prop · H80313 · 2020-09-29 00:00:00 — () påpekar att en proportionalitetsbedömning vad gäller ingreppet i en rättighet måste göras separat från bedömningen av ersättningens vara eller inte vara. När inskränkningen motiveras av till exempel nationell säkerhet kan ersättningens storlek enligt anpassas nedåt men det är inte detsamma som att ingen ersättning ska betalas ut. Att inte betala skälig ersättning kan enligt i sig självt göra att inskränkningen, enligt konventionsrätten, är oproportionerlig. Skälen för regeringens bedömning: Som konstaterats i avsnitt 6.4.1 innefattar den föreslagna regleringen varken expropriation eller annat sådant förfogande. Eventuell ersättning till enskilda för skada som följer av en tillämpning av de föreslagna reglerna kan alltså endast utgå i den mån ersättning bör ges för rådighetsinskränkningar. Enligt huvudregeln i 2 kap. 15 § andra stycket regeringsformen ska ersättning tillförsäkras den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada upp- kommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av 2020/21:13 fastigheten. Ersättningsrätt föreligger dock inte för den förlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränkningar. Ersättning lämnas således exempelvis inte för ingrepp i form av strandskyddsförordnande (prop. 2009/10:80 s. 168). I paragrafens tredje stycke finns en undantagsbestämmelse som innebär att det vid inskränkningar i användningen av mark eller byggnad som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl gäller vad som följer av lag i fråga om rätt till ersättning. bestämmelser om egendomsskydd innehåller inte något uttryckligt krav på ersättning vid rådighetsinskränkningar. Hänsyn ska dock, som () påpekar, tas till om den enskilde tillerkänns ersättning vid avgörandet om ett ingrepp i den enskildes rätt är proportionerligt. Den ovan nämnda bestämmelsen i 2 kap. 15 § tredje stycket regeringsformen ger uttryck för principen enligt svensk rätt att ingripanden från det allmänna som har sin grund i hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl inte medför rätt till ersättning. I linje med denna princip har regeringen i ett antal lagstiftningsärenden gjort bedömningen att inskränkningar i rådigheten över mark och byggnader som motiveras av hälso- och miljöskyddsskäl normalt inte föranleder några ersättningsbestämmelser (se till exempel prop. 2003/04:65 s. 15). Detsamma gäller inskränkningar i egendomsskyddet som har sin grund i säkerhetsskäl (jfr prop. 2009/10:80 s. 168 f.), som exempelvis enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel och skyddslagen (2010:305). I avsnitt 6.4.1 behandlar regeringen det allmänna intresse, det vill säga skyddet av säkerhet, som motiverar den föreslagna regleringen. Även i fall där den enskildes intresse kan sägas väga tungt är det regeringens uppfattning att intresset av att skydda säkerhet utan tvekan är ett så angeläget allmänintresse att ingripanden i regel bör få ske utan att någon ersättning lämnas. Det kan konstateras att regleringen syftar till att avvärja risker för säkerhet som annars skulle uppkomma genom förfaranden som verksamhetsutövaren planerar att genomföra. Det är vidare regeringens uppfattning att den som bedriver verksamhet som är av betydelse för säkerhet och därmed omfattas av säkerhetsskyddslagen inte kan åberopa legitima förväntningar att fritt – utan hänsyn till eventuell skada för – överlåta verksamheten eller egendomen. Den nu föreslagna regleringen omfattar inte heller överlåtelser av fast egendom. Utredningen har utförligt redogjort för sin sammantagna bedömning att det inte finns skäl för att införa en särskild rätt till ersättning för den som drabbas av rådighetsinskränkningar till följd av förslagen. Regeringen anser, till skillnad från bland andra Kammarrätten i och , att det inte finns behov av att utreda frågan ytterligare. Sammantaget anser regeringen, även med beaktande av synpunkterna från bland andra Energiföretagen , och Svenskt näringsliv, att det saknas skäl att införa ersättningsbestämmelser i säkerhetsskyddslagen. Regeringen avser att återkomma till resterande förslag i betänkandet. Det kommer då finnas anledning att återkomma till frågan om huruvida enskildas intressen är tillgodosedda i tillräcklig omfattning i förhållande till betänkandets samlade förslag och om ingrepp Prop. 2020/21:13 i pågående avtalsförhållanden, som väcks av ombudsmän. Regeringens förslag: beslut om föreläggande under samrådet ska få överklagas till Förvaltningsrätten i . När ett sådant beslut överklagas ska samrådsmyndigheten vara motpart i domstolen. Det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. beslut om förbud ska få överklagas till regeringen. Detsamma gäller beslut om förelägganden som avser en genomförd och ogiltig överlåtelse. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget. () instämmer i utredningens bedömning om att beslut om förbud bör prövas av regeringen, men konstaterar att även åtgärdsförelägganden kan innehålla aspekter av utrikes-, försvars- och säkerhetspolitisk natur. FRA och Försvarsunderrättelsedomstolen anser att Försvarsunderrättelsedomstolen skulle kunna handlägga överklaganden om åtgärdsförelägganden. Försvarsmakten anser att mål om överklagande av myndigheternas beslut ska avgöras av sådana avdelningar vid Förvaltningsrätten i som från säkerhetsskyddssynpunkt har behörighet att hantera sådana måltyper. Förvaltningsrätten i konstaterar att Säkerhetspolisen utövar tillsyn över domstolar och därigenom har befogenhet att rikta samma typ av beslut mot förvaltningsrätten som domstolen har till uppgift att överpröva och anser att lämpligheten av den ordningen kan ifrågasättas. Kammarrätten i anser att ordningen med beslut som får överklagas till domstol respektive till regeringen bör utredas vidare, bland annat när det gäller risken för parallella processer om samma sak. Skälen för regeringens förslag Beslut om förelägganden och förbud ska kunna överklagas Artikel 6 i ställer krav på att enskilda ska ha rätt till en rättvis domstolsprövning vid prövning av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter. Beslut om förelägganden eller om förbud för en verksamhetsutövare att överlåta en viss verksamhet eller egendom påverkar i allmänhet dennes civila rättigheter och skyldigheter. Det innebär att det bör finnas en möjlighet att överklaga förelägganden och beslut om förbud till domstol. Även myndigheter och andra offentliga organ som samrådsmyndighetens beslut gått emot bör ha rätt att överklaga. Förelägganden under samrådet ska få överklagas till Förvaltningsrätten i Eftersom beslut om förelägganden under samrådet är förvaltningsbeslut är det en naturlig utgångspunkt att besluten överklagas till allmän förvalt- 2020/21:13 ningsdomstol. Dessutom bör beslut om sådana förelägganden normalt sett inte aktualisera den sorts utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska överväganden som bör hanteras av regeringen. Det kan dock vara fråga om mycket känsliga uppgifter ur ett säkerhetsperspektiv. Försvarsunderrättelsedomstolen och FRA anser att Försvarsunderrättelsedomstolen skulle kunna handlägga överklaganden om åtgärdsförelägganden. Försvarsunderrättelsedomstolen har särskild kunskap och erfarenhet i fråga om underrättelseverksamhet, sekretess och säkerhetsskydd. Detta skulle dock kräva att en helt ny reglering utformas särskilt för denna typ av process, vilket inte är möjligt inom ramen för detta lagstiftningsärende. Enligt regeringens mening bör besluten överklagas till allmän förvaltningsdomstol. På så sätt kan prövningen ansluta till en befintlig processordning. Som utredningen påtalat är målen enligt de föreslagna bestämmelserna av ett så särpräglat slag att det kan bli svårt att skapa och upprätthålla tillräcklig kompetens hos alla förvaltningsrätter. Detta gäller särskilt eftersom antalet mål kan förväntas bli få. Dessutom bör den typen av känsliga uppgifter som kan förekomma i ärendena hållas inom en så begränsad krets som möjligt. Det finns därför enligt utredningens uppfattning skäl att koncentrera mål enligt de föreslagna bestämmelserna till en domstol. Utredningen har föreslagit att denna domstol bör vara Förvaltningsrätten i . Denna domstol kan därmed upparbeta den särskilda kompetens på området som krävs, organisera arbetet med dessa mål på ett lämpligt sätt och vidta de säkerhetsskyddsåtgärder som kan behövas. Detsamma gäller i fråga om Kammarrätten i , som i förekommande fall överprövar förvaltningsrättens avgöranden. Försvarsmakten har framfört att målen bör avgöras av sådana avdelningar vid Förvaltningsrätten i som ur säkerhetsskyddssynpunkt kan hantera sådana mål på ett korrekt sätt. Regeringen instämmer i utredningens bedömning och konstaterar att den organisatoriska frågan avgörs av domstolen. Om en enskild överklagar en myndighets beslut följer det av 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) att myndigheten är den enskildes motpart i domstol. Detsamma bör gälla om beslut överklagas av en myndighet. Det bör därför anges i bestämmelsen att samrådsmyndigheten är motpart i domstolen när ett beslut överklagas. Vidare bör det anges att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Förvaltningsrätten i har påtalat att Säkerhetspolisen har befogenhet att rikta samma typ av beslut mot förvaltningsrätten som domstolen har till uppgift att överpröva, vilket skulle kunna bli problematiskt. När det gäller just överlåtelser av nu aktuell typ av verksamhet och egendom är det dock enligt regeringens uppfattning närmast uteslutet att denna problematik i praktiken skulle kunna uppkomma för domstolar. Det bör inte kunna bli aktuellt med en situation där en förvaltningsdomstol överlåter säkerhetskänslig verksamhet. Detsamma gäller egendom som har betydelse för säkerhet eller ett för förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Övriga beslut ska få överklagas till regeringen När det gäller överklagande av beslut om förbud mot överlåtelser gör sig vissa andra argument gällande än när det rör sig om ett överklagande av ett föreläggande under samrådet. Liksom i ärenden enligt lagen (1991:572) Prop. 2020/21:13 om särskild utlänningskontroll kan det antas att ärenden om förbud kan kräva känsliga utrikespolitiska bedömningar och innehålla känslig information, som till exempel utländsk underrättelseinformation (jfr prop. 2009/10:31 s. 237 f.). Sådana ärenden kan antas ha stor betydelse för säkerhet. Dessutom kan en prövning av ett beslut om ett förbud mot en viss överlåtelse ofta aktualisera den sorts utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska överväganden som bör hanteras av regeringen. Mot bakgrund av regeringens övergripande ansvar för säkerhet talar därför starka skäl för att beslut om att en överlåtelse inte får genomföras ska överklagas till regeringen. Till saken hör också att det sannolikt kommer att vara relativt få ärenden där det blir aktuellt med ett beslut om att en överlåtelse inte får genomföras. Som utredningen framför bör samrådet i de allra flesta fall vara tillräckligt för att verksamhetsutövare självmant ska avstå från förfaranden som samrådsmyndigheten anser vara olämpliga från säkerhetsskyddssynpunkt. Kammarrätten i anser att ordningen med två instanser för överklagande bör utredas vidare, bland annat när det gäller risken för parallella processer om samma sak. Regeringen instämmer i det problematiska om en sådan situation skulle uppstå men bedömer att frågan om ett föreläggande under samrådsförfarandet ofta bör ha förfallit när ett slutligt beslut om att överlåtelsen inte får genomföras väl har fattats. Om parallella processer skulle uppkomma kan detta vidare hanteras genom sedvanliga handläggningsåtgärder, exempelvis genom ett beslut om vilandeförklaring. Det skulle inte heller vara en lämplig ordning att låta alla beslut enligt de föreslagna bestämmelserna överklagas till antingen regeringen eller en allmän förvaltningsdomstol. Regeringen anser sammantaget att beslut om förbud mot en överlåtelse bör överklagas till regeringen. Det gäller oavsett om förbudet beslutas i förväg eller efter att en överlåtelse redan har genomförts. Även förelägganden som avser ogiltiga överlåtelser bör överklagas till regeringen. Regeringens beslut kan bli föremål för rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, om beslutet innefattar en prövning av enskildas civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6 i . Därigenom kan de krav på domstolsprövning som följer av artikel 6 i konventionen tillgodoses. Regeringens förslag: Skyldigheten för verksamhetsutövare att upplysa förvärvare av säkerhetskänslig verksamhet om att säkerhets- skyddslagen gäller för verksamheten ska gälla även om förvärvaren är en offentlig aktör. Skyldigheten ska framgå av lagen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna uttalar sig inte särskilt om förslaget. Skälen för regeringens förslag: Förslagen om en samrådsskyldighet ersätter i princip de befintliga bestämmelserna i 2 kap. 9 § första stycket säkerhetsskyddsförordningen (2018:658) om anmälningsskyldighet vid av säkerhetskänslig verksamhet. Däremot finns det även i 2020/21:13 fortsättningen behov av en bestämmelse som innebär en skyldighet för den som överlåter en säkerhetskänslig verksamhet att upplysa förvärvaren om att säkerhetsskyddslagen (2018:585) gäller för verksamheten. Bestämmelsen bör flyttas till säkerhetsskyddslagen och gälla både för offentliga och enskilda verksamhetsutövare och oavsett om förvärvaren är en enskild eller en offentlig aktör. Regeringens bedömning: Det behövs inga ändringar i offentlighets- och sekretesslagen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: () anser att det bör övervägas om det ska införas en särskild sekretessreglering på förordningsnivå till skydd för enskilda intressen när det gäller tillsyn av enskilda verksamhetsutövare. Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna regleringen innebär att verksamhetsutövare ska samråda med en samrådsmyndighet inför vissa överlåtelser. I ett samrådsärende kan det förekomma uppgifter som är mycket känsliga och som omfattas av sekretess. Aktuella sekretessgrunder kan vara utrikessekretess, sekretess i det internationella samarbetet och försvarssekretess enligt 15 kap. 1, 1 a och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), i fortsättningen förkortad OSL. Sekretess enligt 15 kap. 1, 1 a och 2 §§ OSL gäller oavsett hos vilken myndighet uppgifterna finns. Om uppgifter som är sekretessbelagda enligt dessa bestämmelser lämnas till samrådsmyndigheten kommer de därför att ha samma sekretesskydd som de haft hos verksamhetsutövaren. I den mån ärendena innehåller uppgifter från eller hos kan det därutöver gälla sekretess i underrättelseverksamhet m.m. enligt 18 kap. 2 § första stycket OSL. En fråga är vad som gäller i sekretesshänseende när verksamhetsutövare som omfattas av OSL ska lämna över sekretessbelagda uppgifter till samrådsmyndigheten inom ramen för samrådet. Enligt 8 kap. 1 § OSL får uppgifter som omfattas av sekretess inte röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till. När uppgifter ska lämnas måste därför hänsyn tas till sekretesslagstiftningen. Det följer av 10 kap. 2 § OSL att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Eftersom myndigheten i dessa fall har en skyldighet att samråda med samrådsmyndigheten får ett utlämnande inom ramen för samrådet anses vara nödvändigt för att fullgöra verksamheten. En uppgift får också lämnas till en myndighet enligt 10 kap. 27 § OSL, den s.k. generalklausulen, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som uppgiften ska skydda. Det finns därmed stöd för de verksamhetsutövare som omfattas av OSL att lämna över de sekretessbelagda uppgifter som krävs för samrådet till samrådsmyndigheten. När ett föreläggande i ett samrådsärende överklagas till förvaltningsdomstol gäller förvaltningsprocesslagen (1971:291). Av 18 § förvaltningsprocesslagen framgår att en part, innan ett mål avgörs, som huvudregel ska ha fått kännedom om det som tillförts målet genom annan än honom eller henne själv och fått tillfälle att yttra sig över det. Även enligt 10 § första stycket och 12 § gäller viss underrättelseskyldighet gentemot part. Dessa bestämmelser gäller dock enligt 19 § med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL. Enligt 10 kap. 3 § OSL hindrar inte sekretess att en enskild, som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska parten på annat sätt få upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i ett mål eller ärende tar del av en dom eller ett beslut i målet eller ärendet. Om det i lag finns bestämmelser som avviker från dessa bestämmelser gäller de bestämmelserna i stället. I ett samrådsärende enligt den föreslagna regleringen kan det förekomma uppgifter som är mycket känsliga. Ett röjande av sådana uppgifter skulle kunna skada säkerhet. säkerhet är ett synnerligen starkt allmänt intresse. När det finns anledning att ingripa med stöd av de föreslagna bestämmelserna torde därför en tillämpning av 10 kap. 3 § OSL regelmässigt resultera i bedömningen att det är av synnerlig vikt att inte röja uppgifter av sådan karaktär att det skulle innebära skada för säkerhet att lämna ut dem. En annan bedömning kan göras när det gäller mindre känsliga uppgifter av mer teknisk karaktär, som t.ex. vilka typer av åtgärder som kan behöva vidtas för att uppfylla krav som är av betydelse för säkerhet. Som anges i 10 kap. 3 § OSL ska parten i sådana fall på annat sätt få upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Mot denna bakgrund bedöms det inte behövas några ändringar i OSL. När det gäller sekretess med hänsyn till enskildas intressen för de uppgifter det nu är fråga om, skulle ett kompletterande skydd på det sätt som ISP anför kunna åstadkommas genom ändringar i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Regeringens förslag: Lagändringen ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det finns inte behov av några övergångsbestämmelser. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Lagändringen bör träda i kraft , vilket bedöms vara . Ett förfarande om överlåtelse som inletts före ikraftträdandet bör inte träffas av de nya bestämmelserna. Det bedöms inte finnas behov av några övergångsbestämmelser. Regeringens bedömning: Skyddet för säkerhet stärks genom förslagen. För de verksamhetsutövare som kommer att träffas av krav på särskild säkerhetsskyddsbedömning, lämplighetsprövning och samråd inför överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet eller viss egendom kan förslagen innebära något ökade kostnader och administrativa bördor. I de allra flesta fall kommer det att röra sig om begränsade kostnadsökningar. Eventuella kostnader för statliga myndigheter bör rymmas inom respektive myndighets befintliga anslagsram. Förslagen innebär även vissa ökade förvaltningskostnader för de myndigheter som kommer att vara samrådsmyndigheter. Förslagen medför dessutom att de allmänna förvaltningsdomstolarna får något fler arbetsuppgifter. Kostnaderna för domstolarna bör rymmas inom befintlig anslagsram. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, som , Närings- livets regelnämnd och Svenskt näringsliv, har synpunkter på utredningens konsekvensutredning i stort. Säkerhets- och försvarsföretagen menar att kravet på bland annat samråd kommer att medföra en väsentligt ökad administration för såväl enskilda som myndigheter. Svenskt näringsliv anser att det bör utgå någon form av kostnadstäckning till företag via offentliga medel om kostnadsökningarna blir mer än marginella. Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i ifrågasätter om kostnadsökningen för domstolarna är begränsad. Skälen för regeringens bedömning Flera remissinstanser, bland andra , och Svenskt näringsliv, har synpunkter på konsekvensutredningen i betänkandet i stort, utan att särskilt gå in på konsekvenserna till följd av förslagen om överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet. Med undantag för de synpunkter som ändå kan anses ha bäring på förslagen i denna proposition, kommer regeringen därför i huvudsak att återkomma till dessa synpunkter i det lagstiftningsärende som behandlar betänkandets övriga förslag. Stärkt skydd för säkerhet Säkerhetsskydd handlar om skyddet för mest skyddsvärda verksamheter. Konsekvenserna av att skyddet fallerar kan därför bli mycket allvarliga. Regeringens förslag innefattar krav på åtgärder som syftar till att förhindra överlåtelser som kan skada säkerhet, liksom åtgärder för att begränsa sådan skada som skett på grund av en överlåtelse. Förslagen innebär på detta sätt en förstärkning av skyddet för säkerhet. Ekonomiska konsekvenser för dem som ska överlåta säkerhetskänslig verksamhet Den föreslagna regleringen innebär bland annat att såväl offentliga som enskilda aktörer som bedriver säkerhetskänslig verksamhet ska göra en särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning innan de överlåter säkerhetskänslig verksamhet eller viss egendom. Om lämplighetsprövningen mynnar ut i bedömningen att överlåtelsen inte är olämplig från säkerhetsskyddssynpunkt, ska verksamhetsutövaren samråda med samrådsmyndigheten. Både den särskilda säkerhetsskyddsbedömningen och lämplighetsprövningen bör utgå från den säkerhetsskyddsanalys som alla verksamhetsutövare har en skyldighet att göra enligt 2 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen (2018:585). Kravet på en särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning medför därför inte något betydande merarbete eller annan kostnad. Även samrådet bör bygga på det underlag som verksamhetsutövaren redan tagit fram inom ramen för den särskilda säkerhetsskyddsbedömningen. Den faktiska arbetsinsatsen för att inleda och genomföra samrådet är därför begränsad. Däremot kan själva samrådsprocessen förväntas ha en viss påverkan, främst genom att det kan ta att genomföra en överlåtelse än vad som annars hade varit fallet. Hur samrådet kommer att ta och vad det kommer att mynna ut i har dock verksamhetsutövaren ofta en möjlighet att själv påverka. Det som kan ha störst ekonomisk påverkan är förslaget om att samrådsmyndigheten under vissa omständigheter ska få besluta om förbud mot en överlåtelse. För den verksamhetsutövare som påverkas kan förbudet innebära kännbara ekonomiska konsekvenser. Det kan till exempel innebära att verksamhetsutövaren måste ha kvar hela eller delar av verksamheten eller egendom som den annars hade överlåtit, eller att verksamheten måste säljas till annan än vad som var tänkt. Vidare kan det innebära begränsningar i möjligheten att genomföra sammanslagningar av bolag och andra förändringar av ägarförhållanden. Förslagen kan således inne- 2020/21:13 bära både ökade kostnader och uteblivna vinster.