prop · H703128 · 2020-03-26 00:00:00 — Företrädare för (och ), , , och Datainspektionen har fått tillfälle att faktagranska och lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapporten. Kapitel 2 innehåller en beskrivning av de informationsproblem som konsumenter möter på det finansiella området. Vidare redovisas statistik avseende de Kapitel 3 beskriver mål och regeringens styrning avseende konsumentskyddet på det finansiella området. Här beskrivs även hur regeringen redovisar uppfyllelsen av mål. Kapitlet behandlar frågeställningen om regeringen skapat förutsättningar för ett högt konsumentskydd på det finansiella området. Kapitel 4 ger en kort beskrivning om marknadsaktörernas syn på de konsumentskyddande regelverken och agerande. Kapitel 5 och 6 handlar om hur respektive bedriver sitt konsumentskyddande tillsynsarbete. Här behandlas frågeställningen om respektive myndighet skapat förutsättningar för att tillsynen ska bidra till ett högt konsumentskydd på det finansiella området. Kapitel 7 beskriver konsumentskyddet inom premiepensionssystemet och behandlar frågeställningen om i vilken utsträckning statens åtgärder bidragit till att stärka konsumentskyddet inom premiepensionssystemet. S O N N N G N S K N N G S P P O T Å N K S S O N N Kapitel 8 behandlar frågeställningen om i vilken utsträckning , och samverkan bidragit till ett högt konsumentskydd på det finansiella området. S O N N K O N S U N T S K Y D D T P Å D T N N S L L O Å D T Kapitlet beskriver varför finansiella beslut har stor betydelse för konsumenter. Problembilden förstärks av att många har begränsad kunskap på området. Vidare redogörs för statistik över de problem konsumenten möter på det 2.1Finansiella beslut kan vara svåröverskådliga och leda till stora konsekvenser De svenska hushållen har betydande finansiella tillgångar och skulder, vilka har vuxit ganska kraftigt . Totalt hade hushållen nästan i aktier och fondandelar vid utgången av 2018. Därtill uppgick försäkringssparandet till . Dessa tillgångsslag växte med –2018. Hushållens skulder växte eller med , och uppgick till vid utgången av 2018.16 Finansiella beslut kan få stora ekonomiska konsekvenser för en individ eller familj. Det finns en allmän trend i samhället att lämna kollektiva lösningar till förmån för individuella. Inom det finansiella området behöver individen till exempel ta ställning till hur premiepensionen ska placeras. Detsamma gäller för många tjänstepensioner. var tjänstepensionerna ofta förmånsbestämda, men i ökad utsträckning är det individens egna placeringsval som avgör pensionens storlek. Vidare har det blivit lättare att låna mindre belopp, där den effektiva räntekostnaden kan vara betydande i förhållande till lånesumman. Komplexa produkter som tidigare bara användes av professionella aktörer riktas numera även till privatpersoner. Vikten av finansiell förståelse har därför ökat . Enligt en rapport som omfattar nästan alla världens länder ligger tillsammans med och i topp vad gäller finansiell förståelse.17 Andra studier bekräftar bilden av att står sig väl i en internationell kontext. Icke desto mindre är det en inte obetydlig del av befolkningen som har svaga E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kunskaper i matematik och begränsad finansiell förståelse.18 Olika individer har därtill olika intresse och engagemang för finansiella frågeställningar. Konsumenter har i många fall begränsad kunskap på det finansiella området och de befinner sig ofta i ett informationsunderläge gentemot säljaren av finansiella tjänster. Därtill har produkterna i många fall blivit mer komplexa vilket ökat konsumenternas informationsunderläge. finns det potentiella intressekonflikter inbyggda i rådgivningsverksamheten. Ekonomiska incitament, såsom interna försäljningsmål eller försäljningsrelaterade ersättningar, har emellanåt varit styrande. De råd som försäljare av finansiella tjänster ger kan därför komma att stå i strid med konsumentens egentliga behov och önskemål. 