prop · H80364 · 2020-12-17 00:00:00 — En central aspekt av samiskt självbestämmande är , som inrättades 1993, och både är ett folkvalt organ och en myndighet. inrättandet har gradvis alltfler uppgifter överförts till från Prop. 2020/21:64 andra myndigheter. har också fått ett utökat uppdrag att medverka i samhällsplanering och bevaka att samiska behov beaktas, däribland rennäringens intressen vid utnyttjande av mark och vatten. företräder i egenskap av folkvalt organ det samiska folket i olika sammanhang och en regelbunden dialog och överläggningar äger rum mellan staten och . Regelbunden dialog förs även med samiska intresseorganisationer. 4.2.2FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter I artikel 25 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter anges att varje medborgare ska äga rätt och möjlighet att utan åtskillnader av något slag och utan oskäliga inskränkningar delta i skötseln av allmänna angelägenheter direkt eller genom fritt valda ombud. Artikeln bör läsas tillsammans med artikel 27, där det framgår att i de stater där det finns etniska, religiösa eller språkliga minoriteter ska de som tillhör sådana minoriteter inte förvägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha sitt eget kulturliv, att bekänna sig till och utöva sin egen religion och att använda sitt språk. Bestämmelsen innebär dels ett förbud mot diskriminering, dels en skyldighet för stater att positivt stödja minoriteternas strävanden att bevara sin särart. har i rättsfallet NJA 2020 s. 3 (Girjasdomen) hänvisat till artikel 27 och uttalat att det av bestämmelsen följer att medlemmar av minoritetsgrupper har rätt att utöva sin kultur samt att det kan vara nödvändigt att tillförsäkra samer fortsatt tillgång till mark som de traditionellt har brukat om det utgör en förutsättning för vidmakthållandet av kulturen (punkten 131). rättigheter har avgett en allmän rekommendation 1994 (General comment No. 23[50] [art. 27]), som inte är juridiskt bindande för konventionsstaterna. I den allmänna rekommendationen skrev kommittén om urfolks deltagande i beslutsprocesser för att säkerställa åtnjutande av de rättigheter artikeln avser samt att kulturer ofta tar sig många uttryck och att urfolks kulturer ofta är sammankopplade med användandet av naturresurser: (7)With regard to the exercise of the cultural rights protected under article 27, the Committee observes that culture manifests itself in many forms, including a particular way of life associated with the use of land resources, especially in the case of indigenous peoples. That right may include such traditional activities as fishing or hunting and the right to live in reserves protected by law. The enjoyment of those rights may require positive legal measures of protection and measures to ensure the effective participation of members of minority communities in decisions which affect them. Kommittén har därefter uppmärksammat de brister den anser finns i olika konventionsstaters tillhandahållande av möjligheter för urfolk att påverka beslut i frågor som rör dem. I rapporten (Sammanfattande kommentarer om sjunde periodiska rapport 39 §) rekommenderar kommittén att se över befintlig lagstiftning, politik och praxis som 2020/21:64 reglerar verksamheter som kan påverka det samiska folkets rättigheter och intressen, inklusive utvecklingsprojekt och utvinningsindustrins verksamhet, i syfte att garantera ett meningsfullt samråd med de urfolkssamhällen som påverkas för att inhämta deras fria och informerade förhandsmedgivande/samtycke (free, prior and informed consent, FPIC) innan en verksamhet inleds. Kommittén har även vid flera avgöranden behandlat artikel 27 och dess innebörd. I ett avgörande bekräftade kommittén att artikel 27 också skyddar urfolks kulturer, trots att detta inte uttryckligen framgår av artikelns ordalydelse (Kitok v. , Comm. No 197/1985). I Länsmanfallen I och II (Länsman v. , Comm. No 511/1992 och, Länsman v. , Comm. 671/1995), som handlar om samisk renskötsel, och i Poma Poma v. (Comm. No 1457/2006) tar kommittén upp artikel 27 och förhållandet till verksamheter som konkurrerar med urfolks kulturbaserade näringar. I Poma Poma v. skrev kommittén: In the present case, the question is whether the consequences of the water diversion authorized by the State party as far as llama-raising is concerned are such as to have a substantive negative impact on the author’s enjoyment of her right to enjoy the cultural life of the community to which she belongs. In this connection the Committee takes note of the author’s allegations that thousands of head of livestock died because of the degradation of 10,000 hectares of Aymara pasture land – degradation caused as a direct result of the implementation of the during the 1990s – and that it has ruined her way of life and the economy of the community, forcing its members to abandon their land and their traditional economic activity. observes that those statements have not been challenged by the State party, which has done no more than justify the alleged legality of the construction of the wells. 