prop · H703134 · 2020-04-02 00:00:00 — Tillgänglighet och tydlighet handlar i sin tur om användarnas möjligheter att få tillgång till statistik, som är framtagen eller kan tas fram, och information om de egenskaper som statistiken har.14 Det regeringen uttryckt om tillgänglighet och tydlighet är att de statistikansvariga myndigheterna ska dokumentera och kvalitetsdeklarera officiell statistik samt utan avgift offentliggöra och hålla statistiken allmänt tillgänglig i elektronisk form genom ett allmänt nätverk.15 Tillförlitlighet handlar om hur väl ett statistikvärde skattar sin målstorhet, det vill säga hur stor avvikelsen mellan dessa två kan förväntas vara.16 91 § förordningen (2016:822) med instruktion för samt 16 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 2013/14:7, bet. 2013/14:FiU7, rskr 2013/14:58. 113 a § lagen (2001:99) om den officiella statistiken. 12Kvalitetskriteriet noggrannhet definieras i lagtexten som grad av överensstämmelse mellan skattningarna och de okända sanna värdena, se 3 a § 2 lagen (2001:99) om den officiella statiken. Noggrannhet kopplas i SCB:s föreskrift om kvalitet för den officiella statistiken (SCB-FS 2016:17) till begreppet tillförlitlighet. 135 § SCB:s föreskrift om kvalitet för den officiella statistiken (SCB-FS 2016:17). 1435 § SCB:s föreskrift om kvalitet för den officiella statistiken (SCB-FS 2016:17). 1513 § förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 1618 § SCB:s föreskrift om kvalitet för den officiella statistiken (SCB-FS 2016:17). R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N 1.4.1 Relevans samt tillgänglighet och tydlighet Användarperspektivet innebär att statistiken ska tillgodose användarnas informationsbehov och förväntningar. Användarnas uppfattningar om statistiken utgör därför grunden till bedömningen om huruvida nationalräkenskaperna är relevanta, tillgängliga och tydliga. Intervjuer har genomförts med fyra statliga myndigheter som regelbundet använder stora delar av nationalräkenskaperna i sin prognosverksamhet: (), KI, ESV och . För att fånga ytterligare synpunkter på nationalräkenskapernas kvalitet i prognosverksamheten har intervjuerna kompletterats med en enkät till andra användare (se bilaga 1). Enkäten skickades till användare av nationalräkenskaperna, verksamma i , som ingår i KI:s prognosjämförelse.17 Elva av tolv tillfrågade svarade på enkäten. Intervjuer har också genomförts med SCB för att undersöka hur myndigheten prioriterar mellan å ena sidan olika användares behov och å andra sidan kvalitetskrav på statistiken, kostnader och uppgiftslämnarbördan. Mötesanteckningar från användarrådet för ekonomisk statistik –2019 har också studerats.18 SCB inrättade användarrådet 2001 med syftet att skapa ett system med organiserade användarkontakter. Nationalräkenskaperna hanteras inom användarrådet för ekonomisk statistik. ska behandla frågor som rör behov av ny statistik, utveckling och förändring av befintlig statistik För att besvara frågan om huruvida nationalräkenskaperna är tillräckligt tillförlitliga studeras revideringarna av statistiken mellan de preliminära och de definitiva20 utfallen. Tillgången till jämförbara data har begränsat studien till 17Arbetsförmedlingen, , , , , , Nordea, Riksgälden, , Kommuner och Landsting, samt Unionen. Prognosjämförelsen omfattar, förutom de tolv användarna, ESV, , och samt och Europeiska kommissionen, se , ”Prognosjämförelse”, hämtad . 18Se SCB, ”Möte i användarrådet för ekonomisk statistik”, hämtade . 19Se SCB, ”Instruktion för användarråden –2021”, hämtad . en rådgivande funktion och ska företräda användare av den anslagsfinansierade statistiken som SCB ansvarar för. I användarrådet deltar för tillfället 13 användare. Alla de intervjuade myndigheterna finns representerade i rådet, liksom två av de användare som svarat på enkäten. 