prop · H703191 · 2020-06-30 00:00:00 — Egen utresa: Resan bokas, bekostas och genomförs av utlänningen själv, utan medverkan från Kriminalvården. Det finns vissa svårigheter att uttala sig om huruvida resorna faktiskt genomförts. En beställd resa kan i vissa fall avbeställas, avbrytas eller inhiberas. Om mottagarlandet vägrar ta emot personen kan denna också komma i retur till . Problematiken beror bland annat på att resorna registreras av både och Kriminalvården. Myndigheterna redovisar statistik för återvändandeärenden på delvis skilda sätt, vilket innebär att uppgifterna inte alltid går att jämföra. Informationen är också begränsad om när och hur de egna utresorna har genomförts. I avsnitt 5.3.2 presenteras hur genomförandet av oeskorterade utresor kontrolleras. 3.4.2 De flesta beslut preskriberas eller löper ut Två tredjedelar av de ärenden som tog över från saknar registrering om verkställighet av beslutet, vilket innebär att ärendet har avslutats på något annat sätt (se tabell B 3 i tabellbilaga 1).35 Den vanligaste anledningen till att ett ärende avslutades hos var att beslutet preskriberades eller att tidsfristen för Dublinöverföring löpt ut. Det är fallet för majoriteten av alla ärendena hos . 34E-post från företrädare för . 35362 återvändandeärenden () saknar information i den studerade variabeln. Att det saknas en registrering kan bero på att det inte var obligatoriskt att fylla i uppgiften när systemet infördes. 26R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N vanligare att ärenden som avser avvikna individer preskriberas än ärenden som lämnats över till för verkställighet med tvångsmedel. En knapp tiondel av ärenden avslutades på andra sätt, till exempel genom att personen beviljats uppehållstillstånd. 3.4.3 Få ärenden verkställs med hjälp av tvång Precis som försöker minimera användandet av tvång och istället motivera individer att lämna landet självmant. Statistiken medger inte någon exakt bedömning av hur många ärenden som har verkställts med hjälp av tvång. Enskilda och egna utresor genomförs dock utan eskorterande myndighetspersonal. Dessa utgör en majoritet av alla resor som verkställer, vilket tyder på ett lågt användande av tvångsmedel. Av samtliga registrerade utresor i kohorten genomfördes var tionde utresa med eskort från eller Kriminalvården. 3.4.4Polismyndigheten saknar förutsättningar att verkställa en del ärenden Det är alltid som avgör om ett ärende ska överlämnas till för verkställighet med tvång. ska dock föra dialog med innan överlämnandet. Huvudregeln är att ett ärende ska handläggas av den myndighet som har bäst förutsättningar att verkställa beslutet. En grundläggande förutsättning för verkställighet är att de som av- eller utvisas tas emot av sina hemländer. Alla stater tar dock inte emot sina medborgare om dessa av- eller utvisas från ett annat land med tvång.36 Det innebär bland annat att ärenden som förutsätter frivillighet inte bör överlämnas till för verkställande med tvång.37 Granskningen visar dock att av de ärenden som överlämnades till för verkställighet med tvång avsåg individer med medborgarskap i något av de länder som kräver absolut frivillighet för verkställighet. I dessa fall kan endast försöka motivera personen att återvända självmant. 36Det gäller , , och . E-post från företrädare för . 37Migrationsverket, ”Handläggning av återvändandeärenden”, 2018; , Kvalitetschefens instruktion om processbeskrivning för delprocess återvändande, 2017; och , Ansvarsfördelning mellan och avseende bl.a. gränskontroll, inre utlänningskontroll, verkställighet av avlägsnandebeslut och tvångsmedel, 2019. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T individer med medborgarskap i eller , länder till vilka det finns särskilda restriktioner för verkställighet.38 har anfört att en utlänning som fått ett av- eller utvisningsbeslut efter prövning av asylskälen så snabbt som möjligt bör återvända till hemlandet eller annat land. 3.5.1 Handläggningstiden har ökat Det har inte gått att följa ledtiderna för verksamheten ur den statistik som tagit del av. redovisar dock handläggningstider för avslutade återvändandeärenden (se tabell 1). Ur redovisningen framgår att handläggningstiden för ärenden som avslutas genom självmant återvändande har fördubblats . Det förklaras åtminstone delvis av att ett stort antal personer återkallade sin asylansökan och ville återvända snabbt år 2016.39 Även tiden för avskrivna ärenden har fördubblats, från till . Handläggningstiden för ärenden som överlämnas till har varierat mellan cirka tre och . Tabell 1 Genomsnittliga handläggningstider för avslutade återvändandeärenden hos , dagar Överlämnande till polisen, avviken Överlämnande till polisen, tvång Källa: , Årsredovisning 2018. Handläggningstiderna i tabellen avser . redovisar inte sina handläggningstider efter att de tagit över ärendena. Som noterats tidigare, avslutas dock ungefär hälften av ärendena hos genom preskription . 38Till ska inte familjer verkställas tvångsvis och gällande så innebär rättsliga ställningstagande svårigheter för att verkställa tvångsvis. E-post från företrädare för . 39E-post från företrädare för . 28R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ledtiden från ett av- eller utvisningsbeslut till verkställighet utgör endast en del av den samlade tid som personen vistas i . I budgetpropositionen framgår att den genomsnittliga vistelsetiden för personer vars ansökan om asyl avslagits i normalprocessen uppgick . i genomsnitt vistats i landet redan innan ett återvändandeärende öppnas. Utvecklingen av handläggningstider har varit bättre för Dublinärenden och uppenbart ogrundade ansökningar som handläggs i särskilda snabbspår. Handläggningstiderna för dessa är betydligt kortare än för övriga ansökningar.40 för uppenbart ogrundade ansökningar och 2018. 2019/20:1. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T 4 Verksamhetens ekonomiska styrning I kapitlet besvaras frågan om huruvida verksamhetens resurser styrts på ett ändamålsenligt sätt –2018. bedömer att kännetecken på en ändamålsenlig ekonomisk styrning är att •mål-, resultat och anslagsstyrningen tydliggör vilka förväntningar och regeringen har på verksamheten •kostnaderna följs upp både samlat och för väsentliga delverksamheter •verksamheten bedrivs inom ramarna för sin budget och eventuella under- eller överskridanden av kostnader följs upp •en eventuell ökning av kostnader återspeglas i verksamhetens resultat. •Den övergripande ekonomistyrningen på området är svag. och regeringen har inte siffersatt vare sig vad verksamhetens genomförande bör kosta eller vilka resultat den bör uppnå. •Ett stort ansvar för att resurssätta verksamheten har delegerats till myndighetsledningarna och de regionala organisationerna hos och . Dessa måste var för sig fortlöpande prioritera återvändande i förhållande till respektive myndighets övriga uppdrag. Trots detta förväntas myndigheternas verksamhet gemensamt leverera utresor till ett belopp som beslutat i förväg. •Verksamhetens samlade faktiska kostnader följs inte upp på någon regelbunden basis förutom för det sista ledet i verksamheten, utresor. Till denna del har verksamheten systematiskt underskridit anslaget som tilldelat. •Kostnaderna för verksamheten har –2018 ökat med till . har både det totala antalet avslutade återvändandeärendeärenden och antalet ärenden som avslutats med utresa minskat. •De ökade kostnaderna förklaras delvis av att förvarsverksamheten har ökat i omfattning, och av en ändrad sammansättning av personer som ska av- eller utvisas. 