prop · H80339 · 2020-11-04 00:00:00 — Vissa av dessa utvecklingsinsatser har varit specifika för just STOM medan andra har avsett även andra tjänster på myndigheten. En av de största utvecklingsinsatserna som vidtagits avsåg uppdateringen av förfrågningsunderlaget 2018. Revideringen omfattade såväl ändrad kravställning på leverantörerna som tydliggörande och omformulering av vissa punkter. En annan större förändring som skett är ratingen som lanserades och som har fortsatt utvecklas efter det. En viss utveckling har också skett av den sida på Arbetsförmedlingens webbplats som de sökande kan använda för att välja leverantör. Efter att STOM blev en av myndighetens tre prioriterade tjänster har 169Arbetsförmedlingen, Strategi för upphandlade arbetsförmedlingstjänster, 2017. 170Fram till låg det myndighetsövergripande ansvaret för utveckling av STOM på det så kallade kategoriteamet för STOM. Mer om kategoriteamet för STOM finns i avsnitt 6.2. 171Arbetsförmedlingen, Slutrapport för STOM Kategoriinitiativ iteration 1 Underkategori STOM/, 2019. 172Möte med företrädare för Arbetsförmedlingen . 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N myndigheten också skapat en ny funktion i tjänsten, lokala kontaktpersoner för STOM. Även leverantörsuppföljningen, som inte är STOM-specifik men som berör alla STOM-leverantörer, har utvecklats STOM varit igång. Ett exempel är en utökad intern uppföljning av leverantörsuppföljningen. Relativt har även en ny process för proaktiv ekonomisk granskning och ett nytt myndighetsövergripande avtalsuppföljningsverktyg (AVUS) implementerats 6.1.3 Ingen tydlig koppling mellan uppföljning och utveckling kan alltså konstatera att Arbetsförmedlingen samlar in mycket information om olika delar av tjänsten och från de olika aktörerna, och att myndigheten vidtagit flera konkreta åtgärder för att utveckla tjänsten. Men enligt är det inte alltid tydligt om och hur den insamlade informationen används till att utveckla och förbättra tjänsten. Till exempel har mellan av respondenterna i enkäten till STOM-deltagare svarat att aktiviteterna de deltog i hos leverantören inte kändes meningsfulla och att stödet de fick inte hjälpte dem närmare arbete eller studier173 utan att kunnat finna att detta lett till några översyner eller djupare analyser av huruvida aktiviteterna är anpassade till den aktuella målgruppen eller ej. Även när det gäller resultaten från leverantörsenkäten och de synpunkter från leverantörerna som framförts vid leverantörsdialogerna är det för oklart hur de sammanställs, analyseras och används på aggregerad nivå (förutom en fråga i enkäten som följs upp som en av målindikatorerna inom ramen för verksamhetsuppföljningen). Även leverantörerna själva upplever att deras synpunkter inte alltid tas om hand; enligt leverantörsenkätmätningen instämde enbart av de svarande leverantörerna i att Arbetsförmedlingen hanterade de synpunkter och utvecklingsområden de framförde vid exempelvis leverantörsdialoger, gruppträffar med mera. Vid intervjuer med leverantörer har det framkommit att leverantörerna gärna vill bli mer involverade i myndighetens olika utvecklingsfrågor, och flera av de intervjuade leverantörerna ställer sig positiva till att Arbetsförmedlingen gett dem möjlighet att lämna synpunkter i samband med framtagandet av den nya tjänsten Kundval rusta och matcha (KROM). 6.1.4STOM saknar en riskanalys som skulle kunna bidra till prioritering av uppföljnings- och utvecklingsaktiviteterna Även om Arbetsförmedlingen har arbetat en hel del med uppföljning och utveckling av STOM kan konstatera att det finns aspekter i tjänsten som aldrig har följts upp eller analyserats. Det gäller exempelvis på vilka grunder 173Uppgift från företrädare för Arbetsförmedlingen i e-post . R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D O C H M A T C H N I N G – E T T V A L F R I H E T S S Y S T E M F Ö R A R B E T S S Ö K A N D E de sökande väljer leverantör, vad som kan förklara den