prop · H80353 · 2020-11-25 00:00:00 — Vi har till exempel sett att vad olika lokala verksamheter kommunicerar till kommunen centralt inte alltid speglas i kommunens återrapportering till den uppföljande myndigheten. Därmed kommuniceras det inte heller vidare till regeringen, vilket gör att man riskerar att missa det som är specifikt för just de socioekonomiskt utsatta områdena. Om den nationella uppföljningen ska spegla vad som händer där behöver uppföljningen också ta hänsyn till hur medlen fördelas inom kommunen, och hur medlen tas emot i specifika områden. 4R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att det finns utrymme för regeringen att förbättra analysen av vilka förutsättningar utsatta områden har att ta emot bidragen och omvandla dem till verksamhet som gagnar områdena. Detta kan göras genom en djupare analys av effekter av olika typer av statsbidrag och genom att bygga upp ett mer systematiskt lärande inom , exempelvis genom att utveckla arbetet med analyser inför inrättande av statsbidrag och utveckla uppföljningen av statsbidragen. Utifrån vår fallstudie kan vi konstatera att bidrag som ges på lång sikt är att föredra, eftersom de möjliggör för kommunen och stadsdelen att planera och verkställa nya satsningar på ett bra sätt. Det har också visat sig vara framgångsrikt att utforma bidrag som kan stödja eller integreras i befintligt utvecklingsarbete. Statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt utsatta områden och statsbidrag för att motverka segregation har till exempel gått till verksamheter som redan planerats inom ramen för kommunens jämlikhetsarbete, och lett till aktiviteter som inte hade kommit till stånd utan statsbidrag. En förklaring till att medlen varit framgångsrika kan vara att bidragen varit utformade för att få långsiktiga resultat och att kommunerna själva har fått avgöra på vilket sätt man velat arbeta för att uppfylla syftena med bidragen. Att försöka stärka kompetensförsörjningen inom socialtjänst och polis har däremot visat sig vara svårt. En förklaring är att det är svårt att rekrytera personal till områdena, att det är stor personalomsättning och att den statliga insatsen därmed inte märks av, trots att intentionen att stärka bemanningen egentligen motsvarade ett stort behov i stadsdelen. riktar följande rekommendationer till regeringen och •Öka andelen fleråriga riktade statsbidrag i syfte att förbättra kommunernas möjligheter att planera och verkställa nya satsningar. •Gör analyser inför införandet av nya statsbidrag för att veta hur de kan tänkas påverka det lokala arbetet i socioekonomiskt utsatta områden. •Förbättra uppföljningarna av statsbidrag som är riktade till kommuner med socioekonomiskt utsatta områden. För att uppföljningarna ska ge regeringen information om vad som fungerar behöver uppföljningarna beakta hur de tas emot i de utsatta områdena. En sådan analys är nödvändig för att få en bättre träffsäkerhet när framtida bidrag utformas. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Det finns en koncentration av socioekonomiska problem till olika geografiska områden. Statliga insatser riktade mot sådana områden har också funnits länge och har ramats in på olika sätt över tid.1 Exempelvis tillsattes en bostadssocial delegation 1975 som skulle försöka få till stånd en förändring genom olika försöksprojekt. Det handlade bland annat om projekt som skulle förbättra områdets rykte, stimulera föreningsaktivitet, få samverkan mellan olika förvaltningar och myndigheter eller att skapa en bättre social miljö.2 Att intresse riktades mot området sågs som en positiv effekt av försöksverksamheterna. fanns det redan då en försökströtthet. En projektsekreterare från uttryckte det på följande sätt: ”Närleken är inte den den första försöksverksamheten i området och troligen heller inte den sista. Därför har vi, som arbetar inom projektet, upplevt det som viktigt att en diskussion omkring detta med försöksverksamhet kommer igång. Denna önskan har inte fötts ur något principiellt teoretiskt resonemang, utan utifrån personliga upplevelser hos de personer som gång på gång involveras i olika typer av försöksverksamheter. Lite pessimistiskt uttryckt upplever de en försöksverksamhet som något som planeras (ofta under tidsnöd), genomförs och avvecklas (hur bra det än går). Det bestående resultatet blir i bästa fall en ’snygg rapport’. Den frustration som detta föder har inte enbart betydelse för själva försöket utan kan även utvecklas till ett hinder i det ordinarie arbetet. Där arbetar man ju med att finna mer långsiktiga lösningar på problemen. bör