prop · H703176 · 2020-06-16 00:00:00 — således endast ett komplement till ordinarie räddningstjänstpersonal, som givetvis utan fördröjning, måste larmas till platsen. problematik när räddningstjänsten sedan kommit på plats, som befaras av , bör inte heller uppkomma eftersom räddningstjänsten ansvarar för räddningsinsatsen. Det bör inte finnas några restriktioner när det gäller vem kommunen kan överlåta utförandet av inledande åtgärder till. Avtal, med eller utan ersättning, kan alltså träffas med till exempel företag oavsett associationsform, enskilda eller ideella föreningar. Avtalet ska dock vara begränsat till inledande åtgärder vid räddningsinsatser. Med detta menas de första begränsade åtgärderna som vidtas för att avbryta eller begränsa ett skadeförlopp. I likhet med Lagrådet anser regeringen att lagtexten bör utformas på ett sådant sätt att det klart framgår att det endast är inledande begränsade åtgärder som kommunen får överlåta åt någon annan att utföra. Det kan t.ex. vara fråga om att med en handbrandsläckare försöka släcka en mindre brand, larma personer på en olycksplats, använda livbojar vid drunkningstillbud eller vidarebefordra en lägesbild till räddningsledaren innan denne nått platsen. Uppgifter som är av sådan svårighetsgrad att det krävs ordinarie räddningstjänstpersonal kan dock inte komma i fråga. Någon närmare definition av begreppet inledande åtgärder, som efterfrågat, bör dock inte införas eftersom det kan vara fråga om många olika sorters insatser som på förhand kan vara svåra att definiera. Det är dock viktigt att det i samband med insatsen sker en löpande kommunikation mellan räddningsledaren och den som utför de inledande åtgärderna om vilka åtgärder som ska eller inte ska vidtas beroende på typ av olycka och olycksförlopp. Den inledande åtgärden kan t.ex. behöva avbrytas på grund av risk för skador på den anlitade personalen. Enligt 3 kap. 14 § LSO ska den personal som genomför räddningsinsatser för kommunens räkning, genom utbildning och erfarenhet, ha den kompetens som behövs. Någon generell lägstanivå på utbildning bör dock inte uppställas. Det får i stället vara upp till kommunen att bestämma vad som bör krävas för de uppgifter som man avtalar om. Till skillnad från vad och anser bör det därför inte i lag uppställas särskilda krav på utbildning eller att avtal endast får tecknas med verksamhet som redan utför annat uppdrag åt kommunen. Vid räddningsinsatser enligt LSO gäller sekretess enligt 32 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) hos kommuner och statliga myndigheter. Sekretessen gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Privata aktörer som utför inledande åtgärder vid en olycka omfattas inte av den aktuella bestämmelsen. har bedömt att några förändringar inte behöver ske av sekretesslagstiftningen med anledning av det nya undantaget. Något beredningsunderlag för att införa en särskild regel om tystnadsplikt för privata aktörer som utför inledande åtgärder, så som MSB föreslagit, finns därför inte. För det fall kommunen tecknar avtal med annan om inledande åtgärder kan dock detta regleras i avtalet mellan parterna. 2019/20:176 8 Effektivare räddningsinsatser med ökat Regeringens förslag: Kommunen ska ha ett ledningssystem för räddningstjänsten, i vilket en övergripande ledning ständigt ska upprätthållas. Den övergripande ledningen ska vid samverkan mellan kommuner utövas gemensamt. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om ledningssystemet och om märkning av personalens arbetskläder, fordon och annan utrustning. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inga synpunkter. Kommuner och Regioner (SKR) delar utredningens bedömning att det är viktigt med starka samverkansstrukturer inom räddningstjänstområdet och att kommunerna själva ska bestämma hur samverkan ska utformas. Statskontoret tillstyrker förslaget men anser att förslaget behöver kompletteras med vad som händer om kommuner inte kommer överens om hur samverkan ska gå till och om en kommun inte finner någon annan kommun att samverka med. kommun påtalar att begreppet systemledning bör förtydligas så att det säkerställs att det råder en enad bild av vad en systemledning förväntas kunna klara av. SOS Alarm, som tillstyrker förslaget, påpekar att det är viktigt att den nationella alarmeringsfunktionen inte påverkas av förslaget. har efterfrågat en gemensam märkning av fordon och utrustning även för statlig räddningstjänst. Skälen för regeringens förslag Kommunernas ledningssystem behöver regleras närmare Med ett ledningssystem åsyftas alla de delar i en verksamhet som åstadkommer ledning. Det är inte bara fråga om tekniska system utan innefattar bland annat förhållningssätt, organisation och grundläggande principer för hur arbetet ska bedrivas, t.ex. definiering av befattningar, fördelning av befogenheter, grunder för ledarskap och principer för utförande av uppdraget. Eftersom räddningstjänstorganisationerna bedriver sin verksamhet på olika sätt ser ledningssystemen olika ut i olika räddningstjänstorganisationer. har utvecklat en ledningsmodell där ledning för delas in i systemledning, insatsledning och uppgiftsledning. Utgångspunkten är att uppdelningen ska ge en möjlighet att bedriva ledning på flera nivåer med specifika ledningsuppgifter. Systemledning utövas för att leda räddningstjänstverksamheten på en övergripande nivå. Det inbegriper att definiera organisationens roll, sätta ramar för räddningsinsatser samt prioritera och fördela resurser till olika insatser medan beredskap upprätthålls för övrig riskbild. Systemledningen utövas kontinuerligt i tiden. Insatsledning utövas för att genomföra en räddningsinsats inom de ramar systemledningen satt upp. Vid flera samtidigt pågående räddningsinsatser finns det en beslutsdomän för insatsledning per insats. Uppgiftsledning sker för att utföra uppgifter vid en räddningsinsats enligt direktiv från nivån insatsledning. Vid omfattande resursuppbyggnad behöver insatsorganisationen skalas upp och uppgiftsledning finnas i flera nivåer. Det kan till exempel vara någon som leder genomförandet av en begränsad uppgift för en enskild räddningsstyrka som en överordnad sektorchef ansvarar för att genomföra en större uppgift i en geografisk del av skadeområdet. En viktig lärdom av skogsbränderna var att de kommunala räddningstjänsterna måste samverka bättre på ledningsnivå. Räddningstjänsterna måste snabbt kunna växla om från vardagshändelser till stora komplexa insatser som spänner över stora geografiska områden. En god och effektiv ledning är också en förutsättning för ett effektivt resursutnyttjande när såväl nationella som internationella resurser förstärkningsvis behövs till en insats. Vid samverkan mellan flera räddningstjänster blir det också tydligt att det behövs en enhetlighet när det gäller kommunernas ledningssystem och när det gäller märkning av personalens arbetskläder, fordon och annan utrustning. Kommunernas ledningssystem bör därför regleras närmare. Utökad samverkan bidrar till effektivare räddningsinsatser Det är viktigt att kommunerna har förmågan att kunna ta emot och effektivt använda externa resurser vid omfattande räddningsinsatser samt har förmågan att möta ett utökat ledningsbehov. En kommun ska ha resurser att möta de risker som finns i kommunen. En kommun kan dock inte ensam ha tillräckliga resurser för att genomföra insatser vid alla typer av olyckor. För att åstadkomma förmåga att genomföra en räddningsinsats som är mer omfattande krävs ibland fler eller mer kompetenta resurser än vad som finns i en enskild kommun för att uppnå tillräcklig effekt. Det krävs också att tillräckliga resurser snabbt är på plats för en effektiv insats. Kraven på uthållighet ökar också när insatsen drar ut . Förutom att omfattningen av en räddningsinsats kan kräva mer resurser kan en olycka kräva särskild materiel och personal