prop · H80339 · 2020-11-04 00:00:00 — I intervjuer med leverantörer framkommer det att vissa leverantörer upplever att större leverantörer kontrolleras och granskas hårdare än mindre. beräkningar visar att de verksamhetskritiska och måttligt verksamhetskritiska leverantörerna hade av samtliga STOM-deltagare , men endast stod för av samtliga inkomna klagomål –. Antalet klagomål är med andra ord relativt sett färre hos de verksamhetskritiska än hos gruppen övriga leverantörer. Uppgifter som tagit del av visar också att många leverantörer i gruppen övriga tillhör de STOM-leverantörer som har haft flest klagomål per deltagare.146 För det andra anser att det, inte minst med tanke på Arbetsförmedlingens uttalade resultatfokus i STOM, vore relevant att väga in även leverantörernas tidigare resultat i den riskbedömning som görs av leverantörerna. I dagens nivåindelning är det alltför stort fokus på kvantitet istället för kvalitet. Som beskrivits ovan utgår den nationella nivåindelningen från deltagarvolym och storleken på utbetalda medel hos varje leverantör. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen har det i något fall förekommit att myndigheten vid den nationella nivåindelningen tagit hänsyn även till vissa kvalitetsaspekter. Regionerna kan justera den nationella nivåindelningen utifrån de leverantörer som finns i respektive region, och ta hänsyn till lokal situation och upplevelser av 143Uppgift i e-post från företrädare för Arbetsförmedlingen . 145Arbetsförmedlingen, Nivåindelning av leverantörer , 2019. 146Uppgift i e-post från företrädare för Arbetsförmedlingen, . R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D O C H M A T C H N I N G – E T T V A L F R I H E T S S Y S T E M F Ö R A R B E T S S Ö K A N D E kvalitativa behov för just den regionen.147 bedömer dock att den möjligheten används i begränsad omfattning; i stort sett samtliga regioner utgår i sin regionala nivåindelning från antalet deltagare hos leverantörer eller den nationella nivåindelningen. Även andra parametrar som påverkar leverantörernas förutsättningar att leverera en tjänst av hög kvalitet, till exempel tidigare brister och klagomål, vore enligt bedömning relevanta att väga in Sådana parametrar används dock exempelvis för att prioritera vilka tematiska granskningar eller granskningar av specifika leverantörer som myndigheten ska göra (se avsnitt 5.3.3). Enligt bedömning görs dock dessa typer av granskningar i liten utsträckning. 5.3Leverantörsuppföljningen bör genomföras mer systematiskt och på ett mer enhetligt sätt Granskningen visar att Arbetsförmedlingen har använt sig av både proaktiva och reaktiva verktyg för att följa upp leverantörerna men bedömer att leverantörsuppföljningen bör genomföras mer systematiskt och på ett mer enhetligt sätt.148 Enligt ska fokus i leverantörsuppföljningen ligga på proaktivt arbete.149 Granskningen indikerar dock att en stor del av leverantörerna främst följs upp på förekommen anledning, det vill säga vid eventuella klagomål eller misstankar om avvikelser. Det framkommer i intervjuer med tjänstemän på flera nivåer att det ibland inte finns resurser att genomföra delar av den proaktiva uppföljningen, som kvalitetsrevisioner och oannonserade besök, i önskad omfattning och att resurserna inte upplevs tillräckliga för att säkerställa kvaliteten i verksamheten. Resurserna för leverantörsuppföljning är inte uppdelade på reaktiv respektive proaktiv uppföljning vilket innebär att de kan tas i anspråk där de behövs som mest för tillfället. 5.3.1Leverantörsdialogerna fyller en viktig funktion men omfattar inte alla leverantörer Leverantörsdialogerna är ett bra tillfälle att säkerställa att leverantören har förmåga att leverera tjänsten, men även att prata om strategiska frågor och utvecklingsfrågor. Verksamhetskritiska och måttligt verksamhetskritiska leverantörer följs upp via regelbundna dialoger: 1–på nationell nivå samt i varierande antal på regional nivå. Leverantörer som tillhör gruppen övriga, som utgjorde av samtliga STOM-leverantörer, 147Uppgift i e-post från företrädare för Arbetsförmedlingen . 