prop · H703127 · 2020-03-23 00:00:00 — Regeringen bedömde i propositionen Möjligheter till fjärrundervisning (prop. 2014/15:44) att fjärrundervisning bör vara möjligt för de elever som får utbildning vid ett s.k. särskilt ungdomshem i flera ämnen och kurser än för andra skolor (s. 19 f.). Enligt skolförordningen får fjärrundervisning därför anordnas för elever som vistas i ett särskilt ungdomshem i samtliga ämnen i , grundsärskolan och specialskolan utom svenska, svenska som andraspråk, engelska och matematik. Sådan fjärrundervis- ning får endast genomföras om det inte finns någon lärare att tillgå på hem- met som uppfyller skollagens krav på legitimation och behörighet eller, när det gäller integrerad samisk undervisning, det inte finns någon annan lämplig person att tillgå på hemmet. Fjärrundervisningen får dock också genomföras om elevunderlaget är otillräckligt (14 a kap. 3 §). Motsva- rande bestämmelser finns i gymnasieförordningen (13 a kap. 3 §). Regeringen bedömer att fjärrundervisning även i fortsättningen bör få användas för utbildning vid särskilda ungdomshem enligt skollagen och att sådan fjärrundervisning bör få utföras av den som är huvudman för det särskilda ungdomshemmet. Detta bör framgå direkt av skollagen. Utbildningen vid de särskilda ungdomshemmen ska motsvara utbild- ningen inom skolväsendet. Det bör därför anges i skollagen att samma bestämmelser om fjärrundervisning ska gälla för sådan utbildning som för den skolform som utbildningen ska motsvara, med undantag för den Prop. 2019/20:127 bestämmelse som regeringen föreslår i avsnitt 4.3.6 om att elever som del- tar i fjärrundervisning ska göra det i lokaler som skolenheten disponerar. Att samma bestämmelser om fjärrundervisning ska gälla för sådan utbild- ning som för den skolform som utbildningen ska motsvara innebär bl.a. att fjärrundervisning inte liksom kan användas i de särskilda ungdoms- hemmen för praktisk-estetiska ämnen. utökas dock möjligheter- na att använda fjärrundervisning i de särskilda ungdomshemmen när det gäller de teoretiska ämnena. Omfattningen av den fjärrundervisning som en huvudman utför ska kunna begränsas I avsnitt 4.3.3 föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om i vilken omfattning fjärrunder- visning får användas. Som anges i avsnittet är fjärrundervisning en ny undervisningsform som ännu förekommer i en begränsad omfattning. För- slagen i denna proposition kommer dock att leda till en utbyggnad av undervisningsformen. För att utbyggnaden ska kunna ske kontrollerat och med en bibehållen hög kvalitet i undervisningen kan det finnas skäl att meddela föreskrifter som begränsar den totala andelen fjärrundervisning inte bara när det gäller elever och på en skolenhet, utan även när det gäller i vilken omfattning en huvudman får utföra undervisningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att inte bara meddela föreskrifter om i vilken omfattning fjärrundervisning får användas, utan även om i vilken omfattning en huvudman får utföra sådan undervisning åt en annan huvudman. Huvudmannen ska fatta beslut om Regeringens förslag: En huvudman som avser att använda fjärrunder- visning i ett visst ämne eller i en viss kurs eller för integrerad samisk undervisning i ska fatta ett beslut om det. ska få besluta om att använda fjärrundervisning för högst ett läsår åt Regeringens bedömning: Det bör på förordningsnivå införas bestämmelser om att en huvudman som fattar ett beslut om fjärrunder- visning ska anmäla det till Skolinspektionen. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår inte att ett beslut om att använda fjärrundervisning ska vara tidsbegränsat om det fattas på den grunden att elevunderlaget för en viss skolenhet är så begränsat att ordinarie undervisning inom skolenheten leder till betydande organisato- riska eller ekonomiska svårigheter. Utredningen föreslår att huvudmannen ska få besluta om att använda fjärrundervisning än , om det finns särskilda skäl att anta att behovet kommer att kvarstå under längre Vidare föreslår utredningen att beslut om att använda fjärrundervisning inte ska behöva fattas om fjärrundervisning, på grund av oförutsedda omständigheter, används vid enstaka tillfällen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller har inget att invända mot det, däribland , Sta- tens skolinspektion, Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , Kommuner och Regioner och . tillstyrker att huvudmannen ska fatta beslut om fjärrundervisning, men ifrågasätter om beslutet inte i stället borde fattas av rektor. och anser att tidsperspekti- vet är för kort för att bygga upp och driva en verksamhet med hög kvalitet. () avstyrker förslaget och anser att huvudman- nen ska ansöka hos Skolinspektionen om att få använda sig av fjärrunder- visning. BO avstyrker även förslaget om att det inte ska behöva fattas ett särskilt beslut om att använda fjärrundervisning om undervisningen på grund av oförutsedda omständigheter används vid enstaka tillfällen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Huvudmannen ska fatta ett särskilt beslut om att fjärrundervisning ska användas I denna proposition föreslås att fjärrundervisning bara ska kunna användas i vissa fall. Det behöver vara tydligt för alla berörda, elever, vårdnads- havare och skolpersonal, samt för Skolinspektionen, när fjärrundervisning ska användas i ett visst ämne eller kurs. Ett lämpligt sätt att skapa denna tydlighet är att huvudmannen fattar ett särskilt beslut om att fjärrundervis- ning kommer att användas. Regeringen föreslår därför att en huvudman som avser att använda fjärrundervisning i ett visst ämne eller i en viss kurs eller för integrerad samisk undervisning i ska fatta ett beslut om det. Beslutet bör omfatta ett ämne eller kurs generellt och inte bara ett enstaka undervisningstillfälle. Anledningen är att fjärrundervisning som huvudregel endast ska få användas om det för ett helt ämne eller en hel kurs saknas en legitimerad och behörig lärare eller om elevunderlaget för en skolenhet är så begränsat att ordinarie undervisning inom skolenheten leder till betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för huvudmannen. Det bör vara huvudmannen som fattar beslutet eftersom det är huvud- mannen som anställer lärare och som då i vissa fall kan göra undantag från kraven på legitimation och behörighet. Regeringen delar således inte Friskolornas riksförbunds åsikt att rektor ska kunna besluta om fjärrun- dervisning. Det bör dock påpekas att det, precis som när det gäller beslut om anställning av lärare, är fullt möjligt för huvudmannen att delegera det praktiska beslutsfattandet till t.ex. rektor. BO avstyrker förslaget och anser att huvudmannen ska ansöka hos Skol- inspektionen om att få använda sig av fjärrundervisning. Regeringen bedömer dock att en sådan ordning skulle innebära en i sammanhanget obefogad stor administrativ börda, både för huvudmän och för Skolinspek- tionen. Utgångspunkten är att huvudmännen för att få använda fjärrunder- visning ska uppfylla de krav som ställs i skollagen och andra författningar. Om en huvudman får bedriva närundervisning ska denne, under de förut- sättningar och med de begränsningar som följer av författningarna, även kunna bedriva fjärrundervisning. Någon särskild prövning är därför inte Däremot anser regeringen att det är lämpligt att en huvudman anmäler till Skolinspektionen om ett beslut om fjärrundervisning har fattats. Detta bör dock regleras i förordning och inte i lag. Ett beslut om fjärrundervisning ska gälla i högst ett läsår När det gäller hur länge ett beslut om fjärrundervisning ska gälla kan en jämförelse göras med bestämmelserna om anställning av legitimerade och behöriga lärare. När det inte finns någon legitimerad och behörig lärare att tillgå inom huvudmannens organisation får en annan lärare bedriva under- visningen, förutsatt