prop · H70371 · 2020-01-29 00:00:00 — Om förbättringen överstiger , är stödet per kWh/m2 (Atemp) och år, multiplicerat med byggnadens area mätt som m2 (Atemp), med ett tillägg om per kWh/m2 (Atemp) och år på den del av förbättringen som överstiger . 711 och 5 §§ förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. Stödet ska avse en byggnad som till övervägande del innehåller bostadslägenheter som upplåts med hyresrätt. 723 § förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. Med bostadsområde med socioekonomiska utmaningar avses i tätort en yta om 250 gånger där fler än av hushållen har en låg köpkraft, och utanför tätort en yta om 1 000 gånger där fler än av hushållen har låg köpkraft. Definitionen utgår från den senaste statiken som tagits fram enligt förordningen (2001:100) om den 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Stödmottagaren skulle även avtala om att köparen vid en eventuell framtida överlåtelse inom tioårsperioden ska fullfölja villkoren.73 När stödet infördes fanns det även ett villkor för byggnadernas energiprestanda. Då kunde enbart byggnader med en energiprestanda på 130 kWh/m2 (Atemp) och år eller sämre beviljas stöd. tog regeringen bort detta krav och därmed öppnades stödet upp för samtliga hyresbostäder i de avsedda områdena.74 2.3.3 och länsstyrelserna administrerar stödet Ärenden om stöd administrerades av länsstyrelserna och . Länsstyrelserna tog emot ansökningarna och fattade beslut om stöd.75 Länsstyrelserna tog hand om de ärenden som gällde fastigheter inom respektive län. Det var även länsstyrelserna som svarade på frågor och hade kontakt med fastighetsägare och allmänheten.76 betalade ut stödbeloppen.77 prövade även överklaganden av länsstyrelsernas beslut78 och tillhandahöll handläggningssystemet BOFINC.79 Enligt förordningen skulle följa upp att syftet med stödet tillgodoses och i samband med årsredovisningen rapportera till regeringen hur medlen använts och vilka resultat som uppnåtts.80 Handläggningsprocessen liksom processen för stödmottagarnas åtaganden är långa processer. Därför pågår processerna fortfarande trots att inga nya ansökningar kommer in. Tidsdimensionen för stödet är ungefär åtta–tio år.81 Stödet handläggs i fyra etapper. Först betalas renoveringsstödet ut genom två utbetalningar, sedan betalas energieffektiviseringsstödet ut och slutligen 7310 § förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. I förordningen finns även bestämmelser om att det beviljade stödet inte ska betalas ut, helt eller delvis, för de fall villkoren i 10 § inte har följts (se 30 §). En stödmottagare är även återbetalningsskyldig om villkoren inte följts (se 35 och 36 §§). 74Förordningen (2017:897) om ändring i förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. 7517 § förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. 76Intervju med företrädare för , . 7726 § förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. 7839 § förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. 79Intervju med företrädare för , . 8034 § förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. 81Boverket, Information om stöd till renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden, 2016. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G kontrolleras att hyresrabatten genomförts i enlighet med förordningen.82 Nedan beskrivs handläggningsprocessens olika steg. 1.Länsstyrelsen fattar beslut om stöd för renovering. I samband med beslut om stöd gör en första förskottsutbetalning av renoveringsstödet med högst av det beviljade stödbeloppet. 2.När renoveringen är slutförd och stödmottagaren har skickat in en renoveringsrapport fattar ett nytt beslut om slutlig utbetalning av renoveringsstödet. 