prop · H80352 · 2020-11-24 00:00:00 — anser att det kan uppstå avgränsnings- och tillämpningsproblem, bl.a. vid bedömningen av vilka typer av inrättningar som har rätt att ansöka om tillträdesförbud eller i övrigt vilka aktörer som är parter. Enligt tingsrätten bör det övervägas att förtydliga om en hyresvärd ska ha möjlighet att ansöka om, eller samtycka till, ett tillträdesförbud för lokaler som denne hyr ut, eller om denna möjlighet endast ska tillkomma hyresgästen. Fastighetsägarna anser att även fastighetsägaren ska ha möjlighet att ansöka om tillträdesförbud. De anser att detta är rimligt med hänsyn till att det är fastighetsägaren som äger byggnaden samt att fastighetsägaren har ett befogat intresse av att kunna bedriva sin verksamhet, dvs. uthyrning av lokaler, utan ordningsstörningar och ett intresse av att freda sin egendom från skadegörelse eller liknande. Enligt organisationen har fastighetsägaren ansvaret för ordningen och säkerheten i köpcentrum inklusive lokalytor och gemensamma ytor. Skälen för regeringens förslag Vem som kan initiera en förbudstalan Lagstiftningen om tillträdesförbud till butik syftar till att motverka brott och allvarliga trakasserier som begås i butiker. Det är därför naturligt att initiativet till ett tillträdesförbud ska kunna komma från butiken. Med anledning av vad Lagrådet anför om att det inte framgår klart av paragrafen vem som är behörig att initiera en fråga om tillträdesförbud, anser regeringen att det finns skäl att i lagtexten tydliggöra vem som kan göra ansökan för butikens räkning. Enligt regeringen bör regleringen utformas på så sätt att ansökan görs av en företrädare för butiken. Detta är i huvudsak i enlighet med Lagrådets förslag. I linje med vad Lagrådet förordar belyser regeringen i författningskommentaren vem som kan vara företrädare. Vad och Fastighetsägarna sedan anför utgör enligt regeringen inte tillräckliga skäl för att också en hyresvärd eller fastighetsägare ska kunna göra, eller samtycka till, en sådan ansökan. Frågan är emellertid om det allmänna ska ha rätt att ta initiativ till ett tillträdesförbud. Enligt kontaktförbudslagen tas frågor om kontaktförbud upp på begäran av den som förbudet avses skydda eller när det annars finns anledning till det (7 §). Det finns således ingen begränsning när det gäller vem som kan väcka frågan om kontaktförbud, dvs. även en åklagare kan ta det initiativet. Motiveringen till denna ordning var att det i vissa fall skulle innebära ”alltför höga anspråk på en människa i utsatt läge” att kräva att han eller hon själv begär ett förbud. Kontaktförbud ska dock inte meddelas om den som förbudet avser att skydda motsätter sig det. (Se prop. 1987/88:137 s. Enligt lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang kan en åklagare inte väcka frågan om tillträdesförbud. Däremot kan numera initiera ett sådant ärende (6 §). Denna rätt tillkom 2009 och fanns således inte när lagstiftningen infördes. Skälet för ändringen angavs bl.a. vara att lagen inte användes i någon större utsträckning eftersom idrottsorganisationerna och specialidrottsförbunden, dvs. de som hade rätt att väcka en fråga om tillträdesförbud, inte fick kännedom om vem som begick idrottsrelaterade brott. Därmed saknade de ofta förutsättningar att kunna göra en ansökan om tillträdesförbud. (Se prop. 2008/09:78 Ytterligare åtgärder mot ordningsstörningar vid idrottsarrangemang s. 29– 30.) Det är betydligt vanligare att initiativet till en begäran om tillträdesförbud kommer från än från idrottsorganisationerna (se prop. 2013/14:254 Register över tillträdesförbud vid idrottsarrangemang s. 21). De personer som ansökningar om tillträdesförbud kan komma att avse torde ofta vara väl kända av t.ex. personalen i butiken. Det kan dock finnas situationer när butiken, på motsvarande sätt som vid tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, har begränsad information om vem som begått viss brottslighet eller om andra omständigheter som kan vara relevanta. I