att läraren uppfyller vissa andra krav. En sådan lärare får dock normalt bara bedriva undervisning under högst i sänder (2 kap. 18 § skollagen). Det är därför rimligt att en huvudman får besluta att använda fjärrundervisning för högst ett läsår åt gången om beslutet fattas på den grunden att det inte finns någon lärare som uppfyller skolla- gens krav på legitimation och behörighet att tillgå inom huvudmannens skolenhet. Då kan huvudmannen välja att använda en obehörig lärare för närundervisning eller att använda en behörig lärare för fjärrun- dervisning . Därmed kvarstår huvudmannens inci- tament att fortsätta att försöka rekrytera en legitimerad och behörig lärare till skolenheten. Samma begränsning bör gälla om beslutet fattas i fråga om integrerad samisk undervisning i på den grunden att det inte finns någon lämplig lärare som kan bedriva den integrerade samiska undervisningen att tillgå inom huvudmannens skolenhet. Utredningen anser att det kan finnas fall där det kan vara problematiskt att tidsbegränsa beslutet om fjärrundervisning. Huvudmannen kan t.ex. bedöma att det är högst osannolikt att det kommer att finnas en legitimerad och behörig lärare för det aktuella ämnet eller den aktuella kursen. Det kan råda en stor och långvarig brist på behöriga och legitime- rade lärare i det aktuella ämnet eller kursen och flera rekryteringsförsök kan ha misslyckats. Vidare är det enligt utredningen viktigt att nödvändiga investeringar i informations- och kommunikationsteknik inte begränsas av att ett beslut om att fjärrundervisning bara får gälla . Det bör därför enligt utredningen finnas en möjlighet för huvudmannen att besluta om användning av fjärrundervisning , om det finns särskilda skäl att anta att behovet av fjärrundervisning kommer att kvarstå . Regeringen bedömer dock att undantaget från huvudregeln att ett beslut om fjärrundervisning ska gälla i högst ett läsår riskerar att bli det normala. Skälen för undantaget ligger enligt regeringens bedömning mycket nära det grundläggande villkoret för att få bedriva fjärrundervis- ning, nämligen att det inte finns någon lärare som uppfyller skollagens krav på legitimation och behörighet inom huvudmannens skolenhet och huvudmannen trots upprepade ansträngningar inte lyckats anställa en sådan. Om en huvudman har gjort upprepade försök att rekrytera en legitimerad och behörig lärare, bör det ofta finnas skäl att anta att behovet av fjärrundervisning kommer att kvarstå än ett läsår. Det finns därmed en risk att det normala för huvudmän blir att fatta beslut om fjärrundervisning som gäller längre än ett läsår. Det föreslagna undantaget kan vidare uppfattas som otydligt och riskerar därmed att tillämpas och tolkas olika. När det gäller utredningens farhågor om att investeringar i informations- och kommunikationsteknik är för kostsamma och i prakti- 2019/20:127 ken hindras av att beslut om fjärrundervisning bara får gälla , bör det påpekas att sådana investeringar, inte heller enligt utredningens förslag, får utgöra skäl till att upphöra med försöken att rekrytera en legitimerad och behörig lärare till skolenheten. Sammanfattningsvis anser regeringen att ett sådant undantag inte bör införas. Utredningen föreslår också att beslut om att använda fjärrundervisning som fattas på den grunden att elevunderlaget för en viss skolenhet är så begränsat att ordinarie undervisning inom skolenheten leder till betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för huvudmannen inte ska vara tidsbegränsade. Regeringen bedömer dock att det är lämpligt att även beslut om att använda fjärrundervisning som fattas på denna grund gäller för högst ett läsår åt gången, eftersom elevunderlaget för en viss skolenhet kan förändras . Därmed kommer samma regler att gälla för alla beslut om att använda fjärrundervisning, oavsett på vilken grund de har fattats. Systemet blir alltså på så sätt enklare och mer jämlikt. Det bör understrykas