prop · H80349 · 2020-11-17 00:00:00 — Samtliga utgående försändelser som ska transporteras med flyg röntgas av säkerhetsskäl. När det gäller kurirförsändelser registreras uppgifter om såväl avsändare som mottagare av kurirföretaget. Varje försändelse är spårbar under hela distributionen och kurirföretaget har därför i förväg vetskap om vilka försändelser som, vid , kommer att ankomma till dess sorteringsterminaler. DHL Express har gett direkttillgång till sina register och övriga större kurirföretag förser per mejl med listor över inkommande försändelser. Utifrån den informationen kan i förväg planera sina kontroller vid sorteringsterminalerna. 2020/21:49 Även om enligt befintlig reglering saknar befogenhet att självständigt lägga spärrar i kurirflödet kan , med stöd av de ovan nämnda överenskommelserna om samverkan mot tullbrottslighet, begära att kurirföretagen ska hålla kvar misstänkta försändelser. Kurirverksamheten innebär emellertid en mycket snabb hantering av försändelser och ett kvarhållande i väntan på tullkontroll med stöd av nämnda överenskommelser innebär normalt att leveransen till mottagaren försenas. Några längre fördröjningar av leveranser torde i allmänhet inte accepteras. Vid misstänkt smuggling i kurirflödet kan också, som framgår ovan enligt 27 kap. 9 § , begära ett beslut av rätten eller åklagare om att en väntad försändelse ska hållas kvar hos befordringsföretaget. Regleringen i är i dessa tidskritiska situationer inte optimal varför den nuvarande regleringen i tullagstiftning är viktig för att snabbt kunna ingripa mot misstänkta försändelser. Eftersom kurirförsändelserna hanteras så snabbt skulle ett beslut enligt regler sannolikt inte hinna utverkas innan försändelsen har nått mottagaren. Möjlighet till spärrar i kurirflödet bör införas Av den redovisade beslagsstatistiken från avseende framgår att endast en mindre mängd vapen har beslagtagits i kurirförsändelser, även om det rör sig om något fler beslag än i postförsändelser. När det gäller explosiva varor har, , betydligt fler varor beslagtagits i kurirförsändelser än i postförsändelser, medan beslagen av narkotika i kurirförsändelser uppgår till ungefär en tredjedel av antalet narkotikabeslag i postförsändelser. I takt med att användningen av kurirtjänster mellan privatpersoner ökar finns det anledning att befara att också smugglingen i kurirflödet kan komma att öka. Att enligt befintlig reglering har sämre möjligheter att stoppa misstänkta kurirförsändelser än postförsändelser förstärker misstankarna om en ökning av otillåtna försändelser i kurirflödet. Även om de stora kurirföretagens egna kontroller av utgående försändelser med flyg är omfattande framstår de inte som tillräckliga. Företagen har svårt att upptäcka narkotika genom röntgenundersökningar, vilket återspeglas i beslagsstatistiken. Det finns också en uppenbar risk att vapendelar och explosiva varor i försändelser inte identifieras av röntgenoperatörerna. Samhällets intresse av att bekämpa smuggling av narkotika, vapen, ammunition och explosiva varor talar således för att rätt att besluta om kvarhållande av postförsändelser även bör omfatta försändelser som förmedlas av kurirföretag. När befogenhet att öppna och kontrollera postförsändelser utvidgades till att även gälla kurirförsändelser framhölls i förarbetena att det ur ett konkurrensperspektiv var motiverat att jämställa kurirföretagens verksamhet avseende förmedling av brev, paket och liknande försändelser med övrig posthantering, när det gäller öppning av brev och andra försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden. Som skäl angavs att skillnaderna mellan kurirföretagens verksamhet och övrig postverksamhet hade minskat (se prop. 2015/16:79 s. 148–149). konkurrenshänsyn kan också åberopas för att bör ha samma möjligheter att besluta om kvarhållande av en försändelse oavsett om den förmedlas av ett kurirföretag eller ett postbefordringsföretag. I sammanhanget måste det beaktas att en utvidgning