prop · H80364 · 2020-12-17 00:00:00 — Det föreslås alltså att i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna har olika samiska företrädare rätt att bli konsulterade beroende på vilka som berörs av ärendet. bör alltid konsulteras som företrädare för det samiska folket. Om ärendet kan få särskild betydelse för en sameby bör enligt förslaget även samebyn konsulteras. Vidare föreslås att även en samisk organisation bör konsulteras om ärendet kan få särskild betydelse för den med hänsyn till dess ändamål enligt stadgarna och organisationen anmält intresse av att delta i konsultationer. Så som påpekar är det alltså representanter för det samiska folket och grupper och organisationer som företräder det samiska folkets intressen som är konsultationsberättigade. Innebörden av förslaget är att det i ett ärende kan bli aktuellt att utöver även konsultera en eller flera samebyar och en eller flera samiska organisationer. Regeringen delar inte Svenska kraftnäts och kommuns synpunkt att konsultation endast bör ske med berörd sameby eftersom är företrädare för det samiska folket och samiska organisationer bevakar vissa samiska intressen. I sammanhanget ska det dock framhållas att konsultationer bara behöver genomföras om eller en annan samiska företrädare önskar delta i konsultation och meddelar det konsultationsskyldiga organet det. påpekar att det är en skillnad mellan normbeslut och förvaltningsbeslut och anser att i ärenden av övergripande karaktär ska konsultationer bara ske med . i och anser också att det främst är som ska konsulteras som företrädare för det samiska folket. I författningsärenden och inför beslut av övergripande karaktär som berör alla eller ett stort antal samebyar på ett likartat sätt bör konsultation normalt ske med och eventuellt en eller flera samiska organisationer som berörs (t.ex. SSR) och inte även med alla samebyar. Detta eftersom föreskrifter och ärenden av övergripande karaktär normalt inte kan anses ha särskild betydelse även för en sameby. Om en sameby ändå skulle anse att ärendet har särskild betydelse för samebyn har samebyn, som framgår av avsnitt 5.6, möjlighet att begära och initiera en konsultation. Inför beslut om föreskrifter rörande naturreservat, nationalparker och förbud mot eller begränsningar av körning i terräng med motordrivet fordon bör emellertid den eller de samebyar som berörs konsulteras om ärendet bedöms ha särskild betydelse för dem. Det kan även bli aktuellt att konsultera samebyar i förvaltningsärenden när deras rättigheter berörs, exempelvis i frågor om renskötseln, markanvändning, exploateringar, jakt, fiske och rovdjur. En sameby bör själv ha rätt att bestämma om, hur och av vem den vill företrädas av vid konsultationer. I linje med vad LTU, SLU och SEI framför kan SSR ha denna roll i vissa ärenden, om en sameby så önskar. Det ska således vara upp till berörd sameby att bestämma om den vill låta sig företrädas av en person verksam vid en samisk organisation, annat ombud eller företräda sig själv genom behörig ställföreträdare vid en konsultation. Det är även viktigt att framhålla att om en sameby väljer att inte delta i konsultation betyder det inte att samebyn har lämnat sitt samtycke eller att samebyn inte har något att invända i ärendet. Ett sådant ställningstagande kan bero på andra omständigheter, såsom brist på tid eller resurser eller att samebyn redan deltar i en annan aktuell process i samma fråga. Samiska organisationer kan vara aktuella att konsultera i ärenden som berör det samiska samhället, t.ex. kultur- eller ungdomsfrågor. Det bör avgöras av vilket eller vilka samiska intressen som organisationen företräder. Konsultation med flera samiska företrädare kan genomföras gemensamt När flera samiska företrädare ska konsulteras i samma ärende kan det ofta vara lämpligt för handläggningen av ärendet att den konsultationsskyldige samordnar konsultationen med företrädarna genom att den genomförs gemensamt. Om de samiska företrädarna accepterar