prop · H703156 · 2020-04-21 00:00:00 — I promemorian föreslås att ett sådant bemyndigande införs i bestämmelse om bemyndigande att meddela föreskrifter om hur avfall ska hanteras (15 kap. 39 §). Det skulle innebära en överlappning med bemyndigandet i som gäller föreskrifter om att den som i yrkesmässig verksamhet producerar avfall ska lämna uppgift till kommunen (15 kap. 31 §), som skulle bli obehövligt. Regeringen bedömer att det är lämpligare att det nya bemyndigandet om skyldighet att dokumentera och lämna uppgifter om avfall, avfallshantering och avfallsförebyggande åtgärder ersätter det senare bemyndigandet. 2019/20:156 13 Nytt krav på elektroniskt register i Avfallsdirektivet innebär ett krav på spårbarhet av farligt avfall Enligt avfallsdirektivet ska spårbarhet säkerställas för allt farligt avfall som uppkommer inom en medlemsstat, dvs. det finns inte något nedre tröskelvärde för hur mycket avfall som genereras eller för storleken på en verksamhet för att kravet på spårbarhet ska gälla (artikel 17). För att uppfylla kraven på spårbarhet i avfallsdirektivet gäller en anteckningsskyldighet enligt avfallsförordningen (55–58 §§). Anteckningsskyldigheten gäller för alla yrkesmässiga verksamheter där farligt avfall uppkommer och för de som hanterar farligt avfall. I stort sett alla verksamheter som har för avsikt att samla in, återvinna eller bortskaffa farligt avfall måste antingen ha tillstånd eller ha gjort en anmälan enligt miljöprövningsförordningen. Alla verksamheter som tar emot och behandlar avfall måste också föra anteckningar. Regeringen har konstaterat att anteckningsskyldigheten inte är tillräcklig för att säkerställa det krav på spårbarhet av farligt avfall som avfallsdirektivet ställer upp (jfr regleringsbrev ). Avfallsdirektivet förutsätter ett elektroniskt avfallsregister Genom direktivet om ändring av avfallsdirektivet har det införts en skyldighet för medlemsstaterna att inrätta ett elektroniskt register eller samordnade register över uppgifter om farligt avfall (artikel 35 i avfallsdirektivet). Ett sådant register ska vara infört . Avsikten med registret är att det ska kunna användas som ett verktyg för att uppfylla direktivets krav på spårbarhet. Vilka uppgifter ska behandlas i registret? I avfallsdirektivet anges att de som behandlar avfall, producenter av farligt avfall och verksamhetsutövare som yrkesmässigt samlar in eller transporterar farligt avfall eller agerar som handlare och mäklare av farligt avfall ska föra ett register i tidsföljd (artikel 35 i avfallsdirektivet). Registret ska omfatta uppgifter om avfallets mängd, typ och ursprung, samt mängden produkter och material som är ett resultat av förberedelse för återanvändning, materialåtervinning eller andra återvinningsförfaranden. Registret ska också i relevanta fall omfatta uppgifter om destination, insamlingsfrekvens, transportsätt och behandlingsmetod. Ett nytt avfallsregister bör inrättas I finns ännu inte något elektroniskt register för avfall som upp- fyller kraven i avfallsdirektivet. Avsikten är dock att ska tillhandahålla en digital lösning för spårbarhet för farligt avfall som upp- fyller avfallsdirektivets krav på elektroniskt register. har i rapporten för en ändamålsenlig avfallsstatistik och en digital lösning för spårbarhet av farligt avfall (dnr M2019/01642), som lämnades till regeringen , lämnat förslag till hur avfallsregistret skulle kunna regleras. Redovisningen nedan utgår från förslag. föreslår i redovisningen att myndigheten ska inrätta ett avfallsregister som ska innehålla en stor mängd samlad information innefattande uppgifter om farligt avfall och behandling av icke-farligt avfall. Registret kommer även att innehålla uppgifter om enskilda verksamhetsutövare som hanterar sådant avfall. är tanken att registret även ska innehålla uppgifter om annat avfall. förslag syftar till att ska uppfylla avfallsdirektivets krav på ett elektroniskt register. Vilka verksamhetsutövare kommer omfattas av skyldigheten att lämna information i registret? Enligt förslag ska skyldigheten att lämna uppgifter i avfallsregistret omfatta de som producerar och i övrigt hanterar farligt avfall samt de som i yrkesmässig verksamhet behandlar icke-farligt avfall. Skyldigheten att lämna uppgifter i avfallsregistret enligt förslag omfattar cirka en miljon verksamheter. De flesta av dessa verksamheter är producenter av farligt avfall. Termen avfallsproducent är avsedd att tolkas brett. En avfallsproducent kan exempelvis vara en liten butik som byter lysrör i lokalen och behöver göra sig av med de kasserade lysrören. Ett annat exempel på en avfallsproducent är exempelvis ett oljeraffinaderi