prop · H703145 · 2020-03-31 00:00:00 — Konsekvenserna som detta medför, som att resurser måste läggas på upprepade inställelser i domstol i avlyssningsfallen, är otillfredsställande ur effektivitetssynpunkt. Ur ett utredningsperspektiv är det även problematiskt att det kan uppstå en tidsutdräkt mellan att en ansökan skickas in till dess att domstolen fattat sitt beslut. En ordning där tillståndet knyts till en person skulle därför leda till en effektivare verkställighet av avlyssningen eller övervakningen än vad som är fallet enligt dagens regler. I sammanhanget bör dock framhållas att när det gäller hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation har åklagare möjlighet att fatta interimistiska beslut i avvaktan på rättens beslut när det kan befaras att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen att inhämta rättens tillstånd till åtgärden. Vikten av att upprätthålla rättssäkerhets- och integritetsskyddsintressen Vid sidan av att upprätthålla intresset av en effektiv verkställighet av hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation måste även rättssäkerhets- och integritetsskyddsintressen beaktas. Om tillståndet till avlyssning eller övervakning knyts till en person skulle bedömningen av kopplingen mellan nummer, adress eller utrustning och den person som ska avlyssnas inte längre kunna göras av rätten. Den bedömningen skulle i stället förskjutas till åklagare eller den verkställande myndigheten. Rättens prövning skulle då inskränkas till att bedöma om personen är skäligen misstänkt för ett brott som kan motivera åtgärden och om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Även prövningen av om åtgärden är proportionerlig skulle alltjämt vara en fråga för rätten, men enligt regeringens mening kan det på goda grunder ifrågasättas hur reell denna prövning skulle bli. Det skulle exempelvis inte vara möjligt för rätten att bedöma om det är proportionerligt att tillåta hemlig övervakning eller avlyssning av en utrustning som brukas av flera personer utöver den misstänkte, t.ex. en dator på ett bibliotek eller en telefon som används på den misstänktes arbetsplats. Integritetsskyddsintressen är vidare särskilt viktiga när det gäller avlyssning eller övervakning av ett telefonnummer som inte tillhör den misstänkte men som denne kan förväntas kontakta (27 kap. 20 § första stycket 2 RB och 2 § första stycket 2 preventivlagen). De möjligheter som rätten har att föreskriva villkor i tillståndet om att avlyssning eller övervakning endast får ske vid vissa givna förutsättningar, t.ex. när den misstänkte ringer till numret, skulle inte längre finnas. I de angivna fallen skulle proportionalitetsbedömningen och möjligheten att föreskriva integritetsskyddande villkor lämnas över till åklagaren eller den verkställ- Prop. 2019/20:145 ande myndigheten. En ordning där tillståndet knyts till en person skulle alltså innebära att domstolarna inte kan göra den proportionalitetsbedömning som är möjlig enligt dagens regler. Även möjligheten för rätten och de offentliga ombuden att bevaka integritetsskyddsintressen skulle försämras. Det talar för att även fortsättningsvis låta rätten pröva vilka telefonnummer eller andra adresser eller utrustningar som ska få avlyssnas eller övervakas. Antalet ärenden talar inte för en förändrad reglering Regeringen har redovisat hur reglerna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation har tillämpats till . Redovisningen har därefter utökats till att gälla även användningen av andra hemliga tvångsmedel. I den senaste skrivelsen till framgår det att 1 517 misstänkta personer var föremål för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och att 4 648 tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation meddelades av domstol (Regeringens skrivelse 2019/20:56 Redovisning av användningen av hemliga tvångsmedel s. 13 f.). Det innebär att det i genomsnitt fattades 3,06 beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation per avlyssnad person. avlyssnades 1 378 personer och 4 465 beslut meddelades. 2018 fattade åklagare 176 interimistiska beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, varav ett upphävdes av domstol. 2017 fattade åklagare 195 interimistiska beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och inget av dessa ändrades av domstol. var 2 422 individer föremål för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och 9 151 tillstånd meddelades. Det innebär att det i genomsnitt fattades 3,78 beslut per övervakad individ. 2017 användes hemlig övervakning mot 2 162 individer och 7 991 beslut fattades. Åklagare fattade 102 interimistiska beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation . Tre av dessa beslut upphävdes av domstol. 