prop · H80313 · 2020-09-29 00:00:00 — Regeringens proposition 2020/21:13 Åtgärder till skydd för säkerhet vid överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet Regeringen överlämnar denna proposition till . För att stärka skyddet för säkerhet föreslår regeringen kompletteringar av säkerhetsskyddslagen (2018:585). Förslaget innebär bland annat följande: •Verksamhetsutövare som avser att överlåta säkerhetskänslig verksamhet eller viss egendom ska vara skyldiga att genomföra en särskild säkerhetsskyddsbedömning och en lämplighetsprövning. •Verksamhetsutövare ska vara skyldiga att inför överlåtelsen samråda med en samrådsmyndighet. •Samrådsmyndigheten ska få möjlighet att förelägga verksamhetsutövare att vidta åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt lagen och ytterst besluta att en överlåtelse inte får genomföras (förbud). •En överlåtelse i strid med ett förbud ska vara ogiltig. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (2018:585) ........ Ärendet och dess beredning .............................................................. Det saknas regler om överlåtelser av säkerhetskänslig Reglering av utländska direktinvesteringar ...................... Det finns ett stort behov av att reglera överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet och viss egendom ............................. Nya regler om överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet och viss egendom............................................................................ 6.1Krav på särskild säkerhetsskyddsbedömning och En skyldighet att samråda................................................. Överlåtelser ska i vissa fall vara ogiltiga.......................... 6.4Förslagens förhållande till enskildas rättigheter och friheter och proportionalitet.............................................. Egendomsskyddet och näringsfriheten ............ Ersättning för rådighetsinskränkningar ........... Offentlighet och sekretess............................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av betänkandet Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen (SOU 2018:82) ................ Betänkandets lagförslag (delar av) ................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... antar regeringens förslag till lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (2018:585). 2Förslag till lag om ändring i säkerhetsskyddslagen (2018:585) Härigenom föreskrivs i fråga om säkerhetsskyddslagen (2018:585) dels att nuvarande 2 kap. 7 § ska betecknas 2 kap. 15 §, dels att 1 kap. 1 § ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 2 kap. 7 § ska sättas närmast före 2 kap. 15 §, dels att det ska införas nio nya paragrafer, 2 kap. 7–14 och 16 §§, och närmast före 2 kap. 7–9, 12–14 och 16 §§ nya rubriker av följande lydelse. Denna lag gäller för den som till någon del bedriver verksamhet som är av betydelse för säkerhet eller som omfattas av ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd (säkerhetskänslig verksamhet). I lagen finns också bestämmelser om internationell samverkan i övrigt på säkerhetsskyddsområdet. Denna lag gäller för den som till någon del bedriver verksamhet som är av betydelse för säkerhet eller som omfattas av ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd (säkerhetskänslig verksamhet). I lagen finns också bestämmelser som gäller den som avser att överlåta aktier eller andelar i säkerhetskänslig verksamhet och om internationell samverkan på säkerhetsskyddsområdet. Överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet och viss egendom göra en särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning enligt 8 § och samråda enligt 9 §, om verksamhetsutövaren avser att överlåta 1.hela eller någon del av den säkerhetskänsliga verksamheten, eller 2.egendom som har betydelse för säkerhet eller ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Första stycket gäller inte för Prop. 2020/21:13 överlåtelser av fast egendom. Regeringen får meddela föreskrifter om ytterligare undantag från första stycket. Om det finns särskilda skäl får regeringen också besluta om sådana undantag i enskilda fall. Särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning Innan ett förfarande för sådan överlåtelse som avses i 7 § inleds ska verksamhetsutövaren genom en särskild säkerhetsskyddsbedömning identifiera vilka säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller vilken säkerhetskänslig verksamhet i övrigt som förvärvaren kan få tillgång till och som kräver säkerhetsskydd. Med utgångspunkt i den särskilda säkerhetsskyddsbedömningen och övriga omständigheter ska verksamhetsutövaren pröva om överlåtelsen är lämplig från säkerhetsskyddssynpunkt. Den