3.Senast efter den slutliga utbetalningen av renoveringsstödet och efter att stödmottagaren har skickat in en energieffektiviseringsrapport till , genomförs den slutliga beräkningen av energieffektiviseringsstödet. fattar beslut och sköter utbetalningen. 4.Länsstyrelserna ska även kontrollera att hyresrabatten har genomförts. Källa: sammanställning av om stöd till renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. Efter att stödmottagaren har fått sin ansökan beviljad ska renoveringen påbörjas inom sex månader.83 För stödmottagarna innebär handläggningsprocessen, förutom de tre utbetalningarna och kontroll av hyresrabatten, vissa åtaganden främst i uppföljningssyfte. Nedan beskrivs de olika åtgärder som stödmottagarna behöver genomföra efter att de fått beslut om stöd. 1.Efter avslutad renovering ska stödmottagaren senast efter beslut om stöd lämna in en renoveringsrapport till . en redovisning av renoveringsåtgärderna och deras resultat, en ekonomisk redovisning av åtgärdernas kostnad och hur stödet har använts, uppgifter om eventuella andra stöd samt en redogörelse för hyressättning och hur hyresrabatten ska genomföras . 2.Efter avslutad renovering och senast efter den slutliga utbetalningen av renoveringsstödet ska stödmottagaren lämna in en energieffektiviseringsrapport till . Rapporten ska innehålla en redovisnig av den förbättrade energiprestandan som upppnåtts genom renoveringen. Rapporten baseras på en ny energideklaration som även den ska bifogas. 3.Efter sju år när perioden för hyrsrabatten är avslutad ska stödmottagarna göra en anmälan till länsstyrelserna. Anmälan om avslutad hyresrabatt ska redogöra för hur rabatten genomförts. Källa: sammanställning av om stöd till renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. 836 § förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.4 Utfall av stödet Anslagna medel för stödet uppgick till –2018. Intresset för stödet har varit lågt och alla anslagna medel har inte kunnat användas på grund av för få sökande. Regeringen beslutade därför respektive att minska anslaget till 500 miljoner . De resterande 300 miljonerna flyttades till stödet för utemiljöer, då intresset för det stödet var större.86 I syfte att öka intresset för stödet till renovering och energieffektivisering förändrade regeringen villkoren för att få ta del av stödet genom att ta bort kravet på energiprestanda.87 var nyttjandegraden högre än , men trots det har endast en mindre del av anslaget använts. Diagram 1 nedan visar anslagna medel samt beviljat och utbetalat belopp till och med . Diagram 1 Beviljade och utbetalda belopp i förhållande till anslagna medel Belopp (kr) Källa: bearbetning månadsstatistik från . Stapeln anslagna medel visar ursprungliga () och slutliga () avsatta medel. stödet var öppet för ansökan beviljades totalt cirka 350 miljoner och fram till hade betalats ut i stöd. 84Regeringsbeslut N2017/03485/SUBT. 85Regeringsbeslut N2018/01048/SUBT. 86Intervju med företrädare för , . 87Förordningen (2017:897) om ändring i förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G 2.4.1Stödets fördelning geografiskt, över byggnadsår och ägarkategori Totalt inkom 231 ansökningar till länsstyrelserna, varav 129 har beviljats stöd.88 Fastighetsägare som fått sina ansökningar beviljade är fördelade över sammanlagt 14 län, vilka tillsammans representerar 31 kommuner. , , och är de län som har haft flest beviljade ansökningar. I finns endast en beviljad ansökan. Bland kommunerna är det , och som fått flest beviljade ansökningar. Merparten av beviljade stöd har gått till fastigheter på starka eller mycket starka bostadsmarknader.89 Se bilaga 2 för statistik över beviljade ansökningar i samtliga län och kommuner. Bland de byggnader som beviljats stöd är byggda åren 1960–1974, och . Ungefär hälften av de byggnader som beviljats stöd ägs av kommunala allmännyttiga bostadsbolag () och nästan lika många ägs av privata hyresvärdar (). Resterande byggnader ägs av kommuner, stiftelser, ideella föreningar, samfälligheter eller trossamfund. 