prop · H80328 · 2020-10-21 00:00:00 — i (se avsnitt 2.4). Men enligt enkätsvaren bedöms, som nämnts, olika kommunala åtgärder och satsningar snarare ha stor betydelse för tillväxten i den egna kommunen. Det ses exempelvis inte som något betydande hinder för den egna tillväxten att invånarna i vissa kommuner tenderar att arbeta Ett annat påstående som bedöms ha inga eller endast måttligt försvårande effekter för tillväxtarbetet är avsaknad av tydliga politiska mål och prioriteringar. Nästan alla kommuner ser aktuella politiska mål och prioriteringar som problemfria. I sammanhanget kan noteras att i stort sett samtliga kommuner i enkäturvalet har en dokumenterad näringslivspolicy eller ett näringslivsprogram innehållande allt från långsiktiga strategier/visioner till konkreta åtgärder och handlingsplaner.73 Näringslivsfrämjande åtgärder i Räkenskapssammandraget I Räkenskapssammandraget finns en post för så kallade näringslivsfrämjande åtgärder.74 I denna post ryms genomförda, riktade åtgärder för att främja näringslivsstrukturen i en kommun, till exempel bidrag till näringslivsbolag, informationsinsatser och marknadsföring. I enkäten ställde vi frågan vilka utgifter som har rymts inom denna post för kommunerna . Svaren visar på en stor spännvidd. I huvudsak redovisas personalkostnader för anställda som arbetar med näringslivsutveckling och information/kommunikation. En mindre del avser avgifter och ersättningar till organisationer och företag som arbetar med näringslivsfrågor och stadsutveckling. och rådgivning till nystartade företag förekommer också. I några kommuner ingår planarbete och strategiska markinköp.75 73Detta framgår av en genomgång av kommunernas externa webbplatser som gjordes inför utskicket av enkäten, i syfte att få en övergripande bild av deras arbete med lokal tillväxt. På webbplatserna redovisas tillväxtarbetet typiskt ur ett brett perspektiv snarare än efter renodlade näringslivsfrågor. Att alla kommuner avsätter resurser för lokalt tillväxtarbete, och att detta arbete har breddats , understöds även i enkätstudien i och , 2018, om lokalt utvecklings- 74Räkenskapssammandraget är ett dataunderlag från kommuner och regioner med uppgifter om årets intäkter och kostnader, i syfte att ge tillförlitlig information om kommunsektorns ekonomi, nuläge och utveckling. Underlaget skickas till . 75Kommunerna ombads också uppge huruvida posten i Räkenskapssammandraget ger en rättvisande bild av kommunens näringslivsfrämjande åtgärder. Runt hälften av kommunerna bedömer att posten till stor eller mycket stor del ger en rättvisande bild, och ytterligare en fjärdedel anser att bilden är rättvisande i viss omfattning. 28R IK S R IO N EN EN G R A N S K N I N G S R A PPO R T FR Å N R IK S R EV I S IO N EN De huvudsakliga iakttagelserna från kapitlet är: •Lokal tillväxt är ett mångbottnat begrepp. Enligt forskningen om lokal tillväxt skiljer det sig mellan kommuner vilka faktorer och insatser som är mest relevanta, och det beror bland annat på kommunens strukturella förutsättningar. En risk med kommunernas tillväxtarbete är att det blir ett nollsummespel där kommunerna tävlar med varandra om invånare och arbetstagare. •Också enligt kommunenkät är det svårt att bedöma vilken faktor som är den enskilt viktigaste för den lokala tillväxten. Till stor del handlar det om att skapa fler arbetstillfällen och locka fler invånare till kommunen, men också fler företag. En ökad skattekraft kan ses som en konsekvens av dessa tre faktorer, men att uttalat ange det som ett mål isig är inte lika vanligt. •Kommunala åtgärder och satsningar bedöms ha stor eller mycket stor betydelse för tillväxten i den egna kommunen, och den vanligaste formen för tillväxtarbetet är samarbete och nätverk med andra kommuner och med företag. •Kommunerna arbetar brett med tillväxtfrågor, och de viktigaste insatsområdena för kommuners arbete med att främja den lokala tillväxten är dels att underlätta för/öka byggande, dels att förbättra den kommunala servicen