prop · H703157 · 2020-04-16 00:00:00 — Enligt artikel 4.4 och bilaga V i miljöansvarsdirektivet omfattar direktivet inte sådana kärntekniska risker, miljöskador eller överhängande hot om sådana skador som kan orsakas av verksamheter som omfattas av fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen eller av tillbud eller verksamheter för vilka ansvar eller ersättning omfattas av följande konventioner: ∙Pariskonventionen (av om skadeståndsansvar på atomenergins område, SÖ 1968:17) jämte den s.k. Brysselkonventionen (tilläggskonvention i , SÖ 1968:19), ∙Wienkonventionen (av om ansvarighet vid atomskada), konventionen av om supplerande ersättning för atomskada (SÖ 1992:2) och gemensamt protokoll av rörande tillämpningen av och , och ∙Brysselkonventionen av om skadeståndsansvar vid sjötransport av atomsubstans (SÖ 1974:42). är part till Paris- och Brysselkonventionerna och det gemensamma protokollet men inte till eller till konventionen om supplerande ersättning för atomskada. Bestämmelser om ansvar för anläggningsinnehavaren i händelse av en atomskada finns i atomansvarighetslagen (1968:45). skadebegrepp har införlivats med begreppet atomskada (1 §). 2019/20:157 tionen och dess tilläggskonvention i sin lydelse efter de ändringar som gjordes 1982 ligger till grund för atomansvarighetslagen. Konventionerna har reviderats genom ändringsprotokoll. antog 2010 en ny lag om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor (prop. 2009/10:173). Lagen genomför ändringsprotokoll till om skadeståndsansvar på atomenergins område. I samma lagstiftningsärende beslutades lagen (2010:968) om ändring i , som inför ett undantag i 10 kap. för miljöskador som omfattas av lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor. Undantaget innebär att 10 kap. inte ska tillämpas på sådana miljöskador som omfattas av lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor. Lagarna träder i kraft den dag regeringen bestämmer. De har ännu inte satts i kraft eftersom förutsättningarna för en gemensam ratifikation av ändringsprotokoll till inte finns. Enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor ansvarar staten och kommunerna för räddningsinsatser vid olyckor och överhängande fara för olyckor. Räddningsinsatserna handlar om att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön. Syftet med räddningstjänstlagstiftningen är att det allmänna ska hålla en organisation som kan gripa in när den enskilde inte själv eller med anlitande av någon annan klarar av att bemästra en olyckssituation. Den enskilde har det primära ansvaret (jfr prop. 2002/03:119 s. 50). Det finns ingen bestämmelse som fritar en verksamhetsutövare från ansvar enligt 10 kap. om åtgärder vidtas enligt lagen om skydd mot olyckor (prop. 2006/07:95, s. 61). 6En ny ordförklaring i lagen om kärnteknisk verksamhet Regeringens förslag: Betydelsen av uttrycket ”geologiskt slutförvar” förklaras i lagen om kärnteknisk verksamhet. Med geologiskt slutförvar menas en anläggning för slutförvaring som är placerad i en geologisk formation under jordytan och som ska ge isolering från biosfären för kärnavfall, kärnämne som inte ska användas på nytt eller annat radioaktivt avfall. Utredningens förslag stämmer delvis överens med regeringens förslag, men med en annan språklig utformning. Regeringens förslag har en annan språklig utformning dessutom har även kärnämne som inte ska användas på nytt lagts till i bestämmelsen. Remissinstanserna: är i huvudsak positiv till förslaget. , och Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning anser att begreppet ”geologiskt slutför- var” ska ersättas med ”geologiskt förvar”. menar att en Prop. 2019/20:157 definition av geologiskt slutförvar är onödig. Skälen för regeringens förslag: Syftet med ordförklaringar är att göra lagtexten lättare att förstå. Med geologiskt slutförvar avses slutförvar för kärnavfall i en stabil geologisk formation på större djup under jordytan. Markförvar nära jordytan avsedda för slutförvaring av lågaktivt