prop · H80353 · 2020-11-25 00:00:00 — R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N När det gäller fördelningen av bidrag till karriärtjänster i utanförskapsområden pekas de 15 områden som omfattas av urban utveckling och SAMS-koder fastställda av statistikmyndigheten ut i förordningen. För statsbidragen till barn- och ungdomsvården respektive barn och unga med psykisk ohälsa har regeringen skapat en fördelningsnyckel utifrån uppskattat antal ärenden i barn- och ungdomsvården, andelen uppskattade ärenden i barn- och ungdomsvården av befolkningen 0–samt andel som saknade treårig gymnasieutbildning. För bidrag till avgiftsfria sommarlovsaktiviteter och aktiviteter vid övriga lov har regeringen valt att använda en fördelningsnyckel utifrån antal barn i hushåll med ekonomiskt bistånd i respektive kommun. I de här fallen har det varit möjligt för samtliga kommuner att rekvirera bidragen. För flertalet av statsbidragen bestäms storleken på bidraget av myndigheternas bedömningar av ansökan. För dessa bidrag har regeringen inte bestämt någon fördelningsnyckel, men det kan i dessa fall framgå av regeringens beslut att myndigheten ska prioritera att fördela medel till vissa områden. Till exempel har regeringen i vissa fall skrivit in hur ett bostadsområde med socioekonomiska utmaningar ska definieras.64 I några fall har regeringen överlämnat beslutet om fördelningsprincip till myndigheten. Så är det till exempel med statsbidraget till idrotten mot segregation där regeringen inte beslutat om fördelningsnyckel. Däremot framgår det av dessa beslut att medel ska gå till särskilda insatser i ”segregerade områden.”65 Några av bidragen har en fördelningsnyckel som inte är baserad på socioekonomiska faktorer. Det kan vara indikatorer som antal invånare, antal sexåringar eller antal hemlösa som avgör hur stort bidrag varje kommun kan få. Dessa bidrag kan därför sägas vara mer indirekt riktade mot utsatta områden. Anledningen till att de ändå kan vara viktiga i det här sammanhanget är att de riktar sig mot en grupp som ofta är överrepresenterad i utsatta områden. Ett exempel är bidrag riktade mot nyanlända. Dessa är visserligen avsedda för nyanlända i hela landet, men kan tänkas få större betydelse i områden där den gruppen är överrepresenterad. De vanligaste grupperna som regeringen vill nå genom statsbidragen är barn, skolelever och ungdomar. 2.1.3 Bidragen är tänkta att påverka lokala aktörer på olika sätt Utöver att regeringen kan styra hur mycket pengar som ska fördelas och på vilket sätt så kan regeringen styra hur stort handlingsutrymme de lokala aktörer som söker bidraget ska få genom att utforma statsbidragen på olika sätt. Rent praktiskt sker detta genom att regeringen väljer hur mycket som ska preciseras i beslutet om vad som ska göras och hur det ska gå till. 64Se förordningen (2016:398) om stöd till utemiljöer i vissa bostadsområden och förordningen (2016:837) om stöd för renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. 65Regeringsbeslut S2016/07585/RS. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bland de riktade statsbidrag som finns med på listan över statsbidrag som ställt samman har vi identifierat två huvudtyper: dels specificerade riktade statsbidrag där det framgår vad som ska göras för att syftet med bidraget ska uppfyllas, dels ospecificerade riktade statsbidrag där detta står fritt för kommunerna att själva avgöra. De specificerade riktade statsbidragen kan i sin tur delas upp utifrån i vilken grad de är riktade in i kommunens ordinarie verksamhet. De som ger minst handlingsutrymme åt kommunerna är de som riktar in sig på tydligt avgränsade extra aktiviteter. Exempel på sådana satsningar är aktiviteter under skollov, läxhjälp, simskola och lokala resurscenter för ökad demokratisk delaktighet. Det är satsningar med avsikt att ge stöd för en specifik verksamhet som