prop · H703199 · 2020-09-04 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:199 vid universitet och högskolor Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar och åtgärder med anledning av vid lärosätena –brister i styrning och förvaltning (RiR 2020:4). Holdingbolag har funnits . I rapporten konstaterar att regeringen inte har styrt lärosätena så att de har fått förutsättningar för en aktiv och professionell förvaltning av holdingbolagen, med värdeskapande som övergripande mål. rekommenderar regeringen att tydliggöra vilka verksamheter som kan ingå i holdingbolagens koncerner och vissa ansvarsfrågor samt att utreda hur rapporteringskedjan mellan bolag, lärosäte och regering kan utvecklas för att åstadkomma en aktiv och professionell förvaltning av bolagen. har även granskat lärosätenas förvaltning av sina holdingbolag och lämnar rekommendationer till dem. Regeringen instämmer i stort i iakttagelser och analys och har redan vidtagit åtgärder för att utveckla styrningen av holdingbolagen. Regeringen har beslutat om nya riktlinjer för statliga universitets och högskolors förvaltning av holdingbolag, som bl.a. förtydligar styrnings- och rapporteringskedjan mellan holdingbolag, lärosäte och regering. En särskild utredare har vidare fått i uppdrag att föreslå en utvecklad struktur för innovationsstödet vid statliga universitet och högskolor. Uppdraget omfattar flera av de frågor som lyfter fram. När utredarens förslag har presenterats kommer regeringen att överväga behovet av fler åtgärder för att utveckla innovationsstödet vid lärosätena, vilket innefattar holdingbolagen. Regeringen avser dock att vid första lämpliga redovisningstillfälle återkomma till i frågor om holdingbolagens verksamhet. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och syfte med granskningen .............................. slutsatser och rekommendationer............. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. 3.2Rekommendationen om att tydliggöra vilka verksamheter som kan ingå i holdingbolagens koncerner och om ansvarsfördelning................................ 3.3Rekommendationen om att utreda hur rapporteringskedjan mellan bolag, lärosäte och regering kan utvecklas...................................................... Regeringens åtgärder med anledning av – brister i styrning och förvaltning (RiR 2020:4) ............. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning överlämnade vid lärosätena – brister i styrning och förvaltning (RiR 2020:4) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. De statliga universitet och högskolor som har holdingbolag samt har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av granskningsrapporten. De statliga universitet och högskolor som har holdingbolag är , , , , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , , , , , , , och . Yttrandena finns tillgängliga i (U2020/00860/UH). I denna skrivelse används begreppen universitet och högskolor eller lärosäten synonymt för de statliga universiteten och högskolorna. 2.1Bakgrund och syfte med granskningen beslutade att holdingbolag skulle bildas och knytas till lärosäten. Syftet var att stödja flödet av kunskap från forskning till näringsliv genom att möjliggöra för lärosätena att bedriva kommersiell verksamhet. Det finns 18 holdingbolag som förvaltas av olika lärosäten. har granskat styrningen av och verksamheten i 17 holdingbolag. ingick inte i granskningen eftersom verksamheten i bolaget grundades och därmed inte hade funnits under ett helt räkenskapsår när granskningen genomfördes. har tidigare uppmärksammat problem vid vissa lärosäten som rör styrning och förvaltning av holdingbolag. Enligt revisionen tyder det på att det kan finnas liknande problem vid ytterligare universitet och högskolor. syfte är att granska om verksamheten i lärosätenas holdingbolag och ägarstyrning och förvaltning av holdingbolagen sker i enlighet med och regeringens beslut. Granskningen utgår från följande tre revisionsfrågor: 1.Ger regeringens styrning av lärosätena förutsättningar för en aktiv, professionell förvaltning med värdeskapande som övergripande mål? 2.Har lärosätena en aktiv, professionell bolagsförvaltning av holdingbolagen, med värdeskapande som övergripande mål? 3.