relativt låga andelen deltagare som kommer ut i studier, vilka typer av aktiviteter och metoder som är mer framgångsrika än andra och hur antalet leverantörer skulle kunna ökas i de delar av landet där det finns få eller helt saknas leverantörer. STOM är en omfattande tjänst med många olika delar att förvalta och följa upp. finner det rimligt att Arbetsförmedlingen behöver prioritera mellan olika uppföljningsinsatser och utvecklingsinsatser då det skulle vara alltför resurskrävande att följa upp allt. Men bedömer att det inte är tydligt hur prioriteringarna är gjorda. kan konstatera att Arbetsförmedlingen inte har gjort någon riskanalys för STOM (förutom riskanalysen som gjordes i samband med förarbeten till tjänsten174). Enligt skulle en riskanalys kunna bidra till att rikta uppföljnings- och utvecklingsarbetet dit det behövs bäst. Även kategoriteamet för STOM har i sin slutrapport lyft fram att det funnits för många uppstartade utvecklingsprojekt som aldrig hann slutföras på grund av tids- och resursbrist. Kategoriteamet rekommenderade att myndigheten framöver skulle fokusera på färre samtidiga utvecklingsprojekt.175 bedömer vidare att Arbetsförmedlingen i sin uppföljning och tjänsteutveckling i större utsträckning bör ta hänsyn till omständigheter som kan utgöra stora risker för att inte nå måluppfyllelsen med STOM. Det kan till exempel vara hur konjunkturen, politiken, en förändrad deltagarsammansättning och dylikt kan påverka möjligheten att uppnå målen med tjänsten. Även här skulle en riskanalys för STOM kunna vara till hjälp. 6.2Mer systematisk tjänsteutveckling kräver en tydlig struktur Utvecklingen av STOM har i hög grad påverkats både av Arbetsförmedlingens organisationsförändringar och av arbetet med att utveckla den nya tjänsten KROM176. Med tanke på STOM:s omfattning är det dock enligt viktigt att ett systematiskt utvecklingsarbete säkerställs även när förutsättningarna för myndigheten förändras. 6.2.1 Kategoriteamet för STOM Fram till hade Arbetsförmedlingen en tvärfunktionell grupp, ett så kallat kategoriteam, specifikt för STOM som bestod av personer med sakkunskap från olika delar av myndigheten. I kategoriteamets arbetsuppgifter ingick bland annat att koordinera operationellt arbete inom STOM, arbeta med analys och 174GID AB, Slutrapport avseende stresstest Arbetsförmedlingens kundval – Kompletterande stöd och matchning till arbete, 2014. 175Arbetsförmedlingen, Slutrapport för STOM Kategoriinitiativ iteration 1 Underkategori STOM/, 2019. 176Regeringsbeslut A2019/00923/A. 68 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utveckling av tjänsten samt lägga planer för aktiviteter och utveckling av STOM.177 Teamet hade regelbundna möten och utgick i sitt utvecklingsarbete från ett antal strategiska ställningstaganden. Inom ramen för teamets arbete genomfördes flera förändringar för att utveckla och förbättra tjänsten (se avsnitt 6.1.2.). Av kategoriteamets slutrapport framgår dock att teamets utvecklingsambitioner och utvecklingsplaner var större än vad resurserna möjliggjorde.178 6.2.2 Utvecklingsfokus har flyttats från STOM till KROM Arbetsförmedlingen fick i uppdrag av regeringen att förbereda för en reformerad myndighet där en större andel fristående aktörer ska rusta och matcha arbetssökande.179 Med anledning av detta har myndigheten genomfört ett omfattande arbete med att utveckla och implementera en ny tjänst, KROM, som i grund och botten utgår från STOM. Detta har påverkat Arbetsförmedlingens möjligheter att utveckla STOM , inte minst med tanke på att det till stor del är samma personer som arbetar med utvecklingen av KROM som tidigare gjorde motsvarande arbete inom STOM. Enligt har dock flera av de utvecklingsområden som inte blivit av i arbetet med STOM istället tagits hand om inom ramen av utvecklingen av KROM.180 Till exempel har Arbetsförmedlingen inom ramen för arbetet med regeringsuppdraget att analysera vissa förutsättningar inför reformeringen av myndigheten, utrett olika möjligheter att göra det attraktivare för leverantörer att etablera sig i områden med ingen eller låg konkurrens. 