prop · H80352 · 2020-11-24 00:00:00 — tillträde till en särskild plats skulle kunna skjuta över problemet på andra Denna risk utgör emellertid inte skäl mot en reglering. Handel betonar också att tillträdesförbud är en absolut nödvändighet för att handeln ska fortsätta vara en trygg plats för såväl anställda som Med anledning av vad anför konstaterar regeringen slutligen att det förhållandet att det på en mindre ort skulle kunna bli svårare att få bifall till en ansökan, om inte andra inköps- alternativ finns, är en fråga om proportionalitet och handlar ytterst om en rättssäker tillämpning för den enskilde. Farhågan att detta blir en inbyggd risk för orättvisa i systemet bör emellertid inte överdrivas. Mot bakgrund av det anförda gör regeringen bedömningen att begränsningen inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranleder den. Inte heller sträcker sig begränsningen så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Inskränkningen kommer vidare ske genom lag och grundar sig inte på politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Regeringen bedömer alltså, även med beaktande av vad bl.a. och framför, att ett straffsanktionerat förbud att stänga ute personer från en butik är förenligt med grundlagarna samt och dess tilläggsprotokoll. En reglering om tillträdesförbud till butik skulle förvisso medföra ytterligare arbetsuppgifter för i huvudsak polis och åklagare. Det kan diskuteras om det är önskvärt att resurserna prioriteras på detta sätt. Tillgreppsbrottslighet är dock ett stort problem för butikerna, liksom annan brottslighet som begås mot personal men även besökare. En samhällsutveckling där otrygghet och ordningsstörningar gör att allmänna platser inte kan användas på avsett sätt är inte acceptabel. Som är inne på skulle dessutom ordningsvakter i vissa fall kunna fylla en funktion för efterlevnaden av förbudet. Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att det redan har vidtagits ett antal åtgärder för att bekämpa brottsligheten och öka tryggheten i samhället, men att utsattheten för butiker kvarstår. Regeringen är medveten om att en reglering om tillträdesförbud inte kommer att vara lösningen på hela den problematik som finns. Att införa en möjlighet till straffsanktionerade tillträdesförbud innebär dock att staten kan erbjuda ett bättre skydd för butiker än . Detta är också något som handeln länge har efterfrågat. Regeringen föreslår alltså att det ska införas en möjlighet att, kopplat till straffansvar, förbjuda en person att få tillträde till och vistas i en butik. En särskild lag om tillträdesförbud till butik I likhet med det förslag som lämnas i promemorian föreslår regeringen att möjligheten till tillträdesförbud till butik ska regleras i en särskild lag. Lagens utformning bör i allt väsentligt följa den nuvarande regleringen om kontaktförbud och tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, vilket även bl.a. Hovrätten över och och instämmer i. Med butik bör som utgångspunkt avses en lokal för försäljning av varor. Någon begränsning utifrån vad som säljs bör inte uppställas. Att det sker viss annan verksamhet i butiken utesluter inte att lagen är tillämplig utan i dessa fall bör frågan om huruvida platsen omfattas styras av vad som är den huvudsakliga verksamheten. I fråga om den fysiska platsen bör det normalt sett vara butikslokalen som utgör gränsen. Som framgår av författningskommentaren utesluter det emellertid inte att även viss plats utomhus kan omfattas. Beträffande butiker i köpcenter avses endast de enskilda butikerna och inte hela anläggningen. Enligt Fastighetsägarna bör dock även t.ex. gallerior omfattas. Sådana anläggningar innehåller, 2020/21:52 utöver butiker, även platser som i andra fall inte kommer att träffas av lagen. Att låta hela köpcenter och gallerior omfattas skulle också innebära att andra överväganden behöver göras, bl.a. i fråga om vem som ska kunna ansöka om ett tillträdesförbud. Lagen bör i