man vara medveten om, att igångsatta försöksprojekt även föder förväntningar hos de ’vanliga’ människor projekten berör. Förväntningar som ofta inte kan infrias.” (Projektsekreterare i , , citerad i SOU 1979:37, Aktivt boende, s. 103) Citatet illustrerar en problematik som återkommit vad gäller statliga insatser som på olika sätt riktats mot socioekonomiskt utsatta områden, och är ett relevant avstamp när det gäller denna granskning. Kommunerna har skilda demografiska och geografiska förutsättningar. Till den övergripande styrningen av kommunsektorn hör därför det kommunala utjämningssystemet, som syftar till att ge kommuner och regioner likvärdiga 1Exempel på statliga satsningar är Miljöförbättringsbidraget 1975–1980, Boendeservicebidraget 1985–1990, Förnyelsebidraget 1986–1992, 1991–1993, Blommanpengarna 1995–1999, Storstadssatsningen och lokala utvecklingsavtal –2006 och Urbant utvecklingsarbete –2015. finns Reformprogram mot segregation 2017–2025, samt Långsiktig strategi mot segregation 2018–2028, som bygger vidare på Reformprogrammet. 2SOU 1979:37, s. 98. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N ekonomiska förutsättningar trots strukturella skillnader.3 Utöver det kommunala utjämningssystemet finns de generella statsbidragen som syftar till att skapa mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan kommuner respektive regioner. Därutöver finns kostnadsersättningar, som ersätter kommuner och regioner för specifika insatser, och riktade statsbidrag, som används för ett visst ändamål eller för att stimulera till lutveckling i en bestämd verksamhet. har konstaterat att systemet för kommunalekonomisk utjämning inte tar tillräcklig hänsyn till kostnadsskillnader mellan kommunerna som följer av yta, antal invånare, befolkningsförändringar och storstädernas samt de storstadsnära kommunernas socioekonomi.4 Den principiella utgångspunkten för statens bidragsgivning är att statsbidrag ska ges som generella bidrag.5 Detta för att kommuner (och regioner) ska ha rimlig kontroll över hur verksamheten utformas och hur prioriteringar görs mellan olika verksamhetsområden. Ändå finns det ett stort antal riktade statsbidrag. Statskontoret har pekat på att förutsättningarna för kommunernas prioriteringar och avvägningar förändras när staten ger riktade statsbidrag till en särskild sektor eller verksamhet. Detta, menar de, leder till att kommunens samlade verksamhet inte speglar den avvägning mellan sektorer och verksamheter som kommunens förtroendevalda annars skulle ha gjort. Det kan få konsekvensen att varken staten eller kommunen känner ansvar för den verksamhet som faktiskt bedrivs och att kommuninvånarna inte heller vet om det är i riksdags- eller i kommunvalet de ska visa sitt gillande eller ogillande med kommunens verksamhet.6 Regeringen ska alltså vara återhållsam med riktade statsbidrag men har ändå uttryckt att det finns utrymme för riktade statsbidrag för exempelvis investeringar, förnyelse och utvecklingsarbete, samt tidsbegränsade stimulansbidrag.7 har tidigare granskat systemet med riktade statsbidrag till skolan och vården och konstaterat att statsbidragen riskerar att få oönskade effekter.8 Projekttrötthet, brist på långsiktighet och att de utgör hinder för kommunernas eget utvecklingsarbete är exempel på problem som iakttagits. Riktade statsbidrag utgörs sällan av stora belopp, men har ändå en stark styreffekt. Enligt bland andra Statskontoret är det de riktade bidragen som är mest komplicerade att utforma.9 3Anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning används för generella bidrag till kommunsektorn och fördelas till kommuner och landsting utifrån lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Anslaget är även ett instrument för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. 4Riksrevisionen, Det kommunala utjämningssystemet – behov av mer utjämning och bättre förvaltning, 2019. 1991/92:150 och prop. 2003/04:105. 6Statskontoret, Verksamhetsanknutna statsbidrag till kommuner och landsting. En studie av hur bidragen följs upp och utvärderas, 2007, s. 9. 7Statskontoret, Tänk efter före. Om viss styrning av kommuner och landsting, 2011, s. 72 f. 8Riksrevisionen, Staten och SKL – en slutrapport om statens styrning på vårdområdet, 2017; , Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov, 2017. 9Statskontoret, Tänk efter före. Om viss styrning av kommuner och landsting, 2011, s. 68. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen har aviserat att man avser utveckla en mer strategisk styrning med riktade statsbidrag och att man är medveten om den kritik som lyfts fram avseende mängden bidrag, planeringsförutsättningarna och att utformningen kan leda till prioriteringar som bedöms vara mindre ändamålsenliga.10 Tre huvudtyper av statsbidrag till kommuner Generella statsbidrag utgör av kommunernas intäkter, och är inte förenade med krav på hur de ska användas. Det kommunalekonomiska utjämningssystemet, utjämningsbidrag för stöd och service till vissa funktionshindrade, stöd med anledning av flyktingsituationen eller arbete mot långtidsarbetslöshet är exempel på generella statsbidrag. Kostnadsersättningar är ersättningar för specifika kostnader som kommuner har till följd av statligt beslutade skyldigheter och som inte har till syfte att stimulera utveckling av viss verksamhet (exempelvis bidrag till , ersättning för klinisk utbildning och forskning, ersättning för flyktingmottagande, etableringsinsatser för nyanlända, med mera). Riktade statsbidrag (eller specialdestinerade eller verksamhetsanknutna bidrag)11 utgör av kommunernas intäkter.12 Kan sökas eller rekvireras av kommuner, regioner eller ideella organisationer för en viss insats, ett visst ändamål eller för att stimulera utveckling i en bestämd verksamhet.13 De är många till antalet men oftast små var och en enskilt. 1.1.1Regeringens arbete för att stödja socioekonomiskt utsatta områden I denna granskning fördjupar vi oss i statsbidrag som direkt eller indirekt är riktade mot att stimulera till aktiviteter som ska motverka problem i utsatta områden –2019. Många av dessa insatser ramas in av regeringens sektorsövergripande reformprogram och långsiktiga strategi för att minska och motverka segregation.14 Reformprogrammet togs fram 2016 för att förbättra situationen i utsatta områden och motverka strukturella orsaker till segregation. Bakgrunden var bland annat ökad segregation mellan olika områden i en och samma kommun när det gäller brottslighet och upplevd trygghet, arbetslöshet, skolresultat, trångboddhet, samhällsservice och delaktighet.15 Den långsiktiga strategin byggde vidare på reformprogrammet och avser åren 2018–2028.16 2019/20:1, utg.omr.25. 11Jämför begreppsdiskussion i Statskontoret, Tänk efter före. Om viss styrning av kommuner och landsting 2011, s. 68. 2019/20:1 utg.omr.25, s. 10. 13Statskontoret, Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2018, 2018, s. 22 f. 14Ku2018/01462/D. 15Regeringskansliet, Långsiktigt reformprogram för minskad segregation –2025, 2016. 16Ku2018/01462/D. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N När regeringen beslutade strategin var tanken bland annat att tydliggöra statens roll i arbetet för att minska och motverka segregation och bidra till goda förutsättningar för kommuner, regioner och andra relevanta aktörer att arbeta mot segregation.17 I strategin framhåller regeringen att man utgått från lärdomar från tidigare satsningar. Erfarenheterna pekar bland annat på att det tidigare arbetet varit allt för kortsiktigt och ofta bedrivits i projektform. Regeringen betonade att långsiktigheten är grundläggande för att främja god planering och uthållighet i arbetet med att minska och motverka segregation. Strategin kan ses som ett paraply som hjälper till att prioritera och rama in regeringens insatser. Däremot ger strategin ingen konkret vägledning i hur statsbidragen bör utformas.18 En central del i regeringens arbete för att skapa ett mer långsiktigt arbete mot segregation var att skapa en ny myndighet, Delegationen mot segregation (Delmos). Myndigheten skulle bidra till att förbättra situationen i utsatta områden, motverka strukturella orsaker till segregation och bedriva ett sektorsövergripande arbete för att öka de långsiktiga effekterna av insatser för att minska och motverka social och ekonomisk segregation – på nationell, regional och lokal nivå.19 Myndigheten har inte tagit över andra myndigheters befintliga uppdrag utan varje berörd myndighet ansvarar för insatser mot segregation på sina respektive områden. Delmos fick bland annat ansvar för att följa och sprida forskning om segregation och att bistå regeringen med utredningar, analyser och sektorsövergripande uppföljningar av utvecklingen i frågor som rör segregation.20 Regeringens arbete som indirekt eller direkt är riktat mot socioekonomiskt utsatta områden görs inom flera politikområden. Innebörden av segregation eller vad som definierar ett socioekonomiskt utsatt område skiljer sig åt mellan olika sakområden. Insatser på segregationsområdet har ingen tydlig hemvist utan har legat under olika sakdepartement . När storstadspolitiken introducerades inrättades ett särskilt kansli på . Fokus låg då på insatser kopplade till demokrati och medborgarskap. Det inrättades även en myndighet, , som fungerade som central förvaltningsmyndighet för integrationsfrågor. Myndigheten tog fram kunskapsunderlag och följde utvecklingen på området.21 När den utvecklingspolitiken introducerades lyftes tillväxt- och arbetsmarknadsfrågor som de huvudsakliga lösningarna på effekterna av segregationen och ansvaret för dessa frågor hamnade hos . de frågor myndigheten hade hanterat lades ut på flera olika myndigheter, som 17Ku2018/01462/D, s. 9. Se även s. 18Intervjuer med företrädare för , , , och , . 