prop · H703137 · 2020-03-24 00:00:00 — Principen om företräde innebär att bestämmelserna i dessa förordningar alltid ska tillämpas före tillsynsbestämmelserna i . Regeringen har i miljötillsynsförordningen klargjort förhållandet mellan marknadskontrollförordningen och tillsynsbestämmelser. Enligt förordningen ska en tillsynsmyndighet, när bestämmelserna om marknadskontroll i marknadskontrollförordningen är tillämpliga, utföra de uppgifter som enligt den förordningen ankommer på en marknadskontrollmyndighet och får inte vidta tillsynsåtgärder som strider mot den förordningen. Detta innebär att bestämmelserna i 26 kap. kompletterar marknadskontrollförordningen och kan tillämpas av de ansvariga myndigheterna så länge åtgärderna inte strider mot förordningen. Bestämmelser om avgifter finns i 27 kap. och förordningen om avgifter för prövning och tillsyn. Med stöd av 1 § kan regeringen meddela föreskrifter om avgifter för en myndighets kostnader för tillsyn. Kommunfullmäktige kan besluta om sådana avgifter när det gäller en myndighets verksamhet. Utgångspunkten är att myndigheternas verksamhet i möjligaste mån ska avgiftsfinansieras och att samma principer ska gälla för finansiering av tillsynen enligt hela . Det bör inte finnas några omotiverade skillnader mellan hur avgifterna sätts för tillsyn av miljöfarlig verksamhet, kemikalieanvändning eller annat som regleras av balkens bestämmelser (prop. 1997/98:45, del 1, s. 515 f.). Gränsen mellan avgift och skatt sätter i praktiken en gräns för vad som kan anses vara sådana tillsynsuppgifter som kan avgiftsfinansieras (prop. 1997/98:45, del 1, s. 515 f.). 7Sakområden under som ska kontrolleras med stöd av EU-förordning- arna om kontroll 7.1Områden som ska kontrolleras med stöd av kontrollförordningen Av de sakområden som listas i artikel 1.2 i kontrollförordningen faller tre områden under tillämpningsområde. Det gäller avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön, krav på utsläppande på marknaden av växtskyddsmedel samt hållbar användning av växtskyddsmedel. Avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön En organism är en biologisk enhet, som kan föröka sig eller överföra genetiskt material. Det kan t.ex. vara ett frö, ett virus eller en potatisknöl. En genetiskt modifierad organism är en organism i vilken det genetiska materialet har ändrats på ett sätt som inte sker naturligt genom parning eller korsbefruktning. Ett exempel på en sådan ändring är överföring av gener från en jordbakterie till växter för att växterna ska klara insektsangrepp. Avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön regleras i och rådets direktiv /18/EG av om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv /220/EEG. Direktivet syftar till att i enlighet med försiktighetsprincipen närma medlemsstaternas lagar och andra författningar till varandra och att skydda människors hälsa och miljön när genetiskt modifierade organismer avsiktligt sätts ut i miljön eller när produkter som består av eller innehåller genetiskt modifierade organismer släpps ut på marknaden. Direktivet genomförs i svensk lagstiftning i 13 kap. samt i förordningen (2002:1086) om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön. Med avsiktlig utsättning av en genetiskt modifierade organismer avses varje form av avsiktligt införande av en sådan organism eller en kombination av sådana organismer i miljön för vilka inga specifika inneslutningsåtgärder används för att begränsa deras kontakt med allmänheten och miljön och för att åstadkomma en hög grad av säkerhet för allmänheten och miljön. Om sådana inneslutningsåtgärder vidtas för att begränsa organismernas kontakt med allmänheten och miljön och för att åstadkomma en hög grad av säkerhet för allmänheten och miljön är det fråga om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer. Innesluten användning regleras i och rådets direktiv /41/EG av om innesluten användning av