prop · H80322 · 2020-10-15 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:22 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission (RSM) i till Det svenska styrkebidraget ska bestå av högst 50 personer på plats. Om situationen så kräver, ska det finnas möjlighet att utöver själva styrkebidraget tillföra en tillfällig förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 150 personer. tidsplanen som indikeras av det avtal som ingåtts mellan och talibanrörelsen håller, kommer det svenska bidraget ha beredskap att avveckla sin närvaro i samråd med insatsens ledning, Nato och Det svenska styrkebidraget kommer i huvudsak att bistå de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. Styrkebidraget kommer även att bestå av personal som tjänstgör i staber och ledningsstrukturer som är relevanta för insatsen och kommer att verka vid baser där säkerheten så I propositionen redogör regeringen för situationen i , inklusive säkerhetsläget, och för och det internationella samfundets engagemang i landet. Regeringen redogör för insatsens folk- rättsliga grund och resonerar kring det svenska bidragets målsättningar och måluppfyllnad samt övervägandena inför ett fortsatt svenskt deltagande i Avslutningsvis redogörs för bidragets ekonomiska konsekvenser. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Den humanitära och socioekonomiska situationen............. och det internationella samfundets engagemang i EU:s och FN:s engagemang i ......................... Folkrättslig grund för insatsen .......................................................... Den internationella utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission ................................................................. Det svenska bidragets målsättningar och måluppfyllnad ................ Det föreslagna svenska bidraget ..................................................... Regeringens överväganden och förslag .......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande till och med för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i (avsnitt 9). Ärendet och dess beredning godkände () säkerhetsråd i resolution upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka, Assistance Force (Isaf), i enlighet med det så kallade om tillfälliga arrangemang i , för att i enlighet med kapitel VII i stadga (SÖ 1946:1) bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i och att stödja övergången till demokratiskt styre i . /15 upphörde Isaf och en ny icke-stridande utbildnings- och rådgivningsinsats, Resolute Support Mission (RSM), inleddes under ledning av Nato. Insatsen genomförs på inbjudan av den afghanska regeringen. Inbjudan utgör grunden för det så kallade (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades . har välkomnat upprättandet av RSM genom resolution (2016). Vikten av ett nära samarbete mellan RSM och FN:s arbete i landet nämns i resolution (2019). Det svenska deltagandet inom ramen för RSM har varit föremål för ställningstagande genom förslag i: 2013/14:33 (bet. 2013/14:UFöU1, rskr. 2013/14:129), 2014/15:13 (bet. 2014/15:UFöU2, rskr. 2014/15:73), 2015/16:41 (bet. 2015/16:UFöU1, rskr. 2015/16:107), 2016/17:33 (bet. 2016/17:UFöU1, rskr. 2016/17:108), 2017/18:32 (bet. 2017/18:UFöU1, rskr. 2017/18:133), 2018/19:5 (bet. 2018/19:UFöU1, rskr. 2018/19:58), och 2019/20:27 (bet. 2019/20:UFöU1, rskr. 2019/20:93). I propositionen Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i (prop. 2019/20:27) föreslog regeringen att skulle medge att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för att, på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer, delta i RSM till och med . Det svenska styrkebidraget skulle bestå av högst 50 personer på plats. Om situationen så krävde skulle det finnas möjlighet att högst tillfälligt sätta in en förstärknings- och evakueringsstyrka om högst ytterligare 150 personer. beslutade att bifalla regeringens förslag. På uppdrag av (Försvarsdepartementet) redovisade Försvarsmakten förslag till fortsatt bidrag inom ramen för RSM (Fö2020/00912). har befunnit sig i krig och konflikt och är ett av världens fattigaste länder. Framsteg har gjorts sedan fall 2001, men den ekonomiska utvecklingen har stannat av . Statens förmåga att leverera grundläggande service till medborgarna är Mödra- och barndödligheten har minskat kraftigt sedan Prop. 2020/21:22 2001 men är fortsatt hög och läskunnigheten låg. befolkningen lever under fattigdomsgränsen. Omfattande korruption fortsätter att hämma landets utveckling. De humanitära behoven fortsätter att vara mycket omfattande. Kvinnor och barn