prop · H80327 · 2020-10-06 00:00:00 — bränsleriktmärke och processutsläppsriktmärke). För varje enskild anlägg- ning är principen att tilldelningen baseras på medianen av historisk aktivitetsnivå (produktion av produkter, konsumtion eller export av mätbar värme, konsumtion av bränsle, processutsläpp) under en valfri referens- period, åren 2005–2008 eller åren 2009–2010, multiplicerat med värdet på produktriktmärket och multiplicerat med en koldioxidläckagefaktor. Utifrån den av kommissionen godkända preliminära tilldelningen för har tillämpat gällande regler för successiv mins- kning av den gratis tilldelade mängden utsläppsrätter. 2020/21:27 törer som klassas som befintliga deltagare kunde ansöka om fri tilldelning av utsläppsrätter inför perioden –2020. De slutliga besluten om till- delning till befintliga anläggningar fattades av . meddelade beslut om tilldelning avseende flygsektorn för perioden –2023. Under innevarande handelsperiod, 2013–2020, ska av det totala antalet utsläppsrätter auktioneras ut. I är det Riksgäldskon- toret som ansvarar för att ta emot intäkter från auktionerna av utsläpps- rätter. Bestämmelser om auktionering finns auktioneringsförordningen. Auk- tioneringen av utsläppsrätter sker för svensk del via en auktionsplattform som finns i , , . Utsläppsrätter klassificeras som finansiella instrument (1 kap. 4 § lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden). För marknadsmissbruk, t.ex. marknadsmanipulation, finns sanktionsbestämmelser i dels lagen (2016:1306) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmiss- bruksförordning (administrativa sanktioner), dels lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. är nationell administratör för konton i unionsregistret och de övriga konton som omfattas av svensk jurisdiktion. Enligt svensk rätt benämns den nationella administratören för kontoföringsmyndighet (2 b § utsläppshandelsförordningen). ska verksamhetsutövaren i registret överlämna utsläppsrätter motsvarande anläggningens faktiska utsläpp av växthus- gaser (6 kap. 1 § utsläppshandelslagen). Detta kontrolleras av i egenskap av tillsynsmyndighet på basis av uppgifterna i unionsregistret. I 4 kap. utsläppshandelslagen finns bl.a. bestämmelser om sparande och giltighetstid för utsläppsrätter, om krav på ansökningar för att öppna ett konto, underrättelse till kontohavaren om rättsverkan av en registrering, hantering av personuppgifter och rättelse av uppgifter. Bestämmelser om vilka myndigheter som är ansvariga för de olika delarna av utsläppshandelssystemet finns i utsläppshandelsförordningen (2– 2 d §§). Det finns även bestämmelser i förordningen (2014:520) med in- struktion för . Av utsläppshandelsförordningen följer att är till- ståndsmyndighet och tillsynsmyndighet (2 och 2 a §§). är även tilldelningsmyndighet vilket innebär att myndigheten tar emot, granskar och fattar beslut om gratis tilldelning av utsläppsrätter till del- tagande svenska verksamheter. Det är även som beslutar om hur många utsläppskrediter varje anläggning får överlämna i stället för Prop. 2020/21:27 utsläppsrätter. Transportstyrelsen är samrådspart till när det gäller flygverksamhet inom utsläppshandelssystemet. är kontoföringsmyndighet, vilket innebär att myn- digheten administrerar den svenska delen av unionsregistret samt nationella innehav under Kyotoprotokollet och ansvarsfördelningsbeslutet (406/2009) samt under ansvarsfördelningsförordningen (2018/842) och LULUCF-förordningen (2018/841). är även projektmyndighet och ansvarar därigenom för godkännande av deltagande i projektverksamhet för att minska utsläppen av växthusgaser enligt mekanismerna för gemensamt genomförande och ren utveckling i Kyotoprotokollet. är tillsammans med Naturvårds- verket även ansvarig för att delta i arbetet med att genomföra och föreslå förbättringar av systemet för handel med utsläppsrätter. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) är enligt lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll natio- nella ackrediteringsorgan och är därmed ansvarigt för ackreditering av de kontrollörer som verifierar utsläppsrapporter. ansvarar för att ta emot intäkter från auktionerna av utsläppsrätter. Ett flertal myndigheter är enligt klimatrapporteringsförordningen (2014:1434) delaktiga i nationella system för klimatrapportering och därmed ansvariga för att leverera data till som sammanställer de rapporter som ska upprätta. Utsläppshandelsdirektivet har genomgått större förändringar inför varje ny handelsperiod. Genom det så kallade länkdirektivet (och rådets direktiv /101/EG av om ändring av direktiv /87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projekt- baserade mekanismer) knöts EU:s handel med utsläppsrätter till de delar av Kyotoprotokollet som rör de projektbaserade mekanismerna gemen- samt genomförande och mekanismen för ren utveckling Utsläppshandelsdirektivet ändrades därefter genom flygutsläppsdirek- tivet, dvs. och rådets direktiv /101/EG av den 19november 2008 om ändring av direktiv /87/EG så att luftfartsverk- samhet införs i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen. Genom flygutsläppsdirektivet inkluderas luftfarten i utsläppshandelssystemet. Inför den tredje handelsperioden ändrades utsläppshandelsdirektivet genom och rådets direktiv /29/EG av om ändring av direktiv /87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser. 2020/21:27 Ändringarna syftade till att öka användningen av auktionering av ut- släppsrätter och begränsa fördelning genom gratis tilldelning. En ytterligare reformering av utsläppshandelssystemet möjliggjordes genom och rådets beslut (EU) 2015/1814 av om upprättande och användning av en reserv för mark- nadsstabilitet för unionens utsläppshandelssystem och om ändring av direktiv /87/EG. Denna mekanism, som upprättades och börjar användas , kommer att dra tillbaka överskottet av ut- släppsrätter från marknaden vilket bör öka priset på utsläppsrätter inom 5.2Ändringar för den fjärde handelsperioden Inför den fjärde handelsperioden har utsläppshandelsdirektivet ändrats genom Europarlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/410 av om ändring av direktiv /87/EG för att främja kostnad- seffektiva utsläppsminskningar och koldioxidsnåla investeringar, och beslut (EU) 2015/1814. Syftet med ändringsdirektivet är att reglera han- deln med utsläppsrätter . Direktivet innebär i huvudsak följande. •Från och med 2021 ökas takten i de årliga minskningarna av utsläpps- rätter (vanligen benämnd den linjära reduktionsfaktorn) från . Nya gränser för den årliga minskningstakten för utsläpps- rätter som tilldelas gratis införs samt ett striktare regelverk avseende tilldelningen av sådana utsläppsrätter. •Gratis tilldelning av utsläppsrätter kommer främst att ges till de sek- torer som löper störst risk för utlokalisering av produktionen utanför EU (koldioxidläckage). •Medlemsstaterna får rätt att undanta anläggningar med utsläpp som år- ligen är lägre än koldioxidekvivalenter samt reservanlägg- ningar med en årlig drifttid som är lägre än . •Auktionering av utsläppsrätter förblir huvudregeln och gratis tilldel- ning undantaget. Utsläppsrätter ska i enlighet med huvudregeln auktio- neras ut, om de inte ska tilldelas gratis, placeras i reserven för marknads- stabilitet eller annulleras. Andelen utsläppsrätter som auktioneras ut ska även fortsättningsvis vara . Av de utsläppsrätter som auktioneras ut ska en viss andel fördelas mellan sådana medlems- stater som på grund av solidaritets-, tillväxts- och sammankopplings- hänsyn har ett särskilt behov. Målsättningen att gratis tilldelning ska avskaffas stryks. Utsläppsrätter som utfärdats ska vara giltiga . Vissa ord och uttryck som blivit inaktuella har ersatts eller tagits bort. kommer antalet utsläppsrätter som tas in i reserven att fördubblas till av utsläppsrätterna i omlopp. Den regelbundna avräkningen om kommer att återställas . Som en lång- siktig åtgärd för att förbättra utsläppshandelssystemet, och