att huvudmannen inte måste använda sig av fjärr- undervisning även om det formellt är tillåtet. Varje huvudman beslutar självständigt om fjärrundervisning är ett lämpligt alternativ i det aktuella fallet. Vidare föreslår utredningen att beslut om fjärrundervisning inte ska behöva fattas om fjärrundervisning på grund av oförutsedda omständighe- ter används vid enstaka tillfällen. För sådan fjärrundervisning ska enligt utredningens förslag inte heller de begränsningar som i övrigt följer av skollagens nya kapitel om fjärrundervisning i vissa skolformer gälla. Det kan enligt utredningen t.ex. handla om att läraren tillfälligt befinner sig på annan ort på grund av sammanbrott i de allmänna kommunikationerna. BO avstyrker förslaget, och anser att situationer av detta slag bör kunna lösas på ett bättre sätt för eleverna, t.ex. genom att ringa in en vikarie eller ta in en annan lärare på skolan. Om man väljer att gå vidare med förslaget måste man enligt BO precisera vad man menar med ”oförutsedda omständighe- ter”. Regeringen delar BO:s invändningar och anser inte att det ska finnas ett undantag från kravet att det ska fattas ett beslut om att använda fjärrun- dervisning. För att fjärrundervisning ska kunna användas vid t.ex. ett sam- manbrott i de allmänna kommunikationerna måste det finnas lämplig tek- nisk utrustning där läraren befinner sig och sammanbrottet får inte också påverka elevernas möjligheter att ta sig till skolan. Det har enligt rege- ringens bedömning inte framkommit något som tyder på att sådana oför- utsedda omständigheter som utredningen beskriver utgör ett sådant problem att det är motiverat att införa ett undantag från kravet att en huvudman som avser att använda fjärrundervisning ska fatta ett beslut om det. Beslut om fjärrundervisning kan laglighetsprövas Varje medlem av en kommun eller en region har rätt att få lagligheten av kommunens eller regionens beslut prövad genom att överklaga beslutet till förvaltningsrätten, s.k. laglighetsprövning (13 kap. 1 § kommunallagen [2017:725]). En skolhuvudmans beslut om användning av fjärrundervisning kan således överklagas genom laglighetsprövning. Bland annat av detta skäl är det viktigt att beslut om fjärrundervisning dokumenteras. Det finns dock inte någon rätt till laglighetsprövning av ett beslut av en statlig eller enskild skolhuvudman. Regeringens bedömer inte Prop. 2019/20:127 att det behöver införas någon generell möjlighet att få beslut i fråga om fjärrundervisning överprövade. Det bör i stället ankomma på tillsynsmyn- digheten, dvs. Skolinspektionen, att bevaka och i förekommande fall ingri- pa mot felaktig användning av fjärrundervisning. Skolinspektionens beslut kan som huvudregel överklagas. Exempelvis får myndighetens beslut i frå- ga om godkännande av enskilda som huvudmän för förskola, förskole- klass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och fritidshem överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det finns också bestämmelser om att Skolinspektionens beslut i fråga om att en kommun eller en region ska bekosta statliga åtgärder för rättelse, om tillfälligt verk- samhetsförbud för en skolhuvudman och om vitesföreläggande får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol (28 kap. 2 § skollagen). Regeringen bedömer därför att det finns tillräckliga förutsättningar för praxisbildning på området. 