är särskilt utsatta och drabbas hårt av säkerhetsläget. Trots besvärliga förutsättningar ansågs valet av bland annat FN:s stöduppdrag i , Unama, ha genomförts bättre tekniskt än tidigare val. Närvaron av internationella observatörer var mycket begränsad. Efter en utdragen rösträkningsprocess utsågs den sittande presidenten till segrare . slöts ett avtal mellan president och huvudutmanaren i valet chefsminister om förutsättningarna för en framtida regering och om strukturer för en fredsprocess. Efter en längre tids förhandlingar med talibanernas företrädare i slöt ett avtal med talibanrörelsen (det så kallade ). Avtalet innebär att alla utländska militära förband stegvis ska dras tillbaka , och kan därmed komma att påverka förutsättningarna för insatsen RSM. Det planerade tillbakadragandet av utländsk trupp ska ske i utbyte bland annat mot garantier från talibanrörelsen att inga grupper eller individer ska kunna använda för syften som riskerar eller dess allierades säkerhet. Överenskommelsen stipulerar också att intra-afghanska förhandlingar mellan talibanrörelsen och afghanska motparter ska inledas om en vapenvila och politiska framtid. Efter avtalet med har talibanerna fortsatt att genomföra våldsattacker riktade mot den afghanska regeringen med omfattande civila offer. FN rapporterar om 3 458 civila offer , varav 1 282 döda (138 kvinnor, 804 män och 340 barn). Antalet attacker mot internationella organisationer och biståndsarbetare är fortsatt högt. De afghanska säkerhetsstyrkorna ansvarar fullt ut för säkerheten i landet . Det väpnade motståndet, i första hand talibanerna, har genomfört offensiva väpnade operationer i flera delar av landet. Daesh har visst fotfäste i , och utför attacker, särskilt mot shiamuslimska mål. 2020/21:22 3.3 Respekten för mänskliga rättigheter är mycket bristfällig. Kvinnor och flickor har en marginaliserad roll och utsätts för hot och våld. Kvinnor är underrepresenterade i nästan samtliga yrkeskategorier och i det politiska livet, vilket försämrar kvinnors och flickors möjligheter till ett fullgott deltagande i samhället. Rättssäkerheten är svag och olagliga frihetsberövanden och våldsbrott förekommer i stor skala. Tortyr är alltjämt vanligt förekommande även om vissa framsteg skett . 3.4Den humanitära och socioekonomiska situationen Den humanitära situationen i har ytterligare försämrats på grund av utbrottet av sjukdomen covid-19. Smittspridningen i har varit omfattande och de socioekonomiska konsekvenserna har varit svåra. beräknas BNP minska med 5–. Antalet personer som lider av otrygg livsmedelsförsörjning har stigit till 12 miljoner. FN:s humanitära kontor (OCHA) och () uppgav att omkring 14 miljoner människor var i behov av humanitär hjälp i , en ökning med 5 miljoner . Möjligheten för de humanitära aktörerna att nå ut till de behövande begränsas av säkerhetsläget, bristande infrastruktur och hot. Enligt UNHCR finns det 2,6 miljoner internflyktingar i och knappt 2,4 miljoner afghanska flyktingar i och . Drygt 435 000 afghaner återvände till . Antalet asylsökande från till ökade kraftigt för att därefter minska drastiskt och har stabiliserats på en nivå av runt 800 . Biståndsberoendet är stort, budgeten finansieras till av internationellt bistånd. Den politiska osäkerheten, det svaga rättsväsendet och säkerhetsläget har bidragit till låga investeringsnivåer, utflöde av kapital samt försämrad valutakurs. Korruption genomsyrar hela samhället och utgör ett allvarligt hinder mot en hållbar utveckling. Arbete pågår för att stävja korruptionen. Opiumproduktionen är omfattande. 4 och det internationella samfundets engagemang i har ett brett och långsiktigt partnerskap med , civilt reducerades gradvis den svenska militära närvaron som det svenska engagemanget gavs ökat civilt fokus för att främja afghansk utveckling och institutionsuppbyggnad. till RSM är en del i en strategisk helhet, och i linje med slutsatserna i betänkandet i –2014 (SOU 2017:16) bör hela det Prop. 2020/21:22 svenska engagemanget i vara fortsatt samordnat, även om ramarna och dynamiken för det militära respektive civila stödet skiljer sig åt. Genomförandet av avtal med talibanrörelsen som slöts påverkar förutsättningarna för fortsatta engagemang. är den femte största bilaterala givaren av bistånd till . För perioden –2024 har aviserat att utvecklingssamarbetet ska uppgå till cirka 8–8,. Fokus i strategin för utvecklingssamarbetet är demokrati, jämställdhet och mänskliga rättigheter, utbildning och sysselsättning, privatsektors- och landsbygdsutveckling samt ökad ekonomisk integration. har ett uppdrag i en kompletterande strategi för fredsfrämjande insatser i , med särskilt fokus på kvinnors deltagande i fredsprocesser. bidrar även med humanitärt bistånd som uppgick till . bidrar också med kärnstöd till ett antal humanitära organisationer. stöd har möjliggjort omfattande insatser för att bemöta utbrottet av sjukdomen covid-19 och dess konsekvenser. En strategi för utvecklingssamarbetet håller på att tas fram och tidigare gällande landstrategier som löpte ut har förlängts . 