om inget annat bestäms i den första översynen av reserven 2021, kommer antalet utsläppsrätter som hålls i reserven att begränsas till föregående års Överstigande volym kommer att Prop. 2020/21:27 förlora sin giltighet. •Nya bestämmelser med övergångsåtgärder för att stödja vissa energi- intensiva industrier som riskerar koldioxidläckage införs. Det är emellertid inte obligatoriskt för medlemsstaterna att vidta ekonomiska åtgärder till förmån för sådana verksamheter. •Det befintliga stödet för innovation (NER300) fylls på med 400 mil- joner utsläppsrätter. Stödet fylls också på med 50 miljoner utsläpps- rätter av de outnyttjade utsläppsrätterna från perioden –2020 som annars skulle överförts till marknadsstabilitetsreserven . Innovationsfonden kommer att stödja investeringar i förnybar energi- teknik, energilagring, koldioxidinfångning och lagring (CCS) och koldioxidinfångning och användning (CCU) samt koldioxidsnåla tekniker och processer inom industrin. •En ny moderniseringsfond kommer att stödja investeringar i modern- isering av energisektorn i 10 medlemsstater med låg bruttonational- produkt. •Utsläppshandelssystemet ska genomgå en översyn med anledning av långsiktiga mål. •I enlighet med utsläppshandelsdirektivet har EU och beslutat att koppla EU ETS till det schweiziska utsläppshandelssystemet. undertecknade EU och avtalet om att koppla samman systemen. Avtalet trädde i kraft . 6Ett nytt regelverk om handel med utsläppsrätter och andra utsläppsreglerande instrument En ny lag om vissa utsläpp av växthusgaser Regeringens förslag: En ny lag om vissa utsläpp av växthusgaser ska ersätta den nuvarande lagen om handel med utsläppsrätter. anges att lagen syftar till att främja kostnadseffektiva och ekonomiskt effektiva minskningar av utsläpp av växthusgaser. Promemorians förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. I promemorian föreslås att lagen ska heta ”lag om utsläpp av växthus- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inget att invända mot förslaget att ersätta den nuvarande lagen. na i (IKEM), Skogsindustrierna, m.fl. anser att den i promemorian föreslagna benämningen ”lag om utsläpp av växthus- gaser” är alltför vid och inte återspeglar utsläppshandelssystemets syfte De anser därför att den nuvarande benämningen på lagen bör och () är tvek- samt till att delar av det som regleras på lagnivå flyttas till förord- Enligt SPBI riskerar det medföra en rättsosäkerhet som inte ger stabilitet för verksamhetsutövarna, och det måste finnas möjlighet för dessa att få inflytande över utformningen av ändringarna. IKEM och förordar vidare att ordalydelsen av den nuvarande lagens syfte ska behållas. Skälen för regeringens förslag Det nuvarande regelverket behöver omarbetas De flesta av de ändringar som genom ändringsdirektivet har gjorts i ut- släppshandelsdirektivet har inte sådan karaktär att de behöver genomföras i svensk rätt. Många av bestämmelserna i den nu gällande lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter (utsläppshandelslagen) är relevanta även för den kommande handelsperioden. Detsamma gäller för en stor del av bestäm- melserna i den nu gällande förordningen (2004:1205) om handel med ut- släppsrätter (utsläppshandelsförordningen). Båda författningarna inne- håller dock många paragrafer som avser tidigare handelsperioder och som därför är aktuella. En del bestämmelser är också inaktuella därför att motsvarande reglering numera finns i EU-förordningar. Vidare bör de nuvarande reglerna i utsläppshandelslagen som rör de projekt- baserade mekanismerna i Kyotoprotokollet utmönstras. Ändringarna i ut- släppshandelsdirektivet innebär nämligen att internationella krediter inte längre kommer att kunna användas för att uppfylla skyldigheter i utsläpps- handelssystemet under den fjärde handelsperioden. Utsläppshandelslagen och utsläppshandelsförordningen har ändrats ett flertal gånger sedan systemet infördes . Vissa ändringar har varit omfattande, exempelvis införandet av