genetiskt modifierade mikroorganismer. Innesluten användning av genetiskt modifierade organismer faller utanför kontrollförordningens tillämpningsområde. Avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön kräver tillstånd. En ansökan om tillstånd ska innehålla omfattande uppgifter om den genetiska modifieringen, en bedömning av risker för människors hälsa och miljön samt förslag till övervakning efter det att produkten har släppts ut på marknaden. Övervakningen syftar till att bekräfta antaganden om eventuella negativa effekter som har gjorts i miljöriskbedömningen och till att upptäcka negativa effekter på människors hälsa eller miljön som inte förutsågs i miljöriskbedömningen. Resultaten av övervakningen ska rapporteras till och till de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. På EU-nivå finns också och rådets förordning (EG) nr 1829/2003 av om genetiskt modifierade livsmedel och foder. Den förordningen reglerar godkännande av livsmedel och foder som innehåller eller är framställt av genetiskt modifierade organismer men är också tillämplig vid godkännande av odling av sådana organismer. En ansökan om godkännande av en genetiskt modifierade organism för odling kan alltså göras enligt både direktiv /18/EG och förordning (EG) nr 1829/2003. Många av kraven vad gäller ansökan, miljöriskbedömning och miljöövervakningsplan i förordningen överens- stämmer med vad som gäller enligt direktiv /18/EG. Därutöver ställs krav på dokumentation av undersökningar av produkternas egenskaper Utsläppande på marknaden av växtskyddsmedel Med växtskyddsmedel avses sådana bekämpningsmedel som främst används inom jordbruk och trädgårdsnäring. Bestämmelser om utsläppande på marknaden av växtskyddsmedel och om användning av växtskyddsmedel finns i och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv /117/EEG och 91/414/EEG samt i och rådets direktiv /128/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel. Direktiv /128/EG genomförs i svensk rätt i 14 kap. och i förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel. Förordningen om bekämpningsmedel innehåller även vissa bestämmelser som kompletterar förordning (EG) nr 1107/2009. Växtskyddsmedel måste vara godkänt för att få släppas ut på marknaden och användas inom EU. En förutsättning för godkännande är att ingående verksamma ämnen är godkända på EU-nivå. Förordning (EU) nr 1107/2009 reglerar uttömmande processerna för godkännande på EU-nivå av verksamma ämnen i växtskyddsmedel och för godkännande av växtskyddsmedel som innehåller sådana verksamma ämnen. Syftet med förordningen är att säkerställa en hög skyddsnivå för människors och djurs hälsa och för miljön samt att förbättra den inre marknadens funktionssätt genom att harmonisera reglerna för utsläppande på marknaden av växtskyddsmedel och förbättra jordbruksproduktionen. Vid prövningen av en ansökan om produktgodkännande av ett växtskyddsmedel ska hälso- och miljöaspekter sättas före intresset av att förbättra växtproduktionen. För att ett växtskyddsmedel ska produktgodkännas och därmed få släppas ut på marknaden måste därför sökanden visa att medlet inte har några skadliga effekter på människors eller djurs hälsa eller några oacceptabla effekter på miljön. Den som använder ett växtskyddsmedel är enligt förordning (EG) nr 1107/2009 skyldig att använda produkten på ett korrekt sätt. Med korrekt användning avses att principerna om god växtskyddssed tillämpas och att villkoren för godkännande av medlet följs. Korrekt användning förutsätter också att de allmänna principerna om integrerat växtskydd följs (se nedan). Kemikalieinspektionen är behörig myndighet enligt förordning (EG) nr 1107/2009 och prövar frågor om godkännande av växtskyddsmedel enligt den förordningen. Kemikalieinspektionen får vidare meddela föreskrifter som kompletterar förordning (EG) nr 1107/2009 Hållbar användning av växtskyddsmedel Bestämmelser om hållbar användning