prop · H703176 · 2020-06-16 00:00:00 — Om ett beslut om föreläggande överklagas ska MSB vara kommunens motpart i processen. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. föreslår dessutom att ett beslut om föreläggande under vissa förutsättningar ska få förenas med vite. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte några särskilda synpunkter på förslaget. Kommuner och Regioner (SKR) och avstyrker förslaget att MSB ska kunna utfärda förelägganden vid vite. Enligt leder förändringen varken till ett bättre brandskydd eller till en effektivare tillsyn. SKR anser att förslaget riskerar att skapa onödig belastning på rättsväsendet och att detta inte står i proportion till de effekter som förväntas. Skälen för regeringens förslag Nuvarande bestämmelse om befogenheter vid tillsyn bör tydliggöras på så sätt att den endast avser kommunernas befogenheter Nuvarande reglering gällande tillsynsmyndigheternas befogenheter finns i 5 kap. 2 § LSO. Av bestämmelsen framgår att tillsynsmyndigheten har rätt att få tillträde till byggnader, lokaler och andra anläggningar för tillsynen. har också rätt att få de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. får vidare meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att LSO eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen ska efterlevas. Föreläggandet får förenas med vite. Om någon inte vidtar en åtgärd som denne är skyldig att vidta får myndigheten vidta åtgärden på dennes bekostnad. Som 5 kap. 2 § LSO är utformad omfattar den samtliga tillsynsmyndigheters befogenheter. För att tydliggöra vilka befogenheter kommunen respektive de statliga tillsynsmyndigheterna har bör dessa regleras var för sig. Bestämmelsen bör därför ändras på så sätt den endast omfattar kommunens befogenheter vid tillsyn över enskilda. Eftersom ett beslut om föreläggande kan innebära både ett krav på att någon ska vidta en viss åtgärd (påbud) eller avstå från att vidta en viss åtgärd (förbud) behöver det inte längre särskilt nämnas i lagtexten att det är fråga om både förelägganden och förbud. När det gäller de statliga tillsynsmyndigheternas befogenheter bör en ny bestämmelse införas. En ny bestämmelse om de statliga tillsynsmyndigheternas befogenheter I likhet med vad som gäller bör den nya bestämmelsen innefatta en möjlighet för de statliga tillsynsmyndigheterna att få del av de handlingar och upplysningar som krävs för tillsynen. Detta bör gälla samtliga statliga tillsynsmyndigheter. När det gäller utövande av tillsyn över kommunerna ger nuvarande ordalydelse av 5 kap. 2 § LSO intrycket av att statliga myndigheter har samma befogenheter som vid tillsyn mot enskilda. Av förarbetena framgår dock att så inte var avsett att vara fallet när det gäller förelägganden med eller utan vite enligt andra och tredje styckena i bestämmelsen. Enligt förarbetena ska nämligen inte några sanktioner kunna vidtas mot kommuner när det gäller de skyldigheter som varje kommun har enligt LSO i sin egenskap av kommun. Kommunerna kan normalt förväntas följa regelverket men i de fall där regelefterlevnad inte kan åstadkommas på annat sätt behövs enligt regeringen möjligheter till ingripande. Enligt regeringens tillsynsskrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) bör det såväl vid tillsyn som vid tillsynsvägledning av enskilda kommuners tillsyn finnas möjlighet att ingripa genom förelägganden med krav på åtgärder. MSB bör därför ha befogenhet att utfärda föreläggande om att åtgärda de brister som konstateras i kommunen. Genom ett sådant föreläggande kan MSB:s påpekanden förväntas få större tyngd. Föreläggandet måste konkret ange i vilket avseende kommunen brister i sina skyldigheter och hur bristerna kan åtgärdas. Kommunen kan dock själv välja hur den ska uppfylla sina skyldigheter och kan välja att åtgärda bristerna på annat sätt. Innan ett föreläggande ges bör MSB sträva efter att i första hand genom dialog, rådgivning och påpekanden hjälpa kommunerna att följa reglerna i LSO. 