för företag och invånare. Därutöver ses insatser för att förbättra pendlingsmöjligheterna och stödja nyanlända och unga för att komma iarbete som betydelsefulla insatser. i kommunernas konkreta tillväxtarbete. R IK S R IO N EN TIL L V Ä X TH Ä M M A N D E IN C T I D E N K O MMU NA L A I NK O MS T U T J Ä M NI NG E N? 4Vilken effekt har inkomstutjämningen på kommunernas skattekraft? Detta kapitel redovisar resultatet av analys av granskningsfrågan: Vilken effekt har den kommunala inkomstutjämningen på kommunernas skattekraft? Kapitlet inleds med en beskrivning av den metod som använts för att skatta inkomstutjämningens effekt (en mer detaljerad metodbeskrivning återfinns i bilaga 3). Därefter följer en redovisning av de huvudsakliga resultaten från analysen. Kapitlet summeras med de huvudsakliga iakttagelserna. 4.1 Metod för att fånga utjämningens effekt För att mäta hur den kommunala inkomstutjämningen påverkar kommunernas skattekraft tillämpas kvantitativa metoder för effektutvärdering. De förändringar som gjorts i systemets utformning gör att metoden som kallas ”difference- in-differences” (DiD) kan tillämpas. Metoden bygger på att det har skett en ”behandling” vars effekt man vill mäta, och att denna behandling påverkar några men inte alla av de observationer man vill studera. Den effekt man på så sätt mäter är hur utfallet utvecklas – före och efter behandlingen – och specifikt hur denna utveckling sett ut bland de som påverkats av en förändring (”behandlingsgruppen”) jämfört med övriga (”kontrollgruppen”). I granskningen utgörs behandlingen av de tre förändringar som gjorts i inkomstutjämningen och som redogjorts för i kapitel 2. De observationer som studeras är kommunerna, och utfallet av intresse är kommunernas skattekraft. Behandlingsgruppen är de kommuner som påverkats av en viss förändring, medan övriga jämförbara kommuner utgör kontrollgrupp. All analys görs på kommunnivå (eller på grupper av kommuner).76 Analysperioden för de tre regelförändringar som studeras är följande: •2001 års regelförändring studeras över perioden –2004. Det inledande året har valts med hänsyn tagen till att gått sedan utjämningssystemet som helhet infördes . Det avslutande året har bestämts utifrån att nästa regelförändring infördes året därpå. •2005 års regelförändring studeras över perioden –2013 eller 2003–2013 (det har visat sig vara svårt att hitta jämförbara kommuner med den längre perioden). Även här har det avslutande året bestämts utifrån att nästa regelförändring infördes året därpå. 76Följande kommuner undantas från analysen: (där kommunen även ansvarar för de uppgifter som i andra län åligger regioner), och (som blev två kommuner ) samt och (som blev två kommuner 2003). 30R IK S R IO N EN EN G R A N S K N I N G S R A PPO R T FR Å N R IK S R EV I S IO N EN •2014 års regelförändring studeras över perioden –2015. Det inledande året har bestämts utifrån att urvalet begränsas till de kommuner som påverkades av regelförändringen 2005. Det avslutande året har bestämts utifrån att regelförändringen återställdes . Skattekraften är definierad enligt taxeringen år t - 1 avseende inkomster år t - 2. För att kunna fånga en eventuell effekt mäts därför skattekraften år t + 2. Då den ekonomiska forskningen inte specificerar några tänkbara tillväxtfrämjande åtgärder är det svårt att anta något närmare om timingen. Hur långt t + 2 en effekt kan ta vid är därför en empirisk fråga. Data kommer i huvudsak från befintliga kommunregister från SCB samt databasen . Därutöver har individdata från LISA-databasen använts för att skapa ett antal kommunvariabler som inte funnits att tillgå på annat sätt. DiD är en väletablerad metod inom effektutvärdering. Den bygger på att det så kallade parallella trend-antagandet håller, vilket måste bedömas och testas i varje enskilt fall. Antagandet om parallella trender innebär att det visserligen får finnas nivåskillnader mellan behandlings- och kontrollgruppen, men nivåskillnader som inte orsakas av den förändring