prop · H80310 · 2020-09-30 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2020/21:10 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som gjort i rapporten i barnbidraget – ett generellt bidrag som kan effektiviseras (RiR 2020:9). rekommenderar regeringen att se över flerbarnstillägget i barnbidraget med syftet att förbättra den ekonomiska familjepolitikens fördelningsmässiga träffsäkerhet och förmåga att bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer. Regeringen välkomnar granskning av flerbarnstillägget inom barnbidraget. Rapporten bidrar med kunskap kring flerbarnstilläggets effekter. Regeringen delar bedömning om att det är viktigt med en översyn av flerbarnstillägget. Regeringen har, inom ramen för översynen av bostadsbidraget och underhållsstödet, gett en särskild utredare i uppdrag att se över flerbarnstillägget. Regeringen anser att de direktiv som finns avseende flerbarnstillägget och målet att se över om förmånen är ändamålsenligt konstruerad är tillräckliga. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund till granskningen ................................................ Resultatet av granskningen................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Flerbarnstillägget i barnbidraget – ett generellt bidrag som kan effektiviseras (RiR 2020:9)....................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat flerbarnstillägget i barnbidraget. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten i barnbidraget – ett generellt bidrag som kan effektiviseras (RiR 2020:9), se bilagan. överlämnade till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och den rekommendation som har redovisat i rapporten. mål för den ekonomiska familjepolitiken är att den ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer och minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och hushåll utan barn. Den ekonomiska familjepolitiken ska även bidra till ett jämställt föräldraskap (prop. 2015/16:1 utg.omr. 12, bet. 2015/16:SfU3, rskr. 2015/16:88). Det är mot denna bakgrund som formulerar den övergripande revisionsfrågan: om barnbidragets nuvarande utformning med ett flerbarnstillägg på ett träffsäkert och kostnadseffektivt sätt bidrar till att nå mål för den ekonomiska familjepolitiken. Med träffsäker avses bidragets fördelningsmässiga träffsäkerhet, det vill säga dess förmåga att öka inkomsterna mer för dem med låga inkomster än för dem med höga inkomster. Med kostnadseffektiv avses förhållandet mellan statens utgifter för flerbarnstillägget och dess måluppfyllnad. har granskat flerbarnstilläggets fördelningspolitiska träffsäkerhet. De finner att ett generellt stöd till flerbarnsfamiljernas köpkraft, i form av ett flerbarnstillägg, är ett träffsäkert sätt för den ekonomiska familjepolitiken att utjämna ekonomiska skillnader i befolkningen. Av de som betalades ut i flerbarnstillägg 2019 gick sammanlagt cirka 2,3 miljarder () till barnhushåll i de fyra lägsta inkomstdecilerna. Det är () mer än motsvarande summa för det allmänna och förlängda barnbidraget. Personer i de fyra högsta inkomstdecilerna fick () mindre i flerbarnstillägg än motsvarande summa för det allmänna och förlängda barnbidraget. Med andra ord fick barnfamiljer i de fyra lägsta inkomstdecilerna en betydande del av de som betalades ut i flerbarnstillägg. Det är enligt ett förväntat resultat mot bakgrund av att barnfamiljer med många barn i genomsnitt har sämre ekonomisk standard än barnfamiljer med få barn. finner vidare att det främst är sammanboende föräldrar som gynnas av barnbidragets utformning med ett flerbarnstillägg, eftersom sammanboende tenderar att ha fler barn än ensamstående föräldrar. utökades rätten till flerbarnstillägg till att även omfatta familjer med två barn som barnbidraget och flerbarnstillägget höjdes. Flerbarnstilläggets förmåga att bidra till målet om en god ekonomisk levnadsstandard för barnfamiljer har förbättrats i och med dess ökade omfattning. bidrog flerbarnstillägget till att av de personer som utan ett flerbarnstillägg skulle ha hamnat under gränsen för låg inkomststandard i stället hamnade över gränsen. var motsvarande andel . Utvidgningen av flerbarnstillägget, till redan det andra barnet, innebar dock att den fördelningsmässiga träffsäkerheten i flerbarnstillägget försämrades. finner att införandet av flerbarnstillägget för barn nummer två försämrade flerbarnstilläggets kostnadseffektivitet i förhållande till målet om god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer. För