prop · H70383 · 2020-02-11 00:00:00 — Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. och anser att förslaget ska begränsas till konton och värdefack hos banker. anser att det bör klargöras i vilken utsträckning utländska företag som driver verksamhet i omfattas av förslaget. föreslår att alla företag som tillhandahåller värdefackstjänster ska omfattas av förslaget. anser att plånböcker för virtuella valutor ska omfattas av förslaget. , Spelinspektionen och Säkerhetspolisen anser att spelkonton ska omfattas av förslaget. Skälen för regeringens förslag Enligt fjärde penningtvättsdirektivet ska uppgifter om innehavare av betal- och bankkonton med Iban-nummer (Account Number) och bankfack som innehas av ett kreditinstitut inom medlemsstatens territorium omfattas (artikel 32a.1). Enligt skälen för ändringarna i direktivet bör det vara möjligt för medlemsstaterna att bestämma vilka uppgifter som det är ändamålsenligt och proportionellt att samla in, med beaktande av befintliga system och rättsliga traditioner så de verkliga huvudmännen kan identifieras på ett meningsfullt sätt (skäl 21). Konton och värdefack hos institut avses företag som driver bankrörelse (banker) och företag som driver finansieringsrörelse (kreditmarknadsföretag). Gemensamt för kreditinstituten är att de driver verksamhet i vilken en kund kan sätta in pengar på ett konto och göra olika slag av betalningstransaktioner på kontot (1 kap. 3 och 4 §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen [2010:751] om betaltjänster). Det ligger i sakens natur att risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är mycket stor i detta slag av verksamhet. Till skillnad från kreditmarknadsföretag tillhandahåller banker betalningsförmedling via generella betalsystem. Av det skälet är det i bara banker som tillhandahåller konton med Iban-nummer. tillhandahåller också värdefackstjänster (7 kap. 1 § andra stycket 11 lagen om bank- och finansieringsrörelse). Ett värdefack är ett slags säkerhetsfack i vilket en kund kan förvara olika slag av lös egendom. Även sådana tjänster kan utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. I kan kunder dessutom sätta in pengar på konto och förvara egendom i ett värdefack hos företag som driver värdepappersrörelse enligt lagen om värdepappersmarknaden (2 kap. 2 § första stycket 2 och 8 och andra stycket lagen om värdepappersmarknaden och 2 § andra stycket lagen [1996:1006] om valutaväxling och annan finansiell verksamhet). och värdepappersbolag står under löpande tillsyn av och verkar under samma förutsättningar i fråga om krav på kapital och organisation. Mot den bakgrunden finns inte skäl att göra skillnad mellan kreditinstitut och värdepappersbolag vid tillämpning av konto- och värdefackssystemet. Regeringen anser därför – till skillnad från och – att konto- och värdefackssystemet inte bör begränsas till uppgifter om innehavare av konton och värdefack hos banker. Också uppgifter om innehavare av konton och värdefack hos kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag bör vara tillgängliga för sökning i systemet. anser att det bör klargöras i vilken utsträckning utländska företag som driver verksamhet i omfattas av förslaget. Penningtvättslagen gäller utländska institut som driver verksamhet från filial i (1 kap. 3 §). Motsvarande bör gälla vid tillämpning av det nu aktuella förslaget. Det innebär att de konton och värdefack som avses är de som tillhandahålls i den svenska verksamheten. Vid sidan av kreditinstitut och värdepappersbolag kan kunder sätta in pengar på konto hos icke-finansiella företag som har registrerat sig enligt lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet. För att ett inlåningsföretag ska kunna tillhandahålla värdefackstjänster behöver det ansöka om registrering hos enligt lagen om valutaväxling och annan finansiell verksamhet (2 §). I promemorian föreslås att inlåningsföretag ska omfattas av bank- och värdefackssystemet. Inlåningsföretag