som studeras måste vara konstanta . För vår analys innebär antagandet att skattekraften i de kommuner som påverkades respektive inte påverkades av förändringarna skulle ha utvecklats parallellt, om det inte hade varit för förändringarna i utjämningssystemet. Med andra ord antas att kontrollgruppen fångar behandlingsgruppens ”kontrafaktiska utveckling” – så som skattekraftens utveckling hade sett ut om det inte vore för den förändring som studeras. Ett vanligt sätt att bedöma om behandlings- och kontrollgruppen skulle ha utvecklats på samma sätt om det inte hade varit för behandlingen är att analysera om utvecklingen var parallell innan behandlingen trädde i kraft. Tanken är att om utvecklingen var parallell innan är det också troligt att den fortsatta utvecklingen (den kontrafaktiska utvecklingen) skulle ha varit det. Eventuella skillnader som uppstår efter att behandlingen trädde i kraft kan då hänföras till själva behandlingen, det vill säga vara en effekt av regelförändringen. Och tvärtom, om utvecklingen innan inte är parallell går det inte att med säkerhet säga att skillnader efteråt verkligen är en effekt av regelförändringen. För att undersöka om antagandet om parallella trender håller jämförs därför skattekraftens utveckling fram till respektive regelförändring bland de kommuner som påverkades respektive inte påverkades.77 Dessutom testar vi om resultaten förändras om vi kontrollerar för att skattekraften av någon anledning skulle ha ökat mer i vissa kommuner, generellt över hela analysperioden. Genom att kontrollera för att den generella trenden i skattekraft kan se olika ut i olika 77Jämförelsen görs dels med en grafisk analys, dels med statistiska test. R IK S R IO N EN TIL L V Ä X TH Ä M M A N D E IN C T I D E N K O MMU NA L A I NK O MS T U T J Ä M NI NG E N? kommuner säkerställs att en uppmätt effekt på skattekraften inte drivs av en generell skillnad i utveckling mellan behandlings- och kontrollgruppen.78 Kontrollgruppen behöver utgöras av kommuner som på förhand kan anses vara jämförbara med behandlingsgruppen. Därför definierar vi grupperna för respektive regelförändring kronologiskt. Med det menas att vår studie av regelförändringen 2005 endast inkluderar kommuner som påverkades av regelförändringen 2001 på ett liknande sätt. När vi sedan studerar regelförändringen 2014 inkluderar vi endast de som också påverkades av förändring. Den effekt som skattas med DiD-metoden gäller tekniskt sett de kommuner som direkt berörs av den aktuella förändringen. Huruvida de skattade effekterna kan generaliseras till övriga kommuner beror på hur behandlingsgrupperna skiljer sig åt i övrigt. Förutom att skattekraften är högre och skattesatsen generellt sett lägre i dessa kommuner visar deskriptiv statistik att de har större befolkning, fler som pendlar och högre utbildningsnivå än övriga kommuner.79 Generaliseringar av resultaten bör därför göras med viss försiktighet. Förutom att resultaten bör generaliseras restriktivt är de tre förändringarna där DiD-metoden tillämpas förknippade med olika metodologiska svårigheter: •2001 års justering var komplext utformad, vilket gör att det inte är uppenbart vilken effekt regelförändringen kan förväntas ha haft. Det försvårar i sin tur tolkningen av resultaten. Ett annat problem är att det endast är bland bidragskommunerna som behandlings- och kontrollgruppen har visat sig vara jämförbara. •2005 års sänkning av kompensationsgraden är den förändring som i teorin tydligast påverkade kommunernas incitament att stimulera skattekraften Däremot har det även här visat sig vara svårt att hitta en jämförbar kontrollgrupp, vilket gör att det inte går att tolka de skattade förändringarna i skattekraft som effekter av regelförändringen. •2014 års sänkning av kompensationsgraden påverkade endast sex kommuner på marginalen. Dessutom återställdes kompensationsgraden . Att sänkningen påverkade få kommuner och att den varade i endast gör att det kan vara svårt att fånga en eventuell effekt av regelförändringen. 