prop · H70376 · 2020-02-07 00:00:00 — Granskningen av den interna kontrollen i tillsynsprocesserna har utgått från COSO-modellens mål om effektivitet i verksamheten. Som framgår i bilaga 1 innefattar COSO-modellen tre möjliga mål, varav ett är effektivitet. förmåga att prioritera så bra som möjligt utgör en viktig komponent i myndighetens förmåga att arbeta resurseffektivt. Förutsättningarna för prioritering och tillämpning av prioriteringspolicyn utgör därmed huvudfokus för granskningen av myndighetens interna kontroll. Granskningen av intern kontroll enligt COSO-modellen har krävt genomgång av tillsynsprocessen inom konkurrensrespektive upphandlingstillsynen, för att identifiera de av bedömda nyckelkontrollerna i tillsynsprocessen. Det har gjorts genom att kartlägga tillsynsprocessen, genom att ställa frågor om specifika steg och genom att se hur dessa steg dokumenteras och tillämpas. Tillämpningen av nyckelkontrollerna har testats och bedömts med 9Någon jämförelse med andra tillsynsmyndigheter och hur de hanterar ärendeflöden har inte bedömts relevant i granskningen, då tillsynsområdena skiljer sig åt mellan olika myndigheter. Av motsvarande skäl har inte jämförelser med andra konkurrensmyndigheter inom EU ingått i granskningen. 10Tipsregistret innehåller inte alla tips som hanteras av men är den mest kompletta förteckningen av inkomna tips som har. R I K S R E V I S I O N E N KONKURRENSVERKETS TI LLSYN – FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EFFEKTIVT RESURSUT NYTTJANDE avseende på hur väl de bidrar till effektivitet i tillsynsprocessen. Samtliga identifierade nyckelkontroller inom både konkurrens- och upphandlingstillsynen har testats. Urvalet av dessa ärenden beskrivs mer ingående i bilaga 2. Härutöver har stöd erhållits från granskning av fördjupade utredningar, se vidare nedan. 1.4.3 Effektivitet och prioritering i fördjupade utredningar För att bedöma förmåga och förutsättningar att prioritera effektivt i utredningsarbetet, har även undersökt dokumentationen från ett urval av genomförda utredningar. har inte granskat processföringen i domstol och inte heller pågående utredningar. En mer ingående genomgång av urvalet av de fördjupade utredningar som studerats presenteras i bilaga 3 och bilaga 4. Urvalet omfattar både ärenden som skrivits av och ärenden som tagits vidare till domstol. har bedömt effektiviteten i utredningsarbetet genom att studera dokumentationen utifrån ett antal olika faktorer som knyter an till effektivitet i tillsynsprocesserna, och hur prioriteringspolicyn tillämpas. Därutöver har tagit del av uppgifter om hur som utredningarna pågått, antal nedlagda timmar och antal projektmedlemmar. Frågor om arbete har kontinuerligt ställts till tjänstemän i olika funktioner på , och i ett senare skede har uppföljande frågor relaterade till de viktigaste iakttagelserna ställts till ett flertal chefsfunktioner på myndigheten.11 Intervjuerna har varit semistrukturerade med ett visst antal frågeställningar som kopplats till de kriterier mot vilka ärendena bedömts.12 Genomgången av de fördjupade utredningarna har haft bäring på både revisionsfråga 1 och revisionsfråga 2. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetarna . Två referenspersoner har varit knutna till projektet och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten: •Jörgen Hettne, docent vid •Per , utredare. Företrädare för (Näringsrespektive ) och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. 11Sammanlagt har 57 intervjuer genomförts under granskningen med totalt 48 personer. Se bilaga 2. 12De kriterier som fokuserats på har främst kopplats till COSO-modellens olika delkomponenter. En del intervjuer har dock även varit av förståelse- och uppföljningskaraktär, utifrån iakttagelser i det genomgångna dokumentmaterialet. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Rapporten inleds med ett bakgrundskapitel (kapitel 2) som översiktligt beskriver tillsynsverksamhet och hur myndigheten utreder ärenden inom konkurrensrespektive upphandlingstillsynen. Därefter följer två kapitel med iakttagelser med anledning av granskningens bägge revisionsfrågor. Kapitel 3 behandlar frågan om huruvida prioriteringspolicy bidrar till en effektiv tillsyn. Kapitel 4 behandlar frågan om huruvida interna styrning och kontroll ger förutsättningar för en effektiv tillsyn. slutsatser och rekommendationer med anledning av granskningen presenteras i kapitel 5. R I K S R E V I S I O N E N KONKURRENSVERKETS TI LLSYN – FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EFFEKTIVT RESURSUT NYTTJANDE är tillsynsmyndighet för både konkurrenslagstiftningen och upphandlingslagstiftningen13. I detta kapitel presenteras prioriterings- och tillsynsarbete översiktligt. 2.1 behov att prioritera mellan ärenden får in många tips och måste därför ta ställning till vilka ärenden inom konkurrens- och upphandlingstillsynen som ska prioriteras. 544 klagomål, tips och förfrågningar från allmänheten till konkurrenstillsynen. Motsvarande siffra för upphandlingstillsynen var 509 ärenden.14 Det är viktigt att prioriterar rätt ärenden, eftersom myndigheten bara kan genomföra ett begränsat antal utredningar varje år.15 För att prioritera rätt har utvecklat en prioriteringspolicy. Prioriteringspolicyn innehåller så kallade faktorer som ska vägleda valet av ärenden att prioritera.16 Policyn ska dessutom användas för att kommunicera prioriteringsbeslut externt. tillämpar olika faktorer för prioriteringar i konkurrensrespektive upphandlingstillsynen.17 I syfte att effektivt utreda konkurrens- och upphandlingsärenden har uppdaterat prioriteringspolicyn ett antal gånger. Den första versionen togs fram 2010. Därefter har den uppdaterats 2014, 2016 och 2018. 2018 gjorde myndigheten till exempel ett tillägg i policyn som avsåg en tydligare prioritering av korruptionsärenden.18 En efterföljande intern utredning visade att 15–av de konkurrensärenden som prioriterats för fördjupad utredning innehöll indikationer om korruption. Motsvarande siffra för upphandlingstillsynen var 5–10 procent.19 Den uppdatering som gjordes 2018 är i stort en kodifiering av tidigare intern praxis. Varken eller regeringen har närmare reglerat hur ska utföra sitt uppdrag.20 Det betyder bland annat att har 13För upphandlingsfrämjande verksamhet i övrigt ansvarar . 14Konkurrensverket, konkurrens- och upphandlingstillsyn , 2019, s. 33–34. konkurrens- och upphandlingstillsyn , 2019, s. 19–20. prioriteringspolicy för tillsynsverksamheten, 2018. prioriteringspolicy för tillsynsverksamheten, 2018. prioriteringspolicy för tillsynsverksamheten, 2018. Korruption som begränsar konkurrensen, 2018. 20Genomgång av instruktion och regleringsbrev –2019. Därutöver har frågan om övergripande prioritering tagits upp vid flera intervjutillfällen, inklusive vid möte med representanter för . Någon klarhet eller underbyggd motivering till nuvarande fördelning av tillsynsområdena inom har inte kunnat ges. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ett handlingsutrymme vid bedömning av hur uppdraget ska utföras vad gäller prioritering mellan ärenden. Av årliga anslag fördelar myndigheten cirka 80–till konkurrenstillsynen och 15–till upphandlingstillsynen.21 Fördelningen är inte reglerad i myndighetens regleringsbrev.22 Utöver att tillsynsområdena skiljer sig åt resursmässigt har de även andra särskiljande drag. 2018 avslutades 11 ärenden inom konkurrenstillsynen och 93 ärenden inom upphandlingstillsynen. En annan utmärkande skillnad är att det genomsnittliga antalet timmar som läggs på ett konkurrensärende är betydligt fler än för ett ärende inom upphandlingstillsynen. Dessutom fortlöper ärendena inom konkurrenstillsynen (se tabell 1). Tabell 1 tillsynsverksamhet 201823 Missbruk av dominerande ställning 2.2 Utredning av ärenden inom konkurrenstillsynen konkurrenstillsyn följer konkurrenslagen (2008:579) och omfattar därmed flera typer av konkurrenshinder: •marknadskoncentrationsärenden vid företagsförvärv eller fusioner (omfattas inte av granskning) •missbruk av dominerande ställning24 21Konkurrensverkets årsredovisningar –2018. 