särskilda säkerhetsskyddsbedömningen och lämplighetsprövningen ska dokumenteras. Om lämplighetsprövningen leder till bedömningen att överlåtelsen är olämplig från säkerhetsskyddssynpunkt, får överlåtelsen inte genomföras. Samråd, förelägganden och förbud enligt 8 § leder till bedömningen att överlåtelsen inte är olämplig från säkerhetsskyddssynpunkt, ska med den myndighet som regeringen bestämmer (samråds- att vidta åtgärder för att fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. det som anges i andra stycket om den som avser att överlåta aktier verksamhet, dock inte aktier i aktiebolag som är publika enligt aktiebolagslagen (2005:551). Om överlåtaren inte samråder med samrådsmyndigheten trots att det finns en skyldighet att göra det, får myndigheten inleda samrådet. Om ett beslut om föreläggande (förbud). Ogiltighet och förbud i efterhand En överlåtelse i strid med ett förbud enligt 11 § är ogiltig. genomförts utan samråd enligt 9 eller 10 § och förutsättningarna heten i efterhand besluta om ett Om en överlåtelse är ogiltig och förvärvaren som behövs för föreläggande får förenas med vite. En verksamhetsutövare som avser att överlåta hela eller någon del av den säkerhetskänsliga verksamheten ska upplysa förvärvaren om att denna lag gäller för verksamheten. En sådan upplysning ska innehålla information om de skyldigheter som enligt 2 kap. 1 § gäller för den som är ansvarig för en säkerhetskänslig verksamhet. Beslut om föreläggande enligt 9 § får överklagas till Förvaltningsrätten i . När ett sådant beslut överklagas är Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut om förbud enligt 11 eller 12 § andra stycket och föreläggande enligt 13 § får överklagas till regeringen. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att överväga vissa frågor i säkerhetsskyddslagstiftningen. Utredaren fick bland annat i uppdrag att föreslå åtgärder som förebygger att säkerhetskänslig verksamhet utsätts för risker i samband med utkontraktering, upplåtelse och överlåtelse av sådan verksamhet samt att föreslå ett system med sanktioner och hur en ändamålsenlig tillsyn ska vara utformad (dir. 2017:32). Genom tilläggsdirektiv fick utredaren även i uppdrag att föreslå i vilken utsträckning de som bedriver säkerhetskänslig verksamhet ska vara skyldiga att ingå säkerhetsskyddsavtal vid överenskommelser med utomstående (dir. 2018:2). Utredningen, som tog namnet Utredningen om vissa säkerhetsskyddsfrågor, överlämnade betänkandet Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen (SOU 2018:82). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. De delar av utredningens lagförslag som behandlas i denna proposition finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (Ju2018/05292/L4). I samband med att viruset som orsakar sjukdomen covid-19 drabbat världen har det uppmärksammats att företag som bedriver säkerhetskänslig verksamhet kan vara särskilt utsatta för förvärvsförsök. Det finns därför skäl att nu göra vissa ändringar i säkerhetsskyddslagen (2018:585). I denna proposition behandlas vissa av de förslag som utredningen har lämnat om överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet (avsnitt 7 i betänkandet). Utredningens övriga förslag bereds vidare i . har tillkännagett för regeringen att regeringen ska genomföra åtgärder för att möjliggöra granskning av utländska investeringar inom skyddsvärda områden, däribland återkomma till med förslag till ändringar i säkerhetsskyddslagen vad gäller överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet samt utse den myndighet som ska vara kontaktpunkt enligt EU-förordningen (2019/452) om utländska direktinvesteringar (bet. 2019/20:UU18, rskr. 2019/20:332). Genom förslaget i denna proposition tillgodoses den del av tillkännagivandet som avser ändringar i säkerhetsskyddslagen. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har vissa mindre språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Det saknas regler om överlåtelser av Säkerhetsskydd är förebyggande åtgärder för att skydda säkerhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott. För att stärka säkerhetsskyddet trädde en ny säkerhetsskyddslag (2018:585) i kraft . Innebörden av säkerhetsskydd framgår av 1 kap. 2 § säkerhetsskyddslagen. Med säkerhetsskydd avses för det första skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott som kan hota verksamheten. En verksamhet är säkerhetskänslig om den är av betydelse för säkerhet eller om den omfattas av ett internationellt åtagande om säkerhetsskydd som är förpliktande för . Uttrycket ”säkerhet” tar sikte på förhållanden av grundläggande betydelse för . Det kan handla om både militär och civil verksamhet, så länge verksamheten