148I bilaga 3 redogörs för i vilken omfattning de olika verktygen och åtgärderna har genomförts –2019. 149Enligt Arbetsförmedlingen är det bärande i uppföljningsmodellen att man har proaktiviteten i relationen och att man träffas löpande nära verksamheten där den bedrivs. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N omfattas inte av några dialoger på nationell nivå. De erbjuds ibland dialoger eller andra typer av möten på regional eller lokal nivå, beroende på vilken region de verkar i och hur stora de är. En bild som framkommer vid intervjuer i en region med få leverantörer är att det förs en kontinuerlig dialog med samtliga leverantörer och att eventuella problem löses löpande. Omvänt framträder i områden med många leverantörer en bild att dialogerna istället främst sker med de större och verksamhetskritiska leverantörerna (vilka inte behöver vara samma som i den nationella nivåindelningen) medan de mindre leverantörerna primärt träffar Arbetsförmedlingen i grupp, antingen i form av gruppdialoger eller leverantörsforum. På sådana möten tas generella problem upp men inte enskilda iakttagelser eller resultat. Enligt den årliga enkäten till leverantörerna instämde knappt hälften av de svarande150 i att leverantörsuppföljningen bidrar till förbättring och utveckling av deras verksamhet. Resurserna till leverantörsuppföljning på regional nivå har historiskt sett varierat mellan de olika marknadsområdena då det har varit upp till varje enskild marknadsområdeschef att besluta om det. en indelning i sex regioner har myndigheten dock haft en uttalad ambition om en mer enhetlig leverantörsuppföljning och därmed även ett mer enhetligt sätt att resurssätta kontroll och uppföljning.151 5.3.2 Oannonserade besök hinns inte alltid med Eftersom de mindre leverantörerna inte är föremål för dialoger på samma sätt som de större är oannonserade besök i princip det enda sättet att systematiskt kontrollera efterlevnad av vissa krav hos dessa. Oannonserade besök framhålls i intervjuer som ett bra sätt att kontrollera att leverantörerna lever upp till de ställda kraven. görs de utifrån att en leverantör fått klagomål, ibland utifrån en specifik frågeställning (till exempel att begära ut schema) riktad till flera leverantörer i samma region. Dock framstår det i intervjuerna som att detta sker relativt osystematiskt, dels mellan olika regioner, dels tidsmässigt. Orsaken till att det inte görs i större omfattning anges primärt vara att det inte finns tid till detta. 5.3.3 Vissa uppföljningsverktyg har använts i liten omfattning Den nationella leverantörsuppföljningen kan initiera olika typer av kvalitetsgranskningar: tematiska granskningar, ekonomiska granskningar och nationella leverantörsgranskningar. Tematiska granskningar är planerade granskningar som bestäms utifrån inkomna signaler och klagomål, resultat från leverantörsdialoger eller utifrån att Arbetsförmedlingen på något annat sätt identifierat ett specifikt område där leverantörerna verkar ha utvecklingsbehov. Enligt intervjuer genomförs dessa med utgångspunkt från upprättade 150Här ingår samtliga upphandlade leverantörer, inte enbart leverantörer som levererar STOM. 151Intervju Arbetsförmedlingen och . R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D O C H M A T C H N I N G – E T T V A L F R I H E T S S Y S T E M F Ö R A R B E T S S Ö K A N D E Under de år som STOM har funnits har Arbetsförmedlingen publicerat tre tematiska granskningar rörande STOM152 och tre nationella leverantörsgranskningar som initierats på förekommen anledning.153 Nationella leverantörsgranskningar kan vara planerade eller initieras vid behov. Utöver de planerade granskningarna kan Arbetsförmedlingen initiera så kallade fördjupade ekonomiska granskningar av leverantörer som visat en avvikande ekonomisk utveckling. genomfördes åtta fördjupade granskningar efter att