prop · H70388 · 2020-03-10 00:00:00 — Regeringens proposition 2019/20:88 Ett förbud mot spridning av bilder från Regeringen överlämnar denna proposition till . Det är av central betydelse för rättskipningen att domstolarna kan genomföra sammanträden under ordnade former och att personer känner sig trygga när de befinner sig i rättssalen. Det är förbjudet att fotografera under rättegångar. Däremot finns det inte något förbud mot att sprida bilderna. Risken för att bli uthängd med bild på exempelvis internet eller i sociala medier kan medföra att personer inte vill medverka i rättsprocesser. Det riskerar i sin tur att påverka det grundläggande samhällsintresset av att kunna genomföra rättegångar och i förlängningen att klara upp brott. Regeringen föreslår därför att spridning av bilder från rättegångar kriminaliseras. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i ................... Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) ................................. 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1996:242) om Ärendet och dess beredning .............................................................. Gällande rätt och behovet av en översyn .......................................... En lagstiftning i behov av översyn ..................................... Ett förbud mot spridning av bilder från rättegångar........................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Förslaget till lag om ändring i .............. Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) ............................... 8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:242) om Sammanfattning av departementspromemorian Ett förbud mot spridning av bilder från rättegångar (Ds Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291). 3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1996:242) om domstolsärenden. Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 5 kap. 9 b § och 9 kap. 5 a § ska ha följande lydelse. Vid rättens sammanträden är det förbjudet att med tekniskt hjälpmedel ta upp bild i eller in i rättssalen, om inte något annat följer av lag. Förbudet hindrar inte att domstolen tar upp bild i rättssalen när domstolens överfallslarm har utlösts. Det är förbjudet att sprida bild som har tagits upp i strid med första stycket, om någon syns på bilden. Den som tar upp bild i strid med Den som tar upp eller sprider 5 kap. 9 b § döms till böter bild i strid med 5 kap. 9 b § döms till böter eller fängelse i högst sex Första stycket ska tillämpas också i fråga om en sådan sidosal som avses i 5 kap. 12 eller 13 §. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Denna lag träder i kraft . Senaste lydelse 2019:298. Senaste lydelse 2019:298. Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) Härigenom föreskrivs att 38 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska ha följande lydelse. Den som tar upp bild i strid med Den som tar upp eller sprider jämfört med 5 kap. bild i strid med 16 § jämfört med 5 kap. 9 b § döms till böter eller fängelse i högst sex Första stycket ska tillämpas också i fråga om en sidosal som används i enlighet med vad som föreskrivs i 16 § och 5 kap. 12 eller 13 § . I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2019:300. 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1996:242) om domstolsärenden Härigenom föreskrivs att 43 § lagen (1996:242) om domstolsärenden ska ha följande lydelse. I fråga om straff för en förseelse I fråga om straff för en förseelse under förfarandet, för brott mot under förfarandet, för brott mot förbudet att ta upp bild och för brott förbuden att ta upp och sprida bild mot tystnadsplikt som ålagts av och för brott mot tystnadsplikt som domstolen tillämpas 9 kap. 5–6 §§ ålagts av domstolen tillämpas 9 kap. 5–6 §§ . I fråga om vite och hämtning tillämpas 9 kap. 7–10 §§ . Domstolen ska självmant ta upp frågor om ansvar för rättegångsför- seelse och om utdömande av vite som förelagts med stöd av denna lag. Denna lag träder i kraft . 1Senaste lydelse 2019:304. Ärendet och dess beredning Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att se över bestämmelserna om ordning och säkerhet i domstol (dir. 2015:126). I uppdraget ingick att analysera behovet av att ingripa mot spridning av bilder som har tagits upp i strid med förbudet att fotografera under rättegångar. Utredningen föreslog i betänkandet Stärkt ordning och säkerhet i domstol (SOU 2017:46) att det ska vara straffbart att sprida bilder från rättegångar och att frågan skulle samordnas med förslagen i den då aktuella utredningen om ett straffrättsligt skydd för den personliga integriteten. Regeringen gick inte vidare med förslaget att samordna frågorna utan bedömde i stället i propositionen Stärkt ordning och säkerhet i domstol (prop. 2018/19:81) att frågan om spridning av bilder från rättegångar skulle behandlas för sig. Inom har det utarbetats en departementspromemoria, Ett förbud mot spridning av bilder från rättegångar (Ds 2019:10), med förslag om att kriminalisera spridning av bilder från rättegångar. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (Ju2019/01986/DOM). I denna proposition behandlas promemorians förslag. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag som är likalydande med propositionens lagförslag. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. 4 Gällande rätt och behovet av en översyn Vid rättens sammanträden är det förbjudet att ta upp bild i eller in i rättssalen om inte något annat följer av lag (5 kap. 9 b § ). Exempel på tillåtna upptagningar och överföringar är rättens inspelning av förhör, användande av videokonferens och överföring av ljud och bild till Förbudet mot att fotografera i rättssalen omfattar såväl fotogra- fering som videoinspelning och alla former av direktsändning, t.ex. tv- sändningar och live-streaming via internet. Den som bryter mot förbudet döms till böter eller fängelse (9 kap. 5 a § rättegångs- I det nuvarande regelverket finns inte något generellt förbud mot att sprida bilder som har tagits i strid med fotograferingsförbudet. ning av sådana bilder skulle kunna omfattas av någon av punkterna i regle- ringen om olaga integritetsintrång. Detta gäller särskilt bilder på någon som befinner sig i en mycket utsatt situation (4 kap. 6 c § första stycket 4 Det finns inte någon refererad praxis i frågan och såvitt känt har den inte varit föremål för prövning. Spridning av bilder från rätte- 2019/20:88 gångar kan även utgöra ett led i annan brottslighet, t.ex. olaga hot eller övergrepp i rättssak (4 kap. 5 § och 17 kap. 10 § ). Spridning av bilder på personer kan vidare vara en sådan behandling av personuppgifter som omfattas av och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Överträdelser av dataskyddsförordningen kan bl.a. leda till att en sanktionsavgift tas ut. Dataskyddsförordningen omfattar inte fysiska personers behandling av personuppgifter som är ett led i verksamhet av privat natur (artikel 2). Det finns också förbud mot spridning av bilder i andra sammanhang. Exempelvis finns förbud mot att sprida sammanställningar av geografisk information som har betydelse för totalförsvaret (9 § lagen [2016:319] om skydd för geografisk information). Det finns även förbud mot att sprida bildmaterial som har inhämtats genom kamerabevakning (22 § kamerabevakningslagen [2018:1200]). Vidare finns förbud mot att sprida bilder med visst innehåll, exempelvis vad gäller barnpornografiska bilder, olaga våldsskildring eller bilder som kan verka förråande och innebära förledande av ungdom i 16 kap. 10 a, 10 c och 12 §§ . 4.2 En lagstiftning i behov av översyn Den som medverkar i en rättsprocess ska känna sig trygg Det är av central betydelse för rättskipningen att domstolarna kan genomföra sammanträden under ordnade former och att parter, målsägande och vittnen känner sig trygga när de befinner sig i rättssalen. De ska fritt och sanningsenligt kunna lämna sina berättelser utan att behöva känna sig utsatta för påtryckningar. Detta är viktigt för att säkerställa att domstolarna grundar sina avgöranden på korrekta underlag, men också för att personers benägenhet att medverka i rättegångar annars kan minska. Att skapa goda förutsättningar för förhörspersoner är också av särskild vikt när det gäller barn som medverkar i rättsprocesser. Det finns omständigheter som talar för att trakasserier och hot mot målsägande och vittnen har blivit allt vanligare och att det förekommer försök att påverka förhörspersoner (prop. 2018/19:81 s. 27). Detta ökar behovet av trygghetsskapande åtgärder för de personer som medverkar i rättegångar. Om enskildas benägenhet att delta i rättsprocesser minskar kan det få negativ inverkan på möjligheten att genomföra rättegångar. Det kan i sin tur få konsekvenser för den brottsbekämpande verksamheten och i förlängningen leda till att färre brott kan upp och att färre personer kan lagföras. Det är därför av grundläggande betydelse att skapa så goda förut- sättningar som möjligt för personer som medverkar i rättsprocesser. Teknikutvecklingen medför nya krav på lagstiftningen När fotograferingsförbudet infördes var förutsättningarna för såväl fotografering som