prop · H703128 · 2020-03-26 00:00:00 — har granskat statens tillsyn och konsumentskyddet på det finansiella området. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; och , , och Datainspektionen R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Konsumentproblem på det finansiella området Finansiella beslut kan vara svåröverskådliga och leda till stora konsekvenser Konsumenternas problem på det finansiella området mål och regeringens styrning och uppföljning Regeringens redovisning av måluppfyllelsen Synpunkter på de konsumentskyddande regelverken Branschens syn på regelverket och agerade svar på några av branschens synpunkter Problemuppfångning, prioritering och resurser Tillsynsarbetet inom det finansiella området Effektiv tillsyn kräver samverkan R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T Regeringens styrning i instruktioner och regleringsbrev avseende konsumentskydd på det finansiella området tillsynsarbete på tre av de största Regelverken på finansiella området tematiska tillsynsinsatser på det Lagar med konsumentskyddande regler där Lagar inom det finansiella området där R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Staten har ansvar för att de finansiella företagen följer de regelverk som ska skydda och stärka konsumenterna på det finansiella området. För att konsumentskyddet ska bli högt krävs att regeringen ger myndigheterna rätt förutsättningar att bedriva tillsyn, att myndigheternas interna mål och processer stödjer en ändamålsenlig tillsyn och att deras samarbete fungerar väl. och ansvarar för tillsynen på området, medan har ansvar för att administrera ett fondtorg för premiepension. Datainspektionen har ansvar för tillsyn över kreditupplysningslagen samt delar av inkassolagen, men ingår inte Det finns konsumentskyddsaspekter inom flera olika regelområden. I denna rapport granskas statens tillsyn kopplad till regelverk som handlar om att konsumenterna ska ges förutsättningar att fatta välgrundade beslut baserade på relevant och begriplig information samt att finansiella företag ska visa omsorg om konsumenten och utgå från deras behov och förutsättningar. Tillsyn kopplad till finansiell stabilitet, marknadsmissbruk, penningtvätt och terrorfinansiering granskas inte i denna rapport. övergripande slutsats är att förutsättningarna stärkts för att statens tillsyn ska bidra till ett högt konsumentskydd på det finansiella området. Sedan granskade statens tillsyn på det finansiella området 2006 har regeringens styrning blivit tydligare och myndigheterna har formulerat interna mål och stärkt sina interna processer. Rapportering om konsumentproblem har förbättrats och regeringen har gett ökad möjlighet att bedöma resultaten av statens åtgärder på området. Trots förbättringarna konstaterar att genomgången av statistik tyder på att konsumenternas upplevda problem har ökat . ser ett antal åtgärder som skulle kunna bidra till förbättrade förutsättningar avseende statens tillsyn kring konsumentskydd på det finansiella området. Bedömningen grundas på nedanstående iakttagelser. R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T Kraftig regelexpansion och ökade resurser till Den globala finanskrisen –2009 följdes av en kraftigt ökad reglering på det finansiella området. Regleringen, som skett i globala forum, har främst drivits på EU-nivå. Regelexpansionen har medfört ökad arbetsbörda inom både lagstiftnings- och tillsynsverksamheten. För att möta ökade krav och nya uppgifter har anslag nästan dubblerats . tillsynsverksamhet och anslag har inte påverkats i samma omfattning. Regeringen har i begränsad omfattning styrt budgetmedel för att påverka omfattningen av den konsumentskyddande tillsynen på det finansiella området. Prioriteringsbeslut har i hög utsträckning delegerats till myndigheterna. Regeringens styrning kan bidra till ytterligare tydlighet Regeringens styrning har förbättrats , då senast granskade området. Styrningen av har gjorts tydligare och myndigheten ska numera lämna en särskild konsumentskyddsrapport till regeringen. Regeringen har även tydliggjort krav om samråd i frågor på de områden där och har ett gemensamt tillsynsansvar. Vi konstaterar dock att Datainspektionen inte omfattas av motsvarande krav, trots att tillsynen enligt inkassolagen är uppdelad mellan och Datainspektionen. Regeringen lämnar sedan budgetpropositionen en samlad redovisning till avseende målet för det finansiella systemet, där ett högt konsumentskydd ingår.1 Granskningen visar att redovisningen har utvecklats, men att den skulle kunna göras med högre