prop · H703191 · 2020-06-30 00:00:00 — Information om dessa har hämtats dels genom svaren på granskningsfrågorna om resultat och ekonomisk styrning, dels genom myndigheternas uppföljningar och återrapportering. Den skriftliga informationen har kompletterats med intervjuer med chefer, specialister och handläggare i olika delar av verksamheterna. Intervjuer har genomförts , huvudsakligen i grupper om två till fem personer. Materialet har bearbetats i en bedömningsmall med särskilt fokus på uttalanden om förutsättningar för myndigheternas aktiviteter och prestationer, eventuella brister i dessa samt konsekvenser av bristerna. Vid tolkning av resultaten har särskilt beaktat om information från olika källor är förenlig med varandra eller likalydande. Där diskrepanser har hittats mellan programteorin och verkligheten, har orsaker till dem analyserats. Syftet har varit att utreda vilken aktör som kan påverka förutsättningarna för att verksamheten ska kunna genomföras och bidra till önskade resultat. Till denna del har analysen baserats främst på information från myndigheternas redovisningar av verksamheten samt på intervjuer. 14R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.4.4 Genomförandet av granskningen Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetarna . En referensperson, professor , har varit knuten till projektet och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast Företrädare för (), , och Kriminalvården har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T 2 Det här är återvändandeverksamheten 2.1 Mål för verksamheten Enligt EU:s återvändandedirektiv bör medlemsstaterna se till att tredjelandsmedborgares olagliga vistelser bringas att upphöra genom ett rättvist och öppet förfarande. Direktivet anger vidare att frivilligt återvändande i allmänhet är att föredra framför påtvingat, och att användningen av tvångsåtgärder bör vara proportionellt i förhållande till eftersträvade mål. Vidare föreskrivs hänsyn till rättssäkerhet och humanitet samt respekt för principen om non-refoulement.17 Hänsyn bör också tas till situationen för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i ett land men som för tillfället inte kan avlägsnas.18 I har direktivet implementerats i huvudsak i utlänningslagen. har inte beslutat om särskilda mål för återvändandeverksamheten. och regeringens uttalanden om inriktningar för verksamheten redovisas i avsnitt 1.3.1. 2.2 Tre ansvariga myndigheter Återvändandeverksamhet bedrivs av , och Kriminalvården. Myndigheternas ansvar på området slogs fast av 1998.19 har därefter gjort vissa förtydliganden i myndigheternas uppdrag och befogenheter. Verksamheten har också påverkats av förändringar i bland annat Dublinförordningen och återvändandedirektivet, men ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är fortfarande huvudsakligen densamma.20 Ansvarsfördelningen innebär i stora drag följande: •Migrationsverket har huvudansvaret för att besluta om och verkställa av- och utvisningar. •Migrationsverket får överlämna ärenden till om personen håller sig undan eller om det behövs tvångsmedel för verkställigheten. •Polismyndigheten får i vissa fall besluta om avvisning, och ansvarar då för verkställande av beslutet. Det avser främst personer som påträffas vid gränskontroll eller inre utlänningskontroll och som saknar rätt att vistas i landet. 17Principen om non-refoulement innebär förenklat uttryckt ett förbud mot av- eller utvisning av asylsökande till ett land där denna riskerar dödas, torteras eller förföljas. 18EUT L 348, 24.12.2008, s. 98–107, Celex 32008L0115. 1997/98:173, bet. 1998/99:SfU4, rskr. 1998/99:28. 20Se bland annat prop. 2016/17:57, bet. 2016/17:JuU9, rskr. 2016/17:149 och prop. 2016/17:191, bet. 2017/18:SfU5, rskr 2017/18:7. 16R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Kriminalvården utför transporter av frihetsberövade personer åt och . 2.3 Flera syften med ansvarsfördelningen Innan beslut om ansvarsfördelningen hade Polisen det huvudsakliga ansvaret för att verkställa av- och utvisningar. I samband med beslutet uttalade sig regeringen om vad man ville uppnå med reformen. Det var främst att •minska behovet av tvångsmedel •förmå den som av- eller utvisats att självmant lämna landet •åtgärda bristande effektivitet och andra svårigheter som kan uppkomma då olika myndigheter samverkar vid verkställighet. Regeringen bedömde att det med anledning av reformen fanns goda skäl att anta att antalet utlänningar som rättar sig efter myndigheternas beslut skulle öka. välkomnade ett överförande av verkställighetsansvaret till med dessa utgångspunkter.21 1997/98:173, bet. 1998/99:SfU4, rskr. 1998/99:28. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T Återvändandearbete kan påbörjas redan under asylprocessen En person som ansöker om asyl registreras hos . Om myndigheten bedömer att ansökan sannolikt kommer att avslås, kan den redan under asylprocessen förbereda för återvändande. Bland annat ska myndigheten utreda personens identitet och tillhandahålla förberedande information där även återvändande kan tas upp. Om bedömer att ärendet sannolikt får avslag eller ska överlämnas till ett annat EU-land enligt Dublinförordningen, kan det behandlas i en snabbprocess. Ett återvändandeärende kan öppnas av eller öppnar ett återvändandeärende i samband med att myndigheten eller en domstol fattat beslut om av- eller utvisning. Ärendet kan till exempel avse en asylsökande som har fått avslag på sin ansökan och vars beslut har vunnit laga kraft. Även kan öppna ett återvändandeärende om den påträffar en person som inte har rätt att resa in eller vistas i landet. Det kan också röra sig om att personen bryter mot villkoren för sin vistelse, till exempel genom att arbeta utan giltigt arbetstillstånd. Återvändande ska i första hand ske självmant Efter beslutet om av- eller utvisning får personen ofta en tidsfrist för att lämna landet självmant. Personen ska i första hand skaffa biljett och resa ut själv under tidsfristen. I vissa fall kan myndigheterna besluta om en avvisning med omedelbar verkställighet. Då ges det ingen tidsfrist, utan avvisningen verkställs av myndigheterna så snabbt som möjligt, oavsett om beslutet vunnit laga kraft eller inte. kan på olika sätt bistå asylsökande som fått avslag att återvända. Det kan handla om praktisk hjälp med att skaffa resehandlingar och biljetter. Vissa kan få ekonomiskt stöd för återetablering i hemlandet. upplyser också om att personen kan utsättas för tvångsmedel och riskera återreseförbud till Schengenområdet om hen inte återvänder självmant. Vuxna asylsökande utan barn får inte bo kvar i Migrationsverkets anläggningsboenden och förlorar rätten till ekonomisk ersättning efter att tidsfristen för avresa löpt ut. Om personen håller sig undan eller om det behövs tvångsmedel för att verkställa beslutet, kan lämna över ärendet eftersöker avvikna och andra som inte får vistas i landet kan efterspana personer som avvikit från kontakt med . Polisen bedriver också inre utlänningskontroll. Det innebär att polisen, i samband med till exempel trafikövervakning eller arbetsplatskontroll, kan kontrollera om en person har rätt att vistas i landet. verkställer utvisningar då har lämnat över ärendet. Polisen verkställer också avvisningar av andra personer som de påträffar och som inte får vistas i . Polisen får vid behov använda tvångsmedel, men ska försöka minimera användandet av dem. Kriminalvården bistår med transporter Kriminalvården bistår och med inrikes transporter av personer som är frihetsberövade. Kriminalvården genomför också utrikes transporter på beställning av polisen. Resor kan även genomföras i samarbete med Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån Frontex. 18R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Återvändande är i flera avseenden en komplex verksamhet. Både verksamheten och dess resultat påverkas av flera icke-statliga aktörer. i EU-gemensamma regelverk och internationella konventioner Dublinförordningen, asylprocedurdirektivet och återvändandedirektivet innehåller EU- gemensamma regler som påverkar medlemsländernas arbete med återvändande. Även andra internationella avtal såsom flyktingkonventionen sätter ramar för verksamheten. Samverkan behövs från andra stater För att en person ska kunna återvända måste hen tas emot av en annan stat. Det är en folkrättslig princip att ett land ska ta emot sina egna medborgare, men en del länder tar bara emot sina medborgare om de återvänder frivilligt. och EU kan teckna återtagande- och samförståndsavtal med andra länder, men inte beordra en annan stat att ta emot personer som av- eller utvisas härifrån. Myndigheter i transitländer som endast passeras under en av- eller utvisning kan också ställa krav på när och hur transiteringen får göras. Tre myndigheter behöver samverka Ansvaret för återvändandeverksamheten fördelas på , och Kriminalvården. Både ärenden och fysiska personer behöver ofta flyttas mellan de tre myndigheterna, ibland under tidspress. Det ställer höga krav på planering och samordning över myndighetsgränserna. Verksamheten sker också i samarbete med Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån Frontex. Ett uppdrag bland många för myndigheterna Alla tre inblandade myndigheter har många olika