4.2EU:s och FN:s engagemang i EU är en stor givare och EU:s utvecklingssamarbete med för perioden –2020 har ett indikativt belopp på . EU har en Afghanistanstrategi för perioden –2020. Ett långsiktigt partnerskapsavtal mellan och , Cooperation Agreement on Partnership and Development, undertecknades . EU finansierar ett projekt till stöd för en inkluderande fredsprocess, Afghan Peace Support Mechanism (APSM), där Sida är genomförande partner och uppdragits att bidra. Vid en internationell givarkonferens i bekräftade det internationella samfundet sitt fortsatta stöd till utveckling till 2020. En givarkonferens i planeras till . FN:s stöduppdrag i – United Nations Assistance Mission in (Unama) – har spelat både en betydande politisk roll och en roll som partner till afghanska myndigheter och det civila samhället i återuppbyggnadsarbetet. FN har en stor närvaro och ett brett engagemang i och situationen behandlas regelbundet i säkerhetsrådet. Folkrättslig grund för insatsen Det folkrättsliga mandatet för insatsen Resolute Support Mission (RSM) utgörs av det så kallade (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades i har även samtyckt till att ett antal stater som inte är medlemmar i , däribland , deltar i omfattar en icke-stridande insats för utbildning, rådgivning och stöd till de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna. Insatsens våldsanvändning är begränsad till styrkans egenskydd varvid insatsens personal ges rätt att inneha och bära vapen. Efter särskild förfrågan och inbjudan från den afghanska regeringen kan utbildning, rådgivning och stöd ges även till afghanska specialförband på 6 Den internationella utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission Som regeringen redogjort för i propositionen Svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission (RSM) i etablerades RSM i samband med att Isaf upphörde /15 (prop. 2014/15:13 s. 11). RSM inleddes på inbjudan av den afghanska regeringen. RSM bistår de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera deras förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. Stöd ges på högre stabs- och ledningsnivå (kårnivå) för de reguljära styrkorna och ner till taktisk nivå för specialförbanden. Därutöver ges rådgivning vid berörda afghanska institutioner som till exempel försvarsministeriet. Insatsen har inga stridande uppgifter förutom styrkans egenskydd. Enligt den militära operationsplanen är RSM indelad i tre faser i form av en fortsatt begränsad regional närvaro som sedan ska övergå till en mer Kabul-centrerad närvaro innan en slutlig utfasning av trupperna sker. Faserna är inte tidsbestämda utan utgår från omständigheterna på marken. En viss reducering av internationell trupp har skett efter ingång, inom ramen för insatsens nuvarande fas. Med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19 har utbildnings- och rådgivningsverksamheten genomförts i begränsad omfattning och reserestriktioner med bland annat karantänsbestämmelser har införts. Parallellt med RSM lyfter Nato fram organisationens fond för kapacitetsuppbyggnad av den afghanska armén () och det långsiktiga civila partnerskapet med , Enduring Partnership (EP). Syftet med EP är att utgöra en brygga mellan RSM och Natos bilaterala partnerskap med på lång sikt. lyfter också fram det fortsatta behovet av civilt-militärt samarbete mellan Nato och det internationella samfundet, till exempel FN inklusive Unama, EU och icke-statliga organisationer. Bidragsgivare till fattade beslut om att fortsätta bidra till fonden till och med . RSM har brett internationellt stöd och omfattar 38 bidragande länder, varav 11 inte är medlemmar i . RSM-insatsen omfattar drygt 16 000 personer, baserade i och omkring , , , och Mazar-e-Sharif. Arbetet samordnas i och via Natos politiska beslutsprocess i . Den afghanska fredsprocessen är ett återkommande diskussionsämne mellan de länder som bidrar till RSM. Det avtal som slöt med talibanrörelsen innebär att utländsk trupp ska lämna , , förutsatt att talibanrörelsen uppfyller specificerade åtaganden. Enligt avtalet får talibanrörelsen inte använda