dessa fall kan , efter att den som blivit utsatt för ett brott gjort en polisanmälan, ha bättre förutsättningar att överväga om karaktären på det som skett är sådan att en förbudsanmälan bör göras till åklagaren. Detta talar för att bör ha möjlighet att väcka frågan om förbud. Att enskilda inte föreslås få någon initiativrätt utgör också ett skäl för en 2020/21:52 sådan ordning. Det kan dessutom finnas situationer när exempelvis en butiksinnehavare av rädsla eller oro inte vill framstå som den som formellt sett har tagit initiativet till ett förbud. Regeringen anser därför sammantaget att det bör finnas en möjlighet för att initiera ett ärende om tillträdesförbud till butik och lämnar ett sådant förslag. Det finns däremot inte skäl att ge åklagaren rätt att på eget initiativ ta upp en sådan fråga. I de flesta fall torde företrädaren för butiken dela uppfattning att ett ärende om tillträdesförbud ska initieras. Det kan dock finnas situationer när man inte vill gå vidare med ett sådant ärende, t.ex. av marknadsmässiga skäl. I egenskap av part riskerar butiken också i undantagsfall att drabbas av rättegångskostnader. Regeringen föreslår därför att får göra en sådan anmälan endast efter samtycke från en företrädare för butiken, jämför ovan angående förslaget till utformning av regleringen om ansökan. Formerna för ansökan respektive anmälan I kontaktförbudslagen uppställs inte något krav på att ansökan ska vara skriftlig. Ett sådant krav finns däremot vid ansökan om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Skillnaden motiverades av att de som ansöker om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang uteslutande är juridiska personer och att dessa normalt kan antas komma att ansöka om förbud skriftligen (se prop. 2004/05:77 s. 46). Förhållandena vid tillträdesförbud till butik liknar dem vid tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att en ansökan om tillträdesförbud ska vara skriftlig. När anmäler ett behov av tillträdesförbud är situationen emellertid en annan. blir inte part i ärendet om tillträdesförbud (se nedan) och kan alltså inte föra fram något yrkande eller i övrigt argumentera i saken. roll inskränker sig således till att göra åklagaren uppmärksam på vissa sakomständigheter och att det finns ett behov av tillträdesförbud. Det finns inte något krav på att anmälan ska vara skriftlig i fråga om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. I förarbetena framhölls att vid brådskande situationer talar effektivitetsskäl starkt för att polisen bör kunna ta kontakt med åklagaren t.ex. per telefon och redogöra för den uppkomna situationen (se prop. 2008/09:78 s. 41). Inte heller enligt den reglering som föreslås framstår det som ändamålsenligt att uppställa ett krav på att anmälan ska vara skriftlig. Av förvaltningslagen (2017:900) följer dock att åklagaren ska dokumentera en sådan anmälan (27 §). Härigenom skapas ett skriftligt underlag för det fortsatta arbetet i ärendet som möjliggör insyn i och granskning av handläggningen. Regeringen anser alltså att det inte bör föreskrivas något formkrav för hur en anmälan från ska ske. Inte heller bör det uppställas något särskilt krav vad gäller det samtycke som ska inhämta före anmälan, utan det bör räcka att detta lämnas muntligt. Som regeringen föreslår i avsnitt 4.3.5 ska förvaltningslagen tillämpas vid handläggningen i de delar som det är ändamålsenligt och i den utsträckning det saknas särbestämmelser i den nu föreslagna lagen. Det innebär att den utredningsplikt som anses följa av förvaltningslagen ligger Inom ramen för denna plikt kan åklagaren t.ex. kräva Prop. 2020/21:52 kompletteringar av en ansökan om förbud. Det behövs därför inte några särskilda bestämmelser om vad en ansökan ska innehålla. Det ligger dock i sakens natur att den bör innehålla uppgifter om den som ansöker om förbudet och den mot vilken förbudet avses gälla samt de övriga uppgifter som behövs för att åklagaren ska kunna ta upp förbudsfrågan. Vem som bör vara