finansiella avvikelser hos leverantörerna iakttagits. I intervjuer på central nivå framkommer att det ibland saknas resurser för att genomföra granskningar. Detta sägs bero dels på tidsbrist, dels på bristande kompetens hos myndighetens personal.154 Till exempel har myndigheten inte genomfört några kvalitetsrevisioner , något som var ett tänkt uppföljningsverktyg från början. Med tanke på att Arbetsförmedlingen ger leverantörerna relativt stor frihet att utforma och anpassa tjänsten till respektive deltagare borde granskningar av leverantörernas kvalitetsledningssystem och andra centrala förutsättningar för att leverera en tjänst av hög kvalitet enligt vara mer prioriterade i Arbetsförmedlingens granskningsportfölj. 5.3.4 Stora variationer i registrering av klagomål –registrerades 1 764 klagomål inom STOM, vilket motsvarar cirka 0,15 klagomål och 100 deltagare. –2019 (till och med juni) medverkade totalt 248 unika leverantörer inom STOM (dock aldrig så många vid samma tillfälle). av dessa (175) har fått ett eller flera klagomål avseende brister inom STOM. Såväl det totala antalet klagomål som antalet klagomål per deltagare har varierat stort mellan olika marknadsområden – från 0,03 till 0,32 klagomål och 100 deltagare (se figur 5). har inte gjort någon analys av vilka de främsta orsakerna till dessa variationer är men kan ändå utifrån genomförda intervjuer på alla nivåer på myndigheten konstatera att registreringen av klagomål inte har skett på ett enhetligt sätt. 152De handlade om tillgången till studie- och yrkesvägledare, handledare i tjänsten respektive leverantörernas arbetsgivarkontakter. 153Under tiden har Arbetsförmedlingen publicerat även andra tematiska granskningar men med koppling till andra tjänster och utbildningar. 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 5 Antal klagomål i STOM och 100 deltagare i Arbetsförmedlingens tidigare marknadsområden, 2016–2018 MO 10 N N orrland Källa: Arbetsförmedlingen. Klagomål kan registreras av Arbetsförmedlingens anställda på lokal, regional och nationell nivå155 men enligt uppgift från myndigheten registreras majoriteten av klagomålen på de lokala arbetsförmedlingskontoren.156 Det framkommer i intervjuer på central och regional nivå att de arbetssökandes upplevelser och iakttagelser som framförs till arbetsförmedlare är en av de viktigaste källorna för att fånga upp signaler om missförhållanden eller brister, inte minst hos de mindre leverantörer som myndigheten inte har regelbundna dialoger med. I intervjuer på central och regional nivå framkommer att klagomålsregistreringen på lokal nivå inte sker på ett enhetligt sätt. Enligt myndighetens riktlinjer ska alla klagomål som kommer till Arbetsförmedlingens kännedom registreras och hanteras.157 I intervjuer med arbetsförmedlare framkommer dock att vissa förmedlare ibland upplever att det är svårt att veta när något ska anmälas som ett klagomål. Andra förmedlare menar dock att de registrerar klagomål även om de är osäkra. Ytterligare några har angett att de brukar rådfråga regionala leverantörsuppföljare innan de registrerar klagomål. Det har också framkommit i intervjuer med arbetsförmedlare att de 155Till exempel arbetsförmedlare, verksamhetssamordnare, kontaktpersoner för STOM, chefer m.fl. kan STOM-deltagare själva lämna eventuella klagomål eller synpunkter. Det pågår också ett utvecklingsarbete för att göra detta möjligt via deltagarens ”Mina sidor”, något som beräknas vara i drift . 156Uppgift i e-post från företrädare för Arbetsförmedlingen . Någon tillförlitlig sammanställning över på vilken organisatorisk nivå klagomålen blivit registrerade finns dock inte. 157Arbetsförmedlingen, Handläggarstöd, Kundval – Stöd och matchning, 2018; Arbetsförmedlingen, Granskning av kompletterande aktörer, 2015. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D O C H M A T C H N I N G – E T T V A L F R I H E T S S Y S T E M F Ö R A R B E T S S Ö K A N D E istället för att registrera klagomål i första hand rekommenderar de sökande att byta leverantör. Arbetsförmedlares osäkerhet kring klagomålsregistrering framkommer även i en intern enkät på Arbetsförmedlingen, där enbart 3 av 5 arbetsförmedlare sade sig veta hur man går tillväga med inkomna klagomål.158 Även om denna andel hade ökat är det enligt en anmärkningsvärt låg andel. Inte minst med tanke på att Arbetsförmedlingens interna revision efterlyste ett tydliggörande avseende klagomålsregistreringen: att det inte bara är klagomål som ska rapporteras in utan alla typer av avvikelse.159 har de arbetssökande möjlighet att själva lämna in klagomål via Arbetsförmedlingens webbplats. Detta kan bidra till att fler klagomål på leverantörer registreras. noterar dock att denna nya möjlighet medför en risk för att antalet inkomna klagomål kan komma att öka markant. Klagomålen kan enligt intervjuer med Arbetsförmedlingen röra allt från synpunkter till allvarliga avtalsbrott. Det är därför viktigt att Arbetsförmedlingen har ett fungerande system för att kategorisera klagomål utifrån väsentlighet och relevans för att kunna prioritera bland dem.160 5.3.5 Varierande grundlighet i klagomålsutredningar Granskningen visar att det även finns skillnader avseende grundligheten i utredningsarbetet och dokumentationen av detsamma. Arbetsförmedlingen har upprättat ett system för att registrera och hantera klagomål, med tydliga rubriker och genomtänkt innehåll. Men genomgång av ett femtiotal klagomålsärenden161 visar att de ifyllda uppgifterna om klagomålet i flera fall är 158Enkäten skickades ut till 864 arbetsförmedlare 2018. av de svarande instämde ipåståendet att de visste hur de skulle gå tillväga om de hade klagomål på upphandlad tjänst, utbildning eller leverantör. Enkäten avser dock samtliga upphandlade arbetsförmedlingstjänster som kompletterande leverantörer erbjuder, inte enbart STOM. ie-post från företrädare för Arbetsförmedlingen .) 159Arbetsförmedlingen, Granskning av kompletterande aktörer, 2015, s. 5. 160Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen pågår just nu ett arbete med att se över möjligheter att vidga själva klagomålsbegreppet. 161I syfte att förstå innehållet och ärendegången i klagomålsärenden har på plats på Arbetsförmedlingen studerat runt 35 klagomålsärenden som var utvalda för att studera innehållet iklagomålsärenden när leverantörer fått upprepade klagomål inom en och samma kategori (totalt sett rörde det dock ärenden inom olika kategorier eftersom kategorierna varierade mellan leverantörerna). Akterna var spridda över perioden –2019. Utöver de 35 har även studerat 15 klagomålsärenden avseende bristen ”sent inkommen slutredovisning” inom kategori planering/rapportering/litteratur, registrerade –2019. Dessa urval ger inte ett statistiskt generaliserbart material. Vi kan uttala oss om hur Arbetsförmedlingen arbetat med de ärenden som vigranskat, och eventuella brister som finns i dessa. Men vi kan inte dra några slutsatser om till exempel omfattningen av eventuella brister. 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N finns andra ärenden där det är lätt att förstå och följa såväl innehållet i som utredningen av klagomålet. En bild som framkommer i intervjuer med Arbetsförmedlingen är att hanteringen av klagomål kan variera mellan olika delar av landet men även mellan arbetsförmedlare.162 genomgång av omkring femton klagomålsärenden rörande för sent inkomna slutredovisningar visar också på olikheter vid klagomålshanteringen.163 Det finns fall då ärenden avslutats utan någon redovisning som visar att leverantören vidtagit åtgärder som säkerställer att bristen är åtgärdad. Förklaringar till att ärendet avslutats var till exempel att ”leverantören lovar att skicka in slutredovisningar enligt det som krävs i avtalet” och ”har mailat kontaktperson hos leverantören och bett om en slutredovisning”. I flera andra fall avseende samma typ av brist fanns det däremot gedigna beskrivningar av ärendets gång som, enligt bedömning, visar att