2019/20:176 Endast i de fall där kommunerna inte självmant vidtar de åtgärder som behövs för att regelefterlevnad ska uppnås bör åtgärder som föreläggande vidtas. har föreslagit att MSB:s beslut om föreläggande ska kunna förenas med vite. När det gäller brister i kommunens offentligrättsliga verksamhet har dock statliga tillsynsmyndigheter sällan ekonomiska sanktionsmöjligheter mot kommunen. I tillsynsskrivelsen har regeringen, när det gäller tillsynsvägledning av kommunernas tillsyn, bedömt att tillsynsvägledningsmyndigheten bör ha tillgång till föreläggande men inte ekonomiska sanktioner. Uttalandet gäller visserligen specifikt tillsynsvägledning men är ett uttryck för den återhållsamhet som visats när det gäller ekonomiska sanktioner mot kommuner i dess offentligrättsliga kapacitet. Kommunernas verksamhet för skydd mot olyckor är en viktig samhällsfunktion som är grundläggande för tryggheten i samhället. Det får därför anses vara särskilt angeläget att inom detta område kunna åstadkomma rättelse om det finns brister. Detta talar visserligen för att möjligheten att förena ett föreläggande med vite ska införas. kan konstateras att möjligheten att förelägga inte har funnits. Den möjligheten i sig bör utgöra ett effektivt påtryckningsmedel för MSB. Det finns inte heller några belägg för att kommunerna inte skulle följa dessa förelägganden. Vid en samlad bedömning anser därför regeringen, i likhet med och SKR, att det inte finns anledning att införa en möjlighet att förena ett föreläggande med vite. Sammanfattningsvis bör nuvarande bestämmelse i 5 kap. 2 § LSO ändras på så sätt att det tydligt framgår att den endast avser kommunernas befogenheter vid tillsyn. Det bör vidare införas en ny bestämmelse i LSO som reglerar statliga tillsynsmyndigheters befogenheter vid tillsyn. Av bestämmelsen bör framgå att de statliga tillsynsmyndigheterna har rätt till de handlingar och upplysningar som krävs för tillsynen samt att MSB får förelägga kommuner som inte följer sina skyldigheter enligt LSO eller föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen att åtgärda bristerna. Av 5 kap. 2 § LSO framgår att tillsynsmyndigheten har rätt att få tillträde till byggnader, lokaler och andra anläggningar för tillsynen samt att tillsynsmyndigheten får vidta åtgärder på annans bekostnad om denne inte har vidtagit en åtgärd som den är skyldig att vidta. Sådana befogenheter kan vara nödvändiga vid tillsyn som riktar sig mot enskilda, men bör inte ingå i den nya bestämmelsen som reglerar de statliga tillsynsmyndigheternas befogenheter. Ett beslut om föreläggande bör kunna överklagas. Enligt 10 kap. 6 § LSO får en statlig tillsynsmyndighets beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Någon ny bestämmelse om att kommunen får överklaga MSB:s beslut om föreläggande behöver därför inte införas. För att den myndighet som först fattat ett beslut ska vara motpart i allmän förvaltningsdomstol måste det, när klaganden inte är en enskild part, finnas ett särskilt stadgande om detta. I 10 kap. 6 § LSO finns ett sådant stadgande gällande beslut enligt 7 kap. 2 eller 3 §§ LSO. En hänvisning även till den nya bestämmelsen i 5 kap. 2 a § LSO bör införas i 10 kap. 6 § Om en kommun överklagar MSB:s beslut att meddela en kommun Prop. 2019/20:176 föreläggande blir således MSB motpart till kommunen i domstolen. 10.4Kommunen ska få ta ut avgift för tillsyn Regeringens förslag: Kommunens möjligheter att ta ut avgift för sin tillsyn ska förändras på så sätt att den inte ska begränsas till tillsynsbesök. Kommunen ska i stället få ta ut avgift för sin tillsyn. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inga synpunkter. Flera av dem, bl.a. Kommuner och Regioner (SKR), anser att även tillsyn enligt bestämmelserna om farlig verksamhet i 2 kap. 4 § LSO bör omfattas av samma möjligheter att kunna ta ut avgift. Skälen för regeringens förslag: En ägare och nyttjanderättshavare har enligt 2 kap. 2 § LSO en skyldighet att i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olycka och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att hindra eller begränsa skador till följd av brand. Kommunerna får enligt 5 kap. 4 § LSO föreskriva att en avgift ska betalas för tillsynsbesök vid tillsyn enligt 2 kap. 2 § LSO. I förarbetena anges att avgiften ska ersätta kommunens kostnader i samband med tillsynsbesök (prop. 2002/03:119 s. 129). Vad som närmare innefattas i begreppet tillsynsbesök är emellertid oklart. En tillsynsavgift bör motsvaras av en tydlig motprestation och ha principen om full kostnadstäckning som ekonomiskt mål (jfr skr. 2009/10:79 s. 20–22). Det är också vanligt att avgift får tas ut för tillsyn och inte endast tillsynsbesök, t.ex. enligt 27 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. För att säkerställa att avgiften täcker de kostnader som tillsynen föranleder bör avgifter kunna tas ut för annat än bara tillsynsbesöket. Bestämmelsen i 5 kap. 4 § LSO bör därför ändras på så sätt att den harmoniserar med vad som gäller på andra närliggande områden. Kommunen bör därför få ta ut avgift för tillsyn i stället för tillsynsbesök. Detta innebär att avgiften även får avse t.ex. förberedande arbete, framkörningstid och efterarbete. Flera remissinstanser, bl.a. SKR, anser att det bör vara möjligt att ta ut en avgift även för tillsyn enligt bestämmelserna om farlig verksamhet i 4 § LSO. Någon sådan möjlighet finns inte . Varför den möjligheten inte finns berörs inte närmare i förarbetena till lagen. har konstaterat att det kan finnas anledning att överväga om kommunerna borde kunna ta ut en avgift även för sådan tillsyn men att en sådan översyn inte har varit möjlig inom tidsramen för utredningens uppdrag. Som utredningen påpekat är frågan inte okomplicerad och de sammantagna konsekvenserna av en sådan ändring måste analyseras närmare. Frågan får därför vid behov ses över i ett annat sammanhang. Skyldigheten att lämna in en skriftlig redogörelse för brandskyddet tas bort Regeringens förslag: Skyldigheten för ägare eller nyttjanderättshavare till byggnader och andra anläggningar att i vissa fall lämna in en skriftlig redogörelse för brandskyddet tas bort. förslag överensstämmer med regering- Remissinstanserna: De flesta är positiva till förslaget eller har inga syn- anser att den skriftliga redogörelsen inte bör tas bort då den utgör en bra bedömningsgrund för behovet av tillsyn i instämmer i att kravet på skriftlig redogörelse bör tas bort men anser att utpekandet av de objekt där det bör ställas särskilda krav på kontroll av brandskyddet bör finnas kvar. förespråkar att en annan förteckning över tillsyns- Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) påpekar att den information som den skriftliga redogörelsen ger om inriktningen av tillsynen mot vissa objektstyper i stället kan uppnås genom samordning och den föreskriftsrätt som MSB föreslås få kring styrningen av hur kommunerna ska planera och utföra sin tillsyn. Skälen för regeringens förslag: En ägare av byggnader eller andra an- läggningar, där det med hänsyn till risken för brand eller konsekvenserna av brand bör ställas särskilda krav på en kontroll av brandskyddet, ska enligt 2 kap. 3 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) lämna in en skriftlig redogörelse för brandskyddet till kommunen. Är det fråga om en så kallad farlig verksamhet enligt 2 kap 4 § LSO ska i stället verksamhetsutövaren skicka in redogörelsen. skyldig att lämna de uppgifter som behövs till ägaren för att denne ska kunna fullgöra sin skyldighet. I 2 kap. 1 och 2 §§ förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO) finns bestämmelser om att föreskrifter ska meddelas om vilka objekt som omfattas av den skriftliga redogörelsen och vad den ska innehålla. har meddelat sådana före- skrifter (SRVFS 2003:10). Kommunerna får enligt FSO föreskriva hur ofta en skriftlig redogörelse ska lämnas in. 61 500 byggnader eller anläggningar i landet som omfattades av kravet. Skyldigheten att lämna