prop · H703178 · 2020-06-16 00:00:00 — I de fall en enskild bestämmelse inte uppfyller kraven för direkt effekt, t.ex. om staterna tillåts ett handlingsutrymme enligt utträdesavtalet, krävs det dock kompletterande nationella bestämmelser. Bestämmelserna om medborgarnas rättigheter i avdelningarna I, II och IV i andra delen av utträdesavtalet En utgångspunkt under förhandlingarna om utträdesavtalet var att bestämmelserna om medborgarnas rättigheter i så stor utsträckning som möjligt skulle kunna åberopas direkt av enskilda. I linje med det är de flesta av artiklarna i utträdesavtalet om medborgerliga rättigheter specifikt och konkret utformade. Avdelningarna I, II och IV i utträdesavtalets andra del innehåller detaljerade och tydliga definitioner av den personkrets som omfattas och bestämmelser som klargör vilka rättigheter och skyldigheter dessa personer har när det gäller rätt till inresa och utresa, uppehållsrätt och permanent uppehållsrätt. De stater som tillämpar avtalet har inte någon handlingsfrihet att inskränka rättigheterna eller valfrihet när det gäller tillämpningen av reglerna. Det är som ytterst har att avgöra i vilken mån olika bestämmelser i utträdesavtalet uppfyller kraven för direkt effekt. Bestämmelserna i nämnda avdelningar i andra delen av utträdesavtalet bedöms dock i allmänhet uppfylla kraven på direkt effekt. Ett behov av att generellt genomföra dessa bestämmelser i nationell rätt bedöms därmed inte föreligga. För att säkerställa att bestämmelserna kan tillämpas i praktiken finns det dock ett behov av att införa bestämmelser av processuell karaktär, t.ex. bestämmelser som klargör vilken nationell myndighet som ska ansvara för tillämpningen. I vissa avseenden innehåller också utträdesavtalet, i den angivna delen, bestämmelser där de tillämpande staterna uttryckligen ges ett handlingsutrymme. Det gäller frågan om de administrativa proce- durerna för utfärdande av uppehållshandlingar, där värdstaterna har möjlighet att välja ett av två olika förfaranden. Det finns också ett handlingsutrymme i olika frågor kopplade till dessa förfaranden. Det gäller även i fråga om begränsning av uppehållsrätt efter övergångsperiodens utgång, där värdstaterna får tillämpa nationella regler under vissa förutsättningar. För att säkerställa att utträdesavtalet kan tillämpas fullt ut finns det alltså ett behov av kompletterande bestämmelser. I avsnitt 5.2– 5.11lämnas förslag på sådana bestämmelser. I övrigt bedöms det inte finnas behov av kompletterande lagbestämmelser såvitt avser utträdesavtalets bestämmelser om medborgarnas rättigheter, i de delar som gäller rätten för vissa brittiska medborgare, deras familjemedlemmar och andra personer att resa in, vistas och arbeta i . Betydelsen av att utträdesavtalet ska tillämpas direkt regler om fri rörlighet, som brittiska medborgare och deras familjemedlemmar fortfarande omfattas av , ger en omfattande rätt att resa in i, vistas och arbeta i och i andra medlemsstater. Förutsättningarna för EES-medborgare, till vilka 2019/20:178 unionsmedborgare räknas, och deras familjemedlemmar att uppehålla sig i eller en annan medlemsstat har sin huvudsakliga grund i I svensk rätt har rörlighetsdirektivet genomförts bl.a. genom reglerna om uppehållsrätt i 3 a kap. utlänningslagen (2005:716), UtlL, och 3 a kap. utlänningsförordningen (2006:97), UtlF. hänvisar i stor utsträckning till rörlighetsdirektivets bestämmelser (se t.ex. artiklarna 9, 10 och 13–16). tillämpas direkt får detta till följd att det i många fall kommer att vara rörlighetsdirektivets bestämmelser som tillämpas av myndigheterna, snarare än de bestämmelser i svensk rätt som genomför rörlighets- Som regel kommer det inte att innebära någon skillnad i sak, då svensk rätt avspeglar bestämmelserna i rörlighetsdirektivet. De svenska bestämmelserna om uppehållsrätt kan dock, i enlighet med artikel 37 i rörlighetsdirektivet, vara mer förmånliga än vad som följer av En sådan mer förmånlig svensk reglering finns