20Med definitiva avses de årsberäkningar som publiceras i SCB:s rapportserie Statistiska meddelanden (NR 10 ). Benämningen ”definitiva” är oegentlig och har ersatts med ”detaljerade” i SCB:s publikationer. I denna rapport används den tidigare benämningen. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utfallen för åren 2001–2016. Det täcker nästan hela den period som startade då gick över till det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS).21 De preliminära utfallen används i de finanspolitiska beslutsunderlagen innan de definitiva utfallen publiceras. De preliminära utfallen bör därför ha en god överensstämmelse med de definitiva utfallen för att betraktas som tillförlitliga.22 I granskningen undersöks följande: •förekomsten av systematiska fel i de preliminära utfallen •precisionen i de preliminära utfallen •den svenska statistiken i en internationell jämförelse. Det bör inte finnas systematiska fel i de preliminära utfallen om tillförlitligheten i nationalräkenskaperna ska kunna sägas vara på en tillräckligt hög nivå. Medelvärdet av revideringarna , det så kallade medelfelet, bör därför vara nära noll. Den tillgängliga informationen bör också ha använts effektivt. Revideringarna bör därför vara statistiskt oberoende av tidigare revideringar och andra kända faktorer vid framtagningen av utfallen. Tillförlitligheteten avgörs också av precisionen, det vill säga den genomsnittliga storleken på revideringarna (i absoluta tal). Nationalräkenskaperna måste uppfylla kravet på aktualitet. Det första preliminära utfallet baseras därför på ett begränsat informationsunderlag, vilket gör revideringar ofrånkomliga. Det finns därför inte en skarp gräns för när revideringarna kan anses vara för stora. I granskningen hanteras detta genom att jämföra precisionen mellan sektorer eller mellan variabler. Precisionen jämförs också med alternativet att använda variabelns historiska genomsnitt som ett första utfall. Det ger en indikation på informationsvärdet i de preliminära utfallen. i utvärderingar av prognoser. Slutligen görs en jämförande studie av revideringarna av den offentliga förvaltningens finansiella sparande och nominell BNP med övriga EU-länder. Jämförbara data har samlats in från den rapportering som varje EU-land gör till . 21Före 1999 följde bokföringen ett nationellt regelverk, inte direkt jämförbart med det europeiska. Data är inte fullständiga i de arkiverade databaser som använts som källa och dessa år har inte studerats. Det definitiva utfallet publicerades efter att beräkningarna till denna granskning avslutats. 22Det finns även en kvarvarande osäkerhet i de definitiva utfallen. I , Quality report on National and Regional Accounts, 2016 data, 2018 edition, 2018, konstateras att det är svårt att mäta den kvarvarande osäkerheten, vilket är orsaken till att de liksom flertalet tidigare studier fokuserar på analyser av just revideringar. Speciellt svårt är det att analysera kvaliteten i sammansatta variabler. SCB uttrycker det som: ”Något samlat mått på tillförlitligheten [i BNP] är inte möjligt att åstadkomma på grund av den stora mängden källor och modellantaganden”, se SCB, ”Kvalitetsdeklaration, Nationalräkenskaper, kvartals- och årsberäkningar”, hämtad . R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av projektledaren och projektmedarbetaren . Två referenspersoner har varit knutna till projektet och gett synpunkter på såväl ett granskningsupplägg som ett utkast till granskningsrapporten: •Jesper , avdelningschef, •Pär , professor, . Företrädare för () och SCB har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast I kapitel 2 ges en beskrivning av nationalräkenskaperna och dess roll i finanspolitikens utformning. I kapitel 3 behandlas användarnas syn på statistiken vad gäller relevans, tillgänglighet och tydlighet. I kapitel 4 och 5 behandlas tillförlitligheten. I kapitel 4 studeras revideringarna mellan de preliminära och de