kommunen annars inte skulle ha bedrivit alls eller skulle ha bedrivit i mindre omfattning, och det är insatser som kan ligga lite vid sidan av den ordinarie verksamheten. Men det finns också specificerade riktade statsbidrag som mer direkt är riktade in i kommunens ordinarie verksamhet då de möjliggör att anställa personal, höja personalens löner eller fortbilda och kompetensutveckla befintlig personal. Exempel på sådana satsningar finns inom såväl skolan (karriärtjänster) som (ökad bemanning inom sociala barn- och ungdomsvården). Det kan också handla om att stödja kommunerna att utveckla nya processer och arbetssätt och främja metod- och kvalitetsutveckling, samverkan och erfarenhetsutbyten. De ospecificerade riktade statsbidragen syftar till att uppnå vissa mål utan att regeringen specificerat vilka insatser som behövs för att nå dit. Detta lämnas istället till den som söker bidraget att avgöra. Dessa satsningar har vissa likheter med de generella statsbidragen på så sätt att de inte är knutna till en på förhand definierad aktivitet. Här finns också satsningar som endast specificerar vilka typer av verksamheter som behöver finnas medan utformningen lämnas Tanken är som sagt att de riktade bidragen ska utgöra ett stöd, utöver det kommunerna redan gör. Det finns dock en teoretisk möjlighet att kommunerna tar emot ett bidrag och gör kostnadsbesparingar i verksamheten. Både bemannings- och personalförstärkningssatsningar inom skolan och har formuleringar som handlar om att öka antalet anställda, men det finns ingen reglering för att undvika att kommunen gör kostnadsbesparingar inom samma verksamhet. En sådan reglering infördes däremot i förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. Här formulerade regeringen ett krav på skolhuvudmannen att inte minska de egna kostnaderna per elev för personal i förskoleklassen eller för undervisning och elevhälsa i , jämfört med ett genomsnitt för tre föregående år. Vi har inte funnit någon liknande formulering gällande något annat av statsbidragen. Regleringen var ett sätt att minska risken för att medlen inte stärker den verksamhet som är avsedd att stärkas. beslutade regeringen dock att kravet R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N skulle tas bort då det visade sig att det riskerade leda till att vissa kommuner inte skulle våga söka bidraget.66 Bakgrunden till beslutet var att det faktum att lägre kostnad per elev inte behöver innebära att skolhuvudmannen aktivt sänkt ambitionsnivån eller kvaliteten i utbildningen. En lägre kostnad per elev kan också bero på demografi och strukturella skillnader mellan olika huvudmän.67 Ytterligare en orsak var att kommunernas ekonomi bedömdes kunna komma att försämras så att de inte skulle klara kostnadsvillkorets villkor. Risken att vissa huvudmän därmed inte skulle ha rätt att ta del av bidraget bedömdes som olycklig och gick emot bidragets grundtanke, det vill säga att öka likvärdigheten och kunskapsutvecklingen.68 Detta illustrerar ett klassiskt dilemma för regeringen i utformningen av riktade statsbidrag: att hitta rätt balans mellan tillit till respektive och kontroll av att kommunerna använder pengarna till det som regeringen avsett. 2.1.4 Bidragen är mer eller mindre tillfälliga Hur statsbidragen regleras varierar mellan olika satsningar och olika departement. Regeringen reglerar oftast statsbidragen i en förordning. Näst vanligast är att statsbidragen regleras i särskilda regeringsbeslut. Några statsbidrag är reglerade i uppdrag i myndigheternas regleringsbrev och ett statsbidrag är reglerat i en överenskommelse mellan regeringen och Kommuner och Regioner (SKR). Riktade statsbidrag kritiseras ofta för att skapa ryckighet i styrningen av kommuner och regioner, eftersom de ofta är tillfälliga.69 Karaktären på bidragen kan dock vara mer eller mindre tillfälliga. Ungefär hälften av