prop · H70393 · 2020-03-09 00:00:00 — 74SSM, Angående utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap och förmåga inför och vid allvarliga händelser i fredstid och höjd beredskap, 2018. 75Intervju med företrädare för , och . 764 kap. § 29 förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. 77Länsstyrelsen i län, skriftligt svar, . 78Intervju med företrädare för . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN de uppger vidare att de inte har någon uppfattning om hur det arbetet bedrivs.79 Länsstyrelserna i kärnkraftslänen uppger att stödlänens roll och funktion är oklar, och både i och SSM anser att det vore bättre om stödet i stället kunde ges av de intilliggande länsstyrelserna, eftersom en sådan ordning skulle förbättra möjligheten att stötta med personal vid en kärnteknisk olycka.80 konstaterar att stödlänens roll och funktion är otydlig för samtliga berörda myndigheter. Att regeringen inte följer upp resultatet av stödlänens arbete inom kärnenergiberedskap och även uppger att man inte har någon uppfattning om hur det arbetet bedrivs bidrar till denna otydlighet. konstaterar därmed att det är oklart om stödlänens uppdrag inom kärnenergiberedskapen 3.2 Regeringen har förberett sin egen roll väl granskning av kärnenergiberedskapen 2007 visade att det förelåg brister och oklarheter i ansvar och ledning för samordning i , att det saknades rutiner för att effektivt kunna hantera information samt att det saknades en tydlig kontaktväg in i . Dessa brister och oklarheter bedömdes allvarligt kunna försvåra såväl den externa hanteringen gentemot allmänhet och media som att kunna fatta avgörande beslut i tid.81 De brister som förelåg 2007 är nu såvitt kan bedöma undanröjda. bedömer att regeringen och har byggt upp en krishanteringsorganisation som i stort sett är väldimensionerad. Det finns rutiner för effektiv informationsspridning, samordningsforum som kan fungera väl och ändamålsenliga tekniska lösningar och lokaler. Likväl finns det vissa brister som kan äventyra en effektiv hantering under försvårande omständigheter. 3.2.1 har förbättrat sin förmåga bedömer att har en väldimensionerad beredskapsorganisation som kan klara av att hantera en kris som medför svåra påfrestningar . konstaterar därmed att regeringens förmåga att hantera en kärnteknisk olycka har höjts avsevärt sedan den granskades 2007. krishanteringsorganisation består dels av kansliet för krishantering (RK KH), dels personal inom varje departement som ska kunna hantera en kris som rör något av departementets sakområden. 79Intervjuer med företrädare för och . 80Intervjuer med företrädare för i och SSM . 81Riksrevisionen, Beredskapen för kärnkraftsolyckor, 2007. OM DET VÄ R ST A SKULLE HÄ N DA RK KH, som är en del av under den särskilda chefstjänstemannen för krishantering, är bemannat dygnet runt . RK KH bevakar nationella och internationella händelser som kan behöva hanteras och ska vid behov inleda krishantering. RK KH sammanställer även samlad lägesinformation samt utvecklar och följer upp krishanteringen. RK KH uppger att organisationen snabbt kan förstärka med personal utanför arbetstid.82 Departementens interna krishanteringsorganisationer ansvarar för sin egen förmåga att hantera kriser med stöd av RK KH. Det inbegriper bland annat att utbilda och öva den personal som ingår i departementets krishanteringsorganisation. I varje departement finns en tjänsteman i beredskap (TiB). Dessa beredskapssatta personer ska snabbt kunna träda i funktion vid en händelse för att vid behov kunna initiera en hantering av den, när som helst under dygnet.83 Krishanteringsförmågan uppnås enligt genom att krishanteringsorganisationen är så lik den normala ledningsorganisationen som möjligt. I ledningen av biträds statsministern av sin statssekreterare, förvaltningschefen och rättschefen i Statsrådsberedningen. Varje departement ska vid allvarliga händelser ha förmåga att bereda beslutsunderlag till regeringen. Personalen som ingår i organisationen blir