bristen med mycket stor sannolikhet blivit åtgärdad. I dessa finns till exempel dokumenterat vilka samtal eller möten Arbetsförmedlingen har haft med leverantören, vilken åtgärdsplan som leverantören upprättat, vilka åtgärder leverantören vidtagit och att Arbetsförmedlingen ska hålla uppsikt över leverantören när nya slutredovisningar inkommer. I intervjuer med nationella och regionala leverantörsuppföljare framkommer det att leverantörer kan ha återkommande brister, det vill säga att tidigare konstaterade brister upprepas. För att minimera risken för att samma brister återkommer görs ibland uppföljningar några månader efter det att ett klagomålsärende avslutats, till exempel i samband med leverantörsdialoger eller besök. Enligt bedömning verkar det dock inte finnas något systematiskt och strukturerat sätt att följa upp tidigare brister, utan det antecknas i ärendehanteringssystemet och ligger på varje uppföljares ansvar att komma ihåg. Efter en genomgång av några få fördjupade utredningsrapporter164 från klagomålsärenden som lett till någon sorts sanktion, kan dock konstatera att dessa genomförts mycket grundligt. Det har med stor sannolikhet säkerställts att bristerna faktiskt åtgärdats. Vid till exempel konstaterade brister i scheman har ifyllda scheman för flera deltagare och/eller begärts in, 162I praktiken utreds av de inkomna klagomålen lokalt eller på marknadsområdes– /regionnivå (möte med företrädare för Arbetsförmedlingen ). 163De 15 ärenden avseende bristen ”sent inkommen slutredovisning” inom kategori planering/rapportering/litteratur valdes slumpmässigt ut ur Arbetsförmedlingens klagomålshanteringssystem i syfte att jämföra dokumentationen och handläggningen av samma typ av brist. Detta urval ger inte ett statistiskt generaliserbart material. Vi kan uttala oss om hur Arbetsförmedlingen arbetat med de ärenden som vi granskat, och eventuella brister som finns Men vi kan inte dra några slutsatser om till exempel omfattningen av eventuella brister. 164Riksrevisionen har tittat på fyra olika utredningsrapporter som har upprättats under olika år och av olika utredare. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D O C H M A T C H N I N G – E T T V A L F R I H E T S S Y S T E M F Ö R A R B E T S S Ö K A N D E samt en åtgärdsplan för att säkerställa att detta inte händer igen. Även i intervjuer med Arbetsförmedlingen på central nivå framkommer att handläggningen av klagomålsärenden som blir föremål för en fördjupad utredning i mycket hög grad säkerställer att bristerna är åtgärdade. 5.3.6 Möjlighet till sanktioner vid hantering av allvarliga brister När det gäller klagomål avseende allvarliga brister165 har Arbetsförmedlingen tagit fram en så kallad sanktionstrappa som reglerar i vilken ordning åtgärder ska vidtas. kräver rättelse av en leverantör och leverantören inte åtgärdar det som anges i rättelsen, eller om åtgärderna inte bedöms vara tillräckliga, har Arbetsförmedlingen möjlighet att vidta sanktioner (vite, prisavdrag, kvittning, hävning eller skadestånd) eller avsluta leverantörens avtal.166 –2019 skickade Arbetsförmedlingen ut begäran om rättelse avseende brister inom STOM , vilket motsvarar en dryg femtedel av alla registrerade klagomål. Under den tiden som leverantören inkommer med sitt svar och myndigheten utreder ärendet omfattas de flesta leverantörer av placeringsstopp.167 2019 hävdes 89 avtal för 24 leverantörer (exklusive översyner) där Arbetsförmedlingen funnit allvarliga brister i leveransen. blir en leverantör av med fler än ett avtal (ett avtalsområde). (till och med oktober) hävdes till exempel 37 avtal för totalt 8 leverantörer. Utöver hävningar har Arbetsförmedlingen gjort återkrav på leverantören och beslutat om vite.168 165Till exempel klagomål avseende mutor, jäv, brist i sekretess, trakasserier, skatteskulder och allvarliga arbetsmiljöbrister, även vid konstaterade systematiska brister. 166Möte med företrädare för Arbetsförmedlingen . 