dessa fall således avse förbud att få tillträde till och vistas i själva butiken. Enligt Lagrådet bör de för begreppet butik centrala momenten, som rent faktiskt utgör rekvisit som ska vara uppfyllda för att lagen ska kunna tillämpas, tas in direkt i lagen. Lagrådet gör en jämförelse med lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang och anför att det inte, på motsvarande sätt som i den lagen, finns någon närmare beskrivning av vad förbudet omfattar. Regeringen har i och för sig förståelse för Lagrådets synpunkter. Enligt regeringens uppfattning råder det emellertid inte någon tvekan om vad som avses med butik i den föreslagna lagen. En direkt jämförelse med lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang låter sig inte heller göras eftersom den lagstiftningen innehåller vissa avgränsande moment utöver själva platsen (”när idrottsarrangemang anordnas på platsen av en idrottsorganisation”). Vidare bör det understrykas att den närmare beskrivningen av vad förbudet omfattar kommer att anges i beslutet. Att detta är utformat på ett klart och tydligt sätt så att det inte råder någon tvekan om vad förbudet innebär för den enskilde är också något som särskilt framhålls nedan (se avsnitt 4.3.5). Sammantaget anser regeringen att det inte bör införas en bestämmelse om vad som i lagen avses med begreppet butik. Alldeles oavsett detta delar regeringen, på sätt som framgår i avsnitt 4.3.4, 4.3.5 och 4.3.8, Lagrådets uppfattning att det finns skäl att precisera bl.a. bestämmelserna om vem som kan göra en ansökan och om personuppgiftsbehandling. Den som genom äganderätt eller med annan rätt, exempelvis nyttjanderätt, förfogar över en plats kan normalt bestämma vem som får vistas där (se vidare under avsnitt 4.1.1). Denna rätt påverkas inte av att det nu föreslås införas en lag om tillträdesförbud till butik. I fråga om övriga platser som tas upp av vissa remissinstanser, t.ex. restauranger och fritidsgårdar, kan det i och för sig antas att det förekommer störningar där precis som på andra platser i samhället. Behovet av tillträdesförbud till dessa platser är dock inte klarlagt och det finns inte heller beredningsunderlag för att gå vidare med sådana förslag. Frågan om tillträdesförbud till dessa platser övervägs därför inte . Regeringens förslag: En person ska kunna få tillträdesförbud om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att han eller hon kommer att begå brott i butiken eller allvarligt trakassera någon som befinner sig där. Vid riskbedömningen ska det särskilt beaktas om personen har begått brott i eller i anslutning till butiken. Brott som personen har begått får inte beaktas. Om syftet med ett tillträdesförbud kan tillgodoses genom en mindre ingripande åtgärd får förbud inte meddelas. meddelas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den enskilde. Tillträdesförbud får inte avse en person . Promemorians förslag, som lämnas i enlighet med uppdraget, överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i frågan. Fastighetsägarna anser att de förhållanden som enligt förslaget ska kunna föranleda tillträdesförbud till bibliotek ska införas även avseende butiker, eftersom de ordningsstörningar och skadegörande handlingar som framhålls som exempel även utgör problem i butiker. Skälen för regeringens förslag Risken för brott och allvarliga trakasserier Ändamålet med regleringen om tillträdesförbud är att förstärka skyddet mot brott och allvarliga trakasserier i butik. Detta syftar i sin tur till att öka tryggheten och säkerheten dels för personalen som arbetar i butiken, dels för allmänheten som befinner sig där. En reglering om tillträdesförbud till butik skapar även ökade förutsättningar för näringsidkaren att kunna bedriva sin näringsverksamhet ostört. Tillträdesförbudet bör därför – på liknande sätt som kontaktförbud och tillträdesförbud vid idrottsarrangemang – grundas på en bedömning av risken för att en person genom brott eller på annat