22Genomgång av regleringsbrev 2009–2019. 23Nyckeltal från årsredovisning 2018. 242 kap. 7 § konkurrenslagen (2008:579) och artikel 102 i EUF-fördraget. R I K S R E V I S I O N E N KONKURRENSVERKETS TILLSYN – FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EFFEKTIVT RESURSUT NYTTJANDE •karteller (inklusive eftergiftsärenden25) •konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet26. Ärendehanteringen för konkurrenstillsyn kan översiktligt delas in i tre faser. I den första fasen avgör tipsfunktionen om tipset ska tas vidare. Ärenden som omfattas av sekretess27 utreds av en mindre grupp. Uppenbart ointressanta klagomål skrivs av direkt. För tillräckligt intressanta klagomål inleds en förstudie. I de fall förstudien motiverar vidare utredning går ärendet i en andra fas över till någon av de två enheterna för konkurrenstillsyn. Arbetsgången är densamma för olika ärendetyper (missbruk av dominerande ställning, konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet och karteller). En utrednings-pm tas fram, projektledaren bestämmer hur utredningen ska genomföras och möte hålls med berörda parter. Generaldirektören beslutar om en stämningsansökan ska tas fram. I det fall stämningsansökan tas fram inhämtats synpunkter från parterna, varefter generaldirektören fattar beslut om slutlig stämningsansökan. I den tredje fasen hanterar den juridiska avdelningen ärendet för det fall det blir process i domstol. Detta är också den mest tidskrävande fasen, som står för cirka två tredjedelar av den totala handläggningstiden.28 granskning omfattar inte den juridiska avdelningens ärendehantering i domstol.29 Av de tips som inkommer till konkurrenstillsyn, är det få ärenden som prioriteras och blir föremål för fördjupad utredning. Av de 544 tips som inkom till myndigheten avslutades 47 efter en inledande förstudie. 11 ärenden avslutades efter utredning på utredningsenheterna,30 medan 6 ärenden avslutades i domstol.31 Med andra ord är det få tips som når hela vägen till utredningsenheter, och ännu färre som resulterar i en process vid domstol (se tabell 2). 25Eftergift innebär att ett företag i en kartell kan slippa böter genom att hjälpa till att avslöja kartellen. Se 3 kap. 12, 14 och 15 §§ konkurrenslagen (2008:579). 263 kap. 27–32 §§ konkurrenslagen (2008:579). 27I eftergiftsärenden skyddas uppgiftslämnarens identitet om ärendet läggs ner. I årsredovisning och utvärderingar redovisas inte antalet eftergiftsärenden. 28Konkurrensverket, konkurrens- och upphandlingstillsyn , 2019. 29I intervjuer med ledning har det framkommit att domstolarna utgör en betydande begränsning i hur många ärenden som det går att ta vidare för domstolsprövning. Detta utgör därmed även en omständighet som belyser varför förmåga att prioritera väl är av stor betydelse. 30Ett flertal av dessa utredningar inleddes . 31Av dessa prövades sakfrågan i två domar i patent- och . Övriga fyra var ansökningar om platsundersökningar för pågående granskningar på utredningsenheter. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 2 konkurrenstillsyn, ärendeflöde32 Antal tips, klagomål och förfrågningar Antal avslutade ärenden efter förstudie 2.2.1Konkurrensverkets rättsliga förutsättningar inom konkurrenstillsynen Konkurrensrättsliga mål är bland de mest komplicerade mål som handläggs inom statsförvaltning och domstol.33 Det är ett rättsområde där praxis blivit omfattande, som de materiella reglerna är relativt kortfattade.34 De materiella reglerna får till stor del sitt innehåll från rättspraxis och EU- kommissionens beslutspraxis.35 är förfarandereglerna främst nationella, och stöd får sökas i svensk praxis, förarbeten och doktrin.36 I tillämpas i huvudsak den så kallade domstolsmodellen vid beslut i