av befogenhet att besluta om kvarhållande av postförsändelser till att även avse kurirförsändelser innebär en möjlighet för att kontrollera försändelserna. Det bedöms därför vara en inskränkning i rätten till förtrolig kommunikation och i yttrande- och informationsfriheterna. Denna inskränkning får emellertid, av samma skäl som anförts i avsnitt 5.1, anses godtagbar och förenlig med såväl regeringsformen som . påpekar att tillägget expressverksamhet används i den i promemorian föreslagna lagtexten avseende kurirverksamhet. Ett sådant tillägg kan i hovrättens mening medföra att begreppet kurirföretag i dessa lagar uppfattas avse även annan verksamhet än expressverksamhet utan att detta synes vara avsikten och anser att det därför kan ifrågasättas om det är lämpligt att använda tillägget expressverksamhet. Regeringen konstaterar att begreppet kurirverksamhet redan används i såväl 8 och 9 §§ inregränslagen som 4 kap. 19–21 §§ tullagen, som behandlar möjligheterna för att undersöka och öppna försändelser. Bestämmelserna omfattar postförsändelser och motsvarande försändelser förmedlade av kurirföretag. Regeringen anser att samma benämning bör användas i detta sammanhang. Det blir därmed tydligt att möjligheten att besluta om kvarhållande avser samma typ av försändelser som de som enligt gällande regelverk har rätt att undersöka och öppna. Vidare avses med kurirföretag i promemorian sådana befordringsföretag som ombesörjer hela transporten av en försändelse, dvs. från avsändarens till mottagarens dörr. Regeringen anser att formuleringen dörr till dörr kan vara missledande, eftersom det förekommer att paket i kurirflödet lämnas till utlämningsställen, t.ex. för att mottagaren inte är hemma när leveransen ska ske eller för att leverans vid utlämningsstället är avtalat. Regeringen anser därför att begreppet kurirföretag i detta sammanhang bör avse sådana befordringsföretag som har egna sorteringscentraler och som ombesörjer hela transporten av försändelsen utan mellanhänder i transporten. Vid en sammantagen bedömning framstår det därför som motiverat att lagstadgade befogenhet att besluta om kvarhållande av postförsändelser utvidgas till att även avse motsvarande försändelser som förmedlas av sådana kurirföretag som avses i detta sammanhang, det vill säga sådana befordringsföretag som har egna sorteringscentraler och som ombesörjer hela transporten av en försändelse. Ytterligare ett skäl för införandet av en sådan reglering är att det synes mindre lämpligt med den nuvarande ordningen som bygger på en frivillig samverkan mellan och kurirföretagen. Förslaget medför ändring i 11 § inregränslagen och i 4 kap. 22 § tullagen. 5.3Prövning av beslut om kvarhållande och beslutets giltighet i tiden Regeringens förslag: Rätten att slutligt pröva ett beslut om kvarhållande ska, utöver chefen för , också gälla för chefen för . Kravet att ett beslut om kvarhållande ska gälla en begränsad, specificeras till att avse , högst en månad, från den dag då förordnandet delgavs befordringsföretaget. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att förslaget om tidsbegränsning är positivt men konstaterar att det förekommer att en försändelse inte kommer inom en månad från den dag beslutet om kvarhållande fattades. Eftersom det i vissa fall ändå kan finnas anledning att anta att varorna ska komma anser att det bör införas en möjlighet till förlängning av beslutet om kvarhållande. En ny prövning av beslutet bör enligt verket göras i samband med frågan om förlängning. anser också att även chefen för ska kunna besluta om postspärrar. avstyrker att ett beslut om postspärr ska få gälla för så som en månad. Mot bakgrund av att de utvidgade befogenheterna motiveras med att beslut av domstol eller åklagare inte kan fås innan försändelsen når adressaten anser nämnden att tidsramen framstår som orimligt lång. Enligt nämndens mening bör ett beslut om postspärr få gälla högst . Postnord tillstyrker förslagen och anför att den nuvarande