det i fråga om vilka familjemedlemmar som omfattas av rätten till uppehållsrätt, där – utöver de familjemedlemmar som anges i artikel 2.2 i rörlighetsdirektivet – även tillerkänner uppehållsrätt till sambor, vissa försörjningsberoende familjemedlemmar och familjemedlemmar till studenter (3 a kap. 2–4 §§ UtlL). Enligt rörlighetsdirektivet omfattas inte dessa kategorier av familjemedlemmar direkt av rätten till uppehållsrätt. Däremot krävs att medlemsstaterna underlättar inresa och uppehåll för dem (artiklarna 3.2 och 7.4 i rörlighetsdirektivet). I fråga om de kategorier av familjemedlemmar som avses i artikel 3.2 i rörlighetsdirektivet hänvisar utträdesavtalet uttryckligen till nationell lagstiftning (artikel 10.2–10.5 i Eftersom dessa familjemedlemmar i svensk rätt tillerkänns uppehållsrätt bör de, vid tillämpningen av utträdesavtalet, behandlas på samma sätt som de familjemedlemmar som anges i artikel 2.2 i rörlighetsdirektivet. Bestämmelserna om uppehållsrätt i utträdesavtalet skiljer sig också i vissa andra avseenden från bestämmelserna om uppehållsrätt i rörlighets- direktivet och utlänningslagen. Exempelvis kan en brittisk medborgare endast förlora sin permanenta uppehållsrätt genom att han eller hon är borta från , vilket avviker från vad som gäller för en EES-medborgare, som förlorar sin permanenta uppehållsrätt efter två års frånvaro från landet (artikel 15.3 utträdesavtalet, jfr 3 a kap. 9 § UtlL). Såsom SKR noterar skiljer sig också definitionen av uppehållsrätt i 3 a kap. 1 § UtlL – som utgår ifrån villkoren för vistelser som är längre än tre månader i artikel 7 i rörlighetsdirektivet – från hur begreppet används i utträdesavtalet och rörlighetsdirektivet, där uppehållsrätt även omfattar sådana vistelser som är kortare än i enlighet med artikel 6.1 i Vissa remissinstanser, bl.a. SKR, och tekniska högskola efterfrågar vägledning om vad som kommer att gälla för de brittiska medborgarna i specifika situationer, exempelvis vid föräldraledighet, tillfällig arbetslöshet, tillfälliga studier eller forskning utomlands eller för den som inte är folkbokförd. de berörda brittiska medborgarna ha rätt att vistas i med de begränsningar och villkor som följer av rörlighetsdirektivet (artikel 13). Det innebär att uppehållsrätten för dessa som regel ska bedömas på samma sätt som för en EES-medborgare. Kommissionen har utfärdat riktlinjer för tillämpningen av Prop. 2019/20:178 utträdesavtalet i den del som avser medborgarnas rättigheter, se kommissionens tillkännagivande om vägledning om avtalet om Förenade och utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen Andra delen – Medborgares rättigheter (2020/C 173/01). Riktlinjerna är inte bindande men kan fungera som ett stöd för exempelvis de myndigheter som kommer att tillämpa bestämmelserna i utträdesavtalet. 5.2Förhållandet till de allmänna bestämmelserna i utlänningslagen Regeringens förslag: De bestämmelser som behövs för att komplettera utträdesavtalet ska huvudsakligen föras in i ett nytt kapitel i utlänningslagen. En hänvisning till de bestämmelser som införs i andra delar av utlänningslagen ska tas in i det nya kapitlet. Frånsett den särreglering som följer av utträdesavtalet och de kompletterande bestämmelserna ska, om inte något annat föreskrivs, de allmänna bestämmelserna i utlänningslagen gälla. En paragraf som upplyser om att det finns bestämmelser även i utträdesavtalet om att vissa medborgare i och deras familjemedlemmar har rätt att resa in i samt vistas och arbeta i ska införas i utlänningslagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte några synpunkter på promemorians förslag. anser – med hänvisning till av att det finns olika typer av brittisk nationalitet – att det bör klargöras vad som avses med begreppet medborgare i . Förvaltningsrätten i och Kommuner och Regioner (SKR) framhåller – utan att invända mot förslagen – att en redan komplicerad lagstiftning nu tillförs nya begrepp och att regleringen kommer att ske delvis