definitiva utfallen av nationalräkenskaperna i detalj i de svenska sektorräkenskaperna. I kapitel 5 görs en internationell jämförelse av revideringarna. Rapporten har 6 bilagor. I bilaga 1 visas enkäten till användarna. I bilaga 2 förklaras begreppen i sektorräkenskaperna. I bilaga 3 beskrivs de förändringar av bokföringsreglerna som gjorts . I bilaga 4 visas formaliserade definitioner av de mått på revideringar som används i rapporten. I bilaga 5 och 6 finns diagram på revideringarna av finansiellt sparande för varje delsektor respektive revideringarnas storlek vid olika publiceringstillfällen. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Nationalräkenskaper och finanspolitik I detta kapitel ges först en kort beskrivning av nationalräkenskaperna och dess roll i finanspolitikens utformning. Därefter beskrivs hur statistiken uppdateras över tiden och hur dessa revideringar påverkar användarnas arbete. Nationalräkenskaperna beskriver landets ekonomiska aktiviteter och utveckling. Produkt- och sektorräkenskaperna är två delar av nationalräkenskaperna och kan sägas utgöra landets resultaträkning. Finansräkenskaperna är en tredje del som motsvarar balansräkningen för landet. Produkträkenskaperna beskriver värdet av produktionen av varor och tjänster i näringslivet och i offentliga myndigheter samt vad produktionen och importen används till. Det vanligaste sammanfattande måttet är BNP som mäter värdet av den totala produktionen i ett land. Sektorräkenskaperna fördelar produktionsvärdet mellan bolag, hushåll och offentlig förvaltning i form av vinster, löner och produktionsskatter, med justering för utlandstransaktioner. Därutöver redovisas sociala avgifter och transfereringar; finansiella och andra transaktioner mellan sektorerna samt löpande inkomstskatter. Det leder fram till ett mått på disponibel inkomst för varje sektor. Den disponibla inkomsten minus utgifterna för konsumtion och investeringar är lika med sektorns finansiella sparande (se bilaga 2 för en mer detaljerad genomgång). Sektorräkenskaperna kan ses som sifferunderlag till budgetrestriktioner för konsumtions- och investeringsbeslut i ”representativa” (genomsnittliga) företag och hushåll. På liknande sätt utgör redovisningen av de offentliga finanserna budgetrestriktionen för finanspolitiska beslut. 2.2 Finanspolitik och budgetprocess behöver bra statistik Finanspolitiken styrs av ett antal mål och principer som syftar till att den ska vara långsiktigt hållbar och transparent. Ett av dessa mål är överskottsmålet som är definierat som ett mål för den offentliga förvaltningens finansiella sparande. Överskottsmålet säger att det finansiella sparandet ska vara en tredjedels procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel.23 2017/18:207. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N I efterhand sker utvärderingen av målet utifrån genomsnittligt finansiellt sparande . Överskottsmålet ska också följas upp med ett framåtblickande perspektiv. Eftersom konjunkturläget påverkar de offentliga finanserna görs denna uppföljning utifrån en uppskattning av det så kallade strukturella sparandet.24 Uppföljningen sker för innevarande och nästkommande år, för att bedöma storleken på ett eventuellt budgetutrymme eller behov av budgetförstärkande åtgärder. I budgetprocessen behöver beslutsfattarna således förhålla sig till prognoser på de offentliga finanserna och den realekonomiska utvecklingen kommande år. För att göra bra prognoser behöver de myndigheter som arbetar med prognoser relevant och tillförlitlig information om nuläget i ekonomin. Utfallen för nationalräkenskaperna används som utgångspunkt för prognoser på den framtida utvecklingen och som underlag för skattningar av prognosmodeller. Nationalräkenskaperna har flera användningsområden inom såväl den statliga förvaltningen i som i internationella sammanhang. Den offentliga förvaltningens