formuleringen om en begränsad, är otydlig. Bolaget anser att en månad är en rimlig tidsgräns. Skälen för regeringens förslag Prövning av beslutet om kvarhållande Enligt 4 kap. 22 § tullagen och 11 § inregränslagen får ett beslut om kvarhållande fattas av en chefstjänsteman som förordnats för uppgiften av chefen för . Beslutet får verkställas men ska prövas av chefen för . Av arbetsordning (2 kap. 44 §) framgår att , som ansvarar för rättslig styrning och rättsligt stöd till hela , leds av en avdelningschef som också är rättschef tillika chefsjurist. I den ursprungliga bestämmelsen om postspärr tullag (1994:1550) föreskrevs att när ett beslut om kvarhållande fattats, skulle beslutet prövas av . I samband med att omorganiserades, från att ha utgjort en chefsmyndighet med flera regionala tullmyndigheter till att utgöras av en enda myndighet, ändrades bestämmelsen 1999. Då föreskrevs i stället att beslutet skulle prövas av chef eller av verkets chefsjurist (se prop. 1998/99:79 s. 93–94). Detta gällde fram till dess att den nya tullagen trädde i kraft då bestämmelsen ändrades till den lydelse den har . I förarbetena angavs endast att bestämmelsen i sak motsvarade bestämmelsen i den dåvarande tullagen, som hade bearbetats språkligt och redaktionellt (se prop. 2015/16:79 s. 188). Kravet att slutlig prövning endast får göras av chefen för innebär enligt myndigheten stora praktiska olägenheter. Det framstår därför som ändamålsenligt att ett beslut om kvarhållande ska få prövas även av chefen för , i enlighet med vad som gällde . Bestämmelserna i 4 kap. 22 § tullagen och 11 § andra stycket inregränslagen bör därmed ändras i enlighet med detta. Beslutets giltighet i tiden I 4 kap. 22 § andra stycket tullagen och 11 § inregränslagen anges att ett beslut om kvarhållande ska gälla en begränsad, . anser att en månad framstår som orimligt långt och föreslår att ett beslut om kvarhållande ska få gälla högst . å andra sidan framför att det förekommer att en försändelse inte kommer inom en månad från den dag beslutet om kvarhållande fattades och anser att det därför bör införas en möjlighet till förlängning av beslutet om kvarhållande. Av förarbetena framgår att kravet att ett beslut om kvarhållande ska gälla en begränsad, infördes på inrådan av Lagrådet. Lagrådet hänvisade i sitt yttrande till bestämmelsen om kvarhållande i 27 kap. 9 § , i vilken det anges att ett förordnande om kvarhållande ska gälla , högst en månad, från den dag då förordnandet delgavs befordringsföretaget (se prop. 1995/96:166 s. 96 och s. 157–158). Eftersom förfarandet att besluta om kvarhållande av försändelser är en ingripande åtgärd för den enskilde och innebär en inskränkning i grundläggande fri- och rättigheter bör bestämmelserna i tullagen och inregränslagen förtydligas så att det klart framgår vad som avses med en begränsad, . Det är svårt att på förhand säga när en misstänkt försändelse exakt kommer att ankomma till befordringsföretaget och tiden mellan att ett beslut om kvarhållande fattas och försändelsen har ankommit kan därmed variera stort. anser att beslutets giltighetstid bör vara högst . En så kort giltighetstid för beslutet skulle dock riskera att resultera i att ett beslut om kvarhållande har upphört att gälla när försändelsen ankommer till befordringsföretaget. Detta skulle i sin tur få till följd att försändelsen levereras vidare till mottagaren utan att innehållet i den misstänkta försändelsen kunnat kontrolleras av och att vapen, ammunition, explosiva varor och narkotika därmed riskerar att komma in illegalt i landet. En giltighetstid om endast är därmed, enligt regeringens mening, inte en tillfredsställande tidsram. Regeringen anser mot denna bakgrund att promemorians förslag är väl avvägt och proportionerligt. Det är även i överenstämmelse med den giltighetstid för förfarandet om kvarhållanden som finns i . Regeringen föreslår därför att det i 4 kap. 22 § andra stycket tullagen och 11 § inregränslagen bör anges att ett beslut om kvarhållande ska gälla , högst en månad, från den dag då förordnandet överlämnades till befordringsföretaget. Det innebär att en försändelse måste ha kommit in till befordringsföretaget inom den angivna tiden för att förordnandet om kvarhållande ska få tillämpas. 