varje enskild familj utgör flerbarnstillägget för barn nummer två och tre ett litet tillskott till hushållets disponibla inkomst, men då de berörda hushållen är många blir statens utgifter jämförelsevis höga. Resultatet i form av minskad ekonomisk utsatthet per satsad krona är allra minst för flerbarnstillägget för barn nummer två i en familj. De som betalades ut i flerbarnstillägg för andra barnet bidrog, enligt bedömning, i liten utsträckning till att förbättra enskilda barnfamiljers ekonomiska situation. har undersökt alternativa modeller för att, med samma utgifter som och med samma generella system öka den fördelningsmässiga träffsäkerheten i flerbarnstillägget. Om flerbarnstillägget tas bort för barn två och dessa utgifter omfördelas på de hushåll som har tre barn eller fler skulle det innebära att hushåll i de fyra lägsta inkomstdecilerna får en större del av de 3,7 miljarder som betalas ut i flerbarnstillägg. Barnhushåll i den lägsta inkomstdecilen får då högre ekonomisk standard. Utbetalningarna av försörjningsstöd beräknas vara lägre med denna modell än med dagens system. Antalet personer i barnhushåll med låg ekonomisk standard skulle bli uppskattningsvis cirka 5 000 färre (0,mindre) i jämförelse med nuvarande system, vilket motsvarar cirka 3 700 barn. Antalet personer i hushåll med låg inkomststandard skulle uppskattningsvis bli cirka 6 000 färre (mindre) i jämförelse med nuvarande system1. Enligt kan högre måluppfyllelse i förhållande till målet om god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer uppnås med den beskrivna modellen. Grupper som i större utsträckning har tre barn eller fler, och som därmed skulle få ett utökat ekonomiskt stöd med detta exempel, är framför allt utrikesfödda från länder med medelhög eller låg HDI2, personer med kortare vistelsetid i än och personer med försörjningsstöd eller etableringsersättning som främsta inkomstkälla. har också undersökt en modell där flerbarnstillägget som helhet istället utformas som ett tillägg till barnbidraget som ges till ensam- 1Låg ekonomisk standard har de som bor i ett hushåll med en ekonomisk standard som understiger av medianen i befolkningen. Låg inkomststandard har ett hushåll där inkomsterna inte räcker till att betala nödvändiga levnadsomkostnader. 2Human Development Index (HDI) är ett index som används för att jämföra välståndet i olika länder, på samma sätt som bruttonationalprodukt (BNP). HDI väger förutom BNP även in förväntad livslängd och utbildningsnivå samt tar hänsyn till andelen fattiga i landet. Det ger ett ensamståendetillägg på per barn Skr. 2020/21:10 och månad. Resultatet blir ett mer progressivt system än det nuvarande. Störst skillnad i jämförelse med det nuvarande systemet uppstår för barnhushåll i inkomstdecil 2, som i genomsnitt får en ökad ekonomisk standard på . Uppskattningsvis cirka 11 000 personer färre skulle hamna i gruppen barnhushåll med låg ekonomisk standard (1,mindre) med den här alternativa utformningen. Däremot skulle drygt 1 000 fler personer räknas till barnhushåll med låg inkomststandard (0,högre). Det beror på att många ensamstående föräldrar återfinns i decil 2, där merparten är över gränsen för låg inkomststandard men under gränsen för låg ekonomisk standard. Grupper som i större utsträckning är ensamstående med barn, och därmed skulle gynnas av ett system med ett ensamståendetillägg i stället för flerbarnstillägg, är kvinnor, Sverigefödda, föräldrar eller äldre och personer med sjukpenning respektive sjukersättning som främsta inkomstkälla. har även undersökt ett åldersdifferentierat flerbarnstillägg men finner att det inte ökar måluppfyllelsen. ser ett behov av en bredare översyn av flerbarnstillägget än vad som ryms inom de direktiv som sittande utredning om bostadsbidrag och underhållsstöd har (dir. 2018:97). anser att flerbarnstilläggets ersättningsnivåer bör ses över och att fler sätt att differentiera barnbidraget bör övervägas. I översynen bör det övervägas om flerbarnstillägget för barn nummer två ska avskaffas så att de statliga medel som därmed frigörs kan användas på ett sätt som kan förväntas ge bättre måluppfyllelse. rekommenderar regeringen att se över flerbarnstillägget i barnbidraget med syftet att förbättra den ekonomiska familjepolitikens fördelningsmässiga träffsäkerhet och förmåga att bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer. 3Regeringens bedömning av iakttagelser bedömning av flerbarnstilläggets kostnadseffektivitet utgår ifrån en bedömning av att en ytterligare