som producerar farligt avfall som består av oljehaltiga syror. Rapporteringsskyldigheten kommer att omfatta de som samlar in eller transporterar farligt avfall. Även statliga myndigheter som producerar eller på annat sätt hanterar farligt avfall eller behandlar icke-farligt avfall kommer att omfattas av skyldigheten att lämna uppgifter. Vilka myndigheter ska använda uppgifterna i avfallsregistret? Uppgifterna i avfallsregistret ska i första hand användas av de lokala och regionala myndigheter som bedriver tillsyn över hanteringen av farligt avfall. Tillsyn över de verksamheter som hanterar farligt avfall bedrivs i första hand av kommunerna, men viss tillsyn utövas även av länsstyrelserna. Uppgifterna i avfallsregistret ska också användas av för framtagande av statistik och rapportering till EU. är också tillsynsmyndighet för gränsöverskridande transporter och vissa producentansvar. Sammantaget ska uppgifterna användas av över 300 myndigheter. Vilken information ska lämnas till avfallsregistret? Den information som ska lämnas till avfallsregistret är i huvudsak information om farligt avfall, inklusive hur avfallet hanteras och av vem. Frågan är då vad som avses med farligt avfall. För att kunna skilja på olika typer av avfall finns det i bilaga 4 till avfallsförordningen en förteckning över de olika avfallstyperna. Den detaljerade avfallskatalogen används för statistik och för att skilja ut vad som är farligt avfall. Avfallsförteckningen baserar sig på kommissionens beslut /532/EG, som 2019/20:156 uppdateras efter nya beslut från kommissionen. Farligt avfall är farligt därför att det har farliga egenskaper som t.ex. att avfallet är explosivt, oxiderande, brandfarligt, irriterande, frätande eller smittförande (jfr bilaga 3 till avfallsdirektivet). Vissa typer av farligt avfall undantas från avfallsdirektivets tillämpningsområde. Detta gäller exempelvis radioaktivt avfall och utrangerade explosiva varor. Uppgifter om sådant avfall ska inte lämnas till avfallsregistret. Vissa uppgifter kommer inte att lämnas till avfallsregistret Vissa typer av särskilt känsliga uppgifter kommer emellertid inte att lämnas elektroniskt till avfallsregistret. Uppgifter som rör säkerhetskänslig verksamhet enligt säkerhetsskyddslagen (2018:585) ska inte behandlas i avfallsregistret. Uppgifter som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret ska inte heller lämnas i avfallsregistret. Bestämmelser om undantag från rapporteringsskyldigheten kommer att finnas i förordning och myndighetsföreskrifter. 13.3 Nya metoder ska användas för hantering av information om avfall Uppgifterna blir allmänna handlingar förslag innebär en stor förändring i hur information om avfall ska lämnas, hanteras och förvaras. En mängd uppgifter som inte finns hos tillsynsmyndigheterna kommer att samlas in och hanteras av olika myndigheter. En stor del av de uppgifter som föreslås hanteras i avfallsregistret finns hos verksamhetsutövarna eller hos olika tillsynsmyndigheter. De aktörer som kommer att omfattas av kravet på att lämna uppgifter till det elektroniska registret är enligt avfallsförordningen skyldiga att föra anteckningar med uppgifter som i huvudsak motsvarar de uppgifter som ska rapporteras in i det elektroniska registret (54–59 §§). är den som har fört anteckningar skyldig att ge tillsynsmyndigheten möjlighet att ta del av innehållet i anteckningarna först om myndigheten begär det (59 § avfallsförordningen). De uppgifter som finns antecknade kommer att lämnas av verksamhetsutövarna till avfallsregistret. Det innebär att en mängd uppgifter kommer att samlas in som inte funnits hos myndigheterna. uppgifter kommer att vara allmänna handlingar. Myndigheterna kommer att få kännedom om fler verksamhetsutövare Majoriteten av producenterna av farligt avfall är varken tillstånds- eller anmälningspliktiga verksamheter och tillsynsmyndigheterna har därför inte samlad information om vilka dessa verksamhetsutövare är. De verksamhetsutövare som behandlar farligt avfall bedriver verksam- het som är tillstånds- eller anmälningspliktig enligt miljöprövningsförord- Den som är handlare eller mäklare av farligt avfall bedriver verk- Prop. 2019/20:156 samhet som är anmälningspliktig enligt avfallsförordningen. digheten har därför information om vilka dessa verksamhetsutövare är och om deras verksamhet. Även de flesta transportörer av farligt avfall är tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt avfallsförordningen och uppgifter om dessa verksamheter finns därför också hos tillsynsmyndigheten. Enligt förslag ska uppgifter om verksamhetsutövare och transporter lämnas till avfallsregistret. Detta