prop · H703178 · 2020-06-16 00:00:00 — I nämnda artiklar i EUF-fördraget finns bestämmelser om fri rörlighet för arbetstagare och etableringsfrihet. Personkrets (artikel 10) I artikel 10 anges den personkrets som ska omfattas av rättigheterna i den andra delen av utträdesavtalet, utan att det påverkar tillämpningen av avdelning III om samordning av sociala trygghetssystem. Till denna grupp hör brittiska medborgare som med stöd av har utövat sin rätt att uppehålla sig i en medlemsstat före övergångsperiodens utgång och som fortsätter att uppehålla sig där därefter, samt EU-medborgare som i har utövat motsvarande rätt och fortsätter att uppehålla sig där efter övergångsperiodens utgång. Personkretsen inkluderar också brittiska medborgare och EU-medborgare som har utövat sin rätt som gränsarbetare enligt unionsrätten före övergångsperiodens utgång och som fortsätter att göra det därefter. Även familjemedlemmar till de brittiska medborgare respektive EU- medborgare som tillhör personkretsen enligt ovan omfattas av person- kretsen, förutsatt att de också uppfyller de villkor som uppställs i utträdesavtalet. Det innebär bl.a. att familjemedlemmar som uppehöll sig i värdstaten i enlighet med unionsrätten före övergångsperiodens utgång och fortsätter att uppehålla sig därefter omfattas, samt, under vissa förutsättningar, personer som vid övergångsperiodens utgång befann sig utanför värdstaten och som är i direkt släktskap med1 en sådan brittisk medborgare eller EU-medborgare som tillhör personkretsen. Barn som föds eller adopteras av en person som tillhör personkretsen omfattas också oavsett om de föds före eller efter övergångsperiodens utgång, med vissa undantag. Vidare omfattas familjemedlemmar som har s.k. bibehållen uppehållsrätt enligt rörlighetsdirektivet och som uppehöll sig i värdstaten före övergångsperiodens utgång och fortsätter att uppehålla sig därefter. Det gäller t.ex. sådana familjemedlemmar vars anknytning till unions- medborgaren har brutits, såsom vid äktenskapsskillnad eller dödsfall. Till personkretsen hör även personer som omfattas av artikel 3.2 a och 3.2b i rörlighetsdirektivet – dvs. andra familjemedlemmar än de som om- fattas av definitionen av familjemedlem i artikel 2.2 i rörlighetsdirektivet, 1I den svenska språkversionen anges i artikel 10.1 e ii att det rör sig om familjemedlemmar som ”var släkt i rakt upp- eller nedstigande led”. Vid jämförelse med de engelska (”directly related”), franska (”directement liés”) och danska (”direkte beslaegtet”) språkversionerna kan konstateras att detta torde vara en felöversättning och att begreppet är avsett att ha en något vidare innebörd än i den svenska språkversionen. 2019/20:178 om de i det land från vilket de har kommit är beroende av eller bor hos den unionsmedborgare som har uppehållsrätt eller om det av allvarliga hälsoskäl absolut krävs att unionsmedborgaren personligen tar hand om familjemedlemmen – och vars uppehåll underlättades av värdstaten i enlighet med dess nationella lagstiftning före övergångsperiodens utgång, förutsatt att de fortsätter att uppehålla sig i värdstaten även därefter. Detsamma gäller de som före övergångsperiodens utgång ansökt om underlättande av inresa och uppehåll. Stadigvarande uppehåll och icke-diskriminering (artiklarna 11 och 12) Enligt artikel 11 ska, vid tillämpningen av bestämmelserna om definitionerna och personkretsen i artiklarna 9 och 10, stadigvarande uppehåll inte påverkas av sådan frånvaro som anges i artikel 15.2 i utträdesavtalet (dvs. frånvaro i enlighet med artiklarna 16.3 och 21 i rörlighetsdirektivet). Det innefattar bl.a. tillfällig frånvaro som inte överstiger sammanlagt eller längre frånvaro på grund av obligatorisk militärtjänst eller frånvaro på högst tolv på varandra följande månader av viktiga skäl, t.ex. graviditet och förlossning, allvarlig sjukdom, studier eller yrkesutbildning, eller utstationering på grund av arbete i en annan medlemsstat eller tredjeland. Hänvisningen