30R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2 Mål-, resultat- och anslagsstyrning 4.2.1 Inga siffersatta mål Som framgått i avsnitt 1.3.1 har och regeringen inte siffersatt målen för återvändandeverksamheten. Däremot har de angett inriktningar i termer av fler eller snabbare återvändande. Regeringen följer upp resultaten genom indikatorerna antal utresor samt vistelsetider i asylmottagandet.41 Verksamheten tilldelas medel från två utgiftsområden i statsbudgeten, UO8 Migration och UO4 Rättsväsendet. Huvuddelen av verksamhet finansieras av myndighetens förvaltningsanslag (UO8, anslag 1:1). Anslaget, som varierat mellan cirka fem och , avser myndighetens samlade verksamhet. Regeringen anger att anslaget bland annat får användas för utgifter för förvarslokaler men har i övrigt inte fördelat särskilda medel för återvändandeverksamheten. Det innebär att myndighetsledningen har getts huvudansvaret för att besluta hur mycket medel som ska användas till återvändandeverksamheten i förhållande till myndighetens övriga uppdrag.42 får inom anslagspost 1:2:2 Ersättningar till asylsökande, kommuner och landsting fördela bidrag bland annat enligt förordningen (2008:778) om återetableringsstöd för vissa utlänningar. anger inte vilket totalbelopp som får användas till ändamålet, men förordningen anger vilka individuella belopp som får beviljas.43 Anslag 1:7 Utresor för avvisade och utvisade inom UO8 disponeras i huvudsak av Kriminalvården och . Anslagsbeloppet har uppgått till 335–om året.44 Kriminalvårdens samtliga kostnader för återvändandeverksamheten faller under denna anslagspost. Vissa andra anslag som disponerar kan i mindre omfattning avse verksamheter i samband med återvändande.45 2019/20:1, bet. 2019/20:SfU4, rskr. 2019/20:126. 42Regleringsbrev för 2016–2018. Regeringen har i regleringsbrevet angett att antalet förvarsplatser minst ska uppgå till 520, men utan att reglera kostnaden närmare. för den som har fyllt och för den som inte har fyllt , dock högst per familj. 44Av detta belopp disponerade , medan disponerade . Resten fördelades mellan och Kriminalvården. 451:2:3 Boende för asylsökande, 1:6:2 Offentligt biträde i utlänningsärenden och 1:8:1 Från EU-budgeten finansierade insatser. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T kostnader finansieras från myndighetens förvaltningsanslag (UO4, anslag 1:1). Även här har myndighetsledningen getts huvudansvaret för att fördela medel till återvändandeverksamheten inom ramen för regeringens samlade uppdrag för myndigheten. noterar att regeringen i de senaste årens budgetpropositioner har föreslagit vissa satsningar och omfördelningar av medel inom anslaget för utresor. Satsningar på förvaltningsanslag har delvis motiverats med följderna av flyktingsituationen 2015, vilket även kan omfatta hantering av personer som inte beviljas uppehållstillstånd. Däremot har inte funnit att regeringen motiverat några satsningar på med myndighetens uppdrag i återvändande.46 noterar också att de två utgiftsområdena hanteras av två olika utskott i . Ansvaret för anslagen och myndighetsstyrningen i har fördelats på tre olika enheter på . har i tidigare granskning uppmärksammat att det kan ställa särskilda krav på samordning.47 4.2.3 Ett mindre uppdrag för alla tre myndigheterna noterar att återvändande är ett relativt litet uppdrag i förhållande till de tre myndigheternas samlade verksamhet. Som framgår ovan har myndighetsledningarna för och getts ett stort ansvar att fördela resurser för återvändandeverksamhetens genomförande. Hos har också fördelningen och uppföljningen av resurser för den operativa verksamheten i huvudsak delegerats till regional nivå, som kan behöva prioritera andra uppdrag före återvändandeverksamheten.48 Även hos har visst ansvar för resursfördelning delegerats till regionerna. Det innebär att återvändandeverksamhetens omfattning är beroende av regional arbetsbelastning och fortlöpande prioriteringar hos två myndigheter, medan anslaget för verkställda utresor slås fast av . 