prop · H80364 · 2020-12-17 00:00:00 — Det är väsentligt att samiska intressen och rättigheter beaktas när lagar och förordningar tas fram inom områden där samer är särskilt berörda, t.ex. rennäring och övriga samiska näringar, miljö och klimat, markanvändning, exploatering, hälsa, språk, utbildning och kultur. Det är därför en given utgångspunkt att regeringen bör omfattas av konsultationsordningen. Konsultationsordningen bör även omfatta statliga förvaltningsmyndigheter eftersom samernas situation i stor utsträckning påverkas av myndigheternas tillämpning av gällande regler inom områden där samer är särskilt berörda. Samerna kan också påverkas av myndigheters föreskrifter i samiska angelägenheter. LRF m.fl. anser att en eventuell konsultationsplikt bara ska gälla för regeringen i författningsärenden. De pekar på att promemorians förslag helt går emot det förslag som fanns departementspromemoria Vissa samepolitiska frågor (Ds 2009:40) om att endast skulle ha en konsultationsskyldighet med i ärenden om lagar och förordningar där samerna såsom urfolk kunde ha ett berättigat intresse att bli hörda i frågor av betydelse för dem. Det kan konstateras att det vid remissbehandlingen av departementspromemorian riktades åtskillig kritik mot det förslaget, såväl från samiska organisationer som från andra remissinstanser. Det ansågs otillräckligt att konsultation bara skulle genomföras av . Departementspromemorian ledde varken i den del som avsåg en konsultationsordning eller i övrigt till någon proposition, och det nu aktuella förslaget ska ses mot den bakgrunden. En konsultationsskyldighet som bara omfattar regeringen eller på det sätt som föreslogs i departementspromemorian framstår som otillräcklig när det gäller att uppnå syftet med reformen. Det går i och för sig att instämma med LRF om att det inte är rimligt att alla som ska avgöra ärenden som kan ha någon koppling till samiska frågor ska genomföra en konsultationsprocess. Som närmare utvecklas i avsnitt 5.4föreslås emellertid endast en konsultationsskyldighet i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna, en sameby eller en samisk organisation med hänsyn till dess ändamål enligt stadgarna. Förslaget innebär alltså inte att en konsultationsskyldighet alltid ska gälla när ett ärende rör samer eller samiska frågor. Rekvisitet ”särskild betydelse för samerna” innebär även ett visst kvalifikationskrav. Det ska betonas att konsultationsordningen inte på något sätt ska innebära ett åsidosättande av kravet på att en myndighet ska agera sakligt och opartiskt i sin handläggning av ärenden. Syftet med förslaget är att samerna ska få utveckla sina synpunkter och bemöta motstående synpunkter i ärenden som rör dem. Även om konsultationsordningen medför att det samiska perspektivet tydliggörs i ärenden som kan få särskild betydelse för dem påverkas inte förvaltningsmyndigheters rätt och skyldighet att självständigt fatta beslut i ärenden utifrån en objektiv prövning av relevanta sakomständigheter och gällande rätt. Att däremot omständigheter av betydelse för samiska intressen och rättigheter blir bättre belysta som en följd av konsultationer är både naturligt och önskvärt. Med hänsyn till det anförda gör regeringen en annan bedömning än SFV när det gäller att kravet på att myndigheter ska vara objektiva och opartiska vid handläggningen av ärenden eventuellt utgör ett hinder för att införa ett konsultationsförfarande med samerna. Som framgår av avsnitt 6.5föreslås det dock inte något krav på att enighet eller samtycke ska eftersträvas i ärendet. Det är svårt att göra en exakt avgränsning av vilka statliga förvaltningsmyndigheter som kan komma att handlägga ärenden som kan få särskild betydelse för samerna, eftersom det finns en mängd lagar och andra författningar vars tillämpning kan tänkas påverka samiska rättigheter och samernas levnadsförhållanden och näringar. Därför är bedömningen att det inte är lämpligt att, som tingsrätts förordar, i