en gemensam konsultation bör sådan också i regel anses lämplig. Om oenighet råder mellan de samiska företrädarna så talar det för att det inte är lämpligt med en gemensam konsultation. Det kan även annars av olika skäl finnas ärenden där det inte är lämpligt med en gemensam konsultation, t.ex. av praktiska skäl. Det är den konsultationsskyldiga myndigheten som ansvarar för att ärendet handläggs i enlighet med gällande rätt. Ansvaret för samordningen av flera konsultationspartners bör inte, så som Bergsstaten föreslår, läggas på . Däremot finns det inget som hindrar att en konsultationspliktig myndighet kommer överens med t.ex. om att bistå med samordning. ska informeras om separata konsultationer med samebyar eller samiska organisationer Det föreslås att ska informeras om en konsultation med en sameby eller en samisk organisation som inte ska genomföras gemensamt med . Detta är lämpligt eftersom har en viktig roll som folkvalt organ för det samiska folket och bör få överblick över omfattningen och inriktningen på konsultationer i frågor som rör samerna. Konsultationer avseende allmänna och enskilda samiska intressen Konsultation ska enligt förslaget alltså genomföras med som företrädare för det samiska folket i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. Vid konsultation företräder således samernas allmänna intressen. Det kan i ett konkret fall vara svårt att skilja mellan enskilda och allmänna samiska intressen. Enskilda och allmänna samiska 2020/21:64 intressen kan sammanfalla t.ex. när det gäller renskötsel, miljö eller markanvändningsfrågor på lokal nivå. Även samebyar och samiska organisationer ska enligt förslaget konsulteras i ärenden som kan få särskild betydelse för dem. Vid konsultationer med dessa samiska företrädare deltar de dock inte som sakägare eller parter i ett ärende. En sameby kan ha allmänna intressen i ett ärende och kan då, vid sidan av , företräda samernas allmänna intressen vid en konsultation. Samebyn kan som rättighetshavare även ha ett enskilt intresse i ärendet. I sin egenskap av rättighetshavare torde samebyn genom samråd få tillfälle att framföra sitt enskilda intresse i frågan. Samebyn bör kunna framföra både allmänna och enskilda intressen vid konsultationen, särskilt som avsikten är att samråd och konsultationer så långt som möjligt ska samordnas. Som pekar på kan det onekligen uppfattas som problematiskt att enskilda samiska intressen kan komma att omfattas av konsultationsförfarandet som andra enskilda intressen, exempelvis en markägare som är part i ett ärende, inte har samma rätt att bli konsulterad. Därför bör det framhållas att det i avsnitt 6.4 föreslås att om den konsultationsskyldige anser att det är lämpligt får även andra myndigheter eller enskilda delta vid konsultationen i ett ärende. När många enskilda intressen berörs av en verksamhet, vilket exempelvis ofta är fallet när det gäller prövning av nätkoncession för elledningar, kommer det i de flesta fall inte vara lämpligt att låta konsultationen omfatta alla enskilda intressen, även om det vore önskvärt. Den konsultationsskyldiga myndigheten får i sådana fall så långt det är möjligt se till att enskilda intressen ändå företräds eller tillvaratas inom ramen för handläggningen av ärendet. Sáminuorra och SFV väcker frågan hur enskildas och olika samiska företrädares synpunkter ska vägas mot varandra i samma ärende. Myndigheten bör på sedvanligt sätt objektivt beakta alla synpunkter och argument som tillförts ärendet av berörda parter och fatta sitt beslut i ärendet utifrån den materiella rätt som ska tillämpas. Hur eventuella motstående enskilda och allmänna samiska intressen bör vägas mot varandra är en uppgift som myndigheten måste lösa utifrån de faktiska och rättsliga förutsättningarna i det enskilda fallet. Om det blir aktuellt att konsultera flera olika samiska företrädare kan eller en berörd riksorganisation vara en viktig aktör för att värdera helheten av ett ingrepp. För närmare redogörelse