prop · H80325 · 2020-10-08 00:00:00 — Flera regioner har vid sidan av eller inom partnerskapen inrättat egna forum och nätverk för regional förankring när det gäller EU-medlen, som de diskuterar sina förslag till prioriteringar med i anslutning till att regionernas yttranden ska tas fram. Att regionerna har ett starkt inflytande över hur EU-medlen ska användas innebär att de andra aktörernas inflytande är mindre. I de flesta fall tar partnerskapet ställning till ett förslag till prioritering antingen från partnerskapets presidium, bestående av representanter från regionerna, eller direkt från regionerna i form av regionens yttrande. brukar även partnerskapet besluta utifrån det liggande förslaget. 5.3 Flera problem i partnerskapens prioriteringsarbete En viktig del i granskningen har varit att undersöka om partnerskapens arbete med att prioritera medel har gett förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel. Vi har bedömt deras arbete utifrån kriterier om grunder för prioritering, genomförande av prioriteringsprocessen, hantering av intressekonflikter, motiveringar av yttranden och planering av sammanträden. Utifrån de valda kriterierna bedömer vi att partnerskapens arbete med att prioritera medel inte har gett förutsättningar för en effektiv hantering. Söktryck styrande för partnerskapens möjligheter att prioritera Partnerskapens möjligheter att välja mellan olika projekt skiljer sig markant mellan både delar av landet och delar av strukturfondsprogrammen. Vissa partnerskap har ofta många ansökningar att prioritera mellan. För andra partnerskap har det sällan eller aldrig hänt att en ansökan inte kan prioriteras på grund av att det saknas medel. De olika förutsättningarna är inte en följd av hur partnerskapen själva valt att arbeta, men är av avgörande betydelse för hur de kan genomföra sin uppgift. Även om det inte råder konkurrens om de tillgängliga EU-medlen har partnerskapen visserligen alltid möjlighet att välja att inte prioritera något projekt. Det kan å ena sidan ses som problematiskt att partnerskapen i dessa fall inte i någon större utsträckning själva värderar vilka slags projekt som bör beviljas EU-medel. Många aktörer uttrycker å andra sidan att det krävs starka skäl för att inte prioritera en ansökan när medel finns tillgängliga. Detta eftersom partnerskapets prioritering är ett av de sista stegen i en förhållandevis lång process från det att en projektidé tar form. För delar av strukturfondsprogrammen har det varit svårt att hitta aktörer som vill söka stöd, och att då säga nej till ett projekt som godkänts av eller medför en upplevd risk att EU-medlen inte kommer till användning i det egna området. 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Att det liggande förslaget från exempelvis presidium eller arbetsutskott oftast även blir partnerskapets yttrande och att det i många fall inte är någon konkurrens om medel påverkar troligen ledamöters intresse och engagemang för uppdraget. Det har varit lågt i flera partnerskap. Få partnerskap har riktlinjer för hur och vad man ska prioritera Vi har i granskningen sett att det bara är enstaka partnerskap som har tagit fram någon form av egna riktlinjer eller strategier för vilken typ av projekt de vill prioritera. Att ha sådana skulle kunna bidra till ett mer strategiskt och målinriktat arbete med att prioritera projekt. I granskningen har vi funnit tecken på att flera partnerskaps yttranden om vilka projekt som ska prioriteras i många fall styrs av en önskan om att åstadkomma en jämn fördelning av EU-medel. Det kan handla om fördelning av medel både inom och mellan de län som ingår i partnerskapsområdet. I vissa partnerskap finns ett fokus på vilken aktör som är sökande och en önskan om att premiera projektansökningar från icke-offentliga aktörer, i stället för projektens kvalitet Att rättvis fördelning verkar vara en viktig styrande princip för fördelning av medel är problematiskt då det medför en risk för att det inte är de bästa projekten som beviljas medel. Det blir i stället vem som är sökande eller var projektet ska bedrivas som blir styrande för hur medlen fördelas. Därmed försämras möjligheterna att uppfylla målen och syftet med programmen. Många partnerskap har bytt ut både ordförande, sekreterare och en stor del av sina ledamöter. Om alla partnerskap i början av programperioden skulle ta fram någon form av riktlinjer/strategi för hur de vill genomföra sina prioriteringar, som därefter reviderades vid behov, skulle detta bidra till stabilitet och