har en sådan betydelse. Förutom militär verksamhet kan det exempelvis gälla viktig civil infrastruktur som flygplatser, energianläggningar och informationssystem för elektronisk kommunikation. Med säkerhetsskydd avses för det andra skydd av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Till skillnad från skyddet av säkerhetskänslig verksamhet gäller skyddet för uppgifter inte bara mot brott, utan också mot andra händelser. Det kan exempelvis handla om att uppgifterna på grund av misstag, bristande rutiner eller olyckshändelse sprids, förstörs eller förvanskas utan att det är fråga om ett brott. Säkerhetsskyddet innebär då till exempel att handlingar ska förvaras på ett betryggande sätt och att spridningen av uppgifter i handlingarna så långt det är möjligt ska begränsas till behöriga personer som behöver dem för sin tjänsteutövning. Med säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter avses uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet och som därför omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), eller uppgifter som skulle ha omfattats av sekretess enligt den lagen om den hade varit tillämplig. Uppgifter som är säkerhetsskyddsklassificerade ska delas in i någon av fyra säkerhetsskyddsklasser (kvalificerat hemlig, hemlig, konfidentiell eller begränsat hemlig) utifrån den skada som ett röjande av uppgiften kan medföra för säkerhet eller för förhållande till en annan stat eller mellanfolklig organisation. Den som till någon del bedriver säkerhetskänslig verksamhet (verksamhetsutövaren) är skyldig att bedriva ett säkerhetsskyddsarbete. Utgångspunkten för säkerhetsskyddsarbetet är en säkerhetsskyddsanalys. Verksamhetsutövaren ska genom en sådan analys utreda vilket behov som finns av säkerhetsskydd. Utifrån analysen ska verksamhetsutövaren planera ett väl avvägt och balanserat säkerhetsskydd där olika säkerhetsskyddsåtgärder samverkar med varandra. Bedömningen av om en verksamhetsutövare omfattas av lagen är beroende av att denne gjort en korrekt analys av verksamhetens skyddsvärden. Grundläggande för lagstiftningen är alltså att ansvaret för identifiering och bedömning av behovet av säkerhetsskydd är knutet till verksamhetsutövaren. Det finns tre olika typer av säkerhetsskyddsåtgärder: informationssäkerhet, fysisk säkerhet och personalsäkerhet. Informationssäkerhet handlar om skydd för säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. Säkerhetsskyddsåtgärderna ska förebygga att sådana uppgifter obehörigen röjs, ändras, görs otillgängliga eller förstörs. Vidare syftar informationssäkerhet till att förebygga skadlig inverkan i övrigt på uppgifter och informationssystem som gäller säkerhetskänslig verksamhet. Det handlar då framför allt om skyddsåtgärder för att tillgodose behov av tillgänglighet och riktighet i fråga om uppgifter och informationssystem som inte utgör eller innehåller säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter, men som har avgörande betydelse för viktiga samhällsfunktioner. Det kan till exempel vara fråga om skydd för uppgifter och informationssystem som har en avgörande betydelse för styrning, reglering och övervakning av el- och vattenförsörjning och digital infrastruktur eller sådana sammanställningar av uppgifter, till exempel folkbokföringsregistret, som är av grundläggande betydelse för ett fungerande samhälle. Fysisk säkerhet handlar bland annat om att förebygga att obehöriga personer får tillträde till områden, byggnader och andra anläggningar eller objekt där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter eller där säkerhetskänslig verksamhet i övrigt bedrivs. Åtgärden kan också avse skydd mot sådan skadlig inverkan som kan orsakas utan att någon obehörig har berett sig tillträde till platsen. Det skulle exempelvis kunna röra sig om att en kabel för samhällsviktig elektronisk kommunikation skyddas genom ett robust hölje eller larm eller åtgärder för att skydda ett objekt mot obemannade luftfartyg, s.k. drönare. Personalsäkerhet handlar bland annat om att förebygga att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i säkerhetskänslig verksamhet. Det som avses är verksamhet där de kan få tillgång till säkerhetskyddsklassificerade uppgifter eller verksamhet som är säkerhetskänslig av någon annan anledning, till exempel att verksamheten bedrivs vid ett skyddsobjekt enligt skyddslagen (2010:305). Personalsäkerhet inkluderar också en skyldighet för verksamhetsutövaren att säkerställa att de som deltar i säkerhetskänslig verksamhet har tillräcklig kunskap om säkerhetsskydd. Säkerhetsskyddsåtgärder kan vara kostsamma och medföra en risk för negativ påverkan på en verksamhets funktionalitet, effektivitet och tillgänglighet. Åtgärderna