konkurrensärenden. Denna modell innebär att utreder överträdelser av regelverket, medan sanktioner, förbud och ålägganden beslutas av domstol.37 En majoritet av övriga konkurrensmyndigheter, liksom , använder istället myndighetsmodellen, där myndigheterna utreder överträdelsen och självständigt fattar beslut om sanktioner, förbud och ålägganden. Beslut tagna av konkurrensmyndigheterna kan sedan överprövas Frågan om beslutanderätt har prövats i tidigare utredningar. I SOU 2016:49, En ökad beslutanderätt för , föreslogs att skulle få beslutanderätt i konkurrensskadeavgiftsärenden och koncentrationsärenden. Som en följd av förslaget fick 32Nyckeltal från årsredovisning 2018 och konkurrens- och upphandlingstillsyn . 33SOU 2016:49, s. 336. 34Intervju med handläggare på . 35Gölstam, Konkurrensrättens grunder, 2012, s. 15. 36SOU 2016:49, s. 388. 37Detta gäller dock inte i ärenden om företagskoncentrationer, ett område där fick beslutanderätt . Därutöver har rätt att ålägga företag att upphöra med överträdelser av 2 kap. 1 och 7 §§ konkurrenslagen och besluta om avgiftsföreläggande. 38I jämförelse har också en annan beslutsordning än svenska myndigheter med liknande tillsynsuppdrag. Ett exempel är , som har möjlighet att dela ut sanktionsavgifter. R I K S R E V I S I O N E N KONKURRENSVERKETS TILLSYN – FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EFFEKTIVT RESURSUT NYTTJANDE beslutanderätt i koncentrationsärenden, medan ingen lagändring gjordes gällande konkurrensskadeavgiftsärenden. Det främsta argumentet i utredningen var att effektiviteten i ärendehanteringen skulle öka om fick beslutanderätt.39 Förslaget stod i kontrast mot en tidigare utredning , som föreslog att det skulle vara mer effektivt för att fortsätta verka inom de rådande institutionella ramarna, det vill säga att beslutanderätten skulle kvarstå i domstol.40 Sammantaget kan konstateras att har en svår uppgift i att utreda konkurrensöverträdelser. De externa förutsättningarna i form av delvis avsaknad av beslutanderätt och de svenska förfarandereglerna påverkar hur effektivt kan uppfylla sitt tillsynsuppdrag. Även om denna granskningsrapport fokuserar på interna arbete att uppfylla sitt tillsynsuppdrag, är det värt att notera att har annorlunda förutsättningar än många systermyndigheter inom EU.41 2.3 Utredning av ärenden inom upphandlingstillsynen Upphandlingstillsynen är indelad i planerad tillsyn och händelsestyrd tillsyn. Den planerade tillsynen föregås av omvärldsbevakning och analys. Ärenden inom den händelsestyrda tillsynen består av inkomna tips och obligatoriska ärenden42 (de senare ingår inte i granskning). Tipsfunktionen är gemensam för upphandlingstillsyn och konkurrenstillsyn, och klagomål kan avse både upphandling och konkurrens . Den inledande handläggningen av ett klagomål i den händelsestyrda upphandlingstillsynen är samma som för konkurrenstillsynen. Utifrån inkomna tips och egen omvärldsbevakning avgörs vilka ärenden som ska leda till en fördjupad utredning om överträdelse, och sedan beslutas om prioritering eller avskrivning efter ett prioriteringsmöte (obligatoriska ärenden måste ta vidare). Om ärendet drivs vidare knyts en jurist till ärendet, och utkast på ansökan om upphandlingsskadeavgift skrivs. Utkastet skickas till tillsynsobjektet, som ges möjlighet att svara. Därefter överlämnas ärendet till den juridiska avdelningen. Ansökan om upphandlingsskadeavgift delas till berörda personer inom myndigheten inför beslutsföredragning, där generaldirektören beslutar om tillsynsbeslut, upphandlingsskadeavgift eller att skriva av ärendet. 39SOU 2016:49, s. 234. 41Det kan dock noteras att det 2017 kom förslag i frågan utifrån EU-direktivet om att stärka befogenheterna inom de nationella konkurrensmyndigheterna. 2016/17:FPM8484. 