prop · H80343 · 2020-10-28 00:00:00 — Enligt artikel 21.1 i den nya kontrollförordningen, som särskilt reglerar kontroll av djurskydd, ska offentlig kontroll för att verifiera efterlevnaden av bestämmelserna om djurskyddskrav utföras i alla relevanta produkt- ions-, bearbetnings- och distributionsled i den jordbruksbaserade livs- medelskedjan. Den formuleringen skulle kunna läsas så att tillämpnings- området när det gäller kontroll av djurskydd är begränsat till kontroll av livsmedelsproducerande djur. Genom den nya kontrollförordningen ändras dock flera olika EU-rättsakter om djurskydd vilka om- fattar även andra djur än livsmedelsproducerande djur. Ändringar görs nämligen i rådets direktiv /58/EG av om skydd av ani- malieproduktionens djur, rådets förordning (EG) nr 1099/2009 av om skydd av djur för avlivning samt rådets förordning (EG) nr 1/2005 av om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven /432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97. Ändringarna i dessa rättsakter innebär bl.a. att definitionen av behöriga myndigheter i dessa rättsakter ersätts med definitionen i artikel 3.3i den nya kontrollförordningen. I förordning (EG) nr 1099/2009 upp- hävs och ersätts dessutom bestämmelser om åtgärder vid bristande efter- levnad, sanktioner och genomförandeåtgärder med den nya kontroll- förordningens bestämmelser. De djur som omfattas av direktiv /58/EG är djur, inklusive fiskar, rep- tiler och amfibier, som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn eller pälsar eller för annan typ av animalieproduktion (artikel 2.1). I förordning (EG) nr 1099/2009 fastställs bestämmelser om avlivning av djur som föds upp eller hålls för produktion av livsmedel, ull, skinn, päls eller andra produkter samt avlivning av djur vid besättningsavlivning och därmed sammanhängande verksamhet (artikel 1.1). Med djur avses varje ryggradsdjur, utom reptiler och groddjur (artikel 2). Förordning (EG) nr 1/2005 ska tillämpas på transporter av levande rygg- radsdjur som har samband med ekonomisk verksamhet (jr artikel 1.5). Här kan noteras att även transport av icke livsmedelsproducerande djur kan ha samband med ekonomisk verksamhet, som t.ex. transport av djur för uppvisning på cirkus eller i djurpark. Mot denna bakgrund måste den nya kontrollförordningen förstås så att den omfattar kontroll av djurskyddskrav inte bara när det gäller livsme- delsproducerande djur utan av alla animalieproduktionens djur. Även kon- troller av transporter av alla levande ryggradsdjur som har samband med ekonomisk verksamhet får anses omfattas av den nya kontrollförordning- ens räckvidd (se bl.a. artikel 21.2). Detta medför att vissa verksamheter, som t.ex. produktion av skinn och päls, omfattas av bestämmelserna om djurskyddskontroll i förordningen. Den nationella regleringen i djurskyddslagen är tillämplig på alla djur som hålls av människan, alltså även t.ex. sällskapsdjur och försöksdjur. Bestämmelserna i djurskyddslagen har därmed en vidare räckvidd än vad bestämmelserna om kontroll av djurskyddskrav i den nya kontrollförord- ningen har. De överväganden som detta leder till behandlas i avsnittet om förslag till ändringar i djurskyddslagen (avsnitt 15). Inte heller när det gäller kontroll av djurhälsa är det som nämnts ovan helt tydligt hur långt tillämpningsområdet för bestämmelserna i den nya kontrollförordningen sträcker sig. Formuleringarna i förordningen tyder dock på att tillämpningsområdet inte är begränsat till livsmedelsproduce- rande eller andra animalieproducerande djur. Enligt artikel 20.1 ska offentlig kontroll för att verifiera efterlevnaden av bl.a. bestämmelser som avses i artikel 1.2 d – dvs. djurhälsokrav – omfatta offentlig kontroll som ska utföras i valfritt produktions-, bearbetnings- och distributionsled av djur, produkter av animaliskt ursprung, avelsmaterial, animaliska bipro- 2020/21:43 dukter och framställda produkter. Med djur avses som framgår ovan rygg- radsdjur och ryggradslösa djur. Skyldigheterna enligt EU:s djurhälsoförordning gäller i vissa fall även för den som håller sällskapsdjur. Enligt artikel 10.1 och 10.3 ska t.ex. den som håller sällskapsdjur ansvara för hälsan hos djuren och se till att mini- mera risken för att djursjukdomar sprids. Det kan också nämnas att vissa bestämmelser i den nya kontrollförordningen uttryckligen omfattar säll- skapsdjur. Enligt artikel 48 f kan kommissionen t.ex. anta delegerade akter om att sällskapsdjur ska undantas från artikel 47, det vill säga från kravet på offentlig kontroll vid en gränskontrollstation. Vissa bestämmelser i djurhälsoförordning gäller vidare åtgärder för bekämpning och utrotande av sjukdomar hos vilda djur. Enligt artikel 70 ska t.ex. den behöriga myndigheten, om den misstänker eller officiellt bekräftar förekomsten av vissa förtecknade sjukdomar hos vilda djur, genomföra övervakning i den vilda djurpopulationen och vidta nödvändiga åtgärder för förebyggande och bekämpning av sjukdomen. Bedömningen är mot den bakgrunden att den nya kontrollförordningen som en utgångspunkt får anses omfatta kontroll av efterlevnaden av bestämmelser om djurhälsa när det gäller alla slags djur. Däremot är det tydligt att vissa bestämmelser, t.ex. artikel 15.5 om skyldighet för aktörer att lämna uppgifter om sin verksamhet, enbart gäller den som håller djur i kommersiella syften. påpekar att begreppen ”djurhälsa” och ”smitt- skydd” kan tolkas olika. Avgörande för vad som kan omfattas av kontroll- förordningens tillämpningsområde blir dock den avgränsning som följer av de materiella bestämmelser om djurhälsa som finns i EU-förordningar och i den nationella lagstiftning som kompletterar eller genomför EU- rättsakter på området. Att se över det materiella tillämpningsområdet för de nationella djurhälsolagarna ingår inte i detta lagstiftningsärende. SVA och i påpekar att även djurhälsokrav för bin omfattas av den nya kontrollförordningens tillämpningsområde och att det finns behov av att anpassa bisjukdomslagen till förordningen. Regeringen instämmer i den bedömningen och kan konstatera att det ingår i uppdrag (dir. 2018:111) att se över regle- ringen av bisjukdomar och att anpassa den både till den nya kontroll- förordningen och till EU:s djurhälsoförordning. Uppdraget ska redovisas . Den nya kontrollförordningen ska liksom den tidigare kontrollförord- ningen tillämpas vid kontroll av foder. Enligt artikel 1.2 i den nya kon- trollförordningen uttrycks tillämpningsområdet som foder- och foder- säkerhet i alla produktions- bearbetnings- och distributionsled samt användning av foder, inklusive bestämmelser för att säkerställa god handelssed och skydda konsumenthälsa, konsumentskydd och konsument- information. I såväl den tidigare som den nya kontrollförordningen hänvi- sas, när det gäller definitionen av foder, till den definition som finns i artikel 3.4 i förordning (EG) nr 178/2002. Med ”foder” avses enligt den förordningen alla ämnen eller produkter, inbegripet tillsatser, och obero- ende av om de är bearbetade, delvis bearbetade eller obearbetade, som är avsedda för utfodring av djur. , såsom det definie- Prop. 2020/21:43 ras i artikel 3.5 förordning (EG) nr 178/2002, innehåller inte någon begränsning av foder för endast livsmedelsproducerande djur. Eftersom kontrollförordningen och förordning (EG) nr 178/2002 inte innehåller några begränsningar i fråga om vilka djurslag som fodret är avsett för, är bedömningen att förordningens tillämpningsområde omfattar även foder till icke livsmedelsproducerande djur. Regeringens bedömning: Uttrycken offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet bör användas i de lagar som berörs av den nya Ordet kontrollorgan bör ersättas med ”ett organ med delegerade upp- gifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter” i de lagar som omfattas av den nya kontrollförordningens tillämpnings- I lagen om kontroll av ekologisk produktion bör ordet kontroll- organ dock användas även i fortsättningen. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna lämnar promemorians bedömning utan invändningar. förbund, och kommun efterfrågar förtydliganden av vad som omfattas av begreppen offentlig kontroll och annan offentlig anser att det tydligare bör framgå att främjande aktiviteter som rådgivning och vägledning är annan offentlig verksamhet. () menar att det är olyckligt att ordet kontrollorgan ändras till organ eftersom kontrollorgan tydligare beskriver vad som avses. Skälen för regeringens bedömning Offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet Enligt artikel 2.1 i den tidigare kontrollförordningen utgör offentlig kon- troll varje form av kontroll som utförs av den behöriga myndigheten eller av gemenskapen i syfte att kontrollera efterlevnaden av foder- och livs- medelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd. Med kontroll avses kontroll av om specificerade krav har uppfyllts, genom undersökning och bedömning av sakligt underlag (artikel 2.2). verksamhet än sådan operativ kontroll, t.ex. rådgivning, allmän inform- ation och utvecklingsstöd m.m., omfattas inte av uttrycket offentlig kontroll såsom det definieras i den tidigare kontrollförordningen. Även den nya kontrollförordningen innehåller en definition av uttrycket Enligt artikel 2.1 avses med offentlig kontroll verksam- het som utförs av de behöriga myndigheterna, eller av de organ med dele- gerade uppgifter eller de fysiska personer till vilka vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen har delegerats, för att verifiera att aktö- rerna efterlever förordningen och de bestämmelser som avses i artikel 1.2 samt att djur eller varor uppfyller kraven enligt dessa bestämmelser, inbe- gripet inför utfärdandet av officiella intyg eller officiella attesteringar. artikel 1.2 regleras vilka sakområden som förordningen är tillämplig på. Till skillnad från den tidigare kontrollförordningen innehåller den nya kontrollförordningen inte någon definition av uttrycket kontroll. till förordningen (framför allt skäl 15 och 16) kan dock den slutsatsen dras att avsikten inte är att uttrycket kontroll ska ha en annan innebörd i den nya kontrollförordningen än vad det har i den tidigare kontrollförord- I den nya kontrollförordningen införs ett nytt uttryck för myndigheternas verksamhet, uttrycket annan offentlig verksamhet. samhet definieras enligt artikel 2.2 som annan verksamhet än offentlig kontroll som utförs av de behöriga myndigheterna, eller av de organ med delegerade uppgifter eller de fysiska personer till vilka viss annan offentlig verksamhet har delegerats, däribland verksamhet för att kontrollera om det förekommer djursjukdomar eller växtskadegörare, förebygga eller begränsa spridningen av sådana djursjukdomar eller växtskadegörare, utrota dessa djursjukdomar eller växtskadegörare, bevilja tillstånd eller godkännanden och utfärda officiella intyg eller officiella attesteringar. har i ett dokument daterat (nr 13179/13 i ärende 2013/0140) gett ytterligare exempel på annan offentlig Där nämns bl.a. vidtagande av verkställighetsåtgärder eller korrigerande åtgärder vid bristande efterlevnad. Andra exempel är hante- ring av förteckningar över aktörer, epidemiologiska undersökningar av livsmedelsburna utbrott, anmälan eller underrättelse av djursjukdomar samt koordinering, förberedelse och övervakning av genomförandet av den fleråriga nationella kontrollplanen och årlig rapportering. dokumentet vidare fram att även om utfärdandet av officiella intyg eller officiella attesteringar är annan offentlig verksamhet, är själva kontrollen som en behörig myndighet utför i syfte att utfärda ett officiellt intyg eller en officiell attestering att anse som offentlig kontroll. givning till aktörer om unionslagstiftningen och dess tillämpning gällande den jordbruksbaserade livsmedelskedjan är ytterligare exempel på annan offentlig verksamhet som tas upp, liksom utseende av officiella laborato- rier samt revision av dessa. De exempel som tas upp i rådssekretariatets dokument bör inte ses som En verksamhet som inte nämns men som måste anses som annan offentlig verksamhet är en behörig myndighets prövning av eller åtgärder med anledning av en anmälan eller ansökan om registrering av en Eventuell kontroll som en behörig myndighet utför före själva prövningen av ärendet, exempelvis vid besök på den anläggning som en ansökan om godkännande avser, får dock betraktas som offentlig kontroll. , , kommun och Tillväxt- verket efterfrågar förtydliganden av vad som omfattas av uttrycken offent- lig kontroll och annan offentlig verksamhet. Regeringen konstaterar att det ankommer på de myndigheter som har samordnande uppgifter att genom vägledning ge exempel på och klargöra vad som omfattas av uttrycken om det finns ett behov av det. Ytterst är det upp till att avgöra hur uttrycken i den nya kontrollförordningen ska tolkas. Den nya kontrollförordningen innehåller bestämmelser om offentlig kontroll och om annan offentlig verksamhet som ska tillämpas direkt av de behöriga myndigheterna. Myndigheterna ansvarar för att organisera och genomföra såväl offentlig kontroll som annan offentlig verksamhet. 2020/21:43 Kommissionen ges vidare befogenhet att meddela närmare bestämmelser om hur offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet ska bedrivas genom delegerade akter och genomförandeakter. Den nya kontrollförord- ningen ger också, vilket kommer att utvecklas närmare i de avsnitt som behandlar de föreslagna lagändringarna, utrymme för medlemsstaterna att föreskriva om kompletterande bestämmelser. Det finns därför ett behov av att använda såväl uttrycket offentlig kontroll som uttrycket annan offentlig verksamhet i de lagar som berörs av den nya kontrollförordningen. Organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter Både i den tidigare kontrollförordningen (artikel 5) och i den nya kontroll- förordningen (artiklarna 28 och 29) finns det bestämmelser om myndig- heters överlämnande av uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen till enskilda kontrollorgan. Enligt den nya kontrollförordningen kan kontroll- uppgifter även lämnas över till fysiska personer (artiklarna 28 och 30). Överlämnande av uppgifter till organ eller fysiska personer kan enligt den nya kontrollförordningen också avse uppgifter i samband med annan offentlig verksamhet (artikel 31). I promemorian görs bedömningen att ordet kontrollorgan, som finns i berörda lagar, bör ersättas med uttrycket organ med delegerade upp- gifter, dvs. det uttryck som används i den nya kontrollförordningen. SLU anser att det är olyckligt att ordet kontrollorgan byts ut till organ med delegerade uppgifter eftersom kontrollorgan tydligare beskriver vad som avses. Enligt regeringens bedömning bör dock av tydlighetsskäl så långt som möjligt samma ord och uttryck användas i de svenska lagarna som i den nya kontrollförordningen. Regeringen delar alltså promemorians bedömning att ordet kontrollorgan bör ersättas med ”ett organ med delegerade uppgifter” i de lagar som omfattas av kontrollförordningens tillämpningsområde. Därutöver bör även uttrycket fysisk person som har delegerats vissa uppgifter användas i lagarna. För kontroll av ekologisk produktion gäller vissa särskilda bestämmelser för delegering som ska tillämpas i stället för bestämmelserna i den nya kontrollförordningen (se avsnitt 14.3). Regeringen instämmer därför i promemorians bedömning att ordet kontrollorgan i lagen om kontroll av ekologisk produktion bör användas även i fortsättningen. De närmare övervägandena finns i avsnitten om förslag till ändringar i de enskilda lagarna. 