prop · H80362 · 2020-12-30 00:00:00 — Medianineffektiviteten är något högre i modellen som inkluderar icke-återfall, och är något färre anstalter, 17 stycken, fullt resurseffektiva. Slutligen ser vi att den maximala ineffektiviteten är mycket lägre i modellen med icke-återfall. Ineffektivitetstalen för enskilda anstalter presenteras i figur 5. Figur 5 Ineffektivitet vid anstalter med icke-återfall som prestationsmått, Beateberg Hällby Kumla Ljustadalen norra Anm.: Ineffektiva anstalter är de som har en ineffektivitet som är statistiskt säkerställd. Konfidensintervallen har beräknats med hjälp av resamplingtekniker. För mer information om hur dessa beräkningar är utförda se bilaga 1. Resultaten ovan visar på stora likheter med resultaten utan icke-återfall (jämför med figur 8 i bilaga 3). Vi ser endast statistiskt signifikanta skillnader i den beräknade förbättringspotentialen för två anstalter: och Saltvik. får betydligt lägre förbättringspotential, vilket rimligen ska tolkas som R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R att anstalten fått effekt av de behandlingsinsatser som gjorts för att minska återfall i brottslighet. Saltvik, å andra sidan, får en högre förbättringspotential. Det kan tolkas som att klientelet på denna säkerhetsanstalt inte är lika mottagligt för behandling som klientelet på andra anstalter. 3.5 Förändringar i modellen förändrar inte resultaten Vi har genomfört känslighetsanalyser för att undersöka om den valda modellen är stabil jämfört med alternativa modellspecifikationer. Med modellspecifikation menas i detta fall vilka resurser och prestationer som ingår i analysen och om de inkluderade variablerna är viktade eller ej. Exempelvis kan vissa variabler påverka resultaten mer än andra, vilket skulle kunna bero på mätfel i data. Vi har också testat hur resultaten påverkas av de justeringar som gjorts för att förbättra jämförbarheten mellan anstalter i olika säkerhetsklasser. Nedan redovisas några av de genomförda känslighetsanalyserna i mer detalj. Inledningsvis undersöktes en modellspecifikation med samma variabler som i huvudmodellen men där inga justeringar av variablerna för att öka jämförbarheten görs. Resultaten från denna modellspecifikation visar att förbättringspotentialen för perioden –2018 är , vilket ska jämföras i den justerade modellspecifikation som vi valt att använda. Det är intressant att notera att trots skillnaden i förbättringspotential så är anstalternas ranking för effektivitetstalen relativt stabil. Vissa anstalter får dock en hög, och som vi bedömer det orimlig, förbättringspotential. Slutsatsen av detta är att justeringarna som görs i huvudmodellen är nödvändiga för att förbättra jämförbarheten mellan anstalter. När variabeln för de intagnas sysselsättning inte justeras med viktningen från Brottsförebyggande rådets rapport (se avsnitt 3.1.2) blir den genomsnittliga förbättringspotentialen för den undersökta tidsperioden densamma som Skillnaderna i resultat för enskilda anstalter är också små och det är med något undantag samma anstalter som definieras som fullt resurseffektiva. Samma sak gäller när variabeln för misskötsamheter inte justeras utifrån allvarligheten i olika typer av misskötsamheter. Den genomsnittliga förbättringspotentialen blir och det är samma anstalter som uppvisar en förbättringspotential, med något enskilt undantag. Vidare blir den genomsnittliga förbättringspotentialen för perioden när personalens arbetade timmar inte justeras med det konstruerade riskindexet för att ta hänsyn till skillnader i de intagnas sammansättning. Detta är något högre än huvudresultatens 18 procents förbättringspotential i genomsnitt. När variabeln för anstalternas lokalyta inte justeras blir den genomsnittliga förbättringspotentialen för perioden –2018, vilket är högre än huvudresultaten. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N är det något fler anstalter som uppvisar en förbättringspotential än i huvudresultaten. I en ytterligare modellspecifikation så får anstalterna tillgodoräkna sig vårddygn som en prestation även om beläggningsgraden ligger . Detta resulterar i en genomsnittlig förbättringspotential –2018 på för anstalterna, alltså endast något högre än resultaten från huvudmodellen. Vidare är det samma anstalter som är fullt resurseffektiva som i huvudmodellen. Vår sammantagna bedömning av känslighetsanalysen är att resultaten är stabila när olika modellspecifikationer används. Med detta avses att de anstalter som är resurseffektiva i huvudsak är det oavsett modellspecifikation. Vidare är den relativa placeringen för de anstalter som uppvisar ineffektivitet ungefär densamma oavsett modellspecifikation. Därmed bedömer vi att resultaten är robusta, eftersom alternativa resurs- och prestationsmått inte påverkar resultaten på något dramatiskt sätt. 3.6Vad kan förklara effektivitetsskillnaderna mellan Kriminalvårdens anstalter? För att undersöka vad som kan förklara skillnaderna i resurseffektivitet har genomfört en korrelationsanalys av ett antal kvantitativa variabler. Dessutom har sexton intervjuer genomförts på åtta anstalter, fyra effektiva och fyra ineffektiva, i syfte att förklara orsakerna till förbättringspotentialen 3.6.1 Korrelationsanalys baserad på kvantitativ statistik För att genomföra korrelationsanalysen har vi använt följande statistik: •kostnader och antalet platser per anstalt 2015–2018 •personalomsättning per anstalt 2015–2018 •JO-anmälningar samt kritikbeslut per anstalt 2015–2018. Från personalenkäten har frågor valts ut för att konstruera fem olika index: •ett index för om de anställda på anstalten har tillräckliga rutiner och tillräcklig information för att kunna arbeta säkert och effektivt •ett index för att beskriva om anstaltsledningen och de anställda arbetar med att utveckla verksamheten R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R Hypotesen för personalenkäten är att anstalter där personalen och ledningen får relativt låga värden på dessa indexvariabler uppvisar en större förbättringspotential. Vidare är vår hypotes att anstalter med hög genomsnittskostnad per plats uppvisar större förbättringspotential. För anstalter med många JO-anmälningar respektive beslut om kritik skulle sambandet kunna gå åt olika håll. Man skulle kunna tänka sig att anstalter med stor förbättringspotential fungerar sämre på olika sätt och av den anledning får fler JO-anmälningar och beslut om kritik. En alternativ hypotes är att de effektiva anstalterna drivs med så lite resurser att detta går ut över de intagnas miljö inne på anstalterna och att man då skulle se fler anmälningar och beslut om kritik på effektiva anstalter. För personalomsättningen förväntar vi oss att en anstalt med hög omsättning av personal har en hög förbättringspotential. Resultaten från denna analys redovisas i tabell 7. Tabell 7 Samvariationen mellan den beräknade ineffektiviteten och förklaringsvariablerna 0,00* -0,16 Antal JO-beslut med kritik -0,03 -0,04 -0,08 -0,06 -0,16 -0,16 Anm.: * Innebär statistisk signifikans på 1-procentsnivån. Ju lägre p-värde desto säkrare skattning. Spearmans rangkorrelationer har använts. Indexvariablerna från medarbetarunderökningen är och har korrelerats med effektivitetstalen . Statistiken från JO finns endast som en total för perioden –2018 och har därför korrelerats med effektivitetstalens genomsnitt . Från tabellen kan utläsas att genomsnittskostnaden per plats är högre för de anstalter som har en förbättringspotential jämfört med de resurseffektiva anstalterna. Ingen av de andra variablerna visar några signifikanta skillnader mellan effektiva och ineffektiva anstalter. Det tycks exempelvis inte vara så att effektiva anstalter drivs under sådana förhållanden att det påverkar personalens arbetsmiljö eller att det påverkar hur många JO-anmälningar och beslut om kritik som en anstalt får ta emot. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.6.2Anstalternas historia och Kriminalvårdens budgetprocess tycks kunna påverka effektiviteten I detta avsnitt görs en genomgång av olika möjliga förklaringsfaktorer till att vissa anstalter i resultaten har en större förbättringspotential än andra. Detta är främst resultat som framkommit i de intervjuer som genomfört. Anstalter som får begränsad resurstilldelning vänjer sig De anstalter som är effektiva vittnar i flera fall om att de har en låg tilldelning av resurser. Effekterna av den låga resurstilldelningen kan, enligt anstaltens personal, yttra sig i exempelvis lite personal eller små lokaler.71 Trots detta lyckas effektiva anstalter enligt resultaten från DEA-modellen producera förhållandevis mycket prestationer med dessa resurser. I samtalen med personal och ledning på anstalterna i och framkommer att skälet till att det fungerar är att man vant sig vid att arbeta med lite resurser. Verksamheten i riggades från början för att ta emot intagna som till exempel dömts för ekonomisk brottslighet eller relationsbrott. Från intervjuerna har vi förstått att denna grupp intagna hade låg benägenhet att avvika eller hamna i konflikt med varandra. De hade också hög egen drivkraft vilket innebar att man förutsattes delta i underhållet av anstaltsbyggnaderna eller genomföra administrativa åtaganden på egen hand. fungerar det inte på detta sätt. Det har kommit in intagna med missbruksproblem eller prokriminell attityd, vilket kan leda till konflikter på grund av lite personal eller avvikelser och insmugglad narkotika på grund av att anstalten inte har stängsel. Enligt personalen börjar anstalten mer och mer påminna om en anstalt i säkerhetsklass 2, men utan tillräckligt med personal eller tillgång till exempelvis psykolog.72 menar sig arbeta med en extremt slimmad organisation där den enda personalkategorin som det finns tillräckligt av är programledare för behandling. Därmed menar man att organisationen mer effektiv. Ett sådant sätt att effektivisera kan vara att göra kvalitativa avsteg, till exempel genom att anstalten inte erbjuder annan strukturerad verksamhet som sysselsättning på grund av resursbrist. Ett annat avsteg är att anstalten lättat på sektioneringen i undervisningssammanhang för att kunna öka sysselsättningen inom given ram. Problemet med att underlätta sektioneringen är att man då kan få andra problem, till exempel att intagna genomför otillåten handel med mediciner.73 71Intervju med ledningen för anstalten , intervju med kriminalvårdare och VSP handläggare för anstalten , intervju med kriminalvårdsinspektörer för anstalten . 72Intervju med kriminalvårdsinspektörer för anstalten , s. 5 f. Intervju med ledningen för anstalten . 73Intervju med kriminalvårdsinspektörer för anstalten , s. 7 f. R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R Någonstans går en gräns där verksamheten kommer förlora i kvalitet, men dit har man ännu inte kommit, anser personal och ledning på dessa anstalter. Personal och ledning påpekar att verksamheten fortfarande bedrivs med god kvalitet även om man befarar negativa effekter längre fram.74 Eftersom det främst är frågan om tillvänjning vid mindre resurser förefaller det alltså finnas möjlighet till besparingar på de anstalter som uppvisar en förbättringspotential och som tilldelats relativt generöst med resurser. Resurseffektiva anstalter lär sig alltså producera med de resurser man fått sig givet, även om man tycker sig kunna göra ett bättre arbete om man skulle få mer resurser. Anstalternas lokalytor beror på faktorer som har att göra med anstaltens historia Anstalterna har utrustats med olika mycket lokalyta vilket spelar roll för deras möjlighet att bedriva en kostnadseffektiv verksamhet. Ofta är ytan kopplad till anstaltens tillblivelse. Den utredning som låg till grund för anstalten kan då ha pekat ut vissa