2017 fattades 121 interimistiska beslut, varav ett upphävdes av domstol. fattade Säkerhetspolisen 288 beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning med stöd av bestämmelserna i och preventivlagen. Siffran inkluderar initiala beslut och beslut om förlängning. Motsvarande siffra var 309 beslut. Säkerhetspolisen fattade 190 beslut med stöd av inhämtningslagen medan motsvarande siffra var 163 beslut. och fattade sammanlagt 556 beslut enligt inhämtningslagen. fattades 595 sådana beslut. Det kan konstateras att det har skett en ökning av antalet personer och antalet meddelade tillstånd om hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Ökningen av antalet tillstånd är dock enligt regeringens mening inte så stor att den i sig utgör skäl för att knyta tillståndet till en person. 2019/20:145 Det finns inte tillräckligt tungt vägande skäl för att knyta tillstånd till en person Regeringen instämmer i utredningens slutsats att den effektivitetsvinst som skulle kunna bli följden av en ordning där tillstånd till hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation knyts till en person i stället för till ett telefonnummer eller annan adress eller till en viss elektronisk kommunikationsutrustning inte står i proportion till de rättssäkerhets- och integritetsskyddsförluster som skulle uppstå. Som uttalats i tidigare lagstiftningsärenden är det av stor vikt att domstolen i sin proportionalitetsbedömning kan ta ställning till den konkreta avlyssnings- eller övervakningsåtgärden. Om domstolen inte kan pröva kopplingen mellan ett telefonnummer eller annan adress eller utrustning och en person, skulle domstolens möjligheter att ta ställning till den konkreta avlyssnings- eller övervakningsåtgärden väsentligen minska. Regeringen anser, liksom utredningen och en övervägande majoritet av remissinstanserna, att de skäl som anförts i tidigare lagstiftningsärenden mot att införa en ordning där tillståndet knyts till en person alltjämt är aktuella. Den nuvarande regleringen, som kräver att det i tillståndet ska anges vilket telefonnummer eller annan adress eller vilken elektronisk kommunikationsutrustning tillståndet avser, bör därför inte ändras i det avseendet. Det bör dock enligt regeringens mening övervägas om det är möjligt att på något annat sätt öka effektiviteten i verkställigheten av vissa tvångsmedelsbeslut, se följande avsnitt. 6Bör ett förenklat förfarande införas vid vissa beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation? Regeringens förslag: Det införs en ny regel i som innebär ett undantag från huvudregeln att sammanträde ska hållas vid ansökan eller anmälan om tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Undantaget ska gälla när det redan finns ett tillstånd till åtgärden och en ny ansökan eller anmälan gäller samma person och grundas på samma omständigheter som det tidigare tillståndet men avser ett annat telefonnummer eller annan adress eller en annan elektronisk kommunikationsutrustning än det tidigare tillståndet. Rätten får pröva frågan utan sammanträde om ett sådant skulle vara utan betydelse. Ett tillstånd som meddelats utan sammanträde får inte avse annan tid än det tidigare tillståndet i ärendet. När rätten har prövat en ansökan ska ett offentligt ombud skyndsamt utses och underrättas om rättens beslut. Förfarandet ska vara tillämpligt vid tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt , lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om särskild utlänningskontroll. Förfarandet ska även vara tillämpligt vid tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt lagen om en europeisk utredningsorder och lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Regeringens bedömning: Tillämpningen av den föreslagna regleringen bör ingå i regeringens årliga redovisning till . Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna, bl.a. ombudsmän (), , , , , , , , , , , , , , , , Civil Rights Defenders och ECPAT (End Child Prostitution, Child Pornography and Trafficking in Children for Sexual Purposes), tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag och bedömning. avstyrker förslaget eftersom kravet på sammanträde där ett offentligt ombud närvarar utgör en viktig garanti för att källskyddet inte kränks. anser att förslaget är för försiktigt i fråga om kravet på att utse ett offentligt ombud eftersom det rör sig om beslut i okomplicerade fall. och ifrågasätter om det är nödvändigt att fatta ett nytt beslut om att utse ett offentligt ombud då det tidigare utsedda offentliga ombudet borde kunna överklaga det nya beslutet. Nämnden tillägger även att om det ursprungliga ärendet avslutats bör så långt som möjligt det tidigare offentliga ombudet förordnas på nytt för att undvika att känsligt material sprids till fler personer än nödvändigt. anser att ett offentligt ombud borde utses innan beslut fattas för att saken ska bli allsidigt belyst. JO anför att bestämmelsen i sin ordalydelse kan uppfattas så att den är tillämplig även om ett tidigare beslut hävts och att inskränkningen av bestämmelsens tillämpningsområde borde framgå av lagtexten. anser att det bör förtydligas vad som utgör ”samma omständigheter” och det offentliga ombudets granskande roll bör framgå av lagtexten. anser att lagtexten bör kompletteras med att det förenklade förfarandet inte får användas när det finns en risk att källskyddet kränks. Det finns enligt förbundets mening en risk att formuleringen ”grundas på samma omständigheter” leder till att bedömningen görs utifrån samma omständigheter som den tidigare bedömningen i stället för att rätten undersöker om det finns andra omständigheter som skulle kunna tala emot ett förenklat förfarande, t.ex. att flera använder samma utrustning. uppger att begreppet ”om ett sammanträde skulle vara utan betydelse” bör preciseras i lagtexten. Skälen för regeringens förslag och bedömning Förfarandet vid vissa beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation bör effektiviseras Det är problematiskt att de kriminella kan försvåra de brottsbekämpande myndigheternas arbete genom att sätta i system att byta simkort och mobiltelefon. Detta beteende leder till att brottsbekämpande resurser 2019/20:145 används på ett inte avsett sätt. Det är inte godtagbart att de kriminellas agerande styr resursanvändningen hos de brottsbekämpande myndigheterna och därigenom påverkar effektiviteten i det brottsbekämpande arbetet. Det finns därför skäl att överväga om det är möjligt att, på annat sätt än att knyta tillståndet till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation till en person, effektivisera förfarandet. Behovet av integritetsskyddsåtgärder vid hemlig avlyssning respektive hemlig övervakning av elektronisk kommunikation har bedömts skilja sig åt, vilket tar sig uttryck genom hur de olika förfarandena är utformade (prop. 2002/03:74 s. 22 f. och prop. 2013/14:237 s. 120 f.). Det gäller både behovet av sammanträde och närvaro av ett offentligt ombud. När det gäller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ställs det inte upp något krav på att rätten ska hålla ett sammanträde medan det är obligatoriskt att hålla ett sådant när rätten ska pröva en fråga om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Därtill ska alltid ett offentligt ombud närvara då rätten prövar en fråga om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation medan offentligt ombud inte utses i ärenden om hemlig övervakning. Regeringen konstaterar, liksom utredningen, att det integritetsintrång som hemlig övervakning av elektronisk kommunikation typiskt sett kan medföra är mindre än när det gäller hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Dessutom torde de frågor som de offentliga ombuden bevakar mer sällan komma upp vid en prövning som rör hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Den ordning som gäller för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation framstår som klart mer effektiv än den som gäller för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Regeringen delar utredningens bedömning att det inte behövs några ändringar av förfarandet vid beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. De avvägningar och bedömningar som görs i det följande kommer därför att ta sikte på hur förfarandet vid vissa beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation kan effektiviseras och kommer att avse förfarandet såväl enligt som enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om särskild utlänningskontroll. Det bör införas ett undantag från kravet om att rätten alltid måste hålla sammanträde om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation Enligt gällande rätt måste domstolen hålla ett sammanträde i samtliga fall där frågan om att tillåta hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation prövas. Det kan, som utredningen anger, på goda grunder ifrågasättas om det är en nödvändig ordning. Enligt utredningen kan de skäl som anförts för att inte kräva sammanträde och offentliga ombud vid tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation göras gällande även för tillståndsprövningen av hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation när den som redan är föremål för avlyssning, som en strategi för att undkomma eller försvåra den åtgärden, byter nummer eller telefon frekvent eller använder flera parallellt. I de fall där det endast är fråga om en annan telefon eller ett annat nummer i förhållande till vad som omfattar det tidigare tillståndet är det svårt att se hur rätten skulle kunna komma till ett annat resultat än vad man gjort i den inledande