till artikel 21 innebär att stadigvarande uppehåll får styrkas med varje bevismedel som godtas i värdstaten och att ett i vederbörlig ordning verkställt utvisnings- beslut medför att det stadigvarande uppehållet anses avbrutet. När utträdesavtalets bestämmelser om medborgares rättigheter tillämpas ska all diskriminering på grund av nationalitet enligt artikel 18 i EUF- fördraget vara förbjuden i värdstaten och arbetsstaten för de personer som ingår i personkretsen enligt artikel 10 (artikel 12). Avdelning II: Rättigheter och skyldigheter Uppehållsrätt (artikel 13) I artikel 13 i utträdesavtalet regleras villkoren för att de som ingår i person- kretsen ska få uppehålla sig i värdstaten. Bestämmelserna hänvisar till artiklar i EUF-fördraget och till de artiklar i rörlighetsdirektivet som reglerar uppehållsrätt och permanent uppehållsrätt för unionsmedborgare och familjemedlemmar. Uppehållsrätten gäller med förbehåll för de begränsningar och villkor som anges i de utpekade bestämmelserna. Bestämmelserna innebär bl.a. att medborgare i en medlemsstat eller ska ha rätt att uppehålla sig i värdstaten utan att det får ställas några andra krav än att de har ett giltigt id-kort eller pass. För familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat eller , men som följer med eller ansluter till en sådan medborgare, krävs ett giltigt pass. För att ha rätt att uppehålla sig i en värdstat krävs det att medborgarna uppfyller villkoren för uppehållsrätt enligt artikel 7.1 i rörlighetsdirektivet. Dessa villkor innebär att medborg- aren ska vara anställd eller egenföretagare eller ha tillräckliga tillgångar för sin egen och sina familjemedlemmars räkning och en heltäckande sjuk- försäkring, eller vara inskriven för studier vid en erkänd utbildningsanstalt och ha en heltäckande sjukförsäkring. Medborgare som studerar måste Prop. 2019/20:178 också avge en försäkran om att han eller hon har tillräckliga tillgångar för att kunna försörja sig själv och sin familj. Även de medborgare som upp- fyller villkoren för s.k. bibehållen uppehållsrätt enligt artikel 7.3 i rör- lighetsdirektivet ska ha uppehållsrätt i värdstaten. Det omfattar bl.a. per- soner som, efter att ha arbetat eller varit egenföretagare , drabbas av tillfällig arbetsoförmåga på grund av sjukdom eller olycksfall eller drabbas av ofrivillig arbetslöshet. Därutöver omfattas de medborgare som uppfyller villkoren för permanent uppehållsrätt enligt artiklarna 16.1 och 17.1 i rörlighetsdirektivet, dvs. de som har vistats lagligen i landet eller uppfyller villkoren för s.k. förtida permanent uppe- hållsrätt. För att familjemedlemmar ska ha uppehållsrätt i värdstaten ställs som villkor att de följer med eller ansluter sig till en medborgare som uppfyller kraven på uppehållsrätt. För familjemedlemmar som inte längre har anknytning till den medborgare som uppehållsrätten är härledd från, t.ex. på grund av äktenskapsskillnad eller dödsfall, krävs att villkoren för s.k. bibehållen uppehållsrätt enligt artiklarna 12 och 13 i rörlighetsdirektivet är uppfyllda. Därutöver gäller uppehållsrätt enligt utträdesavtalet, oavsett medborgarskap, för de familjemedlemmar som uppfyller villkoren för permanent uppehållsrätt enligt artiklarna 16.2, 17.3, 17.4 och 18. Det innefattar bl.a. familjemedlemmar till medborgare som har erhållit permanent uppehållsrätt för att de har vistats lagligen i landet och familjemedlemmar till medborgare som uppfyller villkoren för s.k. förtida permanent uppehållsrätt. Värdstaten får inte införa några andra begränsningar eller villkor för att erhålla, behålla eller förlora uppehållsrätten än de som föreskrivs i avtalet. Det får inte ges utrymme för skönsmässiga bedömningar vid tillämpningen av begränsningarna och villkoren, utom till förmån för den berörda personen. Rätt till utresa och inresa (artikel 14) I artikel 14 finns bestämmelser om rätt till utresa och inresa i värdstaten för personer som uppehåller sig på värdstatens territorium i