lagtext eller förarbeten tydligt ange vilka myndigheter som ska ha en konsultationsskyldighet. Avgränsningen bör i stället ske genom det generella kravet att det ärende som myndigheten handlägger kan få särskild betydelse för samerna. De myndigheter som kan anses närmast berörda anges i avsnitt 11.3.2. LRF, Skogsägarna Mellanskog, Skogsägarna Norrskog och invänder att förslaget innebär en betydande försvagning av äganderätten till mark, skog och vatten eftersom det ger samiska folket makt att påverka tidsåtgången och därmed möjlighet att pressa övriga intressen att göra eftergifter som vid jämställda förhållanden inte blivit aktuella. Den föreslagna lagen ger samerna rätt att, i ärenden som har särskild betydelse, få insyn i ett tidigt skede och komma till tals. Som framgår nedan i avsnitt 6.3 bör det vara den konsultationsskyldige som bestämmer på vilket sätt en konsultation ska genomföras och den samiska företrädarens önskemål om konsultationsform bör tillgodoses så långt som det är möjligt och lämpligt. Krav på handläggningstider och hur brådskande ärendet är kan påverka såväl vad som bedöms vara skäliga tidsfrister som valet av konsultationsform (se avsnitten 6.2–6.3). Det är i och för sig ofrånkomligt att handläggningstiderna för vissa ärenden i första instans blir något längre. kan beslutsunderlaget i många ärendetyper väntas bli bättre och, som en följd av det, kan överklaganden undvikas. Som framför kan rätten till konsultation betraktas 2020/21:64 som en processuell rätt som ger samerna rätt att delta i beslutsprocesser. Regeringens bedömning är att konsultationsordningen inte innebär en inskränkning i äganderätten. Förslaget är förenligt med såväl rätten till egendomsskydd enligt 2 kap. 15 § regeringsformen som artikel 1 i första tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Med anledning av synpunkter från , , SSR och SEI förtydligas det att de statliga forskningsråden samt de universitet och högskolor som är statliga förvaltningsmyndigheter omfattas av lagförslaget. Som framgår av avsnitt 5.5 bedöms det emellertid lämpligt att ärenden som rör forskning i enskilda fall undantas från konsultationsskyldigheten. Inför beslut om föreskrifter och riktlinjer avseende forskning bör konsultation alltså ske om ärendet kan ha särskild betydelse för samerna. … och även kommuner och regioner … I linje med Statskontorets, universitets, SLU:s och SSR:s synpunkter, bör konsultationsskyldigheten även omfatta kommuner och regioner eftersom det där fattas beslut i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. För att stärka samernas inflytande över sina egna angelägenheter bör därför också beslut av förvaltningsmyndigheter i kommuner och regioner omfattas av konsultationsskyldigheten. Statliga myndigheter, särskilt länsstyrelserna, och domstolarna, främst mark- och miljödomstolar, har visserligen ett betydande inflytande även på dessa bedömningar. Första instans är dock ofta en nämnd, och det är viktigt att samerna redan i ett tidigt skede kommer till tals i ärendet. Exempelvis överklagas beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan till mark- och miljödomstolen, som inte bör omfattas av konsultationsskyldigheten (se nedan). Om ett sådant ärende ska omfattas av en konsultation måste därmed konsultationen ske i första instans som är en nämnd. Om en konsultationsskyldighet införs för kommuner och regioner, innebär det att även beslut som fattas av kommun- och regionfullmäktige kommer att omfattas av skyldigheten. De beslutande församlingarna kommun- och regionfullmäktige kan av naturliga skäl inte själva genomföra konsultationer. Konsultationen får därför förutsättas genomföras av den nämnd som enligt 6 kap. 4 § kommunallagen (2017:725) bereder fullmäktiges ärenden. SKR anser att kommuner och regioner inte bör omfattas av konsultationsskyldigheten och att frågan bör utredas vidare eftersom kommuner och regioner redan har ett omfattande samråd med samer i enlighet