prop · H703176 · 2020-06-16 00:00:00 — verksamhetsplanering med uppföljning sker normalt sett i perioder om ett år och ofta med en treårsplanering. I ljuset av detta kan vara en för långsiktig planering för centrala styrdokument som handlingsprogrammen. Kommunerna formulerar också ofta visioner eller andra långsiktiga mål i sin Om handlingsprogrammen behandlas i ett sådant sammanhang Handlingsprogrammen ska återge det aktuella läget i verksamheterna och ska revideras när det sker förändringar i Kraven på hur ofta handlingsprogrammen ska antas och på vilket sätt kan begränsa möjligheten att hålla programmen aktuella. Regeringen anser därför att dessa bestämmelser bör tas bort. programmen ska i stället antas på det sätt som kommunen bestämmer inom de ramar som allmänt gäller för verksamhet enligt kommunal- lagen (2017:725). Innan handlingsprogrammet antas ska samråd ske med myndig- heter som har ett väsentligt intresse i saken. Regleringen om samråd bör vara kvar men förändras på så sätt att samråd i stället bör ske med de myndigheter som särskilt berörs. Samråd bör ske såväl inför att handlings- programmet antas som när det beslutas om betydande förändringar av programmet. Detta bör som Lagrådet påpekat uttryckligen framgå av lagtexten. En betydande förändring kan exempelvis vara en förändrad riskbild inom kommunen, vilket kan medföra behov av en förändrad räddningstjänstförmåga, t.ex. nyetablering eller avveckling av hamnområden, tung industri eller särskilt skyddsvärda objekt. Som MSB påpekat kan det i föreskrifter behöva tydliggöras vad som är en sådan betydande förändring att det ska föranleda en revidering av handlingsprogrammet. Med de myndigheter som särskilt berörs avses framför allt de myndigheter vars egen planering kan beröras av förändringen, t.ex. samverkande kommuner, MSB i frågor som berör myndighetens samordnande och övergripande uppgifter på räddningstjänstområdet, i frågor rörande trafiksäkerhetsfrågor, eller andra myndigheter som ansvarar för statlig räddningstjänst. Regeringen har en möjlighet att enligt 3 kap. 3 och 8 §§ LSO ändra i en kommuns handlingsprogram för förebyggande verksamhet och räddningstjänst om det finns synnerliga skäl. Enligt förarbetena är avsikten att en sådan åtgärd ska vidtas endast som yttersta utväg. Möjligheten att kunna ändra i en kommuns handlingsprogram är en ovanlig bestämmelse. Regleringen har sin bakgrund i att kommunens brandordning tidigare skulle underställas , och i vissa fall regeringens, prövning. Det kan ifrågasättas om detta är en ändamålsenlig ordning. I LSO får regeln funktionen av ett slags direkt ingripande i verksamhet. Beslutet kan inte heller sanktioneras och möjligheten har inte utnyttjats av regeringen. Det är därför tydligt att denna reglering varken är ändamålsenlig eller lämplig för att på ett effektivt sätt kunna säkerställa en tillräckligt god förmåga inom den kommunala räddningstjänstverksamheten. Detta bör i stället säkerställas på andra sätt t.ex. genom en förstärkt statlig tillsyn, vilket föreslås i avsnitt 10. Regleringen bör därför tas bort. En tydligare organisation och möjligheter att delegera befogenheter Regeringens förslag: Räddningschefen ska fatta beslut om huruvida en räddningsinsats ska inledas och han eller hon ska i samband med det utse en räddningsledare för räddningsinsatsen. om att räddningschefen är räddningsledare ska utgå. Räddningschefen, som ansvarar för räddningstjänstverksamheten, ska genom delegationsbeslut kunna fördela både sina egna besluts- befogenheter som räddningschef och de beslutsbefogenheter som kommunala räddningsledare har enligt lagen om skydd mot olyckor till befattningshavare som är behöriga att vara räddningsledare. har fått ett sådant uppdrag ska i sin tur kunna uppdra åt någon annan som är behörig att vara räddningsledare att fatta beslut enligt lagen. Delegation ska endast kunna ske till den som är anställd i en kommun eller ett kommunalförbund. Beslut om att ge ett uppdrag ska Beslut om