kontinuitet i partnerskapets arbete. Behov av ökad transparens i partnerskapens arbete Att viktiga principer för hur medlen ska fördelas inte är utryckta i några styrande dokument innebär även att allmänhetens möjligheter till insyn i partnerskapens arbete blir begränsade. I många fall ger inte heller partnerskapens motiveringar någon information om på vilka grunder de har gjort sina bedömningar. Det gör det svårt för utomstående att veta utifrån vilka parametrar som partnerskapen gör sina bedömningar, och påverkar även lärandet i systemet negativt. De som söker EU-medel lägger ofta ner ett omfattande arbete på att ta fram sina ansökningar. Eftersom de ansökningar som partnerskapen yttrar sig över är godkända av och , uppfyller de i grunden förutsättningarna för att beviljas EU-medel. Att tydligt motivera alla yttranden kan därför bidra till att även sökande som fått avslag återkommer med en ny ansökan. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P Partnerskapens bristande motiveringar innebär också att och beslut ofta blir bristfälligt motiverade. De bristande motiveringarna kan ge upphov till tvivel om huruvida besluten är väl underbyggda, och påverkar rättssäkerheten negativt. Ledamöters nära koppling till projekt är ett grundläggande problem Många av strukturfondspartnerskapens ledamöter är hämtade från organisationer, kommuner, regioner och myndigheter som själva i stor utsträckning söker de EU-medel som partnerskapen yttrar sig över. Hur jäv och risker för andra intressekonflikter ska hanteras har varit ett återkommande samtalsämne i de flesta av partnerskapen. Partnerskapen har valt att hantera dessa frågor på olika sätt när de ska prioritera medel. I flera fall bedömer vi att hanteringen inte kan anses vara tillfredsställande. Regelverket för jäv skärptes 2018, något som har gjort frågan än mer aktuell. Med tanke på hur många ledamöter som är kopplade till aktörer som söker medel för och driver EU-finansierade projekt, är det sannolikt att en hantering av intressekonflikter och jäv i enlighet med gällande rätt skulle innebära betydande svårigheter för partnerskapen att genomföra sitt nuvarande uppdrag. 5.4Tillväxtverket och kan bli tydligare och mer enhetliga gentemot partnerskapen I granskningen har vi också undersökt om och gett partnerskapen tillräckliga förutsättningar för deras arbete. Vi har utgått ifrån att myndigheterna tydligt bör kommunicera hur de handlagt och beslutat om ansökningar inför partnerskapens möten. De bör också se till att finansieringen är förutsägbar och tydlig och ställa relevanta krav på partnerskapens återrapportering. Vi konstaterar att partnerskapen överlag är nöjda med och stöd, men att myndigheterna i flera avseenden kan bli tydligare och mer konsekventa om vilka regler de tillämpar. Partnerskapen är överlag nöjda med stödet från myndigheterna Bedömningen av ansökningar om stöd är delad mellan och , regionerna och strukturfondspartnerskapen. För att systemet ska fungera väl ställer det höga krav på god kommunikation och samarbete mellan de olika aktörerna. Partnerskapen uppger att och överlag har gett ett bra stöd till dem. I frågor där partnerskapen har riktat kritik mot myndigheterna upplever de att och erbjuder ett bättre stöd. 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndigheterna ansvarar även för finansieringen av partnerskapen. Enligt partnerskapen har finansieringen varit tillräcklig för att genomföra uppgiften att prioritera, men de båda myndigheterna har tillämpat olika krav på redovisning och rapportering. Med tanke på partnerskapens begränsade resurser skulle det vara bra om myndigheterna inför nästa programperiod upprättar en gemensam och enhetlig hantering av finansiering av och återrapportering från partnerskapen. De förvaltande myndigheterna kan bli tydligare och mer konsekventa En fråga som återkommande diskuterats i flera partnerskapsområden är myndigheternas utlysningsramar och partnerskapens möjligheter att ändra och har i dessa och flera andra frågor inte varit konsekventa när det gäller vilka förhållningssätt de ska tillämpa. En ny programperiod kommer att inledas 2021 och den kommer att vara förenad med ett nytt regelverk för struktur- och investeringsfonderna. ett omfattande arbete för myndigheterna, både med att ta fram interna riktlinjer för hur de själva ska arbeta men även med att informera de nya strukturfondspartnerskap som då kommer att bildas. För att undvika missförstånd och samarbetssvårigheter är det därför av stor vikt att och är tydliga och konsekventa gentemot partnerskapen med vilka regler och rutiner de tillämpar. 