prop · H703170 · 2020-06-02 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2019/20:170 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar av de iakttagelser och de rekommendationer som har redovisat i sin rapport åtgärder för fler miljöbilar (RiR 2020:01). I rapporten granskas ett antal statliga åtgärder för en ökad andel miljöbilar. rekommenderar regeringen att säkerställa att konsekvensanalyser tas fram inför beslut om styrmedel, att jämföra de samhällsekonomiska kostnaderna mellan olika styrmedel i syfte att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv klimat- och transportpolitik och att utvärdera avslutade eller pågående reformer. Vidare rekommenderar regeringen att se över möjligheterna att minska de samhällsekonomiska kostnaderna av exporten av subventionerade miljöbilar, analysera behovet och kostnadseffektiviteten i nedsatt förmånsvärde riktat mot förmånsbilar som är miljöbilar samt att tydligt redovisa hur länge de olika subventionerna ska gälla och hur regeringen avser att utveckla dessa framöver. Regeringen bedömer att de ändringar i stödet till miljöbilar som trädde i kraft , i samband med det nya bonus–malus-systemet, medför att systemet i högre grad uppfyller sitt syfte att öka andelen fordon med en låg klimatpåverkan. Regeringen anser att det är viktigt att systemet uppdateras i takt med samhällsutvecklingen. Det finns behov av att med jämna mellanrum se över bonus-malus-systemet. Därför kommer att utgöra ett värdefullt underlag för den översyn av bonus–malus-systemet som regeringen nu genomför. Regeringen följer utvecklingen noga. Regeringen avser att remittera förslag på åtgärder för att motverka att subventionerade klimatbonusbilar säljs vidare till utlandet. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer........................ Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av ....................................................åtgärder för fler miljöbilar (RiR 2020:1).. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning har granskat beslutsunderlag för, och effektiviteten i, ett antal statliga åtgärder som har riktat mot köp och ägande av personbilar för att öka andelen fordon med bättre miljöegenskaper (miljöbilar) och därigenom minska utsläppen av koldioxid. De styrmedel som omfattas av granskningen är miljöbilspremien, supermiljöbilspremien, bonus–malus-systemet för lätta fordon, nedsatt förmånsvärde för miljöbilar, koldioxiddifferentierad fordonsskatt samt den femåriga fordonsskattebefrielsen. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten för fler miljöbilar (RiR 2020:1), se bilagan. överlämnade till regeringen (dnr M2019/01179/Kl). I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten. 2 iakttagelser och rekommendationer har granskat beslutsunderlag för, och effektiviteten i, ett antal statliga åtgärder för en ökad andel miljöbilar. ningen har avgränsats till att omfatta miljöbilspremien, supermiljöbils- premien, bonus–malus-systemet för lätta fordon, nedsatt förmånsvärde för miljöbilar, koldioxiddifferentierad fordonsskatt och fordonsskattebefriel- Enligt har regeringen inte sett till att tillräckliga och transparenta konsekvensanalyser tagits fram inför beslut om styrmedel. menar att flera beslutsunderlag saknar miljömässiga kon- sekvenser och samhällsekonomiska analyser eller endast innehåller kort- fattade sådana samt att det inte har utförts någon utvärdering av aktuella Enligt framstår de samhällsekonomiska kostnaderna för styrmedlen som relativt höga i jämförelse med andra åtgärder som används för att minska utsläppen av koldioxid. samhällsekonomiska kostnaden per utsläppsminskning för en klimat- bonusbil ungefär fem gånger högre än nuvarande koldioxidskatt. revisionen menar vidare att den högre subventionen till förmånsbilister, den ökade exporten av miljöbilar och att stöden är ojämnt fördelade i landet bidrar till att styrmedlen blir mindre kostnadseffektiva. Vidare menar att styrmedlen inte har skapat långsiktiga och förutsägbara villkor för aktörerna på bilmarknaden. lyfter särskilt fram den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet för vissa miljöbilar som förlängts med kort varsel i flera omgångar, att extra medel har behövts tillföras anslaget för klimatbonus och förändringen i villkoren för klimatbonus till följd av oväntade effekter av EU:s nya körcykel (Worldwide Harmonized Light Vehicle Test Procedure, WLTP). Mot denna bakgrund ger sex rekommendationer till re- rekommenderar regeringen att säkerställa att 2019/20:170 konsekvensanalyser tas fram inför beslut om styrmedel om