prop · H80358 · 2020-11-26 00:00:00 — missgynnas finns skäl att beakta risken för ökande skillnader mellan SPSM och Myndigheten för delaktighet anser att mer kunskap behövs om hur t.ex. lågpresterande elever påverkas av tidigare betyg och ser bl.a. risker för elever med funktionsnedsättning. i att olika grupper kan påverkas olika av tidigare betyg men noterar att utvärderingen visar att för samtliga grupper, även lågpres- terande elever och pojkar, är det fler lärare som anger att elevgruppen har en mer positiv kunskapsutveckling efter införandet av betyg från årskurs 6 än innan detta. Regeringen vill i detta sammanhang även betona vikten av att de elever som har behov av extra anpassningar eller särskilt stöd också ges sådant stöd i enlighet med 3 kap. skollagen. Flera remissinstanser, bl.a. BO och framför att tidigare betyg kan leda till stress hos vissa elever. betyg från årskurs 6 framgår att av lärarna uppger att eleverna är mer stressade efter att betyg från årskurs 6 införts. årskurs 6 uppger i högre utsträckning efter betygens införande att de är stressade i skolan jämfört med innan. Elever som fått betyg från årskurs 6 är inte heller mindre stressade i årskurs 7–9 i jämförelse med elever som fått betyg från årskurs 8. Det finns alltså inget i utvärderingen som tyder på att betygsstressen i de högre årskurserna kan dämpas genom att eleverna vänjs vid betyg från en tidigare ålder. elevens omgivning har stor betydelse för hur eleven upplever betygen, t.ex. hur lärarna pratar om betygen. När det gäller elevers stress kopplat till betyg instämmer regeringen i att det har betydelse för eleverna hur lärare pratar om betyg. Regeringen vill i detta sammanhang även framhålla vikten av att lärare ger en kontinuerlig återkoppling av elevernas kunskapsutveckling, så kallad formativ bedömning. universitet finns det visst stöd för att betyg kan användas för att främja lärande om det kombineras med andra metoder, t.ex. kontinuerlig, mer beskrivande återkoppling på elevers prestationer Om lärare exempelvis följer upp ett betyg och tydligt visar eleven vad betyget inbegriper och vad eleven behöver utveckla – med effektiv återkoppling – så kan även ett Prop. 2020/21:58 betyg ligga till grund för formativ bedömning. Ytterligare ett resultat från utvärderingen är att betygen uppges ha inkluderats i det systematiska kvalitetsarbetet hos en majoritet av huvudmännen. Regeringen ser detta som positivt och vill särskilt betona såväl huvudmannens som rektorns ansvar för det systematiska kvalitetsarbetet, där uppföljning och utvärdering av elevers resultat är en viktig del i att främja lärande och stödja elevernas kunskapsutveckling. Avslutningsvis vill regeringen framhålla att åldersskillnaden mellan elever i årskurs 4 och 6 innebär att slutsatser från utvärderingen givetvis måste appliceras med försiktighet för elever i årskurs 4. Det ska införas en permanent möjlighet att införa betyg från årskurs 4 I propositionen En försöksverksamhet med betyg från och med årskurs 4 (prop. 2016/17:46) framhåller regeringen att effekterna av att införa tidigare betyg inte är tillräckligt vetenskapligt belagda men att ett sätt att fördjupa kunskapen inom området kan vara att genomföra en mindre omfattande och frivillig försöksverksamhet. I propositionen gjordes även bedömningen att eftersom deltagande i försöksverksamheten bygger på frivillighet bör de skolor som deltar ha förutsättningar att vid genomförandet minimera eventuella negativa konsekvenser av tidiga betyg. In- tresset för att delta i den tidsbegränsade försöksverksamheten, såsom den utformats med exempelvis krav på ansökan till en statlig myndighet och begränsningar i hur stor andel av en huvudmans skolenheter som får omfattas, har visat sig vara lågt. Från försöksverksamhetens början deltog 9 huvudmän med 11 skolenheter (årsredovisning 2017). deltog 12 huvudmän med 15 skolenheter (årsredovisning 2019). har påbörjat den utvärdering av försöksverksamheten