enligt nya bestämmelser i svensk lagstiftning, delvis enligt bestämmelser i utträdesavtalet. Detta riskerar att försvåra tillämpningen för myndigheter, domstolar, juridiska biträden och enskilda. Förvaltningsrätten i anför att det bör övervägas att införa mer av innehållet i utträdesavtalet i det nya kapitlet, eftersom regleringen annars riskerar att bli splittrad och svåröverskådlig. Skälen för regeringens förslag Ett nytt kapitel i utlänningslagen Regleringen i utträdesavtalet avviker från systematiken med uppehålls- tillstånd och arbetstillstånd i utlänningslagen. Regleringen avviker även från systematiken som gäller för uppehållsrätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar, bl.a. eftersom det får ställas krav på att de berörda brittiska medborgarna och deras familjemedlemmar ska ansöka om en ny uppehållsstatus som förutsättning för lagligt uppehåll. tidigare genomföranden av EU-rättsakter som avviker från utlännings- 2019/20:178 lagens systematik, och som tar sikte på en viss grupp av tredjelands- medborgare, har bestämmelser tagits in i särskilda kapitel i utlännings- lagen (se t.ex. 5 a kap. om ställning som varaktigt bosatt och 6 a kap. om EU-blåkort). Det framstår som ändamålsenligt att även i detta fall ta in de kompletterande nationella bestämmelserna i ett nytt kapitel i utlännings- lagen. Därigenom kan de bestämmelser som är specifika för utträdes- avtalet hållas samman, vilket främjar överskådligheten. De bestämmelser som kompletterar utträdesavtalet i fråga om rätten att resa in, vistas och arbeta i bör därför huvudsakligen samlas i ett nytt kapitel i utlänningslagen. Med hänsyn till den nära koppling som finns till bestämmelserna om uppehållsrätt bör det nya kapitlet föras in direkt efter 3 a kap. om uppehållsrätt för EES-medborgare m.fl., dvs. som ett nytt 3 b kap. I vissa avseenden framstår det dock som mest ändamålsenligt att de kompletterande bestämmelserna i stället förs in i anslutning till de all- männa bestämmelserna i utlänningslagen. Det gäller t.ex. de kom- pletterande bestämmelserna om avvisning och utvisning (se avsnitt 5.7) och de kompletterande bestämmelserna om insamling, lagring och kontroll av biometriska uppgifter (se avsnitt 5.6). För att underlätta för tillämparen bör en hänvisning till dessa bestämmelser tas in i det nya kapitlet. Frånsett den särreglering som följer av utträdesavtalet och de kom- pletterande bestämmelserna bör, om inte annat föreskrivs, de allmänna bestämmelserna i utlänningslagen gälla. Vissa remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i och SKR, har framfört att utlänningslagstiftningen redan är komplex och att förslagen innebär att regelverket kompliceras ytterligare, främst eftersom regleringen för de brittiska medborgarna och deras familjemedlemmar delvis kommer att finnas i utträdesavtalet, delvis i de kompletterande bestämmelserna i nationell rätt. Regeringen har förståelse för dessa synpunkter. Den ökade komplexiteten är emellertid en följd av utträdesavtalets bestämmelser och av att dessa förutsätter kompletterande nationell reglering. Det är inte heller ovanligt att reglering finns både på EU-nivå och i nationell rätt, då direkt tillämplig EU-rättslig lagstiftning, såsom förordningar, i många fall kräver kompletterande nationella bestämmelser. Enligt regeringens bedömning innebär förslagen inte att regelverket blir så komplicerat att det riskerar att leda till tillämpnings- svårigheter. Till skillnad från Förvaltningsrätten i anser regeringen inte att utträdesavtalets bestämmelser delvis bör föras in i det nya kapitlet i utlänningslagen. Kapitlet bör i stället innehålla de kompletterande bestämmelser som behövs för att säkerställa att utträdesavtalet kan tillämpas i praktiken. kommer alltså att i stor utsträckning tillämpas direkt av myndigheterna. För att underlätta för tillämparen bör det införas en upplysning i utlänningslagens första kapitel om att det finns bestämmelser även i utträdesavtalet om att