finansiella sparande är exempelvis en av de uppgifter som regelbundet rapporteras till EU och utvärderas mot kriterierna i stabilitets- och tillväxtpakten. Det ställer krav på harmoniserade bokföringsregler. Nationalräkenskaperna styrs av det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet (ENS), vilket är en anpassning av System of National Accounts (SNA) som utarbetas i FN:s regi. respektive september ska regeringen lämna de ekonomiska propositionerna till riksdagen.25 Den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen innehåller bland annat regeringens förslag till inriktning för finanspolitiken, prognoser för hur offentliga utgifter och inkomster utvecklas och en uppföljning av de budgetpolitiska målen (överskottsmålet, utgiftstaket för de statliga utgifterna, balanskravet för kommunsektorn och skuldankaret26). Riktlinjerna för politiken i den ekonomiska vårpropositionen omsätts i konkreta förslag i budgetpropositionen. Det är som samordnar budgetarbetet inom och ansvarar bland annat för att ta fram underlag i form av prognoser på den makroekonomiska utvecklingen och bedömningar av budgetutrymme eller behov av budgetförstärkande åtgärder.27 är en myndighet under och har bland annat ansvaret för penningpolitiken.28 använder regelbundet stora delar av nationalräkenskaperna i sin prognosverksamhet. 24Det strukturella sparandet är en beräkning av hur stort det finansiella sparandet i den offentliga förvaltningen skulle vara om BNP skulle motsvara den potentiella nivån så att sektorns inkomster och utgifter inte påverkades av konjunkturläget eller av engångseffekter, se skr. 2017/18:207. 25Ett valår får budgetpropositionen lämnas senare, dock , se tilläggsbestämmelse 9.5.1 och 9.5.2 riksdagsordningen. 26Skuldankaret följs upp i de ekonomiska vårpropositionerna. 2017/18:207. 289 kap. 13 § regeringsformen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En extern uppföljning är viktig för den ekonomiska politikens trovärdighet. På nationell nivå finns det myndigheter under regeringen som med olika fokus gör prognoser och granskar den ekonomiska politiken. KI har till uppgift att följa och analysera den ekonomiska utvecklingen, göra prognoser för den svenska ekonomin, analysera finans- och penningpolitikens inriktning och finanspolitikens effekter med särskild tonvikt på hur de offentliga finanserna förhåller sig till budget- och finanspolitiska mål.29 ESV ska i sin tur göra prognoser för samt analysera och lämna information om den offentliga ekonomin, med särskilt fokus på den statliga ekonomin.30 ESV ska analysera måluppfyllelsen av de budgetpolitiska målen.31 2.3 Preliminära och definitiva beräkningar Nationalräkenskaperna publiceras och revideras enligt en förutbestämd plan.32 Ett första utfall av nationalräkenskapernas kvartalsberäkningar publiceras efter kvartalets slut. Det innebär att den första preliminära beräkningen för finns tillgängligt i februari–mars följande år när det finns utfall för alla fyra kvartalen. Nationalräkenskaperna har många olika källor för primärstatistik. för sammanställningen av det första utfallet saknas i många fall registerdata och liknande direkt information om det gångna året. Olika metoder används därför för att beräkna den saknade informationen, exempelvis statistiska metoder och mer eller mindre avancerade modellberäkningar. Efter hand tillkommer ny information som gör att tillförlitligheten i framskrivningarna ökar. sker det som SCB kallar en preliminär årsberäkning för de offentliga finanserna. Årsberäkningen görs på en finare detaljeringsnivå jämfört med kvartalsberäkningarna och med fokus . Underlagen till framför allt de offentliga finanserna förbättras därmed väsentligt. uppdaterades bland annat taxeringsutfallet och räkenskapssammandraget för kommuner och landsting/regioner, vilket påverkar analys av äldre år. har taxeringsutfallet senarelagts till december och tas in i nationalräkenskaperna i nästkommande publicering –mars. Räkenskapssammandrag har å andra sidan tidigarelagts vilket gör att stora delar ingår redan i samband med publicering . 