2.2 Konsumenternas problem på det finansiella området Varken eller tar löpande in statistik över vad konsumenter anser om behandlingen de får på de finansiella marknaderna. Såväl som får kunskap om konsumentproblem på det finansiella området genom deltagande i styrelserna för Konsumenternas Bank- och och Konsumenternas Försäkringsbyrå.19 Myndigheterna tar även del av statistik från () om de ärenden som behandlas där. i och jurister från myndigheten är ledamöter i nämndens avdelningar. och tar också direkt del av de konsumentproblem som uppenbaras i de ärenden som de själva handlägger samt genom sin omvärldsbevakning. Det finns tecken på att konsumenterna inte är nöjda med hur aktörerna på den finansiella marknaden beter sig. ger ut Konsumentrapporten som beskriver läget för konsumenter. har bank- och finanstjänster respektive försäkringar uppfattats som två av de mest problematiska marknaderna för konsumenterna.20 Klagomålen som registrerats hos de fyra storbankerna ökade med mellan 2014 och 2018 (se figur 2). De största problemen upplever kunderna är relaterade till kortbetalningar. Detta hänger samman med att är ett av de länder som har lägst kontantanvändning och högst antal kortbetalningar per person och år. Hälften av konsumenterna saknar grundläggande finanskunskap 2015. k B k ö 2013–2018. R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T , 2017–2018, dyker gruppen internet/mobil/Swish upp som ett betydande problemområde enligt klagomålsstatistiken. Figur 2 Konsumenternas klagomål hos de fyra storbankerna, index 2014 = 10021 Källa: Nordea, , och . Ett annat tecken på att kunderna inte blir mer nöjda med sina banker finns i mätningar av Svenskt Kvalitetsindex. Deras index kundnöjdhet bank var 2017 på den tredje lägsta nivån sedan mätningarna inleddes . Indexet steg 2018 men låg under genomsnittsvärdet för hela perioden. Antalet ärenden hos som berör den finansiella marknaden har också ökat markant. –ökade antalet ärende i den kategorin . Bara steg antalet ärenden med . Det var framförallt ärenden rörande bank-id-bedrägerier som ökade mycket kraftigt. Även SwedSec har haft en kraftig ökning av antalet beslut i disciplinnämnden, en uppgång från 19 till 50 under den senaste femårsperioden.22 Antalet återkallade licenser har också ökat. En indikation på bristande informationsutbyte mellan konsumenter och finansiella företag är att av de cirka 1,2 miljoner ansökningar om betalningsföreläggande som inkom till , kom mellan en fjärdedel och en tredjedel från finansiella bolag. 21Det är stora skillnader mellan antalet klagomål hos de olika bankerna. Eftersom det inte finns någon tydlig svensk föreskrift om vad som ska räknas som ett klagomål är det upp till bankerna att själva göra en bedömning av vad som utgör ett klagomål. Antalet registrerade klagomål skiljer sig åt så kraftigt mellan bankerna att vi bedömt att det skulle vara missvisande att lägga ihop dem och redovisa på en aggregerad nivå. Istället har vi indexerat varje banks klagomålsdata. har satts till indexvärdet 100. Det som redovisas i diagrammet är ett (oviktat) genomsnitt av de olika bankernas index. 22SwedSec bildades av , som är branschorganet för företag som står under tillsyn och är aktiva på värdepappersmarknaden. SwedSec tillhandahåller licensiering av anställda på den svenska finansmarknaden. Omkring 190 företag är anslutna till SwedSec och över 23 000 av deras anställda är aktiva licenshavare. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N mer än hälften som härrörde från finansiella bolag.23 Det finns indikationer på att vissa betalbolag medvetet har svårförstådda avtal som leder konsumenten att välja delbetalning även när det inte varit deras avsikt. Det har framkommit att det säljande bolaget ibland får ersättning från betalbolaget relaterat till de kreditintäkter som betalbolaget erhåller.24 Ur ett konsumentperspektiv bör avgiften vara skälig utifrån det säljande företagets kostnader för att utföra tjänsten. Mot den bakgrunden synes provisioner på till försäkringsmäklare25 vid försäljning av vissa produkter indikera att konsumentskyddet är svagt på delar av de finansiella marknaderna. Data från några andra aktörer ger en något ljusare bild. Antalet ärenden som behandlat inom området finansiella tjänster understeg 100 –2018 jämfört med det dubbla antalet åren 2014–2015. Till en del beror detta på ändrat redovisningssätt och andra aspekter, men trenden är nedåtgående. har mottagit en jämn nivå på klagomål, omkring 6 000 , . en viss årlig uppgång i antalet klagomål –2018. Antalet ärenden var 2 848, vilket är på samma nivå som genomsnittet för perioden –2013. Sammantaget är bilden av konsumenternas upplevda problem inte helt entydig, men utvecklingen inom vissa segment indikerar att konsumenternas problem på de finansiella marknaderna har ökat . Problem som konsumenter kan vara omedvetna om, till exempel dyra bolån och fonder eller dålig rådgivning, fångas inte nödvändigtvis upp i statistiken. Noteras bör även att upplevda konsumentproblem och klagomål även kan bygga på faktorer som ligger utanför myndigheternas tillsynsansvar. Exempel på detta kan vara missnöje kring bankernas service, teknisk support och öppettider. 25Finansinspektionen, Konsumentskyddsrapport . R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T 3Riksdagens mål och regeringens styrning och uppföljning I detta kapitel behandlas frågeställningen om regeringen har skapat förutsättningar för att statens tillsyn ska kunna leda till ett högt konsumentskydd på det finansiella området. Behandlingen tar främst sin utgångspunkt från det specifika målet om ett högt skydd för konsumenter på det finansiella området. Det generella målet för konsumentpolitiken beskrivs också. 3.1.1 Mål för det finansiella systemet Under utgiftsområde 2 har beslutat om tre olika mål för finansmarknadsområdet.26 •Det finansiella systemet ska vara stabilt och präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter. •Det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling. •Statens finansförvaltning ska bedrivas effektivt. I det första av målen ingår att det ska finnas ett högt skydd för konsumenter. Målformuleringen i denna första strecksats har varit oförändrad då , efter förslag från regeringen, beslutade att renodla det tidigare målet som var en blandning av mål och medel. Utöver renodlingen kompletterades målet med behovet av väl fungerande marknader.27 Den del av målet som avser ett högt skydd för konsumenter motiveras av att konsumenten ofta är i ett kunskaps- och informationsunderläge gentemot de företag som tillhandahåller finansiella tjänster. Det är därför angeläget att de statliga insatserna inriktas på att de finansiella företagens information och rådgivning ska sätta konsumenternas intressen främst. Konsumenternas kunskaper inom området är också viktiga och bör stärkas. 26De nuvarande målen beslutades efter förslag i budgetpropositionen (prop.2015/16:1, utg.omr.2, bet.2015/16:FiU2, rskr.2015/16:118). 27Förslag i budgetpropositionen (prop.2012/13:1, utg.omr.2, bet.2012/13:FiU2, rskr.2012/13:132). 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.1.2 Mål för konsumentpolitiken Under utgiftsområde 18 har beslutat om följande generella mål för konsumentpolitiken: •Väl fungerande konsumentmarknader och en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar konsumtion. Målet motiveras av att det ofta råder en obalans i kunskap om produkter och erbjudanden på konsumentmarknaderna. Detta kan få negativa konsekvenser för både konsumenterna och marknadernas funktionssätt. Genom att motverka osunda affärsmetoder och stärka konsumenterna med hjälp av lagstadgade rättigheter och ett relevant konsumentstöd kan konsumentpolitiken