prop · H80336 · 2020-10-20 00:00:00 — Enligt nya regler som har införts i kapitalteckningsdirektivet har system- riskbuffertens användningsområde ändrats så att bufferten inte längre bara ska kunna bestämmas för att täcka strukturella systemrisker (artikel 133.1). Systemriskbufferten får bara användas avseende makrotillsyns- risker eller systemrisker som inte redan täcks av kraven i tillsyns- förordningen, en kontracyklisk kapitalbuffert eller kapitalbuffert för systemviktiga institut (artikel 133.1 och 133.7). Det innebär att system- riskbufferten och buffertarna för systemviktiga institut ska läggas samman. Det preciseras vilka sektorsexponeringar som kan bli aktuella och en ny beräkningsmetod har införts (artikel 133.2, 133.4, 133.5 och 133.7), som kravet om upprätthållande av en systemriskbuffert på för exponeringarna som bufferten avser, har tagits bort (artikel 133.3). Den nya metoden för beräkningen av den sektorsspecifika system- riskbufferten ger att en systemriskbuffert kan gälla för alla exponeringar i den medlemsstat där den fastställs, andra medlemsstater eller tredjeländer. En systemriskbuffert kan också gälla för vissa sektorsspecifika expone- ringar, dvs. exponeringskategorier eller undergrupper därav, och i andra medlemsstater när det avser ett erkänt buffertvärde. För att en systemrisk- buffert ska kunna beräknas för en exponering behöver den behöriga myndigheten besluta om ett systemriskbuffertvärde för exponeringen. Eftersom en sektorsspecifik exponering är en del av alla exponeringar kommer en buffert för den sektorsspecifika exponeringen att omfattas av det eventuella värde som fastställs för alla exponeringar och det värde som fastställs för den sektorsspecifika exponeringen. Dessa värden ska läggas ihop till ett kombinerat systemriskbuffertvärde. De principer som ska beaktas vid fastställandet av ett systemriskbuffertvärde har även justerats (artikel 133.7 och 133.8). Reglerna om systemriskbuffert har i svensk rätt genomförts i bestäm- melser i buffertlagen (4 kap.). För att genomföra de nya reglerna om tillämpningsområdet för system- riskbufferten behöver bestämmelserna i buffertlagen justeras på mot- svarande sätt (4 kap. 1 §). Det bör framgå av lagen att systemriskbufferten inte får användas för att täcka makrotillsyns- eller systemrisker som redan täcks av ett kapitalkrav enligt tillsynsförordningen, en kontracyklisk kapitalbuffert eller en kapitalbuffert för systemviktiga institut. Vidare bör kravet på att systemriskerna ska vara strukturella tas bort. Enligt buffertlagen kan systemriskbufferten gälla alla eller vissa av ett instituts exponeringar (4 kap. 1 §). Svensk rätt uppfyller därmed direk- tivets krav på systemriskbuffertens sektorsspecifika karaktär. Den närmare specificeringen av vilka exponeringar som en systemriskbuffert får avse (artikel 133.5 i direktivet) bör emellertid med hänsyn till dess detaljerade art lämpligen genomföras i föreskrifter på lägre nivå än lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter om det. För att genomföra de nya reglerna i direktivet om nivån på systemrisk- bufferten bör motsvarande justeringar göras i bestämmelserna i buffert- lagen (4 kap. 2 §). Det bör framgå att ska fastställa ett systemriskbuffertvärde för de exponeringar som är aktuella och minimi- nivån på bör tas bort. Vid beslut om ett systemriskbuffertvärde är det kombinerade buffertvärdet, dvs. det sammanlagda värdet av de systemriskbuffertvärden som en exponering omfattas av, som är relevant. Vad som omfattas av detta värde bör därför också framgå. Metoden för själva beräkning av systemriskbufferten (artikel 133.2) är däremot, mot bakgrund av dess tekniska karaktär, enligt regeringens bedömning inte lämplig att tas in i lag. I stället bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter i denna del. Reglerna i direktivet om de principer som ska beaktas vid fastställandet