för hur konsultationsordningen förhåller sig till grundläggande principer om förvaltningens självständighet och kravet att förvaltningsmyndigheter ska beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet, se avsnitt 6.5. Konsultationsskyldigheten gäller ärenden där det ska fattas ett norm- eller förvaltningsbeslut men inte faktiska åtgärder och civilrättsliga avtal Hos de statliga och kommunala förvaltningsmyndigheterna bör konsultationsskyldigheten omfatta alla typer av förvaltningsärenden, dvs. både de som mynnar ut i ett förvaltningsbeslut och de som innebär meddelande av föreskrifter (normbeslut). Regeringen bör vara konsultationsskyldig i både förvaltningsärenden och författningsärenden, t.ex. ärenden om propositioner. Kommun- och regionfullmäktige bör vara konsultationsskyldiga i ärenden som avses i 5 kap. 1 § kommunallagen (2017:725). Konsultationsskyldigheten bör inte påverkas av om ärendet innebär myndighetsutövning eller inte. Konsultationsskyldigheten ska enbart gälla i myndigheternas beslutande verksamhet och inte inför faktiska åtgärder av olika slag eftersom det skulle göra den ytterligt svår att hantera i praktiken. i bedömer att det i många fall inte kan sägas vara helt klart vad som avses med ”faktiska åtgärder som omsätter redan fattande myndighetsbeslut”. Till exempel handlägger många ärenden av mindre art som kan leda till tillfälliga störningar som dispenser i skoterförbudsområden, tävlingar och andra arrangemang, hundspannsturer m.m.SFV anför att en stor del av myndighetens verksamhet är av civilrättslig karaktär men de beslut som fattas eller avtal som ingås ändå kan påverka samernas situation. När det gäller åtgärder av olika slag hos förvaltningsmyndigheter bör det avgörande i regel vara om det är fråga om ärendehandläggning enligt förvaltningslagen (2017:900) eller inte. Är det fråga om s.k. faktiskt handlande aktualiseras inte frågan om konsultation. Som anges i förarbetena till förvaltningslagen är en principiell skillnad mellan åtgärder av det ena och det andra slaget att handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karakteriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd (prop. 2016/17:180 s. 24). Gränsdragningen mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande diskuteras återkommande i den juridiska litteraturen (se t.ex. , m.fl., Förvaltningsrättens grunder, 3 uppl. 2018, s. 58 f. och 79 f.). Problematiken i de ärenden som är aktuella skiljer sig inte från den som allmänt gäller inom den offentliga förvaltningen. Eventuella gränsdragningsproblem får – på samma sätt som gäller i övrigt – lösas i rättstillämpningen. Med anledning av vad SFV:s påpekat bör det framhållas att den föreslagna konsultationsskyldigheten inte omfattar civilrättsliga avtal. När statliga eller kommunala organ uppträder i en privaträttslig roll i förhållande till en motpart, som exempelvis vid ingående av civilrättsliga avtal, anses det inte vara fråga om ett ärende i lagens mening. Det bedöms emellertid inte vara nödvändigt att uttryckligen ange detta i lagtexten. Ärenden som kan få särskild betydelse för samerna Konsultationsskyldigheten föreslås som framgått ovan gälla i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. Med det avses ärenden som kan få direkt inverkan på samernas språk, kultur, näringar eller ställning som urfolk. Det innebär bl.a. att konsultationsskyldigheten inte kommer att gälla i ärenden som endast berör enstaka samer. Den norska konsultationsordningen undantar ”saker av generell karakter som må antas å ville påvirke hele samfunnet” från konsultationsplikten. Denna typ av ärenden förekommer hos regeringen och hos centrala förvaltningsmyndigheter. En konsultationsskyldighet bör inte aktualiseras i dessa fall eftersom det ska vara fråga om ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. Som Transportstyrelsen anför innebär ju det kravet i princip att ärenden av generell karaktär som får antas påverka hela samhället inte omfattas av