prop · H703185 · 2020-06-17 00:00:00 — börjar ett arbete med att utlysa strategiska innovationsagendor i syfte att lägga grunden för utlysningen av program. samverkar om agendautlysningarna med och Formas inkluderas i samarbetet från 2014.65 3.3Myndigheternas organisering och ansvarsfördelning för SIP 3.3.1 Samverkan utvecklas löpande under arbetets gång Myndigheternas samverkan omfattar en mängd frågor som är programformsövergripande eller gemensamma för flera program. Det finns inga formella beslut om den övergripande ansvarsfördelningen eller organiseringen av det myndighetsgemensamma arbetet.66 Däremot finns beslutade och dokumenterade överenskommelser för enskilda moment i arbetet, till exempel finansiering och överföring av medel mellan myndigheterna vid finansiering av program, ansvar och mandat i samband med sexårsutvärderingen samt utlysningarna av agendor.67 64Minnesanteckningar från intervju med representanter för och Formas, . Se vidare om utlysningarna i kapitel fyra. 65Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos ; , Strategiska innovationsområden –2016: Plan för arbete , 2015; Formas, (PPT), 2019. Se även minnesanteckningar från intervju med representant för , . 67Överenskommelser mellan myndigheterna om finansiering: Överenskommelse mellan , och Formas gällande avsikt att finansiera strategiska innovationsprogram – (, ); Överenskommelse mellan , och Formas gällande avsikt att finansiera strategiska Innovationsprogram (, ); Överenskommelse mellan , och Formas gällande överföring av medel mellan myndigheter för finansiering av strategiska innovationsprogram (, ); Överenskommelse mellan , och Formas gällande avsikt att finansiera strategiska innovationsprogram (); Överenskommelse mellan , och Formas gällande finansiering av strategiska innovationsprogram (, ); Överenskommelse mellan , och Formas gällande finansiering av strategiska innovationsprogram (, ); tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos ; , Strategiska innovationsområden – 2016: Plan för arbete , 2015. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har ansvarat för en betydande del av arbetet med att utveckla organisering, ansvarsfördelning och arbetssätt.68 Ansvarsfördelningen upplevdes som rörig ,69 men råder enighet hos representanter för myndigheterna om att ansvarsfördelning och organisering fungerar väl och utvecklas löpande. Vi har inte i dokumentstudierna påträffat någon samlad beskrivning av förändringarna i ansvarsfördelning och organisering . Inför utlysningen av agendor och program genomförde studiebesök för att samla lärdomar från liknande program i och . Sammanställningar av lärdomarna från studiebesöken berör aspekter av organisering och ansvarsfördelning mellan myndigheter och program.70 Vi har dock inte påträffat något underlag som indikerar att den valda (eller framväxande) modellen för ansvarsfördelning och organisering mellan myndigheterna har analyserats eller avvägts mot andra modeller, till exempel med utgångspunkt i internationella erfarenheter. 3.3.2 Organisationsstruktur för samverkan Myndigheterna bildade tidigt en myndighetsgemensam styrgrupp och ett antal arbetsgrupper för SIP. Styrgruppen består av en person på avdelnings- eller enhetschefsnivå från respektive myndighet. De beslutar i övergripande frågor av relevans för alla program eller SIP som helhet, samt bereder ärenden som behöver lyftas för beslut av generaldirektören på respektive myndighet.71 Det kan exempelvis gälla att komma överens om utlysningstexter och beslutsprocesser inför utlysning av program eller övergripande frågor som rör programformen, såsom inskolning av nya handläggare. 68Minnesanteckningar från intervjuer med representanter för , –16; Formas, ; och Formas, ; , . 69Till exempel har behovet av möten mellan myndigheternas generaldirektörer avtagit i takt med att samverkan mellan myndigheterna har utvecklats (se minnesanteckningar från intervju med representanter för och Formas, ). Programmen har märkt av att myndigheternas arbetssätt för SIP utvecklats (se minnesanteckningar från intervjuer med representanter för program inom SIP , och ). Se även minnesanteckningar från intervju med representanter för , . 70Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos och följande dokumentation mottagen från : , Erfarenheter från strategiska innovationsprogram; , Lärdomar efter studieresa till 120822—23; , presentation om erfarenheter från strategiska innovationsprogram; GE, GE Global Innovation Barometer – Findings & Insights January 2013, 2013; , Metautvärdering av svenska branschforskningsprogram, 2012; and the Economy, License to SHOK? External Evaluation of the for Science, Technology and Innovation; , Strategiska innovationsprogram (PPT ), 2019. 71Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos ; Formas, Strategiska innovationsprogram: roller på Formas, (PPT), 2019; , Strategiska innovationsområden 2013–2016: Plan för arbete , 2015; minnesanteckningar från intervjuer med representanter för och Formas, ; Formas, ; , --16. R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N Arbetet i de tematiska arbetsgrupperna har utvecklats . Arbetsgrupperna består av en till två representanter per myndighet. En arbetsgrupp för programledning – en funktion som kallas myndighetssamverkan – har ett övergripande ansvar för frågor där myndigheternas arbetssätt bör överensstämma eller där de behöver komma överens innan förslag lämnas till styrgruppen. Arbetsgruppen för kommunikation ansvarar för gemensamma kommunikationsinsatser för SIP. Arbetsgruppen för programutlysning har ansvarat för textförslag till utlysningar och förslag på processer för beslutshantering i samband med utlysningarna av programmen, som sedan förankrats i den myndighetsgemensamma styrgruppen.72 Gruppen för programutlysning har inte varit aktiv sedan det senaste programmet blev beviljat 2017. Arbetsgruppen för utvärdering arbetar löpande med frågor som rör utvärdering av programmen.73 Ansvaret för vissa frågor, till exempel olika treårsutvärderingar och utlysningar, roterar mellan myndigheterna.74 och Formas har också stämt av utlysningar mot utlysningsprocess.75 3.3.3 Handläggning av program sker enskilt hos myndigheterna Ansvaret för programmen är fördelat mellan myndigheterna så att en myndighet har huvudmannaskap för varje program. Beslut fattas utifrån myndigheternas ordinarie rutiner för beredning, beslut och uppföljning, med delfinansiering från övriga myndigheter och hänsyn tagen till ingångna överenskommelser mellan myndigheterna om bland annat finansiering av program. Det förekommer därmed skillnader mellan myndigheternas handläggning av enskilda program.76 För att underlätta handläggningen anordnar myndigheternas ansvariga för myndighetssamverkan möten för berörda handläggare varannan vecka.77 Vidare har myndigheterna förlagt allt gemensamt underlag digitalt med åtkomst från alla tre myndigheter. Där finns bland annat myndighetsgemensamma handledningar för enskilda moment i handläggningen som myndigheternas ansvariga för 72Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos ; Formas, Strategiska innovationsprogram: roller på Formas, (PPT), 2019; , Strategiska innovationsområden –2016: Plan för arbete , 2015; minnesanteckningar från intervjuer med representanter för och Formas, ; Formas, ; , --16. 73Ibid., till exempel , Strategiska innovationsområden – 2016: Plan för arbete , 2015. 74Se minnesanteckningar från intervjuer med representanter för och Formas, ; , –16. Se även minnesanteckningar från intervju med representanter för Formas, . 76Se tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos ; överenskommelser mellan myndigheterna om finansiering (se not 75); minnesanteckningar från intervjuer med representanter för , ; och Formas, ; , –16. 77Minnesanteckningar från intervju med representant för , . Se även tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N myndighetssamverkan tagit fram.78 Vi noterar att det finns många dokument med anknytning till handläggning av programmen, men också att dessa ofta är ofta ofärdiga eller har oklar status. Även om det finns en rad gemensamma moment och vägledningar i handläggningen kan vi inte se att skrivningen om gemensamma administrativa rutiner från forskningspropositionen 2016 har föranlett någon förändring i arbetet med SIP. Vi noterar dock att skrivningen inte införts i myndigheternas regleringsbrev. SIP innebär en ny verksamhetsinriktning för Formas och har krävt anpassningar av deras administrativa rutiner.79 I praktiken innebär ansvarsfördelningen mellan myndigheterna att administrativa rutiner gäller för de 14 av 17 program för vilka myndigheten har huvudmannaskap. 3.3.4 Samverkan kräver intern beslutsdelegering Hur och på vilken nivå olika beslut kan fattas skiljer sig åt mellan de tre myndigheterna och är till viss del reglerat i respektive myndighets instruktion. Det har medfört behov av beslutsdelegering från och Formas forskarråd för att bland annat undvika att arbete stoppas upp på grund av att det kan vara till beslutsorganets nästa möte.80 konstaterar att instruktionsändringen för Formas 2017 tar sikte på möjligheten att finansiera innovation men inte berör ordningen med en beredande huvudsekreterare och beslutande forskarråd.81 3.4.1 Brister har byggts in i organisering och ansvarsfördelning övergripande bedömning för delfråga ett är att det finns brister i ansvarsfördelningen och organiseringen av SIP som riskerar effektiviteten i genomförandet. Dessa brister är i hög grad är inbyggda i regeringens delegering av ansvar och i myndigheternas organisering och ansvarsfördelning. Se även , och Formas, : Riktlinjer för styrelsearbete, Riktlinjer för koordineringsmedel, Riktlinjer för kontaktpersoner och Riktlinjer för enskilda projekt. 