prop · H703131 · 2020-03-24 00:00:00 — Lagrådet anser att det kan sättas i fråga om inte straffbestämmelsen omfattar situationer som knappast kan anses straffvärda, t.ex. sådana situationer där barnet tillsammans med en jämnårig – en kamrat eller pojk- eller flickvän – gör (eller försöker göra) en resa till ett nordiskt grannland, i vart fall då den jämnåriga kamraten eller pojk- eller flickvännen är den som tagit initiativ till samt planerat och anordnat resan. Lagrådet anser att det vid den fortsatta beredningen bör övervägas om det finns anledning att begränsa det straffbara området. 2019/20:131 det skäl att utan inskränkning kriminalisera handlingar som innebär att ett barn i strid med ett meddelat utreseförbud eller tillfälligt utreseförbud uppsåtligen förs ur landet, liksom försök till sådana handlingar. Alla sådana gärningar riskerar nämligen att få svåra konsekvenser för det barn som förbudet är avsett att skydda. För straffansvar krävs uppsåt till de faktiska omständigheterna, inklusive till den omständigheten att ett utreseförbud har meddelats. Som redogörs för i avsnitt 6.5 kommer det att finnas en möjlighet att för en viss resa få ett tillfälligt undantag från ett beslutat utreseförbud om det inte finns någon risk för att den unge förs utomlands eller lämnar landet eller under resan förs eller beger sig till ett annat land i syfte att ingå äktenskap eller en äktenskapsliknande förbindelse eller könsstympas. Regeringen anser sammantaget att det inte finns anledning att begränsa det straffbara området. Straffskalan för överträdelse av ett utreseförbud bör vara fängelse i högst två år Utredningen pekar på straffskalan för egenmäktighet med barn och överträdelse av kontaktförbud som är böter eller fängelse högst och anser att det är en väl avvägd straffskala även för överträdelse av ett utreseförbud (7 kap. 4 § andra stycket och 24 § lagen om kontaktförbud). i , i , kvinnolobby och VHEK invänder mot att det föreslås finnas böter i straffskalan. Inledningsvis kan det därför ifrågasättas om alla överträdelser av ett utreseförbud är så allvarliga att det enbart ska finnas fängelse i straffskalan. Enligt regeringen är riskerna med att ett barn förs ut ur i strid med ett utreseförbud stora. Eftersom svenska myndigheter har begränsade möjligheter att agera när ett barn inte längre befinner sig i hamnar barnet ofta i en svår och utsatt situation där det är utlämnat till att försöka skydda sig självt. Mot den bakgrunden instämmer regeringen i remissinstansernas synpunkter att böter inte bör finnas i straffskalan. Vidare anser att straffskalan kan vara strängare och att det bör övervägas ett strängare straff än fängelse högst ur ett brottspreventivt perspektiv och för att värna barnets rättigheter. Regeringen konstaterar att samhällsordningen allt tydligare utgår från alla människors lika värde och respekt för individen, att straffen för allvarliga våldsbrott och integritetskränkande brottslighet har höjts och att integritetskränkande gärningar som var straffria nu omfattas av det kriminaliserade området (se t.ex. prop. 2016/17:108 Straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott och prop. 2016/17:222 Ett starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten). Enligt regeringen finns det också mot den bakgrunden skäl för en strängare straffskala än den utredningen föreslår. Regeringen föreslår därför att maximistraffet ska vara fängelse . En sådan straffskala innebär också att de rättsliga förutsättningarna för när polisen kan gripa en person som har överträtt ett utreseförbud blir tydligare. Av 24 kap. 1, 6 och 7 §§ framgår att om det kan antas att en misstänkt kommer att dömas endast till böter för en gärning får denne varken häktas, anhållas eller gripas av polisman (jfr undantagsregeln i 24 kap. 2 § ). dömas ut, försvinner den tvekan som annars kan uppstå i fråga om Prop. 2019/20:131 personen kommer att dömas till böter eller inte, och det kommer därmed också stå klart att polisen om det behövs kan gripa den som överträder ett utreseförbud. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att straffskalan bör vara fängelse i högst . 6.11Ett utreseförbud ska medföra passhinder, passåterkallelse och spärrmarkering Regeringens förslag: Ett utreseförbud eller ett tillfälligt utreseförbud ska medföra hinder för utfärdande av pass och utgöra skäl för passåterkallelse. I de fall där ett barn har meddelats ett tillfälligt undantag från ett utreseförbud ska ett provisoriskt pass kunna utfärdas. skyldighet att underrätta undersökningsledaren om en passansökan utvidgas. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Betänkandet innehåller inte något förslag om tillfälligt undantag från ett utreseförbud och således inte heller förslag om möjlighet att utfärda ett provisoriskt pass i en sådan situation. Remissinstanserna: De flesta av de remissinstanser som yttrar sig tillstyrker förslagen eller har inga invändningar mot dem, däribland ECPAT , Kvinnors Nätverk, i , och . Vad gäller frågan om ändrade passregler anser Förvaltningsrätten i att de föreslagna ändringarna i passlagen (1978:302) är nödvändiga för att ett utreseförbud ska bli effektivt. i är positiv till att regelverket föreslås omfatta också andra resehandlingar än svenska pass, så att även barn som har anknytning till men som inte har svenskt medborgarskap får samma möjligheter till skydd. pekar på att flera av bestämmelserna om främlingspass och resedokument har sin grund i internationella åtaganden och att utrymmet för att vägra att utfärda handlingar därför är begränsat. ser behov av en generell översyn av verkets möjligheter att återkalla främlingspass och resedokument och pekar vidare på att även frågor om beslut ska kunna överklagas, förundersökningsledare ska underrättas vid ansökan om främlingspass och resedokument och verkets möjligheter att omhänderta främlingspass och resehandlingar behöver klargöras. i och Förvaltningsrätten i framhåller att möjligheten till dubbla medborgarskap och avsaknaden av gränskontroller inom Schengenområdet medför att risken för att barn förs utomlands kan kvarstå, trots att ett utreseförbud har meddelats och barnets svenska pass har återkallats. i efterfrågar resonemang om ett barn med utreseförbud kan stoppas från att passera ut från ett annat Schengenland och om det finns möjlighet att då även ingripa mot en gärningsman som förmått barnet att lämna . ECPAT anser att en särskild utredning bör tillsättas för att utreda det faktum att vårdnadshavare kan säga upp ett barns svenska medborgarskap t.ex. för att försvåra för svenska myndigheter i samband med att barnet förs utomlands 2019/20:131 för att giftas bort. Även välkomnar en sådan översyn. ifrågasätter om straffsanktionen och ändringarna i passlagen är tillräckliga för att förhindra att barn förs ut ur i strid mot ett utreseförbud. anser att det i 12 § 10 passlagen ska läggas till ”och vistas här i landet” för att hindra att pass återkallas för barn som befinner sig utomlands, eftersom det annars kan försvåra barnets återresa till . Skälen för regeringens förslag Ett utreseförbud ska medföra passhinder, skäl för passåterkallelse och att pass kan omhändertas Regleringen om pass för svenska medborgare finns i passlagen och i passförordningen (1979:664). Bestämmelserna om hinder mot att bifalla en passansökan och om återkallelse av pass syftar bl.a. till att förhindra att personer som är misstänkta för brott undandrar sig lagföring eller straff i (7, 7 a och 12 §§ passlagen). Utredningen föreslår att ett utreseförbud och ett tillfälligt utreseförbud ska innebära hinder mot att bifalla en passansökan och skäl för passåterkallelse. Regeringen anser i likhet med bl.a. Förvaltningsrätten i att de föreslagna bestämmelserna i passlagen är nödvändiga för att ett utreseförbud eller ett tillfälligt utreseförbud ska vara effektivt. Vad gäller den närmare utformningen föreslår utredningen att det i 7 § passlagen bör införas en ny grund för passhinder. För att reglerna ska ha avsedd verkan även i brådskande fall bör passhinder uppstå redan om socialnämnden har meddelat ett tillfälligt utreseförbud. Mot bakgrund av att regeringen föreslår att det ska vara möjligt att meddela ett tillfälligt undantag från ett utreseförbud för en viss resa föreslår regeringen i stället att detta passhinder placeras i en separat paragraf. Denna paragraf utformas med hittillsvarande 7 a § som förebild och bör i likhet med denna innehålla en rätt för sökanden att på ansökan få ett provisoriskt pass utfärdat eftersom det är en förutsättning för att ett barn som har meddelats ett tillfälligt undantag från ett utreseförbud ska kunna åka på en resa. Det är dock inte tillräckligt att ett utreseförbud eller ett tillfälligt utreseförbud innebär hinder mot att bifalla en passansökan. Även ett barns befintliga pass bör kunna återkallas och regeringen föreslår därför att det i enlighet med utredningens förslag läggs till en ny grund i 12 § passlagen som innebär att ett utreseförbud eller ett tillfälligt utreseförbud är skäl för passåterkallelse. anser att bestämmelsen bör utformas så att pass endast kan återkallas för ett barn som fortfarande befinner sig i , eftersom det annars kan försvåra barnets återresa till . Regeringen anser dock att det kan finnas behov av att återkalla ett pass i situationer där det är oklart var ett barn befinner sig eller där det finns indikationer på att ett barn befinner sig utanför men ännu inte har lämnat Schengenområdet. I sådana fall kan ett pass för direkt resa till