rfr · H70WRFR6 · 2020-01-01 00:00:00 — I några fall fanns sådan kompetens troligen bara på huvudkontoret i , och genom en sammanslagning skulle kompetensen kunna utnyttjas för att främja både export- och investeringsmöjligheter gentemot utländska företag. Vidare bemötte regeringen synpunkten från vissa remissinstanser att syner- gier skulle kunna utvecklas även utan en sammanslagning. Regeringen anförde att man noterat att det gjorts sådana försök men att möjligheterna begränsats av bl.a. olika ekonomiadministrativa system, olika incitamentsstrukturer och olika rutiner för vilka tjänster som erbjuds företagen gratis eller mot avgift. Regeringen ansåg vidare att möjligheterna till samverkan begränsades ytterligare av att Invest endast hade egen när- varo på fem utlandsmarknader. 11Se kapitel 2 för en beskrivning av översynen. 3 BESLUTET OM SAMMANSLAGNINGEN Den associationsrättsliga formen för den sammanslagna organisationen togs också upp i propositionen. () hade i sitt remissvar framfört att det är särskilt angeläget att säkerställa att statsmakterna har kvar möjligheterna till styrning, insyn och kontroll av de verksamheter man ansvarar för när statliga åtaganden utförs i en annan form än av en myn- dighet. Regeringen delade inte ESV:s slutsats att möjligheten att använda myndighets- eller bolagsform behövde övervägas ytterligare. Regeringens erfarenhet var att associationsrättsliga form, som var den som föreslogs gälla för den nya organisationen, dittills inte hade begränsat möjligheterna till styrning, insyn och kontroll. Den statligt finansierade verk- samheten inom styrdes och rapporterades enligt regeringen på ett sätt som liknade styrningen och rapporteringen för en myndighet genom rikt- linjebrev, regelbunden (myndighets)dialog, revision och årsrapportering. Re- geringens uppfattning var att det alternativ som ESV lyfte fram skulle innebära ökade kostnader eller försämrade möjligheter för den nya organisationen att fullfölja sitt uppdrag. Vidare anförde man att det skulle vara svårt att förena myndighetsformen med stora egna intjäning, och med en bolags- form skulle handelssekreterarna inte kunna placeras på svenska beskickningar i utlandet. Detta menade regeringen skulle kunna få som följd att kostnaderna för ökade eller att flera kontor skulle behöva stänga. Regeringen ansåg därför att den nuvarande associationsrättsliga for- men skulle bestå och konstaterade att de statliga utredningar som gjorts sedan grundades inte lett till någon förändring trots att organisationsfor- men var ovanlig. Den samverkan mellan staten och näringslivet som avtals- formen medgett hade visat sig stärka verksamhetens professionalism och effektivitet samt säkrat att utgångspunkten för verksamheten varit företagens faktiska behov av stöd. Regeringens bedömning var därför att den associa- tionsrättsliga formen fortfarande var ändamålsenlig. Regeringen framhöll att staten och näringslivet sedan inrätta- des 1972 hade varit eniga om roll som den centrala organisa- tionen för exportfrämjande. Sammanslagningen skulle enligt regeringen leda till att organisationen skulle få samma centrala roll inom investeringsfrämjan- det. Regeringen framhöll att kombinationen av ett statligt uppdrag och en betydande avgiftsbelagd verksamhet förutsatte förmåga både att uppträda i utlandet som en officiell representant för och att vara ett professionellt stöd till företagen som är lyhört för deras behov. Regeringen menade att det också medförde ett ansvar att samverka med andra aktörer inom exportfräm- jandet i det gemensamma syftet att öka den svenska exporten. Risken för att investeringsfrämjandet skulle kunna urholkas efter samman- slagningen bedömde regeringen skulle kunna hanteras. Regeringen deklare- rade sin avsikt att anvisa ett separat belopp till investeringsfrämjandet i ett årligt riktlinjebeslut med preciserade mål och återrapporteringskrav för verk- samheten. Regeringen anförde att den också avsåg att specificera till vilka investeringsfrämjande syften och åtgärder dessa resurser skulle användas samt hur de skulle redovisas och avrapporteras. Resurserna för export- respektive 3 BESLUTET OM SAMMANSLAGNINGEN investeringsfrämjande skulle alltså skiljas åt både i det statliga uppdraget och i återrapporteringen. Regeringen betonade därtill vikten av att en sammanslagning sker på ett sådant sätt att samverkan med regionala och lokala aktörer kan säkras. Ett väl fungerande samarbete med dessa aktörer, framhöll man, är en förutsättning för ett effektivt investeringsfrämjande eftersom kunskapen om vilken del av lan- det som är mest lämplig för en utländsk investerare i hög grad är regional och lokal. Avslutningsvis bedömde regeringen att det fanns vissa risker vid en sam- manslagning. Man förutsåg att två olika verksamhetskulturer med delvis olika arbetsmetoder som skulle enas i en och samma organisation skulle bli en utmaning för ledningen. Vidare såg man i ett negativt scenario risk