behov utifrån den tidens tanke om vad som var en effektiv anstaltsverksamhet. Ett exempel från våra intervjuer är anstalten som har omfattande lokaler som används för deras tvätteri.75 Men eftersom den tillgängliga ytan bestäms av avtal som kan ha avtalsperioder på mer än 20 år76 blir det svårt att anpassa verksamheten till en mindre kostym om det skulle behövas. En vanlig sysselsättning för intagna på vissa anstalter är tillverkning av lastpallar. Denna verksamhet ordnas ofta i generöst tilltagna lokaler. i beräkningar, resurseffektiva anstalter bedrivs dock verksamheten småskaligt och i överblivna lokaler, exempelvis har anstalten inrättat snickeriverksamhet i oanvända källarlokaler och lastpallstillverkning i det gamla pannrummet. Färingsö har småskalig lastpallstillverkning i ett överblivet korridorsutrymme som förefaller rimligt beskaffat för arbetsuppgiften. försöker underlätta bristen på enskilda rum för samtal med att använda som samtalsrum.77 Det går alltså att arbeta kreativt med sysselsättningen och inom givna lokaler, men det kräver att anstalten dels har lokaler som står oanvända, dels är motiverad att arbeta En anstalts fysiska utformning, dess verksamhet och kostnader kan förklaras av den inriktning av kriminalpolitiken som rådde när anstalten etablerades. 74Intervju med kriminalvårdsinspektörer för anstalten , s. 7 och intervju med kriminalvårdare och VSP-handläggare för anstalten , s. 6. 75Intervju med ledningen för anstalten . 76Intervju med chefen för fastighetsenhet . 77Intervju med kriminalvårdsinspektörer för anstalten , s. 7 och intervju med ledningen för anstalten , s. 2. 78Våra egna observationer av lokalerna på anstalterna , och visar att tillverkningen av lastpallar kan ta olika yta i anspråk för samma arbetsuppgift. En anstalt behöver dock ha kunder till sin produktion; därmed är det möjligt att det inte går att tillverka lastpallar överallt. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N etablerades exempelvis ett antal mindre anstalter som, enligt personalen, är svåra att bedriva verksamhet i eftersom anstalterna är organiserade i små avdelningar. Detta leder till exempel till komplexa slussningar i numera ganska trånga utrymmen. Delvis kan detta förklaras av att dessa anstalter vuxit från cirka 40 intagna till mellan 70 och 80 intagna, men också av att lokalerna inte byggdes tillräckligt flexibelt från början. Kriminalvårdens verksamhetsinnehåll har nämligen förändrats mycket . Anstaltens resurseffektivitet blir därför avhängig av lokalerna som i sin tur är beroende av vad som ansågs vara en god kriminalvårdsverksamhet när anstalten byggdes.79 Det finns stora skillnader mellan hur mycket resurser anstalterna inom respektive säkerhetskategori får sig tilldelade per plats.80 Under intervjuerna har ledningarna för vissa anstalter reagerat på att tilldelningen inte är rättvis. Till exempel påpekar ledningen för Skänningeanstalten att det inte är rimligt att de har tiotals miljoner mindre i tilldelade resurser trots att de har ungefär lika många intagna som anstalten i och i princip samma behandlingsuppdrag.81 Controllers på hänvisar till att från början var ett sjukhus som blivit ombyggd till anstalt. Detta innebär att byggnaden är mindre väl anpassad till anstaltsverksamhet. Konsekvensen blir att anstalten behöver mer personal än om den varit byggd för anstaltsändamål från början.82 Bristande fastighetsunderhåll kan försämra effektiviteten Ett skäl till försämrad resurseffektivitet är om anstalten fått stänga platser på grund av bristande underhåll av de byggnader som finns på fastigheten. Anstaltsledningarna på och menar att deras anstalter egentligen har en infrastruktur för att ta emot fler intagna, men att de inte har boendeytan för att ha så många platser. Detta beror på att hus har tvingats stänga på grund av att de varit för dåligt underhållna.83 Intervjuer med chefen för fastighetsenhet påpekar att underhållet av byggnaderna, som finns på de fastigheter som Kriminalvården hyr, i många fall är eftersatt. Det bristande underhållet har resulterat i att byggnaderna till exempel angrips av mögel eller får vattenskador på grund av läckande avlopp.84 79Intervju med Kriminalvårdens controllers på huvudkontoret , s. 4. Intervju med ledningen på Färingsö , s. 4 f. 80Se vidare i kapitel 4 om stordriftsfördelar. 