konsultationsskyldigheten. ärenden av sådan generell karaktär är beslut enligt trafikförordningen (1998:1276) i fråga om olika trafikregler som gäller för alla trafikanter. annat exempel, som pekar på, är föreskrifter om obligatoriska skolformer och läroplaner som gäller samtliga elever på samma sätt. Konsultationer bör alltså bara ske när urfolket påverkas på ett sätt som skiljer sig från den övriga befolkningen. En sådan särskild påverkan kan anses föreligga när urfolkets intressen eller förutsättningar som är specifika för urfolket berörs av beslutet även om beslutet i sig har en Exempelvis har lagstiftning som rör mark och naturtillgångar ofta ett brett tillämpningsområde, som den särskilt påverkar urfolk med anledning av deras traditionella näringar och I dessa ärenden bör det finnas en skyldighet att konsultera urfolket (se rapport till rättigheter A/HRC/12/34 p. 42 f). Flera remissinstanser – däribland , i , , , Bergsstaten, geologiska undersökning (SGU), , Stiftelsen museet, , , och kommuner – är kritiska till att uttrycket särskild betydelse för samerna, en sameby eller en samisk organisation används som kriterium för konsultation. det är för otydligt eller vagt och skapar osäkerhet för berörda parter om i vilka ärenden som konsultation ska genomföras och anser att innebörden av särskild betydelse måste preciseras och förtydligas. Ett alternativ till att använda uttrycket skulle vara att i en lagregel ange de författningar vars tillämpning ska omfattas av konsultations- Som framhållits i avsnitt 5.1 skulle dock en sådan lagstiftningsmetod leda till en relativt omfattande reglering. att utesluta att en mängd lagar och andra författningar vid enstaka tillfällen kan påverka exempelvis samernas kultur, näringar, språk och Dessutom skulle gränsdragningen ändå inte bli klar, eftersom ärenden av mindre betydelse för samerna i vart fall skulle En uppräkning av författningar skulle också eventuellt behöva kompletteras när ny lagstiftning tillkommer. Därför bör i likhet med vad som anförs i promemorian avgränsningen i stället lämpligen ske genom det nämnda kravet på att ärendet kan få särskild betydelse för samerna, en sameby eller en samisk organisation. Det kan bli aktuellt med konsultation bl.a. i ärenden om markanvändning, näringsfrågor, renskötsel, fiske, jakt, rovdjur, gruvor, vindkraft, skogsfrågor, kulturmiljöfrågor, ortnamn och biologisk mångfald på renbetesmark samt i ärenden om samisk förskola, utbildning och forskning samt äldrevård och sjukvård som särskilt vänder sig till samerna. Även ärenden som rör samiskt kulturarv, traditionell kunskap, samiska språk och samisk kultur inom musik, teater, litteratur och konst samt religion kan omfattas av konsultationsskyldigheten. bedöms konsultationsskyldigheten främst bli aktuell inför beslut i frågor om samisk skola, samisk äldreomsorg och samisk förskola. Konsultationsskyldigheten kan även aktualiseras inför vissa beslut enligt , även om de flesta sådana ärenden som på något sätt rör samiska intressen ändå inte är av sådan betydelse att Denna exemplifiering är inte uttömmande utan konsultation kan bli aktuell även i andra ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. kommer myndigheterna genom sina kontakter med samiska företrädare få en närmare förståelse för vilka frågor som har särskild betydelse för samerna. I konstateras det att konsultationer har medfört att statliga instanser fått en ökad kunskap om de samiska förhållandena (prop. 116 L s. 41). Det väntas även utbildas en praxis i rättstillämpningen och ske granskningar av t.ex. ombudsmän () som kan resultera i granskningsuttalanden. Dessa kan också ge närmare vägledning kring vilka ärenden som omfattas av en konsultationsskyldighet. Som ovan framhållits innebär kravet på särskild betydelse alltså att ärendet ska angå just samerna, genom att det kan ha direkt inverkan på samernas språk, kultur, näringar eller ställning som urfolk, och att ärenden som enbart rör enstaka samer inte omfattas