spridning annorlunda jämfört med . feringen skedde med skrymmande kamerautrustning som var lätt att upp- Spridning av bilder från rättegångar aktualiserades främst för jour- nalister och massmedieföretag, och de frågor om den personliga integrite- Prop. 2019/20:88 ten som förekom togs om hand inom ramen för den journalistiska verk- De nya sätten att kommunicera och sprida information innebär risker för integriteten i den meningen att enskilda kan utsättas för integritetskränkningar från andra enskilda. Med exempelvis mobiltelefoner är det enkelt för i princip alla som följer en rättegång att fotografera under sammanträdet. De senaste årens samhällsutveckling med bruket av sociala medier har medfört att det både är lättare och finns en större benägenhet hos allmänheten att sprida bilder än vad som har varit fallet. Till skillnad från vad som gäller för grundlagsskyddade medier finns det på internet och sociala medier inte något etablerat system för självsanering. Inte heller finns det något särskilt utgivaransvar som liknar det som är särskilt reglerat i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Teknikutvecklingen och den ökade möjligheten till elektronisk kommunikation innebär utmaningar och ställer nya krav på lagstiftningen. Det grundlagsskyddade området måste beaktas Var och en är enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) gentemot det allmänna tillförsäkrad både yttrandefrihet och informationsfrihet. Detta omfattar möjligheten att sprida bilder från rättegångar. Friheterna är inte absoluta utan får begränsas genom lag. En begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (2 kap. 20, 21 och 23 §§ RF). Yttrande- och informationsfriheten skyddas också i artikel 10.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och i artikel 11.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Lagstiftning som inskränker yttrande- och informationsfriheten måste utformas så att den ger utrymme för rimliga avvägningar mellan dessa friheter och de intressen som är avsedda att skyddas. Vidare behöver möjligheten att publicera bilder i grundlagsskyddade medier och meddelarskyddet beaktas. Dessa rättigheter bör inte inskränkas. Friheten att yttra sig i vissa medieformer ges ett särskilt starkt skydd i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. En viktig del av skyddet är att straffrättsliga ingripanden på grund av innehållet i yttranden i de medier som omfattas av dessa grundlagar endast får göras om tryckrespektive yttrandefrihetsbrott föreligger (7 kap. 2–20 §§ TF och 5 kap. 1 och 2 §§ YGL). Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bygger på ett antal grundläggande principer, bl.a. meddelar- och anskaffarfrihet. Dessa innebär en rätt för var och en att, med de begränsningar som följer av grundlagarna, anskaffa och meddela uppgifter i vilket ämne som helst i syfte att göra dem offentliga i ett grundlagsskyddat medium (1 kap. 7 § TF och 1 kap. 10 § YGL). Ett förbud mot spridning av bilder från Regeringens bedömning: Spridning av bilder från rättegångar bör kri- Regeringens förslag: Det införs ett förbud mot att sprida bilder från Förbudet ska omfatta bildupptagningar där någon syns på Den som bryter mot förbudet döms till böter eller fängelse i I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. placeras i anslutning till fotograferingsförbudet i . Promemorians bedömning och förslag överensstämmer i sak med re- Promemorians lagförslag har en annan språklig utformning. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Attunda tingsrätt, Datainspektionen, Förvaltningsrätten i , Hov- rätten för Nedre , , , ombudsmän, och , till- styrker promemorians bedömning och förslag eller har ingen invändning ifrågasätter behovet av att kriminalisera sprid- ställer sig bl.a. frågande till hur omfattande problemet är och ifrågasätter om spridning medför att enskildas benägenhet att med- verka i rättsprocesser minskar. () och TU – Medier i avstyrker en kriminali- och anser att en kriminalisering skulle innebära en inskränkning av yttrande- och informationsfriheten. Båda remissinstanserna pekar också på att spridning av bilder redan kan omfattas av annan lagstiftning, t.ex. övergrepp i rättssak. kunskapen om förekomsten av bilder från rättegångar på internet och i sociala medier är begränsad. och TU – Medier i anser att det finns skäl att avvakta effekten av beslutade reformer, dels införandet av brottet olaga integritets- intrång, dels skärpningen av fotograferingsförbudet och förbudet mot att använda elektronisk utrustning som infördes . kanslern och SVT efterfrågar