precision om den utgick från de tre övergripande villkor som anser ska vara uppfyllda för att ett högt konsumentskydd ska vara uppnått. Förutsättningarna för en bedömning av konsumentskyddet skulle även kunna stärkas om analyserade åtgärdernas effekt. En mer detaljerad måluppföljning och en tydligare belysning av åtgärdernas effekt skulle förbättra förutsättningarna att följa kopplingen mellan mål, gjorda insatser och resultat, vilket Ökad transparens kan stärka helhetssynen i konsumentskyddande tillsyn Även styrning har förbättrats genom att de brutit ner regeringens mål i tre villkor för ett högt konsumentskydd. Myndigheten har också utarbetat en tillsynsstrategi som säger att tillsynen ska vara riskbaserad, heltäckande och kommunikativ. Det skapar förutsättningar för en effektiv tillsyn 1En särskild skrivelse lämnades även , skr. 2013/14:210. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N som det markerar att reglerna ska respekteras av alla. Det finns ett samband mellan målen för konsumentskyddet, de risker myndigheten identifierar och de åtgärder som vidtas. Inom områden där inte upplever att regelverken ger tillräckligt stöd har myndigheten framfört behov av regeländringar. ser emellertid utrymme för förbättringar. De tre villkor som har utarbetat när det gäller ett högt konsumentskydd följs inte upp. Myndigheten har ställt upp få interna prestationsmål och det saknas mål för antal genomförda kartläggningar, temaundersökningar och riktade undersökningar. Redovisningen av den heltäckande tillsynen är inte konsekvent och varierar . Det är därför oklart om det bakomliggande syftet med den heltäckande tillsynen, nämligen att alla företag blir föremål för tillsyn och därmed respekterar och följer befintliga regler, uppnås. Beträffande den riskbaserade tillsynen bedömer att det finns ett samband mellan målen för konsumentskyddet, de risker som framkommer i riskanalysen och de åtgärder som vidtar. går det inte att få fram en sammanställning över de åtgärder som vidtagit eller utfallet av tillsynen. Det förekommer i enstaka fall att konsumentutvärderingar genomförs, men de skulle kunna användas i högre utsträckning för att utvärdera både tillsynsåtgärder och regelförändringar. Det finns vidare iakttagelser om fortsatta konsumentproblem trots åtgärder från både och regeringen inom de riskområden som valt att titta närmare på. I frånvaro av en konsekvent och tydlig redovisning av antalet tillsynsinsatser och en utvärdering av dess konsekvenser är det inte möjligt att bedöma tillsynens effektivitet och produktivitet. För att möjliggöra en sådan bedömning är det, vid sidan av en utvecklad utvärdering av tillsynens effekt, betydelsefullt att det skapas förutsättningar att följa upp konsumentskyddstillsynens resursförbrukning. målstruktur och processer bedöms ge goda förutsättningar men effektmålen bör följas upp Granskningen visar att utvecklat interna mål och styrning med utgångspunkt från det konsumentpolitiska målet. I den verksamhetslogik som myndigheten tillämpar har målet brutits ner i effektmål som anger vilka effekter i samhället som myndigheten vill uppnå. Vi konstaterar att det ännu inte gjorts någon utvärdering på effektmålsnivå sedan den nya verksamhetslogiken infördes . Till varje effektmål finns operativa resultatmål som verksamheten styrs och planeras utifrån. målstruktur med tillhörande processer för planering, prioritering och uppföljning ger myndigheten goda förutsättningar att R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T bedriva ett effektivt konsumentskyddsarbete på det finansiella området. Myndighetens återkommande konsumentrapport ger, tillsammans med den interna planerings- och prioriteringsmodellen, förutsättningar för att insatserna kan riktas mot de områden där konsumenterna upplever störst problem. resultatmål följs inte upp för enskilda sakområden. Granskningen av manuellt framtagna uppgifter pekar dock på att resultaten på det finansiella området är tillfredsställande. Intervjuer med branschorganisationer och andra aktörer stödjer denna bedömning. Konsumentskyddet inom premiepensionssystemet har förbättrats har det funnits brister i konsumentskyddet inom premiepensionssystemet. Enligt har det förekommit olagliga eller mycket olämpliga aktiviteter. har dock flera åtgärder vidtagits. Telefonförsäljning och marknadsföring av fonder och tjänster kopplade till premiepensionsområdet har förbjudits. Vidare ställs betydligt högre krav på de fonder som deltar på fondtorget. Samarbetsavtalen som var en halv A4-sida är 53 sidor. Nytt är