omfördelning till flerbarnshushåll från hushåll med ett eller två barn är eftersträvansvärd. lyfter fram att det främst är sammanboendehushåll som gynnas av flerbarnstillägget eftersom sammanboendehushåll tenderar att ha fler barn än hushåll med endast en förälder. mål för den ekonomiska familjepolitiken är att den ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer och minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och hushåll utan barn. Den ekonomiska familjepolitiken ska även bidra till ett jämställt 2020/21:10 föräldraskap (prop. 2015/16:1 utg.omr. 12, bet. 2015/16:SfU3, rskr. 2015/16:88). Förmånerna har således inte utformats med det uttalade syfte om ytterligare omfördelning inom gruppen familjer som lyfter fram. Införandet av flerbarnstillägget för barn nummer två var en generell satsning på barnfamiljer. ökade det allmänna barnbidraget med per barn. Detta innebar ingen försämring för hushåll med flera barn utan dessa fick också del av denna generella höjning. Regeringen bedömer att flerbarnstillägget inom barnbidraget bidrar både till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer och till minskade skillnader mellan hushåll med och utan barn. Den ekonomiska familjepolitiken har stor betydelse för barnhushållens ekonomi, i synnerhet för hushåll med låga inkomster och många barn. Enligt ekonomi – resultatindikatorer för den ekonomiska familjepolitiken 2019 (S2020/03937/SF) beräknades av barnhushållens disponibla hushållsinkomster, justerade för försörjningsbörda, komma från den ekonomiska familjepolitiken3. För ensamstående kvinnor och män med två eller fler barn bestod i genomsnitt av den disponibla hushållsinkomsten av stöd som återfinns inom den ekonomiska familjepolitiken. De generella stöden, där flerbarnstillägg och allmänt barnbidrag återfinns, ökade den disponibla inkomsten för dessa hushåll. För sammanboendehushåll med fler än två barn bestod av den disponibla inkomsten av generella stöd. undersöker två sätt att öka kostnadseffektiviteten inom det generella systemet, ett bidrag först från det tredje barnet och ett särskilt ensamståendetillägg (inom ramen för barnbidraget). Båda dessa alternativ ökar enligt barnbidragets kostnadseffektivitet. Regeringen instämmer i bedömningen att träffsäkerheten för flerbarnstillägget inte alltid är tillfredsställande i fråga om det försörjningsansvar hushållen har. Barnbidrag är exempel på ett generellt stöd som ges med samma belopp för alla barn, men där familjer med fler än ett barn även får flerbarnstillägg. Följaktligen är det för familjer med många barn eller där arbetsinkomsterna är låga som barnbidragen och flerbarnstillägget har störst påverkan på den disponibla inkomsten. Storleken på flerbarnstillägget har dock ingen uttalad grund i vilka kostnader som finns för ett hushåll som har flera barn eller hur omfattande hushållets behov av stöd är utan är baserad på antalet barn i hushållet. Omprövningar av konstruktionen kan övervägas. Men även ett andra barn ökar försörjningsbördan vilket kan motivera ett flerbarnstillägg för andra barnet. En samlad bedömning av för- och nackdelar är därför behövlig. anser att översynen av flerbarnstillägget inom ramen för Utredningen om bostadsbidrag och underhållsstöd (S 2018:13) inte är bred nog. Regeringen anser att det är positivt att har granskat hur flerbarnstillägget fungerar som fördelningspolitisk åtgärd och att rapporten bidragit till fördjupad kunskap. Regeringen anser dock att de direktiv som finns avseende flerbarnstillägget och det där uttalade målet att se över om förmånen är ändamålsenlig utifrån fördelningspolitisk träff- 3 Värdena är en prognos och baserades på värden framskrivna efter demografiska och ekonomiska uppgifter. säkerhet är tillräckliga. Översynen av flerbarnstillägget görs tillsammans Skr. 2020/21:10 med flera andra förmåner som föräldrar med låg ekonomisk standard kan Detta ger goda möjligheter för utredaren att föreslå förändringar som innebär att kostnadseffektiviteten och ändamålsenligheten i förmånerna förbättras. Utredningen ska redovisas . Med anledning av pågående utredning avser regeringen inte att vidta några ytterligare åtgärder med anledning av iakttagelser. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. 2019/20:10 Bilaga – ett generellt bidrag som kan effektiviseras är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-558-9 rir 2020:9 omslagets originalfoto: peter rutherhagen tryck: interntryckeri, 2020 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 0 - 0 3 - 1 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 7 - 0 1 3 6 R I R 2 0 2 0 : 9 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: –ett generellt bidrag som kan effektiviseras har granskat effektiviteten i flerbarnstillägget i barnbidraget. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Ämnessakkunnig , revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N FLERBARNSTILLÄGGET I BARNBIDRAGET – ETT GENERELLT BIDRAG SOM KAN EFFEKTIVISERAS R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Övergripande revisionsfråga och avgränsningar Utvecklingen av den ekonomiska levnadsstandarden bland Inkomstskillnaderna mellan familjer med få respektive många barn har ökat Relativa och absoluta mått ger olika beskrivningar av ekonomisk utsatthet 3.3Barnfamiljer med tre barn eller fler och ensamstående föräldrar är överrepresenterade bland ekonomiskt utsatta Träffsäkerheten och kostnadseffektiviteten i flerbarnstillägget Flerbarnstillägget förbättrar barnbidragets inkomstutjämnande förmåga 4.2Införandet av flerbarnstillägg för barn nummer två försämrade väsentligt 4.3Flerbarnstillägg för barn nummer två är ett jämförelsevis kostnadsineffektivt sätt att förbättra barnfamiljers ekonomiska levnadsstandard 4.4Större fokus på grupper överrepresenterade bland ekonomiskt utsatta skulle 5 Slutsatser och rekommendationer 5.1Flerbarnstilläggets inkomstutjämnande förmåga försämrades väsentligt när flerbarnstillägget för barn nummer två infördes 5.2Barnbidragets förmåga att på ett effektivt sätt bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för barnfamiljer kan förbättras inom ramen för 5.3Det är viktigt med ett samlat grepp om åtgärder för att förbättra barnfamiljers Analys av fördelnings- och arbetsutbudseffekter av R I K S R E V I S I O N E N FLERBARNSTILLÄGGET I BARNBIDRAGET – ETT GENERELLT BIDRAG SOM KAN EFFEKTIVISERAS På finns digitala underlag att ladda ned. Underlagen ingår inte i den beslutade rapporten men kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Underlag a. FASIT med arbetsutbud R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N mål för den ekonomiska familjepolitiken är att den ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer och minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och hushåll utan barn. har även tagit ställning för att den omfördelande profilen för den ekonomiska familjepolitiken bör förstärkas. har granskat hur väl flerbarnstillägget i barnbidraget, som är en del av den ekonomiska familjepolitiken, bidrar till att nå dessa mål. Den övergripande slutsatsen från granskningen är att flerbarnstillägget i barnbidraget är träffsäkert i sin konstruktion, men att både träffsäkerheten och kostnadseffektiviteten i flerbarnstillägget kan förbättras för att uppnå högre måluppfyllelse. Framför allt är flerbarnstillägget för barn nummer två inte ett kostnadseffektivt sätt att förbättra barnfamiljers ekonomiska levnadsstandard. rekommenderar regeringen att se över flerbarnstillägget i barnbidraget. Flerbarnstillägget förbättrar barnbidragets fördelningsmässiga träffsäkerhet Det allmänna barnbidraget, som betalas ut med för alla barn i , bidrar till att utjämna de ekonomiska skillnaderna mellan familjer med och utan barn. Det uppstår genom att det allmänna barnbidraget har en så kallad progressiv fördelningsprofil, det vill säga i större utsträckning tillfaller personer i hushåll med låga inkomster. Flerbarnstillägget i barnbidraget förstärker denna progressivitet, genom att i större utsträckning än det allmänna barnbidraget tillfalla personer i den lägre delen av inkomstfördelningen. bedömer att ett generellt stöd till flerbarnsfamiljernas köpkraft, i form av ett flerbarnstillägg, är ett träffsäkert sätt för den ekonomiska familjepolitiken att utjämna ekonomiska skillnader i befolkningen. Det resultatet är förväntat mot bakgrund av att barnfamiljer med många barn i genomsnitt har sämre ekonomisk standard än barnfamiljer med få barn. En iakttagelse är även att det framför allt är sammanboende föräldrar som gynnas av barnbidragets utformning med ett flerbarnstillägg. Det följer av att sammanboende föräldrar i genomsnitt har fler barn än ensamstående föräldrar. Träffsäkerheten i flerbarnstillägget försämrades väsentligt när flerbarnstillägget för barn nummer två infördes Flerbarnstillägget infördes och betalades ut till familjer med minst tre barn. utökades rätten till flerbarnstillägg till att även omfatta familjer med två barn. Förändringen var en del i en större satsning inom den ekonomiska