prop · H703168 · 2020-05-29 00:00:00 — Utredningen föreslår att det av lagtexten ska framgå att marknadsföringslagen tillämpas även om de tjänster som omfattas av radio- och tv-lagen helt eller huvudsakligen är avsedda att tas emot i en annan EES-stat än . Remissinstanserna: Myndigheten för press, radio och tv, , och tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag Reklamförbuden bör uttryckas på samma sätt I 8 kap. 13 § radio- och tv-lagen anges att det finns bestämmelser om förbud mot reklam i alkohollagen (2010:1622) och i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter. Bestämmelserna, som innebär förbud mot marknadsföring i audiovisuella medietjänster, är dock utformade på olika sätt i dessa lagar. Av 7 kap. 3 § alkohollagen framgår att kommersiella annonser i ljudradioprogram, tv-program eller beställ-tv inte får användas vid marknadsföring av alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat till konsumenter. I bestämmelsen anges vidare att det även gäller sådana sändningar över satellit som omfattas av radio- och tv-lagen. Enligt 4 kap. 1 § 2 lagen om tobak och liknande produkter får en näringsidkare som marknadsför tobaksvaror till konsumenter inte använda kommersiella annonser i ljudradio- eller tv-program eller tv-sändningar över satellit som omfattas av radio- och tv-lagen. I 4 kap. 4 § 2 samma lag anges att en näringsidkare inte får marknadsföra elektroniska cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter i ljudradiosändningar, tv- sändningar eller beställ-tv som omfattas av radio- och tv-lagen. Bestämmelserna i radio- och tv-lagen tillämpas på tv-sändningar och beställ-tv där har jurisdiktion enligt AV-direktivet. Det innebär att lagen inte är tillämplig på tv-sändningar och beställ-tv från företag som står under något annat EES-lands jurisdiktion. Radio- och tv-lagen är inte heller tillämplig på sändningar eller tillhandahållanden som kommer från ett tredje land om leverantören av tjänsten inte använder satellitupplänk i eller svensk satellitkapacitet. Eftersom de nuvarande bestämmelserna i alkohollagen och lagen om tobak och liknande produkter om förbud mot reklam i audiovisuella medietjänster endast gäller sändningar som omfattas av radio- och tv-lagen gäller förbuden inte för audiovisuella medietjänster från tredje länder. Myndigheten för press, radio och tv välkomnar att utredningen föreslagit att förbudet mot annonsering av alkohol och tobak även kommer att bli tillämpligt för sådana sändningar genom att kopplingen till radio- och tv- lagen tas bort. AV-direktivet är till för att skydda aktörer och konsumenter inom EU:s inre marknad. Att det då finns ett regelverk som är mer tillåtande för aktörer utanför den marknaden, men som riktar sina sändningar till är enligt myndighetens mening olyckligt. tillstyrker förslaget och anser att det är positivt att bestämmelserna om förbud mot reklam i audiovisuella medietjänster och ljudradiosändningar för alkohol, alkoholdrycksliknande preparat, tobak och tobaksliknande produkter i alkohollagen respektive lagen om tobak och liknande produkter formuleras likalydande. Regeringen delar myndigheternas uppfattning och föreslår att hänvisningen till radio- och tv-lagen tas bort. Även formuleringen om att bestämmelsen är tillämplig på sändningar över satellit föreslås tas bort. Vare sig AV-direktivet eller radio- och tv-lagen definierar längre sändningar över satellit som en särskild typ av sändningar med avseende på regler om innehållet i sändningarna. Radio- och tv-lagens begrepp tv- sändningar omfattar sändningar över satellit (se nästa avsnitt). Ändringarna innebär alltså ingen förändring i sak när det gäller medietjänster som omfattas av radio- och tv-lagen. De bestämmelser i alkohollagen och i lagen om tobak och liknande produkter som avser förbud mot reklam i audiovisuella medietjänster och ljudradiosändningar bör dessutom formuleras likalydande. har tillsyn över bland annat att barnreklamförbudet i radio- och tv-lagen och bestämmelserna om marknadsföring i alkohollagen och lagen om tobak och liknande produkter följs. Vid sin tillsyn tillämpar de befogenheter och sanktioner som regleras i marknadsföringslagen (2008:486). 