kärnavfall med kort halveringstid omfattas inte. För att tydliggöra vilka förvar som omfattas bör uttrycket geologiska slutförvar förklaras i kärntekniklagen. Regeringen delar därför inte mening att ordförklaringen av onödig. Syftet med förvaret är att ge isolering från den del av biosfären som är tillgänglig för människor. Geologiska formationer förekommer såväl vid som ovan markytan. I uttrycket ingår endast sådana förvar som är konstruerade under jordytan. I normalfallet placeras sådana slutförvar under jordytan, vilket är fallet för det befintliga geologiska slutförvaret för låg- och medelaktivt kortlivat avfall i Forsmark. Ordförklaringen utgår från hur använder uttrycket geologiskt slutförvar. Ordet slutförvar avser en anläggning för förvaring av kärnavfall och radioaktivt avfall där det inte finns någon avsikt att återta avfallet. Ordet förvar beskriver inte lika tydligt detta och regeringen anser därför att det saknas skäl att ändra förslaget på det sätt som m.fl. föreslår. 7 Ett förtydligat statligt ansvar 7.1Ett förtydligat sekundärt ansvar enligt lagen om kärnteknisk verksamhet Regeringens förslag: Om det inte finns någon som kan fullgöra ansvaret för säkerheten enligt 10 § lagen om kärnteknisk verksamhet övergår ansvaret till staten. Staten ansvarar för att nödvändiga åtgärder ska vidtas fram till dess att en tillståndshavare åter kan fullgöra skyldigheterna. Regeringen ska bestämma vilken myndighet som ska vidta åtgärderna. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens med en något annan språklig formulering. Ansvaret beskrevs som statens subsidiära ansvar medan regeringen i sitt förslag valt statens sekundära ansvar. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna som bl.a. vid , , Svensk kärnbränslehantering AB, Energiföretagen och Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning är positiva till förslaget. har avstyrkt förslaget om statens subsidiära ansvar och anfört att förslaget kan få alltför långtgående konsekvenser för staten. Den nuvarande bestämmelsen enligt 14 § bör fortfarande gälla fullt ut enligt uppfattning. Skälen för regeringens förslag Internationella förpliktelser är tydliga men svensk lagstiftning saknas Som redovisats i avsnitt 4.3 har åtagit sig att följa ett antal internationella överenskommelser och konventioner på kärnteknikens områden. De internationella förpliktelserna är tydliga i fråga om statens sekundära ansvar. I den nationella lagstiftningen saknas dock tydliga bestämmelser om det statliga ansvaret även om ett sekundärt ansvar förutsätts. Situationer där en tillståndshavare inte kan ta ansvaret kan uppstå Tillståndshavarens skyldigheter för säkerheten framgår av 10 § kärntekniklagen. Av 14 § följer att skyldigheterna kvarstår till dess att de har fullgjorts även om ett tillstånd återkallas, ett tillstånds giltighetstid går ut, rätten att driva en kärnkraftsreaktor har upphört att gälla enligt den upphävda lagen (1997:1320) om kärnkraftens avveckling, eller en kärnkraftsreaktor är permanent avstängd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan ge dispens från skyldigheterna. Det kan dock uppstå en situation där det inte finns någon tillståndshavare eller annan som kan ansvara för de skyldigheter som följer av 10 § kärntekniklagen. En sådan situation skulle kunna uppstå t.ex. om ett tillstånd återkallas p.g.a. att tillståndshavaren inte har förmått att fullgöra sina skyldigheter. I lagstiftningsärendet om den nu gällande kärntekniklagen påpekade behovet av en reglering som möjliggör för en annan än tillståndshavaren att gripa in och vidta nödvändiga åtgärder för säkerheten om en tillståndshavare saknar förmåga att fullgöra detta ansvar (prop. 1983/84:60 s. 233). Någon sådan reglering infördes dock inte i lagen bl.a. med hänsyn till att de kärnkraftproducerande företagen hade ett stort statligt ägande (prop. 1983/84:60 s. 244). Även om det fortsatt är ett stort statligt ägande i bolag som bedriver kärnteknisk verksamhet så finns det