88Boverket, Månadsstatistik . Analys av beviljade ansökningar. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Problemanalys av renovering och energieffektivisering I kapitlet behandlas delfråga 1: Var stödet utformat för att kunna avhjälpa identifierade problem? I kapitlet beskrivs hinder för renovering och energieffektivisering. Därefter analyseras om stödet var utformat för att avhjälpa de viktigaste identifierade hindren för renovering och energieffektivisering samt för att kunna skydda hyresgästerna från orimliga hyreshöjningar. Slutligen analyseras om de beslutsunderlag som låg till grund för införandet var tillräckliga och om de beaktats i utformningen. •Stödet bör vara utformat så att det kan avhjälpa identifierade problem som hindrar eller motverkar måluppfyllelse. •Utformningen bör vara grundad på en analys av vilka hinder stödet syftar till att avhjälpa samt av stödets förväntade resultat och konsekvenser. 3.1 Hinder för renovering och energieffektivisering Givet att renoverings- och energieffektiviseringstakten anses vara för låg för att nå politiskt uppsatta mål, behöver de faktorer som hindrar renovering och energieffektivisering identifieras. I detta avsnitt beskrivs de hinder som genom en litteraturgenomgång har identifierat som de huvudsakliga på den svenska hyresbostadsmarknaden. Hindren kan dock se olika ut för olika fastighetsägare och texten är ingen fullständig beskrivning av samtliga hinder som kan finnas. 3.1.1 Marknadsmisslyckanden och övriga hinder Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det viktigt att skilja mellan olika typer av hinder. Marknadsmisslyckanden är hinder som motiverar införandet av statliga styrmedel eftersom sådana misslyckanden ger upphov till bristande samhällsekonomisk effektivitet. Förutom marknadsmisslyckanden kan det finnas andra marknadshinder, som ur ett samhällsekonomiskt perspektiv inte nödvändigtvis utgör motiv till att införa styrmedel. Undanröjandet av sådana hinder kan innebära att kostnaden för investeringar i exempelvis energibesparingar kan överstiga värdet av dem. Styrmedel kan även motiveras utifrån att de ska bidra till politiskt uppsatta mål.90 I texten nedan beskrivs både hinder som utgör marknadsmisslyckanden och andra marknadshinder som kan behöva avhjälpas för att öka renoverings- och energieffektiviseringstakten. 90SOU 2017:99, s. 12 ff. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G Bristande lönsamhet är det vanligaste hindret för både renoverings- och energieffektiviseringsåtgärder. Att det finns potential att energieffektivisera och ett behov av upprustning innebär inte alltid att åtgärderna är lönsamma.91 För en fastighetsägare beror lönsamheten i en renovering framför allt på fyra olika parametrar: 1.hur omfattande och hur kostsam renoveringen är 2.hur mycket drift- och underhållskostnaderna sjunker efter renovering 3.hur mycket hyrorna kan höjas 4.vilket avkastningskrav bostadsbolaget har, vilket till stor del speglar marknadsläget.92 En lönsamhetskalkyl kan skilja sig mycket beroende på om fastighetsägaren verkar på en stark eller svag bostadsmarknad. Det finns ingen vedertagen definition av svaga marknader, men begreppet har diskuterats i flera utredningar och myndighetsrapporter.93 Med svaga bostadsmarknader avses de marknader som generellt har de sämsta förutsättningarna för affärsmässiga investeringar i renoveringar och nyproduktion, det vill säga områden där marknadsvärdet är lägre än produktionskostnaden. Fastighetsägare på svaga marknader har svårt att få lönsamhet i renoveringar eftersom marknadsvärdet på fastigheten inte stiger tillräckligt mycket till följd av investeringarna. Omfattande renoveringar innebär ofta betydande kostnader. har exempelvis