bidra till väl fungerande konsumentmarknader. Det nuvarande konsumentpolitiska målet föreslogs i budgetpropositionen och gäller sedan 2017.28 Det tidigare målet bedömdes vara för snävt eftersom det enbart tog sikte på konsumenternas makt och möjlighet att göra val.29 Dessutom anfördes att ett konsumentpolitiskt mål även bör inbegripa hållbarhetsaspekter. målformuleringar är allmänt hållna och tillsynens roll och hur målen ska uppnås eller följas upp specificeras inte. Regeringen har därmed ett relativt stort handlingsutrymme att utforma styrningen till myndigheterna. I myndighetens instruktion anges mål för verksamheten, ansvarsområden, uppgifter och återkommande återrapporteringskrav. Det årliga regleringsbrevet innehåller förutom mål och återrapporteringskrav även uppdrag samt finansiering. beslutar om myndighetens anslag, men det är via regleringsbrevet som den årliga finansieringen görs tillgänglig. I regleringsbrevet kan regeringen inom ramen för beslut ange särskilda villkor kring hur myndigheten ska använda de tilldelade medlen. I bilaga 1 redogörs för hur regeringen via instruktioner och regleringsbrev styrt , och avseende konsumentskydd på det finansiella området. 28Budgetpropositionen (prop.2015/16:1, utg.omr.18, bet.2015/16:CU1, rskr.2015/16:76). 29Det tidigare konsumentpolitiska målet godkändes av 2007 och bekräftades genom ett riksdagsbeslut efter en förändring av indelningen inom statsbudgetens utgiftsområden (prop.2007/08:1, utg.omr.18, bet.2007/08:CU1, rskr.2007/08:106 och prop.2008/09:1, utg.omr.18, bet.2008/09:CU1, rskr.2008/09:118). R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T 3.3 Regeringens redovisning av måluppfyllelsen Regeringen ska i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen.30 Nedan framgår en beskrivning av hur regeringen redovisar måluppfyllelsen kring ett högt konsumentskydd. 3.3.1Regeringen och har definierat ett högt konsumentskydd på liknande sätt Regeringens utvärdering av målet för det finansiella systemet, där ett högt konsumentskydd ingår, har sin bakgrund i finansutskottets behandling av budgetpropositionen för 2012.31 I betänkandet lyfte utskottet fram att det fanns en osäkerhet om konsekvenserna av den rådande ekonomiska krisen rörande de finansiella systemen, instituten i och tillsynen över dem. Utskottet föreslog därför att regeringen skulle återkomma till med en resultatskrivelse avseende det finansiella systemet i de delar som gäller effektivitet, stabilitet, konsumentskydd, reglering och tillsyn. överlämnade regeringen en resultatskrivelse avseende det finansiella systemet.32 I skrivelsen beskrivs medel och åtgärder som regeringen och berörda myndigheter använt för att nå målet.33 Av skrivelsen framgår att målets fyra delar –finansiell stabilitet, förtroende, fungerande marknader och konsumentskydd – har starka kopplingar till varandra.34 De fyra delmålen utvärderas dock i separata avsnitt. I avsnittet där delmålet för ett högt konsumentskydd utvärderas förtydligas målets innebörd enligt följande: ”När konsumentskyddet är starkt håller finansiella aktörer sina löften, konsumenter ges korrekt och tydlig information för att kunna göra välgrundade val. De villkor som erbjuds är också skäliga. För att ett starkt konsumentskydd ska kunna upprätthållas krävs också att de finansiella företagen är stabila och att de tillgångar som företagen förvaltar är skyddade.”35 3010 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 31Bet.2011/12:FiU2 s.22 f. 32Skr.2013/14:210. 33De medel som tas upp är reglering av finansiella företag, den tillståndsprövning, registrering och tillsyn som sker inom ramen för verksamhet samt viss tillsyn inom ramen för verksamhet. Vidare nämns att insättningsgarantin och investerarskyddet, som administreras av , vid sidan av ett effektivt krishanteringsramverk också är centrala medel. Ekonomiska resurser för att bedriva nämnda verksamhet är också en typ av medel. 