prop · H703147 · 2020-04-16 00:00:00 — Något sådant skulle, menar museets företrädare, knappast vara möjligt inom ramen för fri entré, åtminstone inte i en form där museet själv skulle stå för den ekonomiska risken. För det tredje är det svårt för museerna att generera intäkter på andra sätt än genom den vanliga entréavgiften. har ställt frågor om hur museerna arbetar med tillfälliga utställningar, visningar, programaktiviteter, sponsring, lokaluthyrning, konferenser, butik och café- och restaurangverksamhet. Av dessa verksamheter är det, som vi konstaterade i kapitel 2, endast sponsring som inte har ett ekonomiskt mål som kopplar till kravet på full kostnadstäckning, det vill säga att avgifterna ska beräknas så att de täcker den specifika verksamhetens kostnader . I vår granskning uppger museerna att de har sett över vilka intäktsmöjligheter som de har och försökt begagna sig av dem på bästa sätt. Här är det tydligt att besökarnas betalningsvilja varierar mellan de olika museerna. Det tar sig uttryck i att det bland museerna finns olika erfarenheter av att avgiftsbelägga tillfälliga utställningar, programverksamhet och visningar, men även andra intäktskällor såsom audioguider, förvaringsskåp och lokaluthyrning. För vissa museer har det 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N fallit väl ut att ta betalt, medan det för andra museer inte fungerat att ens ta för en audioguide eftersom besökarna förväntar sig att allt ska vara gratis när det är fri entré. När det gäller café- och restaurangverksamheten, vilket är något som finns vid nästan alla museer och som tillsammans med butik och fräscha toaletter krävs för att leva upp till museibesökarnas grundläggande förväntningar, drivs dessa inte i egen regi utan av fristående entreprenörer. Hyran kan vara omsättningsbaserad men ska alltså sättas så att den motsvarar full kostnadstäckning för myndigheten. Museibutikerna ska också drivas med full kostnadstäckning, men för flera av museerna är utmaningen här vanligen att få butikerna att inte gå med alltför stor förlust. Museerna har också olika erfarenheter av hur butiksförsäljningen utvecklats i relation till besöksantalet. Lokaluthyrning är en viktig verksamhet för vissa museer. Exempelvis har i gjort en framgångsrik satsning på marknadsföring av lokaluthyrning för konferenser, julbord och bröllop samt tecknat ett ramavtal för lokaluthyrning med och . hyr också ut lokaler till Kulturanalys. Flera andra museer arbetar också aktivt med lokaluthyrning som är kopplad till konferensverksamhet. Det arbetet kräver dock särskilt avdelade personella resurser och ska, återigen, bedrivas med full kostnadstäckning. Sponsring är i regel en marginell företeelse vid de berörda myndigheterna och det finns generellt en oro för publicitetsskada i anslutning till sponsring, vilket gör att de flesta museer intar en mycket försiktig hållning när det gäller att sluta sponsringsavtal. Tillfälliga utställningar, visningar och programaktiviteter förekommer vid samtliga berörda museer. De flesta museer tar betalt för visningar och programaktiviteter, till exempel föredrag, men intäkterna går direkt till att täcka kostnaderna för aktiviteterna, exempelvis i form av lön till inhyrda pedagoger och arvode till föredragshållare. Det finns museer som har varit framgångsrika när det gäller tillfälliga utställningar, men varje sådan utställning utgör ett ekonomiskt risktagande och flera av museerna vittnar om att fri entré har gjort det svårare än tidigare att få besökarna att betala för tillfälliga utställningar. Snarare än att leda till en situation där besökarna känner att de har pengar kvar att spendera på tillfälliga utställningar eftersom de inte har behövt betala entréavgift, tycks museerna uppleva att fri entré leder till en situation av ”självkonkurrens”, där det kostnadsfria besöket till museets ordinarie samlingar slår ut det entrébelagda besöket till den