prop · H703166 · 2020-05-14 00:00:00 — Förutsatt att brottskatalogen utökas till att även omfatta bedrägeribrott, om gärningen har samband med verksamhet enligt lagen om stöd vid korttidsarbete och regeringen aktiverar stödet enligt 5 § den lagen, kommer även uppgifter hos skattebrottsenheten som t.ex. talar för att har gjort en felaktig utbetalning till följd av att en arbetsgivare lämnat oriktiga uppgifter att omfattas av den föreslagna uppgiftsskyldigheten till bl.a. beskattningsverksamheten. Uppgifter som ska lämnas kan exempelvis avse tips som skattebrottsenheten fått från visselblåsare på ett företag eller från en facklig organisation om att ett företag inte verkar ha dragit ned på verksamheten trots att företaget erhållit stöd vid korttidsarbete. Det bör inte krävas att det redan finns ett ärende i den mottagande verksamheten utan uppgiften kan även antas ha särskild betydelse för ett framtida ärende som kan komma att initieras med anledning av dessa uppgifter. I och med att skattebrottsenheten inte känner till om de andra verksamheterna redan har tillgång till de uppgifter som lämnas ut och inte heller kan veta om uppgifterna kommer kunna påverka utgången i ett pågående eller framtida ärende, går det dock inte att ha ett högre krav för utlämnande än att uppgiften ”kan antas” ha särskild betydelse för ett ärende i en sådan verksamhet. Det bör genom de exempel och förklaringar som lämnas ovan och i avsnitt 7.5.1 vara tillräckligt tydligt hur den brottsbekämpande verk- samheten ska göra prövningen av om uppgifter som förekommer i dess verksamhet uppfyller rekvisiten för att lämnas ut. Lagrådet anför att fler uppgifter av olika slag kommer att kunna lämnas. De uppgifter som enligt förslaget ska lämnas till en annan verksamhet är sådana som det finns stöd i gällande regelverk för att samla in och behandla. Det finns inget stöd för att lämna uppgifter som inte behövs hos mottagaren för att denna verksamhet ska kunna utföra sin uppgift. Detta följer bl.a. av minimeringsprincipen, som innebär att personuppgifter ska vara adekvata, relevanta och inte för omfattande i förhållande till de ändamål för vilka de behandlas (se artikel 5.1 c i EU:s dataskyddsförordning och även 2 kap. 8 § brottsdatalagen). Samma förutsättningar gäller för överlämnande med stöd av generalklausulen. bedömer inte att fler uppgifter av olika slag kommer att lämnas om förslaget genomförs. uppgifter av samma slag som lämnas med stöd av generalklausulen kunna lämnas i ett tidigare skede. Detta, och det faktum att det kommer bli mer förutsägbart när uppgifter ska lämnas, kommer sannolikt resultera i att fler uppgifter än lämnas mellan de berörda verksamheterna. Regleringen omfattar dock inte ett mer slentrianmässigt överlämnande av Den är inte heller avsedd att ge stöd för att lämna fler uppgifter än vad som kan antas ha särskild betydelse för att fatta ett korrekt beslut i ett ärende hos den mottagande verksamheten. Det kan räcka att skattebrottsenheten lämnar över information om att exempelvis ett visst bolag bedriver verksamhet men inte är registrerat för skatt. Beskattningsverksamheten får då en indikation att den bör titta vidare på bolaget, och kan använda relevanta verktyg för att få fram mer information och fatta ett beslut om beskattning av bolaget. Den föreslagna regleringen innebär således att skattebrottsenheten kommer att omfattas av en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet som inträder när det kan antas att uppgifter som förekommer i den brottsbekämpande verksamheten har särskild betydelse för ett ärende i beskattningsverksamheten, folkbokföringsverksamheten eller id- Uppgifter som ska lämnas från den brottsbekämpande verksamheten till beskattningsverksamheten kommer att omfattas av absolut sekretess och de kommer därmed få ett något starkare skydd än tidigare (27 kap. 1–2 §§ De uppgifter som lämnas till folkbokföringsverksamheten kommer däremot få ett