46Budgetpropositioner 2013–2020. 47Se även , Styrningen av rättskedjan, 2019. 48Polismyndigheten, Delredovisning enligt regleringsbrevet. Verkställigheter av beslut om av- och utvisning samt identitetsuppgifter i verkställighetsärenden, 2018. 32R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.3.1 Ingen samlad uppföljning av kostnaderna granskning visar att verksamhetens kostnader inte följs upp på ett samlat sätt. har på begäran av kunnat sammanställa sina kostnader för verksamheten. Dessa har till delar beräknats med utgångspunkt i tidsredovisningar. Myndigheten anger dock att personalkostnader i samband med resor inte kan redovisas, då uppgiften inte ingår i tillgänglig tidsredovisning. saknar samlad ekonomisk redovisning av verksamheten, då den i huvudsak utgör en del av den nationella och regionala gränspolisverksamheten. Myndighetens Nationella operativa avdelning respektive regionerna har dock kunnat uppskatta sina respektive kostnader för gränspolisiär återvändandeverksamhet, även om det finns vissa skillnader i hur olika regioner beräknar kostnaden. Även polismän utanför gränspolisen kan medverka i återvändandeverksamhet, men kostnaderna och arbetstiden för det följs inte upp. Kriminalvården redovisar samtliga kostnader för sin del i återvändandeverksamheten mot den särskilda anslagsposten för utresor. 4.3.2 Kostnaderna har ökat sammanställning visar att de totala kostnaderna för verksamheten har ökat till . har huvudansvaret för återvändandeverksamheten och också de största kostnaderna inom verksamheten, 74–, medan Kriminalvården står för 13–och för 10–. –2018 har andel av kostnaderna ökat medan de båda andra myndigheternas andelar har minskat. kostnader har ökat , följt av Kriminalvården och på R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T Tabell 2 Kostnadsutveckling –2018 1 293 258 251 1 498 737 320 1 815 466 801 1 113 742 000 1 400 535 000 Källa: Leverans av ekonomiska uppgifter till från Kriminalvården, , Nationella operativa avdelning samt polisregionerna. Trots att kostnaderna har ökat, har antalet avslutade återvändandeärenden minskat 2016–2018, från 26 731 till 18 761. Antalet verkställda utresor har minskat från drygt 18 000 till drygt 10 000. Om den totala kostnaden för verksamheten slås ut per verkställd person, har kostnaden fördubblats från 2016 till 2018. ett återvändandeärende öppnas till att det avslutas har ökat 2016–2018. Tiderna för dem som reser självmant har nästan dubblats.49 Ökningen av kostnader per utresa kan delvis förklaras av att kunde verkställa många relativt enkla ärenden avseende personer som sökte asyl 2015, och som återkallade sin ansökan. Därmed har de svårare ärendena blivit kvar.50 En förklaring kan också vara att förvarsverksamheten byggts ut , men att resultaten ännu släpar efter.51 Granskningen visar att två tredjedelar av kostnaden består av personalkostnader. bedömer därför att det är viktigt att personalen används effektivt inom och mellan myndigheterna och att arbetet organiseras så att långa handläggningstider och överlappande arbetsuppgifter undviks. iakttagelser i dessa avseenden redovisas i kapitel 5 och 6. 49Migrationsverkets och årsredovisningar 2016–2018. 50Enklare ärenden kan handla om uppenbart ogrundade ansökningar medan svåra ärenden kan kräva både mer utredning och arbete för att verkställa resan. 51Exempelvis har antalet förvarsplatser ökat och förändringar i ansvaret för transporter har medfört utbyggnad och uppbyggnad av delvis nya transportorganisationer. 