6.2.3Det spridda ansvaret kräver en tydligare organisation för tjänsteutveckling ligger det myndighetsövergripande ansvaret för utveckling och utformning av STOM på enheten Hitta jobb inom verksamhetsområde Arbetssökande (). I samband med detta skapades också en ny tjänst på denna enhet – sakansvarig för STOM – som i praktiken axlar det övergripande förvaltnings- och utvecklingsansvaret för STOM tillsammans med tre personer från Upphandlingsavdelningen.181 Enligt uppgift från Arbetsförmedlingen finns det ingen formell gruppering för STOM motsvarande det tidigare kategoriteamet. Utvecklingsarbetet bedrivs informellt och i mindre utsträckning än tidigare då mycket resurser och tid har lagts på utvecklingen av KROM. 177Innan man skapade ett kategoriteam för STOM fanns en så kallad förvaltningsupp för STOM som hade i stort sett samma funktion. 178Arbetsförmedlingen, Slutrapport för STOM Kategoriinitiativ iteration 1 Underkategori STOM/, 2019. 179Regeringsbeslut A2019/01323/A. 180Möte med företrädare för Arbetsförmedlingen . R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D O C H M A T C H N I N G – E T T V A L F R I H E T S S Y S T E M F Ö R A R B E T S S Ö K A N D E ska i samarbete med övriga avdelningar, regioner och verksamhetsområden på myndigheten ansvara för förvaltning och utveckling av STOM. I det ingår bland annat att på myndighetsövergripande nivå samordna och säkerställa löpande uppföljning av tjänsten.182 Trots att detta ansvar är formulerat på ett tydligt sätt bedömer att det saknas en tydlig struktur för hur allt uppföljningsarbete ska inkluderas i tjänsteutvecklingen och att det kan vara svårt att samordna all uppföljning som görs i organisationen. En orsak till det är att flera andra avdelningar och enheter på olika sätt också arbetar med uppföljning och utveckling av olika delar av STOM. Till exempel kommer synpunkter på tjänsten in via olika delar av organisationer: enheten Rådgivning, de nytillsatta kontaktpersonerna för STOM, enheten Leverantörsuppföljning, klagomålsregistreringssystemet eller via myndighetens webbplats. bedömer att det spridda uppföljningsansvaret inom organisationen försvårar en överblick av vad som görs i olika delar av organisationen, och medför en risk att saker kan hamna mellan stolarna. 182Enligt arbetsordningen från Verksamhetsområde Arbetssökande. 70 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 7 Slutsatser och rekommendationer övergripande slutsats är att Arbetsförmedlingen i flera delar har utformat valfrihetssystemet för STOM så att det ger goda förutsättningar för att deltagarna så snabbt som möjligt ska få ett arbete eller påbörja studier. Arbetsförmedlingen bör dock förbättra centrala aspekter av STOM, vilket skulle kunna öka måluppfyllelsen. 7.1En utmaning att styra mot kvalitetsdrivande konkurrens när den sökande får välja fritt bedömer att det ratingsystem som Arbetsförmedlingen har infört bidrar till att styra deltagarnas val mot leverantörer med relativt goda resultat. Därigenom ökar förutsättningen för en kvalitetsdrivande konkurrens mellan leverantörerna. bedömer vidare att Arbetsförmedlingen tillhandahåller relevant information om leverantörerna men att informationen kan vara svår att tillgodogöra sig för arbetssökande med begränsade kunskaper i svenska. Därmed kan de få sämre förutsättningar att göra ett välinformerat val av STOM-leverantör. Valet av leverantör spelar roll för den arbetssökandes chans att nå ett lyckat resultat. En genomsnittlig arbetssökande som valde en leverantör med den högsta ratingen (4 stjärnor) vid det senaste ratingtillfället kunde förvänta sig i genomsnitt högre sannolikhet att nå ett lyckat resultat med tjänsten jämfört med om hen valde en leverantör med den lägsta ratingen (1 stjärna). Granskningen visar vidare att leverantörer med en högre rating i genomsnitt får fler nya