fullgörande av tjänsteplikt eller om ingrepp i annans rätt som har fattats av någon annan än den som är räddningsledare med stöd av delegation ska få överklagas till . Övriga beslut ska inte få Beslut av en räddningschef får inte överklagas. förslag överensstämmer i huvudsak begreppet räddningsledningen föras in i lagen, men regeringen har valt en annan lagteknisk lösning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till eller har inga synpunkter på förslagen om förtydligande av räddningschefens och räddningsledarens roller samt att räddningschefen ska besluta om en räddningsinsats ska inledas. Ledarna förespråkar ett tydliggörande av att räddningsledare ska utses i samband med inledande. påpekar att kompetenskrav kan leda till fördröjningar av beslut om inledande. Flertalet remissinstanser, däribland Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Gästrike räddningstjänst, , kommun, , och Föreningen är positiva till att det införs bestämmelser om delegation av befogenheter. Vissa remissinstanser, däribland Försvarsmakten, anser att en möjlighet att delegera befogenheter kan innebära att det inte blir lika tydligt vem som innehar en viss befogenhet samt vem som leder räddningsinsatsen. Skälen för regeringens förslag Behovet av en förtydligad reglering Enligt 3 kap. 16 § lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) ska det i en kommun finnas en räddningschef. Räddningschefen ansvarar för att räddningstjänsten är ändamålsenligt ordnad. räddningsledare men får utse någon annan att vara räddningsledare, men behåller då det övergripande ansvaret för verksamheten. Befogenheterna vid kommunala räddningsinsatser enligt LSO tillkommer räddningsledaren (exempelvis 6 kap. 2 § LSO). Enligt förarbetena till LSO kan räddningschefen dock lämna instruktioner och begränsningar i befogenheter till den utsedde räddningsledaren. Räddningsledaren ska då följa dessa och om det inte sker kan räddningschefen återkalla uppdraget (prop. 2002/03:119, s. 78–79). En tydlig ledningsorganisation för räddningstjänsten är enligt regeringen nödvändig för att möjliggöra effektiva och samordnade räddningsinsatser. När en olycka inträffar eller då en överhängande fara för olycka föreligger får det inte råda någon tvekan om vem som ska leda räddningsinsatsen. Det finns därför skäl att överväga om besluten fattas på rätt nivå och om detta tydligt framgår av lagtexten. Beslut om huruvida en räddningsinsats ska inledas och tydliggörande av räddningschefens och räddningsledarens roller Räddningschefen bör enligt regeringen även i fortsättningen ha ett helhetsansvar för räddningstjänstverksamheten. Det innebär att räddningschefen bör ha ansvar för att definiera inom vilka ramar som räddningstjänstorganisationen ska verka. Vidare har räddningschefen ansvaret för att räddningsinsatserna har önskad effekt. Räddningschefen ska bl.a. kunna styra avsikter och mål med räddningsinsatser samt följa upp så att målen uppnås. Dessutom bör han eller hon besluta om resurstilldelning och prioritering av resurser mellan olika räddningsinsatser. I 1 kap. 2 § LSO anges kriterierna för när kommunen respektive staten ska ansvara för en räddningsinsats. Det anges emellertid inte närmare i lagen vem som ska besluta om kriterierna är uppfyllda och huruvida en räddningsinsats alltså ska inledas. Ett beslut om huruvida en räddningsinsats ska inledas är ett operativt beslut som rör räddningstjänstverksamheten. Det är därför ett ansvar som väl faller in under räddningschefens ansvar att se till att räddningstjänsten är ändamålsenligt ordnad. Det är därför naturligt att beslutet ska fattas av räddningschefen. För att tydliggöra vad som gäller vid inledande av en räddningsinsats anser regeringen att det ska föras in en bestämmelse i lagen om att det är räddningschefen som beslutar om huruvida en räddningsinsats ska inledas. En sådan bestämmelse innebär också att det är räddningschefen som fattar beslutet om att inte inleda en räddningsinsats. Ett beslut