81Intervju med kriminalvårdsinspektörer för anstalten , s. 7. 82Intervju med Kriminalvårdens controllers på huvudkontoret , s. 3. En jämförelse av personalkostnaderna och lokalkostnaderna för och visar dock att hade cirka 116 miljoner i personalkostnader och cirka 40 miljoner i lokalkostnader medan hade cirka 135 miljoner i personalkostnader och cirka 51 miljoner i lokalkostnader. hade alltså både högre personalkostnader och lokalkostnader trots att de har begagnade lokaler som byggts om till anstalt från att tidigare varit ett sjukhus (redovisningsdata från Kriminalvården). 83Intervju med ledningen på , s. 6. Intervju med ledningen på , s. 3 84Intervju med chefen för fastighetsenhet . R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R Om antalet tillgängliga platser minskar under överskådlig framtid är det effektivt att justera organisationen i enlighet med de nya förutsättningarna, vilket inte skett i fallet . Skälet till att Kriminalvården inte justerat organisationen eller byggt en ny byggnad är att beslutet om att behålla organisationen på nuvarande nivå fattats i diskussion mellan anstaltschefen och regionchefen. Därefter har företrädare för huvudkontoret inte kunnat komma överens med Specialfastigheter om nybyggnation som man haft myndighetsinterna kommunikationsbrister. Frågan har därför, så att säga, fallit mellan stolarna.85 Budgettilldelning kan, , orsaka ineffektivitet I intervjuer med Kriminalvårdens controllers påpekas att det är ovanligt med förändringar i grundorganisationen, bland annat på grund av att organisationen med facken. Det anses alltför besvärligt att riva upp en förhandlad organisation.86 Det är också sällsynt med omfördelning av resurser mellan anstalter, även om det har förekommit. När det förekommer omfördelning eller förändringar i grundorganisationen är det på grund av större skeenden, till exempel att det behövs mer platser och att en anstalt därför beslutas byggas ut. Omfördelning kan enligt budgetprocessen ske mellan regioner. i praktiken numera nästan endast omfördelning inom regionerna.87 Denna typ av trögheter i förändringen av anstaltsorganisationen kan potentiellt tänkas påverka enskilda anstalters resurseffektivitet. Controllers från uppger att den största skillnaden mellan anstalterna ligger inom det som Kriminalvården definierar som overhead, det vill säga sysselsättning, säkerhetsorganisation, programteam och sjukvård. Det huvudsakliga problemet med att analysera skillnaderna i overhead är att skillnaderna kan vara motiverade, det vill säga att vissa anstalter kanske behöver exempelvis mer sjukvårdspersonal än andra anstalter. När man jämför anstalter är utmaningen alltså att dra slutsatser om vilka skillnader i overhead som är motiverade och inte. Anstalter gör ibland verksamhetsanalyser som ska utmynna i en bedömning av deras resursbehov. Overhead har en ganska diffus plats i verksamhetsanalyserna, vilket gör att det ofta inte analyseras på samma sätt som kärnverksamheten. Det blir därför svårare för Kriminalvården att jämföra denna faktor mellan anstalterna. Eftersom en ineffektiv tilldelning av resurser till overhead är svår att analysera kan omotiverade skillnader i budgettilldelning fortsätta att byggas på över åren.88 85Intervju med chefen för fastighetsenhet , s. 5 f. 86Intervju med Kriminalvårdens controllers , s. 1 f. 87Intervju med Kriminalvårdens controllers på huvudkontoret , s. 5. 88Ibid, s. 7. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 Stordriftsfördelar vid svenska anstalter I detta kapitel kommer vi fram till att det finns indikationer på stordriftsfördelar vid de svenska anstalterna. forskning visar att stordriftsfördelar finns till exempel för och anstalter. Dessutom visar de intervjuer som genomfört på åtta svenska anstalter att det finns stordriftsfördelar. Intervjuerna visar också på de mekanismer som verkar för att skapa dessa fördelar. Bland annat är det möjligt för större anstalter att slå ut kostnaden för befintlig personal i gemensamma funktioner på fler intagna, vilket sänker den genomsnittliga kostnaden. Slutligen visar analysen att det tycks finnas stordriftsfördelar för kvaliteten i anstalternas återfallsförebyggande verksamhet. Större anstalter kan bedriva en mer individanpassad verksamhet än vad mindre klarar av. För att i en svensk kontext undersöka vilken anstaltsstorlek som ger lägsta möjliga kostnad per anstaltsplats har vi genomfört en regressionsanalys. Slutsatsen från analysen blev att lägst kostnad per anstaltsplats skulle kunna vara vid en anstaltsstorlek på cirka 300 platser. Ett hypotetiskt räkneexempel visar att besparingspotentialen med denna storlek på samtliga anstalter skulle kunna vara . 4.1 kunskap om stordriftsfördelar vid anstalter Forskningen om anstalters stordriftsfördelar har visat att det verkar finnas stordriftsfördelar upp till en viss nivå där den genomsnittliga kostnaden blir som lägst, och därefter får anstalterna stordriftsnackdelar.89 Utifrån forskningen, som mest berört amerikanska, brittiska och italienska fängelser, verkar det främst handla om att identifiera var fängelsernas lägsta genomsnittskostnad finns. Hennebel med flera drog slutsatsen att brittiska fängelser med storleken 554–1 187 platser hade lägst genomsnittskostnad.90 Trumbull och kom fram till att lägst genomsnittliga kostnad uppnåddes i anstalter med 1 371 platser.91 Studierna ovan är dock gjorda i och och har alltså inte tagit hänsyn till en svensk kontext. I svensk kontext konstaterade att det förelåg orealiserade stordriftsfördelar för svenska anstalter92, något som fick 89Block och Ulen, Cost Functions for Correctional Institutions, 1979; Trumbull och , “Determinants of the Cost of Operating Large-Scale Prisons with Implications for the cost of Correctional Standards”, 1981, s. 129; Balassone m.fl., Evaluating the efficiency of the Italian penitentiary system, 2008; Hennebel m.fl., “Is there a prison size dilemma? An empirical analysis of output-specific economies of scale”, 2017. 90Hennebel m.fl., “Is there a prison size dilemma? An empirical analysis of output-specific economies of scale”, 2017, s. 8 f. 91Trumbull och , “Determinants of the Cost of Operating Large-Scale Prisons with Implications for the cost of Correctional Standards”, 1981, s. 129. 92Riksrevisionsverket, Effektivare kriminalvård – En hinderanalys, 1999. R I K S R E V I S I O N E N E F F E K T I V I T E T E N V I D K R I M I N A L V Å R D E N S A N S T A L T E R regeringen att ge Kriminalvården i uppdrag att göra de svenska anstalterna färre och större.93 Antalet anstalter har också sjunkit något , från 57 till 45. 4.2Intervjuer på åtta anstalter indikerar att större anstalter är mer effektiva I intervjuer med anstalternas ledning och personal har vi tagit upp frågan om stordriftsfördelar för att få en uppfattning om ifall stordriftsfördelar finns och vad som driver dessa på anstalterna. De som arbetar i en verksamhet blir naturliga experter på sin egen verksamhet och bör fungera som utgångspunkt om man vill få inblick i verksamheten. Det är en vanlig uppfattning bland anstaltsledningar och på att stora anstalter har lättare att ordna en effektiv verksamhet.94 Anstalten i Kumla argumenterar till exempel för att anstalter som är större har bättre möjligheter att vid behov nyttja befintlig personal för att tillfälligt förstärka vissa delar då det finns en större flexibilitet i organisationen.