tillfälliga utställningen. Museerna menar också att det nästan uteslutande är besökare som redan är bekanta med museets samling som betalar för att besöka de tillfälliga utställningarna, och alltså inte nya besökare till museet. R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R 3.6.2Kostnadssidan – nya kostnader tillkommer utan att några försvinner En tydlig iakttagelse är att fri entré inte tycks leda till några minskade kostnader för museerna. Däremot tycks vissa nya kostnader tillkomma, särskilt på grund av det ökade besökstrycket. Fri entré kräver ett nytt sätt att möta besökarna när biljettrutinen försvinner och museet öppnas upp. Detta, i kombination med att fler besökare kommer, har medfört att de flesta museer upplevt ett behov av att utöka bemanningen av värdfunktionen. De flesta museer har kunnat tillgodose det behovet inom tillgängliga ekonomiska ramar och genom omfördelning av resurser. Men det finns undantag. och är två museer med höga besökstal som båda bedömer att de har en underbemannad värdskapsfunktion. finner inte anledning att ifrågasätta den bedömningen. Museerna anger båda kostnadsskäl som förklaring till varför värdfunktionen inte är dimensionerad för de faktiska besökstalen. Vidare finns ett samband mellan ett ökat besökstal, oavsett om det beror på fri entré eller inte, och ett utökat behov av säkerhet och bevakning, lokalvård och underhåll, liksom vissa anpassningar av museernas infrastruktur. Allt detta är uppenbart förenat med kostnader. Exakt hur stora kostnader är dock svårt att ge något entydigt svar på utifrån museernas underlag. Ett uppenbart skäl är att det varit svårt för museerna, även om de gjort stora ansträngningar, att härleda kostnader direkt till fri entré på ett rättvisande och tillförlitligt sätt. De kostnader som museerna har uppgett i granskningsunderlaget blir alltså inget facit på vad fri entré faktiskt kostar. Därtill finns det latenta investeringsbehov för vilka det varken finns prislapp eller redovisad kostnad. Det gäller såväl behov av personal som anpassningar av inomhusmiljöer för att svara upp mot ett högt besökstryck. Vad som kan konstateras är att fyra av de åtta museimyndigheterna med sammanlagt tio museer (, ArkDes, Statens maritima och transporthistoriska museer och Statens museer för världskultur) uppger att fri entré inte har gett upphov till några betydande merkostnader som inte har kunnat hanteras inom anslagen budgetram. Det bekräftas också av museimyndigheternas budgetunderlag sedan reformen infördes. Statens museer för världskultur konstaterar dock att besöksökningen ännu inte genererat högre kostnader för bemanning, bevakning, slitage eller lokalunderhåll men ”sannolikt kommer att göra det ”. Även uppger att det kan behöva äska mer medel för värdfunktionen på grund av ändrat besöksbeteende. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N För resterande fyra museimyndigheter, med sammanlagt åtta olika museer, tycks den anslagna kompensationen dock inte räcka till. I budgetunderlagen –2022 äskas extra medel av , , och . Äskandena motiveras med att fri entré förstärker, eller skapar ytterligare, behov av värdskap, säkerhet och bevakning, lokalvård, underhåll och lokalanpassningar. För att tillmötesgå de behoven krävs, enligt myndigheterna, förstärkning av personal inom dessa funktioner samt medel för nödvändiga lokalanpassningar. R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R 4 Slutsatser och rekommendationer har granskat fri entré till statliga museer med avseende på regeringens styrning, museernas genomförande och reformens konsekvenser för museernas förutsättningar för att utföra sina huvuduppdrag. 