vissa medborgare i och deras familjemedlemmar har rätt att resa in i samt vistas och arbeta i . anser att det bör förtydligas vad som avses med begreppet vissa medborgare i . framhåller att det finns vissa typer av brittiska nationaliteter som inte omfattas av den definition av medborgare i som finns i utträdesavtalet och föreslår att bestämmelsen omformuleras så att det framgår att det som avses är medborgare i såsom det definieras i utträdesavtalet. Som anges ovan bedöms bestämmelserna i utträdesavtalet i stor utsträckning vara direkt tillämpliga. Den föreslagna upplysningsbestämmelsen i utlänningslagen syftar endast till att underlätta för tillämparen genom att informera om att det finns bestämmelser i utträdesavtalet som innebär att vissa medborgare i har rätt att resa in samt vistas och arbeta i . Vilka som omfattas av dessa rättigheter framgår av utträdesavtalet. Det gäller t.ex. vem som ska anses vara medborgare i , vilket definieras i artikel 2 i utträdesavtalet. Det finns därför inte, enligt regeringens bedömning, något behov av ett sådant tillägg som advokat- samfundet föreslår. Utöver bestämmelser om uppehållsrätt innehåller utträdesavtalet även bl.a. bestämmelser om rätt till utresa och inresa och bestämmelser om viseringar (artikel 14). Dessa bestämmelser innebär t.ex. att vissa medborgare i har rätt att resa ut från och in i , utöver med ett giltigt pass, även med ett nationellt identitetskort (artikel Bestämmelserna innehåller också vissa undantag från kravet på visering samt bestämmelser om att en ansökan om visering i vissa fall ska hanteras skyndsamt (artikel 14.3). innehåller också bestämmelser om rätt till inresa för planerad hälso- och sjukvårdsbehandling i vissa fall. Bestämmelserna om detta, som återfinns i avdelning III om samordning av sociala trygghetssystem, innebär att artiklarna 20 och 27 i Europarlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen ska fortsätta att tillämpas på personer som före övergångsperiodens utgång hade sökt tillstånd att få en planerad hälso- och sjukvårdsbehandling i enlighet med förordning (EG) nr 883/2004 fram till dess att behandlingen upphör. Sådana personer och deras medföljande ska ha rätt att resa in i och ut ur behandlingsstaten, i enlighet med tillämpliga delar av artikel 14 (artikel 32.1. b). Denna rätt till inresa kan antas träffa en mycket begränsad grupp, dvs. brittiska medborgare och deras familjemedlemmar som har sökt tillstånd till hälso- och sjukvårdsbehandling före övergångsperiodens utgång men som ska genomgå själva behandlingen helt eller delvis efter övergångsperiodens utgång. Den medföljande som också har rätt att resa in i kan vara EES-medborgare, brittisk medborgare eller annan tredjelandsmedborgare. Hänvisningen till artikel 14 får antas innebära bl.a. att dessa personer har rätt att resa in med ett giltigt pass eller nationellt identitetskort när det gäller brittiska medborgare och med ett giltigt pass när det gäller personer som inte är unionsmedborgare eller brittiska medborgare, samt att de medföljande som omfattas av krav på visering ska få sådana utfärdade skyndsamt. Bestämmelserna om rätt till inresa och utresa och om viseringar i artiklarna 14 och 32.1 b bedöms ha direkt effekt och kräver därför inte någon särskild nationell reglering. Enligt regeringens mening är det dock 2019/20:178 lämpligt att i utlänningsförordningen införa vissa upplysnings- bestämmelser med anledning av dessa artiklar. Regeringens förslag: De utlänningar som uppehåller sig i i enlighet med villkoren i utträdesavtalet ska ansöka om en ny uppehållsstatus enligt artikel 18.1 i utträdesavtalet. uppehållsstatus ska meddelas av . En upplysningsbestämmelse ska införas i utlänningslagen om att det i utträdesavtalet finns bestämmelser om att vissa utlänningar har Det ska också förtydligas att bestämmelserna i 3 a kap. utlänningslagen endast gäller för EES-medborgare och deras Regeringens bedömning: En utlänning som har beviljats uppehållsstatus enligt artikel 18.1 har uppehållsrätt i , om villkoren för det är uppfyllda. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inte några synpunkter på förslagen och bedömningen. in anser att bör välja ett deklarativt förfarande enligt Gruppen pekar bl.a. på att ett sådant system skulle skydda sårbara medborgare som kan missa tidsfristen. Vidare framför gruppen att det är av vikt att tillämpar de nya bestämmelserna på ett flexibelt och generöst sätt som är förmånligt för brittiska medborgare, och föreslår att reglerna ska innehålla en formulering som uttrycker detta mål. , som dock delar bedömningen i promemorian att förfarandet enligt artikel 18.1 är att föredra, framför att genomförandet måste göra det möjligt för svenska myndigheter att vara generös i sin tillämpning av bestämmelserna i utträdesavtalet. anför att det kan övervägas om begreppet uppehållsstatus kan ersättas med begreppet uppehållsrätt för brittiska medborgare m.fl. Förvaltningsrätten i framhåller att en central del i de rättigheter som följer av utträdesavtalet är att den som har beviljats uppehållsstatus också har uppehållsrätt, så länge villkoren för detta är uppfyllda, och anser att det bör övervägas att föra in en bestämmelse med det innehållet i det nya kapitlet i utlänningslagen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Två olika förfaranden för utfärdande av uppehållshandlingar Enligt utträdesavtalet ska värdstaterna välja ett utav två olika förfaranden för utfärdande av uppehållshandlingar; antingen ett s.k. konstitutivt förfarande enligt artikel 18.1 i utträdesavtalet, eller ett s.k. deklarativt för- farande enligt artikel 18.4. Ett förfarande enligt artikel 18.1 innebär att värdstaten kräver att de som sig i landet i enlighet med villkoren i avdelningen om rättigheter och skyldigheter i utträdesavtalets andra del ansöker om en ny uppehållsstats som medför de rättigheter som följer av den avdelningen och en handling som styrker denna status. För de värdstater som väljer ett sådant förfarande innehåller utträdesavtalet detaljerade bestämmelser om de villkor som ska gälla för utfärdande av uppehållshandlingar (artikel 18.1a–18.1 r). Bestämmelserna innebär bl.a. följande. Syftet med förfarandet ska vara att kontrollera om sökanden är berättigad till de uppehållsrättigheter som följer av avtalet. Om så är fallet ska sökanden beviljas uppehållsstatus och den handling som styrker denna status. Tidsfristen för att lämna in en ansökan ska vara från övergångsperiodens utgång för de personer som uppehåller sig i värdstaten före övergångsperiodens utgång. Det finns alltså möjlighet för värdstaterna att välja en tidsfrist som är längre, men inte kortare, än . För de personer som har rätt att inleda uppehåll senare ska tidsfristen i stället löpa ut efter ankomsten till värdstaten, eller vid utgången av den ansökningsfrist som gäller i övrigt, beroende på vilket av dessa datum som infaller sist. Det innebär att för de familjemedlemmar som har rätt att inleda uppehåll i efter övergångsperiodens utgång finns det inte någon bortre tidsgräns för när uppehållet senast ska inledas. Familjeanknytningen ska däremot, som huvudregel, existera innan övergångsperiodens utgång (artikel 10.1 e ii och 10.1 e iii). Om tidsfristen för ansökan inte iakttas ska myndigheterna bedöma alla omständigheter och tillåta ansökan inom en rimlig ytterligare period, om det finns rimliga skäl till att tidsfristen inte iakttagits. Värdstaten ska vidare säkerställa att alla administrativa förfaranden för ansökan är smidiga, transparenta och enkla samt att onödiga administrativa bördor undviks. Ansökningar som lämnas in av medlemmar i samma familj ska behandlas tillsammans. En person som har en giltig handling om permanent uppehållsrätt – dvs. i ett intyg om permanent uppehållsrätt eller ett permanent uppehållskort enligt 3 a kap. 12 a § UtlL – ska ha rätt att kostnadsfritt byta ut det dokumentet mot en ny uppehållshandling, efter kontroll av bl.a. identitet. Vidare