prop · H80364 · 2020-12-17 00:00:00 — I de allra flesta ärenden av detta slag framgår det av annan lagstiftning att markägaren ska höras som sakägare. Av 25 § förvaltningslagen (2017:900) följer t.ex. att innan en myndighet fattar beslut i ett ärende ska den, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Det är svårt att tänka sig fall där markägaren kan förbigås när det gäller tillstånd till viss markanvändning. I många fall föreskriver lagen ett direkt samråd med denne och därför bedöms en särskild regel om rätt för markägaren att delta i konsultation i dessa ärenden vara överflödig. Ärenden av dessa slag kan också beröra innehavare av särskild rätt till den aktuella fastigheten, men i regel föreskrivs då att också denna ska få yttra sig. Inte heller för deras del bedöms därför någon ytterligare regel om rätt till deltagande i konsultation behövas. Det kan i och för sig argumenteras för att konsultationen, för att ge en allsidig bild av problemen, också skulle inbegripa representanter för dessa parter. Även om det kunde ge en god bild av de olika intressen som framträder i ärendet skulle en skyldighet att ordna en diskussion med alla berörda parter i hög grad komplicera och fördröja beslutsfattandet i många ärenden. Mot denna bakgrund bör det inte föreskrivas någon skyldighet för regeringen eller andra konsultationsskyldiga att låta andra berörda enskilda delta i konsultationer. Som kommun anför framstår det som naturligt att det ska finnas en möjlighet att tillåta andra berörda enskilda att delta i konsultationer om det verkar lämpligt. Detsamma gäller när frågan berör andra myndigheter eller andra organisationer än samiska på ett sådant sätt att deras synpunkter bör kunna framföras vid konsultationen. och ser positivt på att det finns en sådan möjlighet. Det föreslås därför att om den konsultationsskyldige anser det lämpligt får även andra myndigheter eller enskilda delta vid konsultationen i ett ärende. kommun anser inte att andra än samiska företrädare ska tillåtas närvara och Bergsstaten är också negativ till förslaget med hänvisning till att en utökad krets leder till ökad tidsåtgång. Några remissinstanser anser av olika skäl att den samiska företrädaren ska få avgöra eller ha ett inflytande över frågan om andra intressenter ska få delta vid konsultationen. Sáminuorra anser att förslaget kan skapa situationer som leder till att samerna blir påtvingade förhandling med motparter. kommun och kommun bedömer att det finns en överhängande risk om flera deltar i konsultationen att samerna hamnar i minoritet vilket skapar en obalans i konsultationsförfarandet. i befarar att ytterligare markintressekonflikter riskerar att skapas om det tillåts att andra närvarar och yttrar sig. Av de skäl som angetts ovan bör det emellertid finnas en möjlighet att låta andra myndigheter och enskilda få delta i de fall det är lämpligt. Det är dock inte motiverat att, som , i , Partiet Jakt- och fiskesamerna, Sáminuorra och kommun förespråkar, låta samerna avgöra frågan om andra intressenters deltagande vid konsultationer utan de konsultationsskyldiga bör på egen hand få avgöra lämpligheten av det. Förslaget från statsvetenskapliga institutionen vid att kräva att 2020/21:64 myndigheter först konsulterar samerna innan frågan om annans deltagande avgörs har det värdet att den samiska företrädarens inställning blir känd men skulle vara en alltför omständlig och tidsödande ordning vid handläggningen av ärenden. Däremot är det lämpligt att en myndighet som överväger att tillåta andra än samiska företrädare att delta i konsultationen först frågar den samiska företrädaren som ska delta vid en konsultation vilken inställning den har till att även andra deltar. De samiska företrädarnas inställning i frågan får sedan vägas in vid bedömningen av om det är lämpligt att andra deltar i konsultationen. Det föreslås därför att det i lagen ska finnas en bestämmelse om att den konsultationsskyldige ska fråga den samiska