enlighet med villkoren i utträdesavtalet. För medborgare i en medlemsstat eller krävs, för inresa, ett giltigt pass eller nationellt id- kort och för familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat eller krävs ett giltigt pass. Det får inte uppställas några krav på viseringar eller motsvarande formaliteter för personer som har giltiga dokument som utfärdats i enlighet med utträdesavtalet. Familje- medlemmar som behöver visering för att kunna ansluta sig till en medborgare efter utgången av övergångsperioden, ska av värdstaten få all den hjälp de behöver för att få nödvändiga viseringar. Viseringarna ska utfärdas gratis och enligt ett påskyndat förfarande. efter övergångsperiodens utgång får värdstaten, under vissa förutsättningar, besluta att inte längre godta nationella identitetskort för inresa och utresa. Permanent uppehållsrätt och ändrad status (artiklarna 15–17) I artikel 15 i utträdesavtalet anges villkoren för permanent uppehållsrätt i värdstaten, dvs. en rätt att vistas i landet som inte är underkastad några villkor. Permanent uppehållsrätt har de medborgare i en medlemsstat och , och deras respektive familjemedlemmar, som har uppehållit sig lagligt i värdstaten i enlighet med under en fort- löpande period , eller i vissa fall den som anges i artikel 17 i rörlighetsdirektivet, i enlighet med de villkor för permanent uppehållsrätt som anges i artiklarna 16–18 i rörlighetsdirektivet (artikel 15.1). Stadigvarande uppehåll med avseende på förvärv av permanent uppehållsrätt ska fastställas i enlighet med artiklarna 16.3 och 21 i rörlighetsdirektivet (artikel 15.2). Det innebär bl.a. att tillfälliga vistelser i ett annat land som inte överstiger sammanlagt inte påverkar bedömningen av om det varit ett stadigvarande uppehåll. Inte heller tillfälliga vistelser som pågår än så påverkar bedöm- ningen, om det handlar om obligatorisk militärtjänstgöring eller, under vissa förutsättningar, andra viktiga skäl såsom graviditet, sjukdom eller studier. När permanent uppehållsrätt har förvärvats enligt utträdesavtalet kan den endast gå förlorad genom bortovaro från värdstaten i mer än fem på varandra följande år (artikel 15.3). Medborgare i en medlemsstat och , och deras respektive familjemedlemmar, ska ha permanent uppehållsrätt enligt villkoren i artikel 15 när de fullgjort de nödvändiga uppehållsperioderna. Perioder som personen i enlighet med lagligen har uppehållit sig eller arbetat i värdstaten, såväl före som efter övergångsperioden, ska räknas in i den tidsperiod som krävs för att uppnå permanent uppehållsrätt (artikel 16). Rätten för medborgare i en medlemsstat och , och deras respektive familjemedlemmar att direkt åberopa utträdesavtalets bestämmelser påverkas inte om de skulle byta status, t.ex. om en person övergår från att vara student till att vara arbetstagare, egenföretagare eller ekonomiskt inaktiv person eller tvärtom. En person som vid övergångsperiodens utgång har uppehållsrätt i egenskap av familjemedlem kan dock inte därefter ändra status och få en egen, självständig uppehållsrätt i egenskap av t.ex. arbetstagare eller egenföretagare. När det gäller familjemedlemmar som har uppehållsrätt som är avhängigt att han eller hon är försörjningsberoende, så förlorar inte dessa personer sina rättigheter om de upphör att vara försörjningsberoende (artikel 17). Utfärdande av uppehållshandlingar (artiklarna 18 och 19) Värdstaterna ges ett visst handlingsutrymme när det gäller genomförandet av administrativa procedurer och kan välja mellan två förfaranden för utfärdande av dokument som rör uppehållsrätt enligt utträdesavtalet. Det ena förfarandet innebär att berörda personer måste ansöka om ny uppehållsstatus som medför de rättigheter som följer av avdelning II i andra delen av avtalet och en uppehållshandling som styrker denna status (artikel 18.1). innehåller detaljerade bestämmelser om ansökningsförfarandet, bl.a. i fråga om tidsfrist för inlämnande av an- sökan, vilka bevishandlingar