34R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Som framgår i tabell 2, har kostnader för återvändandeverksamheten ökat till . Att de totala kostnaderna ökar trots vikande övergripande resultat kan förklaras av att dyrare delverksamheter, såsom förvar, har byggts ut. Då förvar är en personalintensiv verksamhet, återspeglas det också i personalkostnaderna som utgör den största posten för verksamheten i helhet.52 Förvarsenheternas kostnader har –2018 fördubblats till . Därmed har förvarsverksamheten ökat från att utgöra av myndigheternas totala återvändandekostnader till . Både antalet förvarsplatser och mängden transporter som förvarsenheten genomför har ökat under perioden.53 Kostnaderna för förvaltningsprocessenheterna har fördubblats till . Kostnaderna för de enheter som i huvudsak handlägger återvändandeärenden, återvändande- och mottagningsenheter, har däremot minskat.54 Utvecklingen kan sannolikt förklaras av det stora inflödet sökande . Inledningsvis fattade mottagningsenheterna många beslut om tillstånd. fattades däremot fler beslut om avslag, vilket också innebar fler överklaganden till domstol. Överklaganden, och även begäran om verkställighetshinder, hanteras av förvaltningsprocessen.55 Kostnaderna för de resor för av- och utvisade som genomför har minskat till , medan antalet självmant utresta med hjälp av har minskat med . I stället överlämnas allt fler ärenden till Polismyndigheten.56 Det är främst biljettkostnaderna för utlänningen som minskar, medan resekostnaderna för medföljande personal inte minskar i samma takt. 52Migrationsverket anger att kostnader för återvändandeverksamheten omfattar handläggning av ärenden, förvar, transporter av av- och utvisade samt bidrag till kommuner och landsting för mottagandet av asylsökande. Genomförandet av verksamheten presenteras närmare i kapitel 5. 53De tillgängliga siffrorna för antalet platser är ögonblickssiffror . Dessa visar på en dubblering av antalet platser från 252 till 517 platser. Mängden transporter har främst ökat efter 2017. , ”Förvarsavdelningen”, powerpointpresentation . 54Vilken enhet som handlägger ett återvändandeärende varierar beroende på regional organisation. Återvändandeenheternas kostnader har minskat till , medan mottagningsenheternas kostnader har minskat till . 55Intervju med företrädare för . 56Migrationsverket, Årsredovisning 2018; , Leverans av ekonomiska uppgifter till . R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T En del av verkets resekostnader avser förvarsverksamheten som genomför en allt större mängd inrikes transporter.57 Kostnaderna för dessa belastar myndighetens förvaltningsanslag och uppskattades 2018 till , motsvarande per transport. Förvarsverksamheten hanterar fler inrikes transporter sedan en del av ansvaret för transporter av frihetsberövade flyttades från till Kriminalvården . Rutinerna för när kan begära handräckning med transporter stramades då upp. Det har lett till att i större utsträckning hanterar transporter. Kriminalvården har också behövt för att bygga ut sin transportverksamhet för att klara sitt utökade ansvar.58 återvändande- och resesamordning står för i snitt cirka av verkets återvändandekostnader (motsvarande runt ) och utgör kostnadsmässigt den största av verkets centrala samordnande enheter.59 Uppdragen för dessa presenteras närmare i kapitel 5 och 6, där också överlappningar med ambassadsamordning och Kriminalvårdens resetjänst diskuteras. kostnader ökade –2018 till , medan antalet verkställda ärenden ökade med knappt 9 procent.60 Resultatet måste dock tolkas försiktigt, eftersom återvändandeverksamheten är en del av gränspolisens arbetsuppgifter som inte alltid går att särskilja från annan gränspolisiär verksamhet. Majoriteten av polisregionerna har exempelvis inte kunnat särskilja antalet årsarbetskrafter inom återvändandeverksamheten. Även hos utgör personalkostnaderna på den övervägande delen av de totala kostnaderna för återvändande. Den större delen av resterande kostnader avser tolkar och rättsliga biträden. Kostnaderna för dessa har mer än fördubblats 2016–2018, men utgör ändå bara 2–av totala kostnader för verksamheten. Även resekostnaderna har ökat i vissa polisregioner, men inte i alla.61 57I genomförde förvarsavdelningen 82 transporter, att jämföra med 246 och 319 . Antalet transporter som Kriminalvården genomför åt har sjunkit med ungefär motsvarande siffror , men det totala antalet transporter har ökat något, från 322 till 396. , ”Förvarsavdelningen”, powerpointpresentation . 