av växtskyddsmedel finns i och rådets direktiv /128/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för att uppnå en hållbar användning av bekämpningsmedel. Direktivet syftar till att minska de risker och konsekvenser som användningen av bekämpningsmedel innebär för människors hälsa och miljön. För att uppnå detta ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att främja ett växtskydd med låg insats av bekämpningsmedel och så långt det är möjligt ge företräde till icke- Prop. 2019/20:137 kemiska metoder. Direktivet gäller endast för bekämpningsmedel som är växtskyddsmedel. Direktivet ålägger medlemsstaterna att förbjuda flygbesprutning, att vidta åtgärder för att skydda vattenmiljön och dricksvattnet mot effekterna av växtskyddsmedel samt att minimera användningen av kemiska växtskyddsmedel i vissa områden, såsom allmänna parker och trädgårdar, idrotts- och fritidsanläggningar, skolgårdar och lekplatser för barn samt i närheten av hälsovårdsanläggningar. Medlemsstaterna ska vidare se till att alla yrkesmässiga användare av växtskyddsmedel tillämpar principerna om integrerat växtskydd. Principerna om integrerat växtskydd innebär att olika åtgärder mot skadegörare ska tillämpas som t.ex. välplanerad växtföljd, lämplig odlingsteknik, användning av motståndskraftiga och resistenta växtsorter samt behovsanpassad kemisk bekämpning. I direktivet finns också bestämmelser om krav på kontroll av utrustning som används för spridning av växtskyddsmedel. Direktivet genomförs i 2 kap. förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel. har med stöd av bemyndiganden i förordningen meddelat föreskrifter om de allmänna principerna om integrerat växtskydd, om krav på utrustning för spridning av växtskyddsmedel samt om dokumentation vid spridning av växtskyddsmedel. har meddelat föreskrifter om skyddsavstånd vid spridning av växtskyddsmedel. Kontrollförordningen ska inte tillämpas vid kontroll av direktivets bestämmelser om utrustning för spridning av växtskyddsmedel (artikel 1.2 h). 7.2 Områden som ska kontrolleras med stöd av marknadskontrollförordningen Det finns ett stort antal rättsakter på miljöområdet som harmoniserar villkoren för saluföring av produkter och som faller under marknadskon- Det är huvudsakligen fråga om rättsakter som harmoniserar villkoren för tillhandahållande på marknaden av ämnen, blandningar eller varor och som syftar till att skydda män- niskors hälsa eller miljön. Även vissa rättsakter på avfallsområdet anses vara sådana produktregler som faller under marknadskontrollförordning- Harmoniserade regler på området antas vanligen i förordningsform men det förekommer också att regler antas i direktiv- De EU-förordningar som faller under tillämpningsområde och som kan innehålla produktregler listas i 2 kap. 19 § miljötillsynsför- Samtliga sådana förordningar innehåller begränsningar och förbud mot användning av kemikalier. Som exempel kan nämnas Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 648/2004 av om tvätt- och rengöringsmedel, och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av om långlivade organiska förore- ningar och om ändring av direktiv /117/EEG och och rådets förordning (EU) 2017/852 av om kvicksilver och om upphävande av förordning (EG) nr 1102/2008. 2019/20:137 De direktiv som innehåller produktregler och som faller under tillämpningsområde innehåller bestämmelser om avfall eller kemikalier. Exempel på sådana direktiv är och rådets direktiv /65/EU av om begränsning av användning av vissa farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning och och rådets direktiv /19/EU av om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning. De sistnämnda rättsakterna genomförs i förordning (2012:861) om farliga ämnen i elektrisk och elektronisk utrustning respektive förordning (2014:1076) om producentansvar för elutrustning. Rättsakter som innehåller harmoniserade produktregler kan också innehålla bestämmelser som reglerar produktionsskedet. Dessa bestämmelser är inte att anse som produktregler och ska inte kontrolleras med stöd av marknadskontrollförordningen. Vid kontroll av sådana bestämmelser gäller nationella regler om tillsyn. 