deltagare och att en förbättrad rating leder till att fler deltagare väljer leverantören. En ökning från två till tre stjärnor ger till exempel fler deltagare i genomsnitt för en leverantör och en ökning från tre till fyra stjärnor ger ytterligare. Vissa grupper av arbetssökande, som till exempel utomeuropeiskt födda och personer med kort utbildning, väljer dock leverantörer med hög rating i något lägre utsträckning. Skillnaderna är dock inte särskilt stora. Arbetsförmedlingen erbjuder även annan information om leverantörerna, såsom bransch- och språkinriktning, metodik och kompetens. bedömer att mycket av informationen är relativt lätt att jämföra mellan olika leverantörer, men att till exempel deras metodik kan vara svårare att jämföra. Arbetssökande med begränsade kunskaper i svenska språket kan även ha svårt att tillgodogöra sig informationen om leverantörerna på Arbetsförmedlingens webbplats eftersom den nästan uteslutande finns på enbart svenska. Bilden att valsituationen kan vara svår för arbetssökande med begränsade kunskaper i svenska och låg utbildning framkommer även från vissa arbetsförmedlare. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D O C H M A T C H N I N G – E T T V A L F R I H E T S S Y S T E M F Ö R A R B E T S S Ö K A N D E Valfrihetssystem som STOM bygger på att deltagarnas fria val ska leda till en kvalitetsdrivande konkurrens mellan leverantörerna. För att så ska bli fallet krävs att deltagarnas val baseras på den faktiska kvaliteten hos leverantören. Både intervjuer och enkät tyder på att närheten till leverantören är viktig för de arbetssökandes val. Fler av de deltagare som svarade på enkät angav att avståndet till leverantören påverkade deras val, än som angav att leverantörens rating gjorde det. Om den enskilde väljer leverantör utifrån kriterier som inte baseras på kvaliteten i tjänsten riskerar hen att få en tjänst av dålig kvalitet som det ökar risken att leverantörer som inte levererar goda resultat ändå stannar kvar i systemet. har granskat vissa aspekter av kvaliteten i ratingen. Analyserna tyder på att leverantörer med en högre rating inte uppnår denna genom att matcha deltagare mot mer kortvariga arbeten. Vi har också analyserat hur väl Arbetsförmedlingens mått på övergång till arbete, det så kallade R2-värdet, överensstämmer med registrerade förvärvsinkomster från månadsvisa individuppgifter. Resultaten indikerar att Arbetsförmedlingens sätt att mäta övergång till arbete överensstämmer relativt väl med månadsuppgifter. Men trots att anställningen måste vara för att leverantören ska få resultatersättning utbetald, hade av deltagarna som rapporterats ha ett lyckat resultat (arbete) som mest med inkomst. nådde inte upp till en inkomst motsvarande Det kan dock finnas flera förklaringar till dessa resultat, och vi kan inte uttala oss om huruvida resultatersättning har betalats ut på felaktiga grunder. Men ratingens tillförlitlighet, liksom möjligheten att säkerställa korrekt utbetalning av resultatersättning till leverantörerna, skulle kunna öka om Arbetsförmedlingen hade möjlighet att använda månadsvisa inkomstuppgifter på individnivå. Ytterligare aspekter av ratingen skulle behöva utvärderas, exempelvis den profileringsmodell som ligger till grund för ratingen. Även möjligheten för kvalitetsförändringar hos leverantörerna att få snabbare genomslag i ratingen skulle kunna utredas. Det långsamma genomslaget för kvalitetsförändringar beror delvis på att Arbetsförmedlingen inte vill missgynna leverantörer som har en högre andel deltagare som påbörjar studier. är det endast drygt en tiondel av deltagarna med lyckat utfall som lämnar STOM för studier. Det kan därför finnas anledning att överväga om fördelarna med dagens långa uppföljningshorisont är större än de nackdelar som det långsamma kvalitetsgenomslaget innebär. 72 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 7.2Förutsättningarna för ett välfungerande valfrihetssystem är sämre i vissa delar av landet Analyserna visar att det är attraktivt att etablera sig som leverantör i relativt stora delar av landet. kan konstatera att det i många områden finns få eller inga leverantörer av STOM. bedömer att det finns incitament för leverantörerna att uppnå målet med tjänsten, särskilt i områden där det finns fyra eller fler STOM- leverantörer. Granskningen visar dessutom att Arbetsförmedlingen har ökat incitamenten sedan tjänsten introducerades, exempelvis genom att införa och utveckla ratingen och genom att avsluta avtal med leverantörer som uppvisar dåliga resultat. I de delar av landet där det finns få eller till och med inga leverantörer av STOM är förutsättningarna för en kvalitetsdrivande konkurrens sämre. Dels genom att konkurrensen om deltagarna blir för låg, dels genom att Arbetsförmedlingen vid översynerna av tjänsten inte avslutar avtal med leverantörer som uppvisar dåliga resultat eller har få deltagare i områden med färre än fyra leverantörer. För få leverantörer kan även försämra deltagarnas möjlighet att välja en leverantör som passar dem. Arbetssökande kan välja leverantörer i andra leveransområden än det där de själva bor, men bedömer ändå att det finns en risk att arbetssökande i vissa områden inte har samma möjlighet att delta i STOM eller en likvärdig tjänst. Det är en relativt liten andel av befolkningen som bor i dessa områden. analyser indikerar att ett viktigt skäl till att det inte är attraktivt för leverantörer att etablera sig i dessa områden är att det finns få potentiella deltagare. Analysen indikerar också att antalet potentiella deltagare skulle behöva öka relativt mycket i dessa områden, eller så skulle det krävas andra åtgärder, för att göra det mer lönsamt för leverantörer att etablera sig och därigenom få till stånd en mer livaktig konkurrenssituation. har inte funnit att Arbetsförmedlingen utrett förutsättningarna för att antalet leverantörer i STOM ska öka i de delar av landet där det finns få eller inga leverantörer. Däremot har Arbetsförmedlingen analyserat frågan om likvärdiga tjänster i hela landet i arbetet med regeringsuppdraget att analysera vissa förutsättningar inför reformeringen av myndigheten. Denna fråga kan bli ännu viktigare om andra matchande aktiviteter flyttas över från Arbetsförmedlingen till kompletterande aktörer. Våra analyser visar vidare att få leverantörer stannar kvar i systemet med kontinuerligt lägsta rating. Drygt hälften av de leverantörer som får den lägsta ratingen antingen lämnar STOM eller förbättrar sin rating inom har lämnat systemet eller förbättrat sin rating. Leverantörer med en hög rating har också väsentligt högre sannolikhet att stanna kvar i systemet. R I K S R E V I S I O N E N S T Ö D O C H M A T C H N I N G – E T T V A L F R I H E T S S Y S T E M F Ö R A R B E T S S Ö K A N D E 7.3En risk att brister hos leverantörer inte upptäcks, registreras och åtgärdas bedömer att Arbetsförmedlingens kontroll och uppföljning av leverantörerna inte genomförs på ett sätt som säkerställer en tjänst av hög kvalitet. Myndigheten har en väl genomtänkt struktur för leverantörsuppföljning men det finns flera faktorer som tillsammans utgör ett hinder för en väl genomförd uppföljning av STOM-leverantörer. I ett valfrihetssystem är en viktig tanke att brukare, i det här fallet arbetssökande, väljer de leverantörer av tjänsten som lyckas bäst och att de som presterar sämre konkurreras ut från systemet. Men anser att en ändamålsenlig kontroll och uppföljning av leverantörerna också behövs. Arbetsförmedlingens leverantörsuppföljning är i huvudsak ändamålsenligt utformad med såväl främjande och kontrollerande inslag som tydliga roller och rutiner. Däremot bedömer att nivåindelningen av leverantörerna som Arbetsförmedlingen använder för att differentiera uppföljningen inte tar hänsyn till risken för dålig kvalitet i tjänsten. Den nationella nivåindelningen baseras på antalet deltagare och storleken på utbetalda medel i Arbetsförmedlingens samtliga