58Intervju med företrädare för samt Kriminalvården . 59Migrationsverket, återvändandekostnader 2016–2018, 2019; e-post från företrädare för . 60Polismyndigheten, Årsredovisning 2018; Nationella operativa avdelning och polisregionerna, Leverans av ekonomiska uppgifter till . 61Alla regioner har inte kunnat redovisa resekostnader. 36R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N För gränspolissektionen på (Nationella operativa avdelningen) utgör ambassadsamordningen mer än hälften av kostnaderna. av totala kostnader för återvändandeverksamheten, eller . Frontex ersätter kostnader för flyg och vissa kostnader för medföljande personal enligt en schablon när gemensamma charterflyg organiseras. Totalt sett –2018 har de redovisade intäkterna från Frontex överstigit utgifterna med . Enligt kan övertäckningen bero på att redovisningen av intäkter från Frontex även omfattar vissa andra ersättningar. Intäkterna från Frontex har varierat För Kriminalvården har kostnaderna ökat till –2018. ökade antalet utrikes transporter med , från 2 988 till 3 746. Antalet inrikes transporterade klienter enligt utlänningslagen ökade med 16 procent.63 Kriminalvårdens kostnader fördelas jämnt mellan personalkostnader (46–) och resekostnader (46–). Även för resekostnader utgör dock medföljande personal den största delposten, följd av kostnader för biljetter. Charterflygen har ökat med en knapp tredjedel och utgör 9–av resekostnaderna, efter att intäkterna från Frontex för de gemensamma Frontex-flygen har dragits av. Mindre kostnadsposter utgörs av hotell och logi under transporterna (cirka av kostnaderna) samt fakturering från för medföljande personal (, motsvarande ).64 Antalet transporter där personal från deltar har legat på en stabil nivå , i genomsnitt 163 transporter per år.65 Kostnaden per transporterad klient har legat relativt stabilt på 60 000–. Styckkostnaden har minskat något 2018, vilket enligt Kriminalvården hänger samman med fler transporter där personal från Kriminalvården inte följer med. Andra förklaringar som anges är att den administrativa personalen inte har ökat i samma omfattning som antalet transporter, att utför fler inrikes transporter samt att antalet transporter med inhyrda flygplan har minskat.66 62Polismyndighetens Nationella operativa avdelning och polisregionerna, Leverans av ekonomiska uppgifter till , E-post från företrädare för Kriminalvården . 63Kriminalvården, Årsredovisning 2018. 64Kriminalvården, Leverans av ekonomiska uppgifter till . 65Kriminalvården, Årsredovisning 2018, 2019. 66Kriminalvården, Årsredovisning 2018, 2019. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T 4.3.6 Svårt att bedöma om anslag förbrukas som avsett Som framgått är det endast mindre delar av verksamheten som har öronmärkta anslag. Det sker inte heller någon sammanhållen uppföljning av verksamhetens kostnader. Därför är det heller inte möjligt att säga om verksamheten som helhet över- eller underskrider sitt anslag. för utresor som delas av och Kriminalvården har inte använts till fullo under något av åren 2016–2018. För Kriminalvårdens del har underskridandet minskat från . Tilldelade medel i anslagsposten har ökat med . använder däremot en allt mindre andel av sin anslagspost; 2016 nyttjades jämfört 2018. Anslagsbeloppet har ökat med under perioden.67 67Riksrevisionens egen beräkning utifrån tilldelning enligt regleringsbrev till 2016–2018 och Kriminalvårdens årsredovisning . 38R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Förutsättningar för verksamhet och måluppfyllelse