Är holdingbolagens arbete med investering i projektbolag förenlig med beslut? 2.2Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer Regeringen har inte styrt för en aktiv och professionell förvaltning samlade bedömning är att regeringen inte har styrt lärosätena så att de har fått förutsättningar för en aktiv och professionell förvaltning av holdingbolagen, med värdeskapande som övergripande mål. De viktigaste iakttagelserna som ligger till grund för bedömning är följande: •Regeringen har inte publicerat någon uppföljning av att arbetet med ekonomiska mål fungerar ändamålsenligt. Ägarstyrningen av holdingbolagen vid universitet och högskolor har inte utvärderats . •Det föreligger oklarheter i ansvarsfördelning och omfattning när det gäller rapportering av bolagens verksamhet och resultat. •Regeringen har inte utrett effekter eller resultat av holdingbolagens arbete med kommersialisering av kunskaper från universitet och högskolor, och inte heller utvärderat verksamheten inför att nya bolag startats eller följt upp måluppfyllelsen i kapitaltillskotten till idébankerna. •Riksdagen får inte information om holdingbolagen i samma ordning som för andra statliga bolag. Regeringen har bestämmanderätt över bolagsordningen I granskningen lyfts det fram att bolagsordningen för holdingbolagen endast får ändras med regeringens medgivande. bedömer att det innebär en tydlig ansvarsfördelning, men en inskränkning av lärosätenas ägaransvar. Rapporteringskedjan upplevs som oklar bedömer att det finns oklarheter i ansvarsfördelning och omfattning när det gäller rapportering av holdingbolagens verksamhet. Enligt granskningen är det mycket ovanligt att ger återkoppling på holdingbolagens rapportering till eller högskolan, och myndighetsdialogen mellan och respektive lärosäte domineras av lärosätets andra verksamheter. Ansvarsfördelningen, som innebär att bolagen ska rapportera till lärosätena som i sin tur förväntas använda myndighetsdialogen för återkoppling till , resulterar i att information om holdingbolagens verksamhet som når i praktiken ser ut att bli begränsad till enbart den skriftliga redovisningen. framför att lärosätena i hög grad saknar en dialog med den som ytterst sätter ramarna för verksamheten, nämligen regeringen. Bristerna i fråga om dialog och information, tillsammans med kravet på regeringens medgivande för att ändra i bolagsordningen, medför enligt att regeringen inte har gett lärosätena förutsättningar för att utöva en aktiv och professionell förvaltning av holdingbolagen. Oklarheter kring vilken verksamhet bolagen får bedriva I granskningen framhålls att det saknas tydliga riktlinjer för vilken verksamhet som bör bedrivas i holdingbolagens tjänstebolag, och att det finns en betydande variation i hur uttrycket ”därmed förenlig verksamhet” i bolagsordningen har tolkats på lärosätena. lyfter särskilt fram att bolagens uppdrag att förmedla uppdragsutbildningar ger behov av tolkning och därmed ger en otydlighet i uppdraget. bedömer att regeringen inte har satt tydliga ramar för holdingbolagens verksamhet när det gäller mål och syfte, och att det behövs ytterligare förtydligande av vad som avses med att förmedla uppdragsutbildning. Regeringen har ännu inte utrett effekter eller resultat beskriver i sin granskning att regeringen inte har publicerat någon utvärdering av holdingbolagens verksamhet eller offentliggjort någon utredning av effekterna eller de ekonomiska målen i holdingbolagen som helhet. Regeringen har heller inte utvärderat verksamheten i befintliga bolag inför att nya bolag startats eller följt upp måluppfyllelsen i kapitaltillskotten till de så kallade idébankerna. bedömer att regeringen inte har följt upp holdingbolagens verksamhet på