uppskattat att en renovering av de allmännyttiga bolagens kvarvarande behov av akuta tekniska åtgärder totalt skulle innebära kostnader på (för 165 000 lägenheter). För mer omfattande renoveringar av fastigheterna, så att högre kvaliteter i bostadsområdena och en minskad energianvändning som motsvarar nyproduktionsstandard uppnås, skulle kostnaderna ligga på upp emot , det vill säga cirka per lägenhet.94 Faktorer som driver upp kostnaden för renovering 91Lönsamheten beror på marknadens prissignaler. Bristande lönsamhet utgör i sig inget marknadsmisslyckande så länge prissignalerna inte är snedvridna av andra underliggande problem på marknaden. 92Se exempelvis , Leder hyreslagen till rätt renoveringar – analys och förslag, 2015, s. 5 och Hem för miljoner. Förutsättningar för upprustning av rekordårens bostäder, 2009, s. 15. 93Se exempelvis SOU 2015:58, kapitel 7, SOU 2017:108, SOU 2017:99, kapitel 5 och , Finansiering av ny- och ombyggnad av bostäder på landsbygden, 2019. 94SABO, Hem för miljoner. Förutsättningar för upprustning av rekordårens bostäder, 2017, s. 4. Denna kostnad på kan jämföras med det totala årliga anslaget som tillfördes för stödet till renovering och energieffektivisering. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kan exempelvis vara kostnader för evakueringsboenden och bristande konkurrens i form av få entreprenörer på byggmarknaden.95 Åtgärder som påverkar drift- och underhållskostnader samt möjligheter att höja hyran I avsnitt 2.1.3 har skillnaden mellan drift- och underhållsåtgärder och standardhöjande åtgärder beskrivits. Eftersom drift- och underhållsåtgärder ska ingå i hyran behöver sådana investeringar normalt finansieras genom sänkta driftskostnader. Typiska exempel på åtgärder som räknas till drift och underhåll är stambyten och energieffektiviseringsåtgärder. Standardhöjande åtgärder ger rätt att höja hyran. Men i områden där merparten av de boende har låg betalningsförmåga, eller på så kallade svaga bostadsmarknader där fastighetens marknadsvärde inte stiger och/eller där det finns en risk för vakanser, har fastighetsägarna små möjligheter att finansiera renoveringar via hyreshöjningar.96 Avkastningskravet speglar till stor del den rådande marknadssituationen där fastighetsägaren verkar. Ett marknadsmässigt avkastningskrav kan definieras som den avkastning som en investerare på marknaden skulle kräva för att göra en motsvarande investering. Avkastningskravet är högre i områden med sämre läge där risken för vakanser och rivning är stor. I sådana områden är det vanligare att utgiften för en investering är högre än ökningen av fastighetens värde. På starka bostadsmarknader leder renovering till ett ökat marknadsvärde på fastigheten, vilket även innebär att det är lättare för företag på starka marknader att få lån beviljade för att finansiera renoveringen.97 Förutom att faktisk brist på lönsamhet förhindrar att åtgärder kommer till stånd, kan även bedömningen av lönsamhet skilja sig åt, beroende på vem som gör bedömningen och vilka antaganden som ligger bakom kalkylen. Svårbedömd lönsamhet gäller främst för energieffektivisering. När lät två olika konsultföretag ta fram var sin energiutredning för samma fastighet visade det sig exempelvis att olika energikonsulter använder olika definitioner av lönsamhet och gör olika bedömningar av åtgärders kostnader och livslängd, vilket resulterar i olika bedömningar av lönsamheten. Dessutom visar rapporten att de metoder som energikonsulter baserar sina åtgärdsförslag på inte alltid tar hänsyn till att även 95Boverket och till den andra nationella strategin för energieffektiviserande renovering, 2016. Enligt är brist på arbetskraft i byggbranschen, på grund av de senaste årens satsning på ökad nyproduktion, en faktor som driver upp kostnaderna både för nyproduktion och för renovering. 