svagare skydd än i den brottsbekämpande verksamheten och kommer bara att skyddas om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs (22 kap. 1 § OSL). En uppgift som kan antas ha särskild betydelse för ett ärende i folkbokföringsverksamheten och som därför lämnas dit kan därmed komma att omfattas av sekretess om uppgiftens röjande skulle kunna medföra men för den enskilde eller någon till denne närstående, vilket skulle kunna vara fallet om misstankarna t.ex. rör medvetna Skulle det visa sig att misstankarna är felaktiga ska uppgifterna i normalfallet inte bevaras hos folkbokföringsverksamheten. Visar det sig däremot att uppgifterna är riktiga och dessa leder till en ändring i folkbokföringen kommer de däremot i de flesta fall bli offentliga. Uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder (se 2 § förordning [2017:154] med instruktion för ). Eftersom uppgiftslämnande till folkbokföringen syftar till att en felaktighet i verksamheten rättas anser regeringen att denna konsekvens är godtagbar. Motsvarande förhållanden gäller för uppgifter i id-kortsverksamheten. I båda verksamheterna gäller dock ett högre sekretesskydd för fotografisk bild (22 kap. 1 § OSL samt 6 § OSF). De uppgifter som regeringen föreslår att den brottsbekämpande verksamheten ska vara skyldig att lämna till de aktuella verksamheterna bedöms därmed ha ett tillräckligt sekretesskydd i den mottagande verksamheten. Det kan även noteras att inom de berörda verksamheterna gäller principen om lagringsminimering i artikel 5.1 e i EU:s dataskyddsförordning som kompletteras av bestämmelser om bevarande och gallring av uppgifter i arkivlagen (1990:782). Därutöver finns bl.a. bestämmelser om gallring i lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet, i den tillhörande förordningen samt i förordningen om identitetskort för folkbokförda i . Som förslaget är utformat kommer det även att finnas en begränsning som innebär att en uppgift inte ska lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda väger tyngre än intresset av att uppgiften lämnas (se avsnitt 7.5.3). I ett ärende där en förundersökning pågår är det viktigt att tidpunkten för uppgiftslämnandet avgörs av den åklagare som är förundersökningsledare. Ur ett utredningsperspektiv är det viktigt att uppgiftslämnandet inte sker i ett känsligt skede. Denna uppgift bör därför hanteras med omdöme och försiktighet. Om utredningen har avancerat så långt att det finns en förundersökningsledare är det naturligt att bedömningen av lämplig tidpunkt för att lämna informationen ligger på denne. Regeringen instämmer i och synpunkt att det klart bör framgå att det är förundersökningsledaren som avgör om en uppgift kan lämnas medan en förundersökning pågår. Regeringen anser dock att bestämmelsen bör formuleras något annorlunda jämfört med det förslag som lämnat. Detta för att tydliggöra att förundersökningsledarens rätt att avgöra om och i så fall när det är lämpligt att lämna uppgifter bara gäller medan det pågår en förundersökning. Om förundersökningsledaren inte anser sig kunna lämna uppgifterna ska uppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten således lämnas efter att förundersökningen lagts ner eller avslutats på annat sätt. Möjligheterna att utbyta uppgifter inom och JO anser att förslaget innebär att det kommer gälla en mer omfattande uppgiftsskyldighet för brottsbekämpande verksamhet i förhållande till andra delar av myndigheten än den som gäller i förhållande till andra brottsbekämpande myndigheter. JO menar vidare att det också kommer att gälla en mer omfattande uppgiftsskyldighet i förhållande till övriga verksamhetsgrenar än vad som gäller för andra brottsbekämpande myndigheter. Andra myndigheter som liksom har såväl brottsbekämpande uppgifter som annan verksamhet är t.ex. och . är den myndighet som mest liknar 2019/20:166 . Myndigheten är organiserad inom avdelningarna Brottsbekämpning och Effektiv handel och