är till stor del information som inte tidigare funnits hos myndigheterna. Dessa uppgifter kommer att vara allmänna handlingar. Hos vilka myndigheter kommer uppgifterna att förvaras? Uppgifterna i avfallsregistret ska enligt förslag förvaras hos som ska upprätta och tillhandahålla en digital lösning och föra avfallsregistret. Tillsynsmyndigheterna kommer att hämta uppgifter ur avfallsregistret. Detta innebär att vissa uppgifter kommer att förvaras även hos dessa myndigheter. Uppgifterna kan även komma att förvaras hos vissa andra myndigheter som behöver tillgång till uppgifterna för sin verksamhet. Bestämmelserna om rätten att ta del av allmänna handlingar i 2 kap. tryckfrihetsförordningen är därmed tillämpliga. Frågan är då vilka sekretessbestämmelser som kan aktualiseras hos de olika myndigheter som hanterar uppgifterna. En del av de uppgifter som hanteras av tillsynsmyndigheterna och Vissa av de tillkommande uppgif- ter som enligt förslag ska hanteras i avfallsregistret skulle också kunna omfattas av gällande sekretessbestämmelser. redogörs för vilka bestämmelser om sekretess som är tillämpliga. Vissa uppgifter om farligt avfall omfattas av försvarssekretess (15 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen). Sekretess gäller för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förbere- delse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs. I mål eller ärende enligt lagen (1971:1078) om försvarsuppfinningar gäller dock sekretess för uppgift om sådana uppfin- ningar enligt föreskrifter i den lagen. Försvarssekretessen gäller hos alla Även uppgifter som var för sig inte omfattas av sekretess kan på en aggregerad nivå omfattas av försvarssekretess. Sekretess för vissa uppgifter om farligt gods Farligt avfall är ofta farligt gods. Farligt gods som transporteras omfattas av lagen (2006:263) om farligt gods. I offentlighets- och sekretesslagen finns en bestämmelse om sekretess för skyddsåtgärder för transport av far- Sekretess gäller för uppgift som lämnar eller kan bidra till upp- lysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs (18 kap. 8 § 6). Uppgifter ur avfallsregistret kan också komma att användas i ärenden som rör utredning av brott. Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till förundersökning i brottmål eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i sådant mål eller i annan verksamhet för att förebygga brott, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs (18 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen). Formuleringen "uppgift som hänför sig till" innebär att sekretessen följer med uppgiften även om den överlämnas till en annan myndighet. Sekretessen gäller också i annan verksamhet hos en myndighet som biträder bland annat åklagar- eller polismyndighet med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott (18 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen). Till följd av den bestämmelsen kan sekretess upprätthållas för t.ex. en myndighets utredning till grund för en åtalsanmälan enligt (26 kap. 2 §). Uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som förekommer i bland annat en förundersökning eller i övrigt i brottsförebyggande eller brottsbekämpande verksamhet hos bland annat polis eller åklagare omfattas av sekretess (35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Sekretess enligt denna bestämmelse gäller som huvudregel om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. När en åklagare väcker åtal i domstol upphör i regel sekretessen för det utredningsmaterial som ingår i förundersökningsprotokollet (se prop. 2010/11:116 s. 86). Sekretess gäller i statistikverksamhet. Sekretess gäller i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen). Med särskild verksamhet avses verksamhet som är skild från annan verksamhet hos myndigheten. Utmärkande är att verksamheten är organiserad som en egen enhet eller liknande (prop. 1979/80:2 del A s. 263). Vid bedömningen av frågan om en särskild verksamhet avser framställning av statistik måste en helhetsbedömning göras av verksamheten. Om den särskilda verksamhetens huvudsakliga syfte är att framställa statistik är bestämmelserna om statistiksekretess tillämpliga. När det gäller uppgifter om avfall som enligt förslag ska rapporteras in till avfallsregistret kan tillsynssekretess aktualiseras hos länsstyrelserna och i vissa fall även hos och kommunerna för uppgift om affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgift röjs (30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen jämte 9 § offentlighets- och sekretessförordningen [2009:641] och punkt 40 i bilagan till förordningen och 30 