även att har en löpande uppföljning av att bolagen efterlever kraven. Vi bedömer att de åtgärder som vidtagits väsentligt stärkt konsumentskyddet inom premiepensionssystemet. Sekretessregler utgör hinder för effektiv samverkan konstaterar att offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) sätter vissa hinder för ett effektivt informationsutbyte mellan de tre granskade myndigheterna. Bedömningen delas av såväl myndigheterna själva som av Statskontoret som undersökt frågan. Översynen av gällande sekretessbestämmelser bereds i . Vi konstaterar att det saknas ett samarbetsavtal mellan och . Det skulle kunna tydliggöra respektive myndighets ansvar och formerna för samverkan. Motsvarande samarbetsavtal skulle även kunna tydliggöra ansvarsfördelningen mellan och Datainspektionen. 8R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Mot bakgrund av granskningens iakttagelser rekommenderar regeringen att: •tydliggöra krav på samråd på de områden där myndigheterna har gemensamt tillsynsansvar i instruktionen till och Datainspektionen •att överväga framtagande av förslag till förändrade sekretessbestämmelser så att dessa inte utgör ett hinder för informationsutbyte mellan myndigheterna. Om regeringen önskar se en prioritering av tillsynen på konsumentskyddsområdet bör regeringen därtill: •ställa krav på att återredovisar effekten av tillsynen •ge i uppdrag att ta fram indikatorer avseende de tre övergripande villkor som myndigheten anser ska vara uppfyllda för att ett högt konsumentskydd ska uppstå •överväga att inkludera ovannämnda i redovisningen till . •vidareutveckla styrningen och uppföljningen av den heltäckande tillsynen för att säkerställa jämförbarhet och att det bakomliggande syftet med den heltäckande tillsynen uppnås •vidareutveckla styrningen och uppföljningen av den riskbaserade tillsynen genom −att utarbeta prestationsmål för de olika tillsynsaktiviteterna −analysera utfallet och effekten av tillsynen. rekommenderar att utvärdera uppfyllelsen av myndighetens effektmål. rekommenderar och att sluta en överenskommelse om samarbete i syfte att tydliggöra respektive myndighets ansvar och former för samverkan. R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskningen Finansiella produkter och tjänster används i princip av alla i samhället. Utan effektiva lösningar för sparande, lån, betalningar och försäkringar skulle det moderna samhället inte kunna fungera och utvecklas. Utbudet av finansiella produkter och tjänster är stort och förändras . Konsumentens val av produkter och tjänster kan få stor privatekonomisk betydelse som beslutsfattandet uppfattas vara svårt.2 Konsumenten har ett påtagligt informations- och kunskapsunderläge i förhållande till de finansiella aktörerna. har beslutat att det ska finnas ett högt skydd för konsumenter på det finansiella området.3 Ansvaret för att målet uppnås delas främst mellan regeringen, och . ansvarar för att administrera ett fondtorg för premiepension. Datainspektionen har en begränsad roll då myndigheten delar tillsynsansvar för inkassolagen med samt har tillsynsansvar över kreditupplysningslagen. För att nå målet om ett högt konsumentskydd används regelverk, tillståndsgivning, tillsyn och finansiell folkbildning. Regeringen redovisar måluppfyllelsen om ett högt konsumentskydd för . I behandlingen av redovisningen har efterfrågat en tydligare redovisning av kopplingen mellan mål, gjorda insatser och resultat.4 Den globala finanskrisen –2009 följdes av en kraftigt ökad reglering på det finansiella området. Regleringen tar i stor utsträckning sikte på finansiell stabilitet och ökat internationellt samarbete, men de konsumentskyddande regelverken har också byggts ut. Sedan finanskrisen har regelverk och tillsyn kopplad till finansiell stabilitet stått i fokus.5 Att de grundläggande funktionerna betalningsförmedling, kapitalförsörjning och hantering av risk kan upprätthållas innebär i sig en trygghet för konsumenter. Fokuseringen på finansiell stabilitet kan dock ha inneburit att tillsynen av de regelverk som ska skydda och stärka konsumenten på andra sätt fått stå tillbaka. De regelverk och den tillsyn som kan ha fått stå tillbaka handlar 2Detta styrks bland annat av årliga konsumentrapporter där marknaderna för försäkrings-, bank- och finanstjänster genomgående placeras bland de mest problematiska konsumentmarknaderna (tillsammans med telekomtjänster). 3Det finansiella området omfattar produkter och tjänster som tillhandahålls av banker, försäkringsbolag och andra finansiella aktörer. 4I bet.2014/15:FiU8 s.19–20 och bet. 2016/17:FiU2 s.8. 