prop · H80313 · 2020-09-29 00:00:00 — När samrådsmyndigheten bedömer att syftet med samrådet har uppfyllts och att verksamhetsutövaren kan gå vidare med det planerade förfarandet bör myndigheten fatta ett beslut om att avsluta samrådet utan vidare åtgärd. Det bör understrykas att en överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet innebär att en förvärvare som därefter driver verksamheten vidare har att efterleva kraven i säkerhetsskyddslagen (2018:585). Denna kommer också att vara underkastad tillsyn av en tillsynsmyndighet. Som framgår av avsnitt 6.6 ska en verksamhetsutövare som avser att överlåta säkerhetskänslig verksamhet upplysa förvärvaren om att säkerhetsskyddslagen gäller för verksamheten. Samrådsförfarandet ger därutöver samrådsmyndigheten och tillsynsmyndigheten en bra utgångspunkt för den fortsatta tillsynen. bör få besluta att förelägga verksamhetsutövaren att vidta åtgärder för att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Verksamhetsutövarens skyldigheter kan följa av lagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och verkställighetsföreskrifter. Ett föreläggande kan exempelvis gälla vad verksamhetsutövaren ska förbättra i fråga om informationssäkerhet, personalsäkerhet eller fysisk säkerhet (jfr 2 kap. 2–4 §§ säkerhetsskyddslagen). I och med möjligheten att besluta om sådana förelägganden kan samrådsmyndigheten ange vad som behöver göras för att överlåtelsen därefter ska vara godtagbar från säkerhetsskyddssynpunkt. Inom ramen för samrådet kan samrådsmyndigheten också följa upp att tidigare påpekade åtgärder har vidtagits. Förelägganden under samrådet behöver inte kunna förenas med vite. Utredningen föreslår att myndigheten ska kunna avsluta samrådet med ett föreläggande som innebär att överlåtelsen endast får genomföras på vissa angivna villkor. Att utforma och införa bestämmelser som ger möjlighet att uppställa villkor för en överlåtelse och att överlåtelsen annars är ogiltig, kräver dock ytterligare överväganden. Det finns inte förutsättningar i detta lagstiftningsärende för att föreslå bestämmelser som ger samrådsmyndigheten möjlighet att besluta om sådana förelägganden. För att kontrollera efterlevnad av villkor som till exempel gäller förhållanden efter en överlåtelse kan det ofta vara mer ändamålsenligt med en ordning som bygger på tillsyn och sanktionsavgifter. Som framgår av avsnitt 5 avser regeringen att återkomma till resterande förslag i betänkandet. Beslut att en överlåtelse inte får genomföras (förbud) För att kunna förhindra en överlåtelse som kan leda till skada för säkerhet bör samrådsmyndigheten ges möjlighet att besluta att en överlåtelse inte får genomföras. Ett beslut att förbjuda en viss överlåtelse är en mycket långtgående åtgärd, som får anses betydligt mer ingripande än kravet på samråd och möjligheten att besluta om förelägganden. Utredningen har föreslagit att ett sådant beslut ska kunna fattas om ett föreläggande inte följs eller om samrådsmyndigheten bedömer att överlåtelsen är olämplig från säkerhetsskyddssynpunkt även om ytterligare åtgärder vidtas. Det krävs också att åtgärden är proportionerlig. Regeringen anser att detta är en lämplig ordning. Att det måste göras en proportionalitetsbedömning i varje enskilt fall behandlas i avsnitt 6.4.1. Genom att regleringen utformas på detta sätt ges samrådsmyndigheten möjlighet att ingripa när det är angeläget. Det är inte möjligt att i författning närmare beskriva vilka situationer som skulle kunna medföra ett beslut att en överlåtelse inte får genomföras. Proportionalitetsbedömningen innebär dock att ett sådant beslut ska ses som en sista utväg. Till exempel bör ett sådant beslut kunna fattas om det inte är möjligt att genomföra säkerhetsprövning av personal hos förvärvaren, eller om förvärvaren är ett företag som fungerar som bulvan för en aktör med antagonistiska syften. Regeringen bedömer liksom utredningen att förbud kommer att bli sällsynt. Det bör understrykas att förbudet gäller en viss överlåtelse. Det är alltså inte fråga om något generellt överlåtelseförbud. Skyldigheten att samråda bör gälla även vid överlåtelser av aktier och andelar i en säkerhetskänslig verksamhet För att undvika att de föreslagna reglerna kringgås bör samrådsskyldigheten och samrådsmyndighetens rätt att besluta om förelägganden gälla även vid överlåtelser av aktier och andelar i en säkerhetskänslig verksamhet. Reglerna bör alltså gälla både verksamhetsutövare och ägare av aktier och andelar i en säkerhetskänslig verksamhet. Det är den som avser att genomföra överlåtelsen som är skyldig att samråda. Till följd av införandet av de