ökad andel miljöbilar och minskade utsläpp inom transportsektorn. Regeringen bör särskilt säkerställa att de miljömässiga och samhällsekonomiska konsekvenserna belyses. Vidare rekommenderar regeringen att jämföra de samhällsekonomiska kostnaderna för att minska utsläppen med hjälp av styrmedel riktade mot inköp och ägande av miljöbilar med alternativa styrmedel i syfte att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv klimat- och transportpolitik. Därtill rekommenderar regeringen att planera för att utvärderingar genomförs av avslutade eller pågående reformer redan när styrmedlen beslutas i syfte att dra lärdomar av dessa inför genomförande av framtida reformer. Därutöver rekommenderar regeringen att se över möjligheterna att minska de samhällsekonomiska kostnaderna för exporten av subventionerade miljöbilar. Dessutom rekommenderar regeringen att analysera behovet och kostnadseffektiviteten i nedsatt förmånsvärde riktat mot förmånsbilar som är miljöbilar. pekar på att förmånsbilister via sänkt förmånsvärde får högre miljöbilssubvention än privata bilister och att hanteringen framstår som administrativt tung. Slutligen rekommenderar regeringen att tydligt redovisa hur länge bonus– malus-systemet ska gälla och hur regeringen avser att utveckla det framöver, samt hur länge den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet för el- och gasbilar ska gälla. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser och bedömningar bedömer att regeringen inte har sett till att tillräckliga och transparenta konsekvensanalyser tagits fram inför beslut om styrmedel. Regeringen noterar att har granskat flera olika reformer som sträcker sig fyra mandatperioder bakåt i tiden och att anser att endast bonus–malus-systemet, som infördes , har analyserats på ett mer systematiskt sätt. Regeringen instämmer i att konsekvensana- lyser alltid bör redovisas i regeringens förslag till reformer. anser också att det i konsekvensanalyserna bör redogöras för relevanta effekter såsom samhällsekonomiska effekter eller effekter för miljön, så långt det är möjligt mot bakgrund av tillgängliga data och statistik. ringen konstaterar att införandet av bonus–malus-systemet föregicks av en offentlig utredning, där underlag till konsekvensanalysen togs fram. bedömer vidare att de samhällsekonomiska kostnaderna för styrmedlen är relativt höga i jämförelse med andra åtgärder som an- vänds för att minska utsläppen. Regeringen anser dock att det huvud- sakliga syftet med flera av dessa styrmedel har varit att stimulera introduk- tionen av nya bilar med låg klimatpåverkan. tionsstöd kan tillsammans med andra styrmedel bidra till en ökad försälj- ning och användning av nya bilar med en låg klimatpåverkan och kan därmed utgöra betydelsefulla kompletterande styrmedel. ska därför ses som ett komplement snarare än ett alternativ till andra styrmedel i klimatpolitiken, som exempelvis koldioxidskatten. Regeringen anser att det är grundläggande för klimatpolitiken att sätta ett pris på utsläppen, dvs. principen att förorenaren betalar. Ett pris på koldioxid kan kompensera för att marknaden inte väger in kostnaderna för utsläpp av växthusgaser på ett sätt som hindrar klimatförändringarna. Däremot kompenserar det inte för andra marknadsmisslyckanden, som kan behöva hanteras med andra styrmedel. Regeringen delar därför bedömningen i Klimatpolitiska rådets rapport , att handelssystemet för utsläppsrätter och den svenska koldioxidskatten har en grundläggande betydelse men kan behöva kompletteras med andra, riktade styrmedel för att adressera andra marknadsmisslyckanden som hindrar klimatomställningen. Regeringen hade välkomnat om hade gjort en fördjupad analys av hur dessa styrmedel samverkar med och påverkar andra styrmedel inom området. Regeringen noterar att styrmedel för att främja en introduktion av bland annat eldrivna bilar finns i flera andra EU-länder och saknar en analys från om effektivitet med mera av de svenska stödåtgärderna i jämförelse med dessa. Regeringen instämmer därför bara delvis i bedömning av åtgärders kostnadseffektivitet. bedömer att styrmedlen inte har skapat långsiktiga och förutsägbara villkor för aktörerna på bilmarknaden. menar att för flera av styrmedlen har det saknats en tydlig plan för hur dessa ska utvecklas eller avvecklas. rekommenderar därför regeringen att planera för och genomföra utvärderingar av avslutade eller pågående reformer redan när styrmedlen beslutas för att dra lärdomar för framtida reformer. Regeringen instämmer i att förändringar av styrmedlen skett vid många tillfällen. Regeringen