en analys av förhållandet till anskaffarfri- och Kammarrätten i anser att det bör förtydligas att det straffbara området inte bara omfattar privatpersoner utan även professionella aktörer. spridning av bilder på professionella aktörer inte bör medföra straffansvar. anser att det inte ska finnas något krav på att bil- den har gjorts tillgänglig för fler än ett fåtal personer, utan att det ska vara tillräckligt att bilden gjorts tillgänglig endast för en annan person. holms universitet är tveksamt till konstruktionen med undantag från straffansvar vid ringa fall. , SVT och TU – Medier i anser att undantaget för ringa fall ska ersättas eller kompletteras med ett undantag för situationer där spridningen varit för- anser att det bör preciseras närmare vad som utgör ringa fall. Skälen för regeringens bedömning och förslag Behovet av att kunna ingripa mot spridning av bilder från rättegångar Enskilda personer ska kunna delta i rättegångar utan att bilder på dem oönskat sprids bland allmänheten. I domstolarna behandlas ofta uppgifter som är utlämnande för enskilda och som rör personliga förhållanden. Det kan upplevas som ett intrång i den personliga integriteten om bilder från rättegångar sprids till andra. Som Datainspektionen framhåller riskerar spridning av bilder från rättegångar i vissa fall att medföra ett väsentligt intrång i enskildas personliga integritet. Den teknikutveckling som har skett innebär att bilder som sprids kan bli tillgängliga för allmänheten och vara svåra att få bort när de väl har börjat spridas. I vissa mål finns också en risk för trakasserier mot förhörspersoner. Det är av central betydelse för domstolarnas verksamhet att personer vågar lämna uppgifter inför rätten. I enlighet med vad framhåller kan spridning av bilder få konsekvenser såväl för en pågående rättegång som för framtida processer. Att kunna ingripa mot spridning av bilder från rättegångar ger bättre förutsättningar för att personer ska vilja medverka i rättsprocesser. Ett par remissinstanser ställer sig frågande till hur omfattande problemet med spridning är. I promemorian anges att det förekommer att bilder från rättegångar sprids på internet och läggs ut i sociala medier. Promemorian hänvisar till en rapport från och en enkätundersökning som det redogörs för i betänkandet Stärkt ordning och säkerhet i domstol (promemorian s. 16). Av rapporten framgår att domstolarna allt oftare rapporterar om att bilder från förhandlingar har observerats på internet (2012:2 Ordning i domstol s. 36). Enligt enkätundersökningen där aktörer inom rättsväsendet tillfrågades uppgav drygt en fjärdedel att det förekommer att bilder från rättegångar sprids i sociala medier (SOU 2017:46 s. 172). Det kan alltså konstateras att det allt oftare observeras bilder på internet och att en relativt stor andel av aktörerna inom rättsväsendet bekräftar att bilderna sprids. Regeringen anser därför att det sammantaget finns ett behov av att kunna ingripa mot spridning av bilder från rättegångar. Alternativen till att kriminalisera spridning Det finns olika sätt att lösa problem med verksamhet eller beteenden som inte bör tillåtas. Om ett beteende inte är socialt accepterat och anses ha så starka negativa verkningar för samhället att det bör beivras är den allmänt vedertagna metoden att kriminalisera beteendet. I promemorian görs bedömningen att kriminalisering är den lämpligaste metoden för att kunna ingripa mot spridning av bilder från rättegångar. Ett par remissinstanser inom medieområdet anser att effekten av beslutade reformer borde inväntas. trädde lagändringar i kraft som innebär att elektronisk utrustning som åhörare har med sig i rättssalen och som kan störa ordningen eller användas för att ta upp bild ska vara avstängd och undanstoppad. skärptes straffskalan för brott mot fotograferingsförbudet. En annan reform som relativt har beslutats är införandet av brottet olaga integritetsintrång, som omfattar bl.a. bilder på någon som befinner sig i en mycket utsatt situation (4 kap. 6 c § ). Den bestämmelsen skulle kunna vara tillämplig på 2019/20:88 vissa integritetskränkande bilder, exempelvis av målsäganden eller ett vittne i vissa rättegångssituationer. Regeringen delar inte uppfattningen att det skulle vara tillräckligt att avvakta effekten av de här reformerna för att komma till rätta med problemet att bilder från rättegångar sprids. Problemet kommer under alla förhållanden att kvarstå eftersom fotograferingen kan ske i smyg och därmed inte alltid kan upptäckas. Dessutom skulle bestämmelsen om olaga integritetsintrång – om den är tillämplig – endast träffa vissa särskilt integritetskränkande bilder. Att vidta ytterligare åtgärder för att kunna ingripa mot spridning av bilder från rättegångar är till skillnad från vad TU – Medier i anför inte att se som ett underkännande av de beslutade reformerna. Åtgärderna är i stället ett komplement till reformerna och bidrar till ett heltäckande regelverk till skydd för personer som medverkar i rättegångar. Olika former av pressetiska regler träffar inte alla medier och löser inte det som bedöms vara det största problemet, dvs. att privatpersoner lägger ut bilder på internet och i sociala medier. Att förlita sig på befintliga användarvillkor på internet och i sociala medier är inte tillräckligt, bl.a. eftersom spridning ändå kan ske via andra internetsidor och sociala medier än de som ställt upp vissa användarvillkor. På internet och i sociala medier finns heller inte något etablerat system för självsanering för att komma åt integritetskränkningar. Det bedöms heller inte vara tillräckligt att förlita sig på skyddet för personuppgifter som finns i EU:s dataskyddsförordning, bl.a. eftersom skyddet inte omfattar fysiska personers behandling av personuppgifter som är ett led i verksamhet av privat natur. En kriminalisering är förenlig med yttrande- och informationsfriheten Att skydda enskildas personliga integritet och att underlätta möjligheten att klara upp brott är ändamål som enligt både regeringsformen och kan ligga till grund för att begränsa yttrande- och informationsfriheten. En begränsning av yttrande- och informationsfriheten behöver vara proportionerlig, dvs. det behöver göras en avvägning mellan skyddet för dessa rättigheter och behovet av den kriminalisering som begränsar rättigheterna. En utgångspunkt för proportionalitetsbedömningen är att det finns ett grundläggande allmänintresse av att ingripa mot spridning av bilder från rättegångar. Risken för att hängas ut på internet med bilder från rättegångar medför att benägenheten att vittna och att anmäla brott kan minska. Det kan i förlängningen medföra att det blir svårare att klara upp brott. Rättskipningen och den brottsutredande verksamheten är väsentliga intressen för det allmänna som väger tungt vid proportionalitetsbedömningen. Att bli uthängd i sociala medier med bilder från rättegångar kan till och med vara ett större ingrepp i den personliga integriteten än att bli fotograferad under rättegången. Av de skäl som avser den personliga integriteten är det alltså minst lika angeläget att kriminalisera spridning som fotografering. Genom att det kriminaliserade området avgränsas enligt vad som utvecklas i det följande tillgodoses kravet på att straffansvaret inte ska gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. En kriminalisering kan vidare inte anses utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Regeringen delar inte uppfattningen som ett par remissinstanser för fram om att en kriminalisering skulle innebära en stor inskränkning av yttrande- och informationsfriheten. en proportionerlig inskränkning som inte står i strid med dessa grundläggande friheter. Publicering i grundlagsskyddade medier påverkas inte Bilder från rättegångar kan spridas genom publicering i tryckt skrift eller i annat medium. Straffansvar kommer inte att bli aktuellt för spridning av bilder i grundlagsskyddade medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Vikten av att spridning i grundlagsskyddade medier inte omfattas är något som särskilt betonas av ett antal remissinstanser, bl.a. , , SVT och TU – Medier i . Skillnaden mellan straffansvar och straffrihet blir med regeringens förslag beroende av om det aktuella mediet omfattas av grundlagsskyddet. Sådana konsekvenser är dock i linje med hur grundlagsskyddet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är utformat. Det utgör heller inte något hinder mot en särskild straffbestämmelse för de fall som inte omfattas av grundlagsskyddet. En kriminalisering av spridning av bilder från rättegångar innebär inte någon inskränkning av möjligheten att lämna uppgifter för offentliggörande (meddelarfriheten). Justitiekanslern och SVT efterfrågar en analys av förhållandet till anskaffarfriheten. Frågan om att kriminalisera spridning av bilder påverkar inte det befintliga förbudet mot att anskaffa uppgifter genom fotografering i eller in i rättssalen. Den som bryter mot fotograferingsförbudet kan således ställas till svars för det brottet även om en efterföljande spridning sker i ett grundlagsskyddat medium och därmed är straffri. Spridning av bilder från rättegångar bör kriminaliseras