som ingår i uppdraget (U2016/04865/S). Myndigheten konstaterar dock att det inte är möjligt att genomföra en utvärdering av betygens påverkan på elevernas kunskapsutveckling som kan ge generaliserbara resultat (årsredovisning 2017). I stället genomförs en kvalitativ studie av bedömningspraktiken på deltagande skolor liksom på skolor som genomfört annat systematiskt pedagogiskt utvecklingsarbete. följer också försöket genom att samla in betyg och genom enkäter riktade till elever och lärare (årsredovisning 2018 och 2019). Några remissinstanser, däribland och elevråd, framför att resultaten av försöksverksamheten bör avvaktas innan betyg från årskurs 4 införs. Även ser nackdelar med att det föreslagna beslutet fattas innan utvärderingen av försöksverksamheten är rapporterad till regeringen. För att säkerställa att betygssättning i årskurs 4 faktiskt bidrar till kunskapsutveckling krävs, enligt , kontinuerlig uppföljning eller utvärdering. Regeringen anser att det finns skäl att fullfölja försöksverksamheten. Genom att försöksverksamheten fullföljs kan erfarenheter samlas in även under försöksverksamhetens sista år. Dessa kan t.ex. handla om hur skolor som inför tidigare betyg arbetar för att främja elevernas utveckling, som negativa konsekvenser minimeras. senare andra skolor som vill införa tidigare betyg använda sig av. 2020/21:58 ringen anser dock att det inte finns skäl att avvakta med att införa en permanent möjlighet att införa betyg från och med årskurs 4 på alla skolor där det finns en vilja att göra det. Det bör beaktas att såväl huvudmannen som rektorn enligt skollagen har en skyldighet att bedriva systematiskt kvalitetsarbete (4 kap. 3 och 4 §§ skollagen). I de fall det på lokal nivå fattas beslut om att införa betyg från och med årskurs 4 får man utgå från att det sker i syfte att höja kunskapsresultaten och att såväl huvudmannen som rektorn har ett intresse av att följa utvecklingen. Regeringen föreslår därför att det införs bestämmelser i skollagen som innebär att det blir möjligt att på en skolenhet sätta betyg från och med årskurs 4. Då försöksverksamheten upphör vid utgången av bör det vara möjligt att sätta betyg från och med årskurs 4 från och med . Regeringen har för avsikt att följa hur denna möjlighet används. Det bör vara rektorn som beslutar om tidigare betyg Inom ramen för den pågående försöksverksamheten är det huvudmannen som fattar beslutet om att ansöka om deltagande i försöksverksamheten. Det är dock rektorn som ska leda och samordna det pedagogiska arbetet vid en skolenhet som han eller hon ansvarar för och som ska besluta om enhetens inre organisation samt andra frågor som följer av särskilda föreskrifter (2 kap. 9 och 10 §§ skollagen). Rektorn har även ett utpekat ansvar i flera delar avseende betyg. Bland annat ansvarar rektorn för att betyg sätts i enlighet med gällande bestämmelser och det är rektorn som ska utfärda olika betygsdokument (se t.ex. 3 kap. 14 § skollagen och 6 kap. 10, 13, 16 och 17 §§ skolförordningen). Mot denna bakgrund föreslås i departementspromemorian att det bör vara rektorn som beslutar om tidigare betyg ska sättas vid skolenheten som ett led i ledningen av det pedagogiska arbetet. Det är rektorn som har bäst kunskap om förutsättningarna på skolan och som kan bedöma om tidigare betyg är lämpligt att införa på skolenheten. Det är även rektorn som, tillsammans med lärare och annan personal, är bäst lämpad att vid ett genomförande främja positiva konsekvenser och motverka negativa konsekvenser av betygen. En majoritet av remissinstanserna avstyrker eller är negativa till att rektorn, och inte huvudmannen, föreslås få besluta om betyg ska införas från årskurs 4, bl.a. , Skolinspektionen, SPSM, , , , samt ett flertal kommuner. Enligt SKR handlar det om att värna en tydlig styrkedja där ansvar och mandat följs åt. Eftersom huvudmannen ansvarar för elevernas resultat och det systematiska kvalitetsarbetet, inklusive det lokala