en skriftlig redogörelse infördes i samband med Detta ersatte, tillsammans med en mindre reglerad kom- munal tillsyn, den tidigare räddningstjänstlagens (1986:1102) ordning Enligt förarbetena till bestämmelsen i LSO var avsikterna med införandet av den skriftliga redogörelsen flera. Det fördes fram att redogörelsen skulle tydliggöra att ansvaret för brandskyddet ligger på den Vidare angavs att kommunens tillsyn kunde göras mer effektiv då den skriftliga redogörelsen kunde utgöra ett underlag för planering av var och hur tillsyn skulle göras. Vid utvärderingar har ett flertal problem med den skriftliga redogörelsen Bland annat har noterats att den skriftliga redogörelsen har inneburit en ökad administrativ börda både för kommunen och för ägare Kommunerna har vidare haft svårigheter att få in den skriftliga redogörelsen och de redogörelser som har lämnats in har inte stämt med den faktiska nivån på brandskyddet. Det har vidare fram- Prop. 2019/20:176 kommit att många kommuner inte använder redogörelsen i sin tillsyns- För att de skriftliga redogörelserna ska komma till större nytta skulle reglerna behöva skärpas vad gäller innehåll och hur de används av kommunerna. Detta förutsätter dock att en sådan ökad administration kan anses motivera den nytta man kan förvänta sig av den skriftliga redogörelsen även efter skärpta regler kring denna. Flera remissinstanser bekräftar att redogörelsen tar mycket tid i anspråk och att handläggningen inte motsvarar nyttan och effekterna av redogörelserna och att ett borttagande av bestämmelsen skulle innebära förenklingar för både företag, enskilda och kommunerna. anser dock att det vore olyckligt att ta bort redogörelsen då den utgör en bra bedömningsgrund för behovet av tillsyn i kommunen. Även andra remissinstanser, bl.a. , har påpekat betydelsen av den information som den skriftliga redogörelsen ger om inriktningen av tillsynen mot vissa objektstyper. När det gäller inriktningen på tillsynen går det inte att komma ifrån att riskerna vid brand typiskt sett är större i vissa typer av objekt. Det kan till exempel vara fråga om skolor, hotell och byggnader där det finns personer med nedsatt förmåga som har svårt att själva undkomma brand. Traditionellt sett har tillsyn varit en viktig del av den förebyggande verksamheten för dessa objekt och det är angeläget att tillsynen inte försummas för dessa. Som MSB påpekat bör dock en sådan inriktning av tillsynen framöver kunna uppnås genom samordning och den föreskriftsrätt som MSB föreslås få i avsnitt 10.2 kring styrningen av hur kommunerna ska planera och utföra tillsyn. Eftersom många räddningstjänstorganisationer inte alls använder den skriftliga redogörelsen eller endast i begränsad omfattning har nytta av den kan nyttan inte anses stå i rimlig proportion till den administrativa börda som redogörelsen innebär. Bestämmelsen bör därför tas bort. Detta innebär dock inte någon förändring av den enskilde byggnadsägarens och nyttjanderättshavarens ansvar för att upprätthålla ett tillfredsställande brandskydd enligt 2 kap. 2 § LSO. Regeringens förslag: Staten ska få överta ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner endast om räddningsinsatsen är särskilt omfattande eller det finns andra synnerliga skäl. Regeringens bedömning: Utredningarnas övriga förslag när det gäller ett statligt övertagande av räddningstjänsten och bestämmande av vilken kommun som ska leda en räddningsinsats i vissa fall bör inte genomföras. förslag: Överensstämmer till viss del med regeringens förslag. Utredningen föreslår att MSB, i stället för läns- 2019/20:176 styrelserna, ska vara den enda myndighet som får överta ansvaret för räddningstjänsten. Utredningen föreslår vidare att MSB, i stället för läns- styrelserna, ska vara den myndighet som ska kunna fatta beslut om vilken kommun som ska leda en räddningsinsats om räddningsledarna för de berörda kommunerna inte skyndsamt kan besluta om detta. och Kommuner och Regioner (SKR), avstyrker utredningens