7.6 In the Committee’s view, the admissibility of measures which substantially compromise or interfere with the culturally significant economic activities of a minority or indigenous community depends on whether the members of the community in question have had the opportunity to participate in the decision-making process in relation to these measures and whether they will continue to benefit from their traditional economy. The Committee considers that participation in the decision-making process must be effective, which requires not mere consultation but the free, prior and informed consent of the members of the community. In addition, the measures must respect the principle of proportionality so as not to endanger the very survival of the community and its members. FN:s generalförsamlings deklaration om urfolks antog en deklaration om urfolks rättigheter (urfolksdeklarationen). omröstning av generalförsamlingen i form av en resolution och utgör en Som sådan är den därmed inte bindande för FN:s medlemsstater men är vägledande. I vissa delar kan den dock anses ge Prop. 2020/21:64 uttryck för en allt vanligare politisk och folkrättslig syn på urfolksfrågor. Principerna har bl.a. legat bakom förslaget till nordisk samekonvention (se avsnitt 4.3). Vid världskonferens i FN om urfolksfrågor, under , bekräftade åter FN:s medlemsstater enhälligt urfolksdeklarationen i och med antagandet av ett slutdokument som befäster denna. Artikel 3 i urfolksdeklarationen bygger på rätten till självbestämmande såsom den formuleras i konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Artikel 3 föreskriver att: Indigenous peoples have the right to self-determination. By virtue of that right they freely determine their political status and freely pursue their economic, social and cultural development. Eftersom bestämmelsen i konventionerna avser alla folk är återgivningen i urfolksdeklarationen en meningsyttring om att självbestämmanderätten också gäller urfolk. Vidare reglerar artikel 4 i urfolksdeklarationen utövandet av rätten till självbestämmande enligt följande. Indigenous peoples, in exercising their right to self-determination, have the right to autonomy or self-government in matters relating to their internal and local affairs, as well as ways and means for financing their autonomous functions. Artiklarna 18 och 19 i urfolksdeklarationen innehåller närmare bestämmelser om urfolks deltagande i beslutsfattande och staters samråd med urfolk. Av artikel 18 framgår: Indigenous peoples have the right to participate in decision-making in matters which would affect their rights, through representatives chosen by themselves in accordance with their own procedures, as well as to maintain and develop their own indigenous decision-making institutions. Vidare behandlas konsultation i artikel 19, som föreskriver: States shall consult and cooperate in good faith with the indigenous peoples concerned through their own representative institutions in order to obtain their free, prior and informed consent before adopting and implementing legislative or administrative measures that may affect them. röstade liksom övriga nordiska länder för urfolksdeklarationen, och gjorde i samband med antagandet i 2007 en röstförklaring, som alltjämt är giltig. I röstförklaringen erinrade regeringen om att har erkänt samerna som ett urfolk och att den svenska statens förhållande till det samiska folket är grundat i dialog, samarbete och självbestämmande: The people are recognized as an indigenous people by the Swedish The Swedish Government bases its relations with the people on dialogue, partnership and self-determination, with respect and responsibility for cultural identity. I röstförklaringen slår regeringen även fast ståndpunkt att mänskliga rättigheter är individuella, medan kollektiva rättigheter erkänns utanför ramen för mänskliga rättigheter. har därmed företräde framför kollektiva rättigheter. Vidare påpekas att den politiska diskussionen om självbestämmande är nära kopplad till I dessa frågor måste regeringen bibehålla en balans mellan olika motstående intressen. Gällande rätten till självbestämmande såsom den uttrycks i artikel 3 i urfolksdeklarationen, framhålls i röstförklaringen att den rätt till självbestämmande som deklarationen tillerkänner urfolk inte får tolkas på ett sätt som äventyrar staters territoriella integritet och