4.1 Regeringens styrning har vissa brister Med avseende på regeringens styrning har granskat om regeringen skapat tillräckliga förutsättningar för reformens genomförande. Vår bedömning har utgått från att detta kräver att reformen baserats på ett väl underbyggt beslutsunderlag, att reformens syfte och mål är tydliga för museerna, att mål och medel står i relation till varandra och att reformens resultat följs upp på ett meningsfullt sätt. 4.1.1 Reformen har baserats på ett väl underbyggt beslutsunderlag bedömning är att reformen har baserats på ett utförligt och väl underbyggt beslutsunderlag. Till exempel prövade olika alternativ för hur reformen skulle utformas och för hur det totala reformanslaget skulle fördelas mellan de berörda museimyndigheterna. Departementet genomförde också avstämningar med berörda myndigheter under beredningsfasen. Som ett resultat av detta fanns det enligt departementet en bred acceptans för reformens utformning och anslagsfördelning hos museerna när fri entré infördes . 4.1.2 Styrningen behöver förtydligas När det gäller tydligheten i styrningen, bedömer att det finns behov av att förtydliga reformens syfte och mål. Att fri entré-reform inte enbart syftar till att öka, utan också bredda, museipubliken framgår inte uttryckligen i befintliga styrdokument såsom budgetpropositioner, instruktioner och regleringsbrev, och inte heller att museerna faktiskt måste arbeta aktivt för detta. Om motiven för reformen så som de uttrycks i budgetpropositionen beaktas i kombination med de uppdrag och återrapporteringskrav som museimyndigheterna och även Kulturanalys har fått med anledning av reformen, menar att det dock är tydligt att syftet med fri entré är att öka museibesöken och även få nya besökare att hitta till museerna med hjälp av fri entré. Att reformens syfte till viss del nu måste läsas fram mellan raderna är problematiskt därför att museimyndigheternas högsta chefer, överintendenterna, uppfattar och tolkar reformens syfte på så olika sätt. Det påverkar i sin tur hur och i vilken utsträckning museerna arbetar aktivt med fri entré som ett verktyg inom det publika uppdraget och vilka nya besökare som de riktar sig mot. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N otydligt för museerna om de använder sig av fri entré på det sätt och om de uppnår de resultat som regeringen avsett.30 4.1.3 Uppföljningen behöver ses över Även med avseende på uppföljningen av reformen bedömer att det finns vissa brister. Vår huvudsakliga invändning mot den uppföljning som görs konstaterar att statistiken inte används i styrningen, till exempel som utgångspunkt för hur det totala reformanslaget fördelas och omfördelas mellan de berörda museimyndigheterna utifrån besöksutvecklingen. Att museibesöken blir fler när entréavgiften avskaffats är redan belagt. Det är dock inte förenat med så stora kostnader för museerna att föra statistik över antalet besök, och antalet besökare är också något som de behöver ha koll på ur säkerhets- och brandskyddssynpunkt. Därför ser ingen anledning att ifrågasätta att museerna även fortsättningsvis för statistik över antalet besök. Däremot bedömer att värdet av de uppgifter som samlas in via publikundersökningar kan ifrågasättas. Här är det tydligt att museerna bedömer att de uppgifter som de ska rapportera till Kulturanalys har ett begränsat värde för den egna verksamhetsutvecklingen. kräver uppdraget att resurser avdelas till det. konstaterar att merparten av museerna inte har lyckats leverera besöksstatistik i tillräcklig omfattning och av tillräcklig kvalitet för att reformen ska ha kunnat följas upp på det sätt som regeringen avsett. har många museer upphandlat ett eget publikundersökningsverktyg som de bedömer har ett större värde för den egna verksamhetsutvecklingen, och museerna tycks inte ha några problem att genomföra publikundersökningar inom ramen för den analysen. bedömer att en utvecklad samsyn mellan regeringen och museerna avseende vilken information som behöver samlas in skulle kunna leda till en mer effektiv insamling av besöksdata och, i förlängningen, en mer meningsfull uppföljning av museernas besöksutveckling. Här är det viktigt att ta hänsyn till vilka uppgifter som behöver samlas in för samtliga museer, och vilka uppgifter som museerna själva kan bestämma över utifrån egna behov. 