territorium för att hota och dess allierades säkerhet. Oaktat om den tidsplan som avtalet indikerar håller, kan avtalet få konsekvenser inte bara för amerikansk trupp, utan även för övriga bidrag inom ramen för RSM. Därmed kan förutsättningarna för RSM, liksom för deltagande i insatsen, komma att ändras som propositionen avser. Om och när något land fattar beslut om att dra ned sin militära närvaro kommer alla länder som deltar i insatsen, även , att i dialog med insatsens ledning behöva ta ställning till hur förändringen påverkar insatsens möjlighet att genomföra sitt mandat samt vilka konsekvenser det får för det egna landets bidrag. har inget land fattat beslut om att dra sig ur RSM, och det är därför för tidigt att uttala sig om hur eventuella tillbakadraganden skulle inverka på det svenska militära bidraget. För svenskt vidkommande innebär det nära samarbetet mellan de svenska och tyska militära bidragen att fortsatta närvaro och deltagande i RSM är av särskild betydelse. är i kontinuerlig dialog med Nato, men även med och andra länder som deltar i RSM, om situationen i landet och förutsättningarna för insatsen. Diskussioner förs bland truppbidragarländer om hur insatsen kan komma att påverkas av genomförande. Under förutsättning att den tidsplan som indikeras av avtalet håller, kommer det svenska bidraget ha beredskap att, i samråd med insatsens ledning, Nato och partnerländer, avveckla sin närvaro . ska det understrykas att engagemang för är brett och långsiktigt. Utöver det militära bidraget till RSM har , såväl bilateralt som genom FN och EU, ett omfattande utvecklingssamarbete med och ger ett stort humanitärt stöd till landet. Det svenska bidragets målsättningar och Genom att delta i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats i utgör en solidarisk samarbetspartner i arbetet för att öka säkerheten, förebygga konflikter och skapa förutsättningar för hållbar utveckling och fattigdomsbekämpning i landet. bidrag till RSM är förhållandevis litet sett till insatsens samlade bemanning. Möjligheten att utvärdera det svenska bidragets effekt på den samlade säkerhetsutvecklingen och dess roll i den totala utbildnings- och rådgivningsinsatsen är därför begränsad. Detta, tillsammans med det svenska bidragets uppgifter och mandat, måste tas i beaktande vid en utvärdering av den svenska insatsens resultat. Natos regelbundna översyner av insatsen, tillsammans med rapportering och dialog med Försvarsmakten avseende det svenska styrkebidraget, vägs in i de analyser som regeringen löpande gör i utvärderingen och utformandet av det svenska bidraget. Ambassaden i Kabuls rapportering och bedömningar av de politiska, säkerhetsmässiga och humanitära förhållandena i landet vägs också in i regeringens sammanvägda överväganden om det svenska bidraget. Det övergripande målet med styrkebidrag till RSM är att bidra till att konsolidera de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. Detta sker genom långsiktiga och strategiska åtaganden med för insatsen relevanta och efterfrågade förmågor. Det militära bidraget utgör en del i breda och långsiktiga engagemang för , vars övergripande syfte är att åstadkomma långsiktig stabilitet i landet. Folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och internationell humanitär rätt, utgör grunden för det svenska bidraget. Enligt Natos regelbundna översyner av insatsen har de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkornas förmåga sakta förbättrats, även om deras övergripande förmåga att hantera säkerheten i landet är ojämn. som behovet och efterfrågan av fortsatt internationellt militärt stöd och rådgivningsstöd tills vidare kvarstår, innebär den politiska överenskommelse som ingåtts mellan och talibanrörelsen att utländsk trupp ska lämna . ska aktivt verka för att 1325 (2000) och efterföljande resolutioner om kvinnor, fred och säkerhet genomförs som en del i . För att internationella militära krishanteringsinsatser och fredsbevarande insatser ska kunna bidra till konfliktlösning och varaktig fred är kunskapen om och genomförandet av resolution av central betydelse. drev frågan om genomförande av resolutionen i planeringsarbetet för RSM och följer noga dess tillämpning. Resolution är inskriven i insatsens operationsplan som en grundläggande förutsättning för insatsens arbete. har även bidragit till arbetet med att uppdatera Natos handlingsplan för genomförandet av resolution , som fastställer ett flertal riktlinjer som ska tillämpas i alla Nato-insatser, inklusive RSM. följer utvecklingen för att säkerställa att fokus på dessa frågor Prop. 2020/21:22 