med särskild kompetens. Behovet av ledning blir också större. De minsta kommunala räddningstjänstorganisationerna har i regel inte själva tillräckliga resurser för att utföra en räddningsinsats och ha resurser i beredskap för ytterligare olyckor. Det finns oftast inte heller tillräcklig ledningsförmåga i dessa kommuner för annat än att leda en begränsad räddningsinsats. Inte heller de något större organisationerna har i varje fall själva tillräckligt med resurser för de medelstora olyckorna eller för att hantera vissa typer av olyckor som kräver särskild kompetens. Det kan inte heller anses vara rimligt att en kommun själv ska ha förmåga att hantera alla räddningsinsatser då det inte kan anses vara samhällsekonomiskt försvarbart. För att åstadkomma tillräcklig förmåga för en effektiv räddningsinsats behöver därför kommunerna kunna samverka med varandra. Samverkan bör ske i förväg så att de som agerar tillsammans vid en kris känner till varandra och är samövade. Det är därför framför allt fasta samverkansstrukturer som krävs. I ledningssystemet ska en övergripande ledning av räddningstjänsten ständigt upprätthållas Ett av problemen vid skogsbränderna var att det brast i ledningen när det gäller flera av de större räddningsinsatserna. Detta beror till stor del på att räddningstjänsterna som drabbades av de större bränderna var små och därmed sårbara. Det län som klarade sig bäst, , hade en större organisation och en strategi för arbete och ledning. Detta medförde att den räddningspersonal som kom dit för att hjälpa till kunde gå in och förstärka i den struktur som redan fanns. I var man tvungen att bygga upp en ny ledningsorganisation vilket medförde ett tidstapp. För att kommunerna ska ha en förmåga att kunna hantera de medelstora olyckorna eller vissa typer av olyckor effektivt och också kunna prioritera mellan flera olyckor i närområdet krävs att kommunerna ingår i en operativ vardaglig samverkan med många räddningsresurser i beredskap. En sådan samverkan stärker också förmågan att hantera de mest omfattande eller komplicerade räddningsinsatserna. Detta kan uppnås genom en gemensam funktion som ständigt kan upprätthålla övergripande ledning. Det blir då enklare och betydligt effektivare att tillföra de resurser som räddningsinsatsen kräver samt upprätthålla beredskap för andra olyckor och prioritera resurser om det behöver ske fler räddningsinsatser i närområdet. Samverkan för att klara de ännu större och mer komplicerade räddningsinsatserna underlättas även om det kan ske mellan organisationer som är mer resursstarka. En fördel med en sådan gemensam funktion är att den till stor del kan upprätthållas på distans vilket medför att samverkan kan ske även i de delar av landet som har låg befolkningstäthet. Med en sådan funktion finns också kontinuerligt en tillgänglig och fast kontaktpunkt i tjänst i de kommunala räddningstjänsterna vilket underlättar för alla organisationer som behöver samverka med eller annars kontakta den kommunala räddningstjänsten. Ledningssystem av detta slag finns vid bl.a. brandförsvar. Dessutom pågår en utveckling inom den kommunala räddningstjänsten där alltfler räddningstjänster bygger upp eller planerar en ständigt upprätthållen funktion för övergripande ledning. I syfte att öka förmågan att hantera alla typer av olyckor, men särskilt samtidiga eller större och mer komplexa olyckor, bör det dock ställas ett krav på att samtliga kommuner ständigt upprätthåller en övergripande ledning av räddningstjänstverksamheten. Med övergripande ledning av räddningstjänsten avses ledning inom nivån systemledning, dvs. nivån ovanför den direkta insatsledningen av en räddningsinsats. Kravet innebär att ledningspersonal dygnet runt ska bevaka räddningstjänstverksamheten och t.ex. kunna besluta om vilka uppgifter som ankommer på räddningstjänstorganisationen, följa upp räddningsinsatser samt besluta om tilldelning och prioritering av