av ett systemriskbuffertvärde (artikel 133.7 och 133.8) har tidigare be- dömts lämpliga att genomföra i föreskrifter på lägre nivå än lag. Det är lämpligt att på motsvarande sätt överväga om ändringarna i dessa regler i direktivet medför behov av föreskrifter med stöd av gällande bemyn- digande (10 kap. 1 § 2 buffertlagen). Enligt kapitaltäckningsdirektivet får den behöriga myndigheten besluta om att tillämpa en systemriskbuffert på för samtliga av ett instituts exponeringar. Det förutsätter emellertid att myndigheten underrättar vissa EU-institutioner, ESRB och andra behöriga myndigheter (artikel 133.11). Om systemriskbuffertvärdet för nationella exponeringar och exponeringar i tredjeland fastställts till mellan , måste den behöriga myndigheten, utöver att uppfylla underrättelsekravet, avvakta kommissionens yttrande (artikel 133.12). Avser den behöriga myndigheten att fastställa en systemriskbuffert på nationella exponeringar och exponeringar utanför EU till behövs kommissionens godkännande (artikel 133.14). görs alltså i detta avseende en skillnad mellan nationella exponeringar, exponeringar i förhållande till andra medlemsstater och exponeringar i förhållande till tredjeland. Enligt nya regler som har införts i direktivet har beslutsförfarandet ändrats. Kommissionens roll i förfarandet har knutits närmare till nivån på det kombinerade systemriskbuffertvärdet (artikel 133.9–133.12). Om ett kombinerat systemriskbuffertvärde inte är behöver den behöriga myndigheten bara underrätta ESRB när myndigheten ska fatta ett beslut om att fastställa eller ändra ett systemriskbuffertvärde. Om en exponering bara omfattas av ett systemriskbuffertvärde är det värdet som är relevant i sammanhanget. Vid ett kombinerat systemriskbuffertvärde om men högst ska den behöriga myndigheten i samband med en sådan underrättelse begära ett yttrande av kommis- sionen. Om det aktuella institutets moderföretag är etablerat i en annan medlemsstat ska myndigheten även begära en rekommendation från kommissionen och ESRB. Om systemriskbuffertvärdet är mer än 5 pro- cent för någon exponering måste den behöriga myndigheten dock begära ett godkännande från kommissionen. Direktivet gör i detta avseende inte heller längre skillnad på nationella exponeringar, exponeringar i förhållan- de till andra medlemsstater eller exponeringar i förhållande till tredjeland. Ett systemriskbuffertvärde som den behöriga myndigheten har erkänt ska inte räknas med vid ett systemriskbuffertvärde om högst . Om ett buffertvärde inte höjs i förhållande till tidigare fastställt värde behöver förfarandet om att invänta yttrande eller godkännande inte tillämpas. Reglerna i kapitaltäckningsdirektivet om hur den behöriga myndigheten får besluta om systemriskbufferten har i svensk rätt genomförts i bestäm- melser i buffertlagen (4 kap. 3–6 §§). För att genomföra de nya reglerna i direktivet bör bestämmelserna i lagen ändras i på motsvarande sätt. Enligt kapitaltäckningsdirektivet ska de behöriga eller utsedda myndig- heterna offentliggöra viss information om systemriskbufferten (artikel 133.16). Enligt nya regler som har införts i direktivet har kravet utökats till att även omfatta information om de nya systemriskbuffertvärdena (artikel 133.13). Enligt gällande rätt följer skyldighet att offentlig- göra viss information med anledning av tillämpningen av systemrisk- bufferten av förordningen om särskild tillsyn och kapitalbuffertar (3 §). Bestämmelsen bör justeras så att hänvisningen till direktivet överens- stämmer med direktivets nya lydelse. Erkännande av andra länders systemriskbuffertvärden Enligt kapitaltäckningsdirektivet får medlemsstaterna välja att erkänna ett i en annan medlemsstat beslutat systemriskbuffertvärde (artikel 134). Enligt nya regler som har införts i direktivet har uppdelningen av exponeringar i nationella exponeringar, exponeringar i förhållande