utbildad och övad i syfte att skapa en generell förmåga att hantera olika kriser. i framgår att övning och utbildning sker i stor omfattning. Dock framgår inte antalet deltagande, men företrädare för uppger att uppslutningen är god. Regeringen ställer även tydliga krav på att övning och utbildning utvärderas regelbundet. Det är dock svårt att utbilda och öva fram personalens förmåga att och under ändrade arbetsförhållanden kunna klara av att uthålligt hantera en kris, vilket medför en viss osäkerhet om hur hög förmågan faktiskt är.84 krishanteringsorganisation har vid ett flertal tillfällen hanterat skarpa händelser, och därmed kunnat testa sin förmåga i verkligheten. Några av dessa händelser har varit särskilt krävande, exempelvis flyktingsituationen 2015 8211 a–11 c §§ förordningen (1996:1515) med instruktion för ; intervjuer med företrädare för , , , och samt , Riktlinjer för krishanteringsförmåga, 2015. 8311 a–11 c §§ förordningen (1996:1515) med instruktion för och intervjuer med företrädare för , , , och samt , Vägledning för departementens krishanteringsförmåga, 2015. 84Intervjuer med företrädare för , , , och samt följande handlingar: Riktlinjer för krishanteringsförmåga, 2015, Vägledning för departementens krishanteringsförmåga, 2015, Riktlinjer för utbildning och övning i krishantering, 2015, Plan för utbildning och övning för regeringen och politisk ledning i i krishantering –2018, 2016 samt Genomförda övningar och utbildningar för regeringen och politisk ledning i i krishantering 2016, 2016. EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN och terrorattentatet i . utvärderar allvarliga händelser och ser till att eventuella brister blir åtgärdade. Vid större händelser kan en observatör som inte deltar i själva hanteringen utses, med enda uppgift att iaktta vad som sker och dokumentera detta.85 bedömer att beredskapsorganisationen i möjliggör tidig förvarning och hantering av allvarliga händelser dygnet runt, att berörd personal kontinuerligt genomgår relevanta utbildningar och övningar samt att erfarenheterna från övningar följs upp. Därmed bedömer att organisationen är väldimensionerad och konstaterar att förmågan har förbättrats väsentligt sedan den föregående granskningen 2007. 3.2.2Det finns rutiner och arbetssätt för effektiv informationsspridning Regeringen har inrättat arbetsformer för informationsspridning som ständigt är aktiverade och som medför att information kan förmedlas dygnet runt. bedömer därför att det finns möjligheter till effektiv informationsspridning. I finns det arbetsformer för att sprida information. Dessa bygger på intern kommunikation mellan departement och mellan och regeringen. RK KH kan ta emot information från såväl myndigheter, via departementens TiB:ar, som media. Utöver den interna informationsspridningen finns beredskapsfunktioner som ska möjliggöra att regeringen kan kommunicera utåt. Beredskapsfunktionerna byggs upp av kommunikations- och informationsfunktioner som är departementsöverskridande och som består i två delar, varav en är placerad i Statsrådsberedningen och en i Förvaltningsavdelningen. Båda dessa delar har beredskapssatta personer som ska kunna nås närhelst under dygnet.86 bedömer att det finns rutiner och arbetssätt som möjliggör att information från relevanta aktörer kan förmedlas till regeringen och berörda delar av utan dröjsmål, och att kommunikation med allmänhet och media kan ske när som helst . 85Intervjuer med företrädare för , , , och samt följande handlingar: Riktlinjer för krishanteringsförmåga, 2015 samt Vägledning för departementens krishanteringsförmåga, 2015. 