34Som exempel på kopplingar mellan delmålen anges att ett högt ömsesidigt förtroende mellan de företag som verkar på finansmarknaderna är centralt, liksom att konsumenter känner förtroende för finansmarknadens aktörer. För att ett högt förtroende ska uppnås krävs att marknaderna fungerar väl. Ett högt förtroende och väl fungerande marknader är i sin tur viktigt för den finansiella stabiliteten. 35Skr.2013/14:210, s.59. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N konstaterar att förtydligandet i stort överensstämmer med de tre övergripande villkor som anser ska vara uppfyllda för att ett högt konsumentskydd ska vara uppnått:36 •Konsumenters tillgångar hos finansiella företag är säkra och företagen följer ingångna avtal med skäliga villkor. •Konsumenter får relevant och begriplig information. •Finansiella företag visar omsorg om konsumenter och utgår från konsumenters behov och förutsättningar. 3.3.2 Målets komplexitet gör att flera indikatorer används Eftersom målet för det finansiella systemet, där ett högt konsumentskydd ingår, är komplext används flera olika indikatorer för att svara på frågan om i vilken utsträckning målet är uppfyllt. I budgetpropositionen används ett femtontal indikatorer, varav ungefär hälften sorterats under rubriken konsumentskydd. I budgetpropositionen är indikatorerna inte klassificerade i förhållande till de olika delmålen med motiveringen att flera av resultatindikatorerna har koppling till flera av delmålen. När delmålet om konsumentskydd senast följdes upp separat, det vill säga i budgetpropositionen , användes följande resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder för att bedöma måluppfyllelsen: •antal ärenden hos Konsumenternas Bank- och och •kundnöjdhet inom olika delar av finansmarknaden •bankernas bruttomarginal på nya tremånaderslån •storbankernas genomsnittliga avkastning på eget kapital •volymviktade belåningsgrader och andelen hushåll med högre belåning än •antal e-fakturor och privata internetbetalningar Samma indikatorer används även i budgetpropositionen , men utan hänvisning till delmålet för konsumentskydd. I behandling av nämnda propositioner anses att regeringens resultatredovisning för finansmarknadsområdet har en tydlig struktur.37 Vidare framgår att analyser, slutsatser och regeringens bedömningar är i fokus, snarare än myndighetsredovisningar, vilket anses vara bra och i linje med vad finansutskottet tidigare efterfrågat. Utskottet har dock påpekat 36Finansinspektionen, Ett ramverk för konsumentskyddet, 2017, s.3. 37Bet.2017/18:FiU2, s.12. R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T att det är viktigt med väl motiverade indikatorer som är rimligt hållbara samt att kopplingen mellan statliga medel, resultat och måluppfyllelse inte är helt tydlig.38 I budgetpropositionen gör regeringen bedömningen att resultatgenomgången överlag visar att konsumentskyddet är gott, även om det behöver stärkas på några områden.39 I budgetpropositionen gör regeringen ingen övergripande bedömning av måluppfyllelsen. Det framgår dock att insatser, bland annat inom tillsynen, bedöms ha bidragit till måluppfyllelsen om ett högt konsumentskydd.40 Övergångsregering lämnade ingen bedömning av måluppfyllelsen i budgetpropositionen . 3.4 Analys och slutsatser övergripande bedömning är att regeringens styrning har förbättrats , då senast granskade området.41 anser dock att regeringens styrning skulle kunna bidra till ytterligare tydlighet kring samverkan och måluppföljning. konstaterar att regeringen i såväl instruktion som regleringsbrev till tydliggjort att myndigheten ska arbeta för att det finansiella systemet uppnår det av beslutade målet, där ett högt skydd för konsumenter ingår. Vidare konstateras att har i uppdrag att lämna en särskild rapport med bedömning av riskerna för konsumenterna inom det finansiella området och de åtgärder som vidtagits