finns det bestämmelser som reglerar vilken typ av handlingar som ska godtas av myndigheterna som bevis i fråga om bl.a. identitet, uppehållsrätt och familjeanknytning. Det finns också bestämmelser om kontroller avseende kriminalitet och säkerhetskontroller av sökandena och om rätten till domstolsprövning. Vid ett förfarande enligt artikel 18.1 gäller vidare att från övergångsperiodens utgång till det att ansökningsperioden har löpt ut ska alla rättigheter som föreskrivs i avdelning II i utträdesavtalets andra del anses tillämpliga på unionsmedborgare och medborgare i , deras familjemedlemmar och andra personer som uppehåller sig i värdstaten, i enlighet med de villkor och begränsningar som anges i artikel 20 (artikel 18.2). Det innebär att de berörda brittiska medborgarna och deras familjemedlemmar kan fortsätta att vistas lagligt i även . Det innebär även att de under den tiden omfattas av rätten till utresa och inresa enligt utträdesavtalet, bl.a. rätt att resa in i med ett giltigt pass eller nationellt identitetskort när det gäller brittiska medborgare och med ett giltigt pass när det gäller familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare eller brittiska medborgare. Även efter ansökningsperioden ska alla rättigheter anses tillämpliga på den som har ansökt om uppehållsstatus som han eller hon väntar på ett lagakraftvunnet beslut (artikel 18.3). 2019/20:178 Ett förfarande enligt artikel 18.4 innebär att värdstaten inte kräver att de personer som uppehåller sig i landet i enlighet med villkoren i utträdesavtalets andra avdelning ska söka en ny uppehållsstatus som förutsättning för lagligt uppehåll. De som är berättigade till uppehållsrätt enligt utträdesavtalet har däremot rätt att i enlighet med villkoren i rörlighetsdirektivet få en uppehållshandling utfärdad som innehåller en förklaring att den utfärdats i enlighet med avtalet. Det finns inte några detaljerade bestämmelser för utfärdandet av sådana handlingar, motsvarande de bestämmelser som gäller vid ett förfarande enligt artikel 18.1.Skillnaderna mellan de olika förfarandena är främst att ett förfarande enligt artikel 18.1 innebär att den som vill göra gällande uppehållsrättigheter enligt utträdesavtalet måste göra en ansökan om detta inom . Den som inte ansöker om uppehållsstatus kommer inte att kunna åberopa utträdesavtalets bestämmelser om uppehållsrätt, även om han eller hon i och för sig ingår i personkretsen i artikel 10. Ett förfarande enligt artikel 18.4 innebär att det inte ställs något krav på att den enskilde gör en ansökan. Den enskilde har i stället rätt att fortsätta att vistas i landet, med stöd av utträdesavtalet, utan att behöva vidta några särskilda åtgärder. Brittiska medborgare i och deras familjemedlemmar ska ansöka om en ny uppehållsstatus enligt artikel 18.1 kommer brittiska medborgare att anses som unionsmedborgare, med den rätt till bl.a. inresa och vistelse i som tillkommer sådana medborgare. behöver de inte kunna uppvisa ett bevis på att de har rätt att t.ex. resa in i , utöver ett giltigt pass eller nationellt identitetskort. Efter övergångsperiodens utgång kommer de däremot att, i egenskap av medborgare i tredjeland, i olika sammanhang behöva visa att de har rätt att resa in, vistas och arbeta i , t.ex. vid kontakt med myndigheter, vid utlandsresor och när de söker arbete. Att inte kunna visa den rätten på ett enkelt sätt kan orsaka praktiska problem för den enskilde. Det kan alltså antas att de allra flesta av de berörda brittiska medborgarna och familjemedlemmarna, dvs. de som uppehåller sig i i enlighet med villkoren i utträdesavtalet, kommer att begära ett bevis för sin uppehållsrätt, oavsett vilket förfarande som väljs. Det är av vikt att systemet för detta blir så smidigt som möjligt både för de enskilda och för de berörda myndigheterna. En fördel med att välja ett förfarande för utfärdande av uppehålls- handlingar enligt artikel 18.1 är att det finns en tydlig ram för den processen.