291 § 1–3 förordningen (2007:759) med instruktion för . 302 § 3 förordningen (2016:1023) med instruktion för . 315 § 4 förordningen (2016:1023) med instruktion för . 32Se exempelvis SCB, ”Specificering av vissa tillämpningar inom Nationalräkenskaper, kvartals- och årsberäkningar – NR0103 – av SCB:s revideringspolicy”, hämtad . R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N En definitiv årsberäkning av utfallet publiceras först efter det första preliminära utfallet. Exempelvis publicerades den definitiva årsberäkningen för nationalräkenskaperna 2016 i september 2018.33 När den definitiva beräkningen är klar har en del enklare framskrivningar ersatts med mer fullständiga beräkningar. Exempelvis görs explicita beräkningar av näringslivets förädlingsvärden baserade på produkternas försäljningsvärde, insatsförbrukning och importinnehåll. Det ger ett bättre underbyggt mått på BNP och Det kan dock finnas kvar en statistisk osäkerhet i det definitiva utfallet, från bland annat uppräknade urvalsundersökningar. En del av nationalräkenskaperna går inte heller att verifiera och förblir beroende av modellberäkningar. Den svarta ekonomin är ett uppenbart exempel men även för exempelvis utrikeshandeln och hushållens konsumtion saknas heltäckande primär statistik. Revideringar kan därför ske om det sker förändringar av metoder och modeller som används Det sker bland annat i samband med större så kallade allmänna översyner som görs . Förändringar i och hur det tillämpas kan också föranleda revideringar. 2.3.1 Revideringar och de ekonomiska propositionerna Tabell 1 visar publiceringarna av nationalräkenskapernas utfall : från den första preliminära beräkningen till den femte revideringen i samband med publiceringen av den definitiva årsberäkningen . Tabellen visar att när ekonomiska vårproposition togs fram var utfallet preliminärt. Till budgetpropositionen kunde regeringen ta in uppgifter från den första revideringen , men inte den andra som publicerades innan budgetpropositionen. När budgetpropositionen publicerades fanns det därför diskrepanser mellan propositionen och nationalräkenskaperna för det avslutade året. Exempelvis var offentlig förvaltnings finansiella sparande lägre 2016 i propositionen än Eftersom budgetpropositionen lämnades till först baserades den på det definitiva utfallet , ett preliminärt utfall och prognoser för och framåt. kommer publiceringen av den definitiva årsberäkningen att tidigareläggas till . Det innebär att det kan användas som underlag till budgetpropositionen även när det inte är ett valår, vilket i sig är en förbättring. 33SCB, Nationalräkenskaper 2016, 2018. 34Regeringen, ”Tabell: Nyckeltal prognos ”, hämtad . 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 1 Publicering av nationalräkenskaperna avseende 2016 respektive de ekonomiska propositionerna –2018 Första preliminär beräkning av 2016 Definitiv årsberäkning av 2016 Källor: SCB och regeringens propositioner. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N A L R Ä K E N S K A P E R N A – E N S T A B I L A R E G R U N D F Ö R F I N A N S P O L I T I K E N 2.3.2 Revideringar och prognosarbetet35 Utfallen har hög status Utfallen för nationalräkenskaperna används, som nämnts tidigare, som utgångspunkt för prognoser på den framtida utvecklingen. och de myndigheter som gör makroekonomiska prognoser ger den samstämmiga bilden av att SCB:s utfall aldrig frångås, även i de fall det finns indikationer på en annan utveckling. Ett utfall som prognosmakarna tror kommer att revideras hanteras med korrigeringar av nivån i prognosens första kvartal, en så kallad rekyl. Den senaste informationen används som utgångspunkt för prognoserna