2020/21:49 anser att det bör införas en möjlighet till förlängning av beslutet om kvarhållande. Regeringen konstaterar att om förutsättningarna för beslut är uppfyllda när beslutet upphör att gälla, dvs. att det finns anledning att anta att en försändelse innehåller någon av de aktuella varorna och det är nödvändigt med ett beslut om kvarhållande för att ett beslag ska kunna ske, kan ett nytt beslut fattas. Regeringen anser att det därmed inte bör finnas behov av en möjlighet till förlängning av beslut om kvarhållande. Förslagen medför ändring i 11 § inregränslagen och i 4 kap. 22 § tullagen. Tystnadsplikt och skyldighet för befordringsföretagen att anmäla misstankar Regeringens förslag: Bestämmelsen om tystnadsplikt i postlagen för den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till vissa uppgifter utvidgas till att också omfatta försändelser som hålls kvar enligt inregränslagen och tullagen eller efterföljande beslag enligt Tystnadsplikt för den som i kurirverksamhet har fått del av eller tillgång till uppgifter om kvarhållande av försändelser enligt inregränslagen eller tullagen eller efterföljande beslag enligt smugglingslagen införs i inregränslagen och tullagen. om tystnadsplikt i såväl postlagen som inregränslagen och tullagen ges företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Befordringsföretagens skyldighet att till anmäla misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen, och att till verket överlämna försändelsen, utvidgas till att också gälla vid misstanke om att en försändelse innehåller vapen, ammunition eller explosiva varor. Promemorians förslag överensstämmer huvudsakligen med I promemorian föreslås att bestämmelser om tystnadsplikt för den som i postbefordringsverksamhet fått del av eller tillgång till uppgifter som handlar om att hålla kvar försändelser enligt tullagen respektive inregränslagen placeras i dessa lagar. I promemorians lagförslag finns inga hänvisningar till beslag enligt smugglingslagen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva till förslaget eller har inga synpunkter på dessa. , som anser att förslagen i promemorian är väl avvägda och motiverade, instämmer i promemorians slutsats att kurirföretags verksamhet inte torde anses utgöra postverksamhet och därför inte skulle träffas av bestämmelser i postlagen om en samlad reglering om tystnadsplikt infördes där. uppgifter i postverksamhet anser hovrätten att den reglering som träffar postverksamheten bör kunna ske samlat i postlagen på ett relativt enkelt Promemorians förslag är vidare utformat så att uppgifter i kurir- företags verksamhet om kvarhållande enligt förfarandet i inte kommer att omfattas av tystnadsplikt. Även om kvarhållande enligt 27 kap. är ovanligt anser hovrätten att ett efterföljande beslag också bör omfattas av tystnadsplikten. Någon skillnad mellan Prop. 2020/21:49 postföretag och kurirföretag i det avseendet torde inte vara avsedd. Hovrätten ger därvid förslag till lagtekniska lösningar. PTS noterar att den föreslagna ändringen om att den som bedriver postverksamhet även ska bistå vid kontroll av postförsändelser som misstänks innehålla vapen eller explosiv vara innebär en ytterligare inskränkning i det integritetsskydd som skyddar brevförsändelser. PTS konstaterar vidare att förslaget utvidgar såväl befordringsföretagens anmälningsskyldighet till som deras skyldighet att kvarhålla eller till överlämna misstänkta försändelser och anser att det är viktigt för befordringsföretagen att det finns en tydlighet i hur anmälningsskyldigheten ska tolkas och tillämpas, inte minst mot bakgrund av att det för befordringsföretagen kan vara svårt att skilja illegala varor från de vapen eller explosiva varor