självständighet. Rätten till självbestämmande kan i stor utsträckning uppfyllas genom den rätt till konsultation och samarbete som föreskrivs i artikel 19 i Artikelns bestämmelser om staters skyldighet att samråda och samarbeta med urfolk kan förverkligas på olika sätt, t.ex. genom ett samrådsförfarande (consultative process) mellan urfolkens organisationer och regeringar, och genom deltagande i demokratiska syn på den i artikel 19 uttryckta principen om fritt och informerat förhandsmedgivande/samtycke är att principen på intet sätt utgör en vetorätt, men att det är en viktig metod eller princip i syfte att säkerställa verkligt samråd och dialog. , FN:s tidigare specialrapportör för urfolks rättigheter, diskuterar utvecklingen och förståelsen av konsultation samt fritt och informerat förhandsmedgivande/samtycke i bl.a. två rapporter till rättigheter (Report to the Human Rights Council, A/HRC/12/34, och A/HRC/24/41, ). Rapporterna är vägledande för stater vid tolkning och tillämpning av urfolksdeklarationen, men de är inte juridiskt bindande. I sin rapport från 2009 bekräftade syn på metoden om fritt och informerat förhandsmedgivande/samtycke genom att påpeka att det finns flera sätt att urfolksdeklarationen inte innebär en konsultation ska ske i god anda skriver att det enligt urfolksdeklarationen finns fall då det inte räcker att bara sträva mot samtycke, utan ett faktiskt samtycke måste fås av det berörda urfolket om förslaget ska genomföras, och det gäller bl.a. fall som avser tvångsförflyttningar och lagring eller hantering av giftutsläpp på urfolks marker. anför vidare att i alla fall då urfolks särskilda intressen påverkas av en föreslagen åtgärd ska erhållandet av deras samtycke i viss grad vara ett mål med konsultationerna. Enligt innebär detta krav inte att urfolk ges en “vetorätt”, utan det skapar ett behov av att utforma konsultationsförfaranden i syfte att göra alla ansträngningar att nå enighet mellan alla berörda parter. poängterar att principerna om konsultation och samtycke syftar till att förhindra påtvingandet av en vilja över den andra och i stället sträva efter ömsesidig förståelse och Prop. 2020/21:64 beslutsfattande i samförstånd. FN:s expertmekanism för urfolks rättigheter, som bl.a. har i uppdrag att ge icke-bindande råd om urfolks rättigheter utifrån urfolksdeklarationen, publicerade 2018 en studie av fritt och informerat förhandsmedgivande/samtycke. Enligt studien innebär rätten att konsulteras inte bara att höras eller involveras, utan det ska finnas en reell möjlighet att påverka. Konsultationen ska vara en kvalitativ process som har samtycke som mål, men ett uteblivet samtycke innebär inte ett veto. 4.2.4FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering påbjuder en rad åtgärder för att avskaffa diskriminering som sker på grund av ras, hudfärg, härkomst eller nationellt eller etniskt ursprung. är part till konventionen. avger yttranden om tolkning av konventionen och granskar statsparternas efterlevnad av densamma. I den allmänna rekommendation om urfolks rättigheter, (General . 23: Indigenous peoples), som inte är juridiskt bindande för konventionsstaterna, uppmanade kommittén konventionsstaterna att bl.a. se till att urfolk har lika möjligheter till politiskt deltagande och att inga beslut som direkt rör urfolks rättigheter och intressen fattas utan urfolkens informerade samtycke: calls in particular upon States parties to […] (d) ensure that members of indigenous peoples have equal rights in respect of effective participation in public life and that no decisions directly relating to their rights and interests are taken without their informed consent. I granskningar av konventionsstaters efterlevnad av konventionen har kommittén belyst staters behandling av urfolk. I slutsatser om kombinerade 19:e till 21:a periodiska rapport riktade kommittén 2013 kritik mot avseende exempelvis frågor som rör urfolket samerna. Kommittén rekommenderade bl.a. att antar lagstiftning och vidtar andra åtgärder för att säkerställa respekten för samebyarnas (communities) möjlighet att lämna ett fritt och informerat förhandsmedgivande/samtycke närhelst deras rättigheter kan påverkas av projekt, inklusive för att utvinna naturresurser, som genomförs på deras hävdvunna territorier: also recommends that the State party adopt legislation and take other measures to ensure respect for the right of communities to offer free, prior and informed consent whenever their rights may be affected by projects, including the extraction of natural resources, carried out in their traditional territories. 