av konsultationsskyldigheten. Ärenden som rör brottsbekämpande verksamhet kan exempelvis inte anses ha särskild betydelse för samerna. Konsultation i mindre frågor kan emellertid inte heller krävas. Det skulle fördröja och komplicera myndigheternas arbete och bli alltför tidsödande också för och berörda samebyar och samiska organisationer. Det ligger således även i samernas intresse att avgränsa vilka ärenden som konsultationsskyldigheten ska omfatta. Som framhåller bör konsultationsplikten begränsas till att enbart omfatta de frågor som har särskild betydelse för samerna. Vid en alltför vid tillämpning finns det risk att hanteringen blir tungrodd och ineffektiv i stället för att medföra en kvalitetshöjning av de beslut som rör samerna. Rekvisitet ”särskild betydelse för samerna” innebär alltså även ett visst kvalifikationskrav. Som exempel på mindre frågor kan nämnas planerade avverkningar som enligt föreskrifter har undantagits från samrådsplikten enligt 20 § skogsvårdslagen (1979:429) med hänsyn till att de avser små områden och utan att påverka värden som är av intresse för rennäringen. Som i , , kommuner m. fl. pekar på kan gränsdragningen vara svår när det gäller vilka frågor som inte ska omfattas av konsultationsskyldigheten. Som framgår av avsnitt 5.5 omfattas endast vissa ärenden enligt (2010:900) av konsultationsskyldigheten. I det avsnittet ges också viss vägledning för myndigheterna i fråga om ärendet har särskild betydelse för samerna. Det är i sammanhanget viktigt att betona att myndigheterna bör göra sin bedömning av en frågas betydelse för samerna ur ett samiskt perspektiv. Med anledning av och kommuners synpunkter förtydligas att det är den konsultationsberättigade samiska företrädaren som har tolkningsföreträde i frågan om ett ärende har särskild betydelse för samerna när den begärt konsultation (se avsnitt 5.6). Sáminuorra anser att det saknas kompetens om samiska förhållanden och näringar hos myndigheter, vilket gör att gränsdragningarna kan komma att bli till samernas nackdel. kommun anser också att det är felaktigt att utgå från att de konsultationsskyldiga har kompetens att avgöra vilka ärenden som har särskild betydelse för samerna. har enligt 2 kap. 1 § p. 5 och 6 sametingslagen till uppgift att medverka i samhällsplaneringen och bevaka att samiska behov beaktas, däribland rennäringens intressen vid utnyttjande av mark och vatten, samt informera om samiska förhållanden. 2020/21:64 bör även informera om det nya regelverket. Det ligger även i andra samiska företrädares intresse att informera om de frågor som har särskild betydelse för dem och begära konsultation i sådana ärenden som har särskild betydelse för samerna. Myndigheter bör vid osäkerhet stämma av frågan med de samiska företrädare som berörs av ett ärende. Även ett tidigare samråd mellan markägare, eller den som ska vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet, och berörd sameby kan ge ledning till en myndighet i frågan om ärendet kan få särskild betydelse för samerna och samebyn. Genom konsultationerna kommer också kunskapen om samiska förhållanden och vilka frågor som är av särskild betydelse för samerna att öka. Vad som sagts om ärenden som kan få särskild betydelse för samerna hindrar naturligtvis inte att en myndighet även i ärenden av mindre vikt kan finna det motiverat att kontakta , samebyar eller samiska organisationer. Särskilt om vissa ärendetyper Som framhåller följer av betydelsen av immateriella och materiella kulturarv för samer som urfolk att även beslut i ärenden rörande bl.a. kulturarv- och minnesinstitutioners samlingar kan få särskild betydelse för samernas del. Konsultationsplikt bör kunna inträda i sådana ärenden som kan få direkt inverkan på samernas språk, kultur eller ställning som urfolk. Det går emellertid inte, att som Stiftelsen efterfrågar, på förhand närmare precisera vilka frågor som har särskild betydelse för samerna i fråga om immateriellt och materiellt kulturarv. Det bör i