även bolag som inte har ett statligt ägande. Staten ska vidta nödvändiga åtgärder för säkerheten om en tillståndshavare eller tidigare tillståndshavare inte kan fullgöra skyldigheterna. Detta ansvar gäller alla typer av kärnteknisk verksamhet. Mot denna bakgrund anser regeringen att det krävs en tydlighet i lagstiftningen om statens ansvar och omfattningen av detta ansvar. Bestämmelser om detta bör därför finnas i kärntekniklagen. De flesta remissinstanser har tillstyrkt förslaget. har avstyrkt förslaget och menar att förslaget innebär en begränsning av tillståndshavarens skyldigheter enligt 14 § kärntekniklagen. Regeringen instämmer inte i den bedömningen. Förslaget syftar till att tydliggöra det ansvar för säkerheten som förutsätts . Statens sekundära ansvar innebär heller inte att skyldigheterna enligt 14 § förändras. Att ansvaret för säkerheten enligt 10 § kärntekniklagen övergår till staten innebär inte heller att staten övertar en tillståndshavares samtliga skyldigheter enligt kärntekniklagen. Statens ansvar är begränsat till åtgärder som är nödvändiga för säkerheten. Övriga skyldigheter enligt kärntekniklagen och annan lagstiftning kvarstår för tillståndshavaren. När tillståndshavaren åter har förmåga att fullgöra skyldigheterna för säkerheten upphör statens ansvar. Detsamma gäller om en ny tillståndshavare tar över den kärntekniska verksamheten. De åtgärder som kan bli aktuella att genomföra ska utföras av den myn- Prop. 2019/20:157 dighet som regeringen bestämmer. Övervägandena i fråga om bemyn- digande till regeringen finns i avsnitt 7.2. 7.2Ett förtydligat slutligt ansvar och tillståndsplikt i lagen om kärnteknisk verksamhet Regeringens förslag: Det ska krävas tillstånd från regeringen för att få slutligt försluta ett geologiskt slutförvar. Regeringen ska besluta om de villkor som krävs för att en tillståndshavare ska få slutligt försluta ett geologiskt slutförvar. Tillståndshavaren ska till regeringen redovisa de åtgärder som har vidtagits med anledning av regeringens beslut. Om villkoren är uppfyllda ska regeringen bestämma den tidpunkt då slutförvaret ska anses vara slutligt förslutet. Efter denna tidpunkt övergår ansvaret för anläggningen och avfallet till staten. Den myndighet som regeringen bestämmer ska vidta de åtgärder som behövs för att fullgöra statens skyldigheter. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag men med en delvis annan språklig utformning. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till förslaget som tillstyrks av bl.a. , Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning, Energiföretagen, och Svensk kärnbränslehantering AB. i län anser att det kan behövas en övergångsperiod innan staten övertar ansvaret efter förslutningen. Det går t.ex. inte att utesluta att närområdet runt förvaret kan behöva efterbehandlas. Vidare kan olika omständigheter ha tillkommit som medför att det kan ta för att uppnå stabila förhållanden för grundvatten och markvatten eller att särskilda åtgärder och uppföljning kan krävas för att säkerställa att skyddsvärda arter inte påverkas negativt i anslutning till förslutningen. Därutöver kan det finnas påverkansfaktorer som kan vara svåra att förutse eftersom tidpunkten för förslutningen ligger långt fram i tiden. har framfört att ansvarsövergången till staten behöver förtydligas. Det bör även tydliggöras att det rör sig om två olika tillstånd som förvisso har ett samband med varandra men som reglerar delvis olika frågor. , och Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning stödjer att staten får ett sistahandsansvar efter tillslutning av ett geologiskt förvar för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall. kommun ställer sig bakom den föreslagna regleringen och anser att den skapar viss tydlighet i ansvarsfrågan men inte till den grad som kommunen efterfrågat. Utredningen föreslår att ska det krävas ett särskilt tillstånd för att slutligt få försluta ett geologiskt slutförvar och därefter ansvarar staten för slutförvaret och det radioaktiva avfall som deponerats i det. I utredningens förslag finns inga detaljer om detta tillstånd utan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om detta. kommun anser att samråd ska ge- nomföras innan regeringen beviljar tillstånd för slutlig förslutning och att 2019/20:157 detta samråd, i likhet med det som föreslås för den stegvisa prövningen, ska vara reglerat i lag. i län har anfört att en uppdelning av det statliga ansvaret på flera myndigheter bör undvikas. har framfört att det redan är bestämt att staten har det subsidiära kärntekniska ansvaret. Den teoretiska modellen är dock att detta ansvar kommer till praktiskt uttryck i form av sistahandsansvaret då ett slutförvar förslutits. Kärntekniklagen bör med hänsyn till den osäkra men i någon mån förutsägbara framtiden utformas så att avvecklingen samt omhändertagandet av kärnavfall och använt kärnbränsle kan ske under organisatoriskt och juridiskt sett varierande former Skälen för regeringens förslag Det ska krävas tillstånd för att slutligt få försluta ett geologiskt slutförvar När verksamheten vid ett geologiskt slutförvar avslutas kommer driften av anläggningen att avvecklas. Ett tillstånd enligt kärntekniklagen omfattar Det krävs därmed inget förnyat tillstånd enligt kärn- tekniklagen för att övergå till avställnings-, service- eller rivningsdrift. Däremot ställs det krav i föreskrifter på att det ska finnas en avvecklingsplan för alla kärntekniska anläggningar och en säkerhetsredovisning som beskriver strålsäkerheten vid anläggningen. avveckling av ett slutförvar innebär dels att underjordsanläggningen fylls igen, dels att ovanjordsanläggningarna rivs och marken återställs. I kärnavfallsdirektivet definieras begreppet ”slutlig förslutning” i arti- kel 3 som avslutande av all verksamhet efter depone- ringen av använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall i en anläggning för slutförvaring, inklusive det slutliga tekniska arbetet och annat arbete som krävs för att anläggningen ska vara säker på lång sikt. bestämmelse finns inte i svensk lagstiftning. finns inte något krav på tillstånd enligt kärntekniklagen för att få försluta ett geologiskt slutförvar. Inte heller anges vilka krav som ska vara uppfyllda för att slutlig förslutning ska få ske. Lagen reglerar inte heller ett slutförvar ska anses vara slutligt förslutet. därmed en otydlighet om när ett slutförvar ska anses vara slutligt förslutet och när tillståndshavaren har fullgjort sina skyldigheter enligt kärnteknik- Även om det dröjer ett stort antal år innan det är aktuellt att slutligt försluta något slutförvar är det önskvärt att redan nu uppnå en tydlighet både om ansvaret och kring processen för slutlig förslutning. betydelse inte minst med anledning av de pågående tillståndsprövningarna av uppförandet av ett sammanhängande system för slutförvar av använt Regeringen anser därför att en uttrycklig tillståndsplikt för slutlig förslutning bör införas i lagen om kärnteknisk verksamhet. Enligt Lagrådets mening skulle regelverket bli lättare att förstå om det i den i lagrådsremissen föreslagna 15 b § togs in en upplysning om att fråg- an om tillstånd till slutförvaret ska prövas i ett annat förfarande och att det tillstånd som krävs för att slutligt försluta slutförvaret därför utgör ett sär- Enligt 5 § lagen om kärnteknisk verksamhet är det förbjudet att utan tillstånd bedriva kärnteknisk verksamhet. samhet avses bl.a. uppförande, drift eller innehav en kärnteknisk anlägg- ning (1 §). Uttrycket kärnteknisk anläggning innefattar anläggningar för slutförvaring av kärnavfall. Bestämmelser om tillstånd m.m. finns i 5 §. Med anledning av Lagrådets synpunkter föreslås att bestämmelserna om tillstånd till slutlig förslutning i stället placeras i anslutning till övriga bestämmelser om tillstånd och därför numreras –5 l §§. Regeringen ska pröva ärenden om slutlig förslutning av slutförvar Eftersom det är regeringen som prövar en ansökan om tillstånd för geologiska