med nuvarande lagstiftning, t.ex. genom lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk (minoritetslagen). , , och kommuner har samma inställning till promemorians förslag som SKR och anför samma eller liknande argument. Som tidigare framhållits i avsnitt 5.2 kan dock konsultationsordningen skilja sig från nuvarande samrådsförfaranden när det gäller förfarandet och vilka samiska företrädare som ska delta (se avsnitt 5.4). kommun pekar på att den nu gällande konsultationsordningen i endast omfattar regeringen och statliga förvaltningsmyndigheter. Enligt det norska förslaget till lagstadgad konsultationsordning omfattas emellertid även kommuner och fylkeskommuner av konsultationsplikten. Svensk lagstiftning bör vara utformad i överensstämmelse med internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Det bedöms viktigt att samerna har möjlighet att delta i beslutsprocesser även på lokal- och regional nivå eftersom det där fattas beslut som har särskild betydelse för samerna. Kommuner och regioner bör därför omfattas av konsultationsordningen. För kommunernas del kan konsultationsskyldigheten exempelvis bli aktuell inför beslut som rör samisk skola, samisk äldreomsorg och samisk förskola. För regionernas del kan den bl.a. bli aktuell vid vissa beslut om sjukvård som riktar sig till samer samt vid framtagandet av vissa föreskrifter som har särskild betydelse för samerna. SKR:s och kommuns synpunkter om behovet av en tydligare avgränsning av vilka förfaranden på och regional nivå som berörs av konsultationsskyldigheten är förståelig, men det är svårt att på förhand på ett uttömmande sätt ange samtliga ärendetyper och situationer där skyldigheten kan tänkas bli aktuell om konsultationsordningen ska uppnå sitt syfte. Avgränsningen bör i stället ske genom det generella kravet på att ärendet kan få särskild betydelse för samerna. Innebörden av detta kriterium behandlas i avsnitt 5.4. … men inte statliga bolag Partiet Jakt- och fiskesamerna anser att även statliga bolag bör omfattas av konsultationsplikten. Partiet framhåller att förvaltar mycket av den samiska marken och avverkar i stor omfattning som det samiska inflytandet är otillräckligt. Skogsvårdslagen (1979:279) innehåller flera bestämmelser om hänsyn till rennäringen. Avverkningsåtgärder i fjällnära skog kräver tillstånd. Förslaget innebär att , som är en statlig myndighet, är skyldig att konsultera samiska företrädare inför sådana avverkningsbeslut om de kan få särskild betydelse för samerna. Även andra åtgärder som statliga bolag avser att vidta kan komma att bli föremål för konsultation vid den beslutsfattande myndigheten. Lagförslaget medför alltså en förstärkning av det samiska inflytandet. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det inte är motiverat att utsträcka konsultationsskyldigheten även till statliga bolag. Domstolar, domstolsliknande nämnder och vissa organ i förvaltningsmyndigheter ska undantas från en konsultationsplikt … Den konsultationsskyldighet som föreslås bedöms inte vara förenlig med en domstolsprocess. anför är det naturligt att domstolarna undantas utifrån deras uppgifter i rättsordningen. Grundsatserna om rättskipningens självständighet finns framför allt i 11 kap. regeringsformen. Svensk rätt saknar föreskrifter om skyldighet för domstolar att samråda med någon part vid prövningen av en rättssak. Det är tänkbart att en domstol i något fall inhämtar ett yttrande från t.ex. , men någon konsultation kan alltså inte bli aktuell. Det föreslås därför att domstolar inte ska omfattas av konsultationsskyldigheten. 