86Regeringskansliet, Riktlinjer för krishanteringsförmåga, 2015 samt intervjuer med företrädare för och . OM DET VÄ R ST A SKULLE HÄ N DA 3.2.3 Det finns samordningsforum för att agera effektivt Regeringen har inrättat samordningsforum på olika nivåer i samt tillsammans med ett antal relevanta myndigheter. bedömer att det skapar förutsättningar för en effektiv krishantering. I finns gruppen för strategisk samordning, som leds av inrikesministerns statssekreterare och som består av statssekreterarna i de departement som berörs av en kris. En motsvarande grupp finns för expeditionschefer vid de departement som skulle vara berörda av en händelse, och som ska kunna upprätta direktkontakt med den politiska ledningen. uppger att det finns rutiner för att dessa grupper utan dröjsmål kan aktiveras i ordnade former. Grupperna har till uppgift att hantera strategisk samordning av arbete vid en kris.87 Det finns även ett krishanteringsråd, som leds av inrikesministerns statssekreterare och i vilket cheferna för ett antal strategiskt betydelsefulla myndigheter ingår.88 Rådet samlas åtminstone två gånger för att allmänt orientera sig om vad som pågår inom krisberedskapsområdet och kan därutöver sammankallas under hanteringen av en kris.89 bedömer att det finns goda möjligheter att uppnå samordning mellan de aktörer som är involverade i att hantera en kärnteknisk olycka samt att denna samordning kan ske på relevanta nivåer och utan onödiga dröjsmål, och att detta skapar förutsättningar för en effektiv och ändamålsenlig krishantering. 3.2.4 Infrastrukturen är i huvudsak ändamålsenlig Infrastrukturen för krishantering i är till stora delar ändamålsenlig. Det finns dock vissa brister som under vissa kritiska omständigheter skulle kunna riskera en effektiv krishantering. I finns det tekniska lösningar i form av framför allt telefoni och olika IT-lösningar som är avsedda att underlätta krishantering. har upprättat en kontinuitetsplan som syftar till att allt ska kunna fungera genom att förebygga, upptäcka och åtgärda fel och brister. Likväl visar granskningen att det finns vissa brister med bäring på redundans och robusthet för de lösningar som ska kunna tillåta en säker och vid behov skyddad 8711 d § förordningen (1996:1515) med instruktion för samt intervju med företrädare för . 88I rådet ingår normalt rikspolischefen, säkerhetspolischefen, överbefälhavaren samt generaldirektörerna för , , , och . Källa: , ”krishantering”, hämtad . 89Intervjuer med företrädare för och . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN kommunikation mellan och berörda aktörer som hanterar en kärnteknisk olycka.90 Lokaler och utrustning finns på plats för att kunna hantera en kris. Dessa uppges vara såväl tillräckliga som ändamålsenliga. Granskningen visar dock att det under vissa omständigheter skulle kunna uppstå svårigheter med uthållighet.91 bedömer att regeringen har tillsett att både tekniska lösningar och lokaler till stora delar har skydd mot avbrott eller överbelastning i el- och telefonitjänster, redundans samt möjliggör delning av sekretessbelagd information. har dock identifierat vissa brister avseende såväl tekniska lösningar som lokaler. bedömer att dessa brister under vissa kritiska omständigheter skulle kunna riskera en effektiv hantering av en kärnteknisk olycka, men att risken för detta sannolikt är låg. 3.3 För lite tillsyn och stöd bedömer att det finns brister i tillsynsverksamheten hos MSB när det gäller länsstyrelsernas beredskap för kärntekniska olyckor och hos SSM när det gäller fysiskt skydd, informationssäkerhet och personalsäkerhet hos tillståndshavarna. Ingen av myndigheterna genomför i dessa delar tillsyn med tillräcklig frekvens, och MSB:s tillsyn följs inte upp på ett adekvat sätt. Länsstyrelserna uppger att MSB:s stöd är varierande, medan stödet från SSM beskrivs ha utvecklats till en god nivå . bedömer att MSB:s och SSM:s sammantagna stöd till länsstyrelserna inte är ändamålsenligt i alla delar då det finns brister i samverkan mellan myndigheterna. Länsstyrelserna anser sig få olika budskap av de båda myndigheterna, och därigenom ett otydligt stöd. Vidare kan konstatera att det finns brister i samverkan överlag mellan MSB, SSM och länsstyrelserna i kärnkraftslänen, vilket leder till ineffektivitet och bidrar till dröjsmål i arbetet med att utveckla beredskapen i anslutning till kärnteknisk verksamhet. 