som överförs, importeras eller exporteras på laglig väg. PTS efterlyser därför ett utförligare resonemang i det kommande lagstiftningsarbetet kring de indikationer som bör ge befordringsföretagen anledning att fatta misstanke om en försändelse innehåller illegala varor som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. , som anser att förslaget om anmälningsskyldighet om misstänkta försändelser är väl motiverat och tillstyrker det, anser att det bör övervägas om regleringen utöver vapen och explosiva varor också ska avse ammunition. Postnord, som tillstyrker förslaget, anför att tillgången till illegala vapen och explosiva varor är ett samhällsproblem som behöver hanteras samt att det därtill innebär stora risker för Postnords anställda när försändelser med sådant innehåll förekommer i bolagets flöden och anser att förslaget gör lagstiftningen tydligare på ett önskvärt sätt. Skälen för regeringens förslag Tystnadsplikt avseende uppgifter om kvarhållande och beslag I 2 kap. 14 § första stycket 3 postlagen föreskrivs tystnadsplikt för den som i postverksamhet har fått del av eller tillgång till uppgifter som handlar om att kvarhålla eller beslagta försändelser enligt 27 kap. . Tystnadsplikten gäller även i förhållande till avsändaren och mottagaren av försändelsen och har företräde framför principen om meddelarfrihet (se 4 § 1 offentlighets- och sekretesslagen). I 27 kap. 9 § andra stycket anges också att ett befordringsföretag i beslutet om kvarhållande ska underrättas om att det inte får meddela avsändaren, mottagaren eller annan att en försändelse blivit kvarhållen. Bestämmelsen om tystnadsplikt infördes i den då gällande postlagen 1993, och överensstämde i stort med vad som tidigare gällt för personal enligt bestämmelser i den då gällande sekretesslagen. Sekretessen enligt 2 kap. 14 § första stycket 3 var dock ny, men motiverades inte på annat sätt än att tystnadsplikt borde gälla i enskild postverksamhet för uppgifter som hänför sig till att kvarhållande och beslag enligt förordnande med stöd av 27 kap. 9 § vidtagits. Det angavs också att sekretessen skulle gälla såväl det förhållandet att tvångsmedel förekommit som de uppgifter som angår det särskilda ärendet och att den skulle gälla även i förhållande till avsändaren och mottagaren (se prop. 1993/94:38 s. 85–87). Bestämmelsen har sedan, med endast redaktionella ändringar, förts över till den nu gällande postlagen. Mot bakgrund av syftet med bestämmelserna om kvarhållande av försändelser som misstänks innehålla narkotika, vapen eller explosiva varor framstår det som mycket angeläget att varken mottagaren eller avsändaren får vetskap om beslutet innan den aktuella försändelsen har kunnat undersökas och eventuellt tas i beslag. Detta gör sig i lika hög grad gällande när beslutet om kvarhållande fattas av , enligt bestäm- melserna i tullagen eller inregränslagen, som när beslutet fattas av rätten eller åklagaren enligt bestämmelser. vid tystnadsplikt enligt tredje punkten bör sekretessen gälla såväl det förhållandet att tvångsmedel förekommit som de uppgifter som angår det särskilda ärendet och därutöver även gälla i förhållande till avsändaren och Den tystnadsplikt som gäller inom postverksamheten bör därför utvidgas till att även omfatta uppgifter om att kvarhålla försändelser enligt 4 kap. 22 § tullagen och 11 § inregränslagen I promemorian angavs att beslag skulle omfattas av tystnadsplikten (Ds 2019:14 s. 142). promemorian gjordes detta med en hänvisning till 4 kap. 22 § tullagen och 11 § inregränslagen. De nu nämnda lagarna innehåller dock inga bestäm- melser om beslag. Beslag görs i stället med stöd av 22 § smugglingslagen varför regeringen föreslår en hänvisning till 22 § smugglingslagen. hovrätt anser att den reglering som träffar postverksamheten bör kunna ske samlat i postlagen på ett relativt enkelt sätt och ger ett förslag på lagteknisk Regeringen instämmer i hovrättens synpunkter och anser att de nu föreslagna föreskrifterna om