uppföljningssystemet, bör det även vara huvudmannen som beslutar om dess utformning utifrån de nationella riktlinjer som finns. Hur detta system utformas är en del av den kommunala självstyrelsen. Vidare framför SKR att en likvärdig bedömning är huvudmannens ansvar, vilket betyder att huvudmannen bör kunna besluta om sammanhållna system, inklusive om betyg ska ges i årskurserna 4 och 5, och även kunna erbjuda olika former av stödstrukturer för att säkra likvärdighet i bedömningar såväl inom som mellan skolor. Skolinspektionen avstyrker förslaget om att rektorn ska fatta beslutet eftersom huvudmannen står under direkt tillsyn av Skolinspektionen och det ytterst är huvudmannens ansvar att se till att skollagens bestämmelser om undervisningen och betygssättningen följs. Regeringen kan konstatera att huvudmannen har det yttersta ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra föreskrifter (2 kap. 8 § skollagen). Det innebär t.ex. att det ytterst är huvudmannen som ansvarar för att beslut om betyg som huvudregel fattas av legitimerade lärare (2 kap. 13, 15 och 17–19 §§ samt 3 kap. 16 § skollagen). Regeringen instämmer delvis i de synpunkter som vissa remissinstanser framfört om att beslut om tidigare betyg kan få konsekvenser för bl.a. huvudmannens systematiska kvalitetsarbete, t.ex. när det gäller uppföljning av elevresultat. Regeringen bedömer även att beslutet i viss mån kan få konsekvenser för huvudmannens beslut om kompetensutveckling och fördelning av lärarresurser mellan skolenheterna. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl för att huvudmannen och rektorn har en nära dialog kring vilka förutsättningar det finns för tidigare betyg vid skolenheten och hur detta eventuellt kan påverka huvudmannens arbete i övrigt. Utifrån rektorns befintliga ansvar kring betygssättning och att leda och samordna det pedagogiska arbetet vid en skolenhet gör dock regeringen bedömningen att det bör vara rektorn som ska ges mandat att besluta i frågan. Detta är viktigt för att skapa förutsättningar för att betygssättningen från och med årskurs 4 blir ett genomtänkt inslag i det pedagogiska arbetet på skolenheten. Rektorn bör dock ha en skyldighet att underrätta huvudmannen om sitt beslut. Detta för att säkerställa att huvudmannen är informerad och främja en dialog mellan huvudmannen och rektorn i frågan. Huvudmannen ges då även möjlighet att samordna arbetet i relevanta delar. En ordning där de enskilda rektorerna ges mandat att avgöra om betyg ska sättas från och med årskurs 4 innebär att styrningen av skolan i denna del flyttas från huvudmannen till en tjänsteman. För de kommunala huvudmännen innebär detta ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Rektor har dock på flera områden ett utpekat ansvar enligt skollagen. Denna typ av ingrepp i kommunens möjlighet att styra sin verksamhet utgör således inte någon nyhet och ingreppet i självstyrelsen får anses vara relativt begränsat. Med hänsyn till vad som anförs ovan om vikten av att det är rektor som fattar beslutet bedömer regeringen att inskränkningen i den kommunala självstyrelsen inte går utöver det ändamål som har föranlett den (14 kap. 3 § regeringsformen). Rektorer som vill bör således få en möjlighet att besluta om att betyg ska sättas från och med årskurs 4 i , grundsärskolan och sameskolan eller årskurs 5 i specialskolan vid sin skolenhet. Ett sådant beslut bör fattas med utgångspunkt i en analys av vilka förutsättningar som finns på skolenheten och vilka förhållanden som bör råda för att främja positiva och undvika negativa konsekvenser av förändringen. Att betyg kan upplevas som en stressfaktor är något som behöver beaktas i rektorns beslutsfattande. Elevhälsans psykologiska och psykosociala kompetens kan utgöra ett viktigt stöd. Betydelsefulla förhållanden kan bl.a. handla om vilken bild av betygens betydelse som lärarna förmedlar till eleverna. Det är i detta sammanhang viktigt att komma ihåg att betygen i de