statsbidragen till utsatta områden är tidsbegränsade. Resterande har ingen tidsbegränsning, vilket innebär att de gäller tills det att regeringen beslutar att de ska upphöra. Här finns det en stor skillnad mellan olika departement. satsningar har ingen tidsbegränsning medan bidrag inom område genomgående har en tidsbegränsning . En förklaring är att bidragen inom område ofta är reglerade i regleringsbrev, i en överenskommelse mellan regeringen och SKR eller andra regeringsbeslut. Satsningar som inte är reglerade i förordning är i regel tidsbegränsade. Flera av dessa satsningar har dock en avsiktsförklaring som sträcker sig längre än , till exempel genom att regeringen har skrivit in 66Se förordningen (2019:1286) om ändring i förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling. 67Pressmeddelande från , ”Nya villkor för likvärdighetsbidraget – kostnadsvillkoret tas bort”, hämtad . 68Förtydligande som framkommit i samband med faktagranskning av denna rapport, . 69Se exempelvis , Statens styrning genom riktade statsbidrag inom hälso- och sjukvården, 2016; , Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov, 2017; Statskontoret, Tänk efter före. Om viss styrning av kommuner och landsting, 2011. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N i en överenskommelse med SKR eller i ett uppdrag till en myndighet att regeringen har för avsikt att fortsätta satsningen även nästkommande år under förutsättning att beviljar medel till satsningen. Statsbidragen inom ansvarsområde är oftast reglerade i en förordning och kan därför anses ha en mer permanent karaktär. I praktiken är även de bidrag som styrs genom en förordning ändå i princip alltid ettåriga på så sätt att de gäller förutsatt att fattar beslut om budgeten. Oavsett hur bidragen är reglerade kan regeringen förändra tidsramen för bidragen, genom att antingen förlänga eller avsluta bidrag. Varför styrningen skiljer sig åt mellan departementen är inte helt självklart, men har, liksom Statskontoret, tidigare uppmärksammat att det finns olika styrtraditioner inom olika verksamhetsområden.70 Två av regeringens statsbidrag är mer långsiktiga. Det är dels det bidrag som betalas ut av enligt förordningen (2018:151) om statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden, genom att det är reglerat i förordningen att bidrag med stöd i beställningsbemyndigande kan beslutas om för upp till tre år.71 Även det bidrag som Delmos fördelar enligt förordningen (2018:118) om statsbidrag till kommuner och regioner för att minska och motverka segregation har en mer långsiktig reglering. kunde Delmos med stöd i beställningsbemyndigande besluta om bidrag för upp till sju år.72 Det finns också andra sätt att bygga in långsiktighet i utformningen av riktade statsbidrag. För vissa statsbidrag har regeringen i förordning reglerat att den myndighet som ska fördela bidraget ska prioritera långsiktigt utvecklingsarbete eller sådant som är tänkt att integreras i ordinarie verksamhet. Flera av statsbidragen är också riktade mot tidiga insatser. Det handlar till exempel om insatser inom barnhälsovård, förskola och grundskola samt insatser för nyanlända. För ungefär en tredjedel av bidragen finns någon sorts avsiktsförklaring om långsiktighet. För ett av statsbidragen ska myndigheten prioritera insatser som leder till sektorsövergripande samverkan. Det finns också exempel på bidrag där myndigheten ska prioritera projekt som innebär samverkan mellan olika aktörer till exempel kommuner, regioner, näringsliv och civilsamhälle, vilket också kan ses som ett sätt att utforma insatsen för att ge mer långsiktig verkan. För ungefär en femtedel av bidragen finns det inga spår av långsiktighet i beslutsdokumentet. 70Statskontoret, Tänk efter före. Om viss styrning av kommuner och landsting, 2011, s. 82. 