78Tekniskt görs detta i regressionerna genom att inkludera separata linjära trender för varje kommun. Lutningen på de kommunspecifika trenderna skattas med data fram till respektive regelförändring; se till exempel Bhuller et al. (2013). 79Detta gäller framför allt 2005 och regelförändringar. Se tabell C1–C3, bilaga 3. 32R IK S R IO N EN EN G R A N S K N I N G S R A PPO R T FR Å N R IK S R EV I S IO N EN 4.2 Effekten på kommunernas skattekraft I avsnittet redogörs för resultaten av analys av hur de tre olika regelförändringarna påverkat skattekraften. I avsnittet illustreras den kvantitativa analysen med ett antal figurer, men analysen omfattar även ett antal regressioner som återfinns i bilaga 3. Figurerna ger en övergripande bild av de effekter som skattas. Regressionernas syfte är att i) kvantifiera dessa effekter, ii) beräkna de skattade effekternas statistiska signifikans och iii) testa antagandet om parallella trender som ligger till grund för den statistiska modellen. 4.2.12001 års förändring för ”Pomperipossakommunerna” I analysen av regelförändring jämförs skattekraftens utveckling i de kommuner som påverkades (Pomperipossakommunerna) med utvecklingen i övriga kommuner. Två separata jämförelser görs beroende på om kommunerna också var avgiftskommuner eller inte 2001. Detta görs för att öka jämförbarheten innan regelförändringen, men också för att det är möjligt att själva effekten skiljer sig åt mellan avgiftsrespektive bidragskommuner. De två graferna i figur 1 illustrerar skattekraftens utveckling bland Pomperipossakommunerna och övriga, med avgiftskommunerna i den vänstra grafen och bidragskommunerna i den högra. En eventuell positiv effekt av justeringen motsvaras grafiskt av att skattekraften efter införandet ökar mer bland Pomperipossakommunerna än bland övriga. För att en sådan ökning ska kunna tolkas som en effekt behöver utvecklingen dessutom vara parallell innan införandet. Följande iakttagelser kan göras från figuren: •För avgiftskommunerna (grafen till vänster) utvecklas skattekraften visserligen annorlunda bland Pomperipossakommuner efter att regelförändringen trädde i kraft, men utvecklingen var inte parallell . •För bidragskommunerna (grafen till höger) syns en något större ökning av skattekraften bland Pomperipossakommunerna än bland övriga efter att justeringen trädde i kraft. Här var utvecklingen parallell . R IK S R IO N EN TIL L V Ä X TH Ä M M A N D E IN C T I D E N K O MMU NA L A I NK O MS T U T J Ä M NI NG E N? Figur 1 Skattekraftens utveckling i grupper av kommuner uppdelade efter påverkan av regelförändringen 2001 Skattekraft, kronor per invånare Skattekraft, kronor per invånare Anm.: Skattekraft justerad för inflation, uttryckt penningvärde. Grafen till vänster inkluderar endast kommuner som var avgiftskommuner 2001 (32 i behandlingsgruppen och 22 i kontrollgruppen). Grafen till höger inkluderar endast kommuner som var bidragskommuner 2001 (51 i behandlingsgruppen och 180 i kontrollgruppen). Källa: analys av data från . Regressionerna sätter siffror på dessa iakttagelser.80 Specifikt visar de att Pomperipossakommunerna som också var avgiftskommuner hade en signifikant högre skattekraft efter reformen jämfört med , men att så var fallet även 1999 och 2000. För bidragskommunerna skattar vi inga signifikanta skillnader innan justeringen, men kort efter att justeringen trädde i kraft en i sammanhanget liten ökning på per invånare.81 800 kronor motsvarar runt en halv procent av den genomsnittliga skattekraften i behandlingsgruppen. Sammantaget tyder dessa resultat på att justeringen 2001 inte påverkade skattekraftens utveckling särskilt mycket. Som nämnts var utformningen av justeringen relativt komplex, vilket innebär att det är oklart hur kommunernas incitament för tillväxt förändrades. Att skattekraften inte ökade mer påtagligt i de kommuner som omfattades kan därför inte tolkas som att incitamenten inte spelar någon roll. Det är också tydligt att uppdelningen mellan avgifts- och bidragskommuner spelar roll för resultaten. Specifikt är det svårt att hitta en jämförbar kontrollgrupp till Pomperipossakommunerna bland avgiftskommunerna. 