2019/20:168 2 § första stycket 2 marknadsföringslagen tillämpas lagen på sådana tv- sändningar över satellit som omfattas av radio- och tv-lagen. Begreppet sändningar över satellit har sitt ursprung i lagen (1992:1356) om satellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten. Det fördes vidare till den ursprungliga radio- och TV-lagen (1996:844), bland annat som en del av bestämmelserna om lagens tillämpningsområde. I samband med att ändringar i TV-direktivet (97/36/EG) genomfördes, togs begreppet bort. Regeringen menade då att bestämmelsen om lagens tillämplighet borde rikta sig till samtliga programföretag, oavsett vilken teknik som används vid sändningen (prop. 1997/98:184 s. 6 och 33). Bestämmelsen i marknadsföringslagen ändrades inte i samband med att AV-direktivet utvidgades till att även omfatta beställ-tv. Genom förslaget till genomförande av ändringsdirektivet omfattas nu även leverantörer av videodelningsplattformar bland annat av bestämmelserna om barnreklamförbud och förbud mot marknadsföring i alkohollagen (se avsnitt 12.6) Regeringen anser därför att det bör förtydligas att marknadsföringslagen tillämpas på reklam i tv-sändningar, beställ-tv och videodelnings- plattformar som omfattas av radio- och tv-lagen. Något särskilt förtydligande, som utredningen föreslår, av att marknadsföringslagen kan tillämpas även om de aktuella medietjänsterna helt eller i huvudsak är avsedda att tas emot i en annan EES-stat än behövs inte enligt regeringen. Av jurisdiktionsbestämmelserna i radio- och tv-lagen framgår att svenska bestämmelser kan vara tillämpliga även om tjänsterna vänder sig till en publik i en annan EES-stat. 12.1En ny tjänst i AV-direktivet Genom ändringsdirektivet utvidgas AV-direktivets tillämpningsområde till att omfatta videodelningsplattformar. Något förenklat är en videodelningsplattform en tjänst där audiovisuellt innehåll, dvs. rörlig bild med eller utan ljud, laddas upp av användare av tjänsten och tillhandahålls allmänheten. Ett exempel på en videodelningsplattform är Youtube. Skälet till att låta videodelningsplattformar omfattas av AV-direktivet är att plattformarna anses konkurrera om samma publik och intäkter som tv- sändningar och beställ-tv. Det innehåll som delas på plattformarna anses dessutom få ett betydande genomslag eftersom det ger användarna möjlighet att forma och påverka andra användares åsikter. För att skapa balans mellan tillgång till innehållstjänster online, konsumentskydd och konkurrenskraft har AV-direktivet därför utvidgats till att omfatta även dessa plattformar (se skäl 1 och 4 i ändringsdirektivet). 12.2Vad är en videodelningsplattform? Att AV-direktivets tillämpningsområde utvidgas innebär att helt nya begrepp förts in i artikel 1. De nya begrepp som definieras är videodelningsplattformstjänst, användargenererad video och leverantör av videodelningsplattform. Definitionerna är följande. videodelningsplattformstjänst: En tjänst enligt definitionen i artiklarna 56 och 57 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, där tjänsten, en särskiljbar del av tjänsten eller en väsentlig funktion i tjänsten har som huvudsakligt syfte att i informations-, underhållnings- eller utbildningssyfte tillhandahålla allmänheten program, användargenererade videor, eller bådadera, för vilka leverantören av videodelningsplattformen saknar redaktionellt ansvar, via elektroniska kommunikationsnät i den mening som avses i artikel 2 a i direktiv /21/EG, och där det är leverantören av videodelningsplattformen som bestämmer hur de ska organiseras, inbegripet genom automatiserade metoder eller algoritmer, i synnerhet genom presentation, taggning och sekvensering. användargenererad video: en uppsättning rörliga bilder med eller utan ljud