2020/21:64 domstol är inte en förvaltningsmyndighet. Det bedöms därför inte vara nödvändigt, som föreslagit, uttryckligen ange i lagtexten att domstolar inte omfattas av konsultationsskyldigheten. Vidare är det rimligt att konsultationsskyldigheten inte heller ska gälla sådana organ vars prövning kan jämställas med domstolar, dvs. dels organ som är domstolsliknande nämnder, dels sådana organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter. Regeringen föreslår därför att inte heller dessa organ ska omfattas av konsultationsskyldigheten. Vid en bedömning av vilka organ som inte ska omfattas av konsultationsskyldigheten ligger det nära till hands att jämföra med de organ som uppfyller kraven på att ses som domstolar i artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Som anförts av bedöms praxis om rätten till domstolsprövning och om vilka organ som anses vara domstolar kunna ge tillräcklig vägledning. Sådana frågor prövas återkommande av svenska domstolar. Av praxis framgår att kravet på rätt till domstolsprövning kan vara uppfyllt när en fråga prövas av ett organ som vid sin prövning erbjudit de rättssäkerhetsgarantier som krävs enligt . Som domstol i denna mening har godtagits bl.a. en medicinsk besvärsnämnd (Le Compte, och De Meyere mot , dom , Serie A nr 43), en av tillstånd till förvärv av fast egendom (Sramek mot , dom , Serie A nr 84) och, såvitt gäller svenska förhållanden, (mot , dom , Reports 1997-IV). har ansett att även är ett sådant organ (HFD 2015 ref. 6) och domstolen har kommit till samma slutsats i fråga om (RÅ 2002 ref. 104). har ansett att även mediestödsnämnden (tidigare presstödsnämnden) i Myndigheten för press, radio och tv lever upp till kraven på domstolsliknande organ (NJA 2002 s. 288 och RÅ 2004 ref. 122). anförde i skälen att utgångspunkten för bedömning av om rätten till domstolsprövning kränkts har varit om den nationella prövning som förekommit gjorts av ett oavhängigt och opartiskt organ samt om processuella rättssäkerhetskrav varit uppfyllda mot bakgrund av vad sakens beskaffenhet krävt i det enskilda fallet, t.ex. rätten att ta del av allt processmaterial och möjligheten att lägga fram sin sak muntligen samt offentlighet. anses bl.a. innebära att en objektiv iakttagare inte får ha några legitima farhågor om att domstolen skulle kunna agera partiskt (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2015 s. 214 f.). Andra exempel på förvaltningsmyndigheter som måste anses vara domstolsliknande nämnder är hyres- och arrendenämnderna, Miljöprövningsdelegationerna vid vissa länsstyrelser har enligt 4 § förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer till uppgift att göra en prövning som ska ske självständigt från roll som tillsynsmyndighet och företrädare av miljöintressen och andra allmänna Ordföranden i miljöprövningsdelegationen ska vara lagfaren. Det bedöms att miljöprövningsdelegationerna mot bakgrund av den ordning som gäller för dem tillhör sådana organ i förvaltningsmyndigheter med domstolsliknande uppgifter som enligt förslaget inte kommer att ha en konsultationsskyldighet. …liksom regeringen när ett ärende från sådan instans eller en domstol överlämnas till regeringen för prövning Vissa ärenden som prövas av domstolar, domstolsliknande nämnder eller sådana organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter, kan överlämnas till regeringen för prövning. I de fall den lägre instansen inte omfattats av konsultationsskyldigheten bör inte heller regeringen vara skyldig att konsultera. Regeringen föreslår därför att undantaget ska omfatta dessa fall. Konsultationsskyldigheten ska inte gälla för och Sameskolstyrelsen Även hos skulle det komma att finnas ärenden som omfattas av konsultationsskyldigheten enligt promemorians förslag. kan självfallet inte i ett ärende uppträda som både konsultationsskyldig och som den som ska konsulteras. Däremot finns det givetvis inget som hindrar att konsulterar samebyar och samiska organisationer. Det får dock förutsättas att vid behov – utan särskild reglering –ändå konsulterar berörda samebyar och samiska organisationer och beaktar olika samiska intressen som kan finnas i de ärenden myndigheten handlägger. Regeringen föreslår därför att inte ska omfattas av lagens skyldighet att konsultera. Sameskolstyrelsen är en statlig myndighet som leds av en nämnd. Ledamöter