företrädaren vilken inställning den har till andras deltagande. Det bör naturligtvis enbart vara den samiska företrädaren som ska delta i konsultationen som tillfrågas om vilken inställning den har till andras deltagande. Frågan när det kan vara lämpligt att tillåta att annan än en samisk företrädare deltar vid en konsultation får bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda ärendet och med beaktande av den samiska företrädarens inställning till det. Det kan exempelvis vara lämpligt att tillåta att andra deltar i vissa ärenden där det finns enskilda parter eller när konsultationen samordnats med samråd, t.ex. med andra nationella minoriteter enligt minoritetslagen. Med anledning av de synpunkter som framförts av i , kommun och Bergsstaten ska det framhållas att det är den konsultationsskyldiga som avgör om utökad närvaro är lämplig eller inte. Ett exempel på när det inte kan anses vara lämpligt att låta andra än samiska företrädare delta är i en situation där myndigheten befarar att det skulle motverka syftet med konsultationen. De samiska företrädarnas inställning och synpunkter är för den bedömningen av stor betydelse och risken för att konsultationen inte kommer kunna genomföras i god anda får vägas in i den bedömningen. Bergsstatens bedömning att utökad närvaro alltid leder till längre handläggningstider delas inte av regeringen. När en enskild part tillåts delta får parten insyn och del av det som tillförs beslutsunderlaget. Det ökar även möjligheten till en konstruktiv dialog som öppnar för anpassningar och justeringar. Det kan medföra att ytterligare skriftväxling efter konsultationen inte är nödvändig. Enskilda parters deltagande har även betydelse för den konsultationsskyldiges förutsättningar att förklara om enighet eller samtycke kan nås i ärendet eller inte (se avsnitt 6.5). Det sammantaget kan innebära att handläggningstiden blir kortare än om parten inte hade fått delta. När en konsultation samordnas med ett samrådsförfarande torde det normalt också leda till en mer tids- och kostnadseffektiv handläggning. Hur ska en konsultation i ett ärende genomföras och avslutas? Regeringens förslag: Vid konsultationen ska den konsultations- skyldige, den samiska företrädaren och andra som deltar ange sin motiverade ståndpunkt i ärendet och yttra sig över de andras För den konsultationsskyldige ska detta dock gälla endast i ärenden där det inte finns någon part. Konsultationen ska genomföras i god anda. Konsultationen ska fortsätta tills enighet eller samtycke i den fråga som är orsak till konsultationen uppnåtts eller tills den konsultationsskyldige eller den samiska företrädaren förklarar att enighet eller samtycke inte kan nås i ärendet. Regeringens bedömning: Det bör inte införas en lagbestämmelse om att enighet eller samtycke ska eftersträvas. I vilket skede, i vilka situationer eller konsultationen ska genomföras bör inte regleras utan får i stället avgöras från fall till fall. Det finns inte behov av att införa nya sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med förslaget i utkastet. I promemorian föreslås att enighet eller samtycke i den fråga som föranlett konsultationen ska eftersträvas. I promemorian föreslås det inte något undantag för den konsultationsskyldige från skyldigheten att ange en motiverad ståndpunkt och yttra sig över de andras ståndpunkter. I promemorian föreslås även att konsultationen alltid ska avslutas före det att ärendet enligt bestämmelser i lag eller förordning måste avgöras av den konsulterande myndigheten. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker, har en positiv inställning till eller invänder inte mot förslaget, bl.a. Hovrätten för , Kammarrätten i , Statskontoret, , geologiska undersökning (SGU), Region och Vuovdega/Skogssamerna. Statskontoret anför att det är viktigt att konsultationen inte bara är en information från myndighetens sida eller ett yttrande från som inte vidare diskuteras av deltagarna i konsultationen. Kammarrätten i anser ändå att det bör övervägas om begreppet god anda kan ersättas med ett annat begrepp. Det finns dock även ett stort antal remissinstanser som avstyrker eller har en negativ inställning till förslaget, bl.a. länsstyrelserna i och , (), , Civil Rights Defenders (CRD), Transportstyrelsen, och Skogsägarna (LRF), Sáminuorra, Sámiid Riikkasearvi/(), Skogsindustrierna, , och . Transportstyrelsen anser att det inte behöver införas en bestämmelse om att en konsultation ska genomföras i god anda. Myndigheten anser även att det ter sig främmande att det i fråga om regelgivningsärenden eller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild ska hållas förhandlingar med syfte att alla ska vara överens. i är också kritisk mot uttrycket god anda och anför att det bör räcka att eftersträva att sakfrågan behandlas på ett grundligt och sakligt sätt. anser att en reglering som kräver att enighet och samtycke ska eftersträvas är problematisk. LRF anser att det är direkt olämpligt med en bestämmelse som innehåller en målsättning om enighet eller samtycke och är kritisk mot att det i förslaget saknas tidsgränser för genomförande av konsultationen. i anför att det för vissa ärendetyper inte är möjligt eller i vart fall olämpligt för en förvaltnings- myndighet att redovisa en motiverad ståndpunkt i ärendet innan den fattat anför att förslaget behöver justeras så att det tydligt framgår att den konsultationsskyldiga myndigheten inte alltid ska ange en motiverad ståndpunkt i ärendet. pekar även på att det alltid finns en möjlighet att det material som kommer in efter konsultationen kan förändra förutsättningarna som fanns inför konsultationen helt och omkullkasta resultatet av den. beträffande förslaget att konsultationen ska fortsätta tills enighet eller samtycke uppnåtts eller tills det konstateras enighet eller samtycke inte kan nås i ärendet att det bör förenas med närmare detaljreglering kring rekvisiten för detta. Region anser att bestämmelsen om när en konsultation ska avslutas är formulerad på ett sätt som kan motivera en otillräcklig konsultation. Även Sáminuorra och SSR anser att bestämmelsen begränsar konsultationsordningen och hämmar dess syfte. i och CRD är kritiska till förslaget att konsultationen alltid ska avslutas före det att ärendet enligt bestämmelser i lag eller förordning måste avgöras av den konsulterande kritiska mot att det i förslaget saknas tidsgränser för genomförande av Hovrätten för anser att ett utvecklat resonemang om lämplig tidpunkt för konsultation och rimligt antal konsultationer skulle kunna underlätta förfarandet och anser att frågan om lagförslagets förhållande till offentlighets- och sekretesslagens (2009:400) bestämmelser bör utredas närmare. offentlighet vid konsultationerna och föreslår en utredning av frågan om sådan information som utväxlas under konsultationerna ska kunna undantas från offentlighet som konsultationerna pågår. Förslaget och bedömningarna i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer delvis med regeringens. I utkastet föreslogs att undantaget från att ange en motiverad ståndpunkt bara ska gälla i ärenden där det finns enskilda parter. Förslaget har ändrats redaktionellt för att det tydligare ska framgå att det gäller i förhållande till alla konsultationsberättigade samiska företrädare. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker, har en positiv inställning till eller invänder inte mot förslaget och Några remissinstanser, däribland (Amnesty), , CRD och SSR förordar en återgång till förslaget i promemorian om att det ska framgå av bestämmelsen att den konsultationsskyldige ska eftersträva enighet och samtycke. Amnesty anser att kravet på saklighet och opartiskhet går att förena med ett ökat inflytande för det samiska folket eftersom det framgår av 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen att samiska folkets möjligheter att behålla och utveckla sitt eget kultur- och samfundsliv ska främjas. Andra remissinstanser, däribland , , , Skogsägarna och Bergsstaten, är positiva till att kravet på att strävan efter enighet och samtycke har slopats. anser att det är oförenligt med processuella krav på opartiskhet att ha ett krav på god anda med målsättning att uppnå samtycke eller medgivande i flerpartsärenden. () anser att förslaget innebär en positiv särbehandling av samerna som strider mot principen om allas likhet inför Bergmaterialindustri (SBMI) bedömer att det finns en uppenbar risk för att konsultationer innebär en förskjutning i avvägandet Prop. 2020/21:64 mellan motstående intressen. SGU anser dock att orden enighet och samtycke i den föreslagna bestämmelsen kan uppfattas som ett fortsatt krav på enighet och samtycke och anser att det skapar en osäkerhet kring hur bestämmelsen ska tolkas. Mark- och miljödomstolen vid () ifrågasätter att den potentiella konflikten med myndigheters skyldighet att agera objektivt och opartiskt är undanröjd och påpekar att en beslutsfattare, nämnd eller kommunfullmäktige som inte själv deltagit i konsultationen måste vara fria att besluta i vilken riktning som helst oavsett vad som överenskommits vid konsultationen. Bergsstaten och invänder även mot att det anges att konsultationer ska ske i god anda medan kommun, Region och är positiva till att uttrycket god anda används. Region och förordar att innebörden av ”god anda” tydliggörs. Bergsstaten och är positiva till utkastets förslag om att skyldigheten att ange en motiverad ståndpunkt i ärenden inte ska gälla i ärenden där det finns enskilda parter. förordar att det anges i lagen att myndigheten fortfarande har en skyldighet att självständigt och objektivt pröva relevanta sakomständigheter och iaktta saklighet och Bergsstaten förordar att det anges tidsgränser för genom- förande av konsultation och hur en konsultationsberättigad får lägga fram synpunkter eftersom konsultationsordningen annars kan användas för att förhala beslut. Bergsstaten anser att förslaget inte är förenligt med förvaltningsrättsliga krav på skyndsam handläggning och efterfrågar en redogörelse för hur konsultationslagen förhåller sig till rätten att angripa långsam handläggning med stöd av 11 och 12 §§ invänder mot att den konsultationsskyldige ska kunna avbryta konsultationen när samtycke inte uppnåtts eftersom det inte föreskrivs en skyldighet att eftersträva samtycke. anser att det saknas incitament för de konsultationsskyldiga att fortsätta konsultationen och försöka uppnå samtycke. Region anser att kraven på hur stora ansträngningar som måste göras innan konsultationerna kan avslutas bör preciseras. i och anser att det bör tydliggöras i vilket skede som konsultationen ska genomföras. () och anser att det bör införas en regel om sekretess eftersom konsultation kan bli meningslösa om delar av underlagsmaterialet inte kan delges. Skälen för regeringens förslag och bedömningar Konsultationsdeltagarna ska yttra sig över varandras ståndpunkter Vid konsultationen bör den konsultationsskyldige, de samiska företrädarna och andra som deltar ange sin motiverade ståndpunkt i ärendet och yttra sig över de andras ståndpunkter. Som anges i avsnitt 5.4 kan det, om flera samiska företrädare konsulteras i ett ärende, vara lämpligt att myndigheten samordnar konsultationen med företrädarna 2020/21:64 genom att den genomförs gemensamt. I avsnitt 6.4 föreslås att även andra myndigheter eller enskilda ska kunna delta vid konsultationen i ett ärende om den konsultationsskyldige anser att det är lämpligt. I promemorian föreslås att båda sidor ska ange sin motiverade ståndpunkt i ärendet och yttra sig över den andra partens ståndpunkt. Som framgår ovan kan det emellertid finnas fler än två parter/sidor som deltar i en konsultation och promemorians förslag justeras därför. I linje med vad i anför är det för vissa ärendetyper inte möjligt för en förvaltningsmyndighet att redovisa en motiverad ståndpunkt i ärendet innan den fattat sitt beslut. En förvaltningsmyndighet