2020/21:64 riktade återigen kritik mot vid granskningen av efterlevnad av konventionen. I slutsatser om kombinerade 22:a och 23:e periodiska rapport framförde kommittén bl.a. att den var oroad över att lagstiftningen inte till fullo garanterar rätten att på förhand lämna fritt och informerat medgivande/samtycke, som utvinningen av naturresurser och industri- och utvecklingsprojekt fortsätter och att lagstiftningen inte är tillräcklig för att skydda samers rättigheter i deras traditionella landområden. Kommittén rekommenderade bl.a. att vidta åtgärder för att förankra rätten att på förhand lämna fritt och informerat medgivande/samtycke i lagen, i enlighet med internationella standarder (CERD/C/SWE/CO/22–23 punkterna 16 och 17). har i ett granskningsutlåtande mot anmärkt mot att konsultation i syfte att uppnå ett fritt och informerat förhandsmedgivande/samtycke inte skett inför ett beslut om bearbetningskoncession (CERD/C/102/D/54/2013). 4.2.5FN-konventionen om biologisk mångfald och klimatkonventionen är part till om biologisk mångfald. Artikel 8 (j) föreskriver att parterna så långt som möjligt bör tillvarata traditionella kunskaper hos urfolk och lokalsamhällen, ”med godkännande och deltagande av innehavarna av sådana kunskaper”. Det trettonde partsmötet i konventionen antog enhälligt frivilliga riktlinjer om samråd med urfolk i genomförandet av konventionen. är också part till om klimatförändringar (klimatkonventionen). från () är ett globalt klimatavtal som världens länder enades om vid klimatkonventionens tjugoförsta partsmöte (COP 21) . I avtalets preambel framgår att parterna anser att när åtgärder vidtas för att motverka klimatförändringen bör de respektera, främja och beakta sina respektive skyldigheter i fråga om bl.a. mänskliga rättigheter och urfolkens rättigheter. I femte stycket i sjunde artikel åtar sig parterna att när så är lämpligt vägledas och grunda sina insatser för klimatanpassning bl.a. i urfolks kunskaper. 5.Parties acknowledge that adaptation action should follow a countrydriven, gender-responsive, participatory and fully transparent approach, taking into consideration vulnerable groups, communities and ecosystems, and should be based on and guided by the best available science and, as appropriate, traditional knowledge, knowledge of indigenous peoples and local knowledge systems, with a view to integrating adaptation into relevant socioeconomic and environmental policies and actions, where appropriate. I syfte att stärka urfolk och lokalsamhällens möjligheter att ingripa mot och reagera på klimatförändringar och att öka deras deltagande inom klimatkonventionens processer inrättades en plattform, (LCIPP), för utbyte av erfarenheter av och delande av goda exempel för att begränsa Prop. 2020/21:64 och anpassa sig till klimatförändringar. 135.Recognizes the need to strengthen knowledge, technologies, practices and efforts of local communities and indigenous peoples related to addressing and responding to climate change, and establishes a platform for the exchange of experiences and sharing of best practices on mitigation and adaptation in a holistic and integrated . Vid klimatkonventionens tjugofjärde partsmöte (COP24) som hölls i fattades beslut om urfolksplattformens (LCIPP) fortsatta utveckling. Beslutet innebär bl.a. att en arbetsgrupp bildades, som ska bestå av sju representanter från parter och lika många urfolksrepresentanter. Arbetsgruppen ska underlätta genomförandet av urfolksplattformens tre funktioner; kunskap, kapacitet för engagemang samt klimatförändringspolicy och åtgärder. Vid klimatkonventionens tjugoandra, tjugotredje och tjugofemte partsmöten (COP22, COP23 och COP25) fattades ytterligare beslut kring urfolksplattformens (LCIPP) och dess arbetsgrupps fortsatta utveckling. Plattformens principer är fullt och meningsfullt deltagande av urfolk, lika status för urfolk och parter, val av urfolks representanter enligt urfolks interna processer samt tillräcklig finansiering. nr 169 om urfolk och stamfolk i självstyrande länder innehåller bestämmelser som har bäring på staters skyldighet att konsultera eller samråda med urfolk i frågor som rör dem. har inte tillträtt 169 och är därmed inte bunden av dess bestämmelser. Regeringen har i samband med den allmänna ländergranskningen under för mänskliga rättigheter (2020) aviserat att den arbetar i riktning mot att tillträda konventionen, som ett tillträde ytterst är en fråga för att besluta om. Trots att konventionen inte ratificerats har i rättsfallet NJA 2020 s. 3 (Girjasdomen) i viss utsträckning beaktat konventionen, bl.a. när en bestämmelse ansetts ge uttryck för en allmän folkrättslig princip. 