontrollfokus och riskbenägenhet samt personlighetsdragen från femfaktorteorin: öppenhet, samvetsgrannhet, extraversion, vänlighet/värme och neuroticism. 51Särskilt variabler som fångar humankapital och arbetsmarknadshistorik. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 Effekter av att delta i programmet I detta kapitel besvaras frågan om vilka effekter deltagande i SNV har på arbetsmarknadsstatus, inkomster och överskuldsättning. Analysen görs separat för män och kvinnor, dessutom undersöks om programmet har olika effekter för utrikes och inrikes födda samt deltagare med olika utbildningsnivåer. Avsnittet avslutas med en beräkning av programmets offentligfinansiella effekt för en genomsnittlig deltagare. 4.1 Metod och data För att undersöka effekten av SNV jämförs deltagarnas framtida arbetsmarknadsutfall med de arbetssökande som inte deltog i SNV. För att denna jämförelse ska kunna tolkas som en effekt krävs att grupperna innan programstarten är så pass lika att skillnader som uppstår efter programdeltagande går att härleda till om de deltog i SNV eller ej. För att identifiera två jämförbara grupper används registerdata och så kallad matchning. Nedan följer en mer utförlig beskrivning av matchningsmetoden (4.1.1), val av utfallsmått (4.1.2) och deskriptiv statistik av analysgrupperna (4.1.3). Data för att genomföra granskningen har inhämtats från Arbetsförmedlingens databas och centralbyrån52. Indikatorn på överskuldsättning har baserats på Kronofogdens verkställighetsregister. Granskningen utgår från de individer mellan 20 och 56 år53 som registrerade sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen –2007.54 Individerna får inte ha deltagit i SNV tidigare, men väl i andra program.55 Jämförelsegruppen får dock välja SNV , eftersom vi inte vill betinga jämförelsegruppen på framtida utfall.56 Deltagargruppen och jämförelsegruppen följs sedan upp under . 52Registret över totalbefolkningen (RTB), Longitudinell integrationsdatabas för sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsstudier (), Registerbaserad aktivitetsstatistik (RAKS) och (Flergen). 53Minskar analysgruppen med 85 personer. 54Under omfattade stödet personer som hade fyllt (se 8 § förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program och 8 § förordningen (2007:816) om ändring i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program). 55I denna studie exkluderas endast tidigare programdeltagare i SNV medan annat programdeltagande istället ingår i matchningsekvationen (såsom i Behrenz, Delander och , 2016; , 2017) och i den efterföljande bias-korrektionen (se fotnot 59). 56Fredriksson och , ”Dynamic Treatment Assignment”, 2008; Sianesi, ”An Evaluation of the Labor Market Programs in the 1990s”, 2004. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L S T A R T A V N Ä R I N G S V E R K S A M H E T tillvägagångssättet innebär bland annat att vi identifierar jämförelsepersoner som vid tillfället när deltagaren påbörjar insatsen har varit inskrivna som arbetssökande (så kallad väntetid) som deltagaren.57 Matchningen av deltagare och jämförelsepersoner sker alltså exakt på intervall av väntetid samt inskrivningstidpunkt och sedan på ett sammanfattande mått av övriga egenskaper/karaktäristika. Detta innebär alltså att jämförelserna endast görs mellan individer som varit arbetslösa , och har samma arbetsmarknadshistorik, (mätbart) humankapital och övrig karaktäristika. Resultat från hur väl matchningen lyckades redovisas i bilaga 1, sida 63. I likhet med exempelvis Behrenz, Delander och Månsson58 används en så kallad propensity score-matchningsmetod (se exempelvis Caliendo och Kopeinig, 2008; och , 1983).59 I ett första steg skattas sannolikheten att delta i SNV, separat för kvinnor och män. Därefter matchas de individer som faktiskt deltagit i SNV (behandlingsgruppen) med individer som inte deltagit (jämförelsegruppen) men som har samma sannolikhet att vara deltagare. Exakt matchning tillämpas även på vissa variabler, det vill säga deltagare jämförs endast med de jämförelsepersoner som blev inskrivna (år och månad) och med lika lång väntetid (4 intervall av väntetider). Skillnaden i utfall mellan dessa grupper kan hänföras till deltagandet i SNV, under antagandet att vi observerar alla de karaktäristika som påverkar både deltagande och framtida arbetsmarknadsutfall.60 Metoden har använts flitigt i utvärderingssammanhang, särskilt i eftersom vihar god tillgång till rik information om individerna, såsom socioekonomiska indikatorer och arbetslöshetshistorik.61 Det är även särskilt viktigt att nämna bidraget från Caliendo, Künn och Weissenberger62 där de visar att matchning kan hantera selektionen till ett program såsom SNV om det finns tillgång till detaljrik 57Biewen m.fl., ”The Effectiveness of Public-Sponsored Training Revisited: The Importance of Data and Methodological Choices”, 2014 och Sianesi, ”An Evaluation of the Labor Market Programs in the 1990s”, 2004. 