aktuella årskurserna endast utgör ett sätt att följa upp och stödja elevers kunskapsutveckling. Betygen i årskurs 4 har ingen formell funktion som påverkar eleven, vilket t.ex. slutbetygen i årskurs 9 har som urvalsinstrument till fortsatt utbildning. Betygen kan vid tidig betygssättning utgöra en del i en tydlig information om såväl den enskilda elevens, som elevgruppers, 2020/21:58 kunskapsutveckling. Detta kan användas för uppföljning av resultat på såväl individsom skolnivå och tydliggöra behov av insatser. Om behov av insatser identifierats är det naturligtvis viktigt att sådana, utifrån gällande bestämmelser, också sätts in. En sådan tydlig uppföljning och eventuella insatser skulle även kunna stärka motivationen hos elever. Därigenom skulle betygen kunna leda till förbättrade kunskapsresultat. Som nämnts tidigare anser regeringen att det även är av stor vikt att lärare kontinuerligt återkopplar till eleverna hur eleverna utvecklas i de olika ämnena. Den föreslagna ändringen i skollagen torde medföra att betyg i större utsträckning än kommer att ges från olika årskurser i olika skolor i . Flera kommuner, däribland , och kommuner, framför att förslaget riskerar att påverka likvärdigheten i skolan. Enligt BO är ett sätt att öka likvärdigheten en förskjutning mot ett ökat centralt ansvarstagande, något som förslaget går tvärtemot då en enskild rektor ska få besluta om skolan ska införa betyg från årskurs 4. anser att det inte är rimligt att en rektor kan besluta om betyg ska ges i årskurserna 4 och 5, eller inte. Det kommer att se olika ut på olika skolor, och det kommer att variera på en och samma skola vartefter rektorer byts ut. Regeringen vill framhålla att deltar en mindre andel skolor i försöksverksamheten med betyg från och med årskurs 4 och det finns även särskilda bestämmelser om betyg för fristående skolor med waldorfpedagogisk inriktning. Betyg ska som huvudregel sättas när ett ämne har avslutats och slutbetyg ska utfärdas, men i sådana fristående skolor behöver betyg inte sättas innan ett ämne har avslutats (6 kap. 8 § skolförordningen). En hög likvärdighet betyder således inte att utbildningen ska vara likformig i alla delar. Även om det finns ett värde i att betygssystemet i stor utsträckning är sammanhållet och utformat på samma sätt i alla skolor, så anser regeringen att det även finns ett värde i att ge rektorer en frihet att bestämma vad som passar bäst för den skolenhet som de ansvarar för. Förutsättningarna för att sätta tidigare betyg förenklas Inom ramen för den pågående försöksverksamheten har det ställts upp ett antal villkor som måste vara uppfyllda för att det vid en skolenhet ska få sättas tidigare betyg (se avsnitt 5.3). Dessa villkor skulle kunna vara en förklaring till det låga deltagandet i försöksverksamheten. När permanenta bestämmelser nu föreslås införas i skollagen bör därför villkoren förenklas. Det bör t.ex. inte ställas krav på att det ska behövas en ansökan till en statlig myndighet för att få sätta tidigare betyg. Däremot bör ett beslut att tillämpa tidigare betygssättning anmälas till , så att myndigheten får möjlighet att följa utvecklingen inom området, vilket ställer sig positivt till. Att rektorn fattar beslutet innebär ytterligare en förenkling av beslutsprocessen. Som nämnts tidigare är det dock huvudmannen som har det yttersta ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra föreskrifter (2 kap. 8 § skollagen). Regeringen förutsätter att det inför rektorns beslut sker en nära dialog mellan rektorn och huvudmannen kring vilka förutsättningar det finns för tidigare betyg vid skolenheten och hur detta eventuellt kan påverka huvudmannens arbete i övrigt. Mot denna bakgrund bör rektorn fatta sitt beslut före det läsår då beslutet ska börja att gälla och underrätta huvudmannen om beslutet. På detta sätt säkerställs att huvudmannen är informerad och att det finns tid för huvudmannen och rektorn att genomföra de åtgärder som eventuellt kan behövas inför ett införande av tidigare betyg. För att skapa enhetlighet i förutsättningarna för skolor att införa tidigare betyg bör det på nationell nivå fastslås när rektorn senast ska fatta sitt beslut. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela föreskrifter om när rektorn senast ska fatta sitt beslut inför det läsår då beslutet ska gälla. I departementspromemorian föreslås att tidpunkten ska vara före det läsår som beslutet ska börja gälla. BO anser att förslaget inte ger lärare, elever och vårdnadshavare möjlighet att påverka elevens skolsituation och förutsättningar när ett beslut kommer så sent inför det läsår det ska börja gälla. Regeringen är medveten om att det föreslagna datumet är sent, men är det den första möjliga tidpunkten. Genom bemyndigandet kan förskrifterna om tidpunkten lättare ändras om erfarenheterna visar att en annan tidpunkt är lämpligare. Regeringen avser att noga följa utvecklingen i frågan. Det bör vidare vara huvudmannen som ska anmäla beslutet till . Enligt behöver myndigheten få information om vilken huvudman, skolenhet och vilka klasser beslutet gäller samt om beslutet gäller för alla parallellklasser i årskurs för att systematiskt kunna följa upp elevresultaten. Vilka uppgifter en anmälan ska innehålla kan preciseras genom verkställighetsföreskrifter. framför att det inte framgår av förslaget om betyg från årskurs 4 betyder att en rektor skulle kunna besluta att i stället börja sätta betyg från årskurs 5. Detta är en fråga som enligt ställts inom den pågående försöksverksamheten. framför vidare att det är viktigt för elevers skolsituation att kunna planera långsiktigt och att rektorns beslut gäller för minst två läsår. Regeringen delar denna uppfattning och så som regeringens förslag är utformat innebär det att om en rektor väljer att införa tidigare betygssättning ska sådan införas i årskurs 4 och 5, dvs. från och med årskurs 4. Mot bakgrund av hur huvudmannen påverkas av beslutet om tidigare betyg – bl.a. ska huvudmannen enligt förslaget underrätta –delar regeringen uppfattning att det bör föreskrivas att rektorn skriftligen ska underrätta huvudmannen om beslutet att införa tidigare betyg. I linje med att processen ska förenklas kan det t.ex. ske genom ett mejl. För försöksverksamheten finns det villkor om att lärarna ska ha uttryckt intresse för tidigare betyg genom skriftlig dokumentation. En legitimerad lärare har ansvar för den undervisning som han eller hon bedriver (2 kap. 15 § skollagen). Som nämnts är det dock rektorn som leder och samordnar det pedagogiska arbetet vid en skolenhet. Mot denna bakgrund, och för att ytterligare underlätta processen att införa tidigare betyg, anser regeringen att ovan nämnda villkor bör ändras till att om en rektor överväger att fatta ett beslut om tidigare betyg ska lärarna vid berörd skolenhet ges tillfälle att yttra sig. Det innebär att lärarna ska ha getts tillfälle att yttra sig i ett sådant stadium av beslutsprocessen att rektorn har en reell möjlighet att beakta lärarnas yttranden innan rektorn tar slutlig Detta ser bl.a. elevråd som positivt. vänder sig dock emot att lärares åsikter inte längre ska ges samma tyngd som under försöksverksamheten. Regeringen anser dock att rektorns ledaransvar bör innefatta att han eller hon också fattar denna typ av beslut. I departementspromemorian föreslås vidare att de särskilda krav som i dag finns om att elever och vårdnadshavare ska ha getts möjlighet att yttra sig i frågan om tidigare betyg inte ska tas med i de permanenta bestämmel- Flera remissinstanser är negativa till detta vad gäller elevernas möjlighet att yttra sig, bl.a. Skolinspektionen, och vänder sig även mot förslaget gällande vårdnads- havares möjlighet att yttra sig, medan elevråd instämmer i denna del av förslaget. Enligt regeringen finns det dock fortsatt goda möjligheter för elever och föräldrar att lämna sina synpunkter på t.ex. tidigare betyg inom ramen för de bestämmelser