kan inte i förväg redovisa en ståndpunkt angående hur den slutligt kommer att besluta i ett ärende som innebär myndighetsutövning gentemot enskild. Inte heller i andra ärenden där det finns en part bör en beslutande myndighet vara skyldig att redovisa en ståndpunkt i förväg. Som anför bör det av förslaget tydligt framgå att den konsultationsskyldiga myndigheten inte alltid ska ange en motiverad ståndpunkt i ärendet. Det föreslås därför att skyldigheten för den konsultationsskyldige att ange sin motiverade ståndpunkt i ett ärende och yttra sig över de andras ståndpunkter inte ska gälla i ärenden där finns en part. I avsnitt 6.4 föreslås alltså att den konsultationsskyldige, om den anser att det är lämpligt, även får låta bl.a. andra enskilda delta vid konsultationen i ett ärende. I ärenden där det finns en part som inte deltar vid konsultationen innebär förslaget i föregående stycke att den samiska företrädaren får framföra sina ståndpunkter och invändningar till den konsulterande myndigheten, som själv inte ska ange någon ståndpunkt utan kommunicera samernas synpunkter till parten. I ärenden där parter deltar vid konsultationen innebär förslaget att det är parterna och de samiska företrädarna som ska utbyta ståndpunkter mellan varandra. Den konsulterande myndigheten kommer då att få en annan roll vid konsultationen. Myndigheten kan i dessa fall i den utsträckning det med hänsyn till den materiella rätten är möjligt och lämpligt i ärendet, verka för att parterna når en överenskommelse. Myndigheten får alltså försöka bidra till att hitta lösningar som alla parter kan godta men ska, som framgår nedan, inte vara skyldig att eftersträva enighet eller samtycke. Som tidigare framhållits får myndigheten självfallet inte göra något avsteg från kraven på opartiskhet och saklighet vid handläggningen av ärendet. Det ska även framhållas att myndigheten inte bör vara bunden av vad andra deltagare i konsultationen eventuellt har kommit överens om eftersom myndighetens möjlighet att besluta i frågan, exempelvis om tillstånd för en verksamhet och villkoren för denna, begränsas av de ramar som följer av den materiella rätten som ska tillämpas i ärendet. Konsultationsförfarandet bör alltså inte påverka myndighetens rätt och skyldighet att självständigt fatta beslut i ärenden utifrån en objektiv prövning av relevanta sakomständigheter. Myndigheten kan inom ramen för sin serviceskyldighet redogöra för relevant lagstiftning och gällande rätt (se 6 § förvaltningslagen). Om myndigheten noterar att deltagarnas överenskommelse riskerar att få ett sådant innehåll att myndigheten, på grund av de rättsregler som ska tillämpas i ärendet, inte kommer att kunna besluta i enlighet med denna bör myndigheten uppmärksamma parterna på pekar på att det alltid finns en möjlighet att det material som kommer in efter konsultationen, t.ex. genom en parts yttrande, kan förändra förutsättningarna som fanns inför konsultationen helt och omkullkasta resultatet av den. När inte andra intressenter i ärendet deltar i konsultationen med en samisk företrädare bör det ankomma på myndigheten att återge övriga berörda parters inställning, när dessa har hämtats in på annat sätt. På motsvarande sätt kan det som uppmärksammar tillkomma material eller omständigheter av betydelse i ett ärende efter att en konsultation genomförts, vilket i vissa fall kan motivera ytterligare konsultationstillfällen. Några särskilda regler i lagen som berör dessa situationer synes dock inte behövas. Konsultationen ska genomföras i god anda Det bör vara centralt att konsultationer genomförs på ett sätt så att ett verkligt meningsutbyte och bemötande av synpunkter förekommer, där den konsultationsskyldige och den samiska företrädaren lyssnar på varandra. Som Statskontoret anför är det viktigt att det inte bara är en information från myndighetens sida eller ett yttrande från som inte vidare diskuteras av deltagarna i konsultationen. Detta bör även gälla när