part Vid en ansökan om tillträdesförbud blir butiken och den enskilde parter i ärendet. Frågan är vem som bör vara part i ärenden som initieras genom en anmälan av . Regeringen instämmer i promemorians bedömning att inte bör vara part i de ärenden som myndighetens anmälan gett upphov till. Detta överensstämmer med regleringen som gäller för tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. När det gäller partsställningen i ärenden om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang som initierats av har i vart fall aktuella idrottsverksamheten inom en sådan ställning. Huruvida också den enskilda idrottsorganisationen har det får däremot avgöras i varje enskilt fall. (Se prop. 2008/09:78 s. 31–32.) Förhållandena är annorlunda vid tillträdesförbud till butik. Exempelvis finns det inte någon paraplyorganisation motsvarande specialidrottsförbunden. Enligt regeringen bör därför endast butiken och den enskilde, även i fallen när initierat ett ärende om tillträdesförbud, vara parter i ärendet. 4.3.5Förfarandet hos åklagaren och hävande eller ändring av förbud Regeringens förslag: Frågor om tillträdesförbud prövas av åklagaren i den ort där förbudet avses bli tillämpat eller där den mot vilken förbudet avses gälla har sin hemvist eller mera varaktigt uppehåller sig. Om personen är misstänkt för brott som har betydelse för förbudsfrågan får frågan prövas även av åklagare som är behörig att väcka åtal för brottet. bestämmelser om åklagare är tillämpliga. Åklagaren får anlita hjälp av för utredning av frågor om tillträdesförbud. I fråga om utredningen tillämpas vissa bestämmelser i . Innan förbudsfrågan avgörs ska som huvudregel en part underrättas om en uppgift som har tillförts ärendet och få tillfälle att yttra sig över den. Åklagarens beslut ska vara skriftligt. Vid åklagarens handläggning tillämpas vissa bestämmelser i förvaltningslagen. Åklagaren får under vissa omständigheter häva eller ändra ett beslut om tillträdesförbud, om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det. Promemorians förslag, som lämnas i enlighet med uppdraget, överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i frågan. anser att det med hänsyn till legalitetsprincipen måste ställas mycket höga krav på tydlighet avseende beslutens utformning, inte minst vad gäller den geografiska avgränsningen av området som ska omfattas av förbudet. är tveksam till att åklagare ska tillämpa olika rättsliga förfaranderegler i dessa ärenden och uppger att det kan leda till förfarandefel och rättsförluster för den enskilde. och framför att det är viktigt att processen sker skyndsamt och anser därför att polisen bör kunna besluta om ett tillfälligt tillträdesförbud som därefter bedöms av åklagare och även kan prövas av domstol. De anser vidare att det ska finnas en möjlighet för åklagaren att utfärda ett intermistiskt beslut. Skälen för regeringens förslag Det är åklagaren som ska pröva frågor om tillträdesförbud som första instans (se avsnitt 4.3.3). Enligt kontaktförbudslagen och lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang prövas frågan av åklagaren i den ort där förbudet helt eller huvudsakligen avses bli tillämpat. Frågan kan också tas upp av åklagaren i den ort där den mot vilken förbudet avses gälla har sin hemvist eller mera varaktigt uppehåller sig. Om personen är misstänkt för brott som har betydelse för frågan om förbud får frågan även prövas av åklagare som är behörig att väcka åtal för brottet. Denna ordning framstår enligt regeringen som ändamålsenlig även för tillträdesförbud till butik och föreslås därför gälla här. Något behov av att ange ”helt eller huvudsakligen” beträffande orten där förbudet avses bli tillämpat finns emellertid inte. I 7 kap. finns allmänna bestämmelser om åklagare, t.ex. regler om jäv. Regeringen föreslår att dessa bestämmelser ska tillämpas också när åklagare prövar frågor om tillträdesförbud till butik. För att åklagaren i ett ärende om tillträdesförbud ska kunna bedöma risken för brott