slutförvar bör regeringen även pröva frågan om slutlig förslutning. Det bör vara tillståndshavaren för det geologiska slutförvaret som hos regeringen ska ansöka om tillstånd till slutlig förslutning. Frågor om vad en ansökan om tillstånd ska innehålla bör regleras på förordningsnivå. Regeringen ska bestämma villkor för att en tillståndshavare ska få försluta en anläggning slutligt I samband med att regeringen ska pröva en ansökan om tillstånd till slutlig förslutning kan det bli nödvändigt att ställa villkor för vilka åtgärder som ska vidtas inför att anläggningen ska anses vara slutligt försluten. Det kan bli aktuellt att ställa villkor för de tekniska arbetena och de andra arbeten som krävs för att anläggningen ska vara säker på lång sikt. Villkoren kan också röra övervakning eller informationsbevarande. När tillståndshavaren har fullgjort de åtgärder som krävs enligt regeringens beslut ska tillståndshavaren redovisa dessa till regeringen. Närmare bestämmelser om hur tillståndshavaren ska redovisa åtgärderna bör regleras på förordningsnivå. Regeringen ska pröva om tillståndshavaren fullgjort de villkor som regeringen har beslutat. Om regeringen bedömer att villkoren är uppfyllda ska regeringen bestämma den tidpunkt när slutförvaret ska anses slutligt förslutet. Efter denna tidpunkt ansvarar staten för anläggningen och avfallet. I enlighet med Lagrådets synpunkt har förslaget ändrats i förhållande till lagrådsremissens förslag så att något särskilt beslut från regeringen att godkänna åtgärderna inte krävs. När villkoren är uppfyllda finns förutsättningar för regeringen att besluta om en tidpunkt för slutlig förslutning vilket ska göras i ett särskilt beslut. Regeringens beslut får inte överklagas. Besluten kan dock prövas enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut av . Det kan komma att krävas en övergångsperiod mellan förslutning och den tidpunkt när staten tar över ansvaret i län har framfört att det kan komma att behövas en övergångsperiod innan ansvaret för slutförvaret övergår till staten. Regeringen delar denna bedömning och anser att det ska vara möjligt för regeringen att bestämma en övergångsperiod innan ansvaret för slutförvaret övergår till staten. ska löpa från det att regeringen fattar beslut om att slutförvaret ska få förslutas slutligt. Frågan är då vilka åtgärder som kan krävas av tillståndshavaren . När regeringen beslutar att ett slutförvar slutligt ska få förslutas ska de villkor som regeringen uppställt i samband med beslutet ha vidtagits. Trots detta kan det finnas ett behov av en övergångsperiod för att utvärdera slutförvarets långsiktiga säkerhet. Skulle det uppstå ett behov av att vidta några åtgärder är det tillståndshavaren som är ansvarig för åtgärderna . 2019/20:157 Slutförvaret ska anses slutligt förslutet som anges i regeringens beslut. Ansvaret för anläggningen övergår då till staten. Behovet av en övergångsperiod och hur lång denna ska vara ska prövas i samband med att regeringen beslutar att slutförvaret ska få förslutas slutligt. Synpunkter ska inhämtas från berörda kommun har framfört att samråd bör genomföras innan regeringen beviljar tillstånd till slutlig förslutning. Kommunen menar att samma krav på samråd bör råda inför slutlig förslutning som utredningen föreslår i 5 kap. 13 § i förslaget till ny kärntekniklag. Syftet med samrådet enligt utredningens förslag är att få ett så bra beslutsunderlag som möjligt och ge berörda möjlighet till insyn och påverkan. I 5 c § kärntekniklagen finns en hänvisning till bl.a. krav på samråd. Bestämmelsen i 5 c § tillämpas för ansökningar om att uppföra, inneha eller driva en anläggning. Enligt regeringens bedömning saknas skäl att införa bestämmelser om samråd i samband med prövningen av slutlig förslutning av geologiska slutförvar. Det är en begränsad prövning som ska göras. Det är dock viktigt att berörda myndigheter och enskilda har möjlighet att yttra sig i samband med regeringens prövning. Enligt 24 § förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet ska en ansökan enligt 5 § och 5 a § kärntekniklagen lämnas in till som bereder ansökan åt regeringen. Av bestämmelsen framgår att ska inhämta behövliga yttranden. Det kan vara ändamålsenligt att hantera beredningen av en ansökan om tillstånd till slutlig förslutning av geologiska slutförvar på motsvarande sätt. Förordningen om kärnteknisk verksamhet kan därför komma att ses över för att se om ansökningar om tillstånd till slutlig förslutning också kan omfattas. Ett förtydligande av statens ansvar Ett slutligt förslutet geologiskt slutförvar kommer att vara en kärnteknisk anläggning även efter att driften avvecklats. Det kan komma att behövas övervakning av anläggningen. Det kan också bli aktuellt att vidta åtgärder för att säkerställa säkerheten. I och med ansvarsövergången till staten har tillståndshavaren fullgjort sitt ansvar enligt kärntekniklagen för det avfall som placerats i slutförvaret. Genom den föreslagna lagregleringen tydliggörs statens ansvar för geologiska slutförvar som slutligt förslutits. Vidare regleras ansvarsövergången översiktligt. En reglering av statens slutliga ansvar och av ansvarsövergången skapar en tydlighet för berörda aktörer som t.ex. den kommun där kärnavfallet, det använda kärnbränslet och övrigt radioaktivt avfall kommer att deponeras och dess invånare, fastighetsägare samt även för kärnkraftindustrin. Om någon åtgärd kommer att behöva vidtas är det staten som är ansvarig för det. Mot bakgrund av att det kommer att ta ett stort antal år innan det blir aktuellt med en ansvarsövergång saknas det skäl att redan nu reglera samtliga frågor som kan bli aktuella. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör dock bemyndigas att närmare reglera hur ansvarsövergången ska ske. Andra frågor kan behöva hanteras i samband med ansvarsövergången I tillägg till de villkor som kan behövas ställas i samband med att reger- ingen prövar ansökan om slutlig förslutning kan det finnas ytterligare frågor som behöver hanteras. I samband med processen kring slutlig för- slutning kan staten behöva ingå avtal med tillståndshavare och andra aktörer om exempelvis äganderätt till fastigheter eller lös egendom som ingår i för- I samband med detta kan även frågor om ansvar för kostnader efter förslutning behöva regleras. Regeringen bedömer dock att dessa frågor får hanteras i ett senare skede. Regeringens ansvar ska fullgöras av den myndighet som regeringen Det kan bli aktuellt för staten att vidta åtgärder efter slutlig förslutning av det geologiska slutförvaret. Den myndighet som ska vidta nödvändiga åtgärder bör därför utses av regeringen. De åtgärder som kan bli aktuella är övervakning, kontroll och andra åtgärder som kan behövas till följd av bl.a. internationella åtaganden avseende kärnämneskontroll och för att hindra i län har framfört en uppdelning av ansvaret bör undvikas. Regeringen delar bedömningen att en uppdelning av ansvaret på många myndigheter bör undvikas. Det bör dock vara möjligt för regeringen att fördela ansvaret på fler än en myndighet när det är lämp- ligt med avseende på de åtgärder som är aktuella. 8 Finansiering av statens kostnader Regeringens förslag: När staten har kostnader för att fullgöra sitt ansvar enligt 14 b § lagen om kärnteknisk verksamhet, får staten använda de fondmedel som tillståndshavaren annars skulle ha fått använda för att fullgöra skyldigheterna. Utredningens förslag: Utredningen har inte lämnat något lagförslag i denna del. Remissinstanserna: Riksgälden har framfört att de förväntade kostnaderna för åtgärder som staten kan behöva vidta bör finansieras genom fondering av de betalningsskyldiga mot bakgrund av principen om att den som förorenar ska betala. , och Miljöorganisationernas kärnavfallsgranskning anser att statens kostnader för sistahandsansvaret bör hanteras enligt principen att förorenaren betalar. Det betyder att medel bör betalas in till kärnavfallsfonden, eller en separat fond, för att täcka dessa kostnader.