sätt angriper de intressen som är relevanta i sammanhanget. De brott som det ska finnas risk för att personen kommer att begå kan vara av olika karaktär. Det bör inte uppställas något krav i lagtext på att risken ska avse vissa typer av brott. För att ett förbud ska bli aktuellt bör det dock vara fråga om brott som på något sätt har koppling till platsen och till de intressen som lagstiftningen avser att skydda. Det kan vara brott som riktar sig mot butiken, t.ex. tillgreppsbrott eller skadegörelse, men också brott mot besökare eller personal. Det kan då exempelvis röra sig om olika former av våldsbrott, olaga hot eller ofredande. Därtill bör det kunna vara fråga om brott som visserligen inte riktar sig mot något enskilt subjekt men som ändå upplevs som störande eller stötande utifrån ordnings- eller säkerhetssynpunkt. Exempel på sådana brott är hets mot folkgrupp och narkotikabrott. I likhet med det förslag som lämnas i promemorian anser regeringen att tillträdesförbud till butik bör kunna aktualiseras även om det inte finns risk för brott. Också risken för att en person ska allvarligt trakassera någon i butiken, utan att det nödvändigtvis är att anse som ett brott, är något som således bör kunna föranleda ett tillträdesförbud. En motsvarande reglering finns i kontaktförbudslagen. Ett sådant beteende skulle kunna vara att en person i syfte att trakassera, besvära eller skrämma följer efter någon i butiken, utan att detta anses utgöra ett brott. Det kan även handla om att framföra grova och detaljerade kränkningar av sexualiserad eller våldsam natur, om yttrandet i det enskilda fallet inte skulle vara straffbart som ofredande eller annat brott. Ett tillträdesförbud bör alltså kunna meddelas även när det finns risk för att personen kommer att allvarligt trakassera någon som befinner sig på platsen. Ingen remissinstans invänder heller mot detta. Fastighetsägarna anser att också risken för att personen kommer att väsentligt störa verksamheten eller orsaka betydande skada på egendom ska kunna föranleda tillträdesförbud till butik. detta gälla endast i förhållande till bibliotek och som exempel på skadegörande handling ges att någon genom grov vårdslöshet skadar Som skäl anges att biblioteken i det allmänna biblioteksväsendet har en särskild uppgift och enligt lag ska verka för det demokratiska samhällets utveckling genom att bidra till kunskaps- förmedling och fri åsiktsbildning. Förhållandena skiljer sig således åt och någon anledning att låta risken ta sikte även på sådana omständigheter när det gäller butiker har enligt regeringen inte framkommit. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att ett tillträdesförbud ska kunna meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att personen kommer att begå brott i butiken eller allvarligt trakassera någon som befinner sig där. I detta ligger att det ska göras en samlad och nyanserad bedömning av risken i det enskilda fallet. För att ett förbud ska kunna beslutas måste risken framstå som klar och konkret. Vid riskbedömningen bör det vara en särskilt viktig omständighet om personen har begått brott på eller i anslutning till butiken. att ha gjort sig skyldig till exempelvis stöld inne i matvaruaffären kan personen anses ha visat att han eller hon är beredd att begå sådana brott som lagstiftningen avser att motverka. Därmed kan det också finnas en risk för att personen återigen gör sig skyldig till sådan brottslighet. gäller t.ex. skadegörelse som i och för sig har begåtts utanför en butik men som ändå riktar sig direkt mot denna. Regeringen föreslår alltså att det vid riskbedömningen särskilt ska beaktas om personen har begått brott på eller i anslutning till butiken. Eftersom det rör sig om en riskbedömning bör det inte krävas att skuldfrågan avseende ett tidigare brott är slutligt avgjord (jfr rättsfallet NJA 2019 s. 1021 p. bör det inte uppställas något formellt krav på ett visst tidsmässigt samband mellan tidigare brott