som, oavsett längd, utgör ett enskilt inslag som skapats av en användare och laddats upp på en videodelningsplattform av samma eller någon annan användare. leverantör av videodelningsplattform: fysisk eller juridisk person som tillhandahåller en videodelningsplattformstjänst. Även vissa definitioner av begrepp som redan finns i AV-direktivet ändras på grund av det utvidgade tillämpningsområdet. Det handlar om definitionerna av begreppen audiovisuellt kommersiellt meddelande, sponsring och produktplacering. Definitionen av en videodelningsplattform har flera likheter med definitionen av en audiovisuell medietjänst (se avsnitt 6). För att omfattas av direktivet ska det vara fråga om tjänster enligt definitionen i artiklarna 56 och 57 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Det innebär att tjänsterna ska vara prestationer som normalt utförs mot ersättning. Kravet på ersättning innebär dock inte att tjänsten måste betalas av den som mottar den. Det räcker med att tjänsten i fråga är av ekonomisk betydelse. Att icke-ekonomisk verksamhet inte omfattas förtydligas i skäl 6 i ändringsdirektivet. Där anges att definitionen av en videodelningsplattform inte bör omfatta tillhandahållande av audiovisuellt innehåll på privata webbplatser och hos icke-kommersiella intressegrupper. Det övergripande syftet med både audiovisuella medietjänster och videodelningsplattformar är att de ska tillhandahållas allmänheten i informations-, underhållnings- eller utbildningssyfte. Medan en medietjänst ska tillhandahålla allmänheten program ska en plattform tillhandhålla program och användargenererade videor, eller bådadera. 2019/20:168 Ett program är enligt definitionen i AV-direktivet rörliga bilder med eller utan ljud som, oavsett längd, utgör ett enskilt inslag i en programtablå eller en katalog som sammanställts av en leverantör av medietjänster (tv- sändning eller beställ-tv). I radio- och tv-lagen används inte AV- direktivets programbegrepp, i stället motsvaras definitionen av begreppet tv-program (se avsnitt 6.4). 12.2.2En plattformsleverantör saknar redaktionellt ansvar Den största skillnaden mellan en videodelningsplattform och en audiovisuell medietjänst är att leverantören av plattformen saknar redaktionellt ansvar för de program och videor som finns på plattformen. Ett sådant ansvar finns hos en leverantör av medietjänster. Redaktionellt ansvar definieras i ändringsdirektivet som den faktiska kontrollen av såväl valet av program som hur programmen struktureras, antingen i en kronologisk programtablå när det gäller tv-sändningar eller i en katalog när det gäller beställ-tv. En viktig förutsättning för att det ska vara fråga om en videodelningsplattform enligt direktivet är att det är användarna av tjänsten som bestämmer vilket innehåll som ska finnas där. Plattformsleverantören har således inte kontroll över valet av program eller videor som finns på plattformen. Däremot ska leverantören kunna styra över hur innehållet organiseras, genom till exempel automatiserade metoder eller algoritmer, såsom genom presentation, taggning eller sekvensering. 12.2.3En särskiljbar del av eller en väsentlig funktion i en tjänst En särskiljbar del av en tjänst, till exempel en särskiljbar del av en digital tidning eller en del av en tv-tjänst kan vara en videodelningsplattform enligt AV-direktivet. Det är då enbart den särskiljbara delen som omfattas av direktivets krav och endast med avseende på program och videor som finns där. I skäl 6 till ändringsdirektivet framgår att videoklipp som är inbäddade i det redaktionella innehållet i digitala tidningar eller magasin inte bör omfattas av direktivet. Detsamma gäller rörliga bilder såsom GIF- bilder. Av definitionen av en videodelningsplattform framgår att om en väsentlig funktion i en tjänst har som huvudsakligt syfte att tillhandahålla allmänheten program eller användargenererade videor så kan tjänsten omfattas av AV-direktivet. Det innebär att sociala medietjänster