till andra medlemsstater och exponeringar mot tredjeland tagits bort. Detta har fått konsekvenser för reglerna om erkännandet av andra länders system- riskbuffertvärden. Det har därför införts ett nytt undantag som innebär att skyldigheten att, avseende exponeringar i andra medlemsstater, fastställa samma systemriskbuffert för alla exponeringar inom unionen inte ska gälla 2020/21:36 om bufferten fastställs i syfte att erkänna det systemriskbuffertvärde som fastställts av en annan medlemsstat (artikel 133.15). Om en medlemsstat erkänner ett systemriskbuffertvärde för nationellt auktoriserade institut får denna systemriskbuffert vara kumulativ med den systemriskbuffert som fastställts för de nationella systemriskerna, förutsatt att olika risker hanteras genom buffertarna (artikel 134.4). Om buffertarna hanterar samma risker ska bara den högre av buffertarna gälla. Det förtydligas där- med att systemriskbuffertvärdenas ska läggas samman gäller erkända systemriskbuffertvärden, förutsatt att de täcker olika risker. Storleken på systemriskbufferten avseende exponeringar i andra länder inom EES och möjligheten för att erkänna ett system- riskbuffertvärde som fastställts i ett annat land inom EES regleras i buffert- lagen (4 kap. 5 och 7 §§). För att genomföra de nya reglerna i direktivet bör det nya undantaget för erkända exponeringar anges i lag. Detsamma gäller att en systemrisk- buffert som grundar sig på ett erkänt systemriskbuffertvärde får gälla ut- över systemriskbufferten som sätts för systemrisker i . Buffertarna får dock bara läggas samman om de avser att täcka olika risker. Om buffertarna avser att täcka samma risker ska bara den högre av dem gälla. Regeringens förslag: ska beräkna det kontracykliska buffertriktvärdet och, vid behov, fastställa eller ändra ett kontracykliskt buffertvärde. Värdena ska beräknas respektive fastställas på det sätt och utifrån de faktorer som anges i kapital- Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller redan kapital- täckningsdirektivets krav på att ska bedöma inten- siteten i cykliska systemrisker och lämpligheten hos det kontracykliska buffertvärdet samt att anmäla varje ändring av det kontracykliska buffertvärdet till ESRB. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i sak med regeringens förslag och bedömning. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt kapital- täckningsdirektivet ska den ansvariga tillsynsmyndigheten, i , fastställa ett kontracykliskt kapitalbuffertvärde för medlemsstaten (artikel 136). ska beräkna ett buffert- riktvärde som framför allt återspeglar kreditcykeln och de risker som beror på en alltför stor kredittillväxt i medlemsstaten samt den nationella ekonomins särdrag (artikel 136.2). kvartalsvis och utgör i sin tur ett referensvärde för det kontracykliska kapitalbuffertvärdet (artikel 136.3). Enligt nya regler som har införts i direktivet ska även i fortsättningen på kvartalsbasis bedöma intensiteten i cykliska systemrisker och lämpligheten i det kontracykliska buffertvärdet men till skillnad mot tidigare bara vid behov fastställa eller justera det kontra- Prop. 2020/21:36 cykliska buffertvärdet, (artikel 136.3). Vidare ska inspektionen, till skill- nad från , bara anmäla ändringar av det kontracykliska buffertvärdet till ESRB. Reglerna i direktivet om fastställande av kontracykliska buffertvärden har i svensk rätt genomförts i bestämmelser i buffertlagen (7 kap. 1 och 2 §§). För att genomföra de ändringar som har gjorts i direktivet i denna del bör bestämmelserna i lagen justeras så att det anges att ska beräkna, och inte fastställa, det kontracykliska buffertriktvärdet och, vid behov, fastställa eller justera det kontracykliska buffertvärdet. ska informera ESRB och offentliggöra beslut om kontracykliska buffertvärden i enlighet med vissa artiklar i direktivet (7 kap. 8 §). Svensk rätt uppfyller därmed direktivets krav på informationsskyldighet i förhållande till ESRB. Regeringens förslag: Systemriskbufferten och bufferten för system- viktiga institut ska läggas samman. Om summan av systemriskbuffert- värdet och buffertvärdet för globala systemviktiga institut eller andra systemviktiga institut som gäller för samma institut är högre än 3 pro- cent, ska sådana värden dock få fastställas bara om fullgjort underrättelsekravet i förhållande till ESRB och åtgärden god- känts av Europeiska kommissionen. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Kapitaltäckningsdirektivet innehåller regler om vilka kapitalkrav som ska gälla om ett institut är ålagt att hålla fler än en av kapitalbuffertarna för systemviktiga institut och systemrisk- bufferten (artiklarna 131.14–131.17 och 133.4–133.7). Om ett institut på gruppnivå är ålagt krav på en kapitalbuffert för globalt systemviktiga institut och en kapitalbuffert för övriga systemviktiga institut eller en systemriskbuffert, ska bara den högsta av dessa buffertar tillämpas på Om ett institut på individuell nivå eller undergruppsnivå är ålagt att upprätthålla en kapitalbuffert för övriga systemviktiga institut och en systemriskbuffert, ska bara den högsta av dessa buffertar tillämpas. Enligt nya regler som har införts i direktivet ska systemriskbufferten och kapitalbufferten för övriga systemviktiga institut läggas samman (artikel Skyldigheten för ett institut som är ålagt att hålla fler än en av kapitalbuffertarna för systemviktiga institut eller en systemriskbufferten att upprätthålla den högsta av buffertarna har därför tagits bort. gäller fortfarande att om en konsoliderad situation omfattas av en buffert för globalt systemviktiga institut och av en buffert för andra systemviktiga institut, så ska den högsta av buffertarna tillämpas (artikel 131.14). Vidare ska det nya förfarandet för att fastställa en buffert för övriga systemviktiga institut på (jfr avsnitt 12.4) också tillämpas 2020/21:36 om summan av systemriskbuffertvärdet och buffertvärdet för globala systemviktiga institut eller andra systemviktiga institut som gäller för samma institut är högre än (artikel 131.15). Det konkurrerande buffertkravet avseende systemriskbufferten och kapitalbuffertarna för systemviktiga institut regleras i svensk rätt i buffert- lagen (2 kap. 2 § och 5 kap. 7 och 8 §§). För att genomföra de nya kraven i direktivet bör bestämmelserna i lagen justeras så att det anges att buffert- arna får läggas samman. Det bör även anges att om summan av systemriskbuffertvärdet och buffertvärdet för globala systemviktiga institut eller andra systemviktiga institut som gäller för samma institut är högre än , får sådana värden fastställas bara om har fullgjort underrättelse- kraven i direktivet och åtgärden godkänts av kommissionen. 12.7Åtgärder om det kombinerade buffertkravet inte uppfylls Regeringens förslag: Tiden för när ett institut ska lämna in en kapital- konserveringsplan ska räknas från det konstaterades att det kombinerade buffertkravet inte längre uppfylldes. Ett institut som inte uppfyller det kombinerade buffertkravet ska inte få göra utbetalningar kopplade till primärkapitaltillskott. Inskränk- ningar i institutens rätt att vidta värdeöverföringar ska inte gälla om det leder till en betalningsinställelse som kan utgöra grund för att försätta institutet i resolution. Ett institut ska inte anses uppfylla det kombinerade buffertkravet om det inte har kapitalbas i den mängd och av den kvalitet som behövs för att uppfylla det kombinerade buffertkravet med tillägg av de krav som följer av 1.kärnprimärkapitalrelationen på , primärkapitalrelationen på eller en total kapitalrelation på , och 2.ett beslut om särskilt kapitalbaskrav för andra risker än risken för alltför låg bruttosoliditet. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag Enligt kapitaltäckningsdirektivet ska institut förbjudas att göra värde- överföringar om det kombinerade buffertkravet är uppfyllt. Även vissa andra utbetalningar eller åtaganden är förbjudna. Under vissa villkor kan institutet dock göra värdeöverföringar eller sådana utbetal- ningar eller åtaganden som annars är förbjudna (artikel 141). Reglerna i direktivet om ingripanden och restriktioner om det kombine- rade buffertkravet inte uppfylls har i svensk rätt genomförts i bestämmel- ser i buffertlagen (8 kap.). Beräkningen av det högsta förfogandebeloppet Enligt kapitaltäckningsdirektivet ska institut som inte uppfyller det kombi- nerade buffertkravet beräkna sitt högsta förfogandebelopp och rapportera detta till den behöriga myndigheten. Direktivet innehåller detaljerade krav i detta avseende (artikel 141.4–141.6). Om ett institut inte uppfyller det kombinerade buffertkravet ska det också från det att det konstaterades att buffertkravet inte uppfylldes ge in en kapital- konserveringsplan till den behöriga myndigheten (artikel 142.1). Enligt nya regler som har införts i direktivet har beräkningen av det högsta förfogandebeloppet justerats i så motto att fokus har tagits bort från det senaste beslutet om vinstutdelning eller utbetalning eftersom ett sådant beslut kan vara begränsat till och därför inte korrekt åter- speglar det belopp som bör beaktas vid beräkningen (artikel 141.5 a och b). Vidare har det förtydligats i samma beräkning, i enlighet med övriga ändringar i direktivet, att de särskilda kapitalbaskraven kommer framför det kombinerade buffertkravet i turordningen (artikel 141.6). De detaljerade reglerna i direktivet, som i grunden avser att ange hur det högsta förfogandebeloppet ska beräknas, har i svensk rätt genomförts i föreskrifter på lägre nivå än lag (föreskrifter [FFFS 2014:12] om tillsynskrav och kapitalbuffertar med stöd av bemyndiganden i 10 kap. 1 § buffertlagen och 16 § förordningen om särskild tillsyn och kapitalbuffertar). De justeringar som har gjorts i reglerna i direktivet bör genomföras med stöd av befintliga bemyndiganden. Reglerna i direktivet om kravet på att ge in en kapitalkonserveringsplan har i svensk rätt genomförts i bestämmelser i buffertlagen (8 kap. 1 §). Buffertlagen är dock i viss mån missvisande i detta avseende eftersom det anges att en kapitalkonserveringsplan ska lämnas in från det att buffertkravet inte uppfylldes medan direktivet anger att tiden för att lägga fram planen ska räknas från det konstaterades att buffertkravet inte uppfylldes. Lagen bör därför justeras i motsvarande utsträckning. Förutsättningarna för att underlåta att uppfylla det kombinerade buffertkravet Enligt nya regler som har införts i kapitaltäckningsdirektivet klargörs under vilka förutsättningar som ett institut ska anses underlåta att uppfylla det kombinerade buffertkravet (artikel 141a). Så ska vara fallet om insti- tutet inte har kapitalbas i den mängd och av den kvalitet som behövs för att uppfylla det kombinerade buffertkravet och vissa av bestäm- melserna om kapitalbasrelationer i tillsynsförordningen (artiklarna 91.1 b eller c eller 92.1 a) tillsammans med det särskilda kapitalbaskravet för andra risker än risken för alltför låg bruttosoliditet. Bestämmelser om ingripanden och restriktioner om det kombinerade buffertkravet inte uppfylls finns i svensk rätt i buffertlagen (8 kap.). För att genomföra de nya reglerna i direktivet bör det anges i lagen när ett institut ska anses inte uppfylla det kombinerade buffertkravet. 2020/21:36 Förbudet mot utdelningsrestriktioner gäller enligt gällande svensk rätt t.ex. inte om en tillämpning av restriktionerna leder till en betalnings- inställelse som kan utgöra grund för att försätta institutet i konkurs (5 kap. 4 § buffertlagen). Sedan bestämmelserna om utdelningsrestriktioner in- fördes i buffertlagen har möjligheten att försätta ett institut i resolution enligt lagen om resolution införts. Det bör därför även införas ett tillägg i buffertlagen om att förbudet inte heller ska gälla om en tillämpning av bestämmelsen leder till en betalningsinställelse som kan utgöra grund för att försätta institutet i resolution. 