80Se tabell C4, bilaga 3. 81Med kontroller för kommunspecifika trender minskar detta belopp till per invånare; se kolumn 3–4, tabell C4, bilaga 3. 34R IK S R IO N EN EN G R A N S K N I N G S R A PPO R T FR Å N R IK S R EV I S IO N EN 4.2.2 sänkning av kompensationsgraden Samtliga kommuner som påverkades av den sänkta kompensationsgraden (det vill säga behandlingsgruppen) var såväl avgiftskommuner som Pomperipossakommuner under ”pomperipossaperioden” 2001–2004. För att inte justering ska orsaka skillnader mellan behandlings- och kontrollgruppen regelförändring, begränsas därför kontrollgruppen här till sådana kommuner. Med andra ord jämförs de som påverkades av sänkningen 2005 med en kontrollgrupp bestående av kommuner som också var avgiftskommuner och Pomperipossakommuner –2004. Figur 2 illustrerar skattekraftens utveckling bland dessa två grupper –2013. Figuren visar tydligt att skattekraften genomgående var högre i behandlingsgruppen. Detta följer automatiskt av hur regelförändringen var konstruerad. Det som emellertid är intressant är att skillnaden mellan behandlingsgruppen och kontrollgruppen ökar , delvis efter 2005 då kompensationsgraden för kommunerna i behandlingsgruppen sänktes. Figur 2 Skattekraftens utveckling i grupper av kommuner uppdelade efter påverkan av regelförändringen 2005 Skattekraft, kronor per invånare Ej sänkt komp.grad 2005 Anm.: Skattekraft justerad för inflation, uttryckt penningvärde. Samtliga kommuner var såväl Pomperipossakommuner som avgiftskommuner –2004 (13 i behandlingsgruppen och 24 i kontrollgruppen). Källa: analys av data från . Med en lägre kompensationsgrad minskar utjämningen genom att kommunerna får behålla en större del av tillväxten i den egna skattekraften, vilket kan antas öka incitamenten att stimulera skattekraften. Att skattekraften stiger mer efter 2005 bland de kommuner som därefter haft en lägre kompensationsgrad är därför en indikation på att inkomstutjämningen skulle kunna spela roll för skattekraftens R IK S R IO N EN TIL L V Ä X TH Ä M M A N D E IN C T I D E N K O MMU NA L A I NK O MS T U T J Ä M NI NG E N? En sådan tolkning kräver att antagandet som ligger till grund för den empiriska modellen – att behandlings- och kontrollgrupperna annars skulle ha utvecklats parallellt – är uppfyllt. Detta är mer troligt om utvecklingen innan regelförändringen var parallell, vilket enligt figur 2 inte är fallet. Även regressionerna visar, med 1998 som basår, att skillnaderna mellan behandlings- och kontrollgruppen var statistiskt signifikanta samtliga år i perioden –2004.82 Endast om vi i stället startar analysen 2003 är utvecklingen fram till regelförändringen parallell – så att den skattade skillnaden i skattekraft inte är statistiskt skild från skillnaden . Enligt regressioner på är skattekraften i behandlingsgruppen därefter högre per invånare och år, motsvarande av den genomsnittliga skattekraften i behandlingsgruppen.83 Men eftersom behandlings- och kontrollkommunerna inte tycks vara jämförbara längre tillbaka i tiden kan inte den skattade ökningen tolkas som en effekt av den sänkta kompensationsgraden. 4.2.3 sänkning av kompensationsgraden 2014års regelförändring omfattade alla kommuner med en skattekraft av rikets genomsnitt. Som beskrivits i avsnitt 2.3.3 stärktes incitamenten till att öka tillväxten dockfrämst för kommunerna med en skattekraft i intervallet 115–av rikets genomsnitt 2014. I analysen av sänkning av kompensationsgraden jämförs därför dessa sex kommuner (behandlingsgruppen) framför allt med en kontrollgrupp bestående av de sju kommuner som hade en skattekraft av rikets; se figur 3. Samtliga dessa 13 kommuner hade tidigare omfattats av regelförändring.84 82Se kolumn 1–2, tabell C6, bilaga 3. 83Se kolumn 3–4, tabell C6, bilaga 3. 