för att vär- defull kompetens skulle kunna förloras. framhöll regeringen att båda organisationerna präglades av ett mål- och resultattänkande och att per- sonalen i båda fallen hade erfarenhet från näringslivet. De kulturskillnader och intressekonflikter som skulle kunna finnas borde därför enligt regeringen kunna hanteras, även om de likväl behövde uppmärksammas. Som nämnts i kapitel 2 reglerades verksamhet i ett avtal som slöts mellan staten och näringslivet. Den föreslagna sammanslagningen av export- och investeringsfrämjandet förutsatte att detta avtal ändrades. Enligt regering- ens bedömning borde avtalet uppdateras så att uppdraget att bedriva invester- ingsfrämjande tydligt framgick, och för att tydligt markera att den samman- slagna organisationen fick uppgifter inom både export- och investeringsfräm- jande föreslogs även att avtalet skulle döpas om till Avtal om (rådet). Namnet kunde, men behövde inte, användas som varumärke under vilket den nya organisationen skulle arbeta. Regeringens bedömning var att varumärket borde bestämmas av den nya organisationen. De föreslagna ändringarna gjor- des efter samråd med SAU. Utöver de föreslagna ändringarna av avtalsnamnet och organisationen föreslogs att rådets uppgift skulle breddas från att stimulera ekonomisk tillväxt till att även bidra till sysselsättning, eftersom detta är ett centralt syfte i investeringsfrämjandet. Syftena med investeringsfrämjandet skulle enligt förslaget klargöras genom tillägget ”samt utländska företagsinve- steringar i eller samarbeten med svenska företag som tillför kapital, kompetens och marknader till det svenska näringslivet”. Tillägget motsvarade skrivningarna i förordningen (2007:1220) med instruktion för Myndigheten för utländska investeringar i . Orden ”och göra det lättare för svenska 12I samband med förslaget om en sammanslagning föreslog regeringen även att den s.k. funktionella direktivrätten skulle upphöra, vilket även ledde till ändringar i avtalet. I följande stycke beskrivs endast de ändringar i avtalet som beror på sammanslagningen. I avsnittet används rådet som kortform för i enlighet med avtalet. 3 BESLUTET OM SAMMANSLAGNINGEN företag att växa internationellt” föreslogs utgå eftersom detta sågs som en upp- repning av den tidigare nämnda uppgiften att ”stödja och främja svensk export och internationalisering”. Det föreslogs även en precisering av rådets uppgifter med innebörden att rådet ska ha utlandsnärvaro på viktigare utlandsmarknader. Regeringen anförde att detta inte innebar någon förändring i förhållande till gällande praxis men att det anpassade skrivningarna till det faktum att utlandskontoren i vissa fall har en annan status, t.ex. som dotterbolag. Vidare skulle det klargöras att rådet skulle samarbeta med andra aktörer ”som med offentliga medel bedriver export- eller investeringsfrämjande” i stället för den tidigare formuleringen ”som med statliga medel bedriver exportfrämjande”. Genom ändringen från statliga till offentliga medel inkluderades även regionala och lokala aktörer. För att markera att rådet skulle säkerställa samverkan med regionala och lokala aktörer i export- och investeringsfrämjandet föreslogs också en ny paragraf enligt vilken rådet genom egen regional närvaro eller på annat sätt ska stödja och samverka med företag och andra lokala och regionala aktörer. I avtalets bestämmelse om styrelsen föreslogs en ändring så att styrelsele- damöternas bakgrund breddades och de därmed även kunde ha en annan erfa- renhet av företags internationalisering än export genom formuleringen ”erfa- renhet inom företags internationalisering och export eller med annan för upp- draget lämplig bakgrund”. Vidare föreslog regeringen att avtalets bestämmelser om finansiering skulle breddas så att statens bidrag till exportfrämjande även skulle kunna användas för andra former av internationalisering av företag. I propositionen angav re- geringen att detta t.ex. skulle kunna vara rådgivning och stöd vid företags eta- blering på utlandsmarknader. Regeringen föreslog också att den tidigare begränsningen till företag med begränsad erfarenhet av export skulle strykas eftersom även företag med vana av export kan stödjas vid export eller etable- ring på en ny marknad. Enligt regeringen innebar den ändringen en anpassning i avtalet till hur verksamheten bedrevs. Därtill föreslogs en ny skrivning där det angavs att de statliga medlen skulle bidra till rådets finansiering av både den exportfrämjande och den investeringsfrämjande verksamheten och ett för- tydligande om att näringslivets bidrag till rådets finansiering endast skulle användas i den exportfrämjande verksamheten. I fråga om årliga budgetun- derlag och redovisning av verksamheter till regeringen föreslogs bestämmel- sen även omfatta den investeringsfrämjande verksamheten. I propositionen konstaterade regeringen att förslaget inte innebar några för- ändringar i anslagen för export- eller investeringsfrämjandet. Regeringen