det sätt som har efterfrågat. Det innebär, enligt , att inte har fått den typ av information som den har efterfrågat och att det finns risk för att beslut om bemyndiganden att starta nya holdingbolag kan ha fattats på bristfällig grund. Bolagen redovisas inte som andra statligt ägda bolag Granskningen visar att inte har fått information om holdingbolagen i samma ordning som för andra statligt ägda bolag. Holdingbolagen ingår inte i den redogörelse för statligt ägda bolag som regeringen redovisar till , utan redovisas i Årsredovisning för staten under andelar i hel- och delägda företag. bedömer att regeringen inte redovisar verksamheten och måluppfyllelsen på det sätt som har efterfrågat, det vill säga med ett långsiktigt perspektiv, en tydlig koppling mellan mål och indikatorer på måluppfyllelse och en bedömning av hur verksamheten bidrar till måluppfyllelsen på verksamhetsområdet. Lärosätenas förvaltning kan bli mer aktiv, professionell och värdeskapande har även granskat universitetens och högskolornas förvaltning av holdingbolagen och bedömer sammantaget att de som grupp inte har en aktiv och professionell förvaltning med värdeskapande som övergripande mål. Det baseras bl.a. på att ägardirektiven enligt inte alltid har uttryckligt stöd i ambitioner och regeringens riktlinjer, att flera bolag har brister i riskhanteringen och att det är vanligt att ordföranden i holdingbolagen är vicerektor eller rektor. Vidare konstateras att få lärosäten följer upp uppdragsavtalen i syfte att säkerställa att holdingbolagen uppfyllt avtalen och att flera bolagsstyrelser har brister i sitt långsiktiga arbete för värdeskapande. Slutligen konstateras att det förekommer att investeringarna i nya bolag genererar överskott, 2019/20:199 men att majoriteten av investeringarna enligt bolagen inte är ekonomiskt lönsamma på kort sikt. riktar följande rekommendationer till regeringen respektive till de granskade lärosätena: •Regeringen bör tydliggöra vilka verksamheter, utöver investering i projektbolag, som kan ingå i holdingbolagens koncerner, samt vilken ansvarsfördelning som bör föreligga mellan bolag och lärosäte för exempelvis uppdragsutbildning. •Regeringen bör ta initiativ till att utreda hur rapporteringskedjan mellan bolag, lärosäte och regering kan utvecklas för att åstadkomma en aktiv, professionell förvaltning med värdeskapande som övergripande mål. •Lärosätena bör utveckla arbetet med mål, strategier och riskhantering i bolagen. •Lärosätena bör utveckla uppföljningen av de uppdrag som avtalas med holdingbolagen. •Lärosäten som har utsett rektor eller vice rektor som bolagsstyrelsens ordförande bör överväga att tillsätta en ordförande som har tydlig affärsmässig kompetens, i syfte att utveckla bolaget och undvika jävsrisk. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskningsrapporten och instämmer i stort med iakttagelser och analys. I det följande lämnas kommentarer till vissa av slutsatser. Regeringen har vidtagit åtgärder för att utveckla styrningen av holdingbolagen samlade bedömning är att regeringen inte har styrt lärosätena så att de har fått förutsättningar för en aktiv och professionell förvaltning av holdingbolagen, med värdeskapande som övergripande mål. Bedömningen baseras på iakttagelser i fråga om bl.a. bristande uppföljning och utvärdering av holdingbolagen, oklarheter i ansvarsfördelning och omfattning i fråga om rapportering om bolagens verksamhet och resultat, och otillräcklig information till . Holdingbolag knutna till lärosätena har som tidigare beskrivits kunnat bildas . De är statligt helägda bolag men skiljer sig på flera sätt från andra sådana bolag. Exempelvis är de jämförelsevis små. De förvaltas inte heller, till skillnad från andra statligt ägda bolag, av utan av ett universitet eller en högskola och bolagen kan därför inom ramen för befintliga styrdokument ha sinsemellan olika uppgifter beroende på lärosätets beslut och inriktning. Holdingbolagen har således en nära koppling till