och allvarliga trakasserier krävs exempelvis utredning om tidigare brott som åberopas vid bedömningen. Det behövs också viss utredning om den enskildes personliga förhållanden. Utredningens omfattning får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Ofta borde åklagaren själv kunna genomföra den utredning som behövs för prövningen. I vissa fall kan det emellertid krävas särskilda utredningsåtgärder. Regeringen föreslår därför att åklagaren, på samma sätt som enligt kontaktförbudslagen och lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, ska ha möjlighet att anlita hjälp av för de utredningsåtgärder som krävs. För att utredningen ska kunna genomföras även när den som avses med en ansökan om förbud inte vill medverka bör åklagaren ha tillgång till vissa tvångsmedel. Vid utredning av frågor om kontaktförbud och tillträdesförbud vid idrottsarrangemang tillämpas bestämmelser om hämtning till förhör och skyldighet att stanna kvar för förhör samt vissa andra bestämmelser om förhör. Dessutom gäller bestämmelse om åklagarens objektivitet. Regeringen föreslår att samma regler ska tillämpas vid utredning av frågor om tillträdesförbud till butik. Enligt kontaktförbudslagen och lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang liksom annan lagstiftning om myndighetsprövning av frågor där flera parter är inblandade, t.ex. förvaltningslagen, ska en part underrättas om en uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än parten själv och få tillfälle att yttra sig över den innan frågan avgörs (kommunikation). Regeringen föreslår att en sådan reglering också ska finnas vid åklagarens handläggning av frågor om tillträdesförbud till butik och att åklagaren ska bestämma hur underrättelsen ska ske. I de nämnda lagarna görs dock vissa undantag från regeln om kommunikation. Att förbudsfrågan ska kunna avgöras utan kommunikation om åtgärderna är uppenbart obehövliga står enligt regeringen klart. I vissa fall kan det även finnas behov av att avgöra förbudsfrågan snabbt. Det är därför regeringen föreslår att ett förbud ska gälla och att frågan om tillträdesförbud ska handläggas skyndsamt (se avsnitt 4.3.2). Mot denna bakgrund framstår det som motiverat att i brådskande fall kunna avstå från kommunikation. Regeringen föreslår därför att det ska finnas en möjlighet att göra undantag från kravet på kommunikation också om avgörandet inte kan skjutas upp. Enligt kontaktförbudslagen får kommunikation även underlåtas om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet. Något sådant undantag har inte ansetts nödvändigt i ärenden om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Av förarbetena framgår att undantaget tillämpas i en situation där kommunikation med den som ett ärende angår annars skulle medföra att en planerad åtgärd blir ett slag i luften samt att det i ett ärende om tillträdesförbud torde saknas behov av undantag från kommunikation i ett sådant fall, eftersom beslutet ska delges för att få verkan mot den enskilde och syftet också är att avhålla personen från att ens försöka få tillträde till de aktuella idrottsarrangemangen. (Se prop. 2004/05:77 s. 46– 47.) Inte heller i fråga om tillträdesförbud till butik kan regeringen se något skäl att införa ett sådant undantag. Rätten att ta del av uppgifter bör under alla omständigheter gälla med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, dvs. om det med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift inte röjs. Regeringen föreslår att åklagarens beslut i ärendet om tillträdesförbud ska vara skriftligt. I beslutet ska det anges bl.a. förbudets innebörd och omfattning i det fallet ett förbud beslutas, de skäl som har bestämt utgången och vad som kan bli följden av att bryta mot förbudet. Regeringen delar tingsrätts uppfattning om vikten av att beslutet är utformat på ett klart och tydligt sätt så att det inte råder någon tvekan om vad förbudet innebär. För förfarandet i övrigt hos åklagaren bör förvaltningslagen tillämpas i de delar