6.3Överklagande av beslut som fattats av organ och fysiska personer Regeringens bedömning: Beslut som fattats av organ med delegerade uppgifter eller av fysiska personer som har delegerats vissa uppgifter i offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet på de områden som berörs i detta lagstiftningsärende bör kunna överklagas till allmän för- valtningsdomstol. Det bör vara den delegerande myndigheten som för det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol när det gäller sådana överklagade beslut. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser berör frågan. , mark- och miljödomstolen efterfrågar ett förtydligande av om enskilda organ kan komma att fatta beslut som visserligen inte rör myndighetsutövning mot enskild men som ändå måste kunna överklagas. Domstolen anser också att det bör säkerställas att beslut fattade av enskilda organ eller av fysiska personer inte ska kunna överklagas direkt till dom- stol. Skälen för regeringens bedömning: Den möjlighet som fanns i den tidigare kontrollförordningen att delegera uppgifter i offentlig kontroll till kontrollorgan har med några få undantag, bl.a. när det gäller kontroll av ekologisk produktion (se avsnitt 14), inte utnyttjats i . En viss delegation av uppgifter till enskilda har dock skett på djurhälsoområdet med stöd av nationella bestämmelser, se avsnitt 8,11 och 12. Enligt artiklarna 28 och 31 i den nya kontrollförordningen får de behö- riga myndigheterna delegera vissa uppgifter som ingår i den offentliga kontrollen eller i annan offentlig verksamhet till ett eller flera organ med delegerade uppgifter eller till en eller flera fysiska personer i enlighet med villkoren i artikel 29 eller 30. Det kan inte uteslutas att de uppgifter som delegeras till organ eller fysiska personer på de områden som berörs i detta lagstiftningsärende kan utmynna i ett beslut som får verkningar för en en- skild. Det kan t.ex. handla om beslut om att ta ut avgifter för offentlig kon- troll och annan offentlig verksamhet. Organ och fysiska personer kan således komma att fatta beslut som kan påverka en enskilds situation på ett inte obetydligt sätt. Sådana beslut är överklagningsbara enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer (jfr 41 § förvaltningslagen, prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 248 och 251 f.). Mot den bakgrunden bör det i berörda lagar införas en bestämmelse som anger till vilken myndighet som beslut som fattas av organ eller fysiska personer får överklagas. En sådana bestämmelse finns enbart i lagen om kontroll av ekologisk produktion. , mark- och miljödomstolen efterlyser ett klargörande av huruvida även andra beslut av organ än sådana som rör myndighetsutöv- ning mot enskilda ska kunna överklagas. De bestämmelser om överkla- gande som enligt ovan bedömts nödvändiga att införa i berörda lagar reglerar inte frågan om ett besluts överklagbarhet, utan anvisar enbart rätt instansordning för det fall ett beslut är överklagbart enligt de allmänna för- valtningsrättsliga principer som har kommit till uttryck i praxis (se för- arbetena till den nya förvaltningslagen, prop. 2016/17:180 s. 248 och 251 f.). Det är i första hand domstolen som i det enskilda fallet har att pröva frågan om ett visst beslut är överklagbart. Besluten bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol och det allmännas talan bör föras av den delegerande myndigheten Enligt lagen om kontroll av ekologisk produktion kan beslut som har fattats av ett kontrollorgan, på samma sätt som en kommuns beslut, över- klagas till i det län där kontrollorganet har sitt säte (28 §). beslut kan sedan överklagas till allmän förvaltningsdom- Prop. 2020/21:43 stol. Av förarbetena till lagen framgår att huvudskälet till att kontrollorga- nens beslut först överprövas av var att man ville undvika att samma typ av beslut skulle kunna komma under två olika instansers över- prövning (prop. 2012/13:55 s. 44 f). Kontrollorganen kan nämligen efter delegation fatta