4.2.7Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter är part till ramkonvention om skydd för nationella minoriteter av 1995 och angav i samband med ratifikationen att de nationella minoriteterna i är samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar. Av artikel 15 framgår att konventionsstaterna ska skapa nödvändiga förutsättningar för att personer som tillhör nationella minoriteter effektivt ska kunna delta i det kulturella, sociala och ekonomiska livet samt i offentliga angelägenheter, särskilt sådana som berör dem. I en förklarande rapport som bifogas konventionen nämns som exempel bl.a. konsultation i frågor som direkt kan komma att beröra minoriteterna, inkludering av minoriteter i förberedelser, genomförande 2020/21:64 och utvärdering av nationella och regionala utvecklingsplaner och program som kan beröra dem direkt samt effektivt deltagande i beslutsförfarande och i demokratiskt valda organ både på nationell och på lokal nivå. Den rådgivande kommittén om ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter rekommenderade vid sin konventionsgranskning 2003 att utveckla sina samrådsstrukturer ytterligare, i syfte att öka deltagandet för personer som tillhör nationella minoriteter i beslutsfattande som påverkar dem. Den rådgivande kommittén ansåg vidare att var ett viktigt organ som bidrog till effektivt deltagande, men att dess status och roll behövde utvecklas. I synnerhet ansåg kommittén det särskilt viktigt att följa upp förslag om att utöka skyldigheten att samråda med . Den rådgivande kommittén upprepade rekommendationen vid granskningen 2013. Vid den senaste granskningen kom den rådgivande kommittén med synpunkter . I den rådgivande kommitténs rapport är en rekommendation för omedelbar åtgärd att bör öka och formalisera samernas möjligheter att delta på ett meningsfullt och effektivt sätt i de beslutsprocesser som påverkar dem på , regional och nationell nivå, och att det bör säkerställas att samerna kan bevara och utveckla sin kultur närhelst beslut fattas som påverkar områden som de traditionellt lever i. beslutade en resolution om efterlevnad av ramkonvention om skydd för nationella minoriteter. Resolutionen innehöll bl.a. den ovan nämnda rekommendationen om effektivt deltagande i beslutsprocesser från den rådgivande kommittén. 4.2.8FN:s universella granskningsmekanism, (UPR) (UPR) innebär en återkommande granskning av situationen vad avser mänskliga rättigheter i samtliga medlemsstater i FN. Till skillnad från sedvanlig konventionsgranskning i FN:s granskningskommittéer utförs den inte av opolitiska experter utan av andra stater. UPR-granskningen är bred och omfattar i stora drag samtliga centrala konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter. Alla frågor med bäring på mänskliga rättigheter kan lyftas under granskningen. Varje enskilt land granskas . har vid upprepade tillfällen fått rekommendationer om att utveckla ett system för att öka delaktigheten och inflytande i frågor som berör det samiska folket och deras rättigheter (A/HRC/WG.6/21/L.10, A/HRC/WG.6/35/L.9, A/HRC/44/12). 4.3 En nordisk samekonvention tog en finsk-norsk-svensk-samisk expertgrupp fram ett utkast till en nordisk samekonvention och 2011 inledde de tre staterna tillsammans med ländernas sameting förhandlingar om en sådan konvention. 2017 paraferade förhandlingsdelegationerna en överenskommen konventionstext för undertecknande och ratificering av de tre staterna. Samiskt parlamentariskt råd (SPR), som är ett samarbetsorgan för Prop. 2020/21:64 sametingen i , och , kom in med en skrivelse och föreslog vissa förändringar i konventionstexten. Skrivelsen har besvarats av staterna med att en eventuell ändring av konventionstexten kommer att kräva att förhandlingar återupptas på några punkter. Det krävs att , och är eniga både vad gäller frågan om återupptagande av förhandlingar och ett eventuellt förhandlingsresultat. Frågan bereds av respektive regeringskansli där siktet är inställt på ett undertecknande och ratificering av den paraferade texten med några efterföljande tekniska justeringar. Konventionens ändamål är att bekräfta och stärka det samiska folkets rättigheter så att samerna kan bevara, utöva och utveckla sin kultur med minsta möjliga hinder av landgränserna. Av konventionens artiklar 3 och 4 framgår bl.a. att samerna är ett urfolk som har rätt till självbestämmande. Med stöd av denna rätt får det samiska folket fritt bestämma sin politiska ställning och sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling. Artiklarna 17 och 18 innehåller närmare bestämmelser om konsultation. Artikel 17 föreskriver: Vid lagstiftning, beslut eller andra åtgärder som kan få särskild betydelse för samerna ska staten konsultera . Konsultation ska ske i god anda, och enighet med eller samtycke från ska eftersträvas innan beslut fattas. Staterna ska underrätta när de påbörjar arbetet med sådana frågor. Vidare föreskrivs i artikel 18 följande: