prop · H703127 · 2020-03-23 00:00:00 — Bortsett från den ovan nämnda bestämmelsen om sekretess för uppgift om en enskilds identitet, adress och andra liknande uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs, och de s.k. minimiskyddsbestämmelserna som finns i 21 kap. OSL, och som gäller i hela den offentliga sektorn, finns det inga sekretessbestämmelser som kommer att omfatta en ansökan till gym- nasieskolan eller gymnasiesärskolan om att bli mottagen till en utbildning där distansundervisning får användas för hela utbildningen. De nu nämnda sekretessbestämmelserna omfattar dock bara vissa typer av uppgifter och det krävs särskilda omständigheter för att de ska bli tillämpliga. En ansökan till gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan ska ges in till den sökandes hemkommun (16 kap. 35 § och 19 kap. 28 § skollagen). För att bli mottagen till en utbildning inom gymnasieskolan eller gymnasie- särskolan där distansundervisning får användas för hela utbildningen måste den sökande uppfylla behörighetskraven (se avsnitt 5.3.2). Den sökande måste alltså lämna uppgifter om en dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik eller redovisa andra särskilda skäl till var- för hon eller han inte kan delta i den ordinarie undervisningen. Uppgifter som styrker medicinsk, psykisk eller social problematik torde ofta vara sådana uppgifter som, om de blev offentliga, skulle kunna orsaka den sökande eller någon närstående till denne stort obehag. Det kan t.ex. hand- la om uppgifter som rör medicinska eller psykiska diagnoser, uppgifter i psykologiska eller pedagogiska bedömningar, testresultat samt uppgifter om den sökandes familjeförhållanden och om dennes familjemedlemmar. Sådana uppgifter omfattas normalt av sekretess i andra sammanhang, t.ex. i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedago- gisk insats. När det gäller uppgifter som styrker andra särskilda skäl kan det däremot handla om typiskt sett mindre känsliga uppgifter, t.ex. uppgif- ter om att en elev bedriver en näringsverksamhet eller har en elitidrotts- karriär. Sådana uppgifter får normalt anses som harmlösa och bör därför kunna lämnas ut. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att det finns skäl att i 23 kap. OSL införa en sekretessbestämmelse som avser ärenden om mot- tagande till sådan utbildning i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan där distansundervisning får användas för hela utbildningen, till skydd för upp- gifter om en enskilds personliga förhållanden. En sådan bestämmelse bör omfatta samtliga handlingar i ärendet, t.ex. även ett senare ingivet psyko- logintyg. Frågan är då med vilken styrka sekretessen enligt en sådan bestämmelse ska gälla. Presumtionen ska vara att uppgifterna är offentliga Som framgår ovan gäller inom skolväsendet sekretess med olika styrka beroende på vilket slag av uppgifter det är fråga om. Vissa bestämmelser, exempelvis bestämmelserna om sekretess i särskild elevstödjande verksamhet i övrigt för uppgift om en enskilds personliga förhållanden och för uppgift som hänför sig till ärende om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier, gäller med s.k. raka skaderekvit. I dessa fall är presumtionen att uppgifterna är offentliga och sekretess gäller enligt sådana bestämmelser för en uppgift bara om det kan antas att den enskilde lider viss skada om uppgiften lämnas ut. Avsik- ten är i dessa fall att skadebedömningen ska kunna göras med utgångs- punkt i själva uppgiften. Det innebär att frågan om sekretess gäller i första hand inte behöver knytas till en skadebedömning i det enskilda fallet. Avgörande bör i stället vara om uppgiften är av den arten att ett utlämnan- de typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas genom bestämmelsen. Om uppgiften är sådan att den genomsnitt- ligt sett måste betraktas som harmlös ska den alltså normalt sett anses falla utanför sekretessen. Om uppgiften i stället typiskt sett måste betraktas som känslig omfattas den normalt av sekretess. Det medför fördelen att man sällan behöver frångå den till offentlighetsprincipen hörande grundsatsen att den som begär ut en viss uppgift inte ska behöva legitimera sig och tala om varför han eller hon vill ta del av uppgiften. Konstruktionen med skaderekvisit medför dock att frågan om vem som begär ut en uppgift eller ändamålet med begäran kan få betydelse i vissa fall när sekretessfrågan ska avgöras. Om det t.ex. i ett särskilt fall framgår att den som begär att få ut en uppgift som typiskt sett kan bedömas som harmlös kan använda den för att utsätta vederbörande för trakasserier ska uppgiften i just den situationen anses omfattas av sekretess. Avsikten är