bestämmelser för den andra han- delsperioden och genomförandet av och rådets direk- tiv 2004/101/EG av om ändring av direktiv /87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen, i överensstämmelse med Kyotoprotokollets projekt- baserade mekanismer (det s.k. länkdirektivet, se prop. 2005/06:184). Särskilt utsläppshandelsförordningen, som saknar kapitelindelning, har blivit svåröverskådlig. Att utsläppshandelsförordningen är svårläst och svårtillämpad är särskilt problematiskt för mindre företag som omfattas av utsläppshandelssystemet. Mot denna bakgrund finns ett behov av att omarbeta författningarna i grunden. För att målsättningen med omarbetningen ska uppnås bör den nuvarande lagen upphävas och ersättas av nya bestämmelser. En översyn av regelverket bör därefter göras på förordningsnivå. Den nuvarande lagen bör ersättas av en ny lag I lagstiftningsärendet har två olika förslag remissbehandlats. Förslaget till ny lag om utsläpp av växthusgaser innebär att det svenska genomförandet av utsläppshandelsdirektivet på samma sätt som sker i en separat lag med tillhörande förordning. Det alternativa förslaget innebär att bestäm- melserna i stället arbetas in i . Det kan enligt regeringens mening finnas fördelar med det sistnämnda alternativet eftersom det skulle medföra en bättre samling av miljöregler i balken och även förtydliga att minskade utsläpp av växthusgaser är en viktig miljöfråga. instanser har förordat en sådan lösning. Flera remissinstanser har dock pekat på att konsekvenserna av att föra in bestämmelserna i balken be- höver utredas ytterligare. Det är enligt vissa remissinstanser också viktigt att inte föregripa arbetet i den pågående utredningen om att se över all relevant svensk lagstiftning så att det klimatpolitiska ramverket får genom- slag (, Dir. 2019:101). Regeringen delar bedömningen att det inte är lämpligt att gå vidare med förslaget att föra in bestämmelser om utsläppshandel i . Frågan om bestämmelserna ska föras in i kan övervägas i samband med behandlingen av klimaträttsutredningens för- slag. Regleringen i lag behöver inte vara lika omfattande som regleras bl.a. ansöknings- och tillståndsförfarandet samt tilldelning och kontoföring av utsläppsrätter i utsläppshandelslagen. Merparten av de bestämmelserna rör annat än enskildas ekonomiska förhållanden eller andra rättsområden som hör till det primära lagstiftningsområdet (se 8 kap. 2 § regeringsformen). Det är inte nödvändigt att meddela bestämmelser som inte hör till det primära lagstiftningsområdet i lag. EU:s miljö- lagstiftning är ett rörligt och föränderligt rättsområde under ständig ut- veckling och föremål för ökad harmonisering. Detta innebär att den svenska miljölagstiftningen ofta behöver ändras. Utsläppshandelsregel- verket är inget undantag. För att underlätta ändringar av det svenska regel- verket och möta allmänhetens förväntningar och krav på ett flexibelt regel- verk, bör de föreskrifter som inte måste meddelas i lag meddelas av rege- ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det överens- stämmer också med hur är uppbyggd. Ovanstående innebär att regelverket i stora delar kommer att finnas på förordningsnivå. Lagens omfattning kommer därför bli betydligt mindre än . Den nya lagen föreslås innehålla de bemyndiganden som krävs för att bestämmelser om bl.a. ansökan om tillstånd och kontoföring av ut- släppsrätter ska kunna meddelas i förordning. De grundläggande bestäm- melserna om vilka som får tilldelas utsläppsrätter och som ska överlämna utsläppsrätter har även betydelse för vissa bestämmelser på skatteområdet. Sådana föreskrifter kan inte delegeras utan föreslås införas i den nya lagen. Därutöver behöver vissa bestämmelser kopplade till tillsyn samt straffbe- stämmelser med annan rättsverkan än böter placeras på lagnivå. Regeringen delar inte SPBI:s uppfattning att en mer omfattande regler- ing på förordningsnivå medför en rättsosäkerhet. Regeringsformens bered- ningskrav gäller såväl lagar som bestämmelser