71Ett beställningsbemyndigande kan ses som ett löfte om att regeringen kommer att tilldela myndigheten nödvändiga anslagsmedel för det här ändamålet . Regeringen har i sin tur fått detta bemyndigande från . Hur finansierar statliga myndigheter sin verksamhet, 2016. 72Regeringsbeslut Ku2018/02289/D. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N Det förekommer att regeringen har ställt någon form av krav på förankring. Det handlar till exempel om avstämning med berörda fackliga organisationer innan någon plan för åtgärder upprättas. Det finns också exempel på att regeringen kräver att de som bor och verkar i området ska vara engagerade och delaktiga i åtgärden för att pengar ska betalas ut. En annan typ av krav på förankring är att en organisation som får stöd ska ha bedrivit verksamhet innan ansökan, ha lokal förankring i området, samarbeta med eller få stöd från kommun, verksamhet eller stadsdelsförvaltning eller ha en långsiktig inriktning och kunna påvisa positiva resultat i förhållande till ändamålet för bidraget. Det förekommer också skrivningar med krav på att det ska finnas ett varaktigt behov av insatsen på orten. av satsningarna har regeringen emellertid inte ställt några krav alls på att de aktiviteter som vidtas ska förankras. 2.2 Regeringens arbete med bidragen 2.2.1 Ökade ambitioner om långsiktighet I budgetpropositionen beslutade regeringen om ett statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden.73 fick i uppdrag att fördela medlen till 32 kommuner med områden med hög arbetslöshet, låg utbildningsnivå, lågt valdeltagande och låg sysselsättningsgrad. I förordningen framgår att bidraget får beslutas för upp till i taget.74 fick Delmos i uppdrag att fördela två nya statsbidrag för att minska och motverka segregation – ett till kommuner och ett till civilsamhällesorganisationer.75 Tillsammans var bidragen tänkta att komplettera de medel som fördelade. Till skillnad från bidraget till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden riktades bidraget för att minska och motverka segregation till samtliga kommuner och samtliga ideella föreningar och stiftelser.76 Det fanns ett bidrag till kommuner och regioner för att minska och motverka segregation.77 Regeringen ansåg dock att även organisationer från civilsamhället skulle kunna söka och bidraget som riktade sig till kommuner 2017/18:1, utg.omr.19, bet. 2017/18:NU2, rskr. 2017/18:107. 74Förordningen (2018:151) om statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden. 75Förordningen (2018:118) om statsbidrag till kommuner och landsting för att minska och motverka segregation och förordningen (2018:119) om statsbidrag till ideella föreningar och stiftelser för att minska och motverka segregation. 76Förordningen (2018:119) om statsbidrag till ideella föreningar och stiftelser för att minska och motverka segregation. 77Förordningen (2017:848) om statsbidrag till kommuner och landsting för åtgärder för att motverka och minska segregation. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och regioner behövde göras mer långsiktigt.78 Ambitionen att åstadkomma långsiktighet fick avtryck på flera ställen. Dels genom att reglera att medel till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden fick beslutas för upp till i taget. Dels genom att Delmos i hanteringen av medlen för att minska och motverka segregation skulle prioritera ansökningar som syftar till att integreras i ordinarie verksamhet eller inkluderar samråd med relevanta aktörer. Delmos medel får inte beslutas om i taget, men regeringen gjorde det möjligt för Delmos att fatta beslut om aktiviteter även . Det skedde genom att regeringen fattade beslut om så kallade beställningsbemyndiganden. Beställningsbemyndigandena motiverades av att långsiktighet är en central komponent i arbetet mot segregation.79 Ambitionen att åstadkomma långsiktighet blev dock svår att realisera. beslutade att Delmos skulle avvecklas och myndigheten fick i uppdrag av regeringen att förbereda avveckling. 