emellertid inte att tjänstemannen normalt ska försöka utröna om sådana omständigheter före- ligger (propositionen Förslag till sekretesslag m.m. [prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f.]). Andra sekretessbestämmelser, exempelvis bestämmelsen om sekretess i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedago- gisk insats, är försedda med s.k. omvända skaderekvisit. I dessa fall är utgångspunkten att uppgifterna omfattas av sekretess och enligt sådana bestämmelser gäller sekretess för en uppgift, om det inte står klart att upp- giften kan röjas utan att viss skada uppstår. Detta innebär att tillämparen har ett ganska begränsat utrymme för sin bedömning. I praktiken innebär detta att tillämparen inte kan lämna ut en uppgift som omfattas av en sådan sekretessbestämmelse utan att ha kännedom om mot- tagarens identitet och dennes avsikter med uppgifterna (prop. 1979/80:2 Del A s. 80 f.). Varje gång en ny sekretessbestämmelse övervägs måste det göras en avvägning mellan sekretessintresset och intresset av insyn i den verksam- het där uppgiften finns. Det finns ett betydande allmänt intresse av insyn i skolväsendet. Ärenden om mottagande till distansundervisning kan, som framgår ovan, omfatta såväl uppgifter som är typiskt sett känsliga som uppgifter som är typiskt sett harmlösa. Sådana ärenden avser vidare myn- dighetsutövning. Vid en avvägning mellan sekretessintresset och intresset av insyn i dessa ärenden finner regeringen att sekretessen bör gälla med ett s.k. rakt skaderekvisit. Presumtionen kommer således att vara att upp- gifterna är offentliga och att sekretessen bara gäller om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Med hänsyn till intresset av insyn i skolverksamheten och för att tillgo- dose grundläggande rättssäkerhetsaspekter bör sekretessen inte gälla för beslut i ärende. Ett beslut om att en sökande ska tas emot, eller inte ska tas emot, till gymnasieskola eller gymnasiesärskola med distansundervisning bör således alltid vara offentligt. Det får förutsättas att huvudmännen beak- tar det faktum att beslutet är offentligt när de utformar sina beslut och att de inte tar med typiskt sett känsliga uppgifter i beslutet i onödan. Sekretesstiden ska vara sjuttio år Den tid sekretessen längst kan gälla bör, i likhet med vad som gäller enligt andra sekretessbestämmelser till skydd för en enskilds personliga förhål- landen inom skolväsendet, bestämmas till högst . Sekretess gäller vid överklagande Det föreslås i denna proposition att beslut i fråga om mottagande till en utbildning i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan där distansundervis- ning får användas för hela utbildningen ska få överklagas till Skolväsen- dets överklagandenämnd (avsnitt 5.3.3). Sådana känsliga uppgifter som kan förekomma i ett ärende om mottagande till nu aktuell utbildning kan även förekomma i handlingar som ställs till Skolväsendets överklagande- nämnd med anledning av ett överklagande dit. Enligt 23 kap. 7 § OSL gäller sekretess hos nämnden i ärenden som uppkommit där till följd av överklagande av beslut för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut i ärende. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Den nya sekretessbestämmelsen ska ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Med rätten att meddela och offentliggöra uppgifter avses de rättigheter som följer av 1 kap. 1 och 7 §§ tryckfrihetsförordningen (TF) och 1 kap. 1 och 10 §§ yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter är ett vidare begrepp än meddelarfrihet och inne- fattar, förutom rätten att lämna uppgifter till någon annan för publicering eller på något annat sätt medverka till någon annans publicering (medde- larfrihet), också rätten att själv, som ansvarig enligt grundlagarnas bestäm- melser om ensamansvar, offentliggöra uppgifter. Sekretess innebär såväl handlingssekretess som tystnadsplikt (3 kap. 1 § OSL). Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av TF och YGL har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen (7 kap. 1 §, 20 § 1 och 22 § första stycket 2 TF samt 5 kap. 1 § och 4 § första stycket 2 YGL). Det kan alltså vara tillåtet att t.ex. muntligen lämna en sekretess- belagd uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra upp- gifter lämna den allmänna handling varav den sekretessbelagda uppgiften framgår till t.ex. en journalist eller att t.ex. själv publicera denna handling. 2019/20:127 I ett antal fall har dock även bestämmelser om tystnadsplikt företräde. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgiften helt Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i TF och YGL. anges vidare att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag (7 kap. 1 §, 20 § 2 och 22 § första stycket 3 TF samt 5 kap. 1 § och 4 § första stycket 3 YGL). Den särskilda lag som avses är Den omständigheten att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter som huvudregel har företräde framför bestämmelser om tystnadsplikt har sin grund i att sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områ- Det innebär att önskemålet om insyn i ett särskilt fall kan vara star- kare än det sekretessintresse som har föranlett den aktuella sekretessre- Vidare kan en regel om skydd för ett enskilt intresse ibland på ett olämpligt sätt hindra insyn i en myndighets sätt att fullgöra sina uppgifter 1979/80:2 Del A s. 104). Det har dock ansetts orealistiskt att bortse från att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter kan leda till oönska- de konsekvenser i form av publicitetsskador. Det anses dock som huvudre- gel vara ett mindre ont att i vissa fall omständigheter som bort förtigas uppenbaras än att missförhållanden i allmän eller enskild verksamhet får fortgå opåtalade eller att den offentliga debatten i någon allmän angelägen- het uteblir eller kommer i obalans på grund av bristande information (pro- positionen Om ändringar i grundlagsregleringen av tryckfriheten [prop. 1975/76:204 s. 94 f.]). I förarbetena till den numera upphävda sekretessla- gen (1980:100) anges att det inte är möjligt att dra upp några fasta riktlinjer för när en begränsning av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Varje gång en sådan fråga uppkommer måste flera faktorer Det bör bl.a. beaktas om en uppgift har lämnats i en förtroende- situation eller om uppgiften hänför sig till ett ärende om myndighetsutöv- I det förra fallet bör rätten att meddela och offentliggöra uppgifter normalt vara utesluten. När det gäller uppgifter av det senare slaget bör däremot meddelarfrihet oftast föreligga. Vidare kan den enskilda sekre- tessbestämmelsens utformning ge viss ledning. I fråga om sekretess- bestämmelser utan skaderekvisit kan det finnas större anledning att över- väga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i Detsamma gäller i någon mån sekretessbestämmelser med ett omvänt skaderekvisit (prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.). Som framgår ovan gäller inom skolväsendet sekretess med olika styrka beroende på vilket slag av uppgifter det är fråga om. följer av befintliga sekretessbestämmelser för gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan och annan utbildning i 23 kap. 2–5 §§ OSL har dock, trots att bestämmelserna är försedda med både raka och omvända skaderekvisit, getts företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, utom i två fall. Tystnadsplikten inskränker inte rätten att meddela och offentliggöra uppgifter när det är fråga om uppgifter som hänför sig till ärende om tillrättaförande av elev eller skiljande av elev från vidare studier (23 kap. 8 § OSL). Som framgår ovan anges i förarbetena till sekretesslagen att det inte är möjligt att dra upp några fasta riktlinjer för när en begränsning av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör göras utan varje gång en sådan fråga uppkommer måste flera faktorer beaktas. Den nu föreslagna sekre- tessbestämmelsen föreslås vara försedd med ett rakt skaderekvisit och avser ärenden om mottagande till utbildning, dvs. bestämmelsen avser ärenden som innefattar myndighetsutövning. Detta talar för att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör ges företräde. Det kan dock kon- stateras att den tystnadsplikt som följer av sekretessbestämmelsen för elev- stödjande verksamhet i 23 kap. 2 § andra stycket OSL har getts företräde framför meddelarfriheten, trots att bestämmelsen har ett rakt skaderekvisit och trots att det i den elevstödjande verksamheten kan ingå ärenden om särskilt stöd enligt 3 kap. skollagen, dvs. ärenden som innefattar myndig- hetsutövning. När det gäller uppgifter i ärende om tillrättaförande av en elev eller skiljande av en elev från vidare studier, som också innefattar myndighetsutövning, har dock rätten att meddela och offentliggöra upp- gifter getts företräde framför tystnadsplikten. Det rör sig emellertid här om ärenden om ingripanden mot elever. Den nu föreslagna sekretessbestämmelsen avser ett ärende om motta- gande till utbildning. Om den sökande åberopar en medicinsk, psykisk eller social problematik är det fråga om typiskt sett känsliga uppgifter om personliga förhållanden som normalt omfattas av sekretess när de före- kommer i sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller spe- cialpedagogisk insats eller annan elevstödjande verksamhet. Om den sökande åberopar andra särskilda skäl, t.ex. att