7.3 Fördelning av tillsynsansvaret och finansiering Tillsyn över reglerna om avsiktlig utsättning av genmodifierade organismer Ansvaret för att utöva tillsyn över reglerna om avsiktlig utsättning av genmodifierade organismer i miljön för livsmedels- och foderproduktion är uppdelat mellan olika myndigheter beroende på vilken organism och vilket användningsområde det är fråga om. Havs- och vattenmyndigheten har enligt 2 kap. 13 § miljötillsynsförordningen ansvar för tillsynen i fråga om avsiktlig utsättning av vattenlevande genmodifierade organismer. Kemikalieinspektionen har enligt 2 kap. 14 § miljötillsynsförordningen ansvar för tillsynen i fråga om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade mikroorganismer, nematoder, insekter och spindeldjur och har enligt 2 kap. 18 § miljötillsynsförordningen ansvar för tillsynen i fråga om avsiktlig utsättning av genmodifierade organismer i den utsträckning någon annan myndighet inte ansvarar för tillsynen. I frågor om tillämpningen av bestämmelserna om genteknik i 13 kap. är den operativa tillsynsmyndigheten också tillsynsvägledande myndighet inom det område som motsvarar myndighetens operativa Tillsyn över utsläppande på marknaden och användning av kemiska produkter, biotekniska organismer och varor Utgångspunkten för fördelningen av tillsynsansvaret på kemikalieområdet är att tillsynen över användningen av kemiska produkter och varor så långt som möjligt bör integreras med tillsynen över den verksamhet där produk- ten eller varan används (prop. 2009/10:167 s. 18). Det innebär att tillsyns- ansvaret fördelas utifrån verksamhet och inte utifrån produkt- eller varu- Ansvarsfördelningen syftar till att undvika att två eller fler myndig- heter kontrollerar samma regel. Kemikalieinspektionen har ansvaret för primärleverantörers utsläppan- de på marknaden av kemiska produkter (inklusive växtskyddsmedel) och biotekniska organismer samt utsläppande på marknaden av varor i alla har tillsammans med kommunerna ansvaret för tillsynen över förordningar om producentansvar. Länsstyrelserna har som huvudregel tillsynsansvaret för hantering av kemiska produkter i verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) och bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd, med undantag för primärleverantörers utsläppande på marknaden. Kommunerna har tillsynsansvaret för hantering av kemiska produkter i tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. , som inte särskilt anges i miljöprövningsförordningen eller bilagan till förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt i verksamheter som inte är miljöfarliga. Kommunerna har dessutom ansvaret för tillsyn av varor som släpps ut på marknaden av andra än primärleverantörer. Kemikalieinspektionen ska ge tillsynsvägledning i frågor om utsläppande på marknaden, införsel och utförsel av växtskyddsmedel. är ansvarigt för tillsynsvägledning i frågor om djurhållande verksamheter och verksamheter inom jordbruks- och trädgårdsområdet utom i frågor som omfattas av Kemikalieinspektionens vägledningsområde. ska ge tillsynsvägledning i fråga om växtskyddsmedel och användning av växtskyddsmedel om frågorna rör skogsbruket och Kemikalieinspektionen inte har vägledningsansvaret Länsstyrelserna ska ge tillsynsvägledning i länet. I länsstyrelsernas tillsynsvägledning ingår att ge kommunerna stöd för att utveckla tillsynen. De myndigheter som är ansvariga för tillsynen över reglerna om avsiktlig utsättning av genmodifierade organismer i miljön för livsmedels- och foderproduktion får inom sina ansvarsområden meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn i fråga om sådan genteknisk verksamhet som avses i 13 kap. 1 § första stycket . Avgifter som ska betalas för Kemikalieinspektionens prövning och tillsyn av bl.a. växtskyddsmedel enligt förordning (EG) nr 1107/2009 regleras i förordningen (2013:63) om bekämpningsmedelsavgifter. Den som innehar ett godkännande för ett kemiskt eller biologiskt bekämpningsmedel ska betala en årsavgift enligt förordningen. Årsavgiften är bl.a. avsedd att täcka Kemikalieinspektionens kostnader för tillsyn över primärleverantörers utsläppande på marknaden av växtskyddsmedel. Kemikalieinspektionen disponerar inte över intäkterna. Myndigheten redovisar intäkterna mot inkomsttitel på statsbudgeten och får anslag för verksamhetens kostnader. Varje kommun beslutar själv sin taxa för tillsyn i enlighet med 27 kap. 1 § och bestämmer hur handläggningskostnaden ska beräknas. Avgifterna ska beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning). Förordning (1998:940) om avgift för prövning och tillsyn enligt innehåller bestämmelser om skyldighet för den som tillverkar eller för in till en kemisk produkt eller bioteknisk organism att betala en kemikalieavgift. Kemikalieavgiften är avsedd att täcka Kemikalieinspektionens kostnader för prövning och tillsyn av kemiska produkter och 2019/20:137 biotekniska organismer. Myndigheten redovisar intäkterna mot inkomsttitel på statsbudgeten och får anslag för verksamhetens kostnader. Förordningen innehåller inte några materiella bestämmelser om avgift för tillsyn av varor. Enligt förordningen får dock de förvaltningsmyndigheter som enligt miljötillsynsförordningen har ett centralt ansvar för tillsynsvägledning inom sina ansvarsområden meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn som inte täcks av avgift enligt någon annan bestämmelse i förordningen. Kemikalieinspektionen har inte meddelat några sådana föreskrifter. Kemikalieinspektionens kostnad för varutillsyn finansieras därför med myndighetens anslag. Varje kommun beslutar själv sin taxa för tillsyn i enlighet med 27 kap. 1 § och bestämmer hur handläggningskostnaden ska beräknas. Avgifterna ska beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (full kostnadstäckning). 8Allmänt om behovet av författningsändringar 8.1Åtgärder för en mer enhetlig och effektiv tillsyn har konstaterat att kvaliteten och omfattningen av miljötillsynen varierar mellan tillsynsmyndigheterna och att det riskerar att leda till att brister i regelefterlevnaden inte upptäcks eller åtgärdas. Den bristande enhetligheten i tillsynen kan också leda till osäkerhet hos verksamhetsutövarna och påverka deras konkurrenskraft. Utredningen har föreslagit en rad åtgärder i syfte att stärka tillsynsmyndigheternas förutsättningar för att bedriva en effektiv och enhetlig tillsyn. Några av dessa åtgärder kräver författningsändringar, t.ex. ett förtydligande av innebörden av ordet tillsyn samt ökad statlig styrning av den kommunala tillsynen, medan andra kan genomföras inom ramen för dagens system, t.ex. en ökad samverkan mellan tillsynsmyndigheter och tillsynsvägledande myndigheter, en förbättrad tillsynsvägledning till kommunerna samt en utvecklad uppföljning och utvärdering av den kommunala tillsynen. I denna proposition behandlar regeringen utredningens förslag endast i den del de handlar om förtydligandet av tillsynsbegreppet och ökad statlig styrning av den kommunala tillsynen. Regeringen avser att återkomma i fråga om miljötillsynsutredningens förslag i övrigt. Det är oklart vad som avses med tillsyn har i sitt betänkande pekat på att det finns olika uppfattningar om vad som är tillsyn enligt . Bristen på en entydig definition av tillsyn leder till att tillsynsmyndigheter upplever att det kan vara svårt att veta tillsynsuppdragets gränser. Olika tolkningar leder i sin tur till att tillsynen får olika inriktningar. tillsynsmyndigheter prioriterar att kontrollera efterlevnaden framför så- Prop. 2019/20:137 dana åtgärder som består i information och dialog med