79Minnesanteckningar från intervjuer med representanter för Formas, ; Formas, Formas faktagranskning granskningsrapport om strategiska innovationsprogram och strategiska samverkansprogram, dnr 2019–00136, . 80Energimyndigheten, EUN-ärende dnr 2014–001086, ; , EUN-ärende dnr 2014–1086, ; Formas, för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Protokoll nr 39, ; minnesanteckningar från intervju med representanter för , –16. 81Se 1 och 6 §§ förordningen (2009:1024) med instruktion för för miljö, areella näringar och samhällsbyggande. Formas har i sitt underlag till regeringens nästa forskningsproposition efterfrågat en översyn av instruktionen (Formas, Formas faktagranskning granskningsrapport om strategiska innovationsprogram och strategiska samverkansprogram, dnr 2019-00136, med hänvisning till Formas, Kunskap för hållbar omställning, dnr 2019 01874, s. 86). R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N dels myndigheternas ansvar i enskilda frågor, dels omfattningen och inriktningen på myndigheternas samverkan. 3.4.2 Regeringens uppdragsformuleringar är otydliga Regeringen uppfyller i huvudsak sina egna intentioner om styrning genom instruktion och regleringsbrev men det finns brister i hur uppdragen För det första skapar regeringen otydlighet kring myndigheternas förutsättningar att avväga programportföljens sammansättning utifrån satsningens mål när de skickar dubbla budskap om vem som ska avgöra vilka innovationsområden, och därmed vilka program, som ska beviljas medel. För det andra förekommer otydligheter avseende myndigheternas ansvar. Gränsen för ansvar är särskilt otydlig. Myndigheternas ansvar är också otydligt för de många detaljer om programformen, bland annat uppföljning och utvärdering, som regeringen anger utan inbördes prioritering i regleringsbreven. Frågor som rör programformen eller programportföljens sammansättning riskerar att falla mellan stolarna. För det tredje var myndigheternas förutsättningar att göra avvägningar bristfälliga i starten av uppdragen. Sammantaget riskerar dessa faktorer att bidra till problem med programformens strategiska inriktning, programportföljens sammansättning, myndigheternas helhetsperspektiv och programmens utveckling. 3.4.3Bristande dokumentation av organisering och ansvarsfördelning riskerar det organisatoriska minnet Utvecklingen av myndigheternas samverkan har skett ad hoc. Även om myndigheterna är nöjda med nuvarande organisering och ansvarsfördelning anser att avsaknaden av kontinuerlig dokumentation av överväganden om organisering och ansvarsfördelning är en brist. Det försvårar för alla myndigheter att ha den överblick över programformen och dess utveckling som krävs för att skapa goda möjligheter för samverkan sinsemellan. Motsvarande otydlighet avseende dokumentation finns även för underlag som ska vägleda handläggare på respektive myndighet i arbetet med SIP, där konstaterar att det finns mycket dokumentation av oklar status. Vi bedömer att detta utgör en risk mot det organisatoriska minnet i arbetet med SIP. Bristerna härleds framförallt till eftersom myndigheten har utfört en betydande del av utvecklingsarbetet avseende organisering, ansvarsfördelning och myndighetssamverkan. Kombinationen av begränsad dokumentation och att handläggningen av enskilda program sker hos den myndighet som har huvudmannaskap för programmet leder till slutsatsen att gemensamma administrativa rutiner för SIP endast har utvecklats till viss del. ser dock inga tecken på att det i sig hämmar effektiviteten i programformen. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I detta kapitel redovisas iakttagelser om hur myndigheterna gjort och dokumenterat prioriteringar och avvägningar i SIP. Eftersom varje program själva styr sin strategiska inriktning och utformar projektutlysningar i enlighet med sina prioriteringar ligger fokus på myndigheternas urval av program. Iakttagelser om myndigheternas överväganden i samband med prövning av programmen redovisas i kapitel fem. •Processen för att välja ut program i SIP ger förutsättningar för systematik så till vida att ansökningar går igenom flera urvalssteg och bedöms av externt anlitade bedömargrupper. Systematiken i urvalet motverkas dock av vissa brister i arbetet med prioritering och avvägning. •Anlitade bedömare har att förhålla sig till många, komplicerade och oviktade kriterier för