står inte under löpande tillsyn av och verkar inte under samma förutsättningar som kreditinstitut och värdepappersbolag. Inlåningsföretag står i stället under årlig kontroll av och kraven på kapital och organisation är mycket begränsade i förhållande till motsvarande krav för kreditinstitut och värdepappersbolag. Fyra femtedelar av inlåningsföretagen är ekonomiska föreningar som driver inlåningsverksamhet inom ramen för konsument- eller bostadskooperation. I detta slag av verksamhet är risken för penningtvätt och finansiering av terrorism mycket begränsad. En femtedel av inlåningsföretagen är aktiebolag som driver inlåningsverksamhet på kommersiella grunder. Till skillnad från insättningar i kreditinstitut och värdepappersbolag omfattas insättningar i dessa inlåningsföretag inte av lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Av det skälet står kunden risken för att pengar som har satts in på konto hos ett inlåningsföretag ska förloras, t.ex. om inlåningsföretaget försätts i konkurs. Till det kommer att en konsument inte får sätta in mer än per inlåningsföretag. Risken för penningtvätt och finansiering av terrorism i detta slag av verksamhet är därför lägre än i institut. Att låta konto- och värdefackssystemet omfatta även dessa företag skulle därför inte innebära att det finansiella systemets motståndskraft mot att utnyttjas för penningtvätt och terrorismfinansiering ökar i någon nämnvärd utsträckning som systemet skulle medföra en relativt sett stor administrativ börda för inlåningsföretagen, sett till företagens storlek och verksamhetsföremål. Regeringen anser att det inte finns tillräckliga skäl för att systemet ska omfatta även inlåningsföretagen. Av motsvarande skäl anser regeringen – till skillnad från 2019/20:83 – att systemet inte heller bör omfatta uppgifter om värdefack hos andra företag än kreditinstitut och värdepappersbolag. Det saknas beredningsunderlag för att inom ramen för detta lagstiftningsärende, som , Spelinspektionen och Säkerhetspolisen efterfrågar, överväga om spelkonton bör omfattas av konto- och värdefackssystemet. Av samma skäl saknas förutsättningar att, som föreslår, överväga om även plånböcker för virtuella valutor bör omfattas av systemet. 5.3Uppgifter om innehavare av konton och värdefack Regeringens förslag: Konto- och värdefackssystemet ska, i fråga om 1.fysiska personer, ge tillgång till uppgifter om namn och person- eller samordningsnummer eller, om sådant nummer saknas, födelsedatum för samtliga innehavare av ett konto eller värdefack och, iförekommande fall, motsvarande uppgifter om företrädare för innehavare, 2.juridiska personer, ge tillgång till uppgifter om företagsnamn, särskilt företagsnamn och i förekommande fall organisationsnummer för samtliga innehavare av ett konto eller värdefack samt namn och person- eller samordningsnummer eller, om sådant nummer saknas, födelsedatum för innehavares verkliga huvudmän och fullmaktshavare, 3.konton, ge tillgång till uppgifter om Iban-nummer eller, om sådant nummer saknas, annat nummer som identifierar kontot samt datum för kontots öppnande och avslutande, och 4.värdefack, ge tillgång till uppgifter om hyresperiodens varaktighet. Uppgifterna ska vara tillgängliga fram till dess att har gått från det att tjänsten avslutades. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att bank- och värdefackssystemet i fråga om verkliga huvudmän ska innehålla samtliga uppgifter som finns i registret över verkliga huvudmän. föreslår att användandet av uppgifterna i det nationella systemet skulle bli mindre resurskrävande för myndigheten och de finansiella företagen om systemet innehåller någon form av markering för konton där behållningen understiger ett visst belopp. och föreslår att vissa uppgifter inte ska behöva tillgängliggöras i systemet om det framstår som oproportionerligt i förhållande till den arbetsinsats det krävs för att eftersöka uppgiften. föreslår att uppgift om s.k. Tax Identification