kan omfattas av direktivet om tillhandahållandet av audiovisuellt innehåll utgör en väsentlig funktion av tjänsten. Av skäl 5 i ändringsdirektivet framgår att tillhandahållandet av program eller videor kan anses utgöra en väsentlig funktion i en social medietjänst om det audiovisuella innehållet inte endast är underordnat eller utgör en mindre del av verksamheten i tjänsten. Det framgår också att kommissionen kommer att utfärda riktlinjer för den praktiska tillämpningen av kriteriet väsentlig funktion. Tjänster under svensk jurisdiktion Vilken medlemsstat som har jurisdiktion över en videodelningsplattform är enligt artikel 28a beroende på var leverantören av plattformen är etablerad. Är leverantören av plattformen etablerad i har jurisdiktion även om innehållet i tjänsten laddats upp av användare utanför och publiken inte finns här. Det innebär att den s.k. ursprungslandsprincipen gäller för videodelningsplattformar på samma sätt som för audiovisuella medietjänster. Ursprungslandsprincipen beskrivs i avsnitt 4.2. I artikel 28a 1–4 finns kriterier för jurisdiktionen. Huvudregeln är att en leverantör som är etablerad i en medlemsstat enligt artikel 3.1 och rådets direktiv /31/EG om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (e-handelsdirektivet) också lyder under den medlemsstatens jurisdiktion. E-handelsdirektivet är till största delen genomfört i genom lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster (e-handelslagen). Artikel 3.1 e- handelsdirektivet motsvaras av 2 § e-handelslagen. Enligt 2 § är en leverantör etablerad i om näringsverksamheten bedrivs här och leverantören har sitt fasta driftställe här. Anses en leverantör inte vara etablerad i någon medlemsstat enligt e-handelsdirektivet finns kriterium för hur etableringen ska bestämmas. Kriterierna baseras på förekomsten av moderföretag, dotterföretag eller en grupp av företag. Vad som avses med dessa begrepp framgår av artikel 28a.2. Begreppet videodelningsplattform finns inte i svensk rätt. Som utvecklas i avsnitt 12.5.1 och 12.5.2 kan en plattform och innehållet på denna dock omfattas av bestämmelser i en rad olika regelverk, bland annat e-handelslagen och lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor (BBS-lagen). 12.3Genomförande genom bestämmelser i radio- och tv-lagen Regeringens förslag: Kraven i ändringsdirektivet ska till största del genomföras genom bestämmelser i radio- och tv-lagen. Bestämmel- serna ska samlas i ett nytt kapitel. I lagens inledande kapitel ska det framgå att lagen innehåller bestämmelser om videodelningsplattformar. Det ska också framgå att lagen tillämpas på videodelningsplattformar om leverantören av plattformen är etablerad i enligt AV- direktivet. Regeringens bedömning: Det svenska genomförandet bör inte gå längre än vad ändringsdirektivet kräver, förutom när det gäller bestäm- melser om reklam, sponsring och produktplacering där motsvarande regler som gäller för leverantörer av audiovisuella medietjänster så långt möjligt bör införas. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. 2019/20:168 Remissinstanserna: och tillstyrker förslaget att videodelningsplattformar ska omfattas av samma reglering som audiovisuella medietjänster. anser att det bidrar till en konkurrens på lika villkor mellan olika medietjänster. Även anser att det är viktigt att likvärdiga regler gäller dem som i praktiken är konkurrenter på marknaden. Myndigheten för press, radio och tv instämmer i att bestämmelser om videodelningsplattformar bör införas i radio- och tv-lagen. Myndigheten delar även utredningens bedömning när det gäller förhållandet till yttrandefrihetsgrundlagen men framhåller att det är en komplicerad fråga. Flera remissinstanser, däribland , TU – Medier i och Konstnärliga och (Klys) anser att det finns en yttrandefrihetsrättslig komplexitet som inte har beaktats och problematiserats tillräckligt. Annonsörer är generellt emot införande av begränsningar av yttrandefriheten. avstyrker