97SOU 2017:99, s. 160 ff. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G marknadsläget och företagets affärsmodell påverkar lönsamheten.98 Sammantaget är bedömningen av energieffektiviseringsåtgärders lönsamhet en komplex fråga och det finns flera osäkerhetsparametrar i beräkningarna. 3.1.4 Andra hinder eller marknadsmisslyckanden Även om renoverings- och energieffektiviseringsåtgärder bedöms vara företagsekonomiskt lönsamma att genomföra finns det dock en rad studier som visar att till synes lönsamma åtgärder ändå inte genomförs. Förklaringen kan vara att andra typer av marknadshinder eller marknadsmisslyckanden föreligger.99 Konkurrens mellan nyproduktion och renovering Ett hinder mot ökad renoveringstakt är konkurrensen mellan nyproduktion och renovering av det befintliga beståndet. Behovet av ökad nyproduktion har inneburit att flera bostadsföretag har prioriterat ner renovering.100 Kunskapsbrist, transaktionskostnader och informationsmisslyckanden Kunskapsbrist har i flera studier bedömts vara ett viktigt hinder, framför allt för energieffektivisering. Det finns en skillnad i kunskap mellan stora fastighetsbolag och mindre fastighetsägare, där större bolag har en fördel i och med en större organisation med anställda som kan genomföra energieffektiviseringsprojekt mer frekvent än mindre fastighetsägare.101 Det kan vara förknippat med höga kostnader för ett företag att samla in och utvärdera information om investeringsalternativ och olika leverantörer samt att förhandla om och arrangera kontrakt. Sådana transaktionskostnader kan därmed vara en förklaring till att investeringar, som enligt beräkningar bedöms vara lönsamma, ändå inte blir av.102 Transaktionskostnader utgör inte nödvändigtvis ett marknadsmisslyckande, men för energieffektivisering kan det finnas vissa kunskaps- eller informationshinder som är marknadsmisslyckanden, så kallade informationsmisslyckanden.103 98Ytterligare en källa till osäkerhet i företagens lönsamhetskalkyler är de antaganden som behöver göras om framtida prisutveckling och taxekonstruktioner på el, värme och vatten. Se , Lönsam energieffektivisering – myt eller möjlighet, 2011. 99SOU 2017:99, s. 200 ff. 100SABO, Hem för miljoner. Förutsättningar för upprustning av rekordårens bostäder, 2017, s. 3. 101Se exempelvis WSP, Hinderanalys inför Heftiguppdatering, 2018. 102SOU 2017:99, s. 205. 103Exempel på informationsmisslyckanden kan vara asymmetrisk information eller delade incitament. Asymmetrisk information innebär att en aktör har ett informationsövertag gentemot en annan. Det finns enligt vissa bedömare tecken på att detta är ett faktum i bygg- och bostadssektorn då information inte kan förmedlas på ett tillfredsställande sätt mellan de inblandade aktörerna. Delade incitament föreligger om exempelvis en person eller ett företag betalar för den löpande energianvändningen utan att ansvara för de investeringar som påverkar den. Detta förekommer också eftersom hyresgästerna ofta betalar en schablonmässig avgift för uppvärmning som bakas in i hyrorna, och därför saknar ekonomiska incitament till energieffektivt uppvärmningsbeteende. Se Ejdemo och , Ekonomisk analys av energieffektivisering i bebyggelsen, 2010. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Svårigheter att belåna fastigheten Kapitalsvaga eller högt belånade fastighetsägare kan ha svårigheter med att belåna fastigheten för att finansiera renovering eftersom bankerna anser att risken är för hög. Bristande kreditmarknader kan utgöra ett marknadsmisslyckande som motiverar statligt stöd. Utredningen energianvändning gör dock bedömningen att finansieringsproblem främst förekommer på så kallade svaga bostadsmarknader104, där fastighetens värdeökning till följd av en investering är begränsad. Detta innebär en ökad risk för bankerna, som i sin tur kräver högre