om att inleda en insats är starkt förknippat med beslutet att utse en räddningsledare för insatsen. Detta beslut ska även fortsättningsvis fattas av räddningschefen. Av bestämmelsen bör det därför, i likhet med vad Ledarna anser, av tydlighetsskäl framgå att räddningschefen i samband med beslut om inledande av en räddningsinsats även ska utse en räddningsledare som ska leda insatsen. Genom en sådan bestämmelse skulle även bestämmelsen i 3 kap. 16 § LSO som reglerar att räddningschefen är räddningsledare kunna tas bort. Då tydliggörs skillnaderna mellan räddningschefens och räddningsledarens roller. Det hindrar dock inte att räddningschefen utser sig själv till räddningsledare. Det finns enligt regeringen inte i övrigt anledning att ändra befogenheterna vid kommunala räddningsinsatser. Ansvaret som räddningsledare bör innefatta att leda enskilda räddningsinsatser och fatta de beslut som har anknytning till dessa. anser regeringen att själva utseendet av en räddningsledare skulle bli innehållslöst utan att vissa av räddningsledarens grundbefogenheter framgår av lagen. Därför ska exempelvis beslut om fullgörande av tjänsteplikt och ingrepp i annans rätt (se 6 kap. LSO) även fortsättningsvis som huvudregel fattas av räddningsledaren. har i detta sammanhang fört in begreppet räddningsledningen i lagen, bl.a. i syfte att alla befogenheter inom ska tillkomma räddningschefen för att sedan kunna delegeras. Flera remissinstanser har dock avstyrkt detta och invänt att det finns risk för missförstånd rörande vilka aktörer som avses och att begreppet leder tankarna till att beslut behöver fattas kollektivt. Regeringen anser att det blir tydligare vad som avses om räddningschefens och räddningsledarens uppgifter och befogenheter kvarstår men förtydligas genom att de regleras var och en för sig och att det ska finnas möjlighet att delegera befogenheter (se nedan). Enligt 10 kap. 5 § LSO får en räddningsledares beslut om fullgörande av tjänsteplikt respektive ingrepp i annans rätt överklagas hos . Övriga beslut av en räddningsledare enligt lagen får inte överklagas. En räddningschefs beslut enligt LSO är inte av den karaktären att de bör få överklagas. Detta bör framgå av 10 kap. 5 § LSO. Lagrådet har påpekat att ett beslut som har fattats efter delegation med stöd av 3 kap. 16 § av någon som inte är räddningschef eller räddningsledare med den i lagrådsremissen föreslagna lydelsen inte kommer att kunna överklagas. Beslut om fullgörande av tjänsteplikt respektive ingrepp i annans rätt är dock av den karaktären att de bör kunna överklagas även om de har fattats med stöd av delegation. Detta bör framgå av lagen. Övriga beslut enligt lagen bör dock, i likhet med räddningsledarens och räddningschefens beslut, inte kunna överklagas. Som nämnts ovan är räddningschefen enligt gällande reglering räddningsledare och indirekt följer alltså ett krav på räddningsledarbehörighet för räddningschefen. Genom förslaget om ändring av regleringen av räddningschefens och räddningsledarens roller kommer detta inte längre att framgå av lagen. Mot denna bakgrund och då det kommer att ställas krav på räddningsledarbehörighet för att delegering av befogenheter ska kunna ske, finns ett behov av att reglera kravet på räddningsledarbehörighet för räddningschefen. Detta kan emellertid regleras på lägre författningsnivå, vilket upplyses om i 10 kap. 1 § LSO. I LSO ställs sällan krav på vem som ska utföra en arbetsuppgift eller fatta ett beslut. I dessa fall behövs ingen delegationsmöjlighet enligt lagen. I ett fåtal fall anges dock i LSO att beslutsbefogenheten tillkommer räddningschefen eller räddningsledaren. Detta gäller exempelvis att räddningschefen ska utse räddningsledare och att räddningsledaren beslutar om fullgörande av tjänsteplikt. När det gäller dessa beslutsbefogenheter, som i de flesta fall innefattar myndighetsutövning, kan det enligt regeringen finnas ett behov av en delegationsmöjlighet som framgår av lagen. Det kan t.ex. finnas behov