prop · H70387 · 2020-02-25 00:00:00 — terrorism och deras familjemedlemmar bör få del av skyddsåtgärder under Bedömningen i promemorian görs bl.a. mot bakgrund av den individuella skyddsbedömning som polisen ska göra för att fastställa en målsägandes behov av särskilda skyddsåtgärder under för- undersökning och rättegång (13 f § förundersökningskungörelsen [1947:948]). Bestämmelsen infördes som ett led i genomförandet av brottsofferdirektivet (jfr Ds 2014:14 s. 157–216). delar bedömningen att direktivet även i denna del ska anses genomfört i Direktivet ställer vidare krav på att det vid nödsituationer ska finnas mekanismer eller protokoll som medger att stödtjänster för offer för terrorism aktiveras inom ramen för medlemsstaternas nationella infrastrukturer för insatser (artikel 24.4). protokoll ska bl.a. inbegripa samordning mellan relevanta myndigheter, byråer och organ för att det ska vara möjligt att tillhandahålla ett hel- täckande bemötande av behoven hos offren och deras familjemedlemmar. I promemorian görs bedömningen att uppfyller även detta krav. Enligt promemorians bedömning finns det dock anledning att därutöver förbättra bemötandet av offer för terrorism och deras familjemedlemmar ytterligare på informationsområdet, vilket regeringen återkommer till i av- Bedömningen att uppfyller kravet görs framför allt mot bakgrund av den svenska krisberedskapen, vilken involverar en stor mängd aktörer, såväl offentliga som civila, och bygger på ett flertal olika författningar och föreskrifter på olika nivåer varav förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap har en central roll. Den pekar bl.a. ut vissa centrala myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskapen, såsom Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , Polis- myndigheten samt Säkerhetspolisen. Även i denna del instämmer regeringen i promemorians bedömning. Slutligen ska medlemsstaterna säkerställa att stödtjänster, inriktade på de specifika behoven hos offer för terrorism, finns inrättade i enlighet med brottsofferdirektivet och att dessa finns att tillgå efter en terroristattack och så länge det är nödvändigt (artikel 24.2). stödtjänster ska vidare ha den omfattning och uppfylla de specificerade och kvalificerade krav som framgår av artikel 24.2 och 24.3. Medlemsstaterna ska enligt artikel 26 också säkerställa att offer för terrorism bosatta i en annan medlemsstat än den där terroristbrottet begicks har tillgång till de rättigheter som anges i artikeln. I promemorian görs bedömningen att , förutom såvitt avser kostnadsfritt psykologiskt stöd, uppfyller även dessa krav. Under nedanstående rubriker redovisas regeringens syn på promemorians bedömning och remissinstansernas synpunkter i dessa delar samt avseende definitioner. Direktivet ställer inte krav på att några definitioner ska införlivas i nationell rätt. Det direktivet kräver är i stället att de personer som omfattas av definitionerna tillförsäkras de rättigheter som direktivet anger. Definitionen av begreppet offer för terrorism finns i terrorismdirektivets skäl 27. Med offer för terrorism avses ett offer enligt definitionen i artikel 2 i brottsofferdirektivet, nämligen en fysisk person som lidit skada, inbegripet fysisk, psykisk eller emotionell skada eller ekonomisk förlust, i den mån skadan respektive förlusten var en direkt följd av ett terroristbrott, eller en familjemedlem till en person vars död var en direkt följd av ett terroristbrott och som har lidit skada av den personens död. Terrorismdirektivets definitioner av brottsoffer och familjemedlem är alltså utformade i enlighet med brottsofferdirektivets definitioner, men med det tillägget att det nu gäller terroristbrott. Begreppet terroristbrott motsvaras i svensk rätt av terroristbrott enligt 2 och 3 §§ terroristbrottslagen, där vissa kompletteringar gjorts vid genomförandet av terrorismdirektivets straffrättsliga bestämmelser i syfte att uppfylla direktivets krav på vilka gärningar som ska