bibehålls vid uppdateringar av styrande dokument. har också som mål att säkerställa att all personal som ingår i det svenska bidraget är utbildad i och har kunskap om praktisk tillämpning av resolutioner om kvinnor, fred och säkerhet. Utbildning i resolution och efterföljande resolutioner är en inarbetad del i den utbildning som all svensk personal får innan de åker till . Försvarsmakten ser kontinuerligt över utbildningen för att den på bästa sätt ska möta personalens behov när de är på plats i . Utbildningen och dess genomförande ingår även i den rådgivning och utbildning som ges till de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna. Ytterligare en målsättning med deltagande i RSM är att bidra till att bygga förmågan hos våra nationella krigsförband och staber. deltagande i RSM har gett svensk militär personal erfarenheter av att tjänstgöra i en internationell kontext, vilket har bidragit till att höja Försvarsmaktens förmåga att samverka med andra. Genom arbetet i en multinationell Nato-insats främjas interoperabilitet och förståelse för nya metoder, procedurer och arbetssätt. Detta är tillsammans med erfarenheten av att delta i skarp operativ verksamhet svårt att uppnå endast genom övnings- och träningsverksamhet i en nationell kontext. Därtill bidrar deltagandet i RSM till att stärka partnerskap med Nato. kan deltagande i internationella operationer även ha vissa negativa effekter på krigsdugligheten, exempelvis på grund av utebliven övningsverksamhet i ordinarie förbandssammansättning. När ett förband deltar i internationella insatser kan även förbandets genomförande av nationella huvuduppgifter på kort sikt påverkas negativt. Förmågan hos våra nationella krigsförband och staber måste därför mätas på . Den nationella förmågan bör även, av de skäl som redovisats ovan, utvärderas på både strategisk och operativ nivå, det vill säga från utvecklingen av bi- och multilaterala försvars- och säkerhetssamarbeten till utvecklingen av den enskilda individens förmåga i sin militära profession. Sammantaget har det svenska militära bidraget verkat i linje med och bidragit till de uppställda målen. Regeringen konstaterar att bidrag till RSM måste utvärderas utifrån en helhetsbedömning. politiska, utvecklingspolitiska och humanitära engagemang på andra områden, samt utvecklingen i sin helhet inom ramen för det internationella samfundets engagemang i måste vägas in i resultatutvärderingen, också inför beslut om förlängning av insatsen efter . 8 Det föreslagna svenska bidraget Det finns ett behov och en efterfrågan av fortsatt militärt bidrag till utbildnings- och rådgivningsinsatsen RSM, inte minst mot bakgrund av det fortsatt allvarliga säkerhetsläget i . av och starten på intra-afghanska fredsförhandlingar är framtiden för RSM osäker. Enligt avtalet ska de internationella trupperna 2020/21:22 lämna i utbyte mot åtaganden från talibanrörelsen om att bland annat motarbeta hot mot och dess allierades säkerhet och inleda intra-afghanska fredsförhandlingar. Förutsatt att bedömer att talibanrörelsen infriar sina åtaganden fortsätter genomförandet av avtalet. Därmed kommer det svenska bidraget ha beredskap att, i samråd med insatsens ledning, Nato och partnerländer, avveckla sin närvaro . Det svenska styrkebidraget till RSM kommer att bestå av rådgivare till de afghanska försvars- och säkerhetsstyrkorna, personal i för insatsen relevanta staber och ledningsstrukturer samt personal för nationellt stöd. För att kunna stödja utvecklingen av de afghanska försvars- och säkerhetsstrukturernas förmåga där det är mest efterfrågat ska det finnas möjlighet att omfördela det svenska bidraget inom ramen för RSM. Styrkebidraget kommer att vara verksamt vid baser där säkerheten så medger. Försvarsmakten för en dialog med Nato och aktuella partner om utformningen av det svenska bidraget. bidrag till RSM planeras bestå av högst 50 personer på plats i . Styrkan ska med kort varsel kunna förstärkas tillfälligt för att möjliggöra räddnings-, evakuerings-, förstärknings- och fritagningsinsatser om behov uppstår. Det svenska bidraget ska då kunna uppgå till högst 200 personer totalt. 9Regeringens överväganden och förslag Regeringens förslag: medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande till och med för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) i . Regeringens bedömning: Det svenska styrkebidraget kommer under normala omständigheter att uppgå till högst 50 personer på plats i . Avhängigt genomförandet av avtalet mellan och talibanrörelsen bör det svenska bidraget ha beredskap att avveckla sin närvaro .