av att delegera beslutsbefogenheter som enligt lagen till- kommer räddningschefen till en annan tjänsteman som agerar i räddnings- Det kan även finnas behov av att delegera räddnings- ledarbefogenheter i en organisation där räddningsledaren i större eller mindre utsträckning befinner sig på distans. befinner sig på eller i närheten av skadeplatsen kan ett sådant behov Vid en stor räddningsinsats som sträcker sig över ett större område är det varken effektivt eller ändamålsenligt att räddnings- ledaren själv ska behöva fatta beslut om till exempel mindre ingrepp i Även om räddningschefen har det högsta ansvaret för den operativa räddningstjänstverksamheten sker delegation av befogenheter Enligt regeringen är det, trots att vissa grundbefogenheter enligt regeringens förslag även fortsättningsvis i regel ska tillkomma räddnings- ledaren, ändamålsenligt att räddningschefen ska ha en möjlighet att bestämma hur befogenheterna närmare bör fördelas inom räddningstjänst- organisationen och vid behov kunna delegera dessa. väl i linje med den befintliga möjligheten för räddningschefen att kunna träda in och begränsa de befogenheter som nämnts i det föregående. Som bl.a. Försvarsmakten påpekar kan visserligen en möjlighet att delegera befogenheter innebära att det inte blir lika tydligt vem som har olika befogenheter och vem som leder räddningsinsatser. anmärkas att en delegering av befogenheter i principiellt hänseende inte skiljer sig från den nuvarande ordningen att räddnings- chefen i varierande omfattning delegerar sitt räddningsledarskap när han eller hon utser räddningsledare. Det bör också påpekas att i räddnings- chefens ansvar enligt LSO, att ordna räddningstjänstverksamhet på ett ändamålsenligt sätt, ingår befogenheter att bestämma vilken delegations- ordning som ska gälla inom räddningstjänstverksamheten och inom ramen för det även säkerställa att det finns tydliga rutiner för hur räddningsledare ska utses inom verksamheten. I likhet med ett flertal remissinstanser, däribland MSB, Gästrike räddningstjänst, , kommun, , och Föreningen anser regeringen vid en samlad bedömning att det finns anledning att tydliggöra möjligheten att delegera befogenheter enligt LSO till olika befattningshavare genom att föra in en bestämmelse om detta i lagen. För att främja en flexibel lednings- organisation bör befogenheterna också kunna vidaredelegeras. exempel finns det behov av att en befattningshavare som tjänstgör i räddningschefens ställe behöver ha i princip samma möjligheter att agera som räddningschefen själv när räddningschefen inte är i tjänst. fall är att en räddningsledare vid en större insats kan behöva delegera del av sin befogenhet till ett underordnat befäl. Den som delegerar en befogenhet måste givetvis förvissa sig om att delegaten är tillräckligt erfaren och kompetent för att anförtros den befogenhet som delegeras. Mot bakgrund av hur viktiga och avgörande beslut som kan följa av de befogenheter som ska kunna delegeras anser regeringen att en minsta kompetens hos delegaten måste säkerställas. Med denna ordning ska även ett så pass ingripande beslut som om en räddningsinsats ska inledas kunna bli föremål för delegation till någon annan som är behörig att vara räddningsledare. viktiga beslutet att inte inleda en räddningsinsats kan delegeras. 2019/20:176 dock fortfarande ett begränsat antal personer som kan besluta om huruvida en räddningsinsats ska inledas. har påpekat risk för fördröjningar i det inledande skedet om beslut inte kan fattas snabbt på grund av behörighetskrav. Regeringen konstaterar dock i detta sammanhang att det i samband med inledandet alltid ska utses en räddningsledare. Då ska det alltså finnas en person som har räddningsledarbehörighet och därmed är behörig att inleda insatsen. Enligt regeringen är det i detta sammanhang också viktigt att tydliggöra att rätten att fatta beslut om att inleda en räddningsinsats inte är detsamma som möjligheten att larma ut räddningsresurser. Detta