föreslagna reglerna bör det framgå av säkerhetsskyddslagens portalparagraf att lagen innehåller bestämmelser som gäller den som avser att överlåta aktier eller andelar i en säkerhetskänslig verksamhet. Utredningen har redovisat ett antal skäl för att regleringen inte bör gälla den som äger aktier i publika aktiebolag, bland annat att en sådan aktieägare ofta har svag koppling till verksamheten, att det inte kan förutsättas att denne ens är medveten om att bolaget bedriver säkerhetskänslig verksamhet samt att reglerna i så fall skulle komma att omfatta ett mycket stort antal överlåtelser, av små innehav. Det finns visserligen, som påtalar, nackdelar med att låta olika regler gälla för privata respektive publika bolag. Övervägande skäl talar dock för att samrådsskyldigheten inte nu bör gälla den som äger aktier i publika aktiebolag. Det ingår i uppdrag att föreslå ett system för granskning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden (se avsnitt 4.2). Uppdraget innebär alltså att utredningen ska föreslå hur vissa utländska investeringar ska kunna granskas av en svensk myndighet. Utredningen är inte begränsad till att enbart lämna förslag som träffar direktinvesteringar som riktas mot vissa organisationsformer eller mot privata eller publika aktiebolag. Frågan om överlåtelser av aktier i publika aktiebolag kommer alltså kunna hanteras inom ramen för det fortsatta arbetet i . Förslagets förhållande till vissa angränsande regelverk Energiföretagen framhåller att det finns en reglering i ellagen som innebär att en myndighet i samband med en överlåtelse av elnätsverksamhet ska pröva om förvärvaren är lämplig att bedriva sådan verksamhet. Den nu föreslagna samrådsskyldigheten och prövningen enligt ellagen har dock olika syften och skyddsintressen. Enligt regeringen är det därför godtagbart att en överlåtelse kan komma att omfattas av bägge regelverken. Som några remissinstanser, däribland , påtalar finns det behov av att framöver återkomma till frågan om hur säkerhetsskyddslagstiftningen ska förhålla sig till ett framtida system för granskning av utländska direktinvesteringar. Regeringen avser att återkomma till frågan när slutredovisat sitt uppdrag. Det bör understrykas att och rådets förordning (EU) 2019/452 om upprättande av en ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen inte påverkar medlemsstaternas eget ansvar att upprätthålla nationell säkerhet enligt artikel 4.2 i eller rätt att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen enligt artikel 346 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (artikel 1.2 i förordningen). Överlåtelser ska i vissa fall vara ogiltiga Regeringens förslag: En överlåtelse i strid med ett förbud ska vara Om en överlåtelse har genomförts utan samråd och förutsätt- ningarna för ett förbud är uppfyllda, ska samrådsmyndigheten i efter- hand få besluta om ett förbud. Överlåtelsen ska även då vara ogiltig. Om en överlåtelse är ogiltig ska samrådsmyndigheten få besluta om de förelägganden mot överlåtaren och förvärvaren som behövs för att förhindra skada för säkerhet. Ett sådant beslut om föreläggande ska få förenas med vite. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att en överlåtelse även ska vara ogiltig om den har genomförts i strid med ett föreläggande om att överlåtelsen bara får genomföras på vissa angivna villkor. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget. Flera remissinstanser har synpunkter på förslagets förhållande till egendomsskyddet. Lantmäteriet tar upp frågor om förslagets konsekvenser vad gäller överlåtelser av fastigheter och anser att förslaget behöver utredas ytterligare. Skälen för regeringens förslag En överlåtelse i strid med ett förbud ska vara ogiltig För att det föreslagna regelverket ska bli verkningsfullt behöver det finnas bestämmelser om konsekvenserna av att en överlåtelse genomförs i strid med ett förbud. Regeringen anser i likhet med utredningen att en över- låtelse som genomförts i strid med ett förbud bör vara ogiltig. motsvarar till exempel vad som gällde i vissa fall enligt den upphävda lagen (1982:617) om utländska förvärv av svenska företag m.m., och vad som gäller för förbjudna avtal eller avtalsvillkor enligt 2 kap. 6 § konkurrenslagen (2008:579). Ogiltighet är en civilrättslig konsekvens som innebär att ett avtal eller avtalsvillkor inte kan göras gällande. är ogiltigt, är utgångspunkten i svensk rätt att parterna inte är skyldiga att fullgöra sina åtaganden och att prestationer ska återbäras. ogiltighet kan därför förväntas avskräcka verksamhetsutövare och potentiella förvärvare från att genomföra överlåtelser i