resurser. Kravet på tillgänglighet får anpassas till de olika uppgifter som ingår i den övergripande ledningen. För vissa uppgifter, t.ex. att följa upp insatsledningen samt disponera och prioritera de resurser som finns i beredskap, måste det finnas befattningshavare som kan fatta beslut. För beslut på en högre nivå kan det räcka att det finns befattningshavare som är tillgängliga när behov uppstår. övergripande ledningen ska ske med utgångspunkt i de risker som finns i det område som ska hanteras och de olyckor som kan uppstå till följd av dessa risker. Styrande faktorer är till exempel hur många räddningsinsatser som ska kunna hanteras och att den övergripande ledningen måste kunna utövas effektivt. När det gäller hur kommunerna ska uppnå kravet kan det övervägas om det bör ske genom en tvingande reglering för kommunerna att ingå i gemensamma räddningstjänstorganisationer med ny geografisk indelning. Det är i den riktning många räddningstjänster i vår omvärld har gått och många kommuner i har på eget initiativ gått in i sådan samverkan. En sådan ordning skulle kunna uppnå syftet med regleringen på ett effektivt sätt. Det finns dock stora praktiska svårigheter med att genomföra en sådan reglering. Dessutom bör stor vikt fästas vid principen om det kommunala självstyret. Som SKR påpekat bör därför kommunerna själva få välja väg för att uppnå syftet med regleringen. Kommunerna har därmed full frihet att bestämma hur kravet ska uppfyllas. Något formellt hinder mot att kommunerna själva uppfyller kravet finns inte. I praktiken kommer dock kommunerna i de flesta fall att behöva samverka för att uppfylla kravet. Samverkan kan ske på de olika sätt som kommunerna har möjlighet att samverka med varandra. Det kan ske genom att kommunerna har gemensamma organisationer genom kommunalförbund, gemensamma nämnder eller avtal. Samverkansstrukturer kan också upprättas mellan olika räddningstjänstorganisationer som endast väljer att ha ett fördjupat avtalssamarbete i den operativa räddningstjänstverksamheten. Vid sådan avtalssamverkan upprättas också en naturlig struktur för ytterligare samverkan även om kommunerna inte ingår i samma organisation. Vid samverkan bör områdena inte bli för små resursmässigt men inte heller för stora eftersom detta riskerar att skapa en distans till de pågående räddningsinsatserna och övrig verksamhet. Dessa avvägningar kan bli särskilt påtagliga i de delar av landet där befolkningstätheten är låg. Det är dock kommunerna själva som bäst kan avgöra hur kravet ska uppfyllas. I de fall kommunerna samverkar för att upprätthålla den övergripande ledningen ska ledningen utövas gemensamt. Det innebär att alla ledningsbeslut ska fattas utifrån att ge ett så bra skydd mot olyckor som möjligt i hela området för de samverkande kommunerna utan hänsyn till kommungränser. Det innebär också att ledningen måste vara gemensam på hög nivå, med t.ex. en gemensam tjänsteman som agerar i räddningschefens ställe. SOS Alarm har påpekat att det är av yttersta vikt att den nationella strukturen för alarmeringsfunktionen upprätthålls och bibehålls. Förslaget innebär inte någon förändring i detta avseende. Ett enhetligare ledningssystem genom föreskrifter Eftersom räddningstjänstorganisationerna bedriver sin verksamhet på olika sätt ser ledningssystemen olika ut i olika räddningstjänstorganisationer, t.ex. varierar det vilka befattningar som finns i olika organisationer. Även organisationernas benämningar på samma befattningar varierar. Vidare ser märkningen av personalens kläder och utrustning olika ut. För att underlätta ett mottagande och användande av externa resurser är det en fördel om det vid räddningsinsatser finns en 2019/20:176 enhetlig organisation. För att åstadkomma mer enhetlighet bör därför regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om ledningssystemet. Det som närmare bör regleras är grunderna för ledningssystemet vid räddningsinsatser. Regleringen