90Intervju med företrädare för . OM DET VÄ R ST A SKULLE HÄ N DA 3.3.1MSB:s tillsyn sker sällan och tillför lite till länsstyrelsernas verksamhet MSB saknar en tillsynsplan och länsstyrelserna uppger att den tillsyn som genomförs sker för sällan. bedömer att MSB:s tillsyn varken sker med tillräcklig frekvens eller följs upp på ett adekvat sätt och därför inte motsvarar de behov som finns hos länsstyrelserna i kärnkraftslänen. Detta riskerar att försvåra utvecklingen av en god beredskap. MSB ska enligt sin instruktion utöva tillsyn över efterlevnaden av lagen (2003:789) om skydd mot olyckor och med stöd av lagen meddela föreskrifter i frågor som rör planläggningen av räddningstjänsten vid utsläpp av radioaktiva ämnen enligt 4 kap. 6 § lagen om skydd mot olyckor samt planläggningen av saneringen enligt 4 kap. 8 § samma lag.92 Vid tillsynsbesöken konstateras brister som sammanställs i en skriftlig rapport, vilken kommuniceras till aktuell länsstyrelse innan den fastställs. Därefter har MSB en muntlig genomgång av rapporten tillsammans med landshövding eller länsråd, där tider när ska inkomma med svar på rapporten bestäms. MSB:s tillsyn är endast vägledande och myndigheten har ingen möjlighet att utfärda sanktioner eller förelägganden.93 Samtliga länsstyrelser som ingår i granskningen uppger att MSB:s tillsynsinsatser inte sker tillräckligt ofta och borde göras mer kontinuerligt. MSB har ingen beslutad tillsynsplan94 och länsstyrelserna efterlyser bättre återkoppling efter genomförd tillsyn. Länsstyrelserna uppger att tillsynen inte utgör någon måttstock på om de gör rätt saker, om det finns luckor eller om de driver verksamheten i rätt riktning. De brister som konstateras ligger ofta på en för hög nivå och handlar snarare om att tillse att relevanta handlingar finns framtagna än att granska innehållet i dessa.95 MSB uppger att de har en etablerad och regelbunden kontakt med länsstyrelserna i kärnkraftslänen, vilket innebär en kontinuerlig uppföljning. Myndighetens ambition är dock att frekvensen av tillsynen ska utökas, och att fler personer kan delta i tillsynen. MSB:s uppfattning är att länsstyrelserna ofta är väl medvetna om sina brister och att de brukar instämma med MSB:s iakttagelser.96 bedömer att MSB:s tillsyn och uppföljningen av denna varken sker med tillräcklig frekvens eller följs upp på ett adekvat sätt. Därutöver anser att MSB:s kontinuerliga kontakt med länsstyrelserna är positiv för verksamheten. Den kan eller bör dock inte ersätta ordinarie tillsyn och 925 kap. 2 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor. 93Intervju med företrädare för . 94Intervjuer med företrädare för i och MSB . 95Intervjuer med företrädare för länsstyrelserna i , och . 96Intervju med företrädare för . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN uppföljningen av denna. Bristerna i MSB:s tillsyn av länsstyrelserna riskerar att försvåra utvecklingen av en god beredskap. 3.3.2SSM:s tillsyn av fysiskt skydd, informationssäkerhet och personalsäkerhet sker för sällan SSM:s tillsyn avseende fysiskt skydd och informationssäkerhet vid de kärntekniska anläggningarna sker för sällan och samverkan med är bristfällig. SSM uppger att den låga graden av genomförd tillsyn delvis beror på regeringens uppdrag att utlokalisera delar av myndighetens verksamhet till samt SSM:s genomförande av detta uppdrag. Även i fråga om personalsäkerhet finns brister i SSM:s tillsyn. bedömer sammantaget att detta i värsta fall kan äventyra säkerheten vid de kärntekniska anläggningarna. SSM utövar tillsyn av kärnkraftverken, kärnbränslefabriken i och det centrala mellanlagret för använt kärnbränsle (Clab) utanför . Tillsynen sker genom inspektion på plats, granskning av relevanta dokument samt genom verksamhetsbevakning.97 Vid verksamhetsbevakning samlar SSM information om strålsäkerhetsarbetet på en anläggning genom att ta del av rapporter, ansökningar och andra dokument från anläggningen samt för en dialog med ledning och personal på anläggningen. Den