konsultationer sker med andra samiska företrädare. En förutsättning för att konsultationen ska uppfylla sitt syfte – att främja det samiska folkets inflytande över sina angelägenheter – är att den genomförs i god anda. Några remissinstanser är kritiska till begreppet god anda. Kammarrätten i anser att det bör övervägas om begreppet kan ersättas med ett annat. Transportstyrelsen anser att det inte behöver införas en bestämmelse om att en konsultation ska genomföras i god anda då enligt myndighetens erfarenhet samråd och liknande normalt sker i en sådan anda utan att det är särskilt föreskrivet. Bergsstaten och invänder också mot att begreppet används. Bergsstaten anser att det sänder ut fel signaler eftersom det antyder att deltagarna behöver uppmanas till det. anser att det är oförenligt med processuella krav på opartiskhet att ha ett krav på god anda med målsättningen att uppnå samtycke eller medgivande i flerpartsärenden. , kommun och Region däremot är positiva till att uttrycket god anda används. Region och förordar att innebörden av ”god anda” tydliggörs. Begreppet god anda är en viktig markering som ska ses mot bakgrund av statens och samernas relation historiskt sett. Även om det är självklart att en konsultation ska präglas av uppriktighet och ärlighet är det därför av värde med en bestämmelse om att konsultationer ska genomföras i god anda. Begreppet förekommer även i förslaget till nordisk samekonvention och är väl förenligt med urfolksdeklarationens bestämmelse om konsultationer i god anda (in good faith). Med anledning av Bergsstatens och Svemin AB:s synpunkter bör det framhållas att inga samiska remissinstanser har invänt mot att begreppet god anda används. Något krav på de konsultationspliktiga att eftersträva enighet eller samtycke föreslås, som framgår nedan, inte. Användningen av uttrycket god anda ska inte heller uppfattas som ett sådant krav. Det handlar, som framhållit, bl.a. om att konsultationsdeltagarna ansvarar för att skapa ett konsultationsklimat som är grundat på ömsesidig tillit. 2020/21:64 instanser i som har erfarenheter av konsultationer med uppfattar konsultationerna som relationsbyggande och ökar den ömsesidiga förståelsen bland de konsulterande parterna (se prop. 116 L s. 41). Det räcker inte, så som i föreslår, att ställa krav på att eftersträva att sakfrågan behandlas på ett grundligt och sakligt sätt. Att så ska ske följer även redan av grundläggande krav på myndigheters handläggning av ärenden. Regeringen anser alltså sammantaget det lämpligt att det framgår av lagen att konsultationer ska genomföras i god anda. Det bör inte införas en bestämmelse om att enighet eller samtycke ska eftersträvas Vissa remissinstanser är kritiska mot eller undrar över innebörden av promemorians förslag att enighet eller samtycke ska eftersträvas vid konsultationen. Enighet bör förstås så att myndigheten och företrädarna för samerna är överens i en fråga medan samtycke avser att samerna accepterar förslaget som en kompromiss. anser att en reglering som kräver att enighet och samtycke ska eftersträvas är problematisk med tanke på den gränsdragningsproblematik avseende det allmänna och enskilda intresset som finns i ärenden av särskild betydelse för en sameby. Enligt Transportstyrelsens uppfattning ter det sig främmande att det i fråga om regelgivningsärenden eller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild ska hållas förhandlingar med syfte att alla ska vara överens. Ett sådant krav skulle enligt myndigheten t.ex. kunna komma i motsättning till bestämmelser i författningar som reglerar under vilka förutsättningar ett undantag kan medges. LRF anför att genom förslaget förskjuts maktbalansen mellan samiska intressen och övriga intressen. En rimlig målsättning med en konsultation enligt LRF, särskilt i ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild, är att samiska intressen ska komma till tals inför ett ställningstagande och beaktas som ett av flera intressen.