bör t.ex. beskriva förmågor och principer för hur en ledningsorganisation ska utformas och byggas ut samt namnge funktioner och befattningar. Det kan också handla om vilka rollförväntningar man kan ha på ledningspersonal då man hjälper varandra. Sådana grunder för ledningssystemet kan bestämmas utan att det påverkar kommunernas möjligheter att organisera sin räddningstjänstverksamhet på ett alltför ingripande sätt. Det bör lämpligen vara MSB som i förordning bemyndigas att meddela föreskrifter på området. Begreppet ledningssystem bör, precis som kommun påpekar förtydligas på så sätt att det råder en enad bild av vad ledningssystemet förväntas kunna klara av. Detta bör dock ske på en lägre författningsnivå. Vid samverkan mellan flera räddningstjänster och andra aktörer är det vidare viktigt att det finns en enhetlig märkning av såväl kläder som utrustning för att olika aktörer snabbt ska kunna orientera sig och kontakta rätt funktioner. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför även bemyndigas att meddela föreskrifter om märkning av personalens arbetskläder, fordon och annan utrustning. En gemensam märkning av fordon och utrustning även för statlig räddningstjänst, som efterfrågats av , har inte varit föremål för utredning vare sig av eller . Något beredningsunderlag för en sådan ändring finns därför inte. Regleringen om avtalssamverkan tas bort Regeringens förslag: Möjligheten för en kommun att träffa avtal med en annan kommun om att utföra uppgifter för kommunen enligt lagen om skydd mot olyckor samt uppdra åt en anställd i en annan kommun att, i vissa fall, besluta på kommunens vägnar tas bort. Remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Av 3 kap. 12 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) framgår att en kommun får träffa avtal med en annan kommun om att de uppgifter som kommunen har enligt LSO helt eller delvis ska utföras av den andra kommunen. Kommunen får även, med vissa begräsningar, efter överenskommelse med en annan kommun uppdra åt en anställd i den andra kommunen att besluta på kommunens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. finns en regel i 9 kap. 37 § kommunallagen (2017:725) som i allt väsentligt motsvarar den reglering som finns i 3 kap. 12 § LSO. I samband med att bestämmelsen i kommunallagen trädde i kraft upphävdes ett flertal specialregleringar eftersom avtalssamverkan så långt som möjligt skulle regleras i kommunallagen. Mot bakgrund av att Prop. 2019/20:176 pågick ansågs det inte vara lämpligt att då ersätta regleringen i LSO med den nya bestämmelsen i kommunallagen. Det innebär ingen materiell förändring att ersätta 3 kap. 12 § LSO med den generella regleringen i 9 kap. 37 § kommunallagen. Bestämmelsen bör därför tas bort. I 3 kap. 13 § LSO finns ett förbud mot att delegera förelägganden eller förbud vid vite och verkställande av åtgärd på den enskildes bekostnad. Bestämmelsen tar sikte både på fall då en anställd i den egna kommunen får i uppdrag att besluta på kommunens vägnar och då ett sådant uppdrag ges till en anställd i en annan kommun enligt 12 § andra stycket. Bestämmelsen bör därför finnas kvar även om 12 § tas bort. 10 Tillsyn och stöd Den offentliga tillsynen är viktig för att stärka efterlevnaden av de före- skrifter som bl.a. och regeringen har beslutat. Den bidrar till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Medborgarna ska genom tillsynen vara förvissade om att deras intressen tas till vara. Tillsynen över efterlevnaden av lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen utövas enligt 5 kap. 1 § LSO av en kommun inom kommunens område och av läns- styrelsen inom länet. Den centrala tillsynen utövas av MSB eller, i fråga om statlig räddningstjänst, den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt förarbetena är avsikten att det primärt är länsstyrelserna som ska utöva tillsyn över kommunerna medan MSB i första hand ska kontrollera