kärnverksamheten bedrivs i sex kärnprocesser vid dessa avdelningar, se propositionen Tullbrottsdatalag (prop. 2016/17:91 s. 48). har i ett tidigare lagstiftningsärende gjort gällande att verksamheterna inom myndigheten inte är så avgränsade och självständiga i förhållande till varandra att sekretess kan råda emellan dem. Regeringen bedömde då att det med hänsyn till inställning i frågan inte kunde anses utrett att sekretess föreligger mellan olika verksamhetsgrenar, se propositionen brottsbekämpning – Effektivare uppgiftsbehandling (prop. 2004/05:164 s. 100–101). I propositionen En ny organisation för polisen (prop. 2013/14:110 s. 506–509) analyseras frågan om det kommer att finnas enheter inom den nya , som inrättades , vilka intar en sådan ställning att de kan anses utgöra självständiga organ i tryckfrihetsförordningens mening och om det kommer att finnas sekretessgränser inom myndigheten. Åtta olika verksamhetsgrenar identifierades. Regeringen ansåg att de verksamheter som avser personsäkerhetsarbete och fingerade personuppgifter kunde anses utgöra självständiga verksamhetsgrenar i den tidigare organisationen, men att övriga verksamhetsgrenar tidigare inte hade organiserats på ett sådant sätt att de kunde anses vara självständiga till varandra. I propositionen dras slutsatsen att det inte går att med säkerhet uttala sig om i vilken utsträckning det kommer att finnas sekretessgränser inom den nya , men att det är sannolikt att det i de allra flesta fall inte kommer att finnas sådana gränser. I förhållande till synes och således inte ha samma hinder i form av sekretessgränser som begränsar möjligheterna att lämna information från den brottsbekämpande verksamhet som bedrivs till andra verksamhetsgrenar inom respektive myndighet. I fall behövs dock en reglering som innebär ett sekretessgenombrott för att säkerställa ett väl fungerande informationsutbyte mellan brottsbekämpande verksamhet och beskattningsverksamheten, folkbokföringsverksamheten respektive idkortsverksamheten. Den reglering om uppgiftsskyldighet som föreslås för brottsbekämpande verksamhet till de tre angivna verksamheterna innebär att ges liknande möjligheter att lämna uppgifter internt som och i många fall redan har. Förslaget innebär dock, vilket JO är inne på, att det kommer att gälla en mer omfattande uppgiftsskyldighet från den brottsbekämpande verksamheten till övriga verksamheter inom än den som gäller i förhållande till övriga brottsbekämpande myndigheter enligt t.ex. 2 kap. 8 § brottsdatalag. Detta är en följd av att uppgiftsskyldigheten föreslås gälla för uppgifter som kan antas ha särskild betydelse för ett ärende i den mottagande verksamheten, vilket motiveras tidigare i avsnittet. Skiljelinjen mellan brottsbekämpande verksamhet och övriga berörda Lagrådet anser att förslaget innebär en tämligen stor utvidgning i fråga om möjligheterna att lämna uppgifter till och från den brottsbekämpande verksamheten inom och att det med hänsyn till detta finns en risk att gränserna mellan de olika verksamhetsgrenarna riskerar att bli Även JO och framför liknande synpunkter. Regeringen konstaterar att förslaget syftar till att öka utbytet av uppgifter mellan verksamheterna. Det rör sig dock inte om ett samarbete i ordets vanliga bemärkelse. De olika verksamheterna får även fortsättningsvis endast samla in uppgifter för syftet att utföra sina egna Verksamheterna bedrivs vidare i olika organisationer med olika regelverk och endast de uppgifter som uppfyller förutsättningarna för utlämnande ska lämnas ut. Om dessa förutsättningar är uppfyllda ska dock uppgifter som har samlats in för t.ex. beskattningsändamål kunna lämnas till den brottsbekämpande verksamheten och användas där. avsett att ge möjlighet för en verksamhet att lämna över sådana uppgifter till en annan verksamhet som indikerar vad den mottagande verksamheten kan ha anledning att undersöka närmare. Förslaget är således avsett att hålla