4.3.6Fjärrundervisning ska som huvudregel utföras av behöriga lärare Regeringens förslag: En lärare som inte uppfyller skollagens krav på legitimation och behörighet och som inte på annan grund får bedriva undervisning utan begränsning ska ändå få bedriva fjärrundervis- ning i modersmål eller ett yrkesämne i gymnasieskolan eller gymnasie- särskolan, om läraren är lämplig att bedriva undervisningen och i så stor utsträckning som möjligt har en utbildning som motsvarar den utbild- ning som är behörighetsgivande. Om läraren ska användas för att bedri- va fjärrundervisning ska huvudmannen inte först behöva fatta beslut om detta. Eleverna som deltar i fjärrundervisning ska göra det i lokaler som skolenheten disponerar. Vid fjärrundervisning ska det finnas en handledare. I , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska handledaren finnas närvarande där eleverna befinner sig. Handledaren ska vara en för detta ändamål lämplig person. En handledare som närvarar vid fjärrundervisning ska få vidta de omedelbara och tillfälliga åtgärder som en lärare får vidta och som är befogade för att tillförsäkra eleverna trygghet och studiero eller för att komma till rätta med en elevs ordningsstörande uppträdande. Handleda- ren ska även få besluta om utvisning ur undervisningslokalen och omhändertagande av föremål. Handledaren ska dock bara få vidta åtgär- den om den står i rimlig proportion till sitt syfte och övriga omständig- heter. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med rege- Utredningen föreslår inte att även lärare som på annan grund än legitimation och behörighet för viss undervisning enligt skolla- gen eller lagen (2010:801) om införande av skollagen (2010:800) får bedriva undervisning utan begränsning ska få bedriva fjärrundervis- Utredningen föreslår inte heller att det ska tydliggöras att elever som deltar i fjärrundervisning ska göra det i lokaler som skolenheten dispone- 2019/20:127 rar. Enligt utredningens förslag ska handledaren finns närvarande där eleverna befinner sig även i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller har inget att invända mot det. Detta gäller bl.a. Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen, Myndigheten för delaktighet, , och kommu- ner, Kommuner och Regioner och . avstyrker kravet på att läraren som utför fjärr- undervisning ska vara legitimerad och behörig för ämnet och anser i stället att undantagen enligt 2 kap. skollagen också ska vara tillämpliga när det gäller lärare för fjärrundervisning. kommun framhåller att möj- ligheten till fortbildning är av yttersta vikt, eftersom modersmålslärare är undantagna från legitimationskravet och fjärrundervisning ställer högre krav på den som undervisar. kommun anser att läraren vid fjärrundervisning antingen bör vara behörig eller så bör en behörig betygssättande lärare vara på plats hos de elever som fjärrundervisas av någon med specialistkompetens som inte måste vara behörig lärare. Man bör enligt kommunen vidare överväga om det alltid måste finnas handledare i rummet då ålder och orsak till fjärrun- dervisning kan spela roll. Kommunen anser att en idrottselev som befinner sig på landslagsuppdrag bör kunna delta i fjärrundervisning utan att en handledare finns på plats. Även anser att det inte är nöd- vändigt att en handledare är närvarande vid alla tillfällen. munalförbund understryker att en handledare – om lokaler och schema- läggning anpassas – mycket väl bör kunna stödja fler än en elevgrupp. glest befolkade regioner består elevgrupper på vissa kurser inte sällan av ett fåtal elever. En handledare bör enligt förbundet kunna arbeta mot två eller tre sådana grupper parallellt om eleverna befinner sig i samma lokal eller i närbelägna bås eller grupprum. anser att förslaget om handledarens roll lämnar ett stort tolkningsutrymme då handledarens roll och ansvar inte regleras på samma sätt som lärarens och rektorns. anser att rektor ska kunna få avgöra i vilken utsträckning en handledare ska närvara exempelvis vid en lektion för enstaka elever i modersmål och moderna språk och i gymnasie- skolan även när det gäller övriga ämnen. (), som ser det som olämpligt att inga övriga krav ska ställas på den person som ansvarar för barnen i rummet än att hon eller han ska vara lämplig, anser att en handledare vid fjärrundervisning bör vara en lärare. anför att handledaren vid fjärrundervis- ning får en oerhört viktig roll och är ålagd kvalificerade uppgifter då hand- ledaren ska ge stöd till elever