utfärdas (11 § passlagen). Regeringen föreslår också att det ska förtydligas att provisoriska pass som har utfärdats dels för en sökande som har meddelats ett tillfälligt undantag från ett utreseförbud enligt 31 i § LVU, dels för direkt resa till enligt 11 § passlagen, inte ska åter- kallas på den grunden att sökanden har meddelats ett utreseförbud eller ett tillfälligt utreseförbud. får besluta att ett pass ska omhändertas bl.a. om fråga om återkallelse av passet enligt 12 § första stycket 2 eller 4 har uppkommit och det finns risk för att passinnehavaren ska resa ut ur landet innan ett beslut om passåterkallelse hinner meddelas (18 § passlagen). Enligt regeringen bör det även gälla när frågan om återkallelse av pass är aktuell eftersom ett barn har meddelats ett utreseförbud eller ett tillfälligt utreseförbud och den grunden föreslås därför läggas till i bestämmelsen. När ett pass återkallas leder det också till att en spärrmarkering läggs in det inhemska resehandlingssystemet (RES) och i gränsöverskridande databaser (/). Eftersom en kontroll i SIS görs både vid inresa till och utresa från Schengenområdet och därutöver kan göras i samband med polisingripande i finns möjligheten att upptäcka och hindra att ett barn som har ett utreseförbud lämnar , vilket i efterfrågat resonemang om. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att ett utreseförbud och ett tillfälligt utreseförbud ska medföra passhinder och skäl för passåterkallelse. En sökande som har meddelats ett tillfälligt undantag från ett utreseförbud ska kunna få ett provisoriskt pass för en viss resa. Vidare ska passmyndigheten få besluta att omhänderta ett pass om fråga om återkallelse av passet har uppkommit eftersom passinnehavaren har ett utreseförbud eller ett tillfälligt utreseförbud och det finns fara för att passinnehavaren ska resa ut ur landet innan ett beslut om passåterkallelse hinner fattas. Ett utreseförbud kan också få betydelse för resedokument och främlingspass Möjligheten att meddela ett utreseförbud eller ett tillfälligt utreseförbud för ett barn är inte begränsad till barn som är svenska medborgare (se avsnitt 6.3.1). Enligt utredningen bör de föreslagna ändringarna i passlagen därför i möjligaste mån gälla också för barn som inte är svenska medborgare och som har rätt till sådana resehandlingar som utfärdas av . På så sätt omfattas även dessa barn av det skydd mot att föras utomlands som regleringen av hinder för utfärdande av pass medför. är, utom i vissa fall hänförliga till den nationella säkerheten eller allmänna ordningen, skyldigt att utfärda resedokument för flyktingar och statslösa som lovligen vistas här (se 2 kap. 7 § utlänningsförordningen [2006:97], förkortad UtlF, samt konventionen angående flyktingars rättsliga ställning [SÖ 1954:55], konventionen angående statslösa personers rättsliga ställning [SÖ 1965:54] och konventionen angående flyktingar som äro sjömän [SÖ 1959:16]). Enligt praxis från , som ännu är giltig, bör resedokument kunna vägras i motsvarande situationer som en svensk medborgare kan vägras pass eller passtillstånd enligt passlagen, t.ex. om personen är efterlyst, anhållen eller häktad (UN 240-94). Resedokument bör enligt praxis också kunna vägras för att förhindra brott som till sin art är sådana att de typiskt sett möjliggörs, eller i vart fall underlättas, genom innehav av en resehandling. Det bör dock handla om mycket allvarlig eller upprepad brottslighet för att resedokument ska kunna vägras i ett sådant fall, t.ex. grovt narkotikabrott. 2019/20:131 Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten, som beslutades , föreslås att det bör framgå direkt av utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, att resedokument inte ska utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker. Någon ändring är inte avsedd av den praxis som har utvecklats mot bakgrund av bestämmelsen i bl.a. flyktingkonventionen om att resedokument inte ska utfärdas i vissa fall hänförliga till den nationella säkerheten eller allmänna ordningen. Även andra utlänningar än flyktingar och statslösa kan vara förhindrade att skaffa hemlandspass. Om en utlänning inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa en sådan handling, får utfärda ett främlingspass för honom eller henne (2 kap. 1 a § första stycket UtlL). Om det finns särskilda skäl får främlingspass utfärdas även i andra fall (tredje stycket). Om en utlänning har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL eller har beviljats skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 c § samma lag, är skyldigt att utfärda ett främlingspass för utlänningen om han eller hon inte kan få ett nationellt pass. Främlingspass ska dock inte utfärdas om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver att så inte sker (2 kap. 1 a § andra stycket UtlL). Utrymmet för att vägra att utfärda ett resedokument eller ett främlingspass är alltså begränsat. Som angivits finns det dock viss praxis om när ett resedokument kan vägras. Också när det gäller främlingspass finns det vissa situationer då det är möjligt att vägra ett utfärdande. I vilken utsträckning förslagen om utreseförbud medför hinder mot att utfärda sådana handlingar är en fråga för rättstillämpningen. Vad gäller synpunkt om att det finns behov av en generell översyn föreslår regeringen i lagrådsremissen Vissa identitetsfrågor inom utlänningsrätten bl.a. att resedokument och främlingspass ska kunna återkallas. När det gäller de frågor ECPAT och lyfter kopplade till det faktum att vårdnadshavare på ett barns vägnar kan ansöka om befrielse från svenskt medborgarskap i samband med att barnet förs utomlands för att giftas bort kan nämnas att regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. lämna förslag till hur barns rättigheter i ärenden om befrielse från svenskt medborgarskap kan stärkas och hur möjligheterna att avslå en ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap bör utökas (dir. 2019:70). skyldighet att underrätta undersökningsledaren om en passansökan utvidgas När det i ett passärende framkommer att sökanden är skäligen misstänkt för ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse ska passmyndigheten underrätta undersökningsledaren. I ett sådant fall får ett pass inte utfärdas innan det har gått från det att underrättelsen lämnades, om inte undersökningsledaren medger det (8 § passlagen). Syftet med underrättelseplikten är att ge undersökningsledaren möjlighet att ta upp frågan om reseförbud eller annat tvångsmedel för sökanden, om det skulle vara påkallat (prop. 1977/78:156 s. 46). De straffskalor som anges i bestämmelsen innebär att den är tillämplig vid misstanke om brott mot lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning Prop. 2019/20:131 av kvinnor av normalgraden eller vid grovt brott. Vid misstankar som rör det föreslagna barnäktenskapsbrottet, äktenskapstvång eller mindre grova fall av brott mot könsstympningslagen aktualiseras inte underrättelseplikten. Detsamma gäller vid försök, förberedelse och stämpling till de brotten, trots att det är i just de situationerna som reseförbud, anhållande och häktning kan ha en preventiv verkan i förhållande till att den misstänkte för iväg ett barn utomlands. Paragrafen bör därför utvidgas så att den även omfattar misstankar om brott av dessa slag, även när det är fråga om försök, förberedelse eller stämpling. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Några särskilda övergångsbestämmelser Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens utom när det gäller föreslaget datum för ikraftträdande. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i frågan. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det är angeläget att skyddet mot hedersrelaterad brottslighet stärks. Lagändringarna bör därför träda i kraft . Regeringen föreslår att detta sker . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Av 5 § första stycket lagen (1964:163) om införande av följer att ingen får dömas för en gärning som inte var straffbar när den begicks. Vidare följer av 5 § andra stycket att straff ska bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs om inte annan lag gäller då dom meddelas som leder till frihet från straff eller ett lindrigare straff. Regeringens bedömning: Förslagen kommer att innebära vissa kostnadsökningar för Domstolar, Kriminalvården, och . Förslagen kommer inte medföra annat än marginella kostnadsökningar för kommunerna. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte i fråga om de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. 2019/20:131 anför att höjda utbetalningsnivåer kan aktualiseras, men att det är svårt att göra någon prognos varför kostnadsutvecklingen får bevakas inom ramen för kommande dialoger. Bland andra , och invänder mot bedömningen att de merkostnader som förslagen kommer innebära ryms inom Domstolars, och nuvarande anslag. Kriminalvården anser att utredningens uppskattning av merkostnaderna är lågt beräknad och anser inte att kostnaderna för införandet av ett barnäktenskapsbrott och en särskild straffskärpningsgrund ryms inom myndighetens befintliga anslag. Flera remissinstanser, däribland och Förvaltningsrätten i , påtalar att utredningen inte har gjort någon bedömning i fråga om de ekonomiska konsekvenserna för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i pekar på att mål om utreseförbud kommer att vara resurskrävande eftersom de ska handläggas med förtur och avgöras efter muntlig förhandling med nämndemän. delar inte utredningens bedömning