illustreras tydligast av att SOS Alarm på grundval av uppdragsavtal med många kommuner i stor omfattning larmar ut räddningsresurser vid olika slags olyckor, utan att behöva ha någon behörighet i fråga om inledande och genomförande av en räddningsinsats. Ett annat belysande exempel är att räddningsresurser i en del fall larmas ut för insatser som inte utgör räddningsinsatser enligt LSO, till exempel för förstahjälpen i väntan på ambulans (IVPA), som sker enligt avtal mellan kommuner och regioner. Det är alltså fullt möjligt för en kommun att låta till exempel en operatör vid SOS Alarm eller en larmoperatör inom räddningstjänsten att larma ut räddningsresurser även om denne inte är behörig att inleda en räddningsinsats. Detta är en väl etablerad ordning inom samhällets alarmeringstjänst för att på ett snabbt och effektivt sätt kunna larma ut räddningsresurser. Varje avstående av att larma ut räddningsresurser innebär inte heller ett beslut om att inte inleda räddningsinsatser, till exempel vid felringningar. Det är inte heller fråga om att fatta beslut när det endast är fråga om verkställighet av fattade beslut. Regeringen anser sammantaget att delegation och vidaredelegation endast bör få ske till någon som är behörig att vara räddningsledare. Genom det flexibla ledningssystemet öppnas möjligheten till delegation av beslut som i de flesta fall innefattar myndighetsutövning. I kommunens organisation för räddningstjänst kan enligt 3 kap. 15 § LSO privatanställda ingå genom att någon har särskild kompetens, genom räddningsvärn eller genom att avtal har tecknats med s.k. industribrandkårer. Alla kommunala räddningsinsatser bör stå under direkt kontroll av offentligt anställda personer och myndighetsutövning bör inte utövas av privatanställda annat än om det finns goda skäl för detta. Det bör därför regleras att delegation endast ska kunna ske till den som är anställd i en kommun eller i ett kommunalförbund. Det är även viktigt att det framgår att en beslutsfattare verkligen har haft befogenhet att fatta beslut. Enligt regeringen ska därför beslut om delegering redovisas i skriftlig form. Det kan ske genom delegationsordning eller annat skriftligt dokument som innehåller beslutet eller genom att ett muntligt beslut dokumenteras. En bestämmelse att delegationsbeslut ska dokumenteras skriftligt ska därför föras in i lagen. Med hänsyn till de förhållanden som råder vid räddningsinsatser kan befogenheter behöva delegeras när det råder tidspress och dessutom utan att den som delegerar befogenheten och delegaten befinner sig på samma plats. Även om det självklart vore tydligast både för den som delegerar och delegaten att alltid överlämna en skriftlig delegering är det förenat med stora praktiska svårigheter. Mot denna bakgrund ska formkravet inte Prop. 2019/20:176 omfatta själva meddelandet om uppdraget att fatta beslut. 7Kommunerna ska kunna överlåta åt någon annan att vidta inledande åtgärder vid en räddningsinsats Regeringens förslag: Kommunen ska ges en möjlighet att överlåta åt någon annan att vidta inledande begränsade åtgärder vid en räddningsinsats. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inga synpunkter. anser att användandet av privata, kommersiella entreprenörer för att utföra räddningsinsatser strider mot lagen (2003:778) om skydd mot olyckors (LSO) syfte. anser att undantaget öppnar för att lagens huvudregel om kommunalt anställd personal rundas och framhåller att undantaget inte behövs då det är möjligt för andra än kommunalt anställda att vidta inledande åtgärder. håller med om att förslaget är bra då det framförallt i glesbygd kan möjliggöra snabbare insatser men anser att det finns risker med förslaget som möjligtvis kan undvikas genom att ett avtal endast får tecknas med verksamhet som redan utför annat uppdrag åt kommunen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), som också tycker att förslaget är bra, påpekar att det bör övervägas om LSO ska kompletteras med en särskild regel