förslaget eftersom det enligt förbundet inne- bär en stor inskränkning av yttrandefriheten som det saknas stöd för i yttrandefrihetsgrundlagen. Förbundet efterlyser vidare en proportion- alitetsbedömning enligt regeringsformen. Går regeringen vidare med förslagen anser att det uttryckligen av radio- och tv- lagen ska framgå att bestämmelserna inte gäller tjänster som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen. anser att det är lämpligare att reglera videodelningsplattformar enbart genom horisontell lagstiftning. Eventuella nya regler bör således placeras i en lagstiftning som gäller alla och inte i radio- och tv-lagen. Detaljreglering inskränker enligt yttrandefriheten eftersom den ger fler möjligheter att påverka publiceringar. Seriösa publicisters utgivarbeslut ska inte utsättas för risken att överprövas när en plattform används som distributör. Skälen för regeringens förslag och bedömning Genomförande genom bestämmelser i radio- och tv-lagen Ett av de främsta skälen till att låta videodelningsplattformar omfattas av AV-direktivets bestämmelser är att tjänsterna konkurrerar om samma publik och samma intäkter som audiovisuella medietjänster (dvs. tv- sändningar och beställ-tv). Som framhåller bidrar AV- direktivets bestämmelser till konkurrens på lika villkor mellan olika medietjänster. Eftersom de krav som ställs på plattformarna enligt AV- direktivet i stora delar motsvarar kraven för audiovisuella medietjänster framstår det också som logiskt att tjänsterna regleras i radio- och tv-lagen. Det innebär dessutom att AV-direktivet, även i fortsättningen, till övervägande del genomförs genom bestämmelser i radio- och tv-lagen. anser att ändringsdirektivet bör genomföras genom horisontell lagstiftning. De krav som ställs på videodelningsplattformar i direktivet gäller dock specifikt för sådana tjänster. Det är därför svårt att se att det är möjligt att genomföra kraven när de gället till exempel skydd av barn genom generella bestämmelser. Som vid all annan lagstiftning bör dock enkelhet och överskådlighet eftersträvas vid genomförandet. Det är därför lämpligt att så långt som möjligt samla de bestämmelser som gäller videodelningsplattformar i ett nytt kapitel i radio- och tv-lagen, i stället för att föra in bestämmelserna i lagens olika kapitel. I likhet med utredningen anser regeringen att det inte bör införas mer detaljerade eller striktare krav på plattformarna än vad ändringsdirektivet kräver, förutom när det gäller bestämmelser om reklam, sponsring och produktplacering. Där bör, om möjligt, motsvarande regler som för leverantörer av medietjänster gälla. Det innebär bland annat att det bör införas ett förbud för plattformsleverantörer att tillhandahålla alkoholreklam och reklam riktad till barn (se förslagen i avsnitt 12.6). Det finns flera fördelar med att låta samma skyddsnivå gälla för marknadsföring oavsett vilken medietjänst det är fråga om. Ur tittarens perspektiv är det svårt att argumentera för att skyddsintresset inte är lika stort när audiovisuellt innehåll tillhandahålls på en videodelningsplattform som när det tillhandahålls i en tv-sändning eller i beställ-tv. Även ur annonsörernas och mediemarknadens perspektiv framstår det som lämpligt att villkoren inte skiljer sig åt beroende på var innehållet tillhandahålls. I likhet med bland andra anser regeringen därför att samma regler så långt det är möjligt bör gälla för leverantörer av videodelningsplattformar som för leverantörer av audiovisuella medietjänster. anser att det saknas stöd i yttrandefrihets- grundlagen (YGL) för att genomföra ändringsdirektivets krav. Även bland andra TU och anser att det finns en yttrandefrihetsrättslig komplexitet som inte har beaktats och problematiserats tillräckligt. För att det ska vara fråga om en videodelningsplattform enligt direktivet krävs att det på plattformen tillhandahålls audiovisuellt innehåll som leverantören av plattformen saknar redaktionellt ansvar för. Som redogörs för