12.8Åtgärder om kravet på bruttosoliditetsbufferten inte uppfylls Regeringens förslag: Ett institut ska inte anses uppfylla kravet på en bruttosoliditetsbuffert om det inte har primärkapital i den mängd som behövs för att uppfylla kravet på bruttosoliditetsbuffert med tillägg av de krav som följer av 1.kravet på en bruttosoliditetsgrad, och 2.ett beslut om särskilt kapitalbaskrav för risken för alltför låg brutto- soliditet. Bestämmelserna om ingripanden och restriktioner när det kombinerade buffertkravet inte uppfylls ska även gälla om kravet på en brutto- soliditetsbuffert inte uppfylls, med undantag för att bestämmelserna ska ta sikte på att återställa institutets primärkapital. En definition av primärkapital ska införas i lag. ska få ingripa med administrativa sanktioner om ett institut inte uppfyller kravet på en bruttosoliditetsbuffert och trots detta vidtar överföringar eller andra åtgärder i strid med utdelnings- restriktioner. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Utredningens förslag har emellertid en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Kapitaltäckningsdirektivet räknar upp de restriktioner och ingripandemöjligheter som ska vara tillgängliga för den behöriga myndigheten om ett institut inte uppfyller det kombinerade buffertkravet (artikel 141). Enligt nya regler som har införts i direktivet ska bruttosoliditetskravet vara ett faktiskt krav (del 7 i tillsynsförordningen). Det har även införts ett krav på en bruttosoliditetsbuffert (artikel 92.1a i tillsynsförordningen). Motsvarande restriktioner som gäller för det kombinerade buffert- kravet ska också gälla när ett institut inte uppfyller kravet på en brutto- soliditetsbuffert (artiklarna 141b, 141c och 142 i kapitaltäcknings- direktivet). Det klargörs också under vilka förutsättningar som ett institut ska anses underlåta att uppfylla det kravet på en bruttosoliditetsbuffert (artikel 141c). Så ska vara fallet om institutet inte har primärkapital i den mängd som behövs för att uppfylla kravet på bruttosoliditets- buffert, kravet på en bruttosoliditetsgrad och ett beslut om särskilt Prop. 2020/21:36 kapitalbaskrav för risken för alltför låg bruttosoliditet. Eftersom kravet på en bruttosoliditetsbuffert ska uppfyllas med primär- kapital tar de nya reglerna om utdelningsrestriktioner för när kravet på bruttosoliditetsbufferten inte uppfylls sikte på att institutet ska ha tillräck- ligt med primärkapital, dvs. inte kärnprimärkapital som i stället är relevant för uppfyllandet det kombinerade buffertkravet (artikel 141b.1). Av samma anledning behöver ett institut som inte uppfyller kravet på en bruttosoliditetsbuffert och som har för avsikt att lämna vinstutdelning eller vidta annan angiven åtgärd inte lämna information om supplementärt kapital som det innehar. Reglerna i kapitaltäckningsdirektivet om ingripanden och restriktioner som aktualiseras när det kombinerade buffertkravet inte är uppfyllt har i svensk rätt i huvudsak genomförts genom bestämmelser i buffertlagen (1 kap. 2 §, 6 kap. 7 §, 8 kap. och 10 kap. 1 §). För att genomföra de nya reglerna i direktivet bör förutsättningar för när ett institut ska anses underlåta att uppfylla det kravet på en bruttosoliditets- buffert och motsvarande bestämmelser som gäller det kombinerade buffertkravet även införas när det gäller kravet på en bruttosoliditets- buffert. Enligt buffertlagen får tillämpa bestämmelserna om ingripande i de lagar som reglerar institutets verksamhet om institutet inte följer restriktionerna (8 kap. 6 § första stycket). Det innebär att Finans- inspektionen får tillämpa bestämmelserna om ingripande i rörelselagstift- ningen (15 kap. LBF och 25 kap. LVM).