om tystnadsplikt för den som utför inledande åtgärder enligt avtal med kommunen. anser att begreppet inledande åtgärder behöver definieras och att det bör tydliggöras om de som kommunerna föreslås kunna träffa avtal med förväntas vara utbildade för uppgiften. anser att förslaget bör utvidgas till att, utöver inledande insats, även avse fortsatt insats eftersom en gränsdragningsproblematik annars kan uppkomma när första kommunala räddningsenhet är på plats, huruvida den inledande insatsen då ska avslutas. förordar att kravet på anställning tas bort helt. Skälen för regeringens förslag: Enligt 3 kap. 15 § LSO är huvudregeln att personal som ingår i en kommuns organisation för räddningstjänst ska vara anställd i en kommun eller i ett kommunalförbund. I samma paragraf finns det tre undantag från huvudregeln. Kommunen får överlåta åt någon annan att göra räddningsinsatser som kräver särskild kompetens. Vidare får räddningsvärn ingå i kommunens organisation. Slutligen får kommunen teckna avtal med en så kallad industribrandkår (vilket är en särskild enhet som organiserats för räddningsinsatser vid en anläggning) om att denna ska ingå i kommunens organisation för räddningstjänst. Det är viktigt att en räddningsinsats kommer igång vid en olycka. är det dock inte räddningstjänsten som är närmast olyckan, utan andra aktörer. utvärdering av bränderna visar på att samhällets samlade resurser hade kunnat utnyttjas på ett bättre sätt. En utveckling där hela samhällets resurser tillvaratas är positiv och eventuella hinder för en sådan utveckling bör undanröjas. Som påpekat är det möjligt för andra än kommunalt anställda, t.ex. privatpersoner, att vidta inledande åtgärder vid Bland kommunerna har dock ett komplement till den ordinarie räddningstjänsten växt fram genom att kommuner tecknar avtal med t.ex. bolag där anställda väktare larmas för att om möjligt göra en första begrän- sad insats vid en olycksplats i avvaktan på att räddningstjänstpersonal anländer till olycksplatsen, så kallad IVPR (i väntan på räddningstjänst). Bestämmelsen i 3 kap. 15 § LSO ger uttryck för den viktiga grund- principen att det är samhällets uppgift att svara för att det alltid finns en fungerande organisation för räddningstjänst. Kommunen ska därför inte kunna uppdra åt ett enskilt organ att fullgöra räddningstjänstens alla Bestämmelsen kan dock vara begränsande när det gäller möjligheten att tillvarata samhällets samlade resurser vid en räddnings- Syftet med LSO är enligt 1 kap. 1 § att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala för- hållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. kommunen får möjlighet att låta någon som inte är kommunalt anställd genomföra vissa inledande åtgärder vid en räddningsinsats kan det bidra till att lagens syfte uppnås på ett mer effektivt sätt. kunna uppnås i glesbygden där tiden innan en räddningsinsats kan påbörjas ofta är längre än i storstäderna på grund av långa avstånd. Det bör därför i lagen införas en möjlighet för kommunen att överlåta åt någon annan aktör att utföra inledande åtgärder vid en räddningsinsats. På så sätt kan sam- hällets samlade resurser på ett effektivare sätt användas för att minska tiden till dess att förstahandsåtgärder kan vidtas vid en olycka. begränsat undantag kan, tvärtemot vad och anser, inte anses strida mot lagens syfte eller innebära att huvudregeln om kravet på anställning frångås. ett borttagande av bestämmelsen helt, som föreslagits av AB, strida mot lagens syfte. Även om utförandet av inledande åtgärder vid räddningsinsatser har överlåtits på någon annan har kommunen fortfarande ansvaret för räddningsinsatsen (jmf prop. 1985/86:170 s. 69). som beslutar om att inleda räddningsinsatsen och som utser en räddningsledare som leder insatsen. Undantaget syftar endast till att effektivisera en pågående insats och ska inte ersätta kommunens förmåga på området eller påverka kommunens insatstid, dvs. till dess att räddningstjänsten påbörjar räddningsarbetet.