5I rapporten stabilitet – makrotillsyn på rätt sätt? (RIR 2018:2) granskade hur makrotillsynen genomförs och hur berörda myndigheter samverkar i frågor som rör makrotillsynen. R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T om att konsumenter ska få relevant och begriplig information samt att finansiella företag ska visa omsorg om konsumenter och utgå från deras behov Senast granskade statens tillsyn och konsumentskyddet på det finansiella området var 2006.6 I denna granskning rekommenderades regeringen bland annat att ange gemensamma mål för myndigheterna utifrån vilka resultat och effekter som kan mätas och följas upp . Regeringen rekommenderades även att ge myndigheterna i uppdrag att göra regelbundna analyser av risker för konsumenter på de finansiella marknaderna. Rekommendationerna till och avsåg bland annat att konkretisera de mål för konsumentskyddet som uttrycks i lagar och regleringsbrev samt att precisera en strategi för hur dessa mål ska nås genom myndigheternas konsumentinriktade tillsyn. Behov av tydligare ansvarsfördelning och ökad samverkan lyftes också fram.7 tidigare rekommendationer bör följas upp. Mot denna bakgrund anser att det är motiverat att granska statens tillsyn och konsumentskyddet på det finansiella området. 1.2 Syfte och frågeställningar Granskningen syftar till att besvara frågan om statens tillsyn, givet nuvarande lagar och förordningar, ger förutsättningar för ett högt konsumentskydd på det finansiella området. Granskningens frågeställningar är: •Har regeringen skapat förutsättningar för att statens tillsyn ska kunna leda till ett högt konsumentskydd på det finansiella området? •Har och skapat förutsättningar för att tillsynen ska bidra till ett högt konsumentskydd på det finansiella området? •I vilken utsträckning har staten vidtagit åtgärder för att stärka konsumentskyddet inom premiepensionssystemet? •I vilken utsträckning bidrar , och samverkan till ett högt konsumentskydd på det finansiella området? Ambitionen är att med huvudfokus på statens tillsyn följa styr- och effektkedjan avseende konsumentskyddet på det finansiella området, vilket illustreras i figur 1. Utgångspunkten är att en ändamålsenlig tillsyn leder till stärkt måluppfyllelse.8 6Riksrevisionen, Konsumentskyddet inom det finansiella området – fungerar tillsynen? (RiR 2006:12). – Statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden (RiR 2012:16) gjordes liknande iakttagelser. 8Under perioder då omfattande regelverk tillkommer eller förändras kan det vara motiverat att andelen tillsyn minskar eftersom regelverk fasas ut och ersätts. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N är medveten om att en tillsynsmyndighets olika verksamhetsområden och verktyg hänger samman och styrs utifrån samma övergripande mål. Granskningen gör inte anspråk på att fånga upp allt tillsynsarbete som har koppling till konsumentskyddet på det finansiella området. Avgränsningarna beskrivs i avsnittet nedan. Figur 1 Styr- och effektkedja Granskning är avgränsad till tillsyn kopplad till konsumentskyddande regelverk på det finansiella området. De regelverk som åsyftas handlar om att konsumenterna ska ges förutsättningar att fatta välgrundade beslut baserade på relevant och begriplig information och att finansiella företag ska visa omsorg om konsumenten och utgå från dess behov och förutsättningar. De enskilda regelverken, tillståndsgivning och finansiell folkbildning är inte föremål för granskningen. Granskningen avser inte heller tillsyn kopplad till områdena finansiell stabilitet, marknadsmissbruk, penningtvätt och terrorfinansiering, även om det finns konsumentskyddsaspekter inom dessa områden. Konsumentskydd i form av insättningsgaranti och investerarskydd som träder i kraft när ett finansiellt institut försatts i konkurs och de rättsvårdande myndigheternas insatser omfattas inte heller av granskningen. Däremot berör granskningen den sammanlagda regelmängden och dess utformning då dessa utgör centrala förutsättningar för tillsynsarbetet. R I K S R E V I S I O N E N K O N S U N T S K Y D D T P Å D T N N S L L O Å D T Datainspektionen är inte granskningsobjekt, men berörs av granskningen då myndigheten har delat tillsynsansvar över inkassolagen tillsammans med . Datainspektionen har även tillsynsansvar över kreditupplysningslagen. Granskningen har genomförts med utgångspunkt från mål för det finansiella systemet: ”Det finansiella systemet ska vara stabilt och präglas av ett högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter.” Budgetlagens