bedömas som terroristbrott (prop. 2017/18:174). Med familjemedlem avses enligt artikel 2.1 b i brottsofferdirektivet make eller maka, person som lever tillsammans med brottsoffret i en fast nära relation, i ett gemensamt hushåll och i ett stabilt och varaktigt förhållande, släktingar i rakt upp- eller nedstigande led, syskon och personer som är beroende av brottsoffret. I svensk rätt förekommer begreppet brottsoffer i bl.a. socialtjänstlagen (2001:453), men någon legaldefinition av begreppet finns inte. Det finns inte heller någon legaldefinition av begreppet familjemedlem. Det utesluter dock inte att nära anhöriga till någon som utsatts för brott kan komma i åtnjutande av vissa av de rättigheter som tillkommer den som utsatts för brottet. I 5 kap. 11 § socialtjänstlagen påtalas t.ex. ansvar att verka för att såväl den som utsatts för brott som dennes närstående får stöd och hjälp. Bedömningen av vem som ska betraktas som närstående enligt den bestämmelsen ska göras utifrån familje- och levnadsförhållandena i det enskilda fallet. Exempelvis kan makar, sambor, pojk- och flickvänner som en person har ett mer fast och varaktigt förhållande med, föräldrar och fosterföräldrar, mor- och farföräldrar, mostrar och fastrar, syskon, barn och barnbarn omfattas av närståendebegreppet (prop. 2006/07:38 s. 46). I författningar som reglerar det straffrättsliga förfarandet används begreppet målsägande. Med målsägande avses den mot vilken ett brott är begånget eller som därav blivit förnärmad eller lidit skada (20 kap. 8 § fjärde stycket ). Definitionen omfattar alla fysiska personer som lidit fysisk, psykisk eller emotionell skada eller ekonomisk förlust som en direkt följd av ett brott. Om en person får ställning som målsägande uppstår ett antal rättigheter under förundersökningen och den Den som är målsägande kan enligt bestämmelser bl.a. ange brottet till åtal (20 kap. 5 §), väcka enskilt åtal (20 kap. 8 § första stycket), biträda åtalet (20 kap. 8 § andra stycket), föra talan om enskilt anspråk (22 kap.), överklaga en dom eller ett beslut till högre rätt (20 kap. 8 § andra stycket) och i vissa fall överta åtalet (20 kap. 9 § andra stycket). En målsägande kan också vända sig till överordnad åklagare och begära överprövning av beslut som åklagaren meddelat t.ex. under förundersökningen (jfr 7 kap. 2 och 5 §§). lagen (1988:609) om målsägandebiträde under vissa förutsättningar rätt att biträdas av ett målsägandebiträde under förundersökning och rättegång. Efterlevande som inte omfattas av målsägandebegreppet, t.ex. make, bröstarvingar, föräldrar eller syskon, har enligt 20 kap. 13 § rätte- gångsbalken partiell ställning som målsägande och har rätt att ange brottet eller föra talan om det. Härigenom tillförsäkras även efterlevande till en avliden person som utsatts för ett brott samma processuella rättigheter som den som är målsägande enligt legaldefinitionen. I samband med genomförandet av brottsofferdirektivet konstaterades att räckvidden av vissa rättigheter enligt direktivet kan begränsas till en viss krets av målsägande i enlighet med den roll de har i det nationella straffrättsliga systemet i fråga. Regeringen konstaterade att det innebär att alla personer som omfattas av definitionen av begreppet brottsoffer i direktivet inte behöver ha alla rättigheter som direktivet stadgar (prop. 2014/15:77 s. 12). Detsamma får anses gälla för möjligheten att begränsa kretsen i förhållande till rättigheterna i terrorismdirektivet. görs mot denna bakgrund bedömningen att det inte behövs några författningsändringar eller andra åtgärder för att svensk rätt ska uppfylla direktivets krav när det gäller begreppet offer för terrorism. delar denna bedömning. Så länge de personer som omfattas av definitionen tillförsäkras de rättigheter som direktivet anger har avsaknaden av legaldefinitioner av begrepp som brottsoffer och familjemedlemmar ingen Några avgränsningssvårigheter mellan begreppen familje- medlemmar, som förekommer i