kan även från ett integritetsperspektiv vara mycket ingripande för enskilda. Med hänsyn till detta finns det i 2 kap. 1 § fjärde stycket säkerhetsskyddslagen ett uttryckligt krav på att säkerhetsskyddsåtgärderna så långt det är möjligt ska utformas så att de inte medför skada eller annan olägenhet för andra allmänna eller enskilda intressen. En grundtanke i säkerhetsskyddsregleringen är att de intressen som reglerna slår vakt om ska ha samma skydd oavsett om verksamheten bedrivs av det allmänna eller av enskilda. Denna tanke kommer bland annat till uttryck i 2 kap. 6 § säkerhetsskyddslagen som innebär att verksamhetsutövare i vissa fall är skyldiga att ingå säkerhetsskyddsavtal Prop. 2020/21:13 med leverantörer. Ett säkerhetsskyddsavtal är ett avtal som klargör för en leverantör vilka säkerhetsskyddsåtgärder som denne ska vidta för att skydda verksamhetsutövarens säkerhetskänsliga verksamhet. En motsvarande skyldighet att teckna säkerhetsskyddsavtal gäller för enskilda verksamhetsutövare som ingår avtal om varor, tjänster eller byggentreprenader med utomstående leverantörer. Skyldigheten att se till att det ingås ett säkerhetsskyddsavtal gäller även om leverantören har sin juridiska hemvist i ett annat land. Samråd vid vissa upphandlingar Enligt 2 kap. 6 § säkerhetsskyddsförordningen (2018:658) ska statliga myndigheter som avser att genomföra vissa särskilt känsliga upphandlingar göra en särskild säkerhetsskyddsbedömning och samråda med den tillsynsmyndighet som utövar tillsyn över den aktuella verksamheten. får förelägga myndigheten att vidta åtgärder enligt säkerhetsskyddslagen och de föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Om ett föreläggande inte följs eller om tillsynsmyndigheten bedömer att säkerhetsskyddslagens krav inte kan tillgodoses trots att ytterligare åtgärder vidtas, får tillsynsmyndigheten besluta att myndigheten inte får genomföra upphandlingen. Säkerhetsskyddslagen ger inte möjlighet att förhindra överlåtelser Enligt 2 kap. 9 § säkerhetsskyddsförordningen ska den som avser att överlåta säkerhetskänslig verksamhet till en enskild anmäla det till Säkerhetspolisen eller Försvarsmakten innan förfarandet inleds. Verksamhetsutövaren ska också upplysa den enskilde om att säkerhetsskyddslagen gäller för verksamheten. Säkerhetsskyddslagstiftningen innehåller däremot inte några bestämmelser som innebär en uttrycklig skyldighet för verksamhetsutövare att pröva lämpligheten av en överlåtelse, eller som ger tillsynsmyndigheterna möjlighet att ingripa mot eller förhindra en överlåtelse som är olämplig från säkerhetsskyddssynpunkt. 4.2Reglering av utländska direktinvesteringar Det saknas möjlighet att granska utländska direktinvesteringar Flera länder har regleringar som på olika sätt begränsar utländska aktörers möjligheter att investera i och därmed få inflytande över nationella företag när en sådan investering har säkerhetspolitiska implikationer. Även säkerhetskänslig verksamhet kan bli föremål för sådana utländska direktinvesteringar. I finns endast begränsade möjligheter att granska och i förekommande fall förhindra utländska direktinvesteringar. Lagen (1992:1300) om krigsmateriel ger en indirekt sådan möjlighet, dock endast avseende verksamheter som faller inom den lagens tillämpningsområde. fanns det genom den upphävda lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska företag m.m. möjlighet att begränsa 2020/21:13 utländska aktörers möjligheter att förvärva vissa svenska bolag. Det finns alltså inte någon granskningsmekanism i . Regeringen har tillsatt en utredning som ska föreslå ett system för granskning trädde och rådets förordning (EU) 2019/452 om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen i kraft. Förordningen ska börja tillämpas . Förordningen syftar i huvudsak till att inrätta en ram för medlemsstaternas och, i vissa fall, kommissionens granskning av utländska direktinvesteringar i EU och fördjupa medlemsstaternas samarbete på området. Förordningen innebär inte något krav på medlemsstaterna att införa nationella granskningsmekanismer för utländska direktinvesteringar. Den innebär däremot en skyldighet för varje medlemsstat att inrätta en nationell kontaktpunkt för utbyte av uppgifter och synpunkter kring utländska direktinvesteringar. Den skyldigheten gäller oavsett om medlemsstaten har ett system för granskning eller inte. gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag på hur ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden kan utformas. Av direktiven framgår att behöver införa ett sådant granskningssystem (dir. 2019:50). Utredningen, som antagit namnet , har överlämnat ett delbetänkande (SOU 2020:11). I betänkandet föreslår utredningen att () ska utses till kontaktpunkt enligt EU-förordningen. Utredningen föreslår också att ISP ska vara ansvarig myndighet för att pröva utländska direktinvesteringar enligt utredningens kommande förslag. Regeringen beslutade att utse ISP till kontaktpunkt. Utredningen ska lämna sitt slutbetänkande . Det finns ett stort behov av att reglera verksamhet och viss egendom Som framgår av avsnitt 4 innehåller säkerhetsskyddslagstiftningen inte några bestämmelser som innebär någon uttrycklig skyldighet för verksam- hetsutövare att pröva lämpligheten av en överlåtelse eller som ger tillsyns- myndigheterna möjlighet att ingripa mot eller förhindra en överlåtelse som är olämplig från säkerhetsskyddssynpunkt. myndigheter uttryckt att det finns en problematik kring bland annat utländskt övertagande av känslig infrastruktur och teknologi i . Detta gäller även företag som bedriver säkerhetskänslig verksamhet enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585). Förvärv av hela eller delar av företag inom exempelvis försvars- och säkerhetsindustrin är en metod som främmande makt kan använda för att öka sin egen kunskap inom spetsteknologi i syfte att höja den egna Det kan till exempel handla om teknik avseende artificiell intelligens eller kvant- och kryptoteknik. Det finns exempel där främmande makt har försökt kringgå regelverket för export av produkter med dubbla användningsområden i samband med förvärv av svenska företag. Det kan också handla om försök att förvärva känslig egendom eller anläggningar av betydelse för exempelvis energiförsörjningssystemet. Förvärven syftar till att skaffa sig inflytande eller kunskap om funktioner som är samhällskritiska. Om ett företag som är verksamt i en bransch som är av betydelse för säkerhet köps av ett utländskt företag, finns risk för att värdefull teknologi eller information därigenom kommer att kontrolleras av en främmande stat på ett sätt som inte är önskvärt. Vissa verksamheter måste också bedrivas – eller i vart fall kontrolleras – från för att andra verksamhetsutövare ska kunna upprätthålla funktioner och förmågor som är nödvändiga för skyddet av säkerhet. Många av de verksamheter som är viktiga för det svenska samhällets funktionalitet står inte längre under direkt statligt inflytande, utan bedrivs och förvaltas i stor utsträckning av enskilda aktörer. Även utländskt ägande eller inflytande är en realitet i sådana verksamheter. Sammantaget innebär detta att säkerhetskänslig verksamhet i större utsträckning än tidigare kan bli föremål för överlåtelser av olika slag. En viktig utgångspunkt i sammanhanget är vidare att överlåtelser som regel innebär att förvärvaren permanent övertar kontrollen över den säkerhetskänsliga verksamheten och dess egendom samt eventuella säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter. En överlåtelse medför därför – om något annat inte avtalas – att den som tidigare bedrivit verksamheten helt förlorar möjligheten att påverka hur den säkerhetskänsliga verksamheten och uppgifterna kommer att användas efter överlåtelsen. En överlåtelse av en säkerhetskänslig verksamhet kan alltså medföra andra och allvarligare konsekvenser än vad som är fallet vid till exempel utkontraktering av säkerhetskänslig verksamhet. Det kan därför finnas verksamheter som inte alls bör kunna överlåtas till utländska aktörer. Regeringen delar utredningens uppfattning att överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet eller egendom är en aktuell företeelse som kan få stor inverkan på säkerhet. Utländska uppköp och andra överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet eller egendom som är av betydelse för säkerhet kan leda till oåterkalleliga negativa konsekvenser för säkerhet. Det är därför av stor vikt att staten kan ingripa mot olämpliga överlåtelser av sådan verksamhet och egendom. Det gäller oavsett om förvärvaren är utländsk eller svensk. Spridningen av det virus som orsakar sjukdomen covid-19 har haft betydande negativa ekonomiska följdverkningar på stora delar av det svenska näringslivet. För många företag har intäkterna sjunkit i mycket stor omfattning. Det kan leda till att svenska företag som bedriver säkerhetskänslig verksamhet riskerar att bli utsatta för uppköpsförsök av antagonistiska aktörer. Situationen kan komma att utnyttjas av bland annat främmande stater som använder strategiska uppköp av skyddsvärda bolag som en strategi för att vinna säkerhetspolitiska fördelar. har framhållit att spridningen av coronaviruset medför en ökad risk för att utländska aktörer försöker förvärva bolag inom bland annat hälso- och sjukvårdssektorn. har därför uppmanat alla medlemsstater som inte har ett system för granskning av