verksamhetsut- övarna, medan andra gör tvärtom. Otydligheten om vad som är tillsyn bidrar till olika förväntningar på hur myndigheterna ska agera. Det kan uppstå situationer där det inte är tydligt för verksamhetsutövaren vad som är tillsyn, vilka åtgärder som vidtas i syfte att åstadkomma rättelse och vilka som vidtas i syfte att främja en allmän utveckling av verksamheten. Otydligheten leder också till att det är svårt att följa upp och utvärdera tillsynen. För att miljötillsynen ska vara effektiv och enhetlig behöver tillsynsbegreppet förtydligas. Tillsynen är inte enhetlig Förutsättningarna för en enhetlig och effektiv tillsyn påverkas av att ansvaret för tillsynen enligt är fördelat på flera olika myndigheter på såväl central som regional och lokal nivå. För många av de tillsynsobjekt som omfattas av länsstyrelsernas och kommunernas tillsyn är det en fördel att tillsynsmyndigheterna har en god lokalkännedom och att det finns en geografisk närhet mellan tillsynsmyndigheterna och tillsynsobjekten. Det ger mervärden i form av ökad service till företag och en möjlighet till snabbt agerande vid klagomål från allmänheten eller vid oförutsedda händelser som haverier och utsläpp. Det finns dessutom ett tydligt kunskapsmässigt samband mellan tillsynen och andra uppgifter som ligger på länsstyrelser och kommuner. varierar de finansiella och demografiska förutsättningarna kraftigt mellan olika kommuner och vissa tillsynsmyndigheter kan ha svårt att säkerställa den kompetens som behövs för att klara sitt tillsynsuppdrag. Det riskerar att leda till att brister i regelefterlevnaden inte upptäcks eller åtgärdas och att osäkerhet skapas för verksamhetsutövare, vilket kan påverka deras konkurrenskraft. samarbete och utveckling () har i sin granskning av den svenska miljötillsynen påpekat att det finns en brist på enhetlighet när det gäller genomförande och efterlevnad av miljölagstiftningen och att bristen på enhetlighet bl.a. hänger samman med den institutionella självbestämmanderätten för kommunerna. har fört fram liknande kritik mot den svenska miljötillsynen (se närmare om granskning och kommissionens kritik i avsnitt 9.3). Den statliga styrningen på miljöområdet behöver förbättras för att tillsynen ska var mer enhetlig i landet. 8.2Kompletterande bestämmelser till EU- förordningarna om kontroll Regeringens förslag: Kompletterande bestämmelser till marknadskontrollförordningen och kontrollförordningen förs in i . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget. 2019/20:137 Skälen för regeringens förslag: EU-förordningar är, i enlighet med artikel 288 andra stycket i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, till alla delar bindande och direkt tillämpliga i alla medlemsstater. En förordning ska tillämpas av domstolar och myndigheter som direkt gällande rätt och kan grunda rättigheter och skyldigheter för enskilda. En EU-förordning får inte införlivas i eller transformeras till nationell rätt och medlemsstaterna får inte utfärda bestämmelser i sådana frågor som regleras i förordningen. Detta hindrar inte att en medlemsstat inför regler av verkställande karaktär. Vissa bestämmelser i förordningar kan rikta sig till medlemsstaterna som rättssubjekt och då behövs kompletterande nationella bestämmelser för att förordningarna ska kunna tillämpas och få genomslag på nationell nivå. Det kan t.ex. behövas nationella regler om vilken myndighet som ska ansvara för tillämpningen av EU-förordningens bestämmelser. Medlemsstaterna är vidare skyldiga att se till att det finns bestämmelser som gör att en EU-förordning kan tillämpas i praktiken och få ett effektivt genomslag. Användningen av EU-förordningar har ökat . Det har bl.a. lett till antagande av förordningar som i vissa delar är direktivliknande, dvs. de överlämnar till medlemsstaterna att ta fram lagstiftning på området. Kontrollförordningen är en rättsakt som innehåller direktivliknande bestämmelser.