19Ku2018/01462/D, s. 82. 204 och 5 §§ förordningen (2017:1085) med instruktion för Delegationen mot segregation. 1997/98:16, bet. 1997/98:SfU6, rskr. 1997/98:68 samt förordningen (1998:201) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor samt . Integrations- och jämställdhetsdepartementet fick ansvaret för frågorna från men avvecklades . Med reformprogrammet mot segregation 2016 lades frågorna ursprungligen vid , som Delmos inrättades för att bistå regeringen med kunskap och samordning. Den parlamentariska situationen med januariöverenskommelsen har ytterligare medverkat till att arbetet mot segregation saknat stabila förutsättningar. Ansvaret för arbetet flyttade från till . De fem prioriterade områdena i regeringens långsiktiga strategi är boende, utbildning, arbetsmarknad, demokrati och civilsamhälle samt brottslighet.22 Enligt en PM över regeringens samlade insatser för att minska och motverka segregation som tog fram finns ett sextiotal insatser –2018 som är kopplade till de prioriterade områdena i reformprogrammet.23 Många av insatserna utgörs av olika typer av riktade statsbidrag. Listan med insatser har därefter inte uppdaterats.24 1.1.2 Kommunernas ordinarie arbete Det är i samspelet med de ordinarie aktiviteterna i området som regeringens riktade statsbidrag förväntas leda till förbättringar. Alla offentliga verksamheter har ett gemensamt och grundlagsstadgat ansvar och syfte. I 1 kap. 2 § regeringsformen slås det fast att den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Där framgår vidare att det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Detta är det grundläggande mål som alla offentliga system och organisationer ska arbeta för och vägas mot, oavsett inom vilken sektor eller nivå av det allmänna man verkar.25 Kommunerna har ansvar för en stor del av genomförandet av det offentliga uppdraget enligt ovan, i och med det kommunala ansvaret för bostäder, folkhälsa, utbildning och social omsorg. I flera sektorslagar och mål som är kopplade till detta kommunala ansvar framgår också att den offentliga verksamheten ska främja jämlikhet eller likvärdighet. I (2010:900) finns bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande som syftar till att främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden. Det övergripande nationella målet för folkhälsopolitiken är att skapa samhälleliga 22Ku2018/01462/D, s. 3. 23Regeringskansliet, Regeringens samlade insatser för att minska och motverka segregation, . 24Möte med representanter för , . 2017/18:249. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N förutsättningar för en god och jämlik hälsa i hela befolkningen.26 Vidare är skollagen (2010:800) tydlig med att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag (1 kap. 4 §), att alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ska ha lika tillgång till utbildning (1 kap. 8 §) och att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 §).27 Enligt socialtjänstlagens (2001:453) portalparagraf ska främja ekonomisk och social trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor samt människors aktiva deltagande i samhällslivet (1 kap. 1 §). Vad som händer med olika typer av statsbidrag på vägen från regeringen, via de kommunala förvaltningarna, till de konkreta verksamheterna finns det dock lite kunskap om. Det finns därför ett behov av att granska hur statsbidragen som riktas mot socioekonomiskt utsatta områden faller ut i praktiken. Att antalet riktade statsbidrag är fortsatt många förstärker det behovet ytterligare.28 1.2Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Granskningens övergripande revisionsfråga är huruvida de riktade statsbidragen och andra riktade insatser ger goda förutsättningar för att motverka sociala problem i socioekonomiskt utsatta områden. Följande delfrågor ställs: 1.Har regeringen, i utformningen av statsbidragen, tagit hänsyn till mottagarkapaciteten i socioekonomiskt utsatta områden? 