förslag om att MSB ska få överta ansvaret för räddningstjänsten i stället för länsstyrelserna. till avstyrkandet är länsstyrelsernas roll inom krisberedskapen och vid höjd Försvarsmakten framhåller att länsstyrelserna utgör en viktig funktion vid planering och genomförande av såväl räddningstjänstinsatser som insatser inom totalförsvaret vid höjd beredskap och krig. kompetens och förmåga inom dessa områden på den regionala nivån vore därför, enligt Försvarsmakten, olyckligt. Försvarsmakten menar vidare att de lednings- och samordningsbehov som uppstår vid större räddnings- insatser kräver att förmågan finns på regional nivå. styrelserna framhåller att det finns en tydlig koppling mellan ansvaret för räddningstjänst vid kärnteknisk olycka och övertagande av räddningstjänst och att ansvaren bör ligga på samma myndighet. remissinstanser, bl.a. kommun och kommun, tror att förslaget om robustare systemledning kommer innebära att behovet av övertagande i princip försvinner. Några remissinstanser, bl.a. för samhällsskydd och beredskap (MSB), och , tillstyrker utredningens förslag att MSB i stället för länsstyrelserna ska få överta ansvaret. MSB ser dock ett behov av att klargöra förutsättningarna för ett övertagande om flera kommuner, i olika delar av , berörs av ett flertal större räddnings- insatser och flera beslut om övertagande behöver fattas. kommun ställer sig positiv till att MSB blir den statliga myndighet som har rätt att överta men anser att detta även bör gälla vid höjd beredskap och krig. i anser att både och bör ha möjlighet att överta en eller flera kommunala räddningsinsatser och att omständigheterna vid ett givet till- fälle bör styra på vilken nivå det övergripande ansvaret för hanteringen av föreslår att ett övertagande ska få begränsas till att omfatta en viss räddningsinsats (s.k. delvis överta- Remissinstanserna: Flera remissinstanser är positiva till förslaget, bl.a. samtliga länsstyrelser, MSB, SKR och brandförsvar. Några remissinstanser, bl.a. , och kommun, avstyrker förslaget eftersom de anser att ett delat ansvar riskerar att skapa otydliga ansvarsfördelningar och påpekar vidare att utredningens förslag inte passar in i ett modernt sätt att leda en genom systemledning då ett delvis övertagande skapar onödiga oklarheter mellan den befintliga systemledningen och statens räddningsledare som i praktiken agerar utanför det befintliga ledningssystemet. Skälen för regeringens förslag och bedömning Möjligheten att ta över kommunernas räddningstjänst bör finnas kvar men begränsas Staten har en möjlighet att överta den kommunala räddningstjänsten vid omfattande räddningsinsatser. Enligt 4 kap. 10 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) får regeringen vid omfattande räddningsinsatser föreskriva eller i särskilt fall besluta att en länsstyrelse eller annan statlig myndighet får ta över ansvaret för räddningstjänsten i en eller flera kommuner. Regeringen har i 4 kap. 33 § förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor (FSO) föreskrivit att får ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatserna. Eftersom bemyndigandet i lagen är brett utformat får regeringen utöver förordandet till länsstyrelserna i ett särskilt fall besluta att en annan statlig myndighet får ta över ansvaret, t.ex. MSB. Sedan LSO trädde i kraft har länsstyrelserna tagit över ansvaret för , vid bränderna i och . Möjligheten för regeringen att genom ett särskilt beslut ge en annan statlig myndighet befogenhet att kunna överta ansvaret för räddningstjänstverksamhet har aldrig utnyttjats. MSB har i sina allmänna råd om ledning av insatser i (MSBFS 2012:5) lämnat vägledning om vilka förhållanden som bör föreligga för att ska ta över ansvaret. Det kan vara i situationer där det ställs stora krav på ledning, uthållighet eller överblick över och tillgång till resurser och att de berörda kommunerna inte klarar av detta. Ett övertagande kan också bli aktuellt om det finns stora svårigheter med samverkan