men SCB:s officiella utfall visas i tabeller och diagram. Dessa rekyler kan göra att utvecklingstalen blir osannolika eller problematiska att tolka. Förändringen av finansiellt sparande används exempelvis som indikator för inriktningen på finanspolitiken. Revideringarna har inte varit så stora att det ändrat synen på politikens inriktning, enligt . Det kan dock bli mer känsligt med den nya nivån på överskottsmålet.36 Om överskotten inte är så stora kan en skillnad på ett sparande som är 0,3 eller 0,1 få betydelse enligt departementet. , före , ska medlemsländerna i EU rapportera in uppgifter till om läget för de offentliga finanserna, den så kallade EDP-rapporteringen.37 Vårens rapportering kommer bara efter det att SCB publicerat det första preliminära utfallet nationalräkenskaper. Men kommer det vanligtvis in mycket ny information, vilken framför allt är viktig för uppskattningen av skatteintäkterna. Vissa år innebär det stora revideringar i offentliga förvaltningens finansiella sparande. För är detta ett problem. Den uppdatering av nationalräkenskaperna som sker –mars används som underlag till vårpropositionen. Revideringar som sker (i offentliga finanser) i samband med EDP-rapporteringen blir kända för allmänheten men läggs in i nationalräkenskaperna först vid uppdateringen . uppger att även om de skulle hinna lägga in ett nytt utfall är det inte tekniskt möjligt då det saknas en fullständig leverans av data. 35Detta avsnitt bygger på intervjuer med företrädare för , , företrädare för , , företrädare för , , och företrädare för , samt enkätsvar. 36Den tidigare målnivån var en procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel, se SOU 2016:67, prop. 2016/17:100 och prop. 2017/18:1. 37EDP står för Excessive Deficit Procedure, det vill säga ”förfarandet vid alltför stora budgetunderskott”. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I EDP-rapporteringen rapporterades exempelvis ett finansiellt sparande för den offentliga förvaltningen som var högre än det sparande som nationalräkenskaperna publicerade en månad tidigare. Det reviderade utfallet hanns inte tas in i den ekonomiska vårpropositionen och därmed inte heller i departementets rapportering till EU rörande konvergensprogrammet. uppger att Kommissionen inte är nöjd med att det är en diskrepans mellan utfallet i EDP och konvergensprogrammet. För är det inte bara rapporteringen till EU som blir problematisk utan också den ekonomisk-politiska kommunikationen där det finansiella sparandet för utfallsåret är ett annat i finansministerns presentation än det som står i propositionen. Det går inte heller att exakt redogöra för hur revideringen av utfallet kommer att påverka det strukturella sparandet. För det behöver det göras en ordentlig beräkning, något som anser sig inte hinna med. SCB anser att de inte själva kan lösa problemet. Det behöver samordnas på EU-nivå. SCB uppger att de är skyldiga att använda de senaste aktuella uppgifterna till EDP-rapporteringen och får inte undanhålla några uppgifter. Enligt SCB skulle inte heller en tidigareläggning av beräkningarna lösa problemet. De inrapporterade uppgifterna granskas av i och kan förändras innan de slutligen fastslås. SCB anser att lösningen är att konvergensprogrammet får en större tyngd. Det är något som behöver driva i Kommissionen.38 När statistiken revideras bakåt i tiden kan det påverka skattningarna av trender (och därmed av så kallade potentiella variabler). Myndigheterna uppger att revideringarna inneburit en omvärdering av konjunkturläget. Omvärderingen kan påverka strukturellt sparande bakåt i tiden, även om det faktiska finansiella sparandet inte ändrats. Detta kan vara svårt att förklara En av de övriga användarna som svarat på enkäten uttrycker att problemet med revideringarna är att det tar tid att dubbelkolla så att siffrorna inte har reviderats, vilket försvårar arbetet.