kontantinsats och högre amorteringstakt för att bevilja sådana lån. Den parlamentariska landsbygdskommittén bedömde att det finns anledning att förbättra finansieringsförutsättningarna på svaga marknader.105 3.2Utformningen av stödet i förhållande till identifierade hinder En statlig insats som syftar till att öka takten på renovering och energieffektivisering i flerbostadshus och minska risken för orimliga hyreshöjningar behöver vara utformad så att den avhjälper de problem som insatsen syftar till att lösa. Ovan har de viktigaste hindren mot att renovering och energieffektivisering kommer till stånd beskrivits. I detta avsnitt jämförs de iakttagelserna med utformningen av stödet, som beskrivits i kapitel 2, i syfte att bedöma om stödet varit utformat så att det kan avhjälpa identifierade problem. Vidare analyseras om stödets hyresrabatt kan minska risken för 3.2.1Stödet avhjälper inte i tillräcklig grad det största hindret Utifrån de studier som genomförts är bristande lönsamhet för fastighetsägarna det huvudsakliga hindret för att få renoveringar och energieffektivisering till stånd. Energidelen av stödet var utformat så att det gick till fastighetsägarna, vilket i sig skulle kunna göra energieffektiviseringsåtgärder mer lönsamma. Renoveringsdelen av stödet däremot var utformad som en hyresrabatt och gick till hyresgästerna i stället för till fastighetsägaren. Därmed påverkas inte fastighetsägarens lönsamhetskalkyl. Rabatten skulle kunna underlätta renovering för de fastighetsägare som ser hyresgästernas låga betalningsförmåga som Men ifall hindret snarare är att marknadsläget inte möjliggör en hyreshöjning avhjälper inte stödet lönsamhetsproblemet. Därmed svarade stödets utformning endast i låg grad mot att avhjälpa fastighetsägares lönsamhetshinder. 104SOU 2017:99, s. 253 ff. 105SOU 2017:1, s. 75–79. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D T I L L R E N O V E R I N G O C H E N E R G I E F F E K T I V I S E R I N G 3.2.2Stödet avhjälper inte problem med svårbedömd lönsamhet, kunskapsbrist eller svårigheter att belåna fastigheter Energidelen av stödet ger förutsättningar för att göra energieffektiviseringsåtgärder mer lönsamma ur fastighetsägarens perspektiv. Enligt flera studier utgör dock osäkerheten till följd av att lönsamheten är svårbedömd ytterligare ett viktigt hinder för att få energieffektiviseringsåtgärder till stånd. Stödet skulle kunna ge fastighetsägare anledning att räkna på energieffektiviseringsåtgärder. Men det finns inget i stödets utformning som minskar den osäkerhet som följer av att lönsamheten är svårbedömd. Det slutliga stödbeloppet baseras på faktisk uppmätt energieffektivisering efter att renoveringen är slutförd, vilket bidrar till ytterligare osäkerhet för fastighetsägaren vid ansökningstillfället. Enligt flera studier kan svårigheter att belåna fastigheter på svaga bostadsmarknader utgöra ett hinder som motiverar statligt stöd. Stödet avhjälper dock inte det problemet och riktades inte heller särskilt mot fastighetsägare på just svaga marknader. Ytterligare ett viktigt hinder för att få till stånd energieffektiviserande renoveringar är bristande kunskap. Det innebär att den här typen av ekonomiskt stöd behöver kombineras med informationsinsatser. 3.2.3Oklart om hyresrabatten i tillräcklig grad minskar risken för orimliga hyreshöjningar I kapitel 2 beskrivs den sociala problematiken kring hyreshöjningar till följd av renovering. Hyresgästers begränsade inflytande över renoveringar har lyfts fram av såväl forskare som en statlig utredning. Det begränsade inflytandet och att hyressättningen efter renovering sker i vanlig ordning enligt hyressättningssystemet innebär att stödet inte hindrar att hyran höjs. Eftersom hyresrabatten dras från den nya hyran dämpar rabatten hyreshöjningen men det är oklart i hur stor utsträckning.