instämmer även i att utvärdering och uppföljning av pågående eller avslutade reformer utgör viktiga underlag för hur reglerna bör utvecklas framöver men noterar att det delvis är en effekt av att regeringar och regeringsunderlag ändrats. Vidare vill regeringen framhålla att dessa styrmedel behöver förhålla sig till den snabba tekniska utvecklingen och förändringar i för att behålla sin styreffekt. Dessutom är flera av de faktorer som påverkar introduktionen av ny miljöteknik svåra att förutsäga. Det visar även erfarenheter från andra EU- länder som i vissa fall har haft svårt att dimensionera styrmedlen och behövt genomföra omfattande förändringar. Vid införandet av bonus–malus- systemet för lätta fordon bedömdes det viktigt att systemet skulle utvärderas i ett tidigt skede. Regeringen delar uppfattning att det hade varit önskvärt med mer långsiktiga planer för miljöbilspremien, supermiljöbilspremien och den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet för elbilar, laddhybrider och gasbilar men konstaterar att justeringar av styrmedlen, i takt med den tekniska utvecklingen, kan vara nödvändiga för att inte riskera att urholka styrmedlens styrande effekt. Regeringen instämmer därför bara delvis i slutsats. rekommenderar regeringen att se över möjligheterna att minska de samhällsekonomiska kostnaderna av exporten av subventionerade miljöbilar. Regeringen instämmer i denna rekommendation. Om exporten av relativt nya klimatbonusbilar fortsätter att öka kan det leda till att omställningen av den svenska fordonsflottan till klimatbonus- bilar försenas och fördyras. Regeringens ambition är att fler miljöbilar ska stanna på den svenska andrahandsmarknaden och fortsätta bidra till om- ställningen av den svenska fordonsflottan. Regeringen har därför aviserat att författningsändringar behöver göras för att motverka att subventione- rade klimatbonusbilar säljs vidare till utlandet. Regeringen vill dock i detta sammanhang påminna om att innehåller bestämmelser som Sve- rige, i likhet med andra medlemsländer, måste förhålla sig till och som har betydelse för hur sådana bestämmelser kan utformas. Vidare rekommenderar regeringen att analysera behovet och kostnadseffektiviteten av nedsatta förmånsvärden för förmånsbilar som är miljöbilar. Regeringen konstaterar att det återkommande finns anledning att se över samtliga subventioner av nybilsinköp för att säker- ställa att de är ändamålsenliga. Regeringen instämmer därför även i denna Slutligen rekommenderar regeringen att tydligt redovisa hur länge bonus–malus-systemet ska gälla och hur regeringen avser att ut- veckla det framöver, samt hur länge den tillfälliga nedsättningen av för- månsvärdet för el- och gasbilar ska gälla. Huvudmotivet för bonus–malus-systemet är att öka andelen miljöan- passade fordon med lägre koldioxidutsläpp per kilometer. För att nå kli- matmålen behövs en kombination av styrmedel, inklusive styrmedel som stödjer introduktion av ny teknik. Bonus–malus-systemet kan därmed komplettera de mer generellt verkande drivmedelsskatterna och bidra till att minska transportsektorns oljeberoende och klimatpåverkan. bedöms vara ett verkningsfullt styrmedel för att öka andelen miljöanpassa- de lätta fordon i nybilsförsäljningen samt effektivisera fordonsflottan. Regeringen anser vidare att reglerna för förmånsbilar, utöver styrning mot mer miljöanpassade bilar, bör spegla principen om neutral beskattning mellan förmån och kontant lön. Det huvudsakliga syftet med den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet för el-, laddhybrid- och gasbilar har varit att underlätta introduktionen av miljöanpassade bilar på marknaden och på så sätt skapa bättre förutsättningar för att öka miljöprestandan hos be- ståndet av förmånsbilar. Regeringen bedömer att dessa styrmedel, genom att främja introduktion av teknik med lägre utsläpp, bidrar till möjligheten att uppnå flera av de riksdagsbundna klimatmålen. Bedömningen av hur elbilsförsäljningen utvecklar sig framöver skiljer sig åt mellan olika myndigheter och organisationer. Klart är att öknings- takten varit kraftig. Viktiga förklaringsfaktorer är EU:s utsläppskrav för nya personbilar och det ökade utbudet av laddbara bilar. En annan orsak är att batterikostnaden som utgör en stor del av mer- kostnaden för laddbara fordon har sjunkit . minskar bedöms behovet av miljöbilssubventioner att minska och så småningom helt upphöra. Vartefter omställningen av transportsektorn mot fossiloberoende fortgår och de laddbara fordonens konkurrenskraft ökar finns det därför anledning att