vissa beslut som annars är förbehållna kommunen, samti- digt som kommunen har kvar befogenheten att besluta om samma sak i fråga om aktörer som inte anmält att de vill stå under ett kontrollorgans tillsyn. Det är inte självklart att ordningen för överklagande av organens och de fysiska personernas beslut bör vara densamma i övriga lagar som i lagen om kontroll av ekologisk produktion. finns det sex kontrollorgan med säte i som är ackrediterade för att utföra kontroll av ekologisk pro- duktion. Det innebär att alla överklaganden av kontrollorganens beslut enligt lagen om kontroll av ekologisk produktion i praktiken koncentreras till sex länsstyrelser. På övriga områden är det svårt att förutse vilka eller hur många länsstyrelser som skulle behöva hantera överklaganden av organens och de fysiska personernas beslut. Även om antalet överkla- gandeärenden av detta slag kan uppskattas bli förhållandevis lågt sett till den övriga verksamhetens volym, talar denna osäkerhet emot att överkla- ganden av organens och de fysiska personernas beslut enligt övriga lagar ska ske till länsstyrelserna. Ett annat tänkbart alternativ är att besluten överklagas till en central för- valtningsmyndighet. Mot en sådan lösning talar dock det förhållandet att de centrala förvaltningsmyndigheterna på de aktuella områdena har rätt att meddela föreskrifter om hur offentlig kontroll ska bedrivas samt om skyl- dighet att betala avgift för bl.a. offentlig kontroll och om hur avgifter som tas ut av bl.a. kontrollorganen ska beräknas. En ordning där den myndighet som har meddelat föreskrifter om t.ex. avgifter, som , också prövar ett överklagande av organens och de fysiska personernas av- giftsbeslut bedöms inte som lämpligt eftersom det i praktiken kan bli fråga om att myndigheten överprövar giltigheten av sina egna föreskrifter. Regeringen anser därför, till skillnad från , mark- och miljödomstolen, att beslut som fattas av organ och fysiska personer bör kunna överklagas direkt till allmän förvaltningsdomstol. Det är lämpligt att den delegerande myndigheten för det allmännas talan när organens eller de fysiska personernas beslut överklagas. Det innebär att det är den dele- gerande myndigheten och inte det organ eller den fysiska person som fattat det överklagade beslutet som blir part och företräder det allmännas in- tressen i domstol (jfr dock avsnitt 14.12 när det gäller lagen om kontroll av ekologisk produktion). En liknande ordning föreskrivs bl.a. i livsme- delslagen vid överklagande av beslut som har fattats av officiella veterinä- rer (32 §). De lagförslag som dessa överväganden medför behandlas i avsnitten till respektive lag. 2020/21:43 6.4 Förvaltningslagens tillämpning när uppgifter Regeringens bedömning: Vissa bestämmelser i förvaltningslagen bör tillämpas då ett organ med delegerade uppgifter eller en fysisk person som har delegerats vissa uppgifter utför offentlig kontroll eller annan offentlig verksamhet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig i denna ställer sig positiv till förslaget. Lantbru- karnas riksförbund ifrågasätter hur kraven på legalitet, objektivitet, pro- portionalitet och rättssäkerhet ska säkerställas när det gäller organ med delegerade uppgifter och fysiska personer som har delegerats vissa upp- gifter. anser att det tydligt måste framgå vem som har rätt att överklaga ett beslut då det finns olika tolkningar av vem som berörs. Skälen för regeringens bedömning: Förvaltningslagen (2017:900) gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna (1 §). Lagen gäller alltså inte för sådan handläggning som privaträttsliga subjekt med offent- ligrättsliga uppgifter, t.ex. enskilda kontrollorgan, utför. I lagen om kontroll av ekologisk produktion finns en bestämmelse med hänvisning till vissa bestämmelser i förvaltningslagen som ett kontroll- organ ska tillämpa i kontrollen (7 § lagen om kontroll av ekologisk pro- duktion).