i skollagen som reglerar inflytande och samråd generellt i skolverksamheten. I skollagen anges bl.a. att elever ska ges inflytande över utbildningen. Även vårdnadshavare för elever i grund- skolan, grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska erbjudas möj- lighet till inflytande över utbildningen. Vidare följer det av skollagens bestämmelser att det vid varje skolenhet ska finnas ett eller flera forum för samråd med eleverna och vårdnadshavarna. Där ska sådana frågor be- handlas som är viktiga för enhetens verksamhet och som kan ha betydelse för eleverna och vårdnadshavarna. Inom ramen för ett eller flera sådana forum ska eleverna och vårdnadshavarna informeras om förslag till beslut i sådana frågor och ges tillfälle att komma med synpunkter innan beslut fattas (se 4 kap. 9, 12 och 13 §§ skollagen). Vidare ska enligt FN:s konvention om barnets rättigheter () barnets åsikter beaktas vid alla åtgärder som rör barnet (artikel 12). gäller som svensk lag . Det som framkommer i sådana forum utgör således en del av det underlag som rektorn ska beakta i sitt beslutsfattande. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns behov av specifika bestämmelser om inflytande och samråd för elever och vårdnadshavare i just denna fråga. Lagrådet har anfört att det finns flera skäl för att rektorns analys och överväganden inför ett beslut att införa tidigare betygssättning bör doku- Ett dokumenterat beslutsunderlag bör enligt Lagrådet avsevärt kunna bidra till att förbättra och underlätta såväl den betydelsefulla dialogen med huvudmannen som den författningsreglerade skyldigheten för rektorn att ge lärarna tillfälle att yttra sig innan beslut fattas. ringen delar denna uppfattning. Ett sådant underlag kan också förenkla för en tillträdande rektor att ta ställning till om en redan beslutad tidigare betygssättning bör fortsätta. Regeringen föreslår därför att det i skollagen ska anges att rektorns underlag inför ett beslut om tidigare betygssättning Som Lagrådet konstaterar berörs i lagrådsremissen inte situationen att en rektor finner anledning att upphäva ett meddelat beslut om tidigare be- Enligt Lagrådet bör det under den fortsatta beredningen övervägas om det i en sådan situation kan uppkomma frågor som kräver ytterligare regle- Regeringen, som instämmer i detta, anser att det i skollagen bör klargöras hur situationen att en rektor vill upphäva ett beslut om tidigare betygsättning ska hanteras. Om en rektor finner att det finns skäl för att upphöra med tidigare betygssättning behöver rektorn fatta ett beslut om Processen inför ett sådant beslut bör vara densamma som inför ett Prop. 2020/21:58 beslut om tidigare betygssättning, dvs. lärarna ska få möjlighet att yttra sig, bestämmelserna i 4 kap. skollagen om elevers och lärares inflytande ska tillämpas, en nära dialog med huvudmannen ska föras, beslutsunderlaget ska dokumenteras, huvudmannen ska informeras skriftligen och huvudmannen ska anmäla beslutet till . Vidare bör ett sådant beslut fattas inför ett läsår som ett beslut om införande av tidigare betygssättning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör bemyndigas att meddela föreskrifter om när rektorn senast ska fatta ett sådant beslut. Som framgått tidigare bör ett beslut att införa tidigare betygsättning alltid omfatta två årskullar, årskurs 4 och 5 (om det är fråga om , grundsärskolan eller sameskolan) eller årskurs 5 och 6 (om det är fråga om specialskolan). Frågan inställer sig då vilka elever som ska omfattas av ett beslut om upphävande av tidigare betygsättning. Endast sådana elever som inte har fått betyg eller även sådana elever som har fått betyg, men bara i årskurs 4 (om det är fråga om , grundsärskolan eller sameskolan) eller årskurs 5 (om det är fråga om specialskolan)? Eftersom ett beslut om att upphöra med tidigare betygsättning bör fattas före det läsår som beslutet ska gälla kommer beslutet inte att påverka eleverna under ett pågående läsår.