84Ytterligare en kommun hade en skattekraft i intervallet 115–av genomsnittet 2014. I motsats till övriga kommuner här omfattades däremot inte denna kommun av regelförändring perioden innan (2005–2013), och utesluts därför ur analysen. 36R IK S R IO N EN EN G R A N S K N I N G S R A PPO R T FR Å N R IK S R EV I S IO N EN Figur 3 Skattekraftens utveckling i grupper av kommuner uppdelade efter påverkan av regelförändringen 2014 Skattekraft, kronor per invånare Skattekraft 115–125procent Anm.: Skattekraft justerad för inflation, uttryckt penningvärde. Samtliga kommuner omfattades av regelförändring –2013 (sex i behandlingsgruppen och sju i kontrollgruppen). Källa: analys av data från . Analysen i figur 3 replikerar resultaten från avsnittet ovan, att de kommuner som omfattades av sänkning av kompensationsgraden (det vill säga samtliga kommuner i figuren) därefter hade en positiv skattekraftsutveckling. Däremot tycks inte sänkning haft någon ytterligare effekt på tillväxten i skattekraften, varken det första eller då sänkningen gällde. Denna slutsats kan dras från såväl den grafiska analysen som regressionerna.85 Slutsatsen stärks av att behandlings- och kontrollgrupperna i detta fall är jämförbara, i bemärkelsen att deras skattekraft utvecklades parallellt . Notera dock att regelförändringen omfattade få kommuner och varade i endast , vilket gör att det kan vara svårt att fånga en eventuell effekt. 85Se tabell C8, bilaga 3. R IK S R IO N EN TIL L V Ä X TH Ä M M A N D E IN C T I D E N K O MMU NA L A I NK O MS T U T J Ä M NI NG E N? 4.3 Effekten på kommunernas skattesats Motiverat av ekonomisk teori har vi även skattat effekten av de tre regelförändringarna på kommunernas skattesatser. Analysen visar följande: •De kommuner som omfattades av justering hade därefter en signifikant högre skattesats än kontrollgruppen. Åter igen gör komplexiteten i utformningen av justeringen att resultatet är svårtolkat. Om justeringen hade stärkt incitamenten för tillväxt skulle effekten enligt teorin gå åt motsatt håll.86 •Vi ser inga tydliga tendenser i skattesatsens utveckling bland de kommuner som omfattades av sänkning av kompensationsgraden. En analys av den kortare perioden, 2003–2013, tyder på att skattesatserna minskade något, vilket är i enlighet med teorin. Men resultatet står sig inte i en analys av den längre perioden –2013, och är alltså inte robust.87 sänkning av kompensationsgraden tycks inte ha påverkat skattesatsen. Problemen med att reformen omfattade få kommuner och var kortvarig gäller, liksom i analysen av skattekraften, även i analysen av skattesatsen.88 De huvudsakliga iakttagelserna från kapitlet är: •Justeringen 2001 som skulle minska de negativa marginaleffekterna av inkomstutjämningen för lågskattekommuner hade troligen ingen eller endast en svag positiv påverkan på skattekraften. •Skattekraften ökade bland de kommuner som påverkades av den sänkta kompensationsgraden . Men ökningen kan inte tolkas som en effekt av regelförändringen. •2014 års förändring som innebar ytterligare sänkning av kompensationsgraden påverkade inte skattekraftens tillväxt. •Analysen kan inte fastställa att en lägre grad av utjämning gör att skattesatsen, i enlighet med den teoretiska prediktionen, sätts lägre. •De tre regelförändringarna är förknippade med olika metodologiska problem som försvårar tolkningen av resultaten. Analysen ger därför ingen entydig evidens när det gäller om graden av utjämning påverkar skattekraften. 86Se figur C1 och tabell C5, bilaga 3. 87Se figur C2 och tabell C7, bilaga 3. 88Se figur C3 och tabell C9, bilaga 3. 38R IK S R IO N EN EN G R A N S K N I N G S R A PPO R T FR Å N R IK S R EV I S IO N EN 5 Slutsatser och rekommendation Utifrån granskningen drar vi slutsatsen att det saknas evidens för huruvida graden av utjämning i den kommunala inkomstutjämningen påverkar tillväxten i skattekraften negativt. Visserligen visar den kvantitativa analysen att skattekraften ökade i kommuner där graden av utjämning sänktes, men det går inte att säga att ökningen var en effekt av regelförändringen.