4.1.4 Fri entré-anslaget kan behöva ses över Grundidén för fri entré-reformen är att kompensera museerna för uteblivna entréintäkter. När fri entré infördes var och museerna överens om att anslagsfördelningen till de olika museimyndigheterna utifrån historiska besökssiffror och entréintäkter var rimlig. Sedan reformen infördes har 30Med avseende på behovet av tydligare styrning, noterar att Statskontoret i sin analys av interna ledning, styrning och uppföljning konstaterar att det har varit svårt för att förstå vilka kostnader som de har kompenserats för när det gäller fri entré och vilka kostnader som de förväntas hantera inom anslagsramen eller med andra former av intäkter. (Statskontoret, interna ledning, styrning och uppföljning, 2019 s. 94). R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R museernas besöksutveckling sett olika ut, men varken det totala anslaget eller fördelningen av anslaget museimyndigheterna emellan har justerats. Det innebär att museerna haft att hantera olika stora publikökningar med oförändrat anslag för fri entré. Hälften av museimyndigheterna har äskat extra budgetmedel med anledning av fri entré. Några myndigheter menar att de sannolikt kan behöva förstärkningar för de merkostnader som fri entré gett upphov till men som inte täcks av anslaget. noterar att regeringen i budgetpropositionen föreslår att kompensationen för fri entré höjs från 80 till 90 miljoner kronor.31 anser att det är viktigt att fördelningen av en eventuell anslagsökning tar hänsyn till museernas aktuella situation, inte minst avseende besöksutveckling och generella ekonomiska läge, och inte automatiskt befäster den initiala fördelningen av anslaget. 4.2Museerna har genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt har även granskat om museerna genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt. I den bedömningen har vi beaktat om museerna har vidtagit åtgärder för att kunna hantera publikutvecklingen såväl praktiskt som pedagogiskt. Vi har också granskat museernas arbete med fri entré som verktyg för att nå fler och nya besökare. 4.2.1Museerna strävar efter att ge alla besökare en bra besöksupplevelse Vår bedömning är att museerna, givet de förutsättningar som de fått av regeringen, genomfört reformen på ett ändamålsenligt sätt. Museerna har vidtagit åtgärder för att kunna ta emot såväl fler som nytillkomna besökare på ett bra sätt. Det handlar dels om hur man anpassat museernas infrastruktur, dels om hur alla besökare ska ges ett bra bemötande och kunna tillgodogöra sig museets innehåll utifrån olika förutsättningar och preferenser. bedömer att museerna gjort vad de kunnat för att möta de behov som fri entré och den besöksutveckling som följt därefter skapat. Dock bedömer att några museer har behov av investeringar och personalförstärkningar som de inte kunnat tillgodose inom givna ramar. Några museer har också fått göra omprioriteringar och neddragningar inom den publika verksamheten, vilka kan inverka menligt på uppdraget och kvaliteten inom det området, till exempel vad gäller uppdateringar av de egna utställningarna, nya satsningar eller utbudet av tillfälliga utställningar. 2019/20:1, utgiftsområde 17, s. 31–32. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2.2Vissa skillnader i museernas arbete med fri entré för att nå nya besökare Hur museerna valt att arbeta med fri entré som ett verktyg för att nå ut till nya grupper av besökare och besökare som inte självmant skulle komma till museet trots att det är fri entré, varierar vad gäller både inriktning och omfattning. Museerna förefaller dock vara överens om att fri entré underlättar detta arbete. I granskningen har det framkommit goda exempel på museer som aktivt använder fri entré som ett verktyg för att nå nya besökare. Dessa lyfter fram betydelsen av fri entré som ett värdefullt verktyg som hjälper museerna att nå nya grupper. Exempelvis menar museerna att det blir enkelt att bjuda in till museet och det är också lätt att efter ett besök hälsa besökarna välkomna åter. Att arbeta uppsökande och etablera samarbeten är dock resurskrävande, då det tar tid att skapa förtroende och etablera relationer. Enligt företrädare för dessa museer räcker det inte att enbart införa fri entré för att nå nya besökare, utan det krävs också en genomtänkt och resurssatt satsning från museernas sida för att reformen verkligen ska få genomslag. 4.3Reformen har påverkat museernas förutsättningar för att utföra sina huvuduppdrag har också granskat om fri entré påverkat museernas förutsättningar för att utföra sina huvuduppdrag. På ett övergripande plan utgörs huvuduppdragen av publik verksamhet, kunskapsuppbyggnad, förvaltning av samlingar och samverkan och spridning i hela landet. 4.3.1 Det publika uppdraget har i huvudsak påverkats positivt Den publika verksamheten har i huvudsak påverkats på ett positivt sätt av reformen. Flertalet av de berörda museerna har upplevt en kraftig ökning av antalet besökare efter reformens införande, vilket museernas företrädare uttrycker en påtaglig glädje över. Fri entré underlättar också museernas arbete med att nå nya besökargrupper och underlättar även samverkan med andra organisationer i och utanför museivärlden. Den stora utmaningen för museerna när det gäller den publika verksamheten är dock att kombinera ett ökat besökstryck med en fortsatt hög kvalitet i det enskilda museibesöket. 4.3.2 Risk att övriga uppdrag påverkas negativt Fri entré har påverkat förutsättningarna för museerna att finansiera sin verksamhet. Vår granskning visar att fri entré inte innebär att några kostnader egentligen försvinner, snarare tillkommer ofta kostnader till följd av det ökade behovet av värdpersonal, lokalvård, säkerhet och underhåll av lokaler och samlingar. konstaterar att museerna inte har några egentliga möjligheter att R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R generera intäkter som kan användas för att täcka sådana merkostnader. Om fri entré-anslaget inte är tillräckligt för att täcka också uppkomna merkostnader som inte kan finansieras på annat sätt, blir konsekvensen att museimyndigheterna måste täcka dessa kostnader genom att omfördela såväl ekonomiska som personella resurser internt. Det innebär i förlängningen en risk att museerna inte kan upprätthålla en hög kvalitet i verksamheterna och fortsätta vara relevanta som kunskaps- och kulturinstitutioner. lämnar följande rekommendationer till regeringen och museimyndigheterna. •Tydliggör syfte och mål med fri entré. •Utveckla en uppföljning av fri entré som tillgodoser både regeringens och museernas informationsbehov. Formerna för uppföljningen bör utvecklas i samråd med berörda museimyndigheter. •Säkerställ att fri entré inte får en negativ påverkan på museernas förutsättningar för att utföra sina huvuduppdrag. •Utveckla arbetet med fri entré som ett verktyg för att nå nya besökare. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N SOU 2015:89, Ny museipolitik, /15. betänkande 2009/10:FiU38 gällande regeringens proposition Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. betänkande 2009/10:KrU5. Tid för kultur. betänkande 2015/16:KrU1 gällande regeringens budgetproposition . 2003/04:1. 2004/05:1, Budgetpropositionen . 2009/10:3. Tid för kultur. 2015/16:1. 2019/20:1. Riksdagsskrivelse 2009/10:145. Bah Kuhnke, A., ”Fri entré – mer kultur till fler”, SVT Opinion, , , hämtad . , H., , och , S., ”Fri entré ska minska klyftorna”, Regeringen, ”Fri entré infört vid 18 statliga museer", publicerad , museer/, hämtad . Regeringen, ”Fri entré vid vissa statliga museer", publicerad , museer/, hämtad . , Bevara samlingarna – säkerhetsarbetet i de statliga centralmuseernas samlingsförvaltning, RiR 2019:5, 2019. R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R Socialdemokraterna, ”Fri entré på museer”, publicerad , , hämtad . , Fri entré till museer. En utvärdering av fri entréreformen, 2006. Statskontoret, interna ledning, styrning och uppföljning, 2019:16, 2019. , ”En cyklande del av Human Nature”, utstallningar/human-nature/human-nature-pop-up/en-cyklande-del-av-human- nature/, hämtad . 