familjepolitiken för att förstärka barnfamiljernas ekonomi. R I K S R E V I S I O N E N FLERBARNSTILLÄGGET I BARNBIDRAGET – ETT GENERELLT BIDRAG SOM KAN EFFEKTIVISERAS Men en konsekvens av satsningen blev att flerbarnstilläggets fördelningsmässiga träffsäkerhet försämrades. Den omfördelande profilen i den ekonomiska familjepolitiken försvagades därmed i och med den förändringen. Barnbidragets kostnadseffektivitet kan förbättras inom ramen för ett generellt system Införandet av flerbarnstillägg för barn nummer två försämrade även flerbarnstilläggets kostnadseffektivitet i förhållande till målet om god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer. Flerbarnstilläggets förmåga att bidra till målet om en god ekonomisk levnadsstandard för barnfamiljer har ökat i takt med flerbarnstilläggets ökade omfattning. –ökade utgifterna för flerbarnstillägget i fasta priser . som betalades ut i form av ett flerbarnstillägg för barn nummer två i en familj bidrog i liten utsträckning till att förbättra enskilda barnfamiljers ekonomiska levnadsstandard. Ett sätt att inom ramen för ett generellt system förbättra kostnadseffektiviteten i barnbidraget skulle kunna vara att omfördela mer medel till grupper överrepresenterade bland ekonomiskt utsatta, såsom flerbarnsfamiljer och ensamstående föräldrar. Särskilt stöd till ensamstående föräldrar, inom ramen för barnbidragssystemet, finns exempelvis i våra nordiska grannländer. Det behövs ett samlat grepp om åtgärder för att förbättra barnfamiljers ekonomiska situation Det är viktigt att se den ekonomiska familjepolitiken i ett större sammanhang, där olika politikområden tillsammans ger möjligheter att förbättra barnfamiljernas välfärd. Det kan även uppstå målkonflikter gentemot andra politikområden. I den här rapporten fokuserar vi på den ekonomiska familjepolitikens roll i detta sammanhang. Flerbarnstillägget är en del av den ekonomiska familjepolitiken som kan fylla en viktig funktion. rekommenderar regeringen att se över flerbarnstillägget I översynen bör det övervägas om flerbarnstillägget för barn nummer två ska avskaffas så att de statliga medel som därmed frigörs kan användas på ett sätt som kan förväntas ge bättre måluppfyllelse. Förslag som lämnas bör ha vägts mot mål som har beslutat om inom andra för översynen relevanta politikområden. rekommenderar regeringen att: •se över flerbarnstillägget i barnbidraget med syftet att förbättra barnbidragets förmåga att bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den svenska ekonomiska familjepolitiken består av generella bidrag, behovsprövade bidrag och försäkringar. Tillsammans omfördelar dessa ekonomiska medel mellan dem som har och de som inte har barn samt över livscykeln. Generella bidrag, såsom barnbidrag, har fördelen att de är enkla att administrera och risken för missbruk av dem är förhållandevis liten. Behovsprövade bidrag, såsom bostadsbidrag, har fördelen att de har bättre träffsäkerhet och kostnadseffektivitet i förhållande till de mål som har satts upp, men de kan i högre grad än generella bidrag inverka negativt på drivkraften till arbete. har i flera sammanhang understrukit de generella bidragens betydelse för de barnfamiljer som har det sämst ställt och har små ekonomiska marginaler. Det gäller inte minst för ensamstående med barn.1 Men skulle träffsäkerheten och kostnadseffektiviteten i ett generellt bidrag som barnbidraget kunna förbättras inom ramen för ett generellt system? I den här granskningen besvaras den frågan genom att granska effektiviteten i den delen av barnbidraget som är differentierad och som kan ha särskild betydelse för barnfamiljer med små ekonomiska marginaler – flerbarnstillägget i barnbidraget. 1.1 Motiv till granskning mål för den ekonomiska familjepolitiken är att den ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer och minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och hushåll utan barn.2 Därutöver har generella åtaganden att säkerställa att barns rättigheter tillgodoses, att bekämpa fattigdom och att utjämna ekonomiska skillnader i befolkningen. ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter ()3. Det innebär bland annat att erkänner barns rätt att åtnjuta social trygghet och rätten till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling.4 röstade även igenom att göra till svensk lag, genom lagen (2018:1197) om konvention om barnets rättigheter. Den lagen trädde i kraft den 1 januari 2020.5 Vidare antog FN:s medlemsstater Agenda 2030 för hållbar utveckling6.