och samordning eller om kommunen begär att tar över ansvaret. Genom bl.a. förslaget i avsnitt 8 om övergripande ledning av räddningstjänsten kommer kommunerna att bli bättre rustade att hantera även de mest komplicerade och omfattande räddningsinsatserna. Det kan därför ifrågasättas om möjligheten för staten att vid omfattande räddningsinsatser överta ansvaret för räddningstjänsten ska behållas. Kommunerna, som har det dagliga ansvaret för räddningstjänsten, har bäst förutsättningar att ansvara för räddningstjänst även vid omfattande räddningsinsatser. Att undantagsvis låta en statlig myndighet, som i normala fall inte ansvarar för räddningstjänstverksamhet, överta ansvaret för kommunernas räddningstjänstverksamheter ställer stora och nya verksamhetsmässiga krav på den övertagande myndigheten bl.a. i fråga om ett yttersta ansvar för beredskap för räddningstjänst, ledning av räddningsinsatser och prioritering av tillgängliga räddningstjänstresurser. I likhet med bl.a. kommun anser regeringen att förslaget om en övergripande systemledning kommer att innebära att behovet av övertagande i princip kommer att försvinna. Om det inrättas ett mindre antal ledningssystem för räddningstjänsten i landet vilka är vana att hantera omfattande räddningsinsatser, kan dessa samverka vid svåra påfrestningar och därmed säkerställa kontinuerlig ledning . Ett mindre antal ledningssystem har också förmåga att ständigt upprätthålla en lägesbild över sin region och genom samverkan en lägesbild över landet och kan samordna och prioritera resurser vid större händelser. En befintlig räddningstjänstorganisation har både teknik, 2019/20:176 erfarenhet och kompetens att hantera och leda komplexa räddningsinsatser, vilket en statlig myndighet som inte har det dagliga ansvaret för räddningstjänst saknar. Ett annat problem med övertagande är att det innebär en överflyttning av ansvaret för endast en del av samhällets hantering av omfattande och komplexa händelser. Andra kommunala verksamheter tas inte över. Staten bör därför i första hand stödja kommunerna för att de ska klara av även de mest omfattande eller komplicerade räddningsinsatserna. Det kan exempelvis handla om samordnings- och ledningsstöd samt tillförsel av förstärkningsresurser. Om det trots omfattande statligt stöd kvarstår allvarliga brister i samordningen och ledningen av räddningstjänstinsatserna, och som i förlängningen kan medföra en risk för människors liv och hälsa samt egendom och miljö, kan det dock finnas skäl för ett statligt övertagande av ansvaret för kommunernas räddningstjänster. Möjligheten till övertagande bör därför finnas kvar som en yttersta möjlighet. För att markera att övertagande endast får ske i undantagsfall, t.ex. om det är fråga om en mycket komplicerad räddningsinsats som kommunen inte kan hantera eller om räddningsinsatser behöver samordnas mellan flera kommuner och kommunerna inte själva klarar av detta, bör bestämmelsen ändras på så sätt att ett övertagande endast får ske om räddningsinsatsen är särskilt omfattande eller det finns andra synnerliga skäl. Begränsningen i 4 kap. 33 § FSO om att det är räddningstjänsten i berörda kommuner som får övertas bör vidare föras in i lagen. En kommun får anses vara berörd när räddningsinsatsen avser en olycka där det uppkommer skador i kommunen eller det finns en överhängande fara för att skador uppkommer i kommunen. En kommun får också anses vara berörd om den helt eller delvis har ett gemensamt ledningssystem med den kommun i vilken olyckan har skett. Någon förändring bör inte göras när det gäller vilken myndighet som får ta över ansvaret för räddningstjänsten har föreslagit att bestämmelsen i 4 kap. 33 § FSO ska ändras på så sätt att MSB ska vara den enda myndighet som ska få ta över ansvaret för räddningstjänsten. har instämt i bedömning. har påpekat att det av systematiska skäl visserligen skulle kunna vara lämpligt att länsstyrelserna även fortsättningsvis har möjligheten att överta räddningstjänsten.