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen). Bestämmelserna är utformade med ett rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet. Sekretessen kan bara tilläm- Prop. 2019/20:156 pas av den myndighet i vars tillsyns- eller prövningsverksamhet uppgifter- na förekommer (30 kap. 23 och 27 §§ offentlighets- och sekretesslagen). En begränsad del av uppgifter om farligt avfall omfattas av sekretess Sammanfattningsvis gäller sekretess i begränsad omfattning hos de myndigheter som hanterar uppgifter om farligt avfall och för uppgifter som rör de verksamhetsutövare som hanterar avfall. Mot bakgrund av att en stor mängd nya uppgifter ska samlas in bör det övervägas om det finns behov av nya sekretessbestämmelser. En ny sekretessbestämmelse till skydd för intresset att förebygga brott Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för uppgifter som hänför sig till avfallsregistret, om det kan antas att farligt avfall kan komma till brottslig användning om uppgiften röjs. För uppgifter i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inget att invända mot anser att bestämmelsen bör utformas på sådant sätt att sekretess ska gälla även för uppgifter som hänför sig till avfallsregistret om det kan antas att information om farligt avfall kan komma till brottslig användning. Skälen för regeringens förslag Det finns behov av en ny sekretessbestämmelse Enligt förslag ska en stor mängd uppgifter om farligt avfall och om verksamhetsutövare som producerar och på annat sätt han- terar sådant avfall samlas in och förvaras elektroniskt hos Naturvårdsver- Detta betyder att en stor mängd uppgifter kommer att bli allmänna handlingar som inte varit det. Endast en begränsad del av de upp- gifter som är avsedda att behandlas i avfallsregistret omfattas av befintlig Uppgifter om farligt avfall kan vara intressanta för personer som vill förbereda eller begå antagonistiska handlingar med farligt avfall och an- vända farligt avfall för olika brottsliga ändamål, såsom terroristhandlingar Det kan t.ex. röra sig om avfall med explosiva eller Med information om exempelvis transporter av farligt avfall kan den som har för avsikt att begå terrorattentat få förmåga att orsaka synnerligen allvarliga skador på både liv och egendom. uppgifter i registret skulle också kunna komma att användas av främmande makt för att kartlägga typen, mängden och lokaliseringen av det farliga Det kan också röra sig om en kartläggning av en stor mängd agg- regerade uppgifter som sammantaget visar hur farligt avfall hanteras i Sve- Intresse för denna typ av uppgifter kan finnas även om de inte direkt rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förbe- 2019/20:156 redelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret och därför inte omfattas av försvarssekretess. Majoriteten av de uppgifter som kommer att hanteras i avfallsregistret är dock inte sådana att de kan leda till att farligt avfall kan komma till brottslig användning. För de flesta uppgifter finns därmed inte något behov av sekretess. Skyddsintresset för sådana uppgifter som hanteras i avfallsregistret och som kan komma till brottslig användning är dock högt med beaktande av den skada som typiskt sätt kan uppkomma vid aktuella brott. Frågor om avfall berör alla medborgare och verksamheter i och det föreligger generellt ett stort insynsintresse för frågor om miljö. Allmänheten har därför ett intresse av att få tillgång till information som rör avfall och avfallshantering. Allmänheten har möjlighet att få insyn i de verksamheter som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt. Tillstånden och övriga handlingar som rör en myndighets handläggning av tillstånds- och anmälningspliktiga åtgärder är allmänna handlingar och omfattas som huvudregel inte av sekretess. är statistikmyndighet för avfall och publicerar löpande statistik om avfallsgenerering samt behandling. Denna statistik är allmänt tillgänglig. Det kan därmed konstateras att befintlig reglering ger allmänheten tillgång till den information där störst insynsintresse finns. Detta intresse kommer vara tillgodosett även om en sekretessreglering rörande vissa uppgifter i avfallsregistret införs. Intresset av att förebygga brott genom ett sekretesskydd för uppgifter som hänför sig till farligt avfall måste generellt anses väga mycket tungt. Vid en intresseavvägning mellan sekretess- och insynsintresset väger skälen för sekretess betydligt tyngre än intresset av insyn. Den sekretess som följer av befintlig sekretessreglering är inte tillräcklig för att skydda dessa uppgifter. Genom förslaget att införa ett avfallsregister blir en stor mängd uppgifter allmänna handlingar