5.5Regeringen behöver reglera ansvarsfördelningen och partnerskapens arbete tydligare Slutligen har vi undersökt om regeringens styrning av partnerskapen och ansvariga myndigheter har skapat förutsättningar för en effektiv hantering av EU-medlen. Vi har utgått ifrån att regeringen bör se till att ansvarsfördelningen mellan de inblandade aktörerna är tydlig. Regeringen bör även formulera mål och uppgifter till partnerskapen som ger dem rimliga möjligheter att genomföra sitt uppdrag. Vi konstaterar att flera problem som är kopplade till partnerskapen grundar sig i en otydlig ansvarsfördelning. Det finns även flera delar av partnerskapens arbete som behöver regleras tydligare. Flera av problemen i genomförande av ERUF och ESF har sin grund i olika uppfattningar om vilka roller strukturfondspartnerskapen, , och regionerna ska ha. Att det råder olika uppfattningar om rollerna beror i sin tur på att ansvarsfördelningen inte är helt tydlig. Det gäller i samband med såväl mobilisering och utlysning som före och efter prioritering. har samtliga regioner fått ansvar för det regionala tillväxtarbetet, och partnerskapens redan tidigare starka koppling till regionerna har i och med reformen blivit starkare. I viss mån har det satt frågan i ett nytt läge och R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P innebär ett bra tillfälle att se över ansvarsfördelningen mellan de inblandade aktörerna. I en sådan översyn finns det skäl att beakta att organisationsformen strukturfondspartnerskap inte är ett krav från EU för att Partnerskapens arbete behöver regleras tydligare Regeringens styrning av strukturfondspartnerskapen har varit begränsad. I början av programperioden bildade regeringen partnerskapen och utsåg ordförande för dem. I samband med det angav även regeringen vissa riktlinjer för partnerskapens arbete. Sedan programperiodens början har regeringen däremot inte följt upp partnerskapens arbete. Ordförande har nominerats av de aktörer som har ansvaret för det regionala tillväxtarbetet, och regeringen har inte gjort några egna bedömningar av vem som ska vara ordförande. I granskningen har flera problem avseende hur partnerskapen genomför sitt arbete uppmärksammats. De flesta partnerskapen saknar riktlinjer för prioritering och därmed minskar stabiliteten och kontinuiteten i partnerskapets arbete. Dessutom begränsas allmänhetens möjligheter till insyn i partnerskapens arbete. I många fall ger inte heller partnerskapens motiveringar av sina prioriteringar någon information om på vilka grunder partnerskapen har valt ut de projekt som ska få EU-medel. Ett annat problem i prioriteringsarbetet är att partnerskapen hanterar risker för jäv och andra intressekonflikter på olika och i flera fall inte tillfredsställande sätt. Regeringen har ett övergripande ansvar för att strukturfondspartnerskapens arbete ger förutsättningar för en effektiv hantering av EU-medlen. Partnerskapen är bildade av regeringen, och deras ordföranden är utsedda av regeringen. Partnerskapens arbete innefattar därtill myndighetsutövning som är styrande för omfattande finansiella medel. Ett viktigt syfte med partnerskapen är att de ska vara fria att prioritera de projekt de vill. Flera av de problem som uppmärksammas i granskningen skulle däremot kunna avhjälpas genom en tydligare styrning från regeringen, bland annat avseende hur prioriteringsarbetet ska gå till. I granskningen har vi uppmärksammat flera problem med hur systemet med regionala strukturfondspartnerskap fungerar. Vi bedömer att de sammantaget innebär bristande förutsättningar för ett effektivt genomförande av programmen. Systemet för att hantera EU-medel är komplext och involverar många olika aktörer. Det finns flera otydligheter i ansvarsförhållandena mellan dem. I praktiken är det många beslut som fattas innan projektansökningarna når partnerskapen. Det får negativa konsekvenser för förutsättningarna för effektivitet 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N genom att tidsåtgången ökar, lärandet i systemet blir bristande och att annat än projektens egna meriter är styrande. Det finns även en bristande transparens i systemet, och det inverkar negativt på rättssäkerheten. I partnerskapen ingår också i många fall aktörer som själva söker EU-medel. Det innebär risker för intressekonflikter, och när jäv konstateras har partnerskapen ofta skött hanteringen dåligt. Vikten av att detta hanteras rätt har ökat , eftersom reglerna för jäv