som får krävas och i vilka situationer det får göras kontroller avseende kriminalitet och säkerhetskontroller. ska alla rättigheter enligt utträdesavtalet anses tillämpliga på de berörda personerna (artikel 18.2). Detsamma gäller även efter ansökningsperioden, den enskilde avvaktar ett slutligt beslut på sin ansökan eller ett domstolsavgörande (artikel 18.3). Det andra förfarandet ställer inget krav på att den enskilde ansöker om en ny uppehållsstatus som förutsättning för lagligt uppehåll (artikel 18.4). Däremot ska den som är berättigad till uppehållsrätt enligt utträdesavtalet ha rätt att, i enlighet med villkoren i rörlighetsdirektivet, få en uppehållshandling utfärdad som innehåller en förklaring om att den utfärdats i enlighet med utträdesavtalet. Värdstaten kan välja att tillåta ansökningar enligt respektive förfarande . Ett beslut att bifalla eller avslå en ansökan enligt det förstnämnda förfarandet får dock verkan först efter övergångs- periodens utgång. Det finns också särskilda bestämmelser om vad som ska gälla för ett beslut som fattats i fråga om bl.a. återkallelse, ny ansökan och tillgång till domstolsprövning (artikel 19). Begränsningar av rätt till uppehåll och inresa (artikel 20) Beteendet hos de som utövar rättigheter enligt avdelning II i andra delen av utträdesavtalet ska beaktas i enlighet med kapitel VI i rörlighets- direktivet om beteendet ägde rum före övergångsperiodens utgång (artikel 20.1). I kapitel VI i rörlighetsdirektivet finns bl.a. bestämmelser om begränsning av uppehållsrätt med hänsyn till allmän ordning och säkerhet samt bestämmelser om skydd mot utvisning, om delgivning av beslut, om rättssäkerhetsgarantier – däribland rätten till domstolsprövning – och om återreseförbud. Beteendet hos de som utövar rättigheter enligt utträdesavtalet får utgöra grund för att begränsa uppehållsrätten i värdstaten eller rätten till inresa i arbetsstaten i enlighet med nationell lagstiftning, om beteendet ägde rum efter2 övergångsperiodens utgång (artikel 20.2). Värdstaterna har alltså möjlighet att i dessa fall frångå de bestämmelser i kapitel VI i rörlighets- direktivet som reglerar möjligheten att begränsa uppehållsrätten. Nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet får vidtas av de tillämpande staterna vid missbruk av rättigheter eller bedrägeri i enlighet med vad som anges i artikel 35 i rörlighetsdirektivet, dock endast om de är i enlighet med de rättssäkerhetsgarantier som före- skrivs i artikel 21 (artikel 20.3). Sökanden som har lämnat in ansökningar som är att betrakta som bedrägeri eller missbruk får också avlägsnas från landet innan en dom har vunnit laga kraft, enligt villkoren i artiklarna 31 och 35 i rörlighetsdirektivet (artikel 20.4). Rättssäkerhetsgarantier och rätt att överklaga (artikel 21) Samtliga beslut som innebär en begränsning av uppehållsrätten för de personer som avses i artikel 10 i utträdesavtalet ska vara underkastade de 2I den svenska språkversionen anges både i artikel 20.1 och 20.2 att de avser beteende som ägt rum före övergångsperiodens utgång. Vid jämförelse med t.ex. de engelska (”after”) och franska (”après”) språkversionerna står det dock klart att detta är en felöversättning och att artikel 20.2 avser beteende som ägt rum efter övergångsperiodens utgång. rättssäkerhetsgarantier som anges i artikel 15 och kapitel VI i rörlighets- direktivet. Det innebär bl.a. att utvisning inte får ske endast på den grunden att utlänningens pass eller identitetskort – som användes för att resa in i landet och som har legat till grund för t.ex. ett uppehållskort – har upphört att gälla. Det innebär vidare att bestämmelserna om delgivning av beslut och rätten till domstolsprövning i rörlighetsdirektivet alltid ska tillämpas om ett beslut om avvisning eller utvisning rör en person som ingår i den personkrets som anges i artikel 10. För det fall beslutet om begränsning av uppehållsrätten fattas på andra grunder än allmän ordning och säkerhet