grundläggande krav på hög effektivitet och god hushållning i statlig verksamhet är en annan övergripande bedömningsgrund.9 1 4 1 U För att bedöma om regeringen skapat förutsättningar för att statens tillsyn ska kunna leda till ett högt konsumentskydd på det finansiella området har utgått från de principer som behandlat i den förvaltningspolitiska propositionen.10 I propositionen anges bland annat att statens styrning bör vara tydlig och resultatinriktad. Tydlig styrning innebär bland annat att mål och uppgifter till myndigheterna formuleras så att respektive myndighet har rimliga möjligheter att kunna genomföra uppdraget på 1 4 2 U För att bedöma om och skapat förutsättningar för att tillsynen ska bidra till ett högt konsumentskydd på det finansiella området har utgått från regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, vilken har ställt sig bakom.12 I skrivelsen framgår bland annat att tillsyn avser självständig granskning för att kontrollera om tillsynsobjekten uppfyller krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter. Utöver att tillsynen ska säkerställa att tillsynsobjekten följer gällande regelverk ska tillsynen vara effektiv och bidra till att mål för verksamhetsområdet uppnås. Om regelverken har brister bör initiativ tas för att utveckla regelverket. För att konkretisera detta har i denna granskning utgått från att en effektiv tillsyn kännetecknas av tydliga och användbara verksamhetsmål, 2009/10: U38 2009/10: U12 N G N S K N N G S P P O T Å N K S S O N N en effektiv tillsynsprocess och en uppföljning som skapar förutsättningar för att bedöma tillsynens resultat och effektivitet. utgår vidare från att en effektiv tillsynsprocess innehåller ett antal steg. Det första steget innebär att risker för bristande måluppfyllelse eller regelefterlevnad fångas upp och kartläggs. Därefter bör det finnas ändamålsenliga principer och en analys som sorterar ut vilka risker som ska prioriteras. I nästa steg krävs att de risker som identifierats undersöks. behövs någon form av åtgärd för att komma till rätta med eventuella problem samt uppföljning av genomförda åtgärder.13 1 4 3 U För att bedöma statens åtgärder för att stärka konsumentskyddet inom premiepensionssystemet har vi utgått ifrån de insatser som genomförts för att komma tillrätta med de oegentligheter som förekommit inom premiepensionssystemet. Vidare följer vi hur kundernas klagomål inom premiepensionssystemet utvecklats efter att förändringarna genomförts. 1 4 4 U För att bedöma om , och samverkan har bidragit till ett högt konsumentskydd på det finansiella området har utgått från förvaltningslagen (2017:900), där det framgår att myndigheter ska samverka med andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde.14 En motsvarande bestämmelse finns även i myndighetsförordningen, där det framgår att myndigheter genom samarbete ska ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som helhet.15 Regeringens och myndigheternas styrning och uppföljning granskas genom dokumentstudier kompletterade med intervjuer. Statistik över antalet genomförda tillsynsaktiviteter och förbrukade resurser har samlats in och analyserats. Därutöver har flera rekommendationer från rapporten inom det finansiella området – fungerar tillsynen? (RiR 2006:12) följts upp. För att fånga upp en bred bild av hur aktörer på finansmarknadsområdet uppfattar myndigheternas tillsyn kring konsumentskydd har projektgruppen genomfört tjugo möten med olika aktörer på marknaden. Totalt har individuella möten med S O N N K O N S U N T S K Y D D T P Å D T N N S L L O Å D T sju branschföreningar, åtta finansiella företag och fem företrädare från konsumentsidan hållits (se referenslista). En viktig utgångspunkt vid mötena har varit att få aktörernas faktiska syn kring tillsynsmyndigheternas arbete. De förutsättningar som ställdes upp i samband med mötena var därför att aktörens åsikter skulle hållas anonyma. De viktigare iakttagelserna från mötena har sammanställts och sorterats in under rubriker kopplade till styr- och effektkedjans olika delar. Under analysfasen har spårbarhet upprätthållits i förhållande till respektive mötesanteckning. För att skydda anonymiteten har spårbarheten tagits bort i den slutversion som sparats i akten. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetarna och . generaldirektör och riksrevisor har varit referensperson och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast Ett seminarium har hållits och seminariedeltagare har gett synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten.