prop · H703127 · 2020-03-23 00:00:00 — Vidare förutsätter såväl distansundervis- ning som särskild undervisning i hemmet eller på annan lämplig plats med- givande från eleven eller, beroende på elevens ålder, vårdnadshavaren. Det innebär att rektorn och huvudmannen får föra en dialog med eleven och hans eller hennes vårdnadshavare om vilken utbildningsform som är den bästa för eleven. I praktiken kommer det ytterst att vara eleven eller ele- vens vårdnadshavare som avgör vilken utbildningsform som ska användas i det enskilda fallet. Om distansundervisning används kommer elevens undervisning, till skillnad från den särskilda undervisningen, att ingå i skolväsendet och omfattas av de bestämmelser som gäller för skolväsendet. Det innebär bl.a. att anordnaren av distansundervisningen ska ha godkänts av Skolinspek- tionen. Distansundervisning kan även vara ett alternativ till utbildning i de särskilda ungdomshemmen Vid ett sådant hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestäm- melser om vård av unga (särskilt ungdomshem) vistas barn och ungdomar med omfattande psykosociala problem. Vidare kan ungdomar som har begått allvarliga brott bli dömda till sluten ungdomsvård vid ett särskilt ungdomshem. Tiden för placering på särskilda ungdomshem varierar, oftast . ansvarar för hemmen. Skolpliktiga barn som vistas i ett särskilt ungdomshem och som inte kan fullgöra sin skolplikt på annat sätt, ska fullgöra den genom att delta i utbildning vid hemmet. Utbildningen ska anordnas genom försorg av huvudmannen för hemmet. Den ska motsvara utbildningen i eller i förekommande fall grundsärskolan eller specialskolan. Den som vistas i ett särskilt ungdomshem men är skolpliktig och inte kan fullgöra skolgång på annat sätt, ska genom huvudmannens försorg ges möjlighet att delta i utbildning som motsvarar sådan utbildning som Prop. 2019/20:127 erbjuds i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan. ser i skollagen ska tillämpas för utbildningen, med de nödvändiga avvikel- ser som följer av att barnet eller den unge vistas i hemmet (24 kap. 8 och 9 §§ skollagen). Alla de nuvarande hemmen har skolverksamhet med anställda rektorer och lärare. Undervisningen vid de särskilda ungdoms- hemmen är en särskild utbildningsform enligt 24 kap. skollagen och ingår således inte i skolväsendet. De möjligheter till distansundervisning som föreslås i denna proposition innebär att de barn och ungdomar som vistas vid de särskilda ung- domshemmen får större möjligheter att fullgöra sin skolplikt respektive skolgång på annat sätt än genom hemmets försorg. Det kan t.ex. vara fråga om en elev som önskar gå ett gymnasieprogram som inte kan erbjudas på elevens ungdomshem. Eleven får då anses ha särskilda skäl för att gå en utbildning med distansundervisning, hos en huvudman inom skolväsendet som har godkänts som utförare av utbildning där distansundervisning används. Det bör noteras att Korrespondensgymnasiet i kommun har upplevt att utmaningarna när det gäller distansundervisning är större för denna elevgrupp, eftersom eleverna inte har samma tillgång till sina vårdnadshavare som andra elever. Eftersom relevanta bestämmelser i skollagen ska tillämpas för utbild- ningen vid de särskilda ungdomshemmen kan också eleverna i sådan utbildning få distansundervisning som särskilt stöd enligt 3 kap. skollagen på samma sätt som elever i de skolformer som ingår i skolväsendet, förut- satt att de uppfyller villkoren för att få distansundervisning som särskilt stöd. Prövningen bör vara individuell även för dessa elever. Det ska alltså inte vara möjligt att fatta beslut om att samtliga elever vid ett särskilt ung- domshem ska delta i distansundervisning i stället för i närundervisning. Möjligheterna till entreprenad och samverkan Att vara huvudman för en utbildning är ett mångfacetterat uppdrag. handlar dels om undervisning i många olika ämnen och kurser, dels finns det ett antal uppgifter som inte avser undervisning, men som hör till utbild- ningen och som också omfattas av skollagen, t.ex. grundskoleelevers rätt att erbjudas näringsriktiga skolmåltider (10 kap. 10 § skollagen). huvudmän förmår att hantera samtliga delar som ingår i en utbildning inom ramen för sin egen organisation. En del vill ha möjligheten att fokusera på kärnuppdraget, dvs. undervisningen, och behöver då ta hjälp av andra aktörer för övriga delar. kan det finnas en viss del av undervis- ningen som andra är bättre lämpade att utföra eller där huvudmannen helt enkelt saknar förmåga att utföra uppgifterna med tillräckligt hög kvalitet i Det finns alltså flera situationer där en huvudman kan behöva ta hjälp av andra. I skollagen finns det bestämmelser om entreprenad och samverkan i lagens 23 kap. 2019/20:127 För att förslagen i denna proposition om fjärr- respektive distansun- dervisning ska kunna genomföras i praktiken, kommer det i vissa fall att vara nödvändigt att skolhuvudmännen får överlämna uppgifter som avser undervisningen till någon annan på entreprenad. Detta gäller i synnerhet distansundervisning, som bara vissa av staten godkända huvudmän före- slås få bedriva (se avsnitt 5.4.2). Vissa av förslagen om entreprenad i denna proposition är således nära kopplade till förslagen om fjärr- och distansundervisning (avsnitten 4 och 5). Som nämns i avsnitt 3 har vidare tillkännagett för regeringen att regeringen bör göra en generell översyn av bestämmelserna om entre- prenad i 23 kap. skollagen. De förslag som lämnas i denna proposition är också resultatet av en sådan översyn (avsnitt 6.3). tillkänna- givanden behandlas i avsnitt 6.4. Innan dessa förslag presenteras ges dock nedan en kort sammanfattning av gällande rätt. Särskilt om kommunala huvudmän Kommunala huvudmän kan bilda kommunalförbund och gemensamma nämnder Kommunala huvudmän kan enligt kommunallagen (2017:725) bilda kom- munalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Ett kommunalförbund är en egen offentligrättslig juridisk person som ansvarar för de uppgifter som överlämnats till det. Flera kom- muner kan alltså gå samman för att fullgöra uppdraget att erbjuda sina invånare utbildning inom skolväsendet. Kommuner och regioner kan även bilda en gemensam samarbeta på ett eller flera områden. En sådan nämnd kan fullgöra kom- munernas uppgifter enligt t.ex. skollagen. En gemensam nämnd är dock till skillnad från ett kommunalförbund inte en egen juridisk person. Den gemensamma nämnden tillsätts i någon av de samverkande kommunerna, en s.k. värdkommun, och ingår i värdkommunens organisation (3 kap. 8och 9 §§ och 9 kap. 20 § kommunallagen). Var och en av de samverkan- de kommunerna behåller sitt huvudmannaskap, men den gemensamma nämnden företräder medlemskommunerna. Det betyder att nämnden inte kan fatta egna beslut eller ingå avtal i eget namn utan endast för huvud- männens, dvs. medlemskommunernas, räkning. En gemensam nämnd är i huvudsak ett administrativt verktyg för kommunerna. Kommunala huvudmän kan även få lämna över skötseln av en angelägenhet till någon annan En kommun eller en region får, om det inte i lag eller annan författning anges att angelägenheten ska bedrivas av en nämnd, lämna över skötseln av en angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ (10 kap. 1 § kommunallagen). I skollagen anges att en eller flera kommunala nämnder ska fullgöra kommunen uppgifter enligt den lagen (2 kap. 2 §). Det innebär att det krävs särskilt lagstöd för att en kom- mun ska kunna lämna över skötseln av angelägenheter inom skolverksam- heten till en juridisk person eller en enskild individ. En huvudman inom Prop. 2019/20:127 skolväsendet har vidare vissa uppgifter som utgör myndighetsutövning, t.ex. att sätta betyg. Enligt grundlagen krävs det lagstöd för att överlämna förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning till andra juri- diska personer och enskilda individer (12 kap. 4 § regeringsformen). Som närmare utvecklas nedan finns det i 23 kap. skollagen lagstöd för kommu- nala huvudmän att lämna över vissa uppgifter till andra, även till enskilda, på entreprenad. En kommun kan också ingå samverkansavtal I skollagen finns det bestämmelser om samverkan dels i 15 kap., som inne- håller allmänna bestämmelser om gymnasieskolan, dels i 18 kap., som innehåller allmänna bestämmelser om gymnasiesärskolan, dels i 23 kap. som innehåller bestämmelser om entreprenad och samverkan. Varje kommun ansvarar för att ungdomarna i kommunen erbjuds gym- nasieutbildning av god kvalitet. Kommunen kan erbjuda utbildning som den själv anordnar eller utbildning som anordnas av en annan kommun eller en region enligt samverkansavtal med kommunen eller regionen. Kommuner som har ingått ett samverkansavtal bildar ett samverkansom- råde för utbildningen. Vilka utbildningar som erbjuds och antalet platser på dessa ska så långt det är möjligt anpassas med hänsyn till ungdomarnas önskemål (15 kap. 30 § skollagen). Motsvarande bestämmelser finns för gymnasiesärskolans del i 18 kap. 27 § (skollagen). Det är den kommunen som ger utbildningen som är huvudman för utbildningen. En redogörelse för bestämmelserna om samverkan i 23 kap. skollagen lämnas nedan. Närmare om 23 kap. skollagen Det finns en definition av entreprenad En samarbetsform, som står öppen för såväl kommunala som enskilda huvudmän, är sådan entreprenad som regleras i 23 kap. skollagen. En defi- nition av entreprenad finns i 23 kap. 1 § första stycket. Där anges att en kommun, en region eller en enskild huvudman får enligt bestämmelserna i kapitlet med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal om att någon annan än kommunen, regionen eller den enskilde huvudmannen utför uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt lagen (entreprenad). Att huvudmannen behåller huvudmannaskapet innebär att det är huvudmannen, dvs. den som överlämnar eller beställer entreprenaden, som ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra författningar. Beställaren ansvarar t.ex. fortfarande för att utbildningen håller tillräckligt hög kvalitet. Uppgifter som faller utanför utbildningsansvaret enligt skollagen, såsom lokalvård, omfattas inte av entreprenadbestämmelserna. Av andra stycket i samma paragraf framgår att en kommun eller en region genom ett sådant entreprenadavtal som avses i första stycket får utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet, trots bestäm- melsen i 2 kap. 1 § kommunallagen. I sistnämnda paragraf anges att kom- muner och regioner bara får ägna sig åt angelägenheter som har anknyt- ning till kommunens eller regionens område eller deras medlemmar (den s.k. lokaliseringsprincipen). Bestämmelsen i 23 kap. 1 § andra stycket skollagen reglerar således ett undantag från kommunallagens lokalise- ringsprincip och innebär att även kommuner och regioner kan vara utförare av en entreprenad. De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt skollagen ska med de undantag som anges i 23 kap. gälla även vid entreprenad (23 kap. 1 § tredje stycket). Det framgår inte av 23 kap. 1 § skollagen i vilka skolformer och för vilka uppgifter entreprenad är tillåtet. Det framgår i stället av andra bestämmel- ser i kapitlet. Inom vilka skolformer får alla uppgifter överlämnas på entreprenad? Inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, vuxenutbild- ning (komvux), särskild utbildning för vuxna (särvux) och sådan peda- gogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen får alla uppgifter över- lämnas på entreprenad, dvs. även uppgifter som avser undervisning, till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 2 § skollagen). Som nämns i avsnitt 4.2 föreslås i propositionen Komvux för stärkt kompetensförsörjning (prop. 2019/20:105) att särvux inte längre ska vara en egen skolform inom skolväsendet utan i stället ska ingå i komvux. I denna proposition, som innehåller lagförslag som ska träda i kraft och senare, nämns därför hädanef- ter inte särvux. När får andra uppgifter än undervisning överlämnas på entreprenad? Utöver vad som anges ovan får inom , grundsärskolan, gym- nasieskolan och gymnasiesärskolan uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juri- disk person (23 kap. 3 § skollagen). Det finns begränsningar när det gäller att överlämna undervisning och studiehandledning på entreprenad Uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet får inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan bara överlämnas på entreprenad till en annan huvud- man. En enskild huvudman får dock även överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning till en enskild fysisk eller juridisk person. Upp- gifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet får endast överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen (23 kap. 3 a § skollagen). Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser undervisning i karaktärs- ämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entre- prenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 3 b § skollagen). Vidare får inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan uppgifter som avser fjärrundervisning överlämnas till staten på entreprenad. Inom dessa skolformer får uppgifter som avser fjärr- undervisning även överlämnas till en annan huvudman på entreprenad, om uppgifterna är sådana som avser modersmålsundervisning eller studie- handledning på modersmålet och huvudmannen har gjort vad som rimli- gen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen (23 kap. 4 § skollagen). Inom får uppgifter som avser undervisning i lovskola över- lämnas till en annan huvudman på entreprenad (23 kap. 4 a § skollagen). Om det finns särskilda skäl finns det en möjlighet för regeringen att efter ansökan av en kommun, en region eller en enskild huvudman medge att huvudmannen i bl.a. andra fall än som anges ovan får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad (23 kap. 5 § skollagen). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader som avser undervisning eller studiehandledning på modersmålet (23 kap. 7 § skollagen). Även myndighetsutövning får i vissa fall överlämnas på entreprenad Om en kommun, en region eller en enskild huvudman överlämnar uppgif- ten att bedriva undervisning på entreprenad, får kommunen, regionen eller den enskilde huvudmannen överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift. När det gäller komvux får kommunen eller regionen även överlämna den myndighetsutövning som hör till rek- torns uppgifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om begränsningar när det gäller överlämnan- de av rektorsuppgifter som innefattar myndighetsutövning (23 kap. 6 § skollagen). Som nämnts tidigare innehåller 23 kap. skollagen också vissa bestämmel- ser om samverkan. En kommun får sluta avtal med en annan kommun om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom förskolan, fritidshemmet, komvux eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. En kommun får också sluta avtal med en region om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom komvux på grundläggande eller gymnasial nivå eller inom komvux som särskild utbildning på grund- läggande eller gymnasial nivå (23 kap. 8 §). Till skillnad från entreprenad innebär således samverkan att huvudmannaskapet, dvs. ansvaret för att uppgifterna utförs, överlåts till någon annan. Det bildas vid sådan samver- kan inte en gemensam nämnd, eftersom hemkommunen om en sådan nämnd inrättas behåller huvudmannaskapet. Det är inte heller fråga om ett kommunalförbund, eftersom de kommuner som bildar ett sådant förbund är aktiva inom det. I skollagen anges vidare att en kommun som huvudman får överlåta ansvaret för medicinska insatser inom elevhälsan till en region, om kom- munen och regionen är överens om detta. På samma sätt får en region över- låta ansvaret till en kommun. Staten eller en enskild får som huvudman överlåta ansvaret för sådana insatser till en kommun eller en region, om huvudmannen och kommunen eller regionen är överens om detta (23 kap. Det finns också en bestämmelse om att staten som huvudman för same- skolan efter avtal med en kommun får ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom förskolan (23 kap. 10 § skollagen). 6.3Det behövs även i fortsättningen möjligheter till entreprenad och samverkan 6.3.1I förskolan och fritidshemmet ska entreprenad i begränsad utsträckning få användas för undervisning Regeringens förslag: Möjligheten att inom förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet överlämna uppgifter på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person, som inte behöver vara huvudman inom skolväsendet, ska begränsas till att avse uppgifter som inte är hänförliga till undervisning. I förskolan och fritidshemmet ska uppgifter som är hänförliga till undervisning få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsendet, om det behövs för att tillhandahålla verksamhet vid sådana tillfällen då endast få barn eller elever behöver förskola eller fritidshem. Regeringens bedömning: I , grundsärskolan, gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan bör uppgifter som inte är hänförliga till undervisning även i fortsättningen få överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person som inte behöver vara huvudman inom skolväsendet. I bör även uppgifter som avser undervisning i lovskola fortsättningsvis få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. I komvux och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skol- lagen bör alla uppgifter, dvs. även uppgifter som är hänförliga till undervisning, även fortsättningsvis få överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person som inte behöver vara huvudman inom skolväsendet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. När det gäller förskolan och fritidshemmet före- slår utredningen att alla uppgifter ska få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman för att tillhandahålla verk- samhet under lov eller obekväm arbetstid och för att möjliggöra ett effek- tivt resursutnyttjande. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker det eller har inget att invända mot det, där- ibland , Myndigheten för delaktighet samt och kommuner. Kommuner och Regioner (SKR) och tillstyrker att det ska vara tillåtet att över- lämna alla uppgifter inom förskolan och fritidshemmet på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsendet. SKR avstyrker däremot att den nuvarande möjligheten att överlämna alla uppgifter inom förskolan, för- skoleklassen och fritidshemmet på entreprenad till en fysisk eller juridisk enskild person ska tas bort. SKR anser att denna möjlighet bör kvarstå. tillstyrker förslaget med vissa justeringar. Bolaget förord- ar att även uppgifter hänförliga till undervisning i grundskola ska kunna överlämnas på entreprenad, för att möjliggöra samarbete mellan olika huvudmän. Detta borde enligt bolaget åtminstone vara möjligt om huvud- männen ingår i samma koncern då det finns ett nära samband mellan huvudmännen. Det skulle enligt bolaget kunna leda till effektivitetsvinster och andra synergier. och anser inte att uppgifter även i fortsättningen ska få överlämnas på entreprenad inom komvux. Lärarför- bundet vill att det nuvarande systemet för upphandling av vuxenutbildningen ersätts med ett annat, mer långsiktigt hållbart system. avstyrker att uppgifter som avser undervisningen fortsatt ska kunna överlämnas på entreprenad till enskilda fysiska eller juridiska personer inom komvux. anger att det är medvetet om att privata utbildningsanordnare står för en mycket hög andel av den utbildning som bedrivs inom komvux, vilket gör att det krävs som ger kommunerna möjlighet att bygga upp sin kapaci- tet att bedriva utbildningarna i egen regi. Detta behöver enligt förbundet utredas i särskild ordning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt nuvarande be- stämmelser får alla uppgifter inom förskolan, förskoleklassen, fritids- hemmet, komvux och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 2 § skollagen). Sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen är bl.a. pedagogisk verksamhet som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet. Utredningen bedömer att möjligheten att överlämna alla uppgifter inom komvux och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person bör kvarstå. och motsätter sig detta när det gäller komvux. framhåller står dock för närva- rande enskilda anordnare för en mycket hög andel av den utbildning som bedrivs inom komvux. En begränsning av den nuvarande möjligheten att överlämna uppgifter på entreprenad inom komvux riskerar att få allvarliga konsekvenser för vuxenutbildningen. Regeringen ser därför för närvaran- de inte någon anledning att frångå utredningens bedömning utan anser att alla uppgifter inom komvux och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen även fortsättningsvis bör få överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. När det gäller andra skolformer finns det dock anledning att vara restrik- tiv när det gäller överlämnande av undervisning på entreprenad. När det gäller , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärsko- lan är enligt skollagen huvudregeln att endast uppgifter som inte är hänför- liga till undervisningen får överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 3 §). Det finns endast vissa begränsade undantag från huvudregeln (23 kap. 3 a–4 a §§ skollagen). Regeringen anser att huvudmännen i likhet med på egen hand bör kunna bedriva merparten av undervisningen på skolan. Undervisning bör endast få över- lämnas på entreprenad för att hantera en situation som inte går att lösa på annat sätt eller för att skapa ett mervärde för eleverna. Med en sådan prin- cip blir det tydligt vem som ansvarar för verksamheten och merparten av undervisningen kommer därmed att bedrivas inom en och samma organi- sation. Arbetet i skolan ska dessutom ske ämnesöverskridande och lärare behöver samverka om enskilda elevers situation och utveckling, vilket kan vara lättare för lärare som finns inom samma organisation. 2019/20:127 grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan bör därför huvudregeln fortfarande vara att huvudmannen själv ska anordna under- visningen. Regeringen delar således inte AB:s åsikt att även uppgifter hänförliga till undervisning i grundskola ska kunna överlämnas på entreprenad. Att det t.ex. är tydligt av vem man kan utkräva ansvar är lika betydelsefullt i förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet som i t.ex. och gymnasieskolan. Vidare är förskoleklassen som regel integrerad med och därför bör samma regler gälla för båda skolformerna i det nu aktuella avseendet. SKR anser att den nuvaran- de möjligheten att överlämna alla uppgifter inom förskolan, förskole- klassen och fritidshemmet på entreprenad till en enskild fysisk eller juri- disk person bör kvarstå. framför dock att det är mycket sällsynt att förskoleverksamhet bedrivs på uppdrag av kom- munen och att det därför inte finns behov av att ha kvar den aktuella bestämmelsen. Regeringen anser därför att möjligheten att inom förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet överlämna uppgifter på entreprenad som huvudregel ska begränsas till att avse uppgifter som inte är hänförliga till undervisning. Det finns dock en efterfrågan från huvudmän för förskolor och fritids- hem att kunna ta hjälp av varandra i vissa sammanhang.