uppdrag, och återvändande är ett av dem. Varje myndighet behöver därför samordna och prioritera återvändandeverksamheten internt i förhållande till sina andra uppgifter. Många motsätter sig myndighetsbeslut De flesta som ska av- eller utvisas har själva valt att ta sig till . Många vill stanna kvar, även om skälen till det inte räcker till enligt gällande lagstiftning. Därför kan de på olika sätt försöka förhala eller förhindra myndigheternas arbete med av- eller utvisningen. ”Hård” myndighetsutövning ställer höga krav på myndigheterna En av- eller utvisning kan ha stora, även livsavgörande, konsekvenser för individen. Myndigheterna får också använda olika tvångsmedel för att verkställa besluten. Det ställer höga krav på rättssäkerhet, humanitet och professionalitet i verksamheten. Även icke-statliga aktörer påverkar återvändandet Familj, släkt och vänner kan på olika sätt påverka en individs vilja att återvända. Livssituationen i och förhållandena i hemlandet har också betydelse. Det kan vara svårt och ibland omöjligt för svenska myndigheter att påverka dessa förhållanden. Myndigheterna kan också behöva medverkan från andra aktörer såsom flygbolag. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T I kapitlet besvaras frågan om huruvida verksamheten uppnår de resultat som och regeringen strävar efter. Målen med verksamheten kan sammanfattas med att så många som möjligt ska lämna landet självmant och att användandet av tvång ska minska.22 bedömning utgår från att måluppfyllelse kännetecknas av att •en hög andel återvändandeärenden avslutas med utresa •en låg andel ärenden avslutas genom att beslutet preskriberas •en hög andel återvändandeärenden avslutas genom utresa som görs självmant i förhållande till dem som avslutas med tvång •återvändandet sker så snabbt som möjligt. Redovisningen omfattar endast ärenden som öppnats av . Så kallade polisavvisningar, där ärendet öppnats av , ingår således inte i denna del av granskningen. •Det finns tecken på bristande resultat av återvändandeverksamheten. bygger sin bedömning på den relativt höga andelen ärenden som avslutas utan utresa, den höga andelen preskriberade beslut samt allt längre handläggningstider. •Riksrevisionen har följt drygt 23 000 återvändandeärenden som öppnades av (se figur 1). Nästan hälften av de studerade ärendena har avslutats utan verkställd utresa. •En fjärdedel av ärendena avslutades på grund av att preskriptionstiden för av- eller utvisningsbeslutet löpte ut. •Hälften av ärendena lämnades över från till som avvikna eller för verkställighet med tvång. Det kan jämföras med att av ärendena avslutades genom att individen lämnade landet självmant. •Endast en av tio av samtliga utresor hade medföljande personal från eller Kriminalvården. Det tyder på att de allra flesta utresorna kan verkställas med begränsad användning av tvång. •Verksamhetens resultat har inte förbättrats nämnvärt , trots tillförsel av extra resurser. De ambitioner som och regeringen uttryckte i samband med verkställighetsproposition har därmed inte uppnåtts. 1997/98:173, bet. 1998/99:SfU4, rskr. 1998/99:28. 20R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 1 Översikt av hur de 23 351 studerade återvändandeärendena har avslutats Självmant utresta 8 992 () Egen utresa 1 776 () Avslutade av andra skäl 2 110, varav: -av 988 () -av 1 122 () Överlämnade till 12 466, varav: -för tvång 5 609 -som avvikna 6 857 Studerade ärenden 23 351 Utresta med försorg 2 083 () 1 091 () 6 394 () Källa: Registerdata från och –2018. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T 3.2 har följt 23 000 återvändandeärenden har studerat drygt 23 000 återvändandeärenden som öppnades av –2014 (se figur på föregående sida). Av dessa avsåg cirka två tredjedelar män och en tredjedel kvinnor. Vanligaste ursprungsländerna var länder i (, och Kosovo) samt , och Irak.23 De vanligaste skälen för att registrera ett återvändandeärende är att myndighetens beslut om avslag på en asylansökan med beslut om av- eller utvisning vunnit laga kraft, alternativt att myndigheten beslutat om överföring av asylansökan till annat land enligt Dublinförordningen.24 När ett återvändandeärende för en tidigare asylsökande registreras hos , fördelas det antingen i en normalprocess, snabbprocess (till exempel vid uppenbart ogrundad asylansökan som medför avvisning med omedelbar verkställighet) eller Dublinprocess (då bedömer att asylansökan ska behandlas i ett annat land). Utöver dessa processer särredovisas ärendena för icke-asylsökande i en så kallad tillståndsprocess.25 För mer information se tabellbilaga 1. 3.2.1 Drygt hälften av ärendena avslutades med utresa Sammanlagt avslutades drygt hälften, , av ärendena genom att det verkställdes med utresa antingen av eller av Polismyndigheten.26 En knapp tredjedel avslutades av någondera myndigheten på grund av preskription eller utlöpt tidsfrist, medan en knapp tiondel avslutades av andra skäl. Var tjugonde ärende har inte gått att följa upp. Resultaten efter de olika utfallen redovisas översiktligt i figur 1 och mer detaljerat i tabellbilaga 1. 23Se avsnitt 1.4.1 och bilaga 1 för en närmare beskrivning av de studerade återvändandeärendena. 24Övriga anledningar till att ett återvändandeärende registreras är om utlänningen avgett nöjdförklaring eller återkallat sin asylansökan, om har förordnat om omedelbar verkställighet, om beslutat om avvisning i ett tillståndsärende och förordnat om omedelbar verkställighet, om beslutat om avvisning som har överklagats och har avslagit överklagan eller om ett avlägsnandebeslut ska verkställas på nytt. Se 8, 12 och 15 kap. utlänningslagen (2005:716). 25Dessa omfattar således personer som inte ansökt om asyl utan har kommit till med anledning av ett tidsbegränsat tillstånd, därefter erhållit avslag på en ansökan och fått besked om att lämna . , ”Handläggning av återvändandeärenden”, 2018. 26Till dessa ärenden hör de som har registrerats med utfallet självmant utrest hos och de som har registrerats med något av utfallen egen utresa, charter, enskild resa, eskorterad resa, oeskorterad resa eller förhandlingsresa hos . Olika varianter av beräkningar ger resultat i intervallet 55–. 22R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.3 Ärenden som avslutats av I avsnittet nedan beskrivs de olika sätten som har avslutat de studerade återvändandeärendena på. Ett ärende avslutas om utlänningen återvänt självmant, om ärendet överlämnats till eller om ärendet av någon anledning avskrivits. socialförsäkringsutskott har betonat att den som har fått ett av- eller utvisningsbeslut förväntas respektera det, och att ett återvändande i första hand ska ske självmant. analys visar att (8 992) av de studerade återvändandeärendena avslutades av på det viset. Sannolikheten att en person återvänder självmant varierar beroende på vilket land individen förväntas återvända till. Statistik från tyder på att medborgare i är mer benägna att lämna självmant, medan medborgare i länder i och är mindre benägna att återvända självmant.27 Individer med medborgarskap i , och är också överrepresenterade bland de individer som registrerats som avvikna.28 I avsnitt 5.2.7 och 5.3.1 förs resonemang om förklaringar till skillnaderna. anger i årsredovisningen att det pågått ett arbete med att ta fram nya riktlinjer i syfte att öka det återvändande som sker självmant. Riktlinjerna trädde i kraft i januari 2019.29 Det bör noteras att alla personer som registrerats som utresta inte har lämnat Schengenområdet i enlighet med sitt av- eller utvisningsbeslut. –2020 har mellan av alla av registrerade utresor avsett personer som rest ut till ett annat Schengenland.30 Det innebär att beslutet har verkställts i utlänningslagens mening, men inte såsom återvändandedirektivet förutsätter. En del av dessa personer återtas också av enligt Dublinförordningen, vilket innebär att återvändandearbetet kan behöva tas upp på nytt här. 3.3.2 Mer än hälften av ärendena överlämnades till har också betonat att det bör finnas möjligheter till verkställighet med tvång. får därför lämna över ett ärende till då den uttömt sina egna möjligheter att få kontakt med utlänningen (det vill säga då personen anses vara avviken), eller om det kan antas att tvångsåtgärder krävs för verkställigheten. 27Se figur B 1 bilaga 1. 28Se figur B 2 bilaga 1. 29Migrationsverket, Årsredovisning 2018, 2019. 30E-post från och . R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T Återvändande med tvång ska enligt vara en sista utväg, men analysen visar att avslutat en majoritet av alla återvändandeärendena genom överlämning till (se figur 2). Det är ungefär lika vanligt att överlämnandet sker på grund av att personen avvikit som att tvång bedöms behövas. Avsnitt 3.4 innehåller en fördjupning i ärenden som överlämnats till . Figur 2 Återvändandeärenden överlämnade till polismyndigheten tvång: 5 609 Källa: Registerdata från –2018. 