80 Detta fick stor påverkan på myndighetens arbete. Myndigheten förlorade kompetens och verksamheten stannade av. Beslutet om avveckling påverkade även de ekonomiska förutsättningarna i kommuner, regioner och hos ideella föreningar och stiftelser eftersom det innebar att de statsbidrag som myndigheten fördelade året innan, uteblev.81 Beställningsbemyndigandet att besluta om bidrag för upp till drogs också tillbaka av regeringen i samband med ny inriktning för Delmos att förbereda avveckling 2019.82 startade verksamheten igen.83 Myndigheten arbetar med att åter igen bygga upp verksamheten som man ska utföra sitt uppdrag. Delmos har dock inte tillförts några nya medel för att bevilja statsbidrag som det var tänkt från början.84 I sin roll som kunskapsmyndighet har Delmos träffat kommuner som ingår i regeringens satsning mot kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden för att erbjuda stöd och samverkan i syfte att uppnå långsiktiga resultat. Tanken var att Delmos skulle överta uppgiften att handlägga statsbidraget från och myndigheterna har tillsammans förberett övertagandet.85 Eftersom beslutade att Delmos skulle avvecklas, verkställdes inte den planerade överföringen . bedömer att de inte har någon särskild sakkompetens om 78Regeringskansliet, Nya förordningar ersätter förordning (2017:848) om statsbidrag till kommuner och landsting för åtgärder för att motverka och minska segregation, 2018. 79Beställningsbemyndiganden för 185 miljoner 2019–2025. 2017/18:1, utg.omr.13, s. 9. 2018/19:1, utg.omr.13, bet. 2018/19:AU1, rskr. 2018/19:107 och regeringsbeslut Ku2018/02289/D. 81Delegationen mot segregation, Årsredovisning 2019, 2020, s. 4. 82I budgetunderlaget –2023 hemställer myndigheten om att ett beställningsbemyndigande bör införas så att arbetet kan bedrivas långsiktigt. 83Regeringsbeslut A2019/01203/IAS, A2019/01202/SV (delvis). 84Delegationen mot segregation, Årsredovisning 2019, 2020. 85Se till exempel notering om detta i prop. 2019/20:1, utg.omr.13, s. 87–94. R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N segregation och önskar därför överföra uppgiften till Delmos, men verket har inte fått något uppdrag från regeringen att göra det.86 Av regeringens strategi framgår att reformprogrammets sektorsövergripande inriktning ska genomsyra arbetet inom och att arbetet ska samordnas regelbundet, både på politisk nivå och tjänstepersonsnivå.87 Till en början leddes arbete med segregationsfrågorna av Statsrådsberedningen. En statsrådsgrupp med elva statsråd från olika departement inrättades och ansvarade för samordningen på tjänstepersonsnivå. etablerades segregationsgruppen på . Gruppen bestod av fyra handläggare, en huvudman och en rättssakkunnig som huvudsakligen arbetade med segregationsfrågorna. I samband med att den nya regeringen tillträdde flyttades ansvaret för frågorna till och och arbetet mot segregation. I stället för den tidigare segregationsgruppen har segregationsfrågorna nu integrerats i enhetens arbete. en kontaktpersonsorganisation och samtliga medarbetare på enheten ska ha ett segregationsperspektiv.88 Den operativa samordningen sköts av en arbetsgrupp med tjänstepersoner från respektive departement. I våra intervjuer med företrädare för olika departement beskrivs arbetsgruppens möten som ett sätt att få viktig information i ett tidigt skede.89 Det handlar till exempel om att få information om vad som pågår inom varandras områden.90 Företrädare för den samordnande enheten vid lyfter också fram att arbetsgruppens möten är ett tillfälle att försöka se segregationsfrågorna ur ett systemperspektiv.91 –2019 har arbetsgruppen haft sex möten och statsrådsgruppen fyra möten.92 Regeringens strategi ger ingen vägledning i hur statsbidrag som riktas till socioekonomiskt utsatta områden ska utformas. Regeringen har emellertid aviserat att man avser utveckla en mer strategisk styrning med riktade statsbidrag generellt och att man är medveten om den kritik som lyfts fram avseende mängden bidrag, planeringsförutsättningarna och att utformningen kan leda till 86Tillväxtverket, Återrapportering av regeringsuppdrag att förbereda överföring av uppgift till Delegationen mot segregation, 2018. 