information som inhämtas genom verksamhetsbevakning utgör underlag för bedömning av hur anläggningarnas strålsäkerhetsarbete fungerar och kan leda till att ytterligare inspektioner och granskningar initieras.98 SSM har möjlighet att utfärda föreläggande, vilket kan kombineras med uppföljande tillsynsåtgärder.99 granskade SSM:s tillsynsverksamhet 2017.100 En av slutsatserna var att SSM inte gjorde några systematiska riskbedömningar för att planera och prioritera tillsynsinsatser så att dessa genomförs där tillsynsbehovet är mest angeläget. Enligt SSM är denna brist åtgärdad genom att myndigheten har tagit fram ett nytt tillsynsprogram som tar hänsyn till risker och som är implementerat för tillsyn av kärnkraftverk i drift.101 Utöver den tillsyn som SSM utövar av tillståndshavarnas verksamhet enligt strålskyddslagen (2018:396) och lagen om kärnteknisk verksamhet (1984:3), utövar tillsyn av säkerhetsskyddet vid de tre kärnkraftverken.102 97Intervju med företrädare för . 98SSM, ”Vi bedriver tillsyn över kärntekniska anläggningar”, hämtad . 99Intervjuer med företrädare för och . 100Riksrevisionen, kärnkraftstillsyn, 2017. 101SSM, Svar på frågor om tillsyn inom nukleärt säkerhetsskydd, . 102Svenska kraftnät utövar tillsyn över säkerhetsskyddet när det gäller enskilda verksamhetsutövare som bedriver elförsörjningsverksamhet enligt 7 kap. 1 § 3 säkerhetsskyddsförordningen (2018:658). OM DET VÄ R ST A SKULLE HÄ N DA Till skillnad från SSM, som har ett starkt tillsynsmandat med skarpa sanktionsmöjligheter, saknar sådana sanktionsmöjligheter.103 SSM fick i uppdrag av regeringen att utlokalisera en så stor del som möjligt av myndighetens verksamhet till . Utlokaliseringen skulle genomföras på ett sådant sätt att myndighetens verksamhet kunde fungera effektivt med bibehållen kvalitet på både kort och lång sikt, och SSM fick delvis själva avgöra och besluta om vilka delar av verksamheten som skulle utlokaliseras. Av regeringsuppdraget framgick dock att riksmätplatsen, beredskapsverksamheten samt huvuddelen av tillsynen av de svenska kärnkraftverken i drift fortsatt skulle bedrivas från Stockholm.104 Av intervju med framgår att uppdraget om utlokalisering inte föregicks av någon konsekvensanalys eller möjlighet att lämna synpunkter till berört departement.105 SSM valde att utlokalisera bland annat enheten för nukleärt säkerhetsskydd, vars verksamhet omfattar tillsynen av fysiskt skydd, informationssäkerhet och personalsäkerhet. Beslutet ledde bland annat till att nästan samtliga anställda vid denna enhet avslutade sin anställning. Enligt SSM resulterade detta i utebliven eller försenad tillsyn under till dess att ny personal hade kunnat rekryteras och bli operativa.106 De tillståndshavare som har intervjuat uppger att utlokaliseringen till har lett till att SSM:s arbete med att ta fram nya föreskrifter försenats, samt att återrekryteringen av medarbetare har lett till att planerade tillsynsinsatser har försenats eller ställts in. Samtliga tillståndshavare som har intervjuat uppger att utlokaliseringen till har påverkat tillsynen av fysiskt skydd och informationssäkerhet negativt. Tillsynsinsatser har försenats eller ställts in, och det faktum att i stort sett hela enheten för nukleärt säkerhetsskydd slutade i samband med utlokaliseringen medförde att SSM tappade historik om tillståndshavarnas verksamhet.107 uppger de tillståndshavare som intervjuat att tillsynen av fysiskt skydd och informationssäkerhet var bristfällig redan innan beslutet om utlokalisering fattades. Enligt företrädare för ett av kärnkraftverken hade ingen tillsyn kopplad till dessa frågor genomförts vid anläggningen.108 Vad gäller tillsynen av just fysiskt skydd och informationssäkerhet hos de fem tillståndshavare som ingår i denna granskning, uppger SSM att den har varierat och att den minskade avsevärt efter 2014.109 SSM har varken genomfört några inspektioner eller granskningar av 103Intervju med företrädare för . 104Regeringsbeslut I:11 (M2017/02087/Ke). 