3.3.3 En knapp tiondel av ärendena avslutades av andra skäl av återvändandeärendena som ingick i analysen avslutades av av någon annan anledning än att individen lämnade landet eller att ärendet överlämnades till . Det finns flera anledningar till det. Ett vanligt skäl är att preskriptionstiden för av- eller utvisningsbeslutet löpt ut. Det har skett för av ärendena i den totala kohorten. Andelen kan te sig låg, vilket förklaras av att ärenden som inte kan verkställa oftast avslutas genom överlämning till . En person som har fått ett lagakraftvunnet beslut om ut- eller avvisning kan, under vissa omständigheter, beviljas tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd.31 Om tillståndet är permanent ska återvändandeärendet avskrivas. Om tillståndet är tidsbegränsat ska återvändandeärendet däremot lämnas öppet. av de beslut som preskriberades av hade beviljats tillstånd att vistas i landet. 31Det kan bland annat ske vid varaktiga verkställighetshinder eller om förutsättningarna ändrats så att asylprövningen görs på nytt. Under vissa omständigheter kan uppehållstillstånd också beviljas för arbete, gymnasiestudier eller med anledning av familjeanknytning. Se bland annat , ”Handläggning av återvändandeärenden”, 2018. 24R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Endast 16 av de återvändandeärenden som ingått i studien avskrevs som så kallade förfallna Dublinärenden. Att ett Dublinärende förfaller innebär att ansvaret för asylärendet övergår till medlemsstaten där personen befinner sig och att hen då kan inkomma med en ny asylansökan där. Detta blir fallet om en överföring enligt Dublinförordningen inte har genomförts från att framställan om övertagande godtogs eller beslutet vann laga kraft. Om personen håller sig undan förlängs tidsfristen . övergår således ansvaret till medlemsstaten där personen befinner sig och hen kan då inkomma med en ny asylansökan där. Det låga antalet indikerar att antingen hinner verkställa ärendena inom tidsfristen, eller att ärendena lämnats över till innan tidsfristen gått ut. 3.4Ärenden som har överlämnats från till har registrerat drygt 11 700 återvändandeärenden32 av den studerade kohorten. Det kan noteras att siffran skiljer sig från uppgifter. Enligt dessa har 12 466 ärenden i kohorten lämnats över till . har dock inte kunnat identifiera samtliga ärenden i sin databas. En förklaring till det kan vara att ärenden registrerats med fel dossiernummer i samband med att uppgifter förts över till register. När ett återvändandeärende inkommer hos registreras det i , diariesystem. Ärendet avslutas sedan när avlägsnandebeslutet har verkställts, när av- eller utvisningsbeslutet har preskriberats, när en ansökan om uppehållstillstånd beviljats, när tidsfristen löpt ut eller när ärendet avslutats på annat sätt.33 3.4.1Vart tredje ärende som inkom hos registrerades som verkställt Kohortanalysen visar att vart tredje ärende som överlämnades från till har verkställts genom en registrerad utresa. Nästan hälften av resorna avsåg egen utresa, vilket innebär att utlänningen bokat och bekostat sin resa själv. Enligt företrädare för förekommer det att utresan konstateras genom att ett annat land begär att återtar en person enligt Dublinförordningen. Även om resan då har verkställts i utlänningslagens mening, kan det alltså innebära att personen i själva verket har hållit sig undan verkställigheten i ett annat EU-land. 32Polismyndigheten använder begreppet verkställighetsärenden. 33Det kan till exempel vara att ärendet är verkställt i annat beslut eller överlämnat till annan myndighet. , handläggningsbeskrivning för verkställighet av beslut om avvisning, utvisning och överföring, 2018. R I K S R E V I S I O N E N Å T E R V Ä N D A N D E V E R K S A M H E T E N – R E S U L T A T , K O S T N A D E R O C H E F F E K T I V I T E T inte statistik över hur vanligt förekommande det är att utresan konstateras på detta sätt.34 De övriga utresorna fördelar sig på verkställighetstyperna eskorterad reguljärresa, eskorterad charter, eskorterad förhandlingsresa, oeskorterad resa och enskild resa (se faktaruta nedan för förklaringar). Mer information om fördelningen på verkställighetstyp återfinns i tabell B 3 i tabellbilaga 1. Eskorterad reguljärresa: Kontrollerad resa som bokas och bekostas av Kriminalvården. Personal följer med utlänningen till destinationslandet. Genomförs oftast med reguljärflyg. Eskorterad charter: En eskorterad resa som genomförs med chartrat flyg. Eskorterad förhandlingsresa: En eskorterad resa där personal från följer med för att förhandla med mottagarlandet om mottagandet. Oeskorterad resa: Kontrollerad resa som bokas och bekostas av Kriminalvården eller Frontex. Personal följer med till flyget, ser till att personen går ombord på planet och lämnar resehandlingar till befälhavaren. Personen reser därefter utan eskort. Enskild resa: Resan bokas och bekostas av Kriminalvården, men utlänningen lämnar landet på egen hand utan eskort. Utresan sker med lämpligt transportmedel.