Number ska omfattas. Skälen för regeringens förslag Enligt fjärde penningtvättsdirektivet ska följande uppgifter finnas tillgängliga och vara sökbara (artikel 32a.3): –För innehavaren av kundkontot och alla personer som förmodas agera i kundens namn: namn, kompletterat med antingen vissa övriga identifieringsuppgifter eller ett unikt identifieringsnummer. –För den verkliga huvudmannen för innehavaren av kundkontot: namn, kompletterat med antingen vissa övriga identifieringsuppgifter eller ett unikt identifieringsnummer. –För bank- eller betalkontot: Iban-nummer och datumet för kontots öppnande och avslutande. –För bankfacket: hyrestagarens namn, kompletterat med antingen övriga identifieringsuppgifter som krävs enligt nationella bestämmelser som införlivar artikel 13.1 eller ett unikt identifieringsnummer och hyresperiodens varaktighet. Enligt direktivet ska uppgifterna vara tillgängliga till dess att har gått från det att tjänsten avslutades (artikel 40.1 tredje stycket). Enligt direktivet ska uppgifter om innehavare av konto och värdefack vara tillgängliga för sökning i konto- och värdefackssystemet. För att genomföra direktivet bör motsvarande bestämmelser införas i svensk rätt. Lagrådet ifrågasätter om inte förslaget går längre än vad direktivet kräver i fråga om sökbarhet i systemet såvitt avser annat än uppgift om enskilda konton och värdefack, och efterlyser en mer utförlig proportionalitetsbedömning i det avseendet. Regeringen konstaterar att direktivet innebär att ett antal uppgifter ska vara tillgängliga och sökbara i systemet. Det gäller framför allt uppgifter om innehavare av konton och värdefack (se artikel 32a.3 och skäl 20 för ändringarna i direktivet). Direktivet medger inte något utrymme för att begränsa sökbarheten i fråga om en eller flera av dessa uppgifter. Det går att utifrån ett visst kontonummer utläsa vilket institut som tillhandahåller kontot. De berörda myndigheterna har också möjlighet att göra riktade förfrågningar till institut och en begränsning av sökbarheten till endast uppgifter om specifikt angivna konton eller värdefack skulle därför inte medföra några effektivitetsvinster i myndigheternas arbete (se t.ex. artikel 33.1 i direktivet). Enligt regeringens mening innebär såväl direktivets ordalydelse som övergripande syfte att samtliga de uppgifter som anges i direktivet bör vara sökbara. En sådan tolkning kan inte anses strida mot Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna vid tillämpningen av unionsrätten. Ställt mot de effektivitetsvinster som den föreslagna utformningen av systemet förväntas medföra är en sådan ordning inte heller ett oproportionerligt ingrepp i den enskildes personliga integritet. En samlad proportionalitetsbedömning finns i avsnitt 5.4. För fysiska personer bör både för- och efternamn framgå. Samma sak bör gälla för den verkliga huvudmannen för en juridisk person (jfr 2 kap. 5 § förordningen [2017:667] om verkliga huvudmän). I fråga om juridiska personer bör med namn avses i första hand företagsnamnet eller det sär- 2019/20:83 skilda företagsnamnet. När uppgift saknas om ett sådant företagsnamn bör i stället den beteckning som den juridiska personen har tecknat kontot för anges. Direktivet medger att namnet kompletteras med ett unikt identifieringsnummer, såsom person-, samordnings- eller organisationsnummer. I de fall ett sådant nummer inte finns tillgängligt bör det i dessa fall för att kunna identifiera en person, utöver namn, vara tillräckligt med födelsedatum (jfr prop. 2016/17:173 s. 523). Enligt direktivet ska samma uppgifter som för innehavaren av kontot finnas tillgängliga också för den som förmodas agera i innehavarens namn. Det gäller, i fråga om fysiska personer, för förmyndare, god man och förvaltare enligt och, i fråga om fysiska och juridiska personer, innehavare av fullmakt som ger fullmaktshavaren behörighet att hos det finansiella företaget företräda konto- eller värdefacksinnehavaren i frågor som rör