har skärpts. Tillsammans med problemens omfattning innebär det att det finns goda skäl att se över om arbetet med att mobilisera, utlysa, handlägga och prioritera EU-medel i sin helhet kan organiseras på ett bättre sätt. Vi lämnar därför följande rekommendation till regeringen: •Regeringen bör ta initiativ till att utreda alternativ till systemet med regionala strukturfondspartnerskap. I detta bör ingå att utreda om ansvaret för handläggning och urval av ansökningar om strukturfondsmedlen i fortsättningen ska vara uppdelat mellan myndigheter och andra aktörer. kommer en ny flerårsbudget att börja gälla för EU, och en ny programperiod för struktur- och investeringsfonderna kommer att inledas. I samband med det ska regeringen bilda nya partnerskap och utse nya ordförande för dem. Utöver att systemet bör ses över i sin helhet finns det ett antal problem som behöver åtgärdas redan inför den nya programperioden. Vi rekommenderar därför även att regeringen bör: •Förtydliga vilket ansvar strukturfondspartnerskapen ska ha i förhållande till regionerna. •Ställa krav på att strukturfondspartnerskapen fastställer grunder för prioritering och att de uppdaterar dessa vid behov. •Ställa krav på att strukturfondspartnerskapens motiveringar av sina yttranden är klargörande. •Säkerställa att strukturfondspartnerskapen i sin handläggning tillämpar gällande bestämmelser om jäv. •Se över grunderna för att utse strukturfondspartnerskapens ledamöter. Detta i syfte att åstadkomma en sammansättning där färre ledamöter har en nära koppling till aktörer som själva driver projekt som söker de medel som partnerskapen yttrar sig över. R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N EUT L 347/320, 20.12.2013, Celex 32013R1301. och rådets förordning (EU) nr 1301/2013 av om Europeiska regionala utvecklingsfonden och om särskilda bestämmelser för målet Investering för tillväxt och sysselsättning samt om upphävande av förordning (EG) nr 1080/2006. EUT L 347/470, 20.12.2013, Celex 32013R1304. och rådets förordning (EU) nr 1304/2013 av om Europeiska socialfonden och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1081/2006. EUT L347/320, 20.12.2013, Celex 32013R1303. och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006. EUT L74/1, . Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 240/2014 av om den europeiska uppförandekoden för partnerskap inom ramen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna. Förvaltningslag (1986:223), upphävd . Förvaltningslag (2017:900). Lag (2007:459) om strukturfondspartnerskap. Förordning (2014:1383) om förvaltning av . Förordning (2017:583) om regionalt tillväxtarbete. Svenska föreskrifter och allmänna råd om stöd från Europeiska socialfonden inom ramen för det nationella socialfondsprogrammet och inom målet Investering för tillväxt och sysselsättning 2014–2020 (TVFS:2016:1). Föreskrifter om ändring av föreskrifter (TVFS 2015:1) om stöd från de regionala strukturfondsprogrammen inom målet Investering för tillväxt och sysselsättning (TVFS 2019:1) R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P 2006/07:NU2, Utgiftsområde 19 Regional utveckling. 2006/07:92, Lag om strukturfondspartnerskap, bet. 2006/07:NU15, rskr. 2006/07:200. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 2013/14:175, Vissa lagändringar inför en ny programperiod, bet. 2013/14;NU24, rskr. 2013/14:170. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, bet. 2017/18:KU2, rskr. 2017/18:2. 2018/19:1, Budgetpropositionen . Avgiften till Europeiska unionen. 9–10. 2019/20:1, Budgetpropositionen . SOU 2006:3, Stärkt konkurrenskraft och sysselsättning i hela landet. (2017), Nationellt socialfondsprogram för investering för tillväxt och sysselsättning 2014–2020, Version 2.3. Europeiska kommissionen, Commission staff working document The partnership principle in the implementation of the – elements for a European Code of Conduct on Partnership, SWD-(2012) 106 final, s. 3. Europeiska kommissionen, Den europeiska uppförandekoden för partnerskap inom ramen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna, 2014. , Att verka genom andra. Kartläggning av organ med statligt åtagande, Rapport 2008:34, , 2008. Europeiska kommissionen, ”Delad förvaltning”, management, hämtad . , Handlingsplan Agenda 2030 2018–2020, Rapport 2018:3, , 2018. , En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013, , 2007. Ramböll, Utvärdering av nio program, regionala utvecklingsfonden, tematiskt mål 1, , 2018. 