terrorismdirektivet, och närstående, som bl.a. förekommer i socialtjänstlagen, bör därmed inte heller uppkomma. Region anser att begränsningen till familjemedlemmar till avlidna offer i terrorismdirektivet är olycklig då överlevande offers familjemedlemmar kan ha ett lika stort krisstödsbehov. terrorismdirektivet som brottsofferdirektivet skiljer dock mellan familjemedlemmar till avlidna respektive överlevande offer. stödtjänster enligt artikel 24 i terrorismdirektivet enbart behöver finnas tillgängliga för familjemedlemmar till avlidna offer för terrorism ska familjemedlemmar till överlevande offer för terrorism få tillgång till samtliga stödtjänster i enlighet med brottsofferdirektivet. åtskillnad är avsiktlig framgår av skäl 27 i terrorismdirektivet. till att de stödtjänster som tillhandhålls i , och därigenom uppfyller terrorismdirektivets krav, inte är specifikt beroende av brottsrubricering torde skillnaden dock sakna praktisk betydelse i . den risk för oklarhet som Samhällsvetenskapliga fakulteten vid universitet uppmärksammar när det gäller hur en stödtjänst ska hanteras innan det står klart vilken rubricering ett brott ska få, dvs. klart om det är kraven i brottsofferdirektivet eller i terrorismdirektivet som Prop. 2019/20:87 gäller. Tillgång till hjälp och stöd från stödtjänster I promemorian görs bedömningen att uppfyller vad direktivet kräver i fråga om att stödtjänster inriktade på de specifika behoven hos offer för terrorism ska finnas inrättade i enlighet med brottsofferdirektivet och att dessa ska finnas att tillgå efter en terroristattack och så länge det är nödvändigt. Vidare görs bedömningen att även de särskilda krav som specificerar stödtjänsternas omfattning enligt artikel 24.3 i huvudsak uppfylls, med undantag för kravet på att offer för terrorism fullt ut ska anses berättigade till kostnadsfritt psykologiskt stöd. Enligt artikel 24.2 i terrorismdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att stödtjänster inriktade på de specifika behoven hos offer för terrorism finns inrättade i enlighet med brottsofferdirektivet. Enligt artikel 8.1 i brottsofferdirektivet ska medlemsstaterna bl.a. säkerställa att brottsoffer efter behov får kostnadsfri och konfidentiell hjälp från stödverksamheter för brottsoffer, såväl före som under och en lämplig tid efter straffrättsliga förfaranden. I artikel 9 i brottsofferdirektivet specificeras vilka minimikrav dessa stödverksamheter ska uppfylla. De ska t.ex. tillhandahålla information, rådgivning och stöd som är relevant för brottsoffers rättigheter, bl.a. upplysningar om nationella system för brottsskadeersättning och deras roll i straffrättsliga förfaranden, inbegripet förberedelser för att närvara vid rättegång. De ska vidare tillhandahålla information om eller direkt hänvisning till befintliga stödverksamheter samt ge emotionellt och, där sådant finns att tillgå, psykologiskt stöd. Terrorismdirektivet går enligt artikel 24.2 något längre än brottsofferdirektivet när det gäller vad stödtjänsterna ska erbjuda. Stödtjänster ska enligt nämnda artikel finnas att tillgå efter en terroristattack och så länge det är nödvändigt. I artikel 24.3 specificeras därutöver att hjälp och stöd ska kunna tillhandahållas till offer för terrorism i enlighet med deras specifika behov. Stödtjänsterna ska enligt samma artikel, förutom att vara konfidentiella, kostnadsfria och lättillgängliga för alla offer för terrorism, särskilt omfatta dels emotionellt och psykologiskt stöd, såsom traumastöd och traumarådgivning, dels rådgivning och information om relevanta rättsliga, praktiska eller ekonomiska frågor och dels hjälp med anspråk på ersättning som enligt den berörda medlemsstatens nationella rätt finns att tillgå för offer för terrorism. Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian att genom den bredd av befintliga möjligheter till hjälp och stöd från bl.a. socialtjänst, hälso- och sjukvård, rättsväsendets aktörer och ideella organisationer lever upp till vad terrorismdirektivet kräver i fråga om att det ska finnas stödtjänster inriktade på de specifika behoven hos offer för terrorism samt att dessa ska finnas att tillgå efter en terroristattack och så länge det är nödvändigt. När det gäller de särskilda krav som specificerar stödtjänsterna och dessas omfattning enligt artikel 24.3delar regeringen också bedömningen i de delar där anses leva upp till kraven genom nämnda möjligheter till hjälp och stöd. Till skillnad från promemorian anser regeringen dock att detsamma gäller för kravet på kostnadsfrihet avseende psykologiskt stöd, vilket utvecklas närmare under Samhällsvetenskapliga fakulteten vid anser att det kan ifrågasättas om lever upp till terrorismdirektivets brotts- offerbestämmelser fullt ut t.ex. när det gäller stödtjänster till offer för efterfrågar bl.a. ytterligare kartläggning och forskning om de särskilda behov som offer för terrorism kan ha för att få ett bättre bedömningsunderlag i frågan. Regeringen håller med om att det vore av stort värde med ytterligare kartläggning och forskning på området. Regeringen delar även Region uppfattning att skillnaden mellan stöd och hälso- och sjukvårdens psykologiska stöd skulle kunna utredas vidare samt att övergången från akut till långsiktigt psykologiskt stöd skulle kunna utvecklas ytterligare. som regionen tar upp om att vissa sekretessregler skulle kunna ses över i syfte att bl.a. undersöka om sammanförande av familjemedlemmar eller överförande av personer mellan olika aktörer vid terrorhändelser kan En sådan mer genomgripande översyn ryms dock inte inom detta lagstiftningsärende och är enligt regeringens mening inte heller nödvändig för bedömningen av om uppfyller sina åtaganden enligt Promemorians beskrivning av gällande rätt och andra förhållanden som ligger till grund för promemorians bedömning att lever upp till vad som krävs beträffande stödtjänsterna får viss kritik från en del remiss- SKR anser t.ex. att promemorian beskriver ansvar som något mer omfattande än vad som följer av socialtjänstlagen, bl.a. när det gäller rätt till stöd och bistånd för brottsoffer och deras närstående, skyldighet att lämna hjälp till brottsoffer , ekonomiska behovsprövningar vid biståndsinsatser som inte är av ekonomisk art samt informations- och rådgivningsansvar. framför en liknande synpunkt när det gäller rätt till bistånd för personer som inte är bosatta i eller som vistas här illegalt men omfattas av personkretsen i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. SKR gör därutöver gällande att promemorians beskrivning av hälso- och sjukvården brister i vissa avseenden, bl.a. genom att felaktigt beskriva den som en rättighet. Beträffande dessa invändningar kan det inledningsvis konstateras att stödtjänsterna ska vara inriktade på och ges i enlighet med de specifika behoven hos offer för terrorism. hålla stöd är alltså inte ovillkorlig, utan ska motsvara de behov som finns När det gäller insatser från ges, precis som påpekar, insatser efter en individuell behovsprövning enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Även när det gäller offer för terrorism behöver insatserna vara anpassade till de individuella behov som kan finnas hos enskilda. Av 5 kap. 11 § första stycket socialtjänstlagen framgår att har ett särskilt ansvar att verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Som konstateras i pro- memorian innefattar det bl.a. ett informationsansvar, vilket kan variera utifrån behov och omständigheter i det enskilda fallet. stateras vidare att den enskilde alltid ska garanteras omedelbar hjälp oavsett i vilken kommun han eller hon befinner sig när hjälpen behövs. 