och ge stöd till länsstyrelsernas tillsyn. Den kommunala tillsynen ska riktas mot den enskilde och vara en kontroll av att denne uppfyller de skyldigheter som framgår av LSO och därtill kopplade föreskrifter. Länsstyrelsernas tillsyn ska inriktas mot att bedöma om kommunerna lever upp till de nationella målen, lagens verksamhetsmål och verksamhets- målen i handlingsprogrammen. Utöver att kontrollera länsstyrelsernas tillsynsansvar ska MSB ge länsstyrelserna tillsynsvägledning, t.ex. i form av resursstöd, samt bistå med kompetensutveckling av länsstyrelsernas Utöver den egentliga tillsynen ska länsstyrelserna stödja kommunerna med rådgivning och information (1 kap. 5 § LSO). I uppgiften ingår att lämna stöd direkt till kommunerna, t.ex. om hur ett allmänt råd förhåller sig till kommunens verksamhet. Uppgiften kan också innebära att vara ett stöd vid upprättande av handlingsprogram t.ex. i frågan om dimen- sionering av verksamheten i förhållande till kommunens risker. Den statliga tillsynen över kommunernas arbete med skydd mot olyckor De nationella målen i LSO är av generellt slag och det ligger ett stort och viktigt ansvar på varje kommun att själv bedöma och bestämma hur målen ska uppfyllas. Detta är en komplex uppgift. säkerställa att målen uppnås krävs att det finns en ändamålsenligt utformad och effektiv statlig tillsyn. Tillsynen samt stödet till kommunerna behöver förstärkas och bli mer enhetligt. 2019/20:176 Regleringen i 5 kap. 1 § LSO är uppbyggd utifrån de tidigare mer förekommande begreppen lokal, regional och central tillsyn. Det är emellertid inte tydligt reglerat vad som ingår i dessa begrepp, särskilt vad gäller den centrala tillsynen. Regleringen innebär vidare att en enskild kan bli föremål för tillsyn av tre olika myndigheter, dvs. kommunen, och . Mot denna bakgrund bör begrepp som central, regional och lokal tillsyn inte användas. Uppdelningen av ansvaret mellan de olika tillsynsmyndigheterna bör i stället tydliggöras i lagen. Detta bör göras genom att begreppet central tillsyn tas bort och att respektive myndighets uppgifter i stället anges specifikt. 10.1Den statliga tillsynen och stödet behöver förstärkas och bli mer enhetligt Regeringens förslag: MSB ska ha tillsyn över att kommunerna följer lagen om skydd mot olyckor och föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen. Länsstyrelserna ska på begäran från MSB lämna information om lokala och regionala förhållanden. MSB ska också samordna kommunerna på nationell nivå och stödja dem med råd och information i deras verksamhet enligt lagen om skydd mot olyckor. Myndigheten ska också på nationell nivå främja efterlevnaden av lagen och föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen. Det ska tydliggöras i lagen att den myndighet som regeringen bestämmer ska ha tillsyn över statlig räddningstjänst och att MSB ska ha tillsyn över statliga myndigheter i andra fall än när det är fråga om statlig räddningstjänst. förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Utredningen föreslår inte någon lagreglerad skyldighet för länsstyrelserna att bistå MSB i tillsynsarbetet med information om lokala och regionala förhållanden. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), , , brandförsvar, , , , , , , , kommun, , och Svensk Sjöfart är positiva till förslagen. MSB framhåller dock att länsstyrelserna utgör viktiga aktörer då de har kunskap om lokala förhållanden och är högsta civila totalförsvarsmyndighet inom länet. MSB ser därför länsstyrelsernas medverkan i tillsynsverksamheten som en förutsättning om MSB får rollen att ansvara för tillsynen av kommunernas verksamhet. Även , , och påpekar vikten av kunskap om lokala och regionala förhållanden. kommun, kommun, kommun, kommun och i är tveksamma till förslagen. Samtliga länsstyrelser, Kommuner och Regioner (SKR), Statskontoret, kommun, och Gästrike räddningstjänst avstyrker förslaget att MSB ska utöva tillsyn Prop.