stället föras en dialog med och samiska företrädare som bevakar dessa frågor angående vilka ärenden som har särskild betydelse för samerna. , , , och Landspartiet Svenska delar inte bedömningen att undersökningsarbete enligt minerallagen (1991:45) är en verksamhet som i normalfallet inte kan omfattas av konsultationsskyldighet. framhåller att undersökningstillstånd ges i taget och kan förlängas till totalt samt att prospekteringen kan avse omfattande områden och innebära provborrningar och vägdragning m.m. Enligt föreningen kan ett prospekteringsområde exempelvis störa flyttleder för rennäringen. Om prospekteringen sedan leder till en etablering av gruvverksamhet kan den medföra betydande konsekvenser för berörda samebyar eller andra samiska grupper. CRD anser att bedömningen i promemorian går stick i stäv mot andemeningen i det som utgör grunden för urfolkens rätt till konsultation eftersom konsultation ska ske i ett så tidigt skede som möjligt av processen och innan ett markintrång överhuvudtaget görs. anser att bedömningen är anmärkningsvärd eftersom undersökningsarbeten kan medföra stora olägenheter för renskötseln och konsultationen anges syfta till att samerna ska bli delaktiga i beslutsprocessen i ett tidigt skede. Enligt advokatfirman kan det ofta redan vid en ansökan om undersökningstillstånd konstateras om det är olämpligt med en gruva på den aktuella platsen t.ex. i förhållande till rennäringen. Därmed står det i direkt motsats till syftet med konsultationer att inte genomföra en konsultation vid ansökan om och Bergsstaten delar dock bedömningen i promemorian att ärenden om undersökningstillstånd normalt inte är av särskild betydelse för samerna. Regeringen bedömer att ärenden om undersökningstillstånd enligt minerallagen i normalfallet inte bör omfattas av konsultationsskyldighet eftersom, som anför, undersökningsarbete eller prospektering i regel inte medför särskilt stora olägenheter eller påverkan på omgivningen av betydelse. Dessutom är det endast en liten del av dessa undersökningar som leder till en ansökan om bearbetningskoncession. Även om ärendet om undersökningstillstånd ur samernas synpunkt kan komma att få särskild betydelse på grund av risken för ett framtida bearbetningstillstånd, bör ärendet bara i undantagsfall kunna anses få sådan särskild betydelse att konsultationsskyldigheten ska gälla på detta stadium. När det gäller Bergsstatens synpunkt om klargörande av när ett sådant undantag kan vara aktuellt är bedömningen att det får avgöras från fall till fall. Det kan t.ex. bero på om undersökningsarbetet rör marker som är av central betydelse för renskötseln eller om en utbyggnad av infrastruktur leder till en påverkan. Det kan tilläggas att om en ansökan om undersökningstillstånd avser ett område som används för renskötsel ska ges tillfälle att yttra sig över ansökan. Undersökningsarbeten får inte heller påbörjas innan tillståndshavaren har upprättat en arbetsplan och planen har fastställts. Arbetsplanen ska delges berörda markägare och nyttjanderättshavare, däribland berörda samebyar, som även har rätt att framföra eventuella invändningar. Om en överenskommelse inte går att nå mellan parterna kan tillståndshavaren begära att bergmästaren prövar frågan efter att alla berörda parter har fått komma till tals. Bergmästaren fattar sedan beslut om att fastställa arbetsplanen. Beslutet ska förenas med de villkor som behövs. I ett ärende om fastställande av arbetsplaner kan det bli aktuellt med konsultation om ärendet har särskild betydelse för samerna, t.ex. om ärendet rör renbetesmark som är av central betydelse för renskötseln. Om en ansökan om bearbetningskoncession gäller ett område där renskötsel bedrivs, torde ärendet anses kunna få särskild betydelse för samerna och den berörda samebyn. anför att i de flesta tillståndsprocesser som gäller miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet ska besluta under samrådet om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.