att bedöma ansökningarna. •Den första programutlysningen skedde under tidspress. Det riskerar att i utgångsläget ha gynnat ansökningar från väletablerade aktörsgrupperingar i mognare innovationsområden på ett oövervägt sätt. •Avvägningar och prioriteringar för programportföljen som helhet saknas i flera avseenden, till exempel bidrag till de övergripande målen, lämpligt antal eller storlek på program och betydelsen av konkurrerande satsningar och finansiering. Urvalet riskerar därför att leda till program med litet mervärde och svagt intresse från viktiga aktörer, och en programportfölj som inte är balanserad efter programformens mål. •I tre av fyra utlysningar saknas dokumentation av myndigheternas överväganden utifrån anlitade bedömares rekommendationer. I den fjärde finns kortfattade överväganden. 4.1 Urval och beslut för SIP 4.1.1 Programmen väljs ut med en etablerad tilldelningsmodell Utlysningsprocessen för program har följt myndigheternas kärnprocesser för tilldelning av medel. Förfarandet överensstämmer enligt myndigheterna med internationell praxis för tilldelning av forskningsmedel.82 Processen är uppbyggd så att urvalet sker i konkurrens med urval i flera steg där externt anlitade bedömargrupper individuellt och gemensamt bedömer inkomna ansökningar utifrån förbestämda bedömningskriterier och instruktioner. 82Minnesanteckningar från intervju med representanter från och Formas, . R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N Vi har jämfört utlysningsprocessens instruktioner, ansökningsmallar83 och bedömningskriterier84 med den inriktning och detaljer som anges i propositionerna som ligger till grund för SIP.85 Överlag återspeglas detaljerna i propositionerna i utlysningarna. har anlitat utländska bedömare med erfarenhet från liknande program som ett sätt att tillvarata tidigare erfarenheter.86 Programmen har valts ut i fyra utlysningsomgångar, de tre första på och den fjärde på . Det innebär att rutiner har använts vid beviljandet av 16 av 17 program. har i sina utlysningar valt ut bedömare som de ansett lämpliga för uppgiften utifrån tjänstemännens nätverk och kontakter87. utlysningsprocess var snarlik Vinnovas.88 Urvalsprocessen sker i flera steg men antalet steg varierar mellan de fyra programutlysningarna. Gemensamt är att en skriftlig ansökan först bedöms av en bedömargrupp och att ett urval av ansökningar därefter går vidare till intervju. I den andra och tredje utlysningen ingick ett ytterligare steg där myndigheterna först inhämtade korta programbeskrivningar och därefter fullständiga ansökningar från ett urval av dessa.89 Bedömarna läser ansökningar individuellt och poängsätter dem efter standardkriterier potential, genomförande och medverkande aktörer. De kommenterar ansökningarnas styrkor och svagheter. Deras samlade bedömningar är underlag för diskussioner där panelerna gemensamt går igenom ansökningar. Bedömargruppen formulerar slutligen gemensamma bedömningar och rangordnar ansökningarna som rekommendation till de finansierande myndigheterna.90 4.1.2 Snäv tidsram i den första utlysningen Den första programutlysningen sker under större tidspress än övriga utlysningar. Uppdraget kommer och både program och projekt behöver komma igång för att medel ska kunna betalas ut till programmen. För att hantera tidsbristen efterfrågar både ansökningar för program och för projekt inom program som ska påbörjas omgående. Ansökande aktörsgrupperingar skulle således omgående formulera sitt program och dessutom komma igång med projektverksamhet inom programmet. inhämtade och sammanställde synpunkter från bedömare efter den första 83Se exempel i bilaga 2. Bilagan kan hämtas på webbplats. 84Se exempel i bilaga 3. Bilagan kan hämtas på webbplats. 2012/13:30, bet. 2012/13:UbU3, rskr. 2012/13:152; Prop. 2012/13:21, bet. 2012/13:NU6, 2012/13:153. Se sammanställning i bilaga 1. Bilagan kan hämtas på webbplats. 86Minnesanteckningar från intervju med representanter för och Formas, . 87Numera har en gemensam bedömarpool och verktyg för att kartlägga anlitandet av bedömare. 88Minnesanteckningar från intervjuer med representanter från , . 89Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utlysningsprocessen.91 Synpunkterna är kritiska till både kvaliteten på ansökningarna och urvalsprocessen. I senare programutlysningar genomförs urvalet tidigare i förhållande till när programmen förväntas komma igång. en ytterligare programutlysning för program som ska starta . Ansökan behöver då inte innehålla färdiga projektförslag.92 4.2 Avvägningar för programportföljen i SIP 4.2.1 Få överväganden av programportföljen har formulerat följande effektmål för SIP: •Skapa förutsättningar för hållbara lösningar på globala samhällsutmaningar •Hållbar samhällsutveckling som tryggar försörjning, välfärd, miljö- och energipolitiska mål •Stärkt konkurrenskraft och ökad export för svenskt näringsliv •Sverige är ett attraktivt land att investera och bedriva verksamhet i.93 har i granskningen inte påträffat någon analys av hur programportföljen som helhet bör utformas för att bäst svara mot dessa mål. Varje program ska utveckla egna målsättningar för sin egen verksamhet.94 Sexårsutvärderingen av de fem första programmen indikerar att programmen har låg potential att bidra till två av de fem övergripande effektmålen, bland annat att skapa förutsättningar för hållbara lösningar på globala samhällsutmaningar. Vidare bidrar programmen snarare till inkrementella än systemövergripande förändringar.95 Vidare beskriver metautvärderingen av de tidigare branschprogrammen, som var en föregångare till SIP, att olika aktörer kan ha olika intressen. Exempelvis uppmärksammades att företagens intressen i branschprogrammen var kortsiktiga och fokuserade på närliggande behov snarare än långsiktigare samhällsproblem.96 Myndigheterna har inte formulerat vilka typer av resultat och effekter som förväntas eller krävs av de enskilda för att de övergripande effektmålen ska uppnås. har inte heller identifierat något som tyder på att myndigheterna i förväg gjort avvägningar om antalet program eller deras storlek. Antalet program verkar snarare vara en konsekvens av myndigheternas tilldelade medel för SIP i kombination med att 91Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . 95Åström, T. och , E., Metautvärdering av första omgången strategiska innovationsprogram , 2019. 96Vinnova, Metautvärdering av svenska branschforskningsprogram, 2012. R I K S R E V I S I O N E N I N N O V A T I O N G E N O M S A M V E R K A N programmen förväntats tilldelas 10–än av överväganden om hur programportföljen bör sättas samman. I utlysningstexten för den andra utlysningen skriver till exempel att 5–10 program kan beviljas.97 Vi ser därmed inga tecken på någon avvägning till grund för storleksordningen Myndigheterna har även formulerat mål för samverkan. Varje program ska ha ett eller flera av följande mål för samverkan: •Förnyelse av svenska styrkeområden •Stimulans av framtida styrkeområden genom utveckling av nya och förändring av befintliga värdekedjor •Stärkt branschöverskridande kompetens, kunskap, teknik- och tjänsteutveckling.98 Detta tolkar vi som att program kan vara inriktade mot såväl områden inom väletablerade branscher som mot områden med betydligt svagare utgångsläge att omgående nå tydliga resultat. Det finns inga särskilda instruktioner till bedömare i utlysningarna99 eller anpassade krav på ansökningarna avseende samverkansmålen. De program som beviljades i första utlysningen speglar mer väletablerade aktörsgrupperingar i mognare innovationsområden med stark näringslivsanknytning, såsom tillverkningsindustri och metalliska material. Utfallet i senare utlysningar är bredare och omfattar fler innovationsområden med svagare näringslivsanknytning i programmet. Betydande variation kan finnas i fråga om tillgången till finansiering (privat och offentlig) och hur många samverkansorienterade satsningar som redan finns inom området. Vi kan inte se att myndigheterna har avvägt hur programportföljen ska balanseras utifrån samverkansmålen och hänsyn till andra satsningar och finansiärer. har tolkat regeringens förslag på satsningar på gruv-, mineral- och stålforskning som att dessa områden är givna i urvalet av program.100 Vi konstaterar att de föreslagna områdena finns representerade i flera program, till exempel Metalliska material och STRIM – Gruv- och metallutvinning, men kan inte bedöma hur regeringens förslag har påverkat urvalsprocessen. 97Tjänsteanteckningar från dokumentstudier hos . Formuleringen återfinns bland annat i programutlysningar. 99Bedömargrupperna byts ut mellan utlysningar. 100Minnesanteckningar från intervju med representanter från och Formas, ; , Synpunkter på rapportutkast av granskning av Strategiska innovationsprogrammen och Regeringens samverkansprogram, dnr 2019-03047, . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2.2 Svårbedömda urvalskriterier utan prioritetsordning Bedömargrupperna bedömer programansökningarna utifrån Under respektive standardkriterium listar myndigheterna mer specifika bedömningskriterier beroende på utlysningens syfte.101 Vi konstaterar att bedömarna har att förhålla sig till många och svårbedömda kriterier. Inom ”potential” ryms till exempel kriterier som programmets relevans för globala samhällsutmaningar, vetenskapliga kvalitet, potential till hållbar utveckling, aktörernas marknadsposition och programmets potential till förnyelse.