och ett förbud. Något sådant krav finns inte heller i kontaktförbudslagen eller lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrange- Det ligger dock i sakens natur att det har betydelse vid risk- bedömningen hur långt tillbaka i tiden ett brott ligger. gått sedan ett tidigare brott, desto lägre bör risken vara för att det sker igen. Hur länge ett brott kan beaktas bör vidare kunna bero på brottets karaktär. I författningskommentaren utvecklas, vilket Lagrådet efterfrågar, hur bestämmelsen är avsedd att tillämpas i enkla standardsituationer, t.ex. när någon har begått en enstaka stöld eller ringa stöld. Det går inte att utesluta att vissa brott kan komma att begås av personer under , t.ex. upprepade stölder. För brott som någon begått innan han eller hon fyllt får inte dömas till påföljd (1 kap. 6 § ). Det innebär att den som är som huvudregel saknar möjlighet att få skuldfrågan för en påstådd brottslig gärning prövad (jfr 38 § lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare om s.k. Detsamma gäller den som är eller äldre men som begått gärningen innan han eller hon fyllt . I enlighet med det förslag som lämnas i promemorian, och den ordning som gäller för tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, föreslår regeringen att brott som begåtts före 15 års ålder inte får beaktas vid riskbedömningen. bör inte heller kunna få tillträdesförbud. Detta skulle framstå som inkonsekvent med hänsyn till att brott begångna av den som är under 15 Prop. 2020/21:52 år inte får beaktas vid riskbedömningen. Dessutom kommer de inte att kunna lagföras för överträdelse av ett tillträdesförbud. Regeringen föreslår därför att ett tillträdesförbud inte får avse den som är . Även om de ovan angivna omständigheterna skulle tala för att det finns en risk för brott eller allvarliga trakasserier kan det i vissa fall vara så att en mindre ingripande åtgärd än ett förbud visar sig vara tillräcklig för att uppnå syftet med ett förbud. Exempelvis bör frågan om förbud falla om den person mot vilken förbudet har begärts kan talas till rätta. Som allmän princip gäller att tvångsåtgärder inte får vara mer ingripande än vad som behövs med hänsyn till åtgärdernas syfte. I enlighet med denna princip bör tillträdesförbud inte beslutas i dessa fall. I lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang finns en uttrycklig bestämmelse om detta. Regeringen föreslår att en sådan tas in även i regleringen om tillträdesförbud till butik. Ett tillträdesförbud till butik innebär en viss inskränkning i rörelsefriheten. Skälen för åtgärden måste därför uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den enskilde. Beträffande såväl kontaktförbud som tillträdesförbud vid idrottsarrangemang framgår proportionalitetsprincipen direkt av lagtexten. Regeringen föreslår att detsamma ska gälla för tillträdesförbud till butik. Ett beslut om tillträdesförbud till butik ska således föregås av en proportionalitetsbedömning. Skälen för ett förbud ska vägas mot de konsekvenser som det innebär för den enskilde. Det innebär att en avvägning måste göras mellan å ena sidan intresset av att förebygga brott och allvarliga trakasserier och å andra sidan den grundlagsskyddade rätten att röra sig fritt. Det kan finnas flera situationer där det finns förutsättningar för ett tillträdesförbud men det kan ifrågasättas om ett sådant är proportionerligt med hänsyn till den inskränkning det skulle innebära för den enskilde. Ett exempel är om tillträdesförbudet skulle avse den enda matbutiken på orten och personen inte, eller endast med svårighet, har möjlighet att handla på annat sätt. Detsamma gäller att utestänga någon från viktiga samhällsfunktioner, exempelvis ortens enda postverksamhet eller apotek. Ju större behov personen har av det som butiken erbjuder, desto starkare talar skälen mot ett förbud. Vid proportionalitetsbedömningen bör även karaktären på brott och trakasserier som personen tidigare gjort sig skyldig till beaktas. Utgångspunkten bör vara att ju allvarligare kränkningar som skett av de värden som förbudet avser att skydda, desto starkare är skälen för ett förbud. 