eller kommer att vidtas för att stärka konsumentskyddet. I uppdraget ingår även att redogöra för behov av utvecklingen av regler på området.42 När det gäller konstaterar att varken instruktion eller regleringsbrev innehåller mål. Av instruktionen framgår att har ansvar för att de konsumentskyddande regler som ligger inom myndighetens tillsynsansvar följs. I myndighetens regleringsbrev finns återrapporteringskrav kring samverkan om konsumentskydd på finansmarknaden. Styrningen hade sannolikt, enligt bedömning, kunnat bli tydligare om regeringen till förmedlat de mål beslutat om och som myndigheten berörs av. 38I bet.2014/15:FiU8 s.19–20 och bet.2016/17:FiU2 s.8. 39Prop.2015/16:1 utg.omr.2, s.39. 40Prop.2016/17:1 utg.omr.2, s.41 och prop.2017/18:1 utg.omr.2, s.55. 41Riksrevisionen, Konsumentskyddet inom det finansiella området – fungerar tillsynen? (RiR 2006:12). Se även Vem tar ansvar? – Statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden (RiR 2012:16). 42Motsvarande krav har funnits men avrapporteringen har skett i olika former över åren (se även bilaga 1). 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N upplever dock inte att avsaknaden av mål gör deras uppdrag otydligt, då myndighetens instruktion och annan reglering pekar ut myndighetens uppgifter.43 Vidare konstaterar att regeringen i budgetpropositionen endast följer upp resultat under målet för konsumentpolitiken, trots att myndighetens insatser har betydelse för konsumentskyddet på det finansiella området. I instruktionen till och har regeringen tydliggjort krav om samråd i frågor på de områden där myndigheterna har ett gemensamt tillsynsansvar. anser att även Datainspektionen bör omfattas av motsvarande krav, då myndigheten har tillsynsansvar för kreditupplysningslagen och för delar av inkassolagen. Intervjuer med några aktörer ger också stöd till den bedömningen, då det ansågs finnas potential för bättre samverkan mellan . Regeringen har, sedan budgetpropositionen samt i en särskild skrivelse , redovisat resultat avseende målet för det finansiella systemet där ett högt konsumentskydd ingår. Att utvärdera måluppfyllelsen en komplex uppgift. Utmaningarna ligger både i att definiera vad ett högt konsumentskydd innebär och hur graden av måluppfyllelse ska mätas. Dessutom kan de fyra delmålen för det finansiella systemet både förstärka och motverka varandra. En ytterligare utmaning i utvärderingsarbetet är att uppskatta i vilken utsträckning statens åtgärder, bland annat i form av regelverk och tillsyn, bidragit till måluppfyllelsen då omvärldsfaktorer också påverkar måluppfyllelsen. anser att regeringens resultatredovisning har utvecklats, men bedömer att den skulle kunna göras med högre precision om redovisningen utgick från de tre övergripande villkor som anser ska vara uppfyllda för att ett högt konsumentskydd ska vara uppnått. är medveten om att uttryckt önskemål om att indikatorerna ska vara rimligt hållbara . inser att det är en komplex uppgift att utvärdera i vilken omfattning statens åtgärder, bland annat i form av regelverk och tillsyn, bidrar till måluppfyllelsen. Förutsättningarna för en sådan bedömning skulle dock kunna stärkas om analyserade åtgärdernas effekt inom konsumentskyddsområdet med liknande ambition som inom bolåne- och konsumentkreditområdet. En mer detaljerad måluppföljning och en tydligare belysning av åtgärdernas effekt skulle förbättra förutsättningarna att följa kopplingen mellan mål, gjorda insatser och resultat, vilket konstaterar att regeringen i begränsad omfattning styrt budgetmedel för att direkt påverka omfattningen av den konsumentskyddande tillsynen på det finansiella området. Prioriteringsbeslut har därmed i hög utsträckning delegerats till myndigheterna. 43Möte med , . R I K S R E V I S I O N E N K O N S U M E N T S K Y D D E T P Å D E T F I N A N S I E L L A O M R Å D E T 4Synpunkter på de konsumentskyddande regelverken