får värdstaten inte heller kombinera ett beslut om utvisning med ett återreseförbud. Närstående rättigheter och likabehandling (artiklarna 22 och 23) Familjemedlemmar med uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt i värdstaten eller arbetsstaten ska, oberoende av medborgarskap, ha rätt att ta anställning eller inleda verksamhet som egenföretagare där (artikel 22). Alla medborgare i en medlemsstat och medborgare i Förenade kunga- riket som uppehåller sig i värdstaten med stöd av utträdesavtalet, och de familjemedlemmar som har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt, ska åtnjuta samma behandling som värdstatens medborgare inom de områden som omfattas av bestämmelserna om medborgares rättigheter i utträdesavtalet. Det gäller dock inte om annat följer av särskilda bestämmelser i utträdesavtalet. De begränsningar i fråga om rätt till socialt bistånd, studiebidrag och studielån som gäller enligt artikel 24 i rörlighetsdirektivet gäller också enligt utträdesavtalet (artikel 23). Arbetstagares och egenföretagares rättigheter (artiklarna 24–26) Arbetstagare i värdstaten och gränsarbetare i arbetsstaten eller arbets- staterna ska behålla de särskilda rättigheter för arbetstagare som följer av . Det gäller bl.a. rätten till likabehandling i fråga om anställnings- och arbetsvillkor, tillträde till arbetsmarknaden, tillgång till hjälp som ges av arbetsförmedlingar, tillgång till sociala och skattemässiga förmåner och kollektiva rättigheter samt tillgång till bostad. Det gäller även arbetstagares barns tillgång till utbildning (artikel 24). Egenföretagare i värdstaten och gränsarbetande egenföretagare i arbets- staten eller arbetsstaterna ska åtnjuta de rättigheter som garanteras genom artiklarna 49 och 55 i EUF-fördraget, bl.a. rätten att starta och utöva verksamhet som företagare och rätten att bilda och driva företag på samma villkor som värdstaten föreskriver för sina egna medborgare (artikel 25). Arbetsstaten får kräva att medborgare som har rättigheter som gräns- arbetare enligt avtalet ansöker om en handling som styrker dessa rättig- heter. Medborgarna ska ha rätt att få en sådan handling utfärdad (artikel 26). Yrkeskvalifikationer (artiklarna 27–29) Medborgares och deras familjemedlemmars yrkeskvalifikationer som erkänts före och kommer att ses som erkända även efter övergångsperiodens utgång. Detta gäller så länge de erkänts i enlighet med det generella yrkeskvalifikationsdirektivet eller direktiven för advokater, revisorer eller handel med giftiga ämnen. tillfälligt arbeta inom ett yrke upphör däremot. Även i fortsättningen ska Prop. 2019/20:178 tidigare erkända bevis på kvalifikationer kunna tillgodoräknas, partiellt tillträde till ett yrke vara möjligt och europeiska yrkeskort vara giltiga för etablering. Alla ansökningar om erkännande som lämnats in före övergångsperiodens utgång ska behandlas enligt dessa regler. Informationssystemet för den inre marknaden kommer att användas och upp efter övergångsperiodens utgång. Avdelning IV: Andra bestämmelser Publicitet (artikel 37) EU:s medlemsstater och ska sprida information om rättigheter och skyldigheter för personer som omfattas av utträdesavtalets bestämmelser om medborgares rättigheter, särskilt genom informations- kampanjer som bedrivs på lämpligt sätt i nationella och lokala medier och i andra kommunikationskanaler. Förmånligare bestämmelser och livslångt skydd (artiklarna 38 och 39) Bestämmelserna om medborgares rättigheter hindrar inte en värdstat eller arbetsstat att ha mer förmånliga regler för enskilda, under förutsättning att det inte avser sådant som regleras av bestämmelserna i avdelningen om samordning av sociala trygghetssystem (artikel 38). De personer som om- fattas av bestämmelserna om medborgares rättigheter har, som regel, ett livslångt skydd i form av att kunna åtnjuta de rättigheter som föreskrivs, i relevanta delar av denna del av utträdesavtalet. Rätten till livslångt skydd gäller så länge den enskilde uppfyller villkoren som anges i avtalet (artikel 39). 