sig inom de övergripande ramar som gäller för att hålla isär verksamheterna beskattning, folkbokföring och id- kort och verksamheten brottsbekämpning. I förarbetena till införandet av skattebrottsenheterna behandlas hur rättssäkerheten ska säkerställas när en förvaltningsmyndighet ges brottsutredande uppgifter och hur utredningar får göras i respektive verksamhet, se propositionen Skattemyndigheternas medverkan i brottsutredningar, m.m. (prop. 1997/98:10 s. 43), där regeringen uttalade bl.a. följande. Brottsutredning och skatteutredning har olika syften och regleras av olika regelverk. Bestämmelser om skatteutredning finns i skatteförfattningarna och syftar till att ta fram underlag för en korrekt beskattning. Brottsutredningsförfarandet regleras i första hand i och syftar till att ta fram underlag bl.a. för åklagarens ställningstagande till om åtal skall väckas. Myndigheten måste således inte endast iaktta de lagliga förutsättningarna för att vidta olika slag av utredningsåtgärder utan också syftet med den utredning som utredningsåtgärden vidtas inom (ändamålsprincipen). En åtgärd i skatteutredningen får alltså vidtas endast i den mån den kan motiveras för att fullfölja syftet med den utredningen, dvs. att ta fram underlag för en korrekt beskattning. En åtgärd inom brottsutredningen får på motsvarande sätt vidtas endast i den mån den kan motiveras från brottsutredningssynpunkt. Det är alltså med andra ord inte tillåtet att, med stöd av regelverket för skatteutredningar, ta fram uppgifter som inte behövs i skatteutredningen men som polisen behöver i brottsutredningen eller vice versa. Ändamålsprincipen skall utgöra ett skydd för den enskilde. Förslaget påverkar inte det som sägs ovan om ändamålsprincipen och vilka uppgifter som får tas fram inom respektive verksamhet enligt regelverket om personuppgiftsbehandling (se avsnitt 7.4.4). Det rör sig alltså om utbyte av uppgifter som någon av de aktuella verksamheterna redan har samlat in i sin respektive verksamhet och inte om insamlande av några nya Den brottsbekämpande verksamheten inom ska vidare även fortsatt bedrivas avskilt från bl.a. skatteutredningar och folkbokföring och vice versa och de olika verksamheterna kommer, som redogjorts för tidigare i avsnittet, också framöver att omfattas av olika sekretessbestämmelser. De olika verksamheterna kommer därmed även fortsättningsvis hållas organisatoriskt åtskilda (jfr prop. 1997/98:10 s. 44– 45). Lagrådet påpekar vidare att förslaget kan komma att innebära en slags växelverkan, där uppgifter som lämnas från en verksamhet kan leda till att den mottagande verksamheten anser sig få grund för att sända ytterligare uppgifter i retur. Regeringen instämmer i att detta är en effekt som skulle kunna uppstå. Exempelvis skulle beskattningsverksamheten kunna lämna uppgifter om misstänkt brottslig verksamhet i form av skattebrott till den brottsbekämpande verksamheten. I arbetet med att undersöka misstankarna skulle den brottsbekämpande verksamheten kunna upptäcka information om att någon har beskattats felaktigt och ska då, om förutsättningarna därför är uppfyllda, lämna denna uppgift till beskattningsverksamheten, varvid en växelverkan har uppstått. Som nämnts ovan får den brottsbekämpande verksamheten dock inte eftersöka eller samla in information i syfte att tillgodose ett behov i t.ex. beskattningsverksamheten. På motsvarande sätt är det inte tillåtet för verksamheterna beskattning, folkbokföring och id-kort att ta fram uppgifter som inte behövs där men som skattebrottsenheten behöver i den brottsbekämpande verksamheten. Det utbyte som kan bli aktuellt rör således endast uppgifter som någon av de aktuella verksamheterna redan har samlat in i sin respektive verksamhet. Regeringen anser att med stöd av denna ändamålsprincip och den organisatoriska åtskildhet som de olika sekretessregleringarna i verksamheterna säkerställer är den växelverkan förslaget skulle kunna medföra en positiv följdeffekt av förslaget. Detta stämmer väl med den strävan efter mer korrekta beslut och effektivare brottsbekämpning som förslaget syftar till. Med hänsyn till ovanstående anser regeringen sammanfattningsvis att skiljelinjen mellan den brottsbekämpande verksamheten och övriga verksamheter upprätthålls i tillräcklig utsträckning även om de uppgiftsskyldigheter som föreslås i denna proposition införs och detta föranleder ett ökat utbyte av uppgifter. Förslaget innebär att det införs två nya paragrafer, 7 och 8 §§, i lagen om brottsbekämpande verksamhet. 