2.Har uppföljningen gett regeringen tillräckligt underlag för att kunna utveckla sina satsningar mot områdena? 3.Har statsbidragen nått ut till området och uppfattar lokala aktörer dem som ett stöd? De lokala aktörer granskningen omfattar är skola, socialtjänst och polis. När det gäller skola och socialtjänst granskar vi den styrning som sker genom riktade statsbidrag, och när det gäller polisen det uppdrag till polisen som handlar om att öka antalet områdespoliser i vissa utpekade områden. Granskningen fokuserar på regeringens och arbete med cirka 30 riktade statsbidrag som –2019 fanns för utsatta områden. Granskningen är alltså inte en utvärdering av de bidragsutbetalande myndigheternas arbete, även om dessa är en del av styrningssammanhanget. Det är heller inte en granskning av reformprogrammet mot segregation. 2017/18:249, bet. 2017/18:SoU26, rskr. 2017/18:406. 27SOU 2017:35, s. 85. Kommissionen betonar att ett likvärdigt skolsystem inte innebär att utbildningen behöver utformas på samma sätt överallt, eller att undervisningen ska vara likadan för alla elever. Likvärdighet innebär inte likformighet eller att alla elever ska få lika mycket resurser. Se även prop. 2009/10:165, s. 229. För skolans centrala betydelse som garant för utbildning, demokrati och fostran se även SOU 2020:28, s. 112–113. 28Enligt Statskontoret fanns det 180 riktade statsbidrag till kommuner och landsting 2018, se Statskontoret, Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2018, 2018, s. 13. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Med socioekonomiskt utsatta områden avser vi geografiska områden som är och har varit föremål för särskilda statliga insatser på grund av områdenas enligt officiell statistik höga koncentration av sociala och ekonomiska utmaningar. Vi har valt att i huvudsak använda benämningen socioekonomisk utsatta områden eftersom det är den benämning regeringen använder . Oavsett vilket benämning som används är vi medvetna om att ett fokus på ”utsatta områden” innebär en risk för att områdena pekas ut som isolerade eller stillastående29 och alla som bor i dessa områden utmålas som socioekonomiskt utsatta.30 Att fokusera på utsatta områden har också kritiserats för att osynliggöra strukturella orsaker till områdenas socioekonomiska problem.31 hade dessa områden haft ännu sämre förutsättningar om ingenting hade gjorts, menar andra.32 Att vi ändå valt att göra en fallstudie i ett ”utsatt område” beror på att regeringen försökt åstadkomma förändring i vissa utpekade områden och att vi velat se vad som händer med insatserna på en och samma plats. 1.3.1 Konsekvenser av statsbidrag bör beaktas De sakområden som är involverade i arbetet för att motverka problem i socioekonomiskt utsatta områden hänger nära samman och påverkar varandra. Det har varit känt länge att det krävs en helhetssyn för att nå framgång i arbetet och att arbete är sektorsövergripande.33 Det innebär att styrningen riktad till en verksamhet behöver vara samordnad med styrningen av andra berörda verksamheter. har en viktig roll i att ta fram underlag till regeringen där verksamheter och myndigheter analyseras i ett strategiskt perspektiv.34 En av de viktigaste faktorerna att analysera vid utformningen av riktade statsbidrag är hur den övriga styrningen är utformad, till exempel vilka övriga statsbidrag som finns.35 Eftersom ansvaret för regeringens satsningar på kommuner med socioekonomiskt utsatta områden är delat mellan många olika departement är det enligt viktigt att analyserar hur satsningarna var 29För en närmare beskrivning av problem med att skilja ut utsatta områden se exempelvis Vedung, Storstadssatsningen i –2005. Expertbilaga till Rapport 2005, 2005, s. 35. 30Delegationen mot segregation, Ett nationellt system för uppföljning av segregation, 2018. 31Se exempelvis , Områdesbaserad politik – möjligheter till strukturell förändring: lokalt utvecklingsarbete i marginaliserade bostadsområden i , 2016. 32SOU 2005:29; , Insatser i ”utsatta områden”. En analys av områdesutveckling och lärdomar , 2019. 33Se exempelvis utvärderingen av de lokala utvecklingsavtalen: SOU 2005:29. & , Insatser i ”utsatta områden”. En analys av områdesutveckling och lärdomar , 2019. 2009/10:175, s. 36, 72, 96-101, 103, 112f, bilaga 9; bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:35. 35Se exempelvis Statskontoret, Tänk efter före. Om viss styrning av kommuner och landsting, 2011, s. 95. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N och en för sig – och sammantaget – ska kunna tas emot av de kommuner och stadsdelar som har sådana områden.