upphandlade tjänster och utbildningar. I den regionala nivåindelningen av leverantörer finns möjlighet att väga in bland annat kvalitetsaspekter men granskningen visar att denna möjlighet har utnyttjats i begränsad omfattning. Arbetsförmedlingens nivåindelning leder till att uppföljningen blir fokuserad på en liten andel leverantörer som står för en stor andel av deltagarna och de utbetalda medlen. STOM har förhållandevis många små leverantörer. Det blir svårare att förebygga och följa upp brister hos mindre leverantörer eftersom de på grund av nivåindelningen inte har lika mycket regelbundna kontakter med Arbetsförmedlingen som de större. visar granskningen att det kommer relativt sett fler klagomål på tjänsten hos de mindre leverantörerna. Klagomål som kommer från deltagare till arbetsförmedlare är ett centralt sätt att få in information om brister hos leverantörerna. Vår granskning indikerar att klagomålen registreras och dokumenteras i varierande grad. Granskningen indikerar även att det varierar hur väl klagomålen, där det bedöms finnas brister hos leverantörerna, utreds. Det vill säga om klagomålen följs upp till dess att det är säkerställt att bristerna är åtgärdade. Det innebär att leverantörer med brister i verksamheten kan fortsätta verka inom STOM och därmed få konkurrensfördelar gentemot andra aktörer i systemet. Arbetsförmedlingen har ansvar för att följa upp sin verksamhet. Arbetsförmedlingen har själv möjlighet att se över prioriteringar och resurssättning för uppföljningen av leverantörer. Det stora antalet leverantörer i STOM kan göra att kontroll och uppföljning blir resurskrävande. Ett ökat fokus på den proaktiva uppföljningen, till exempel olika typer av kvalitetsgranskningar 74 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och oannonserade besök som syftar till att förebygga brister, skulle kunna bidra till ökad kvalitet i tjänsten. 7.4En riskanalys för STOM och tydligare struktur skulle bidra till mer systematisk tjänsteutveckling STOM upphandlas genom LOV vilket ger utrymme för Arbetsförmedlingen att löpande utveckla och anpassa tjänsten till förändrade förhållanden. bedömning är att Arbetsförmedlingen bör utnyttja denna möjlighet i större utsträckning. Arbetsförmedlingen samlar regelbundet in information om STOM och dess olika delar och har också genomfört flera specifika insatser för att utveckla och förbättra tjänsten. Men bedömer att det inte är tydligt hur dessa prioriteringar har gjorts. Granskningen visar också att Arbetsförmedlingen inte har gjort någon riskanalys för tjänsten. En riskanalys skulle enligt bedömning kunna bidra till att prioritera mellan olika uppföljningsaktiviteter och rikta utvecklingsarbetet dit det bäst behövs. Fram till koordinerade en tvärfunktionell grupp sammansatt av personer med sakkunskap från olika delar av myndigheten arbetet med utveckling av STOM. Därefter har ansvaret för utveckling av tjänsten legat på en enhet inom ett av Arbetsförmedlingens verksamhetsområden medan arbetet med STOM är utspritt inom myndigheten. bedömer därför att det saknas en tydlig struktur för hur det uppföljningsarbete som utförs ska inkluderas Det pågår just nu en förändring av såväl arbetsmarknadspolitiken som Arbetsförmedlingen som myndighet. Det är därför osäkert hur länge STOM kommer att finnas kvar i sin nuvarande form. Rapportens slutsatser och rekommendationer bedöms dock som relevanta även för eventuella nya, liknande, tjänster. Utifrån granskningens resultat lämnar följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen: Underlätta ytterligare för deltagarna att göra välinformerade val av leverantör som ökar chanserna att de hittar ett arbete eller påbörjar studier så snabbt som möjligt. För att förbättra de arbetssökandes möjlighet att göra ett välinformerat val skulle Arbetsförmedlingen exempelvis kunna se över möjligheten att underlätta för personer med begränsade kunskaper i svenska att tillgodogöra sig information om leverantörerna.