42Obligatoriska ärenden avser ärenden som måste ta vidare för ansökning av upphandlingsskadeavgift. Se vidare 21 kap. 1–2 §§ lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den händelsestyrda handläggningen har tydliga tidsramar. För obligatoriska ärenden ska ansökan om upphandlingsskadeavgift ha kommit in till förvaltningsrätten från den tidpunkt då det avgörande som ansökan grundas på har fått laga kraft. För fakultativa ärenden måste ansökan om upphandlingsskadeavgift ha kommit in till förvaltningsrätten från det att avtalet tecknades. För ärenden i den planerade tillsynen är inte tipsfunktionen involverad. De rättsliga förutsättningarna för upphandlingstillsynen är inte desamma som för konkurrenstillsynen. Till skillnad från konkurrenstillsynen kännetecknas upphandlingstillsynen av mindre omfattande ärenden. Dessutom är antalet ärenden fler, och en högre procentuell del av de inkomna tipsen resulterar i domstolsbeslut (se tabell 3). En viktig förklaring till denna högre andel är sannolikt att upphandlingslagstiftningen inte ger samma utrymme för komplexa bedömningar.43 Detta medför att det finns tydligare regler och krav mot vilka tillsynen kan byggas upp. En viktig faktor är preskriptionstiderna för att ansöka i domstol om upphandlingsskadeavgift.44 Tabell 3 upphandlingstillsyn, ärendeflöde45 Antal tips, klagomål och förfrågningar 43Pedersen, Upphandlingens grunder, 2017, s. 3. 44Preskriptionstiden är efter beslut vid leverantörs ansökan om när ingen leverantör ansökt om överprövning. , Upphandlingens grunder, 2017, s. 203–204. 45Nyckeltal från årsredovisning 2018 och konkurrens- och upphandlingstillsyn . R I K S R E V I S I O N E N KONKURRENSVERKETS TILLSYN – FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EFFEKTIVT RESURSUT NYTTJANDE 3Prioriteringspolicyns bidrag till effektiv tillsyn I detta kapitel redovisas iakttagelser avseende revisionsfrågan om huruvida prioriteringspolicy bidrar till en effektiv tillsyn. Granskningsresultaten bygger på följande åtgärder: •genomgång av beskrivningar av prioriteringspolicyn •genomgång av mötesanteckningar från prioriteringsmöten •genomgång av dokumentation från utredningar av prioriterade ärenden •intervjuer med olika funktioner på . prioriteringspolicy ska vara ett betydelsefullt stöd för att prioritera rätt ärenden och ett sätt att styra verksamheten. Policyn är också ett sätt för att kommunicera sitt prioriteringsarbete till omvärlden. I externa publikationer, exempelvis den senaste årsrapporten46 och årsredovisningen47, framgår att prioriteringspolicyn används för att göra urval av ärenden att utreda, och att policyn anger hur dess faktorer viktas mot varandra. Policyn ska leda till att prioriterar ärenden med stort generellt intresse och främjar effektiv konkurrens. Att olika faktorer för konkurrensrespektive upphandlingstillsyn tillämpas har enligt bidragit till bättre möjlighet att prioritera rätt ärenden, och till att mindre tid läggs på ärenden som skrivs av. Genom att ett kriterium om korruption tillförts prioriteringspolicyn , ska på ett tydligare sätt bidra till rättssäkerhet och förtroende för offentliga upphandlingar. Prioriteringspolicyns faktorer är ursprungligen framtagna utifrån praxis och erfarenhet, och har inte föregåtts av särskild utredning. Det finns således ingen bakomliggande dokumentation som redovisar hur prioriteringspolicyns utformning har motiverats. Prioriteringspolicyn ska utvecklas löpande för att motsvara behov. bedömning utifrån dokumentgranskningar och genomförda intervjuer är att nuvarande resursfördelning mellan konkurrens- och upphandlingstillsyn är historiskt betingad och inte resultatet av fördjupad analys 46Konkurrensverket, konkurrens- och upphandlingstillsyn , 2019. 47Konkurrensverket, årsredovisning 2018, 2019. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och utvärdering.48 Det är därför oklart hur bedömer nyttan av att merparten av myndighetens resurser går till konkurrenstillsyn. 3.1Prioriteringspolicyns bidrag till effektiv konkurrenstillsyn prioriteringspolicy för ärenden inom konkurrenstillsyn omfattar följande fem faktorer som ska vägleda valet av prioriterade ärenden: •om problemet orsakar skada på konkurrensen och konsumenterna −missbruk av dominerande ställning •hur viktigt det är att få ett vägledande avgörande •om är bäst lämpat att agera •om det finns förutsättningar att med stöd av konkurrensreglerna effektivt utreda och ingripa mot problemet •om det finns tecken på korruption eller annat förtroendeskadligt agerande. Prioriteringspolicyns konkreta betydelse för konkurrenstillsynen kan inte verifieras i genomgång av tipshantering, mötesanteckningar från prioriteringsmöten och dokumentation från utredningsverksamhet. Samma iakttagelse har framkommit i de intervjuer som genomfört med medarbetare på . I genomgång av dokumentation för bedömningar av tips framkommer ingen konsekvent användning av prioriteringspolicyn. register av inkomna tips inom konkurrensområdet visar att beslut om att behandla tips vid prioriteringsmöte skett med hänvisning till prioriteringspolicyn i 9 av 86 ärenden maj–, det vill säga i av fallen. Motiveringarna till att avfärda ointressanta tips är i allmänhet kortfattade. Det bör i sammanhanget nämnas att vissa tips är uppenbart ointressanta för att prioritera. Exempelvis kan tipset avse ett annat land än , avse ett konsumentklagomål utan konkurrensrättslig anknytning eller bygga på en tydlig missuppfattning från tipsarens sida. Av mötesanteckningar från prioriteringsmöten, som innehåller tips som passerat den första gallringen, framgår inga bokstavliga hänvisningar till prioriteringspolicyn. Trots detta bedömer att prioriteringspolicyn har en mer framträdande roll på prioriteringsmöten än i tipshanteringen. 482007 fördes upphandlingstillsynen över från till . Det extra anslag som då erhöll förefaller ha blivit ett riktmärke för fördelning av resurser mellan respektive tillsynsområde inom myndigheten. En försvårande omständighet för att utvärdera och planera var när nuvarande uppgifter tillfördes 2014, för att 2015 åter lyftas bort från myndigheten. R I K S R E V I S I O N E N KONKURRENSVERKETS TILLSYN – FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EFFEKTIVT RESURSUT NYTTJANDE 85 bedömningar går enligt bedömning av skrivningarna att tydligt hänföra till faktorer i prioriteringspolicyn. noterar att det inte finns krav på att mötesanteckningar från prioriteringsmöten ska hänvisa direkt till prioriteringspolicyn. intervjuer bekräftar sammantaget att prioriteringspolicyn har begränsad betydelse för prioriteringarna. Några av prioriteringspolicyns faktorer används frekvent, medan andra i princip aldrig framkommer i dokumenterade bedömningar och prioriteringsbeslut. Faktor 1 och 4 är vanligast, det vill säga skada för konsumenter och konkurrensen respektive förutsättningar att ingripa. Även punkt 3, huruvida är bäst lämpat att agera, förekommer återkommande. Den andra respektive femte punkten, det vill säga betydelsen av ett vägledande avgörande respektive jäv, korruption och förtroendeskadligt beteende, förekommer med något undantag aldrig i mötesanteckningarna. Vidare finns faktorer som ofta framkommer i bedömningar av tips, men som inte tydligt ingår i policyn. En faktor som förekommer ofta är resursläget, det vill säga beläggning. Inom konkurrenstillsynen är förutsättningarna för konsekvent tillämpning av prioriteringspolicyn dåliga. Prioriteringspolicyns faktorer är olika svåra att tillämpa i ett tidigt skede utan viss utredningsinsats. Skada på konsumenter och möjligheter att utreda och ingripa är svårt att bedöma tidigt, särskilt för tips om missbruk av dominerande ställning och konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Utan en tydlig teori om vilken typ av konkurrensöverträdelse som skett och goda förutsättningar för att utreda överträdelsen, är det svårt att uppfylla domstolarnas beviskrav. Dessa omständigheter är svåra att bedöma i ett tidigt skede. Prioriteringspolicyn är således ofta svårare att använda i tidiga skeden för dessa ärendetyper.