eleven bedriver en närings- verksamhet eller har en elitidrottskarriär, rör det sig normalt om typiskt sett harmlösa uppgifter som kan lämnas ut, dvs. sådana uppgifter omfattas i regel inte av sekretess vid tillämpning av ett rakt skaderekvisit. Med hänsyn till att de uppgifter som kommer att omfattas av sekretess enligt den föreslagna bestämmelsen avser typiskt sett känsliga uppgifter om unga personer, att ärendena inte avser ingripanden mot den unge, att sekretessen inte föreslås gälla för beslut i ett ärende, att beslutet är över- klagbart och hur regleringen i övrigt är utformad på skolområdet, anser regeringen att övervägande skäl, trots att det är fråga om ärenden som innefattar myndighetsutövning, talar för att rätten att meddela och offent- liggöra uppgifter inte ska ha företräde framför tystnadsplikten. Regeringen föreslår således, i likhet med utredningen, att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen ska ha företräde framför rätten att med- dela och offentliggöra uppgifter. Den nya sekretessbestämmelsen bör föras in som en ny 23 kap. 2 a § i OSL. Det medför att den tystnadsplikt som följer av bestämmelsen kom- mer den att omfattas av den befintliga uppräkningen i 23 kap. 8 § av tyst- nadsplikter som följer av paragrafer i kapitlet och som har företräde fram- för rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Någon ändring i 23 kap. 8 § behöver således inte göras. Det ska finnas en tystnadsplikt även inom enskilt bedrivna gymnasie- och gymnasiesärskolor Bestämmelserna om sekretess i OSL gäller i det allmännas verksamhet. För vissa enskilt bedrivna verksamheter finns det i stället bestämmelser om tystnadsplikt i skollagen. Det anges i lagen att den som är eller har varit verksam i enskilt bedriven förskola, enskilt bedrivet fritidshem eller enskilt bedriven förskoleklass eller inom viss annan enskilt bedriven peda- 2019/20:127 gogisk verksamhet inte obehörigen får röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden. Den som är eller har varit verksam inom annan enskilt bedriven verksamhet enligt lagen får inte obe- hörigen röja vad han eller hon i sådan elevhälsoverksamhet som avser psy- kologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats eller i särskild elev- stödjande verksamhet i övrigt har fått veta om någons personliga för- hållanden. Han eller hon får inte heller obehörigen röja uppgifter i ett ären- de om tillrättaförande av en elev eller om skiljande av en elev från vidare studier (29 kap. 14 §). Det finns alltså bestämmelser om tystnadsplikt i enskilt bedriven verksamhet som omfattar sådant särskilt stöd som regleras i 3 kap. skollagen. Dessa bestämmelser kommer även att omfatta distans- undervisning som används som särskilt stöd. Som nämns ovan föreslås dock i denna proposition att distansundervisning ska få användas för en elev i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan även i annat fall än som särskilt stöd enligt skollagen (se avsnitt 5.3.1). Så som bestämmelsen om tystnadsplikt är formulerad kommer den dock inte att omfatta en ansökan till gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan om att bli mottagen till en sådan distansutbildning. Även en enskild kan vara huvudman för utbildning där distansundervis- ning används. För att enskilda huvudmän ska kunna bedriva distansunder- visning på liknande villkor som offentliga huvudmän bör den föreslagna bestämmelsen om sekretess kompletteras med en bestämmelse i skollagen om tystnadsplikt som omfattar enskilda huvudmän. Regeringen föreslår därför att de i skollagen befintliga bestämmelserna om tystnadsplikt ska kompletteras med en bestämmelse om att den som är eller har varit verk- sam inom enskilt bedriven gymnasieskola eller enskilt bedriven gymna- siesärskola inte obehörigen får röja vad han eller hon har fått veta om någons personliga förhållanden i ett ärende om mottagande till utbildning där distansundervisning får användas för hela utbildningen. 5.6Distansundervisning ska kunna ersätta särskild undervisning i hemmet Regeringens bedömning: En elev som kan få särskild undervisning i hemmet eller på annan lämplig plats kan också uppfylla kriterierna för att få distansundervisning enligt skollagens nya kapitel om distansun- dervisning. Då båda undervisningsformerna kräver samtycke kommer det i praktiken ytterst att vara eleven eller, beroende på elevens ålder, elevens vårdnadshavare, som avgör vilken av dessa två undervisnings- former som ska användas. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regering- ens bedömning. Utredningen föreslår att det ska införas en särskild bestämmelse i skollagen om att huvudmannen som ett alternativ till sär- skild undervisning i hemmet eller på annan lämplig plats ska kunna besluta att eleven i stället ska få distansundervisning om eleven eller elevens vård- nadshavare samtycker till det. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller har inget att invända, däribland , , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, och kommuner, Kommuner och Regioner och Föräldraalliansen . kommun poängterar dock att sär- skild undervisning i hemmet anordnas av huvudmannen och inte ska blan- das ihop med så kallad hemundervisning. anser att det är otydligt hur de föreslagna bestämmel- serna om särskilt stöd i form av distansundervisning förhåller sig till skol- lagens bestämmelser om särskild undervisning i hemmet eller på annan lämplig plats. anger att målgruppen för bestämmelsen om särskild undervisning i hemmet eller på annan lämplig plats är elever i vissa skolformer som på grund av sjukdom eller liknande skäl inte kan delta i vanligt skolarbete , men som inte vår- das på sjukhus eller en institution knuten till ett sjukhus. Enligt vad nämn- den förstår kan denna målgrupp komma att överlappa den grupp av elever som kan komma i fråga för särskilt stöd i form av distansundervisning. Enligt nämndens mening bör det övervägas om det är lämpligt att beslut om distansundervisning kan fattas, för delvis samma målgrupp, antingen av rektor i form av särskilt stöd eller av huvudmannen i form av ett alter- nativ till särskild undervisning. Det kan befaras att en sådan ordning leder till tillämpningssvårigheter. Det bör enligt nämnden också noteras att möj- ligheterna att överklaga ser olika ut beroende på om rektor fattar beslut om särskilt stöd eller om huvudmannen fattar beslut om särskild undervisning i hemmet eller på annan lämplig plats. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) avstyrker förslaget och anger att när det gäller elever som på grund av sjukdom inte kan vistas i skolmiljö kan distansundervisning vara ett alternativ. Det bör dock enligt myndigheten beaktas att elever som av olika skäl erbjuds distansundervis- ning riskerar att gå miste om viktiga möten med vuxna på en plats där vuxna kan uppmärksamma barnets behov och svårigheter. Skälen för regeringens bedömning Distansundervisning kan vara ett bättre alternativ än särskild undervisning i hemmet För sådana elever i , grundsärskolan, specialskolan, samesko- lan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan som på grund av sjukdom eller liknande skäl inte kan delta i vanligt skolarbete , men som inte vårdas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjuk- hus, ska särskild undervisning anordnas i hemmet eller på annan lämplig plats. Sådan undervisning ska så långt det är möjligt motsvara den under- visning som eleven inte kan delta i. Sådan särskild undervisning ska inte ges en elev om den läkare som ansvarar för elevens vård avråder från det. Särskild undervisning får ges i hemmet endast om eleven eller elevens vårdnadshavare samtycker. Undervisningen anordnas av den som är huvudman för den utbildning som eleven annars deltar i (24 kap. 20–22 §§ skollagen). Den särskilda undervisningen i hemmet eller på annan lämplig plats är en särskild utbildningsform enligt 24 kap. skollagen och den ingår alltså 2019/20:127 inte i skolväsendet. Det uppställs inte några krav på att undervisningen ska bedrivas av legitimerade och behöriga lärare. Utredningen bedömer att de aktuella eleverna kan ha en sådan proble- matik som föreslås krävas för att få distansundervisning, då de inte kan delta i vanligt skolarbete. Utredningen föreslår därför att distansundervis- ning enligt 22 kap. skollagen ska kunna vara ett alternativ till särskild undervisning i hemmet eller på annan lämplig plats när det gäller elever i högstadiet i , grundsärskolan och specialskolan samt elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Enligt Skolväsendets överkla- gandenämnd bör det övervägas om det är lämpligt att beslut om distans- undervisning kan fattas, för delvis samma målgrupp, antingen av rektor i form av särskilt stöd eller av huvudmannen i form av ett alternativ till sär- skild undervisning. SPSM avstyrker förslaget och anger att det bör beaktas att elever som av olika skäl erbjuds distansundervisning riskerar att gå miste om viktiga möten med vuxna på en plats där vuxna kan uppmärk- samma barnets behov och svårigheter. Regeringen konstaterar att eftersom vissa elever i målgruppen för sär- skild undervisning i hemmet torde ha sådan problematik som föreslås krä- vas för att få distansundervisning kommer dessa elever att omfattas av för- slagen om distansundervisning i avsnitten 5.2.1 och 5.3.1 utan att det krävs särskilda bestämmelser om detta.