tillståndsprövningen. Integritetskränkningen vid ett sådant nytt beslut kan i normalfallet inte Prop. 2019/20:145 anses vara allvarligare än intrånget vid det ursprungliga tillståndsbeslutet. Regeringen anser därför, liksom utredningen och majoriteten av remissinstanserna, att det finns skäl att införa nya regler om förfarandet vid vissa beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation i syfte att effektivisera detsamma. En ordning som innebär att rätten får fatta ett tillståndsbeslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation på handlingarna i vissa situationer, likt vad som gäller vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, framstår som ändamålsenlig. En sådan ordning måste dock kringgärdas med godtagbara integritetsskydds- och rättssäkerhetsgarantier för att säkerställa att det är just de fall då kriminella byter eller använder flera telefoner eller telefonnummer för att undvika eller försvåra avlyssning som träffas av det förenklade förfarandet. Möjligheten att låta bli att hålla ett sammanträde bör alltså vara ett undantag från huvudregeln och bör endast få tillämpas i vissa specifika situationer. För att det förenklade förfarandet ska kunna användas måste vissa villkor vara uppfyllda För att det förenklade förfarandet ska kunna användas bör det krävas att en domstol har meddelat ett beslut om att tillåta avlyssning och att den nya ansökan eller anmälan avser ett tillkommande telefonnummer eller annan adress eller en elektronisk kommunikationsutrustning. Tillståndet måste vara gällande för att det ska komma i fråga att använda det förenklade förfarandet. I enlighet med vad Lagrådet föreslår bör detta framgå av lagtexten. Även JO anser att det bör tydliggöras i lagtext att det förenklade förfarandet inte är tillämpligt om det tidigare beslutet har hävts. Därutöver bör det krävas att den nya ansökan eller anmälan grundar sig på samma omständigheter som det tidigare tillståndet. Det innebär att grunden för den nya ansökan eller anmälan måste vara densamma som i den ursprungliga. Det ska alltså inte vara möjligt att underlåta att hålla sammanträde om det är nya omständigheter som utgör grund för den tillkommande ansökan eller anmälan. Vidare måste ansökan eller anmälan riktas mot samma person. Vad som får skilja sig från det ursprungliga tillståndet är alltså telefonnumret, adressen eller den elektroniska kommunikationsutrustningen. Till skillnad från vad anför anser regeringen inte att det är nödvändigt att närmare precisera i lagtexten vad som utgör samma omständigheter. Slutligen bör det krävas att ett sammanträde skulle vara utan betydelse för att domstolen ska kunna underlåta att hålla ett sådant. Bedömningen bör ta sin utgångspunkt dels i det tidigare meddelade tillståndet i förening med de uppgifter som framkommer i den nya ansökan, dels i de skäl som ligger bakom bestämmelsen, nämligen att effektivisera förfarandet i de fall kriminella för att försvåra för brottsbekämpande myndigheter byter eller använder fler telefoner eller nummer. Som regel kan ett sammanträde anses vara utan betydelse när det är fråga om ett nytt nummer eller annan adress eller en ny utrustning och kopplingen till den som avlyssningen ska riktas mot är densamma som vid föregående prövning. Att det av lagtexten ska framgå när ett sammanträde är utan betydelse, vilket föreslår, anser regeringen inte är nödvändigt. Någon begränsning av antalet nummer eller antalet gånger det förenklade förfarandet kan tillämpas på samma person bör inte ställas upp. En annan sak är, som utredningen påpekar, att antalet nummer eller utrustningar som en tillståndsansökan avser kan påverka det samlade integritetsintrånget och då kan slutsatsen bli att ett sammanträde inte kan anses vara utan betydelse. I vissa situationer torde behovet av att hålla ett sammanträde närmast undantagslöst kvarstå. Om en ansökan om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation gäller ett nummer som delas av den misstänkte och andra personer bör ett sammanträde i princip aldrig kunna anses vara utan betydelse. Likaså kan ett sammanträde inte anses vara utan betydelse när ansökan rör ett nummer som den misstänkte förväntas kontakta. I dessa fall är integritetsskyddsaspekter särskilt tungt vägande och behovet av att hålla ett sammanträde framstår därför enligt regeringens mening som tydligt. Det är viktigt att åklagaren ger domstolen ett fullgott beslutsunderlag för att frågan om behovet av ett sammanträde ska kunna bedömas på ett riktigt sätt. Åklagaren bör redogöra för omständigheter som talar mot att det förenklade förfarandet används, t.ex. om det finns en risk för att källskyddet kränks. Till skillnad från anser regeringen att en ordning som tillåter att ansökan eller anmälan prövas utan sammanträde endast om ett