168Uppgift i e-post från företrädare för Arbetsförmedlingen och . 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6 Uppföljning och utveckling av STOM STOM upphandlas genom lagen om valfrihetssystem och kan därför ändras och utvecklas löpande. En viktig förutsättning för att kunna utveckla och förbättra STOM är att systematiskt följa upp hur tjänsten och dess olika delar fungerar. anser att det är viktigt att följande kriterier är uppfyllda för att Arbetsförmedlingens uppföljning och utveckling av tjänsten ska vara systematisk: Arbetsförmedlingen har en löpande uppföljning av STOM och dess olika delar. Arbetsförmedlingen har en ändamålsenlig struktur för tjänsteutveckling, det vill säga en organisation med tydlig ansvarsfördelning, tydliga processer för hur inhämtning och analys av erfarenheter och nya kunskaper involveras i tjänsteutvecklingen samt en strategi för tjänsteutveckling. bedömer att Arbetsförmedlingen regelbundet följer upp flera olika delar av STOM men att myndigheten gör för få analyser på systemnivå som skulle kunna ge kunskap om till exempel framgångsfaktorerna i tjänsten. konstaterar också att Arbetsförmedlingen har vidtagit flera utvecklingsåtgärder för att förbättra tjänsten. bedömer att det är svårt att se hur de olika informationsinsamlingarna och uppföljningsarbetet bidrar till utvecklingsåtgärder, och varför myndigheten prioriterat vissa uppföljnings- och utvecklingsinsatser framför andra. kan i sammanhanget konstatera att Arbetsförmedlingen inte har gjort någon riskanalys för STOM under tjänstens gång. Enligt bedömning skulle en tjänstespecifik riskanalys utgöra en viktig förutsättning för att kunna prioritera mellan olika uppföljningsaktiviteter och rikta utvecklingsarbetet dit det bäst behövs. Vidare bedömer att det saknas en tydlig struktur för hur allt uppföljningsarbete ska inkluderas i tjänsteutvecklingen och att det kan vara svårt att samordna all uppföljning som görs i organisationen. 6.1Mycket information samlas in och följs upp, men kunskapen är begränsad på systemnivå Enligt Arbetsförmedlingens strategi för upphandlade arbetsförmedlingstjänster ska dessa följas upp för att säkerställa kvalitet och utveckling av verksamheten. Myndigheten har också konstaterat att det finns behov av att öka kunskapen om vilka faktorer som bidrar till goda resultat i upphandlade R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D O C H M A T C H N I N G – E T T V A L F R I H E T S S Y S T E M F Ö R A R B E T S S Ö K A N D E arbetsförmedlingstjänster.169 Även kategoriteamet för STOM170 har poängterat att uppföljning av STOM är en förutsättning för att bibehålla kvaliteten i tjänsten.171 6.1.1Arbetsförmedlingen har en löpande uppföljning av flera delar av STOM Granskningen visar att Arbetsförmedlingen regelbundet, med vissa undantag för , har följt upp flera av tjänstens olika delar. Till exempel följs leverantörernas resultat upp via ratingen (se kapitel 3) och översynerna (se kapitel 4). I syfte att fånga upp deltagarnas upplevelse av tjänsten och leverantörerna har Arbetsförmedlingen regelbundet skickat ut en enkät till arbetssökande som deltagit i STOM. I syfte att samla in leverantörernas synpunkter på myndighetens arbetssätt och samarbete med leverantörerna, framför allt avseende leverantörsuppföljning, har Arbetsförmedlingen skickat ut en enkät till samtliga leverantörer som myndigheten har avtal med (inte enbart STOM-leverantörer). Utvecklingsfrågor kring tjänsten och leverantörsuppföljningen kan också tas upp vid leverantörsdialoger. Tjänsten följs kontinuerligt upp även via lokala kontaktpersoner för STOM () och via löpande kontakter med enheten Rådgivning och enheten Leverantörsuppföljning.172 6.1.2 STOM har utvecklats Utöver de mer regelbundna data- och informationsinsamlingarna har Arbetsförmedlingen vidtagit åtgärder för att utveckla och förbättra tjänsten. Flera av utvecklingsåtgärderna har genomförts inom ramen för det arbete som det före detta kategoriteamet för STOM gjorde (se avsnitt 6.2.1).