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Besöksutveckling efter fri entré För att skapa en grundläggande förståelse för granskningens sammanhang, ger vi här en kort översikt av besöksutvecklingen sedan fri entré infördes. Översikten baseras på tillgänglig besöksstatistik från Myndigheten för kulturanalys (Kulturanalys). Kulturanalys följer upp besöksutvecklingen Kulturanalys har i uppdrag att följa besöksutvecklingen vid vissa statliga museer. Uppdraget regleras i myndighetens regleringsbrev och redovisas i form av en rapport.32 Uppdraget innebär att myndigheten ska redovisa uppgifter om antal besök och besökarnas ålder, kön och geografiska hemvist. Effekterna av införandet av fri entré avseende förändringar i besöksutvecklingen i förhållande till ska, , också redovisas.33 Motsvarande uppdrag återfinns i museimyndigheternas respektive regleringsbrev, som även de anger att museerna ska redovisa effekterna av införandet av fri entré avseende förändringar i besöksutvecklingen i förhållande till . Skyldigheten att rapportera uppgifter om besöksutveckling till Kulturanalys slås fast i respektive myndighets instruktion. Där anges även att myndigheterna ska samråda om vilken rapportering som behövs. Kulturanalys har i uppdrag att ge anvisningar och bistå berörda myndigheter och institutioner i arbetet med att föra besöksstatistik. Utöver de variabler som specificeras i Kulturanalys regleringsbrev, samlar myndigheten även in statistik över utbildningsnivå och hur ofta besökaren går på museum. Fler museibesök med fri entré Kulturanalys följer upp två mått på museibesök: anläggningsbesök och verksamhetsbesök. Anläggningsbesök inkluderar alla som besöker någon del av museets anläggning, oavsett om de besöker utställningarna eller exempelvis bara restaurangen. Verksamhetsbesök är en delmängd av anläggningsbesök och avser de besök som görs i de delar av museets verksamhet som är avgiftsbelagda för vuxna besökare eller var det innan fri entré-reformen infördes. Verksamhetsbesök är alltså den typ av besök som reformen i första hand är tänkt att påverka. 32Rapporterna om besöksutveckling finns tillgängliga via Kulturanalys webbplats (besökt ). 33Regleringsbrev för avseende Myndigheten för kulturanalys. R I K S R E V I S I O N E N F R I E N T R É T I L L S T A T L I G A M U S E E R I den senaste uppföljningsrapporten jämför Kulturanalys besöksutvecklingen till centralmuseer34 som införde fri entré med dem som inte omfattades av reformen eller som vid reformen redan hade fri entré.35 I figur 1 illustreras besöksutvecklingen för verksamhetsbesök för de två grupperna av museer.36 Figur 1 Besöksutveckling centralmuseer 2013–2018 (antal verksamhetsbesök). Källa: bearbetning av ”Excelfil: Tabeller och figurer: Besöksutveckling för de centrala museerna 2018” (hämtad ). Underlaget är inte heltäckande och därför är det totala antalet museibesök inte lika intressant som den trend som figuren visar. Den trenden är tydlig: besöken till museerna med fri entré ökade markant när reformen infördes. ökade verksamhetsbesöken till fri entré-museerna med , medan verksamhetsbesöken till museer med entréavgift inte förändrades alls. Därefter har publiktillströmningen mattats av något men besöken vid fri entré- museerna ligger fortfarande klart högre än före reformen. Då kan det också nämnas att flera museer i undersökningen märkte av det extrema vädret i form av färre besök.37 Värt att notera är att de centralmuseer som lockar flest besökare – särskilt och vilka