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen framgår att det är kommunen där den enskilde vistas som har ansvar för att lämna stöd och hjälp, om inte annat följer av 3–5 §§. För det fall det står klart att en annan kommun än vistelsekommunen ansvarar för att ge stöd och hjälp är vistelsekommunens ansvar enligt 2 a kap. 2 § socialtjänstlagen begränsat till akuta situationer. Som anför kan rätten till bistånd från vara begränsad för personer som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Av 1 § framgår att den som omfattas av lagen inte har rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen för förmåner av motsvarande karaktär. Bistånd lämnas i stället enligt 13 § lagen om mottagande av asylsökande m.fl. i form av logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag. Stödtjänsterna i terrorismdirektivet tar dock enligt regeringens uppfattning främst sikte på andra insatser än de som omfattas av den lagen. Enligt 4 kap. 2 § socialtjänstlagen får socialnämnden dessutom ge bistånd utöver vad som följer av 4 kap. 1 § socialtjänstlagen om det finns skäl för det. Redan i samband med genomförandet av brottsofferdirektivet (prop. 2014/15:77 s. 14) konstaterades att gällande rätt uppfyller direktivets krav på att stöd- och hjälpinsatser enligt socialtjänstlagen ska tillhandahållas kostnadsfritt (8 kap. 1 § första stycket socialtjänstlagen). Detsamma gäller även i förhållande till terrorismdirektivet. Enligt regeringens mening lämnar nuvarande lagstiftning därmed utrymme för att ge bistånd på sätt som förutsätts av direktivet. Några remissinstanser, bl.a. i och i , anser att det kan bli svårt att erbjuda stödtjänster på det sätt som direktivet föreskriver i områden med geografiska utmaningar, t.ex. glesbygdsområden, inte minst när det gäller kravet på omedelbarhet. geografiska utformning och ojämna befolkningsfördelning medför att förutsättningarna att få stöd skiljer sig åt beroende på var i landet en extraordinär händelse, t.ex. en terroristattack, inträffar. Detta gäller bl.a. tidsintervallet från ett larm om att något har inträffat till att hjälp på plats kan erbjudas. Kravet på omedelbarhet får emellertid ses i ljuset av vad som sägs i artikel 24.4 och skäl 29, dvs. att ett heltäckande bemötande av de specifika behoven hos offer för terrorism ska tillhandahållas efter en terroristattack och så länge det är nödvändigt inom ramen för den nationella infrastrukturen för insatser vid nödsituationer. Att tiden för själva hjälpinsatsen kan skifta beroende på avstånd gäller inom hela det larmsystem som har utformat för att bistå nödställda. Kravet på omedelbarhet måste därmed förstås som förmågan att reagera på en begäran om stöd, och att då kunna erbjuda de särskilda stödtjänster som avses i direktivet, med hänsyn till denna infrastruktur. Regeringen anser därmed att uppfyller sina åtaganden enligt direktivet inom detta område trots de geografiska utmaningarna. Vissa stödtjänster tillhandahålls enbart under pågående förundersökning. Det kan t.ex. handla om att målsäganden enligt 13 a § förundersökningskungörelsen ska informeras om att åklagaren under vissa förutsättningar kan föra talan om enskilt anspråk vid rättegång eller om förutsättningarna för att få ett målsägandebiträde förordnat. påpekar, mot bakgrund av att personer som misstänks ha begått terroristbrott ibland avlider vid gärningstillfället, att en förundersökning typiskt sett läggs ner när en misstänkt gärningsperson avlider. Myndigheten efterfrågar en analys av möjligheten för brottsoffer att få tillgång till sådana stödtjänster i dessa fall. 2019/20:87 är emellertid sådana stödtjänster som enbart tillhandahålls under pågående förundersökning normalt inte längre aktuella när en förundersökning läggs ner. Ett förordnat målsägandebiträde ska t.ex. enligt 3 § lagen (1988:609) om målsägandebiträde ta till vara målsägandens intressen i ett brottmål, men om förundersökningen läggs ner pågår inte längre något sådant brottmål som aktualiserar ett behov av målsägandebiträde. En målsägande eller ett brottsoffer kan självklart ha behov av stöd och hjälp i sådana frågor där ett målsägandebiträde normalt sett bistår ändå. Sådant bistånd kan i sådana fall i stället tillhandahållas av andra aktörer, t.ex. allmänna ansvar att lämna stöd och hjälp till utsatta. Handlar