återkommande se över styrmedlens om- fattning och karaktär. Den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet gäller till och med . Hur förmånsvärdet för miljöbilar kommer att nedsättas framöver finns skäl att återkomma till vid bered- ningen av budgetpropositionen . Regeringen har även påbörjat en översyn av hela bonus–malus-systemet. rekommendationer utgör ett värdefullt underlag för denna översyn. Regeringens åtgärder med anledning av trädde bonus–malus-systemet i kraft. I samband med införandet skedde flera förändringar. En klimatbonus ersatte den tidigare supermiljöbilspremien. Fordonsskatten för nya fordon höjdes och den femåriga fordonsskattebefrielsen för fordon med bättre miljöegenskaper slopades. Bilförmånsvärdet justerades genom att fordonsskatten lades till som en separat post i beräkningen. Införandet av bonus–malus-systemet föregicks av en utredning – Bonus–malus-utredningen (SOU 2016:33). Regeringen bedömer att den nya regleringen i högre grad än tidigare statliga stöd uppfyller sitt syfte att öka andelen fordon med en låg klimatpåverkan. Regeringen anser att det är viktigt att systemet uppdateras i takt med samhälls- och teknikutvecklingen. Det finns behov av att med jämna mellanrum se över bonus–malus-systemet. Regeringen avser att remittera förslag på åtgärder för att motverka att subventionerade klimatbonusbilar säljs vidare till utlandet. Regeringen har även tillsatt en utredning som ska ge förslag på hur ett förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar ska genomföras samt när fossila drivmedel ska ha fasats ut (dir. 2019:106). Regeringen har dessutom påbörjat en översyn av hela bonus–malus-systemet. iakttagelser och rekommendationer kommer att utgöra ett värdefullt underlag för regeringen i detta arbete. Regeringen följer utvecklingen för miljöbilar noga. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Statliga åtgärder för fler miljöbilar är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-549-7 rir 2020:1 omslagets originalfoto: schweihofer tryck: interntryckeri, 2020 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N B E S L U T A D : 2 0 2 0 - 0 1 - 3 0 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 9 - 0 1 8 8 R I R 2 0 2 0 : 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Statliga åtgärder för fler miljöbilar har granskat beslutsunderlag för, och effektiviteten i, ett antal statliga åtgärder för en ökad andel miljöbilar. De styrmedel som omfattas av granskningen är miljöbilspremien, supermiljöbilspremien, bonus-malus- systemet, nedsatt förmånsvärde för miljöbilar, koldioxiddifferentierad fordonsskatt samt fordonsskattebefrielse. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. ; , och Infrastrukturdepartementet Transportstyrelsen, Trafikanalys och R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A Å T G Ä R D E R F Ö R F L E R M I L J Ö B I L A R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning Styrmedel för ökad andel miljöbilar Tillräckliga och transparenta beslutsunderlag Konsekvensanalysernas tillräcklighet och transparens Sammanfattande iakttagelser och slutsatser Samhällsekonomiska kostnader, koldioxidutsläpp och fördelning Kostnad och utsläppseffekter av miljöbilar Sammanfattande iakttagelser och slutsatser Långsiktiga och förutsägbara villkor för nybilsköp och bilinnehav Styrmedlens långsiktighet och förutsägbarhet Sammanfattande iakttagelser och slutsatser Scorecard för utvärdering av konsekvensanalyser Bilaga 2 Konsekvensanalyser vid införande eller förändringar av Bilaga 3 Beräkningar, antaganden med mera R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A Å T G Ä R D E R F Ö R F L E R M I L J Ö B I L A R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningens bakgrund och motiv Riksdag och regering har ställt upp ambitiösa mål om minskade utsläpp av växthusgaser i transportsektorn till 2030. Regeringens vision är att fordonsflottan ska bli fossilfri. har riktat olika styrmedel mot köp och ägande av personbilar för att öka andelen fordon med bättre miljöegenskaper (miljöbilar) och därigenom minska utsläppen av koldioxid. Några av dessa är miljöbilspremien, supermiljöbilspremien, bonus-malus-systemet, koldioxiddifferentiering av fordonsskatten, fordonsskattebefrielse samt nedsatt förmånsvärde för miljöbilar. Miljöbilsstöd och skattelättnader har lett till omfattande kostnader i statsbudgeten. avsätts för klimatbonus, vilket gör detta anslag till det näst största inom utgiftsområde 20. För perioden –2020 har utbetalning av stöd och skatteutgifter för miljöbilar uppgått till . har införandet av koldioxidbaserad fordonsskatt och förändringar i denna, inklusive den förhöjda fordonsskatten (malus), lett till ökade intäkter motsvarande . Syftet med dessa styrmedel är att bidra till att minska koldioxidutsläppen i transportsektorn och/eller en fossiloberoende fordonsflotta genom att öka andelen miljöbilar i den svenska fordonsparken. Forskare och myndigheter har uppmärksammat att stöd till köp av miljöbilar bland annat riskerar att leda till mer trafik. Man har också visat att kopplingen till miljöeffekter är relativt svag och att stödet kan medföra ökad export av subventionerade bilar. Klimatpolitiken ska bygga på långsiktiga spelregler i enlighet med den svenska klimatlagen och intentioner. Frekventa förändringar av styrmedlens nivåer och utformning kan öka osäkerheten och därmed kostnaden för bilköpare, bilägare och bilbranschen. En offentlig utredning har uppmärksammat regeringen på att politiken som avser stöd till alternativbränslefordon och energieffektiva bilar har präglats av ryckighet. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A Å T G Ä R D E R F Ö R F L E R M I L J Ö B I L A R Granskningens syfte och avgränsning Syftet är att granska om styrmedel riktade mot köp och ägande av personbilar med vissa miljöegenskaper har bidragit till att uppnå mål om minskade växthusgasutsläpp i transportsektorn till rimliga samhällsekonomiska kostnader samt bidragit till långsiktiga spelregler. Syftet har även varit att bedöma om regeringen och ansvariga myndigheter har utarbetat konsekvensanalyser så att har fått ett transparent beslutsunderlag. Granskningens frågeställningar är: 1.Har regeringen och ansvariga myndigheter utarbetat tillräckliga och transparenta konsekvensanalyser inför beslut om styrmedlen? 2.Har de samhällsekonomiska kostnaderna för styrmedlen varit rimliga och hur har dessa fördelats? 3.Har styrmedlen skapat långsiktiga och förutsägbara villkor för nybilsköp och bilinnehav? Granskningen omfattar styrmedel riktade mot personbilar i klass I och II som införts eller ändrats eller . De styrmedel som primärt omfattas av granskningen är nedsatt förmånsvärde för miljöbilar, koldioxiddifferentierad fordonsskatt, fordonsskattebefrielse, miljöbilspremie, supermiljöbilspremie samt bonus-malus-systemet. övergripande slutsats är att styrmedlen för köp och ägande av miljöbilar framstår som kostsamma i jämförelse med andra åtgärder som används för att minska transportsektorns koldioxidutsläpp, och att de har införts utan att regeringen tagit fram samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Regeringen har inte sett till att tillräckliga och transparenta konsekvensanalyser tagits fram inför beslut om styrmedel slutsats är att ett tillräckligt och transparent beslutsunderlag i form av konsekvensanalyser inte har upprättats och delgivits . Detta har minskat möjlighet att fatta välinformerade beslut, vilket riskerar leda till att beslut fattas på felaktiga grunder och att icke önskvärda effekter uppstår efter genomförandet. 6R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Miljökonsekvenserna är knapphändigt beskrivna bedömning är att flera beslutsunderlag saknar eller innehåller mycket knapphändig information om de miljömässiga konsekvenserna av styrmedlen, trots att själva syftet med styrmedlen är att minska utsläppen av framför allt koldioxid. Inget av de beslutsunderlag som tagit del av innehåller en sammantagen samhällsekonomisk bedömning där en åtgärds nyttor och kostnader ställs mot varandra eller där en bedömning av en åtgärds kostnadseffektivitet görs. Uppföljning och utvärdering saknas En plan för uppföljning och utvärdering saknas för de flesta av styrmedlen. har heller inte låtit göra någon utvärdering av aktuella styrmedel. Utan utvärderingar finns det risk att tidigare erfarenheter inte tas till vara och att misstag återupprepas. De samhällsekonomiska kostnaderna för styrmedlen framstår som relativt höga slutsats är att styrmedlen inte är effektivt utformade, eftersom alla miljöbilsköpare inte möter samma pris då styrmedlen speciellt gynnar förmånsbilister. Den samhällsekonomiska kostnaden för styrmedlen framstår som hög i jämförelse med andra åtgärder som används för att minska utsläppen. Detta indikerar att styrmedlen inte överensstämmer med målsättning att åtgärder för att minska transportsektorns klimatpåverkan bör grunda sig på samhällsekonomiskt och miljömässigt effektiva åtgärder, eftersom det innebär att mindre kostsamma åtgärder bör vidtas först. På kan dock mer kostsamma åtgärder bli nödvändiga för att nå utsläppsmålet