lärosätets verksamhet. En viktig utgångspunkt för och regeringens beslut om att ge lärosätena rätt att bedriva forskning i bolagsform var att underlätta lärosätenas samverkansarbete. Regeringen anförde i propositionen Forskning för kunskap och framsteg (prop. 1992/93:170 s. 33) att forskningsföretagen ska arbeta ”i nära anslutning till moderorganisationen för att möjliggöra utbyte av personal och samnyttjande av vetenskaplig utrustning”, men kunna agera på normala kommersiella villkor. Genom att verksamheten bedrivs inom ramen för bolag kan enligt samma proposition ”en klar och tydlig ansvarsfördelning ekonomiskt, materiellt och juridiskt åstadkommas mellan å ena sidan den industriellt orienterade verksamheten och å andra sidan universitetens traditionella huvuduppgifter inom forskning och utbildning”. Skillnaderna i förvaltning och verksamhetskopplingen gör alltså att holdingbolagen inte är helt jämförbara med andra statliga bolag. Styrningen av de statliga universiteten och högskolorna äger också rum på en övergripande nivå, företrädesvis genom de mål och krav som anges i högskolelagen och de förordningar som ansluter till den, främst högskoleförordningen. Vissa mål och krav framgår också av det gemensamma regleringsbrevet för universitet och högskolor. Regeringen instämmer ändå, i likhet med många av de lärosäten som har yttrat sig över granskningsrapporten, i bedömning vad gäller flera av de brister som lyfts fram och har påbörjat ett arbete i syfte att utveckla bl.a. styrningen av holdingbolagen. tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdrag att föreslå en utvecklad struktur för innovationsstödet vid statliga universitet och högskolor, som inkluderar holdingbolag och innovationskontor. Utredaren ska bl.a. analysera om dagens ordning med holdingbolag och innovationskontor är ett effektivt och ändamålsenligt sätt för riksdag och regering att stödja arbete med innovation, kommersialisering och annat nyttiggörande av kunskap vid lärosätena, och identifiera behov av och lämna förslag till förändringar av innovationsstödet vid universitet och högskolor i syfte att stödet ska vara ändamålsenligt, välfungerande och av lämplig omfattning. Utredaren ska lämna sina förslag . beslutade regeringen vidare om nya riktlinjer för statliga universitets och högskolors förvaltning av holdingbolag (dnr U2020/02772/UH). Där förtydligas bland annat lärosätets förvaltande uppgift och fördelningen av ansvar mellan lärosäte och holdingbolag. Tillsammans med kommer utredarens förslag att utgöra underlag för regeringens fortsatta analys och överväganden när det gäller de ytterligare åtgärder som kan behövas för att tillgodose den framförda kritiken. Förändringar i bolagsordningen bör även godkännas av regeringen Av den mall för bolagsordningar för holdingbolagen, som utgör bilaga till beslutet om riktlinjer för statliga universitets och högskolors förvaltning 2019/20:199 av holdingbolag, framgår att bestämmelserna till största delen inte får ändras utan regeringens medgivande, ett s.k. ändringsförbehåll. anser att detta förbehåll visserligen innebär en tydlig ansvarsfördelning, men medför en inskränkning av lärosätenas ägaransvar. När det gäller statligt ägda bolag som förvaltas av är utgångspunkten att samtliga beslut om förvaltning av bolagen fattas av regeringen. Ändringsförbehåll i bolagsordningarna förekommer inte normalt sett för sådana bolag. Holdingbolagen förvaltas emellertid av 18 statliga universitet och högskolor som också företräder ägaren staten vid bolagsstämman. Ett ändringsförbehåll ger regeringen möjlighet till viss kontroll över bolagsordningarna. Detta är viktigt mot bakgrund av antalet holdingbolag och deras olika uppgifter. Regeringen ser ett värde i att även fortsättningsvis genom bolagsordningarna bibehålla en gemensam grund för vad holdingbolagen ska utföra, som utgår från och regeringens beslut om syftena med holdingbolagen. En lokal anpassning av uppdraget till holdingbolaget inom ramen