58Behrenz, Delander och , ”Is Starting a Business a Sustainable of Unemployment? Treatment Effects of the Swedish Start-Up Subsidy”, 2016. 59Denna granskning använder algoritmen Kernel-baserad matchning, så kallad Ridge-matchning, för att hitta matcher mellan deltagare och jämförelsegrupper (se exempelvis Heckman, Ichimura och , 1998; Caliendo och Kopeinig, 2008; Biewen m.fl., 2014; , 2004, 2005). Detta kombineras med en bias-korrektion (även kallad regression adjustment) efter matchningen för att kontrollera för kvarvarande obalans i data (se exempelvis Abadie och Imbens, 2011; Huber, Lechner och Wunsch, 2013; Imbens, 2014; , 2017 för nyttan med bias-korrektion). 60Antagandet om betingat oberoende, det vill säga sannolikheten att delta i SNV är lika för både deltagar- och kontrollgruppen när övriga observerbara variabler som påverkar utfallen är lika mellan deltagar- och kontrollgruppen (och , 1983). 61Se exempelvis Caliendo, Mahlstedt och Mitnik, 2017, samt Lechner och Wunsch, 2013 för betydelsen av tillgång till en bred och detaljrik arbetsmarknadshistorik i programeffektutvärderingar. 62Caliendo, Künn och Weissenberger, ”Personality Traits and the Evaluation of Start-Up Subsidies”, 2016. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I en senare studie bekräftas att matchningen kan hantera selektionen även om både arbetsförmedlare och deltagare tillsammans påverkar beslutet Eftersom vi analyserar egenföretagandet kommer vi också att beakta information om tidigare egenföretagande bland deltagare och icke-deltagare i SNV och deras föräldrar.64 Detta bedöms som viktigt för att metoden ska ge trovärdiga resultat. Modellen som ligger bakom skattningarna på utrikes födda kommer av naturliga skäl att innehålla färre bakgrundsfaktorer, såsom föräldrars egenföretagarhistorik, eftersom sådan data ofta inte finns tillgänglig. I den svenska och internationella forskning som har gjorts på effekterna av stöd till att starta eget företag är den återkommande huvudproblematiken för resultatens trovärdighet att deltagargruppen troligen är positivt selekterad. Det vill säga att gruppen har en starkare position på arbetsmarknaden än den genomsnittliga arbetssökande och att de starka arbetsmarknadsutfallen efter deltagande till viss del hade inträffat även utan programdeltagandet. Om det är så överskattas programmets resultat. Det är denna problematik som matchningsmetoden försöker hantera, men metoden vilar som tidigare nämnts på att vi kan observera alla faktorer som påverkar både selektion och framtida utfall. En variabel som vi inte observerar men som troligen påverkar sannolikheten att starta eget företag och framtida utfall är tillgång till kapital (kreditvärdighet eller egna medel). För att hantera detta har valt att exkludera de deltagare som valt att starta näringsverksamhet med företagsformen aktiebolag. Detta motsvarar av männen och av kvinnorna För att starta aktiebolag krävdes i kapital (aktiekapitalkravet för aktiebolag halverades ). Vi har inte information om kapital eller kreditvärdighet i data. forskning har inte berört denna komplikation utan har hanterat enskilda näringsidkare och aktiebolag på samma sätt i analysen. Hur detta ska hanteras är dock inte självklart. Om det skulle vara så att aktiebolagsformen även indikerar mer lönsamma affärsidéer, allt annat lika, riskerar vi att underskatta effekten av programmet när dessa individer exkluderas. Om tillgång till kapital inte ökar sannolikheten att delta i programmet som aktiebolagsägare som tillgång till kapital ändå bidrar till att affärsidén snabbare når lönsamhet, riskerar vi att 63Caliendo och Tübbicke, ”New evidence on long-term effects of start-up subsidies: matching estimates and their robustness”, 2019. 64Se exempelvis Caliendo och Künn, ”Start-Up Subsidies for the Unemployed: Long-Term Evidence and Effect Heterogeneity”, 2011; Colombier och Masclet, ”Intergenerational Correlation in : Some Further Evidence from ”, 2008; och , ”Attributes Influencing Self-Employment Propensity in and Rural ”, 2013; , och , ”Why Do Entrepreneurial Parents ?”, 2015. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L S T A R T A V N Ä R I N G S V E R K S A M H E T underskatta effekten av programmet. bedömer dock att problemet med att hitta relevanta jämförelsepersoner för personer som startar aktiebolag är ett större problem och väljer därför att exkludera denna grupp i huvudanalysen. I en känslighetsanalys har de nystartade aktiebolagen inkluderats. Resultaten påverkas knappt alls för kvinnorna, medan resultaten för män blir mer positiva.65 4.1.2 Val av utfallsmått Granskningen fokuserar på olika arbetsmarknadsutfall efter deltagande i SNV samt ökad risk för överskuldsättning. Arbetsmarknadsutfallen avser inkomster och arbetsmarknadsstatus, medan överskuldsättning mäter om en person varit inskriven hos Kronofogden . Utfallsmåtten redovisas i tabell 1. I de efterföljande underavsnitten definieras och preciseras måtten i mer detalj. I N K O M S T E R Förvärvsinkomster (kontant bruttolön, positiv nettoinkomst av aktiv näringsverksamhet) + Kapitalinkomster (utdelningar, reavinster, Ackumulerad faktorinkomst (log) Inkomst från arbetslöshet eller arbetsmark- nadspolitisk åtgärd, studier, vård av barn/- anhörig, sjukpenning, sjuk- och aktivitets- ersättning, ekonomiskt bistånd (listan på variabler är en delmängd av RAKS-variabeln A R B ET S M AR KN A D S S T AT U S IFAU (1/0) av medianinkomsten för 45-åringar beräknat (m.fl., 2007; m.fl., 2017) RAMS (1/0) Modellbaserat gränsvärde (SCB, 2016) Arbetslöshet (veckor) Antal veckor i öppen arbetslöshet härledd från Ackumulerad arbetslöshet (veckor) veckor år 1 till 9 65Hur detta antagande påverkar resultaten redovisas i bilaga 1, s. 70. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ÖV E R SK U L DSÄ T T N IN G Registrerad hos Kronofogden i Uppgifter från Kronofogdens verkställighets- (1/0) Uppgifter från Kronofogdens verkställighets- perioden (1/0) Samtliga inkomster har räknats om till konsumentprisnivå med hjälp av KPI. Detta görs främst för att kunna beräkna de ackumulerade inkomsterna på ett rättvist sätt. Förvärvsinkomster avser summan av löneinkomst och positiv inkomst av aktiv näringsverksamhet (underskott från näringsverksamhet sätts till noll). Eftersom egenföretagare med aktiebolag kan ta ut en viss del av överskottet av näringsverksamheten som utdelning på aktier och andelar beräknas den så kallad faktorinkomsten, vilken utgör det primära utfallsmåttet När begreppet inkomster används är det faktorinkomst som avses. Att mäta effekten av SNV på inkomster är särskilt svårt när den ena gruppen främst består av egenföretagare och den andra av anställda. Ett problem är att konjunkturnedgångar (och uppgångar) påverkar egenföretagares inkomster på ett mer påtagligt sätt än för anställda. Löner är nämligen betydligt mer trögrörliga än företagarinkomster, som följer konjunkturutvecklingen betydligt mer än anställdas inkomster.66 kan å andra sidan jobbchansen påverkas kraftigt av konjunkturen, vilket borde ha en motsatt effekt. Över en konjunkturcykel bör dock dessa olikheter jämna ut sig, men på kort sikt kommer konjunktursvängningar troligen synas i resultaten. Ett annat problem är att enskilda näringsidkare har större möjligheter att undkomma skatt än anställda, genom att underrapportera intäkter eller anskaffa material och köpa tjänster som utnyttjas för privat bruk.67 Detta innebär att effektskattningar riskerar att underskatta nyttan av egenföretagande i termer av konsumtionsutrymme, medan nyttan i termer av beskattningsbar inkomst blir mer korrekt skattade. Sammantaget visar detta på vikten av en noggrann känslighetsanalys gällande alla utfall som relaterar till inkomster. 66Detta fenomen kallas labour hoarding (se exempelvis Cahuc och Zylberberg, 2004, s. 739). 67I och , 2009, skattas egenföretagares underrapportering av inkomster genom att mäta skillnaden i matkonsumtion mellan anställda och egenföretagare med lika höga inkomster. Även uppskattar att det finns en betydande underrapportering av inkomster för små enskilda firmor (, 2006). R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L S T A R T A V N Ä R I N G S V E R K S A M H E T Ett vanligt sätt att mäta arbetsmarknadsstatus är med hjälp av sysselsättningsmåttet i RAMS (SCB:s definition)68 eller Arbetsförmedlingens avaktualiseringsorsaker, det vill säga om en individ lämnat Af för arbete med eller utan stöd och inte skrivits in på Af inom exempelvis 365 dagar69. Ett problem med att använda avaktualiseringsorsaker är att många lämnar Af av okänd anledning. Detta problem är dock inte så stort för deltagare i SNV. En annan nackdel med måttet är att det inte lämpar sig för en utvärdering på lång sikt, eftersom det räcker med en inskrivningsdag på Af för att individen inte ska räknas som sysselsatt.