i avsnitt 6.1 definieras redaktionellt ansvar enligt direktivet som att ha den faktiska kontrollen över såväl valet av program som hur dessa program struktureras. En annan förutsättning är att det är användarna av tjänsten som bestämmer vilket innehåll som ska finnas där. En leverantör av en videodelningsplattform har således ingen kontroll över valet av program eller videor som finns på plattformen. Det leverantören styr över är i stället enbart hur innehållet organiseras. I avsnitt 5.3 redogörs för de yttrandefrihetsrättsliga utgångspunkterna för genomförandet av ändringsdirektivet. En grundläggande förutsättning för grundlagsskydd enligt YGL:s databasregel är att innehållet på databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten (1 kap. 4 § YGL). Den som tillhandahåller en databas ska således ensam råda över det innehåll som tillhandahålls där. Detta har ansetts vara en förutsättning för att utgivaren ensam ska kunna ansvara för det som publiceras (prop. 2017/18:49 s. 127). Eftersom en leverantör av en videodelningsplattform saknar redaktionellt ansvar och därmed inte har den faktiska kontrollen över valet av program på plattformen, kan leverantören inte heller ensam råda över detta innehåll i enlighet med YGL:s krav. Mot denna bakgrund delar regeringen inte Svenska Journalistförbundets uppfattning att det saknas stöd i YGL för att genomföra ändringsdirektivets krav i denna del. 2019/20:168 Det behövs därför inte heller, som föreslår, anges i lag att bestämmelserna inte gäller tjänster som skyddas av YGL. Även om en plattform av detta slag inte kan anses omfattas av YGL:s förstärkta skydd kan det, som utredningen och bland annat Myndigheten för press, radio och tv och framför, på plattformen finnas innehåll som kan omfattas av YGL. Det kan till exempel röra sig om direktsändningar eller inspelade tv-program där starttidpunkten eller innehållet inte kan påverkas av mottagaren (s.k. webbsändningar). Det kan också gälla tv-program från traditionella massmedieföretag som omfattas av automatiskt grundlagsskydd enligt den s.k. databasregeln i 1 kap. 4 § YGL. Som exempel kan nämnas att har en egen Youtube-kanal där företaget samlar utvalda videoklipp från olika sändningar. Frågan om massmedieföretags avskilda ytor på sociala medier som till exempel Youtube omfattas av grundlagsskydd har analyserats av i betänkandet Ändrade mediegrundlagar (SOU 2016:58). Kommitténs bedömning är att rättsläget bör kunna uppfattas så att det inte är uteslutet att ett massmedieföretags avskilda ytor på sociala medier omfattas av grundlagsskydd. Det är dock en fråga som, enligt kommitténs bedömning, kan och bör överlämnas till rättstillämpningen (se SOU 2016:58 s. 337). I sammanhanget bör emellertid framhållas att Youtube inte kommer omfattas av de svenska reglerna om videodelningsplattformar eftersom plattformen inte är etablerad i , utan står under irländsk jurisdiktion. I skäl 3 i ändringsdirektivet framgår att audiovisuella medietjänster kan erbjudas på en videodelningsplattform. Det innebär att det på en plattform kan finnas tjänster som ska följa radio- och tv-lagens bestämmelser om tv-sändningar eller beställ-tv. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det är möjligt att ställa upp ändringsdirektivets krav på videodelningsplattformar även om det kan finnas innehåll på plattformen som omfattas av YGL. Däremot bör de krav som ställs på en plattform inte vara mer långtgående än de bestämmelser som gäller för tv-tjänster vars program omfattas av YGL. Även om ett genomförande av kraven i ändringsdirektivet inte står i strid med YGL, kan kraven anses innebära en begränsning av yttrandefriheten. Enligt 2 kap. 21 § RF får en sådan begränsning endast göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Ändamålen med AV-direktivets krav är främst att skydda minderåriga från skadligt innehåll och allmänheten från innehåll som uppmanar till våld, hat eller terroristbrott på videodelnings- plattformar.