105Intervju med företrädare för . 106SSM, Slutrapport till regeringen avseende lokalisering av viss verksamhet, 2019, s. 5. 107Intervju med företrädare för tillståndshavare , , och . 108Intervju med företrädare för tillståndshavare. 109Intervju med företrädare för . EN GRA N SKN I N GSRA PPO RT FRÅ N R IKS REV I EN dokument vid det ovan nämnda kärnkraftverket . Vid de två andra kärnkraftverken har två inspektioner genomförts per anläggning samt två respektive en granskning. Ingen inspektion har genomförts vid kärnbränslefabriken i eller vid Clab utanför , och heller ingen granskning. SSM har dock genomfört ett antal verksamhetsbevakningar av det fysiska skyddet och informationssäkerheten vid samtliga fem anläggningar under denna period.110 Förutom fysiskt skydd och informationssäkerhet är personalsäkerhet en viktig beståndsdel i ett fungerande säkerhetsskydd. SSM har bedrivit viss tillsyn inom detta område, men uppger att myndigheten behöver förstärka sin förmåga med avseende på detta.111 Trots att SSM och utför tillsyn av kärnkraftverken med stöd av två olika lagar sker tillsynen i stor utsträckning av samma verksamhet.112 SSM uppger att samverkan är begränsad mellan myndigheterna, och det genomförs inga gemensamma inspektioner. SSM anser att en närmare samverkan vore bra och att båda myndigheterna har ett samordningsansvar.113 bereder ett förslag att låta SSM ta över all tillsyn av tillståndshavarnas verksamhet vid kärnkraftverken.114 Även om detta skulle ske och därmed lösa en del av problematiken beträffande dubbelarbete bedömer SSM att det vore klokt att inleda en samverkan med inom ramen för tillsyn av fysiskt skydd och informationssäkerhet redan dessförinnan.115 bedömer att den låga frekvensen av tillsyn av fysiskt skydd, informationssäkerhet och personalsäkerhet, som delvis kan förklaras av regeringens uppdrag till SSM att utlokalisera delar av verksamheten samt myndighetens genomförande av detta uppdrag, riskerar att försämra SSM:s överblick över verksamheten vid de kärntekniska anläggningarna. Detta kan i sin tur i värsta fall medföra att säkerheten vid de kärntekniska anläggningarna äventyras. Att SSM inte samverkar med i tillsynen av kärnkraftverken genom till exempel gemensamma inspektioner kan dessutom leda till dubbelarbete, att SSM går miste om möjligheter till effektivisering och får ett sämre underlag för att kunna prioritera tillsynsinsatserna. 110SSM, underlag angående genomförd tillsyn inom fysiskt skydd och informationssäkerhet, . 111SSM, faktagranskning av , . 112Intervju med företrädare för . 114SOU 2018:82, s. 372 f. 115Intervju med företrädare för . OM DET VÄ R ST A SKULLE HÄ N DA 3.3.3Stödet till länsstyrelserna hämmas av brister i samverkan och samordning Medan stödet till länsstyrelserna från MSB uppges vara varierande beskrivs SSM:s stöd som bra. Stödet som helhet hämmas av brister i samverkan mellan . Länsstyrelserna uppger att MSB och SSM kommer med olika budskap vilket innebär att stödet blir otydligt. Därutöver uppges MSB:s ordförandeskap för och interna samordning mellan olika samverkansforum vara otillfredsställande. Sammantaget kan konstatera att bristerna leder till ineffektivitet och dröjsmål i arbetet med att utveckla beredskapen i anslutning till kärnteknisk verksamhet. Varje myndighet, vars ansvarsområde berörs av en krissituation, ska vidta nödvändiga åtgärder för att hantera konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska även samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation.116 Samverkan mellan ansvariga myndigheter inom kärnenergiberedskap förekommer bland annat i form av olika samverkansforum. Ett sådant forum är arbetet med den myndighetsgemensamma handlingsplanen Den svenska beredskapen för radiologiska och nukleära olyckor 2015 (HPRN).117 I arbetet med HPRN ingår MSB som är ordförande, och länsstyrelserna i kärnkraftslänen samt stödlänen.118 Inom ramen för HPRN diskuteras bland annat vilka utvecklingsprojekt som ska genomföras och hur de ska hanteras.