sådant skulle vara utan betydelse utgör en tillräcklig garanti för att källskyddet inte kränks. Det förenklade förfarandet bör också kunna användas när åklagaren fattat ett interimistiskt beslut som domstolen prövat, under förutsättning att övriga förutsättningar är uppfyllda och domstolen finner att ett sammanträde skulle vara utan betydelse. Sammanfattningsvis anser regeringen att bestämmelsen, som också framhåller, är fullgod ur rättssäkerhetssynpunkt. Tiden för vilket tillståndet ska gälla Regeringen instämmer i utredningens förslag att ett tillstånd som lämnas med tillämpning av det förenklade förfarandet inte bör få avse än det ursprungliga tillståndets giltighetstid. Det innebär att en prövning av tillståndet kommer att ske vid ett sammanträde i närvaro av ett offentligt ombud en gång i de fall åklagaren begär att tillståndet ska förlängas. Vid ett sådant sammanträde kommer förutom förlängningen av det ursprungliga tillståndet även en förlängning av tillståndet enligt det förenklade förfarandet att prövas. En sådan ordning är enligt regeringens mening godtagbar ur både effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt. Offentliga ombud i det förenklade förfarandet När en ansökan eller anmälan om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation har kommit in till rätten ska rätten utse ett offentligt ombud i ärendet och hålla ett sammanträde (27 kap. 28 § RB, 15 § andra stycket preventivlagen och 21 § andra stycket LSU, 2 kap. 5 §, 3 kap. 12 § och 4 kap. 14 § lagen om en europeisk utredningsorder och 2 kap. 10 § och 4 kap. 26 och 26 a §§ LIRB). När det förenklade förfarandet tillämpas kommer rätten inte att hålla något sammanträde. Frågan är då om och i så fall vilken funktion ett offentligt ombud kan fylla i ett sådant förfarande. Det bör särskilt hållas i åtanke att ett av skälen bakom införandet av offentliga ombud var att dessa skulle verka för att omständigheterna i ärendet blir allsidigt belysta (prop. 2002/03:74 s. 24). När förutsättningarna för att inte hålla ett sammanträde är uppfyllda kan det ifrågasättas om det finns några frågor kvar att belysa allsidigt. Den kvarstående frågan är om det nya numret, den nya adressen eller den nya utrustningen, som typiskt sett kommer att motsvara vad som får avlyssnas enligt det tidigare tillståndet, ska få avlyssnas. Utredningen anser att det talar med styrka för att ett offentligt ombud inte bör utses på det sätt som föreskrivs i 27 kap. 28 § RB när rätten konstaterar att det inte behövs ett sammanträde. Behovet av att ytterligare en oberoende part utöver rätten granskar ansökan eller anmälan framstår också som mycket begränsat med hänsyn till den bedömning som rätten gjort. Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel angav i sitt betänkande Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (SOU 2012:44 s. 673) som skäl för att inte införa offentliga ombud i ärenden om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation bl.a. att det finns ett värde i sig av att medverkan av offentliga ombud koncentreras till ärenden där behovet och funktionen av detta i praktiken visat sig starka. På så sätt undviks risken att ombudens roll vattnas ur eller att systemet uppfattas som ett spel för gallerierna. Mot denna bakgrund bedömer regeringen i likhet med utredningen att det, när domstolen finner att det är utan betydelse att hålla ett sammanträde, inte är nödvändigt att utse ett offentligt ombud innan domstolen fattat beslut i frågan om tillstånd. Skulle ett offentligt ombud utses och beredas tillfälle att yttra sig innan domstolen fattar sitt beslut, något som förordar, riskerar det att kullkasta syftet med att förenkla förfarandet vid vissa beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Om ett offentligt ombud inte deltar alls i processen kommer den enda granskningen av domstolens beslut att ske i Justitiekanslerns eller verksamheter. Möjlighet att ställa domstolens beslut under överprövning skulle då inte finnas. Till skillnad från anser regeringen att en sådan ordning inte är godtagbar. Vetskap från rättens sida om att beslutet kan komma att granskas motverkar även att möjligheten att inte hålla sammanträde överutnyttjas, dvs. är skälet till att införa en regel om ett förenklat förfarande att det i praktiken inte finns några ökade integritetsrisker eftersom domstolen i det inledande skedet ska avgöra om det behövs en mer allsidig belysning av ansökan eller anmälan utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Det kan därför framstå som inkonsekvent att utse ett offentligt ombud i efterhand. Dessutom kan en sådan granskande roll som de offentliga ombuden får om de utses först efter att beslutet meddelas anses ligga närmare en tillsynsfunktion än den funktion som offentliga ombud har haft.