för bolagsordningen och riktlinjerna kan i stället ske genom den ägaranvisning som föreskrivs i de uppdaterade riktlinjerna för statliga universitets och högskolors förvaltning av holdingbolag. En ägaranvisning, som ska föreslås av lärosätets styrelse och beslutas på bolagsstämman, ska innehålla direktiv till holdingbolagets styrelse om vad bolaget ska uppnå och vilka resultat som ska återredovisas till eller högskolan. Rapporteringskedjan för holdingbolagens verksamhet har förtydligats I granskningen lyfter fram oklarheter i ansvarsfördelning och omfattning när det gäller rapportering av holdingbolagens verksamhet och resultat. Regeringen instämmer i vikten av en tydlig ansvarsfördelning och anser att de nya riktlinjerna för statliga universitets och högskolors förvaltning av holdingbolag förtydligar styrnings- och rapporteringskedjan mellan holdingbolag, lärosäte och regering. Av de nya riktlinjerna framgår att ett holdingbolag avger årsredovisning och återrapportering till det universitet eller den högskola till vilket det är knutet, att rapporteringen till regeringen ska lämnas av eller högskolan och att den ska innehålla vissa parametrar. Det anges också att när holdingbolagets årsredovisning har upprättats ska den skickas in till (). För frågor som rör är ansvarigt departement. Regeringen anser att denna ordning för den skriftliga rapporteringen om holdingbolagens verksamhet är rimlig. understryker också att lärosäten och bolag saknar en dialog och återkoppling från regeringen när det gäller bolagens verksamhet. Några lärosäten, såsom och , instämmer i sina yttranden i vikten av mer återkoppling och dialog med . diskuterar myndighetsdialogen som ett verktyg för uppföljning av holdingbolagens verksamhet. Regeringen vill understryka att universitetens och högskolornas verksamhet är omfattande, vilket gör att alla frågor inte regelbundet kan behandlas eller ges återkoppling på vid varje myndighetsdialog. Det gäller även frågor om holdingbolagen. Regeringen anser att den tydligare ansvarsfördelningen och de förtydligade kraven på rapportering i de nya riktlinjerna i stället förbättrar förutsättningarna för regeringen att få information och lämna återkoppling till lärosätena om holdingbolagens verksamhet. Formerna för en effektiv kommunikation med lärosätena om holdingbolagen kan dock behöva ses över när den särskilda utredaren har lämnat sina förslag. Det bör vara tydligt vilken verksamhet holdingbolagen får bedriva Regeringen instämmer med bedömning att det kan vara oklart vilka verksamheter som ska kunna ingå i holdingbolagens koncerner. lyfter i sammanhanget fram möjligheten för holdingbolagen att förmedla uppdragsutbildning, som finns i riktlinjerna. Särskilt formuleringen att ”förmedla” uppdragsutbildning kan enligt upplevas som otydlig av vissa lärosäten. Regeringen vill erinra om att det av förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor följer att det är universitet och högskolor som får bedriva uppdragsutbildning. I propositionen FoU och samverkan i innovationssystemet (prop. 2001/02:2), där möjligheten att förmedla uppdragsutbildning föreslogs, underströks att dotterbolagen inte får bedriva uppdragsutbildning i egen regi. Regeringen angav också i samma proposition att ett sätt för lärosätet att i ökad utsträckning möta önskemål om att köpa uppdragsutbildning kan vara att skapa en expertfunktion på området som kan bistå med att förmedla och marknadsföra uppdragsutbildning (s. 46). Regeringen anser att ett lärosäte har ett viktigt ansvar för att i samarbete med holdingbolaget göra det tydligt vad som ingår i bolagets uppdrag inom ramen för bolagsordningen. Det finns möjlighet att förtydliga vad som ska ingå i holdingbolagets uppdrag exempelvis vad gäller uppdragsutbildning i den ägaranvisning som styrelsen för lärosätet enligt de nya riktlinjerna ska föreslå för beslut av bolagsstämman. Som noterar i granskningsrapporten ingår frågan om vilken verksamhet som ska kunna bedrivas i