att förslagen om utreseförbud endast förväntas leda till försumbara kostnadsökningar för kommunerna. Enligt kommunen innebär förslagen att socialnämnderna ska göra svåra bedömningar i ärenden som till sin natur ställer höga krav på kompetens och erfarenhet avseende kontrollerande och patriarkala inslag i familjer. Vidare menar kommunen att det inte kan uteslutas att förslagen om utreseförbud kommer att leda till viss ökning av antalet barn som bereds vård med stöd av LVU. Sammantaget bedömer kommunen att förslagen kommer leda till mer än försumbara kostnadsökningar. Kommuner och Regioner (SKR) ifrågasätter att det handlar om ett lågt antal ärenden och saknar vidare överväganden om hur mycket ytterligare tid som skulle tas i anspråk för dessa ärenden. Sammantaget anser SKR att kommunerna åläggs nya uppgifter och att reformen ska kostnadsberäknas. Om en kostnadsberäkning är omöjlig att göra bör en uppföljning göras vad gäller de faktiska kostnaderna och kompensation utgå enligt finansieringsprincipen i efterhand. Skälen för regeringens bedömning: Införandet av ett särskilt barnäktenskapsbrott, en särskild straffskärpningsgrund, bestämmelserna om utreseförbud och sammanhängande passåtgärder kan förväntas öka statens och kommunernas kostnader i viss mån. Liksom framgår av utredningen är det inte möjligt att med någon större säkerhet uppskatta hur många förundersökningar, åtal, mål i domstol och lagföringar som kommer att bli resultatet av de nya bestämmelserna. Det är därför svårt att uppskatta den exakta kostnadsökningen. Förslaget om en ny bestämmelse om barnäktenskapsbrott kommer att leda till vissa kostnadsökningar för de allmänna domstolarna, Kriminalvården, och . I och med att det kan förordnas målsägandebiträde och offentlig försvarare i mål om barnäktenskapsbrott kommer förslaget också att leda till begränsade ökade kostnader för rättsliga biträden. Förslaget om en särskild straffskärpningsgrund bör rimligen inte leda till ökade kostnader för domstolarna, eller . Förslagen kan innebära kostnader avseende ökade informations- och utbildningsinsatser hos bl.a. Förslagen om en särskild straffskärpningsgrund och ett särskilt barn- Prop. 2019/20:131 äktenskapsbrott kan enligt regeringens bedömning väntas medföra kost- nadsökningar för Kriminalvården med ca från och med Medel för detta har beräknats i budgetpropositionen . Kriminalvårdens utgifter till följd av förslagen bedöms kunna hanteras inom beslutade ekonomiska ramar. De ökade kostnaderna med anledning av införandet av barnäktenskapsbrottet och den särskilda straffskärpningsgrunden bedöms inte bli större än att de ryms inom Domstolars, Kriminalvårdens, och befintliga ramar. Vad gäller förslagen om ett utreseförbud och ändringar i passlagen kan dessa antas innebära en viss ökad kostnad för socialtjänsterna och för , i egenskap av passmyndighet. Till viss del åläggs socialtjänsterna nya arbetsuppgifter i form av handläggningen av utredningar och ansökningar om utreseförbud. Regeringen anser dock att förslagen berör en begränsad grupp av barn och att antalet ärenden om utreseförbud bör vara relativt lågt. Dessutom har socialnämnden ett särskilt ansvar för barn som far illa eller riskerar att fara illa. Det ligger således redan inom socialnämndens ansvar att skydda barn som riskerar giftas bort eller utsättas för könsstympning. Som framgår av avsnitt 6.3.1 kommer i de fall det är aktuellt med utreseförbud i många fall även förutsättningarna för tvångsvård enligt LVU vara uppfyllda varför förslagen inte bör ge upphov till en ökad ärendemängd för socialtjänsterna. Sammantaget gör regeringen bedömningen att förslagen inte medför annat än marginella ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Mot den bakgrunden föreslår regeringen inte någon kompensation enligt den kommunala finansieringsprincipen. Flera remissinstanser gör bedömningen att förslagen också kommer att leda till ökade kostnader för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Som konstaterats ovan berör förslagen en begränsad grupp av barn och utreseförbud bör aktualiseras i ett relativt begränsat antal fall. Det kan antas att yrkanden om utreseförbud kommer att förekomma dels i samband med mål om vård enligt LVU, dels ersätta sådana mål. Kostnadsökningarna bör mot den bakgrunden inte bli större än att de ryms inom Domstolars befintliga ramar. Eftersom offentligt biträde ska förordnas i mål om utreseförbud kommer förslagen också att innebära begränsade ökade kostnader för rättsliga biträden. Regeringens bedömning: Förslagen kan förväntas få positiva effekter Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten av remissinstans- erna instämmer i utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: När det gäller konsekvenserna för