som inte varit det. Det är därför nödvändigt att utvidga sekretesskyddet genom att införa en regel om sekretess för uppgifter som hänför sig till avfallsregistret trots att det innebär att sekretess införs på ett område där sekretess tidigare inte har gällt. En sådan bestämmelse bör placeras i 18 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Sekretessens föremål, räckvidd och styrka Sekretessen bör skydda vissa av de uppgifter som lämnas till avfallsregistret av verksamhetsutövarna. De uppgifter som behöver kunna sekretessbeläggas är uppgifter som kan ge information om farligt avfall som kan användas i brottslig verksamhet. Det kan exempelvis röra sig om uppgifter om vissa särskilt farliga material som kan användas för produktion av sprängämnesprekursorer. Andra uppgifter som bör kunna skyddas kan exempelvis röra vissa pågående avfallstransporter av vissa avfallstyper, transportvägar, frekvensen av transporter, och information om hur länge ett farligt avfall finns på en viss behandlingsanläggning. Eftersom sekretessen bör skydda inte bara uppgifter om det farliga avfallet, utan även andra uppgifter som kan medföra att obehöriga kan komma över det farliga avfallet, bör sekretess kunna gälla inte bara för uppgift om farligt avfall Prop. 2019/20:156 utan för alla uppgifter i avfallsregistret. anser att bestämmelsen bör utvidgas så att även information som kan komma till brottslig användning omfattas. Regeringen konstaterar att det är svårt att förutse en situation där informationen om det farliga avfallet i sig kan komma till brottslig användning. Det saknas därför skäl att utvidga bestämmelsen på det sätt som föreslår. Verksamhetsutövarna kommer att vara skyldiga att lämna uppgifter till avfallsregistret. De flesta uppgifter som lämnas i avfallsregistret är inte sådana att de kan användas för brottslig verksamhet. Intresset av insyn för dessa uppgifter är som anges ovan starkt. Sekretessbestämmelser till skydd för det allmännas verksamhet utformas typiskt sett med raka skaderekvisit, dvs. presumtionen är att sådana uppgifter är offentliga. Regeringen anser att vid en avvägning mellan intresset av insyn och intresset av skyddet för det allmänna ska skaderekvisitet utformas som ett rakt skaderekvisit, dvs. en presumtion för att uppgifterna är offentliga. Enligt förslaget kommer tillsynsmyndigheterna att ha tillgång till uppgifterna i avfallsregistret. Det finns dock även ett antal andra myndigheter som exempelvis , , och som behöver kunna använda uppgifterna i avfallsregistret i sin verksamhet. Uppgifterna kommer att vara lika skyddsvärda när de förekommer i dessa verksamheter som hos . Det finns inga primära sekretessbestämmelser för uppgifterna hos dessa myndigheter. Någon bestämmelse om överföring av sekretess är inte heller tillämplig. Den nya sekretessbestämmelsen bör därför konstrueras så att den gäller ”för uppgift som hänför sig till” nu aktuell verksamhet hos . En sådan lydelse innebär att sekretessen följer med uppgiften när den lämnas vidare till en annan myndighet (jfr prop. 1979/80:2 del A s. 138 och 148 och RÅ 2002 ref. 103). Bestämmelsen utgör därmed en primär sekretessbestämmelse hos alla de myndigheter som har uppgiften. Sekretess bör inte gälla längre än tio år Hur uppgifter i allmänna handlingar ska skyddas av sekretess varierar beroende på vilket skyddsintresse som har föranlett sekretessen. Den föreslagna sekretessbestämmelsen gäller till skydd för allmänna intressen. För flertalet av de uppgifter som förekommer i avfallsregistret saknas skäl för en lång sekretesstid. Det rör exempelvis uppgifter om hur det farliga avfallet transporterats, med vilken frekvens avfallet transporteras och vilken typ av avfall det rör sig om. Med hänsyn till att en begränsning av offentligheten inte bör gälla längre än nödvändigt bör en sekretesstid om högst vara tillräcklig för att uppnå syftet med sekretessbestämmelsen. En sekretessprövning inom kan mycket väl resultera i bedömningen att uppgifter kan lämnas ut. Sekretesstidens längd är en bortre gräns, efter vilken uppgifterna alltid kan lämnas ut. En ny sekretessbestämmelse till skydd för en enskilds affärs- eller driftförhållanden Regeringens förslag: Sekretess ska gälla i en verksamhet som avser förande av eller uttag ur avfallsregistret för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. För uppgifter i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med regering- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inget att invända mot Kammarrätten i påpekar att det i offentlighets- och sekretesslagen finns ett antal bestämmelser om sekretess i verksamheter som avser förande av register.