och fjärrläraren, bidra till kvaliteten i under- visningen och utöva tillsyn och att handledaren därför måste vara en legi- anser att det bör finnas statliga rikt- linjer för vem som får vara handledare, då det rör sig om viktiga och kva- Av sådana riktlinjer kan det t.ex. framgå att handleda- ren i första hand måste vara en legitimerad lärare och i andra hand någon som genom tidigare dokumenterad utbildning och yrkeserfarenhet kan Det kan enligt förbundet även vara en lärarassistent som genomgått lämplig och relevant utbildning och vet hur fjärrundervisning fungerar, inklusive den teknik som används. svenska som andraspråk anser att det är ytterst problematiskt att utred- ningen inte tydligt skriver fram vilken kompetens handledaren behöver ha. 2019/20:127 Handledaren bör enligt centrumet vara en legitimerad lärare med kompe- tens att undervisa nyanlända elever. , hörselska- dade barn och barn med språkstörning () anser att det bör finnas lämpliga pedagoger att tillgå för uppdraget som handledare och vill att en lärare har ansvaret för att fjärrundervisning ska fungera tillfred- ställande. kommun anser att förslaget om disciplinära åtgärder bör utredas djupare och problematiseras utifrån ett rättssäkerhets- och ansvarsperspek- Föräldraalliansen anger att eftersom inga andra krav ställs på handledaren än att han eller hon är lämplig så ska disciplinära och andra särskilda åtgärder endast få vidtas efter samråd med läraren. det är olämpligt att disciplinära åtgärder får beslutas av handledare. verket avstyrker förslaget om att ge handledaren egna befogenheter att vid- ta disciplinära åtgärder under lektionen. i stället kunna agera som lärarens förlängda arm under fjärrlektionen när det gäller disciplinfrågor på samma sätt som handledaren agerar i samråd med läraren under lektionen i övrigt. Som nämns i avsnitt 3 har vissa myndigheter beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss. Utkastets förslag överensstämmer med förslaget i rutan bortsett från att utkastet inte innehöll något förslag om att eleverna som deltar i fjärrundervisning ska göra det i lokaler som skolen- och Datainspektionen har inte några syn- punkter på förslaget. Skolinspektionen anger att det i myndighetens tillsyn framkommer exempel på att elever befinner sig i hemmet och får ordinarie undervisning t.ex. via Skype, och att huvudmännen betecknar detta som Myndigheten föreslår att det framgår direkt av lagtexten att eleverna ska befinna sig i skolan då fjärrundervisning bedrivs, för att vägleda huvudmännen och skapa en tydlig reglering att tillämpa i tillsy- Det är enligt myndigheten också oklart vilka krav som gäller vad avser handledarens närvaro i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Skälen för regeringens förslag Lärarna ska som huvudregel vara legitimerade och behöriga Fjärrundervisning är en form av undervisning som ställer höga krav på den som undervisar och som utgör en annan och möjligen större utmaning för läraren än närundervisning, exempelvis när det gäller att se alla elever, känna av stämningen i klassrummet, behärska den tekniska utrustningen och anpassa undervisningen till varje enskild elevs behov av stöd och sti- De behörighetsregler för läraren som generellt gäller i skolan blir därmed ännu viktigare vid fjärrundervisning. De grundläggande kraven i skollagen att läraren ska ha legitimation och vara behörig för viss under- visning (2 kap. 13 §) bör därför som huvudregel även gälla den lärare som avstyrker kravet på att den lärare som utför fjärrundervisning ska vara legitimerad och behörig för ämnet och anser att undantagen enligt 2 kap. skollagen ska vara tillämpliga när det gäller lärare som bedriver fjärrundervisning. Regeringen delar denna uppfattning såvitt gäller lärare som på annan grund än 2 kap. 13 § skollagen får bedriva undervisning utan begränsning enligt skollagen eller lagen om infö- 2019/20:127 rande av skollagen (2010:800).