kontot eller värdefacket. Det saknas beredningsunderlag för att inom ramen för detta lagstiftningsärende, som efterfrågar, överväga om konto- och värdefackssystemet ska innehålla samtliga uppgifter om verkliga huvudmän som finns i registret över verkliga huvudmän. Av samma skäl saknas förutsättningar att, som efterfrågar, överväga om s.k. Tax Identification Number ska göras tillgängligt i systemet. Uppgifter om konto eller värdefack Enligt direktivet ska uppgifter om konton och värdefack vara tillgängliga i konto- och värdefackssystemet. För att genomföra direktivet bör motsvarande bestämmelser införas i svensk rätt. För ett konto som inte identifieras med Iban-nummer, bör systemet innehålla uppgifter om annat nummer som identifierar kontot. Vissa typer av uppgifter om kundernas konton kan vara svåra för instituten att ta fram. Direktivet ger emellertid inte något utrymme för att göra undantag på det sätt som och efterfrågar. Konto- och värdefackssystemet syftar till att identifiera innehavare av konton och värdefack och är inte avsett att innehålla uppgifter om insättningar eller transaktioner på ett konto. Det saknas därför skäl att, som föreslår, införa bestämmelser som innebär att ett konto vars behållning understiger ett visst belopp ska förses med någon typ av markering i bank- och värdefackssystemet. De uppgifter om innehavare samt konton och värdefack som enligt förslaget ska vara tillgängliga för sökning i systemet får anses vara tillräckliga för att myndigheterna med nödvändig skyndsamhet ska kunna fastställa identiteten hos fysiska eller juridiska personer som innehar eller kontrollerar ett visst konto eller värdefack. När detta har skett har myndigheterna andra rättsliga verktyg som vid behov kan ge dem tillgång till ytterligare uppgifter om den enskildes förhållanden till företaget (se t.ex. 1 kap. 11 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Några andra uppgifter än de som direktivet kräver bör därför inte förekomma i systemet. Enligt direktivet ska uppgifterna vara tillgängliga för sökning i konto- och För att genomföra direktivet bör motsvarande bestämmelser införas i svensk rätt. Det innebär att uppgifter om innehavare av konton och värdefack ska vara tillgängliga för sökning till dess att har gått från det att tjänsten avslutades. 5.4Myndigheter som ska få tillgång till konto- och värdefackssystemet Regeringens förslag: Följande ska, om de enligt annan författning har rätt att begära att få ta del av uppgifterna, få tillgång till uppgifter genom konto- och värdefackssystemet: 1.Polismyndigheten och Säkerhetspolisen om det behövs för en utredning om penningtvätt och finansiering av terrorism, 2.undersökningsledare om det begärs under en utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål, 3.åklagare i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål, på framställning av en annan stat eller en mellanfolklig domstol, eller i ett ärende om erkännande och verkställighet av en europeisk utredningsorder, 4.Skatteverket för att utföra revision och annan kontrollverksamhet och för att fullgöra åtaganden att lämna upplysningar inom ramen för deltagande i det administrativa samarbetet inom Europeiska unionen i fråga om beskattning eller andra avtal som medför en skyldighet att lämna upplysningar i skatteärenden, och –utreda om någon har egendom som kan tas i anspråk för utmätning, kvarstad eller betalningssäkring, –utöva tillsyn över meddelade näringsförbud, –fullgöra åtaganden vid gränsöverskridande unionsförfaranden i fråga om kvarstad på bankmedel i mål och ärenden av privaträttslig natur, –lämna upplysningar inom ramen för deltagande i det administrativa samarbetet inom Europeiska unionen i fråga om informationsutbyte mellan medlemsstaternas socialförsäkringsinstitutioner. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser – t.ex. Ekobrottsmyndig- heten, , , , , , och – tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Vissa remissinstanser – Företagarna, , och – anser att förslaget ska begränsas till Finanspolisen och Säkerhetspolisen i syfte att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism. innebär förslaget en risk för intrång i den personliga integriteten och det är inte proportionerligt att låta förslaget gå utöver de krav som följer av direktivet när det gäller ändamål och åtkomst. Förslaget att låta Krono- fogdemyndigheten och få tillgång till systemet borde ha 2019/20:83 beretts på ett mer öppet sätt och i ett särskilt lagstiftningsärende. Det kan därför enligt dessa remissinstanser ifrågasättas om beredningskravet i regeringsformen är uppfyllt. Också ifrågasätter om inte förslaget i det aktuella avseendet borde ha beretts i ett särskilt lagstiftningsärende. Förvaltningsrätten i anser att förslaget innebär en risk för intrång i den personliga integriteten och efterlyser en analys av proportionaliteten i att låta förslaget gå utöver de krav som följer av direktivet när det gäller ändamål och åtkomst. Datainspektionen anser att det bör övervägas om den brottslighet som de brottsbekämpande myndigheterna ska kunna utreda med hjälp av det nationella systemet ska specificeras eller kvalificeras. föreslår att uppgifterna ska vara tillgängliga för myndigheten i dess brottsbekämpande verksamhet. Skälen för regeringens förslag Enligt fjärde penningtvättsdirektivet ska uppgifterna i konto- och värdefackssystemet vara tillgängliga för sökning för nationella finansunderrättelseenheter och behöriga myndigheter (artikel 32a.1 och 32a.2). Enligt skälen för ändringarna i direktivet bör tillgång till dessa mekanismer beviljas på grundval av principen om behovsenlig behörighet (skäl 21). Ett stort antal myndigheter deltar på olika sätt i arbetet med att motverka de samhällsskadliga verkningarna av brottslig verksamhet, inte minst penningtvätt och finansiering av terrorism. I detta arbete ingår – utöver brottsbekämpande verksamhet – effektiv beskattning och indrivning av skulder. Det förutsätter att myndigheterna har moderna och ändamålsenliga verktyg till sitt förfogande. Brottsbekämpande myndigheter, och har rätt att begära att institut lämnar uppgifter om sina kunder vid utredningar av olika slag, t.ex. innehavare av konton och värdefack hos institut (frågerätten). Direktivet ska underlätta för myndigheter att på ett effektivt sätt identifiera innehavare av konton och värdefack i syfte att därefter kunna vidta konkreta utredningsåtgärder av olika slag (artikel 32a). Direktivets minimikrav innebär att uppgifterna i konto- och värdefackssystemet ska vara tillgängliga för framför allt nationella finansunderrättelseenheter. Som anges i skälen för ändringarna i direktivet respekterar direktivets krav de grundläggande rättigheter och principer som följer av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, särskilt rätten till respekt för privat- och familjeliv i artikel 7, rätten till skydd av personuppgifter i artikel 8 och näringsfriheten i artikel 16 (se avsnitt 8). På EU-nivå pågår arbete med att utöka tillgången till de nationella systemen i fråga. I detta syfte antogs ett direktiv som ska ge de brottsbekämpande myndigheterna tillgång till de nationella systemen även för andra syften än att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. Liknande initiativ har tidigare tagits på området för beskattning. medlemsstater som redan har infört sådana konto- och värdefackssystem som direktivet kräver är det vanligt förekommande att systemen är tillgängliga för en större krets myndigheter än vad som följer av direktivets minimikrav, såsom brottsbekämpande myndigheter, skattemyndigheter och kronofogdemyndigheter (se avsnitt 4.2.2). För att bättre uppnå syftet med direktivet och för att effektivisera svenska myndigheters tillgång till uppgifter om kunder hos institut vid utredningar av olika slag, anser regeringen – till skillnad från Företagarna, , och – att fler myndigheter bör få tillgång till konto- och värdefackssystemet än vad som följer av direktivets minimikrav. En myndighets tillgång till systemet bör inte gå längre än den frågerätt som myndigheten redan har , dvs. systemet bör inte ge myndigheten tillgång till vare sig fler eller andra uppgifter än vad som motsvarar frågerätten. Detta innebär bl.a. att uppgifter om tillgodohavanden och transaktioner på konton inte omfattas av systemet. Till skillnad från blir uppgifterna emellertid tillgängliga för myndigheterna i nära nog realtid (se avsnitt 5.5). Det intrång i den personliga integriteten som systemet medför uppvägs av de positiva effekter som systemet innebär för möjligheterna att bl.a. kunna utreda brott, avslöja skatteundandraganden och driva in skulder på ett effektivt sätt. Förslaget bedöms därför inte utgöra ett oproportionerligt ingrepp i den enskildes personliga integritet. Det slag av överväganden som en utvidgning av tillgången till systemet aktualiserar görs bäst i samband med att systemet införs i stället för att man i efterhand anpassar systemet till nya förhållanden. Till skillnad från Företagarna, , , och , anser regeringen därför att frågan inte bör behandlas i ett särskilt lagstiftningsärende. En sådan ordning kommer inte i konflikt med beredningskravet i regeringsformen (7 kap. 2 §). (Finanspolisen) och Säkerhetspolisen Enligt direktivet ska nationella finansunderrättelseenheter få tillgång till konto- och värdefackssystemet. I är det Finanspolissektionen vid (Finanspolisen) som är nationell finansunderrättelseenhet (4 kap. 5 § penningtvättslagen och 35 a § förordningen [2014:1102] med instruktion för ). I den egenskapen har Finanspolisen frågerätt i förhållande till institut vid utredningar om penningtvätt och finansiering av terrorism, inbegripet uppgifter om innehavare av konto och värdefack (4 kap. 6 § penningtvättslagen). Motsvarande gäller för Säkerhetspolisen. Finanspolisen och Säkerhetspolisen bör därför få tillgång till konto- och värdefackssystemet för de ändamål som motsvarar myndigheternas frågerätt vid utredningar om penningtvätt och finansiering av terrorism. Uppgifter från institut om kunder hos instituten är ofta av stor betydelse för utredningar om brottslighet i allmänhet och om ekonomisk brottslighet i synnerhet. Brottsbekämpande myndigheter har därför frågerätt i förhållande till institut, inbegripet uppgifter om innehavare av konto 2019/20:83 och värdefack, om det under förundersökning i brottmål begärs av undersökningsledare eller om det i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål begärs av undersökningsledare eller om det i ett ärende om rättslig hjälp i brottmål på framställning av en annan stat eller en mellanfolklig domstol begärs av åklagare (1 kap. 11 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 1 kap. 12 § lagen om värdepappersmarknaden). Det finns ett flertal brottsbekämpande myndigheter, dvs. myndigheter som bedriver förundersökningar (, , , , och ). I den mån myndigheterna inte redan känner till hos vilket institut en viss person är kund är myndigheterna hänvisade till att göra paraplyförfrågningar till ett stort antal institut. Enligt uppgift från de brottsbekämpande myndigheterna görs ca 50 000 framställningar av det slaget. Den administrativa börda som detta innebär för såväl myndigheterna som instituten innebär att paraplyförfrågningarna sällan kan omfatta samtliga institut i vilket en viss person kan tänkas vara kund, utan får begränsas till ett mindre antal institut i vilka sannolikheten för att personen är kund bedöms vara som störst. Förutom att förfarandet är såväl resurskrävande som administrativt betungande finns det därför också en risk för att en förfrågning inte ställs till just det institut i vilket personen är kund och att myndigheten därför aldrig får del av relevant information om personens ekonomiska förehavanden. För dessa myndigheter skulle tillgång till konto- och värdefackssystemet innebära stora effektivitetsvinster i det brottsbekämpande arbetet.