4.3.2Förbudets längd, delgivning och handläggningstid Regeringens förslag: Ett tillträdesförbud ska gälla för , högst , och får förlängas med högst i taget. Förbudet gäller , om inte något annat beslutas. Ett beslut om tillträdesförbud ska delges den som förbudet avser. Frågor om tillträdesförbud ska handläggas skyndsamt. Promemorians förslag, som lämnas i enlighet med uppdraget, överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i frågan. Fastighetsägarna anser att det kan vara befogat att utsträcka förbudet till i särskilt allvarliga fall. Skälen för regeringens förslag Förbudstiden och förlängning av ett tillträdesförbud En självklar utgångspunkt utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv är att ett tillträdesförbud ska gälla för . Den längsta förbudstiden för kontaktförbud avseende gemensam bostad är , medan den för kontaktförbud i övrigt är . Tidsgränsen för tillträdesförbud vid idrottsarrangemang var ursprungligen också , vilket motiverades med att en sådan tidsgräns motsvarar den som gäller för kontaktförbud och i stort svarar mot en normal säsong vid idrottsverksamhet (se prop. 2004/05:77 s. 38). förlängdes den längsta förbudstiden till . Som skäl framhölls att samhället bör kunna ingripa med tydliga och kraftfulla åtgärder för att förebygga brottslighet. I detta syfte ansågs det vara angeläget att allvarliga brott eller upprepad brottslighet som är ägnad att störa ordningen eller säkerheten under ett idrottsarrangemang direkt kan mötas med ett längre tillträdesförbud än när risken för fortsatt sådan brottslighet kan bedömas kvarstå än så. Ytterligare ett skäl var att det kan finnas ett värde i att den tid under vilken samhället kan ingripa med ett tillträdesförbud inte understiger den tid som föreningarna kan besluta om arrangörsavstängning med stöd av idrottens interna regelverk. (Se prop. 2013/14:68 Förstärkt tillträdesförbud vid idrottsarrangemang s. 8–9.) Karaktären på de brott och de allvarliga trakasserier som ett tillträdesförbud till butik avser att motverka varierar. Det kan handla om allt från upprepade stölder och skadegörelser till hot mot anställda. I allmänhet kan det dock inte förväntas vara fråga om brott eller trakasserier som är av allvarligare slag än vad som är fallet vid kontaktförbud. De skäl som föranledde att förbudstiden förlängdes från ett till för tillträdesförbud vid idrottsarrangemang gör sig inte gällande på samma sätt här. Regeringen kan inte heller se att det finns skäl att, såsom Fastighetsägarna anser, kunna bestämma den längsta tiden i särskilt allvarliga fall till . Som framgår nedan bör ett beslut däremot kunna förlängas. Den längsta tid som ett tillträdesförbud till butik får bestämmas till bör således vara . Förbudstidens längd ska dock alltid bestämmas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. För att åtgärden inte ska bli mer ingripande för den enskilde än nödvändigt är det viktigt att förbudet inte avser än vad som kan anses ändamålsenligt. av ett tillträdesförbud kan det uppkomma nya omständigheter som kan motivera ett fortsatt förbud. Exempelvis kan den som förbudet avser, överträda förbudet eller begå ett sådant brott som förbudet syftar till att förebygga. Ett tillträdesförbud bör därför kunna förlängas med högst i taget. För en förlängning måste förutsättningarna för ett tillträdesförbud vara uppfyllda. Detta bör framgå av lagtexten. Det är emellertid också befogat att ändrade förhållanden som innebär att förutsättningarna för ett tillträdesförbud inte längre föreligger kan beaktas. Som framgår i avsnitt 4.3.5 föreslår regeringen därför en möjlighet för Prop. 2020/21:52 åklagare att kunna häva, men även ändra, ett beslut om tillträdesförbud. Tillträdesförbudet bör gälla . Anledningen är att det kan vara viktigt att förbudet får verkan . Som framgår av avsnitt 4.3.6 föreslås det inte heller någon tidsgräns för att begära domstolsprövning av åklagarens beslut om tillträdesförbud, vilket också talar för att förbudet bör gälla . Det kan dock finnas fall när det är lämpligt att förbudet börjar gälla från en senare tidpunkt. Det bör därför finns en möjlighet att besluta det. I sammanhanget bör noteras att ett förbud föreslås få verkan mot den enskilde först när han eller hon har delgetts beslutet (se nedan). Regeringen föreslår alltså att ett tillträdesförbud ska gälla för , högst , och att det får förlängas med högst i taget om förutsättningarna för ett tillträdesförbud är uppfyllda. Förbudet föreslås gälla , om inte något annat beslutas. För att straffansvar ska komma i fråga för den som överträder ett tillträdesförbud måste personen ha delgetts beslutet om förbud. Trots att ett tillträdesförbud som regel gäller ska ansvar för en överträdelse alltså inte kunna utkrävas innan delgivning har skett. På samma sätt ska ingripanden enligt polislagen för att avvärja en överträdelse av förbudet inte komma i fråga före delgivning. Delgivning bör ske enligt bestämmelserna i delgivningslagen (2010:1932). Eftersom tillträdesförbud är straffsanktionerade bör samma begränsningar gälla som för brottmål i allmänhet. Surrogatdelgivning, spikning eller kungörelsedelgivning får alltså inte användas (jfr 33 kap. 6 § ). Regeringen föreslår att detta framgår direkt av lagen. Det kan ofta finnas ett behov av skyndsamhet i frågor om tillträdesförbud till butik. Det är därför regeringen föreslår att förbudet gäller , om inte något annat beslutas. Även när det gäller handläggningen bör det ofta finnas ett behov av att agera skyndsamt. I annat fall riskerar lagstiftningen att bli ineffektiv, vilket kan äventyra dess syfte. Regeringen föreslår därför att frågor om tillträdesförbud ska handläggas skyndsamt av såväl åklagare som domstol. Detta överensstämmer med vad som gäller enligt kontaktförbudslagen och lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Regeringens förslag: Allmän åklagare prövar frågor om tillträdes- Åklagarens beslut kan prövas av allmän domstol. Promemorians förslag, som lämnas i enlighet med uppdraget, överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i uppger att en renodling av åklagarens 2020/21:52 uppgifter förr eller senare kommer att behöva genomföras om ska påföras uppgifter av detta slag. Skälen för regeringens förslag: förslag till en reglering om tillträdesförbud till butik har inte lett till lagstiftning. En del av kritiken har legat i att vissa av förslagen har utformats med utgångspunkt i att det är enskilda rättssubjekt som ska fatta beslut om förbud och således göra avancerade juridiska bedömningar och bestämma gränserna för det straffbara området. Det framstår därför för regeringen som klart att lagen om tillträdesförbud till butik bör utformas annorlunda. Utifrån bl.a. rättssäkerhetsaspekter bör frågor om tillträdesförbud prövas av en myndighet. Det blir då det allmänna som tar ställning till rätts- och bevisfrågor samt avgör om förbud ska meddelas och hur det i så fall ska utformas. Det bör även finnas en möjlighet till prövning av både beslut att meddela förbud och beslut att inte göra det. I enlighet med det förslag som lämnas i promemorian och vad som gäller för kontaktförbud och tillträdesförbud vid idrottsarrangemang föreslår regeringen att allmän åklagare prövar frågor om tillträdesförbud till butik och att åklagarens beslut ska kunna prövas av allmän domstol. Regeringens förslag: Frågan om tillträdesförbud tas upp på ansökan av en företrädare för butiken. Ansökan ska vara skriftlig. Frågan tas också upp på anmälan av . En sådan anmälan får dock göras endast efter samtycke från en företrädare för butiken. är inte part i det ärende som anmälan gett upphov till. Promemorians förslag, som lämnas i enlighet med uppdraget, överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i frågan.