den är ändamålsenlig för hanteringen av frågor om tillträdesförbud till butik. Till skillnad från anser regeringen alltså att det finns goda skäl för att olika förfaranderegler tillämpas. För att undvika oklarheter och för att tydliggöra vilka bestämmelser som ska vara tillämpliga föreslår regeringen att det i lagen om tillträdesförbud till butik pekas ut vilka bestämmelser i förvaltningslagen som ska tillämpas vid åklagarens handläggning av ärenden om tillträdesförbud. Det handlar bl.a. om utgångspunkter för handläggningen, åtgärder om handläggningen försenas, utredningsansvaret och motivering Bestämmelserna i förvaltningslagen som föreslås gälla motsvarar de som gäller vid tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Genom att vissa bestämmelser pekas ut särskilt kommer förvaltningslagen i övrigt inte att vara tillämplig. Hävande eller ändring av ett beslut om tillträdesförbud I avsnitt 4.3.2 föreslås att nya omständigheter som inträffar efter det att ett förbud har beslutats ska kunna beaktas på så sätt att ett förbud förlängs. Nya förhållanden kan dock även innebära att risken för brott eller allvarliga trakasserier helt undanröjs eller förändras i något avseende. Regeringen föreslår därför att det ska vara möjligt att häva eller ändra ett beslut om förbud före förbudstidens utgång, om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det. Förfarandet bör vara enkelt och också innefatta en möjlighet till prövning av ett beslut om hävande eller ändring. Det lämpligaste är därför att åklagaren prövar dessa frågor oavsett om beslutet om förbud har fattats av åklagare eller domstol och att åklagarens omprövningsbeslut ska kunna prövas av domstol. Detta överensstämmer med vad som gäller enligt kontaktförbudslagen och lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang. Av naturliga skäl föreslår regeringen att åklagarens möjlighet att häva eller ändra ett beslut om tillträdesförbud inte gäller om förbudet är föremål för domstolsprövning. Ett hävande eller en ändring av ett beslut om förbud ska kunna begäras av den som förbudet avser eller av den som ansökt om det vid den ursprungliga prövningen. Därtill bör åklagaren ha möjlighet att på eget initiativ häva eller ändra ett beslut om förbud i en riktning som är förmånlig för den mot vilken förbudet riktas. I likhet med vad som gäller enligt lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang bör åklagaren däremot inte ges initiativrätt till att utvidga ett beslut om tillträdesförbud. Det sammanhänger med att åklagaren inte föreslås få rätt att självmant ta upp frågan om att besluta om förbud. En utvidgning bör enligt regeringen därför få ske endast efter en begäran av en företrädare för butiken. Förslaget överensstämmer i huvudsak med hur Lagrådet anser att regleringen ska utformas. Åklagaren bör inte kunna meddela interimistiskt beslut Det kan finnas ett behov av att skyndsamt besluta om tillträdesförbud. Som framgår ovan syftar vissa av de föreslagna bestämmelserna till att skynda på processen. Det handlar exempelvis om möjligheten för åklagaren att avgöra en fråga om tillträdesförbud utan kommunikation (9 §) och att utelämna motiveringen av ett beslut (11 §). Det finns en möjlighet för åklagaren att meddela interimistiskt beslut om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, om det slutliga avgörandet av frågan av särskilda skäl inte kan avvaktas (9 a § lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang). Denna möjlighet infördes och som skäl angavs då att kravet på skyndsamhet i vissa situationer gör sig särskilt starkt gällande och att det i synnerhet gäller vissa fotbollsmatcher där det finns en överhängande risk för bråk mellan de båda lagens supportrar (se prop. 2008/09:78 s. 38–39). Någon motsvarande möjlighet att meddela intermistiska beslut finns inte i kontaktförbudslagen. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att det sällan torde Prop. 2020/21:52 uppstå något behov, liknande det vid idrottsarrangemang, av att med särskild skyndsamhet kunna fatta beslut om tillträdesförbud till butik. Det kan visserligen tänkas uppkomma situationer där polis och åklagare behöver agera skyndsamt. Det finns i sådana fall som regel dock andra medel, framför allt olika former av straffprocessuella tvångsmedel, att tillgripa. Något mer allmänt behov för åklagaren att kunna meddela tillfälligt beslut innan förbudsfrågan avgörs slutligt kan således inte anses föreligga. I fråga om möjlighet att kunna besluta om tillfälliga tillträdesförbud har regeringen tidigare anfört att den riskbedömning som ska göras inför ett beslut om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang innefattar komplicerade avvägningar som åklagare är väl skickade att göra och att, även om effektivitetsskäl kan tala för att låta också och i brådskande fall polisman få besluta om tillträdesförbud, intermistiskt beslut endast bör få fattas av åklagare (se samma prop. s. 40). Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen, till skillnad från Handelsanställdas förbud och , att åklagaren inte bör ges möjlighet att meddela intermistiska beslut liksom att inte ska kunna besluta om tillfälliga tillträdesförbud. Regeringens förslag: Tingsrätten ska pröva åklagarens beslut i fråga om tillträdesförbud på begäran av en part, om beslutet har gått parten emot. En sådan begäran ska göras skriftligen hos åklagaren. Behörig domstol är den tingsrätt där den åklagare som har prövat frågan om tillträdesförbud ska föra talan i brottmål i allmänhet. Om åklagaren har beslutat om tillträdesförbud är han eller hon skyldig att på begäran av en företrädare för butiken föra dess talan vid domstolen, om inte särskilda skäl talar mot det. Domstolen ska som huvudregel begära yttrande av åklagaren. Domstolen får besluta att ett tillträdesförbud tills vidare inte ska gälla. Om ett tillträdesförbud inte har beslutats tidigare får domstolen besluta om ett sådant förbud fram till dess att ärendet har avgjorts slutligt. Domstolen ska hålla sammanträde om en part begär det. När saken avgörs ska tingsrätten bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. Vid annan handläggning består tingsrätten av en lagfaren domare. Samma omröstningsregler som i brottmål ska tillämpas. Vardera parten ska som huvudregel svara för sin kostnad. Vid domstolens handläggning tillämpas i övrigt lagen om domstolsärenden. I vissa fall får beslut i fråga om tillträdesförbud prövas i mål om allmänt åtal för brott. I ett sådant fall tillämpas bestämmelserna om rättegången i brottmål. Promemorians förslag, som lämnas i enlighet med uppdraget, överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i frågan. Hovrätten över och och framför att det av lagen (1996:242) om domstolsärenden framgår att det krävs prövningstillstånd i hovrätten och att ett sådant krav är rimligt i ärenden om tillträdesförbud. Skälen för regeringens förslag I enlighet med vad regeringen föreslår i avsnitt 4.3.3 ska åklagarens beslut i fråga om tillträdesförbud kunna prövas av domstol. Tingsrätten bör pröva ett sådant beslut om det begärs av den som har fått ett förbud. Dessutom bör den som hos åklagaren har ansökt om ett förbud kunna få tingsrättens prövning av ett beslut att inte meddela förbud eller ett beslut om ett mindre omfattande förbud än vad som begärts. Det senare gäller även om ärendet har initierats av . Däremot kan inte begära domstolsprövning eftersom myndigheten inte är part i ärendet. Regeringen föreslår således att tingsrätten ska pröva åklagarens beslut på begäran av en part, om beslutet gått parten emot. När det gäller domstolens handläggning framstår bestämmelserna i lagen om domstolsärenden (ärendelagen) som ändamålsenliga. Lagen innehåller uppgifter om bl.a. vad en inledande skrift ska innehålla, skriftväxlingen och domstolens beslut. Den lagen ska därför tillämpas i de delar avvikande bestämmelser inte gäller enligt den lag om tillträdesförbud till butik som föreslås och i de delar den annars är tillämplig.