87Ku2018/01462/D. 88Intervju med företrädare för , . 89Intervju med företrädare för , . 90Intervju med företrädare för , . 91Intervju med företrädare för , . 92Riksrevisionen har tagit del av dokumentation från sex av arbetsgruppens möten: tre , ett och två . har även tagit del av dokumentation från fyra av statsrådsgruppens möten : två möten , ett möte , ett möte . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N prioriteringar som bedöms vara mindre ändamålsenliga.93 Regeringen har även uppmärksammat att det är problematiskt att befolkningsmässigt mindre kommuner och små enskilda huvudmän kan ha svårare att ta del av de riktade bidragen.94 2.2.3 Arbetet inför besluten om statsbidrag En utgångspunkt i granskningen är att bör analysera vilka konsekvenser ett statsbidrag inom ett sakområde kan få för verksamheter och satsningar inom andra sakområden och hur kapaciteten att ta emot bidraget ser ut i kommunerna. Rent formellt regleras beredningskraven i regeringsformen. Beredningskravet är dock inte absolut, vilket bland annat innebär att upplysningar och yttranden ska inhämtas ”i den mån det är behövligt”95. Formen för hur regeringen ska inhämta upplysningar och yttranden föreskrivs inte på något särskilt sätt. Regeringen kan inför beslut låta förslagen komma ”myndigheter, organisationer och andra till del”, så att ”konsekvenserna av dem så långt möjligt [blir] kända på förhand”.96 Det finns, enligt , inga övergripande riktlinjer eller vägledningar kring utformningen av riktade statsbidrag. Det som finns är den beredning som sker inom ramen för budgetprocessen samt den ordinarie gemensamma beredningen med alla berörda departement innan regeringen fattar beslut om förordningar eller dylikt som styr hur bidragen ska användas.97 Inför beslut om riktade statsbidrag gör regeringen analyser och inhämtar upplysningar från berörda aktörer i varierande grad. I våra intervjuer med företrädare för departementen har vi ställt frågor om i vilken utsträckning gör analyser, eller på annat sätt undersöker vilken möjlighet kommunerna har att ta emot statsbidragen, innan regeringen fattar beslut om nya bidrag. Enligt företrädare för departementen har regeringen en löpande diskussion med Kommuner och Regioner om läget i kommunerna. Däremot finns det ingen formaliserad process för att höra kommunernas perspektiv inför beslut om enskilda statsbidrag. Enligt uppgift från tas det i regel inte fram något bakgrundsmaterial som motsvarar propositioner eller departementsskrivelser för arbetet med förordningar.98 När det gäller vilka analyser som görs inför besluten beskriver företrädare för att det görs analyser och att man tittar på tidigare granskningar och utredningar.99 Företrädare för 2019/20:1 utg.omr.25. 2019/20:1 utg.omr.25. 2008/09:KU10, s. 60, rskr. 2008/09:158. 2008/09:KU10, s. 63 f., rskr. 2008/09:158. 97E-post från Kommunenheten, , . 98E-post från , . 99Intervju med företrädare för , . R I K S R E V I S I O N E N R I K T A D E S T A T S B I D R A G F Ö R S O C I O E K O N O M I S K T U T S A T T A O M R Å D E N uppger att tar fram prognoser som man kan använda som underlag.100 Vilket förarbete som gjorts i inför beslut om statsbidrag för socioekonomiskt utsatta områden varierar mellan olika statsbidrag. För vissa finns det någon form av konsekvensanalys diarieförd inför beslutet. Inför inrättandet av Delmos hölls en hearing och inför att regeringens långsiktiga strategi mot segregation beslutades hölls sak- och samråd.