tystnadsplikt avseende postverksamhet därmed lämpligen bör föras in i 2 kap. 14 § postlagen där tystnadsplikten avseende uppgifter om kvarhållna eller beslagtagna försändelser enligt 27 kap. redan finns. Vidare har regeringen förståelse för hovrättens synpunkt att tystnadsplikt även bör införas för den som i kurirverksamhet har fått del av eller tillgång uppgifter om att kvarhålla eller beslagta försändelser enligt . Det finns dock inte inom ramen för detta lagstiftningsärende tillräckligt beredningsunderlag för att utsträcka tystnadsplikten även till detta förfarande och regeringen lämnar därför inte något sådant förslag. Rätten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter har som huvudregel företräde framför bestämmelser om tystnadsplikt. I 44 kap. 4 och 5 §§ offentlighets- och sekretesslagen finns emellertid en uppräkning över tystnadsplikter i annan lagstiftning som inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, däribland tystnadsplikten enligt 2 kap. 14 § första stycket 3 postlagen. uppgifter som omfattas av de nu föreslagna bestämmelserna om tystnadsplikt har ett lika starkt skyddsintresse som de uppgifter som redan omfattas av tystnadsplikt enligt postlagen. Det framstår därför som nödvändigt och godtagbart att låta också den nu föreslagna tystnadsplikten inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I 44 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen bör därför en hänvisning göras till den nya punkt som föreslås i postlagen avseende postbefordringsföretagens tystnadsplikt och i 44 kap. 5 § bör ett tillägg göras i form av en hänvisning till de nu föreslagna bestämmelserna avseende tystnadsplikt för kurir- Vidare bör i tullagen och inregränslagen upplysas om att bestämmelser om tystnadsplikt för den som i postverksamhet fått del av eller tillgång till sådana uppgifter som är aktuella finns i 2 kap. 14 § postlagen Prop. 2020/21:49 (2010:1045). Det bör även upplysas om att bestämmelser om ansvar för den som bryter mot tystnadsplikten enligt respektive lag finns i 20 kap. 3 § (jfr 2 kap. 18 § postlagen). Skyldigheten att medverka vid kontroller och att anmäla misstänkta försändelser I 4 kap. 18 § tullagen och 12 § andra stycket inregränslagen föreskrivs att ett befordringsföretag ska göra en anmälan till , om det i företagets verksamhet uppkommer en misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen, och på begäran av överlämna försändelsen till verket. har i utredningsarbetet föreslagit att bestämmelserna ska utvidgas till att gälla även vid misstankar om att en försändelse innehåller vapen eller explosiv vara. De aktuella bestämmelserna infördes som bestämmelserna om postspärr. I förarbetena angavs att postens medverkan avsåg att möjliggöra för tullen att lägga postspärr när det fanns anledning att anta att en försändelse innehöll narkotika. Eftersom AB i sitt remissvar hade anfört att ett sådant anmälningsförfarande skulle utgöra ett brott mot postlagens bestämmelser om tystnadsplikt, infördes också i postlagen ett undantag från tystnadsplikten. I 2 kap. 16 § postlagen föreskrivs således att den som bedriver postverksamhet ska bistå vid kontroll avseende postförsändelse enligt tullagen eller inregränslagen, förutsatt att kontrollen rör misstanke om narkotikabrott (se prop. 1995/96:166 s. 69, 71 och 111). I avsnitt 5.1 har föreslagits att möjlighet att besluta om kvarhållande av försändelser ska utvidgas till att även omfatta försändelser som misstänks innehålla vapen, ammunition eller explosiv vara. En sådan ändring föranleder, som förslagit, att de aktuella bestämmelserna om skyldigheten att bistå vid kontroll och att till myndigheten anmäla misstänkta försändelser, utvidgas på motsvarande sätt. Som PTS påpekar innebär den utökade skyldigheten för den som bedriver postverksamhet att bistå vid kontroll av postförsändelser som misstänks innehålla vapen eller explosiv vara en ytterligare inskränkning i det integritetsskydd som skyddar brevförsändelser.