5Kompletterande bestämmelser till utträdesavtalet 5.1Det behövs kompletterande bestämmelser Regeringens bedömning: bestämmelser om rätten för vissa brittiska medborgare, deras familjemedlemmar och andra personer att resa in, vistas och arbeta i uppfyller i de flesta fall villkoren för direkt effekt och kan åberopas direkt av enskilda personer. Det finns inte ett behov av att generellt införa dessa regler i svensk rätt. Det finns däremot ett behov av kompletterande bestämmelser i vissa avseenden. De familjemedlemmar som anges i artikel 3.2 i rörlighetsdirektivet bör, vid tillämpningen av utträdesavtalet, behandlas på samma sätt som de familjemedlemmar som anges i artikel 2.2 i rörlighetsdirektivet. 2019/20:178 Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna, däribland , Förvaltningsrätten i och , tillstyrker eller har inte några synpunkter på bedömningen i promemorian. Vissa remiss- instanser, bl.a. Kommuner och Regioner (SKR), och , efterfrågar dock vägledning kring hur uppehållsrätt för de brittiska medborgare och deras familjemedlemmar som omfattas av utträdesavtalet ska bedömas i vissa avseenden. Skälen för regeringens bedömning ställning och principen om direkt effekt Den fördragsrättsliga grunden som reglerar formerna för en medlemsstats utträde är artikel 50 i . Enligt denna får varje medlemsstat, i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser, besluta att utträda ur EU. Den medlemsstat som fattat ett sådant beslut ska anmäla sin avsikt till . Av artikel 50 framgår också att EU, mot bakgrund av Europeiska rådets riktlinjer, ska förhandla fram och ingå ett avtal med den utträdande staten där villkoren för dess utträde fastställs, med beaktande av dess framtida förbindelser med EU. Detta avtal ska förhandlas i enlighet med artikel 218.3 i EUF-fördraget, som gäller förfarande för förhandling och ingående av internationella avtal. Ett utträdesavtal ingås på EU:s vägnar av rådet med kvalificerad majoritet, efter godkännande, och förutsätter inte att medlemsstaterna ratificerar det. Genom artikel 50 har alltså EU befogenhet att ensamt ingå ett avtal med en utträdande medlemsstat. Artikeln innebär en exceptionell övergripande befogenhet att i ett utträdesavtal ta upp de frågor som är nödvändiga för utträdet. Denna exceptionella befogenhet är unik och gäller enbart med avseende på en medlemsstats utträde ur EU. mellan och EU är inom att anse som ett internationellt avtal. Av artikel 216.2 i EUF-fördraget framgår att de internationella avtal som ingås av EU är bindande för EU:s institutioner och för dess medlemsstater. Dessa avtal, och de rättsakter som antagits av organ som upprättats på grundval av sådana avtal, utgör en integrerad del av EU:s rättsordning. utgör alltså EU-rätt. I artikel 4.1 i utträdesavtalet anges att juridiska och fysiska personer direkt ska kunna åberopa de bestämmelser som avtalet innehåller eller hänvisar till och som uppfyller villkoren för direkt effekt enligt unions- rätten. Direkt effekt – dvs. att en unionsrättslig bestämmelse kan åberopas direkt av enskilda inför nationella domstolar och myndigheter – är ett begrepp som introducerades genom avgörande i målet en Loos (C-26/62, EU:C:1993:846), och som har utvecklats genom efterföljande avgöranden från (se t.ex. Grad, C- 9/70, EU:C:1970:78, van Duyn, C-41/74, EU:C:1974:133, , C-8/81 EU:C:1982:7, Balocchi, C-10/92, EU:C:1993:846). För att en bestämmelse ska ha direkt effekt krävs enligt att den är ovillkorlig, klar och precis. Den får inte vara beroende av en lämplighetsbedömning och den ska kunna tillämpas utan att några kompletterande åtgärder behöver vidtas. En bestämmelse anses inte vara ovillkorlig om medlemsstaterna har handlingsfrihet att t.ex. inskränka en rättighet eller valfrihet när det gäller tillämpning av bestämmelsen. utgör alltså en integrerad del av EU:s rättsordning som kan tillämpas direkt och åberopas direkt av enskilda personer.