i nämnden utses av (se 2 kap. 1 § sametingslagen). har därmed redan ett mycket stort inflytande över Sameskolstyrelsen och ledamöterna kan antas besitta eller ha möjlighet att inhämta den kunskap om samiska förhållande som de behöver. Regeringen anser därför att det inte är motiverat att förplikta Sameskolstyrelsen att konsultera samiska företrädare i enlighet med den föreslagna lagen. Även Sameskolstyrelsen bör därför undantas från lagens skyldighet att konsultera. Ska ytterligare myndigheter undantas från en konsultationsskyldighet? Några remissinstanser har argumenterat för att ytterligare organ än de som föreslås i promemorian ska vara undantagna från en konsultationsskyldighet. framför att det bör klargöras om omfattas av skyldigheten, mot bakgrund av undantaget för domstolsliknande organ. Energiföretagen och anser att bör undantas när den prövar ansökningar om tillstånd eftersom dessa prövningar motsvarar de som domstolsliknande gör organ gör och föregås av omfattande samråd. anför att konsultationsförfarandet möjligtvis kan vara passande när en myndighet fattar beslut på eget initiativ, men att förslaget inte kan anses ta tillräcklig hänsyn till tillståndsprövande myndigheters roll vid prövning av ansökningar från enskilda, eftersom myndigheter då ska agera sakligt och opartiskt och inte ha någon ståndpunkt innan ett ärende har prövats i sak. Från en sökandes perspektiv är det enligt inte godtagbart att en tillståndsprövande myndighet – utan sökandens medverkan och insyn – förhandlar med en företrädare för ett visst intresse. Det kan konstateras att inte uppfyller ovan nämnda krav för att vara ett sådant domstolsliknande organ som enligt tillståndsprövande myndigheter generellt skulle undantas från konsultationsskyldigheten skulle vara en av flera myndigheter som undantaget gällde. Men ett sådant generellt undantag för myndigheter som prövar ärenden som kan få särskild betydelse för samerna vore inte önskvärt. som har tillstyrkt förslaget, ansvarar för bl.a. tillståndsprövningen enligt ellagen (1997:857), vilket alltså inkluderar att besluta i frågor om tillstånd för att bygga och använda en elektrisk starkströmsledning (nätkoncession). Förutsättningarna för att meddela nätkoncession anges i 2 kap. ellagen och innebär att ska pröva olika intressen mot varandra, bl.a. genom att ansökan om nätkoncession remitteras till berörda Konsultationen med berörda samiska företrädare bör ofta kunna vara en utökad del av den processen. Hur samordningen av dessa processer närmare ska gå till får lämpligen överlåtas till myndigheten att bestämma utifrån beredningsgången i de olika ärendetyperna. synpunkt att förslaget om en konsultationsordning inte tar tillräcklig hänsyn till tillståndsprövande myndigheters roll ger åter anledning att betona att konsultationsordningen inte i något avseende ska innebära ett åsidosättande av kravet på att en myndighet ska agera sakligt och opartiskt i sin handläggning av ärenden. I det ligger bl.a., som påpekar, att en tillståndsprövande myndighet inte kan ha någon slutlig ståndpunkt innan ett ärende har prövats i sak. myndighetens roll vid konsultationen beror på vilken ärendetyp Lagen bör – i förhållande till promemorians förslag – förtydligas i detta avseende så att det inte kan råda någon tvekan om vad som avses gälla. Det föreslås därför, i avsnitt 6.5, att skyldigheten att ange sin motiverade ståndpunkt i ärendet och yttra sig över andras ståndpunkter för den konsultationsskyldiga myndigheten endast ska gälla i ärenden där det inte finns någon part. När det gäller frågan om sökandens medverkan och insyn vid en tillståndsprövande myndighets konsultation framgår av avsnitt 6.4 att om den konsultationsskyldige anser det lämpligt ska även andra myndigheter eller enskilda få delta vid konsultation i ett anser även att länsstyrelserna bör undantas av samma skäl som motiverar att domstolar och domstolsliknande organ undantas från Länsstyrelserna kan