strid med ett Ogiltighet bör vara en automatisk följd av det beslut som samråds- myndigheten fattar i det enskilda fallet. Det bör alltså inte krävas någon särskild ogiltighetstalan för att ogiltighet ska inträda. En annan sak är att samrådsmyndighetens beslut ska kunna överklagas (se avsnitt 6.5). Föremålet för ogiltigheten bör vara den del av avtalet som gäller överlåtelsen av verksamheten eller egendomen som omfattas av kravet på Det finns inte skäl för att utsträcka ogiltigheten till andra delar av Tvärtom kan det finnas villkor i avtalet som reglerar just den situationen att överlåtelsen inte kommer till stånd, och som bör gälla. remissinstanser har synpunkter på förslagets förhållande till egendoms- skyddet, vilket behandlas i avsnitt 6.4.1. Lantmäteriet tar upp frågor om förslagets konsekvenser vad gäller överlåtelser av fastigheter och menar att förslaget behöver utredas ytterligare. Som framgår av avsnitt 6.1 avser regeringen att återkomma till frågan om reglering av överlåtelser av fast Prop. 2020/21:13 egendom. Överlåtelse utan samråd – förbud i efterhand Det behöver vidare införas bestämmelser som reglerar situationen att verksamhetsutövaren genomför en överlåtelse utan att ha genomgått det föreskrivna samrådet. Eftersom ogiltighet är en ingripande följd, som kan få stora ekonomiska och andra konsekvenser, bör överlåtelsen inte automatiskt anses ogiltig i sådana fall. I stället bör det införas en regel om att frågan om ogiltighet ska bedömas på samma sätt som om ett samråd hade genomförts. Det innebär att samrådsmyndigheten bör ges möjlighet att förbjuda överlåtelsen i efterhand, om den är sådan att den skulle ha förbjudits i samrådet. Eftersom möjligheten att ingripa är avgörande för att kunna upprätthålla säkerhet bör den inte begränsas i tiden. Om det finns skäl för att fatta ett beslut om förbud i efterhand bör överlåtelsen vara ogiltig. Om överlåtelsen har genomförts utan ett samråd men i och för sig är godtagbar, bör något förbud i efterhand inte beslutas. Då bör överlåtelsen inte heller vara ogiltig. Ett förbud i efterhand får bara beslutas om det är proportionerligt med hänsyn till de potentiella skadekonsekvenserna för säkerhet och de motstående intressen som står på spel. Det måste alltså vid proportionalitetsbedömningen (se avsnitt 6.4.1) bland annat beaktas om har gått eller om konsekvenserna för parterna blir stora av att överlåtelsen blir ogiltig. Ju som har gått och ju mer parterna har inrättat sig efter överlåtelsen, desto högre krav bör ställas för att ett förbud i efterhand ska kunna komma i fråga. Det bör också tillmätas betydelse om förbudet faktiskt kommer kunna leda till att skador kan förhindras eller läkas. Som framgår av avsnitt 6.2 föreslås inte någon möjlighet för samrådsmyndigheten att besluta om förelägganden som innebär att överlåtelsen endast får genomföras på vissa angivna villkor och att den annars är ogiltig. Det föreslås därför inte heller någon regel om ogiltighet när det gäller en överlåtelse som har genomförts i strid med ett sådant föreläggande. Förelägganden mot överlåtaren och förvärvaren Som framgått är ogiltighet en civilrättslig konsekvens mellan parterna. Utöver denna konsekvens behöver det införas regler som ger samrådsmyndigheten möjligheter att ingripa efter en genomförd överlåtelse för att skydda säkerhet. Regeringen anser i likhet med utredningen att myndigheten bör ges möjlighet att besluta att förelägga både överlåtaren och förvärvaren att vidta de åtgärder som behövs för att förhindra skada för säkerhet. Ett föreläggande mot en förvärvare av viss egendom kan avse till exempel att förvärvaren ska återlämna egendomen till överlåtaren eller ett förbud mot att föra ut egendomen ur landet. För att vara tillräckligt verkningsfullt och handlingsdirigerande bör föreläggandet kunna förenas med vite. 6.4Förslagens förhållande till enskildas rättigheter och friheter och proportionalitet Regeringens bedömning: Förslagen är förenliga med egendomsskyddet och näringsfriheten. Det behöver inte införas ett uttryckligt krav på proportionalitet i lagen. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår dock att det ska införas en bestämmelse med ett uttryckligt krav på proportionalitet i lagen. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inget att invända mot förslaget eller yttrar sig inte särskilt i denna del. Flera remissinstanser har synpunkter på förslagens förhållande till egendomsskyddet. Svenskt näringsliv påpekar att förslagen är en inskränkning av äganderätten som kan innebära att värdet på tillgångar minskar och anser att större tydlighet krävs i den föreslagna lagtexten. Bland andra IKEM Innovations- och kemiindustrierna, It- och telekomföretagen, och framför liknande synpunkter och anser att frågan bör utredas vidare. anser att förslagen om begränsningar i rätten för enskilda att förfoga över egendom är omfattande. Det finns därmed enligt samfundets uppfattning risk för komplicerade och utdragna förfaranden vid förfoganden över egendom, vilket kan minska intresset för att förlägga utvecklingsinsatser till . Skälen för regeringens förslag Kort om egendomsskyddet och näringsfriheten Enligt 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen är var och ens egendom tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande, eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Bestämmelsen fick i huvudsak sin nuvarande utformning i samband med inkorporeringen av . Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . Artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till innehåller en bestämmelse om skydd för enskildas egendom. Av artikelns första stycke följer att varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egendom samt att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Enligt andra stycket inskränker emellertid dessa bestämmelser inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med bland annat det allmännas intresse. Begreppet egendom i artikeln har en autonom och vidsträckt innebörd. Med egendom avses således inte bara fast och lös egendom utan också begränsade sakrätter samt fordringar och immateriella rättigheter. samtliga slag av äganderättsintrång gäller en proportionalitetsprincip som innebär att nödvändigheten av ett intrång i det allmännas intresse måste balanseras mot det men den enskilde lider av intrånget. Staten ges vid tillämpningen av denna princip en förhållandevis vid egen bedömningsmarginal. Enligt 2 kap. 17 § första stycket regeringsformen får begränsningar i rätten att driva näring införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att enbart ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. innehåller inget specifikt skydd för näringsfrihet (prop. 2003/04:65 s. 15). Innebär förslagen en inskränkning av egendomsskyddet och näringsfriheten? Egendomsskyddet enligt regeringsformen gäller för både fysiska och juridiska personer och omfattar två typer av ingrepp. Den första typen omfattar situationer där någon tvingas avstå egendom genom ”expropriation eller annat sådant förfogande”. Med detta menas att en förmögenhetsrätt – dvs. äganderätt eller annan rätt med ett ekonomiskt värde, till exempel nyttjanderätt – tvångsvis överförs eller tas i anspråk (prop. 2009/10:80 s. 163). Den föreslagna regleringen innefattar varken expropriation eller annat sådant förfogande. Den andra typen av ingrepp som omfattas av grundlagsskyddet är sådana som innebär att det allmänna ”inskränker användningen av mark eller byggnad”, s.k. rådighetsinskränkningar. Inskränkningar i rätten att använda lös egendom faller alltså utanför bestämmelsens tillämpningsområde (prop. 2009/10:80 s. 164). Ett föreläggande eller förbud enligt den föreslagna regleringen som gäller överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet, aktie eller annan andel i en sådan verksamhet eller lös egendom i övrigt omfattas alltså inte av egendomsskyddet enligt regeringsformen. Ett sådant föreläggande eller förbud kan däremot utgöra en inskränkning av egendomsskyddet enligt . Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . Ett föreläggande eller ett beslut att en överlåtelse av en säkerhetskänslig verksamhet inte får genomföras kan också innebära en inskränkning av näringsfriheten. Förslagen är förenliga med egendomsskyddet och näringsfriheten… Utredningen har relativt ingående redogjort för förslagens förhållande till egendomsskyddet och näringsfriheten och gjort bedömningen att ett krav på samråd, en möjlighet att besluta förelägganden och – ytterst – förbud mot en planerad överlåtelse i sig utgör en godtagbar inskränkning av enskildas fri- och rättigheter. Utredningen har vidare gjort bedömningen att förslagen har utformats på sådant sätt att proportionalitetsprincipen kan tillgodoses vid myndigheternas beslutsfattande i varje enskilt fall. Flera remissinstanser, bland andra IKEM Innovations- och kemiindustrierna, It- och telekomföretagen, och ifrågasätter slutsatserna och anser att frågan bör utredas vidare. Regeringen delar dock inte den bedömningen utan kan i allt väsentligt ställa sig bakom den analys som utredningen gjort. 