68 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen, Bildande av strukturfondspartnerskapet för regional- och socialfondsprogrammen i programområdet –2014–2020, beslut , dnr N2014/3672/ESR. Regeringen, Framstegsrapport avseende genomförandet av den svenska partnerskapsöverenskommelsen för programperioden –2020, bilaga till protokoll II 2 till regeringssammanträde , N2019/01818/RTL (delvis). Regeringen, Partnerskapsöverenskommelsen, presenterad . Regeringen, Regleringsbrev för avseende Rådet för Europeiska socialfonden i . Regeringsbeslut A2018/02001/A. Regeringen, Regleringsbrev för avseende anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19 regional tillväxt, regeringsbeslut N2018/05847/RTS. , , Erbjudande att nominera ledamöter till strukturfondspartnerskapen, , dnr N2014/3672/RT. , ”Strukturfondspartnerskapet –”, program/strukturfondspartnerskapet-skane-blekinge/, hämtad . Region , ”Strukturfondspartnerskapet”, , hämtad . , om flernivåstyre, 2009. , Förvaltningen av regionala projektmedel – delat ansvar, minskad tydlighet? Rapport 2014:10, , 2014. , Regional handlingsplan för Europeiska socialfonden –2020 i , . Strukturfondspartnerskapet Mellersta , Arbetsordning för strukturfondspartnerskapet Mellersta 2014–2020, . Strukturfondspartnerskapet , Arbetsordning för Strukturfondspartnerskapet för , . Strukturfondspartnerskapet , Sammanträdesprotokoll , Dnr SFP-2018-6. Strukturfondspartnerskapet –, Arbetsordning för strukturfondspartnerskapet –, . Strukturfondspartnerskapet –, Tilläggsbeslut Insatsområde 1. Smart tillväxt – innovation, brev . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P Strukturfondspartnerskapet –, Protokoll från sammanträde , nr 3 2019, dnr 2019-RU000010. Strukturfondspartnerskapet och Öarna, Arbetsordning för Strukturfondspartnerskapet och Öarna 2014–2020, . Strukturfondspartnerskapet , Regional handlingsplan för Europeiska socialfonden –2020 i – Inriktning , . Strukturfondspartnerskapet , Arbetsordning för Strukturfondspartnerskapet i , . Strukturfondspartnerskapet , Strukturfondspartnerskapet i riktlinjer för prioritering av valbara projekt i europeiska socialfonden, . Strukturfondspartnerskapet , Strukturfondspartnerskapet i riktlinjer för prioriteringar av valbara projekt i europeiska regionala utvecklingsfonden, . Strukturfondspartnerskapet , Arbetsordning för strukturfondspartnerskapet i , , dnr 2018-01045. Strukturfondspartnerskapet , Arbetsordning för Strukturfondspartnerskapet i , , dnr 15-050. Strukturfondspartnerskapet , Bedömningsmall. Strukturfondspartnerskapet , Arbetsordning för strukturfondspartnerskapet för –2020, , dnr 02551-2017. kommuner och regioner, Regionalt utvecklingskapital. Kartläggning av regionala utvecklingsresurser, 2017. Svenska , ”Ekonomiska ramar och prognoser”, socialfondsprogrammet/Ekonomiska-ramar-/, hämtad . Svenska , Beslut om stöd från Europeiska socialfonden, , dnr 2017/00495. Svenska , 2017. Svenska , Handledning för redovisning av tekniskt stöd för strukturfondspartnerskapen – SFP, version 1:1, Svenska , 2017. Utvärdering av Stockholmsmodellen. Slutrapport, 2019. , Spatial Foresight & Nordregio för Europeiska kommissionen (2016), Implementation of the partnership principle and multi-level governance in 2014–2020 , Final report, Contract:2014CE16BAT065. 70 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och Svenska , Information till Strukturfondspartnerskapet angående ekonomisk redovisning av strukturfondspartnerskapets kostnader. 2015/00436. , Utvärdering av ESI-fondernas genomförandeorganisationer i , Rapport 0223, , 2017. , Svar till SFP-presidiet –skrivelse om tilläggsbeslut, . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P 72 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P 74 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 1 Projektansökningar inom ERUF Källa: Uppgifter från . Tabell 2 Projektansökningar inom ESF Källa: Uppgifter från Svenska . R I K S R E V I S I O N E N R E G I O N A L A S T R U K T U R F O N D S P A R T N E R S K A P Tabell 3 Medfinansiering av ERUF-program, programperioden –2020, 6 730 () Källa: Uppgifter från . Tabell 4 Medfinansiering av ESF-program, programperioden –2020, varav övriga offentliga aktörer 4 465 () Källa: Uppgifter från Svenska . 76 R I K S R E V I S I O N E N får olika slags medel från EU genom de så kallade europeiska struktur- och investeringsfonderna. För att säkerställa regionalt infytande införde regionala strukturfondspartnerskap, som bestämmer hur en stor del av de medlen ska användas. –2020 rör det sig om i stöd till projekt.