7.5.3En intresseavvägning ska göras innan en uppgift lämnas ut Regeringens förslag: En uppgift som omfattas av sekretess ska inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Informationsutbytespromemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker förslaget Prop. 2019/20:166 eller har inte några synpunkter på det. JO framhåller att den föreslagna intresseavvägningen, som ska säkerställa integritetsskyddet, i huvudsak exemplifieras utifrån effektivitetshänsyn. tillägger att trots att syftet med bestämmelsen är att begränsa uppgiftsskyldigheten, är presumtionen att uppgifterna ska lämnas ut. Svensk Näringsliv och Företagarna anser att förslaget ger ett otillräckligt integritetsskydd. Bland annat anförs att bestämmelsen definieras på ett vagt sätt och bara ger ett begränsat utrymme för att beakta integritetsintressen. Företagarna tillägger att rekvisitet övervägande skäl inte hänförs till den enskildes integritetsskydd, utan till skatteintäktens storlek, och att det inte är acceptabelt ur rättssäkerhetssynpunkt att den enskildes sekretesskydd görs avhängigt enskilda handläggares skönsmässiga bedömning från fall till fall. JK konstaterar att förslaget synes ställa något lägre krav för utlämnande än de som gäller enligt generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL, och anser att de avvägningar som krävs bör analyseras ytterligare. vid anser att det saknas en förklaring om att den aktuella bestämmelsen avser sekretessbelagda uppgifter. Propositionsutkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Datainspektionen för fram synpunkter som överensstämmer med de som förts fram av JO, , och ovan och tillägger bl.a. att bestämmelsen ger ett begränsat utrymme för att beakta integritetsintressen. JK anser att det är svårt att överblicka vilka intresseavvägningar som i praktiken kommer att ske innan utlämnande. JO vidhåller sitt tidigare yttrande (se ovan). Skälen för regeringens förslag Som framhållits tidigare är det ett angeläget samhällsintresse att ska kunna bekämpa skattebrottslighet och annan brottslighet med anknytning till myndighetens verksamhet, liksom att kan fullgöra sina uppgifter i fråga om skatt, folkbokföring och id-kort och fatta korrekta beslut i dessa verksamheter. kan uppgifter som omfattas av sekretess i dessa verksamheter vara känsliga på olika sätt. Uppgiftsskyldigheterna bör därför utformas så att det finns en möjlighet att i ett enskilt fall beakta starka integritetsintressen rörande enskilda liksom känsliga uppgifter om en myndighets verksamhet. Det förslag som lämnas bör därför innehålla en intresseavvägning som ska förhindra att uppgifter måste lämnas i alla situationer då förutsättningarna för utlämnande är uppfyllda. Bestämmelser om uppgiftsskyldighet utan en sådan begränsning skulle enligt regeringen bli alltför kategoriska och långtgående i fråga om skyldigheten att lämna ut uppgifter. Det gäller såväl när uppgifter lämnas från skattebrottsenheten som när övriga berörda verksamheter lämnar uppgifter till skattebrottsenheten. I detta avsnitt behandlas den närmare utformningen av denna intresseavvägning. Lagrådet anser att det finns oklarheter om hur bestämmelsen ska tillämpas. Sådana exempel lämnas nedan och i författningskommentaren till den föreslagna 9 §. Regeringen föreslår att intresseavvägningen ska utformas så att en uppgift inte