uppdraget till den särskilda utredare, som ska föreslå en utvecklad struktur för innovationsstödet vid statliga universitet och högskolor. Utredaren ska bl.a. analysera om dagens ordning med holdingbolag (inklusive dotterbolag) och innovationskontor är ett effektivt och ändamålsenligt sätt för riksdag och regering att stödja arbete med innovation, kommersialisering och annat nyttiggörande av kunskap vid lärosätena. I direktiven nämns bl.a. särskilt att det inte finns tydliga riktlinjer för vilken verksamhet som får bedrivas inom holdingbolagens dotterbolag. När utredarens förslag har lämnats kommer regeringen att överväga vilka eventuella förtydliganden eller förändringar som bör göras i fråga om verksamhet inom holdingbolagen. Uppföljning och utvärdering av holdingbolagen behöver utvecklas Regeringen konstaterar i likhet med att holdingbolagen inte har utvärderats systematiskt eller följts upp samlat. Frågan om hur innovationsstödet vid lärosätena ska följas upp ingår i uppdraget till den särskilda utredaren och regeringen kommer att överväga vilka åtgärder som behövs för att skapa en systematisk uppföljning när utredarens förslag har lämnats. 2019/20:199 Redovisningen till om holdingbolagens verksamhet ska förbättras bedömer att regeringen inte redovisar verksamheten i holdingbolagen och måluppfyllelsen på det sätt som har efterfrågat. Regeringen instämmer i att redovisningen till behöver förbättras och avser att se till att det kan ske vid nästa lämpliga redovisningstillfälle. Ett första steg kan vara att redovisa frågor om holdingbolagens verksamhet i den närmast kommande forskningspolitiska propositionen. Som nämnts ingår det i uppdraget till den särskilda utredaren att föreslå hur innovationsstödet vid lärosätena ska följas upp. När utredningens förslag har presenterats finns således ytterligare underlag för regeringens överväganden om hur redovisningen till ska utformas. Det gäller exempelvis om denna lämpligast bör ske i samband med redovisningen till av de övriga statliga bolagens verksamhet eller om bör få informationen i något annat sammanhang. rekommendationer till lärosätena om förvaltningen av holdingbolagen riktar rekommendationer till lärosätena i syfte att utveckla deras förvaltning av sina holdingbolag. Många lärosäten som har yttrat sig uttrycker sig positivt om slutsatser och rekommendationer. Flera, såsom , och , anger antingen att de redan arbetar i enlighet med eller att de avser att utveckla sin förvaltning med utgångspunkt i slutsatser. Regeringen ser positivt på det utvecklingsarbete som lärosätena redan bedriver och förutsätter att de arbetar vidare med att utveckla förvaltningen av sina holdingbolag. Regeringen bedömer även att de förtydliganden som har gjorts i de nya riktlinjerna bör kunna underlätta en professionell förvaltning. Där har det bland annat införts krav på att eventuell jävsproblematik ska beaktas vid nominering och val av styrelseledamot anställd vid berört lärosäte. 3.2Rekommendationen om att tydliggöra vilka verksamheter som kan ingå i holdingbolagens koncerner och om ansvarsfördelning rekommenderar regeringen att tydliggöra vilka verksamheter, utöver investering i projektbolag, som kan ingå i holdingbolagens koncerner, samt vilken ansvarsfördelning som bör föreligga mellan bolag och lärosäte för exempelvis uppdragsutbildning. Regeringen instämmer i stort med rekommendationen. Frågan om vilka verksamheter som ska kunna ingå i holdingbolagens koncerner ingår i uppdraget till den särskilda utredare som ska föreslå en utvecklad struktur för innovationsstödet vid statliga universitet och högskolor. När utredaren har lämnat sina förslag kommer regeringen att överväga vilka eventuella ytterligare förtydliganden eller förändringar som bör göras. Regeringen vill i sammanhanget också betona lärosätenas ansvar för förvaltningen av sina holdingbolag. Som tidigare nämnts anges det i de upp- daterade riktlinjerna för statliga universitets och högskolors förvaltning av Skr.