2020/21:13 utredningen konstaterat är egendomsskyddet inte ovillkorligt utan kan inskränkas när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Detsamma gäller näringsfriheten. Säkerhetsskyddslagen (2018:585) tar sikte på verksamheter av betydelse för säkerhet och verksamhet som omfattas av ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Säkerhetsskyddslagstiftningen är alltså ett regelsystem som har till syfte att skydda det allra mest skyddsvärda i samhället. Skyddet av säkerhet är otvivelaktigt ett sådant angeläget allmänt intresse som kan motivera inskränkningar i egendomsskyddet och näringsfriheten. Skälen för att införa en reglering av överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet och egendom av betydelse för säkerhet väger därmed synnerligen tungt. Enligt regeringens mening är förslagen ändamålsenliga och nödvändiga för att förhindra olämpliga överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet och egendom av betydelse för säkerhet. Det har inte framkommit att det finns andra likvärdiga, mindre ingripande alternativ till den föreslagna regleringen. Regeringen har förståelse för de farhågor och önskemål om tydlighet som framförs av bland andra Svenskt näringsliv, men anser att det stärkta skydd för säkerhet som den föreslagna regleringen medför står i proportion till den skada som inskränkningen kan komma att förorsaka enskilda. Det kan också understrykas att Säkerhetspolisen, Försvarsmakten och övriga tillsynsmyndigheter liksom har ett generellt ansvar att bidra till förutsägbarhet på säkerhetsskyddsområdet genom föreskrifter, vägledningar och rådgivning. har påtalat risken att förslagen kan minska intresset för att förlägga utvecklingsinsatser till . Risken för att konkurrenskraft minskar till följd av förslagen bör dock inte överdrivas. Ett stort antal andra länder har redan system för granskning av överlåtelser av och investeringar i skyddsvärda verksamheter som ger en möjlighet att uppställa förbehåll för eller i slutändan hindra sådana investeringar. Sammantaget bedömer regeringen att den föreslagna regleringen är förenlig med grundlagsskyddade fri- och rättigheter och med artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till . … men en proportionalitetsbedömning måste göras i varje enskilt fall Det framgår av ett stort antal avgöranden från att en proportionalitetsbedömning ska göras i varje enskilt fall där det allmänna inskränker den enskildes rätt att använda sin egendom (se bl.a. Skibińscy mot , nr 52589/99, § 87, med hänvisning). Även om det finns ett allmänt intresse som kan motivera ingreppet måste det vägas mot den enskildes intresse, och åtgärden måste genomföras på ett sådant sätt att den inte innebär en oskälig börda för den enskilde. Det står också klart att samma princip följer av 2 kap. 15 § regeringsformen om egendomsskydd (se bl.a. NJA 2018 s. 753). Enligt 5 § tredje stycket förvaltningslagen (2017:900) får en myndighet ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden Denna bestämmelse gäller i ärenden enligt säkerhetsskydds- Prop. 2020/21:13 lagen. måste alltså göra en proportionalitetsbedöm- ning i varje enskilt fall där ett föreläggande eller förbud ska beslutas. Proportionalitetsbedömningen innebär till exempel att ett beslut att en överlåtelse inte får genomföras ska ses som en sista utväg. Eftersom kravet på en proportionalitetsbedömning framgår uttryckligen av förvaltningslagen gör regeringen bedömningen att en motsvarande bestämmelse inte behöver införas i säkerhetsskyddslagen. Regeringens bedömning: Någon rätt till ersättning vid rådighetsinskränkning som grundas på säkerhetsskyddslagen bör inte införas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inget att invända mot bedömningen eller yttrar sig inte särskilt i denna del. Några remissinstanser, bland andra Energiföretagen , och Svenskt näringsliv, ifrågasätter om det är proportionerligt och förenligt med egendomsskyddet att rätt till ersättning inte ska införas. Svenskt näringsliv konstaterar att säkerhetskänslig verksamhet nu bedrivs inom många konkurrensutsatta sektorer och anser att det finns en risk att investeringar uteblir på kritiska områden om det inte finns fullgoda garantier till ersättning, vilket skulle motverka säkerhet. Utöver ingripanden anser Svenskt näringsliv att även kravställningar grundade på säkerhetsskäl som genererar kostnader för näringsidkare bör ge rätt till ersättning. Vissa remissinstanser, bland andra Kammarrätten i och , anser att frågan behöver utredas ytterligare. ombudsmän () anser att frågan om enskildas intressen är tillgodosedda i tillräcklig omfattning i förhållande till betänkandets samlade förslag och rätten till ersättning vid ingrepp i pågående avtalsförhållanden bör övervägas ytterligare.