ska lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Lagrådet anser, mot bakgrund av den föreslagna regleringens generella natur och omfattning, att det angivna syftet med bestämmelsen torde förutsätta en bedömning i det enskilda fallet för att intresseavvägningen inte ska bli illusorisk. JK anser att det är svårt att överblicka vilka intresseavvägningar som i praktiken kommer att ske innan utlämnande görs. Regeringen anser att den utlämnande verksamheten ska göra en intresseavvägning innan en uppgift lämnas ut. De tillfällen där utlämnanden enligt den föreslagna regleringen kan bli aktuella rör sig emellertid till stora delar om likartade uppgifter och situationer, t.ex. uppgifter om att ett bolag som inte är skatteregistrerat ser ut att bedriva verksamhet. I de fall utlämnandena avser likartade uppgifter och situationer kommer prövningen i många fall att vara tämligen likartad (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 80–81 och 326–327). Kravet på övervägande skäl ger uttryck för att intresset av att kunna förebygga, förhindra och upptäcka sådan brottslig verksamhet som omfattas av förslaget liksom intresset av att ha korrekta uppgifter och kunna fatta välgrundade beslut i verksamheterna beskattning, folkbokföring och id-kort normalt sett har företräde framför andra intressen. Med andra ord kan det då sägas råda en presumtion för uppgiftslämnande. ges en möjlighet att skydda särskilt känsliga uppgifter (jfr prop. 2015/16:167 s. 36). Att det finns en presumtion för att uppgifter ska lämnas ut är något som flera remissinstanser har synpunkter på, bl.a. . Lagrådet anför att uppgiftslämnande enligt lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, som förslaget har sin förebild i, skiljer sig från uppgiftslämnandet i förslaget, bl.a. eftersom uppgiftslämnande enligt den lagen har ett specifikt och särskilt kvalificerat tillämpningsområde. Lagrådet anser att den föreslagna intresseavvägningen därmed inte är direkt jämförbar med uppgiftsskyldigheten enligt denna lag. Regeringen instämmer i att tillämpningsområdet för de olika uppgiftsskyldigheterna i vissa avseenden skiljer sig åt. Förslaget om uppgiftsskyldighet för folkbokföringsverksamheten, beskattningsverksamheten och id-kortsverksamheten avser enbart brottslighet enligt brottskatalogen med fängelse i straffskalan eller brottslighet som sker systematiskt, vilket innebär att även denna brottslighet är på visst sätt kvalificerad. Uppgiftslämnandet från den brottsbekämpande verksamheten är däremot vidare och avser alla uppgifter som kan antas ha särskild betydelse för ett ärende i den mottagande verksamheten. Enligt regeringen är det dock naturligt att en intresseavvägning som kompletterar bestämmelser om uppgiftsskyldighet innehåller en sådan presumtion för uppgiftslämnande även om förutsättningarna för att uppgifter ska lämnas ut skiljer sig åt. Om intresseavvägningen inte innehöll en sådan presumtion skulle de effektivitetsvinster och den förutsägbarhet som eftersträvas bli mindre. Det skulle även innebära en större otydlighet avseende när en uppgift ska lämnas och uppgiftsskyldigheterna skulle därmed riskera att bli utarmade. Med hänsyn till att förslaget syftar till att öka förutsättningarna för att skattebesluten blir mer korrekta, att uppgifterna i folkbokföringen bättre återspeglar verkligheten, att id-kort kan utfärdas på ett korrekt sätt och att förbättra den brottsbekämpande verksamhetens arbete anser därför regeringen att det ska råda en presumtion för utlämnande. Företagarna anser att det inte är acceptabelt ur rättssäkerhetssynpunkt att den enskildes sekretesskydd görs avhängigt enskilda handläggares skönsmässiga bedömning från fall till fall. De utlämnanden som aktualiseras torde dock inte vara mer känsliga än andra fall när uppgifter lämnas ut av enskilda handläggare med stöd av offentlighets- och sekretesslagen. Några hinder mot detta kan därför inte anses föreligga.