emellertid inte anses vara anmärker även att det vore ologiskt att omfattas av konsultationsplikt när större vattenverksamheter undantas till följd av att domstolar är undantagna. emellertid en sorts tillsynsärenden och därmed undantagna från lagens tillämpningsområde (se avsnitt 5.5). En tillsynsmyndighet, så som t.ex. , bör alltså inte vara skyldig att konsultera när den handlägger ett anmälnings- eller underrättelseärende. Det kan däremot undantagsvis bli aktuellt för t.ex. SFV, som är en statlig förvaltningsmyndighet, att konsultera samer i ärenden rörande beslut att ge in en underrättelse till om en planerad avverkning. Konsultation bör då så långt som möjligt samordnas med det samråd som föreskrivs i skogsvårdslagen. och Bergsstaten anser att beslutsorganet Bergsstaten inom SGU ska vara undantaget från konsultationsskyldigheten. anför att Bergsstaten är ett organ som har domstolsliknande uppgifter eftersom Bergsstaten, i likhet med miljöprövningsdelegationerna, också har en oberoende roll i förhållande till sin huvudorganisation och att handläggningen och beslutsfattandet omfattas av en rad rättssäkerhetskrav. Bergsstaten ifrågasätter emellertid inte bedömningen att den inte omfattas av det föreslagna undantaget men anser att kriterierna bör ändras så att den undantas. Detta eftersom Bergsstatens prövningar ska vara opartiska och objektiva och konsultationer kan leda till att förtroendet för Bergsstaten blir ifrågasatt. uppfattar att förslaget innebär att Bergsstaten är undantagen eftersom organ i förvaltningsmyndigheter som har domstolsliknande uppgifter undantas. Så som Bergsstaten själv anfört kan Bergsstaten dock inte bedömas vara ett sådant organ i en förvaltningsmyndighet som har domstolsliknande uppgifter. Bergsstaten är en organisatorisk enhet inom SGU som har till uppgift att handlägga ärenden som rör prospektering och utvinning av . Bergsstaten leds av bergmästaren, som beslutar i frågor enligt minerallagen (1991:45). Det finns dock – till skillnad mot vad som gäller för miljöprövningsdelegationerna – inte något krav på att bergmästaren ska vara lagfaren och inte heller i övrigt några särskilda bestämmelser som motiverar slutsatsen att prövningen sker av ett sådant oavhängigt och opartiskt organ som kan jämställas med en domstol. Transportstyrelsen pekar på att myndigheten som sista instans överprövar beslut från länsstyrelser, kommuner, statliga väghållningsmyndigheter m.m. om bl.a. lokala trafikföreskrifter, undantag från trafikregler och uppsättande av vägmärken, och att den prövning som görs inte sker i något särskilt organ eller någon särskild nämnd inom Transportstyrelsen. Enligt myndigheten skulle det vara mindre lämpligt och avvikande från nuvarande praxis och ordning i förvaltningsprocessen i övrigt, om Transportstyrelsen i sin överprövning av ett beslut som fattas av en underinstans som inte uppfyllt sin konsultationsskyldighet skulle försöka åtgärda bristen genom att genomföra en egen konsultation, i stället för att upphäva det överklagade beslutet och låta den andra myndigheten genomföra konsultationen. Det kan dock inte anses finnas skäl att utvidga undantaget till förvaltningsmyndigheter som inte är ett domstolsliknande organ eller har domstolsliknande uppgifter, även om det handlar om sådana myndigheter som är sista instans för en ärendetyp. När en underinstans inte har uppfyllt sin konsultationsskyldighet bör det ibland vara möjligt för en förvaltningsmyndighet som är överinstans att avhjälpa handläggningsfelet i efterhand genom att konsultera eller annan samisk företrädare och därefter avgöra ärendet. Frågan om i vilka fall felet ska avhjälpas i överinstansen alternativt att ärendet återförvisas får dock lösas av myndigheterna efter överväganden i det enskilda fallet. Energiföretagen pekar på att vattenmyndigheterna inte har berörts och anser att de bör undantas med motiveringen att deras beslutsfattande inte är förenligt med ett konsultationsförfarande.