på lägre nivå. Det innebär att regeringen innan den beslutar förordningar ska inhämta behövliga upplysningar och yttranden från myndigheter och kommuner och även ge sammanslutningar och enskilda möjlighet att yttra sig i den omfattning som behövs. Inom ramen för en sådan beredning av förslag ges verksam- hetsutövare möjlighet att lämna synpunkter. I promemorian föreslås att den nya lagen ska heta lagen om utsläpp av växthusgaser. Några remissinstanser har invänt mot förslaget och anser att det föreslagna namnet inte återspeglar utsläppshandelssystemets syfte och funktion, och att den nuvarande lagens namn bör behållas eftersom det tydligt anger vad lagen handlar om. Regeringen konstaterar att den före- 2020/21:27 slagna lagens tillämpningsområde inte är begränsat till handel med ut- släppsrätter, eftersom lagen även innehåller bestämmelser av betydelse för genomförandet av andra klimatstyrmedel. Inom EU införlivas t.ex. regel- verket för Corsia (se avsnitt 4.2) i det befintliga regelverket för EU ETS. Det regelverket innefattar inte krav på utsläppsrätter utan innebär i stället krav på att det i fråga om viss flygverksamhet ska finnas en övervaknings- plan för utsläpp. I den mån nationella regler kommer att krävas som ett resultat av förhandlingarna om en marknadsmekanism under artikel 6 i bör även sådana regler placeras i den nya lagen. Lagen kommer således att innehålla bestämmelser om mer än handel med ut- släppsrätter. Att behålla lagens nuvarande namn skulle därför enligt rege- ringens uppfattning vara missvisande. Regeringen anser dock att det i pro- memorian föreslagna namnet ”lagen om utsläpp av växthusgaser” kan riskera att uppfattas som att den nya lagens tillämpningsområde är bredare än vad som är avsett. Den nya lagen omfattar inte alla utsläpp av växthus- gaser utan i första hand de utsläpp som regleras av EU ETS, och ska inte heller sammanblandas med klimatlagen (2017:720). Det är enligt regering- ens mening därför lämpligt att den nya lagen ges namnet ”lagen om vissa utsläpp av växthusgaser”. Syftet med lagen bör anges I promemorian föreslås att lagens syfte ska anges på ett tydligare sätt än vad som är fallet i den nuvarande lagen. Det föreslås att det ska anges att lagen syftar till att främja kostnadseffektiva och ekonomiskt effektiva minskningar av utsläpp av växthusgaser. Den inledande bestämmelsen i den nuvarande lagen har karaktären av en upplysningsbestämmelse som anger att lagen reglerar förutsättningarna för handel med utsläppsrätter och vad lagen i övrigt innehåller (1 kap. 1 §). IKEM och anser att ordalydelsen av den nuvarande lagens syfte bör behållas. Regeringen kon- staterar att lagen utgör ramverket för genomförandet av utsläppshandels- direktivet. Det övergripande syftet med utsläppshandelssystemet är att minska utsläppen av växthusgaser inom unionen och genom styrmedlet ska utsläppen minskas där det kan ske billigast (jfr artikel 1). Regeringen anser att det, så som föreslås i promemorian, är lämpligt att direktivets syfte kommer till uttryck i lagen på ett tydligare sätt jämfört med den nuvarande lagen. Regeringens förslag: Med flygverksamhet ska i den nya lagen avses en eller flera flygningar med luftfartyg som ger upphov till utsläpp av växthusgaser och som –avgår från eller ankommer till en flygplats inom Europeiska ekono- miska samarbetsområdet eller i ett sådant annat tredjeland med vilket Europeiska unionen har ett avtal om ömsesidigt erkännande av utsläppsrätter enligt artikel 25 i utsläppshandelsdirektivet, eller –omfattas av kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/1603 av om komplettering av och rådets direktiv /87/EG vad gäller åtgärder som antagits av Internationella civila luftfartsorganisationen för övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp för att genomföra en global marknadsbaserad åtgärd. Med utsläppsrätt ska i den nya lagen avses en rätt att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter i enlighet med den nya lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Med ton koldioxidekvivalenter ska i den nya lagen avses ett ton kol- dioxid eller den mängd dikväveoxid eller perfluorkolväten som medför en lika stor klimatpåverkan som utsläpp av ett ton koldioxid. Med utsläppsrapport ska i den nya lagen avses en sådan skriftlig rapport som avses i artikel 68 i övervaknings- och rapporteringsförord- ningen. Med övervakningsplan ska i den nya lagen avses en sådan skriftlig redogörelse som avses i artikel 12 i övervaknings- och rapporterings- förordningen. Med rapport om verksamhetsnivå ska i den nya lagen avses en sådan skriftlig rapport som avses i artikel 3 i verksamhetsändringsförord- ningen. Ordförklaringarna av utsläpp av växthusgaser, anläggning och verk- samhetsutövare ska i sak föras över oförändrade från utsläppshandels- lagen. Regeringens bedömning: Ordförklaringarna Kyotoprotokollet, till- delad utsläppsenhet, sänkkredit, utsläppsminskningsenhet, certifierad utsläppsminskning och kyotoenhet bör inte föras över från utsläpps- handelslagen. Promemorians förslag och bedömning stämmer i huvudsak överens med regeringens. I promemorian lämnas inte något förslag om att rapport om verksamhetsnivå ska förklaras i den nya lagen. Remissinstanserna har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning I utsläppshandelslagen används flera termer och uttryck som förklaras i särskilda bestämmelser (2–§§). I de fall ord och uttryck som används i utsläppshandelslagen förs över till den nya lagen utan att det görs några ändringar i sak krävs inga närmare överväganden. Det gäller förklaring- arna av anläggning och verksamhetsutövare. En del termer som används i lagstiftningen behöver bytas ut eller utgå helt och det kan också vara motiverat att införa nya termer. Vidare kan det finnas skäl att justera innebörden av några av de uttryck som används i utsläppshandels- lagen. Sådana frågor behandlas nedan. Med flygverksamhet avses i utsläppshandelslagen flygningar med luft- fartyg som görs till eller från en flygplats inom Europeiska unionens terri- torium eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och som ger upphov till utsläpp som enligt lagen eller föreskrifter som har meddelats 2020/21:27 med stöd av lagen ska omfattas av en övervakningsplan (1 kap. 2 §). I andra bestämmelser anges vilka flygningar som ska omfattas av en över- vakningsplan (2 kap. 13 § och bemyndigandet för regeringen i 1 kap. 4 § att meddela föreskrifter om undantag). Det finns också en avgränsning av vilka flygverksamheter som lagen ska tillämpas på (2 kap. 12 §). De nya bestämmelserna behöver delvis omfatta flygverksamhet som inte omfattas av den nuvarande lagen. är utsläppshandelssystem länkat till EU:s utsläppshandelssystem. Vidare antog FN:s internationella civila luftfartsorganisation det globala klimatstyrmedlet för flyget, Corsia. EU har valt att genomföra styrmedlet inom utsläppshandelssystemet. Det har man gjort delvis genom en ny EU-förordning, kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/1603 av om komplettering av och rådets direktiv /87/EG vad gäller åtgärder som antagits av Internationella civila luftfartsorganisationen för övervak- ning, rapportering och verifiering av utsläpp för att genomföra en global marknadsbaserad åtgärd. EU-förordningen innebär att reglerna om över- vakning och rapportering i övervaknings- och rapporteringsförordningen är tillämpliga i förhållande till s.k. Corsia-flygningar. Definitionen av flyg- verksamhet behöver utvidgas i förhållande till den nuvarande lagen för att göra bestämmelserna om tillsyn och sanktioner tillämpliga också för flygverksamhet inom Corsia. Ett flertal bestämmelser i regelverket, som från och med den fjärde handelsperioden i huvudsak bör finnas på för- ordningsnivå, behöver dock även fortsättningsvis endast gälla flygverk- samheter i den tidigare betydelsen. I Europeiska ekonomiska samarbets- området ingår Europeiska unionens medlemsstater samt , Liechten- stein och .