det i stället om möjligheten att få brottsskadeersättning för eventuell skada till följd av brott kan även t.ex. vara behjälplig. Regeringen delar, till skillnad från i , promemorians uppfattning att sådana icke rättsligt bindande tystnadslöften som avges av stödpersoner verksamma inom ideella organisationer får anses tillräckligt för att kravet på konfidentiella stödtjänster ska anses uppfyllt. Av 15 kap. 1 § socialtjänstlagen följer att den som är eller har varit verksam inom en förening eller annan enskild verksamhet som utför insatser enligt nämnda lag inte obehörigen får röja vad han eller hon har fått veta om enskildas personliga förhållanden. Vid verksamhet som kan förekomma utanför dessa ramar eller liknande reglering bör en förutsättning i och för sig vara att tystnadsplikten tydligt framgår av den aktuella organisationens stadgar, interna riktlinjer eller liknande. Så är t.ex. fallet för den stödverksamhet som bedrivs inom ramen för Brottsofferjouren verksamhet. Det kan också åter framhållas att ett direktiv är bindande när det gäller det resultat som ska uppnås, men överlåter åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt. I likhet med SKR noterar regeringen slutligen att regionerna, till skillnad från vad som anges i promemorian, enligt 8 kap. 3 och 4 §§ hälso- och sjukvårdslagen är skyldiga att erbjuda såväl öppen vård som akut sjukvård åt patienter bosatta i en annan region mot patientavgift. Det bidrar ytterligare till den sammanlagda bedömningen att lever upp till direktivets krav när det gäller tillgång till hjälp och stöd från stödtjänster. Kostnadsfritt emotionellt och psykologiskt stöd Enligt promemorians bedömning krävs det vissa åtgärder för att offer för terrorism ska anses fullt ut berättigade till psykologiskt stöd efter en terroristattack och så länge det är nödvändigt på ett kostnadsfritt sätt. I promemorian föreslås att bestämmelsen om grundavdrag i 13 § brottsskadelagen tas bort i syfte att fullt ut åstadkomma ett sådant kostnadsfritt psykologiskt stöd. Emotionellt och psykologiskt stöd tillhandahålls i i enlighet med de krav som gäller enligt brottsofferdirektivet och terrorismdirektivet på många olika sätt och genom många aktörer. har t.ex. ett övergripande ansvar att stödja och hjälpa brottsoffer och deras närstående (5 kap. 11 § socialtjänstlagen). Det finns vidare ett stort antal ideella organisationer som bedriver stödverksamhet innefattande krisstöd och medmänskligt stöd. Även inom rättsväsendet lämnas till viss del sådant stöd som avses i direktivet, bl.a. genom generella arbete med att tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp vid kata- strofer och liknande. Reglerna om målsägandebiträde och rätten att åtföljas av stödperson under rättegång enligt 20 kap. är också en del av detta stöd. Den vård som tillhandahålls av regionerna genom hälso- och sjukvården måste självklart också beaktas i detta sammanhang. Redan de åligganden som följer av brottsofferdirektivet innebär att under vissa förutsättningar ska tillhandahålla psykologiskt stöd till brottsoffer som, i förekommande fall, ska vara kostnadsfritt (artikel 9). Det sätt som detta stöd tillhandahålls i är detsamma för brottsoffer generellt som när det gäller offer för terrorism. Vid genomförandet av brottsofferdirektivet gjorde regeringen bedömningen att gällande rätt, såvitt nu är av betydelse, uppfyller åtagandena i det direktivet (prop. 2014/15:77 s. 13). Frågan är om det finns anledning att nu göra en annan bedömning avseende kostnadsfritt psykologiskt stöd till brottsoffer. I promemorian konstateras att i den mån kostnader för psykologiskt stöd uppstår handlar det framför allt om sådana patientavgifter eller motsvarande som kan förekomma inom hälso- och sjukvården. Till en början kan det konstateras att kostnader för patientavgifter högst får uppgå till ett belopp om f.n. för den enskilde (det s.k. högkostnadsskyddet i 17 kap. 6 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30]).