för- utsåg inte heller några miljömässiga konsekvenser. Enligt regeringens bedöm- ning kunde en gemensam organisation frigöra resurser från administration och stöd som kunde användas till bl.a. den operativa export- och investeringsfräm- jande verksamheten, vilket kunde medföra att svenska företag skulle få mer 3 BESLUTET OM SAMMANSLAGNINGEN och bättre rådgivning och stöd i frågor om internationalisering i form av export och gränsöverskridande investeringar. Regeringen hade dock svårt att upp- skatta hur stora dessa synergivinster skulle bli och framhöll att det bl.a. berodde på hur sammanslagningen genomfördes. I ett övergångsskede var re- geringens bedömning att det fanns en risk för att tillfälliga kostnader uppstod som skulle kunna överstiga de initiala synergivinsterna, men borde vinsterna väga över. I regeringens konsekvensbedömning framkom vidare att bestämmelserna i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) skulle beaktas vid sam- manslagningen eftersom Invest skulle avvecklas och dess verksamhet föras över till . Regeringen anförde att förändringen i det aktuella fallet handlade om personal mellan olika avtalsområden. Avtalet om utlands- kontrakt och riktlinjer för anställningsvillkor vid tjänstgöring utomlands gällde vidare för vissa anställda, vilket skulle kunna komma att kräva en sär- skild hantering som också skulle kunna innebära särskilda kostnader. En sär- skild hantering bedömdes även behövas för den grupp som var lokalt anställd (utomlands). Regeringen uppgav att det vid den aktuella tidpunkten inte gick att göra någon beräkning av dessa eventuella kostnader. Flera av remissinstanserna, t.ex. , och Företa- garna, var positiva till sammanslagningen och ansåg att nyttan av de statliga medlen för export- och investeringsfrämjande kunde öka om verksamheterna utfördes i en organisation. och angav att det fanns positiva synergieffekter av en sammanslagning, däribland förbättrad internationell tillgänglighet. var också positivt inställda och angav att rätt genomförd kommer en sammanslagen organisation att leda till bättre resurshållning och ett effektivare och mer strategiskt främjande. ansåg att en samlad organisation för Sverige-, export- och investeringsfrämjandet kunde medföra stora fördelar och effektivitetsvinster då det stora antalet offentliga aktörer som bistår företagen i deras internation- alisering kan leda till en lägre samlad effektivitet. Vidare menade att en gemensam lokalisering i och samlokaliseringar av befintliga utlandskontor kunde möjliggöra besparingar . En gemensam organi- sation gav också förutsättningar för att minska de samlade utgifterna för infra- struktur och gemensamma centrala funktioner. angav också att den operativa verksamheten gentemot företagen kunde effektiviseras, att de svenska företagen kunde få en mer individualiserad service och att invester- ingsfrämjande insatser kunde genomföras på väsentligt fler orter i utlandet. SAU delade slutsatsen i översynen (Ds 2011:29) att de fördelar som togs upp i översynen övervägde eventuella nackdelar. SAU såg flera skäl för en sammanslagning, bl.a. tillgång till ett större internationellt kontorsnät, att kom- 3 BESLUTET OM SAMMANSLAGNINGEN petens kunde nyttjas bättre, att antalet främjandeaktörer minskade och att ra- tionaliseringsvinster borde kunna uppstå. Likaså fanns det potential till samordningsvinster med de svenska regionerna. Några av remissinstanserna var däremot tveksamma till de förslag till synergier som presenterades i översynen. Invest menade att en sam- manslagning visserligen skulle kunna möjliggöra vissa besparingar och syner- gier inom stabsfunktioner och infrastruktur men att en sammanslagning ändå inte var motiverad då verksamheternas förutsättningar, behov och inriktning var alltför olika för att samfällt ge ökad affärsnytta. Statskontoret ansåg att förslaget om att slå samman aktörerna inte var tillräckligt väl underbyggt och menade att det var möjligt att en sammanslagning av organisationerna skulle kunna leda till vissa effektivitetsvinster och en utveckling av verksamheterna men att det fanns en risk för att en sammanslagning fick motsatta effekter. Statskontoret ansåg vidare att den översyn som gjorts inte gav till- räckligt med underlag för att bedöma vikten av de förväntade vinsterna och riskerna, och att den inte heller innehöll någon bedömning av i vilken utsträck- ning synergierna kunde förväntas uppstå bl.a. med tanke på att export- och investeringsfrämjandet i huvudsak hade olika målgrupper, dvs. svenska respektive utländska företag. Statskontoret ansåg också att analysen av ris- kerna behövde fördjupas då ett utvecklat samarbete mellan organisationerna inte kunnat uppnås trots tidigare utredningars förslag om detta. Läns- styrelsen i avrådde från en sammanslagning då de ansåg att synergieffekterna vid en sammanslagning i princip endast skulle hittas admi- nistrativt och att nackdelarna övervägde fördelarna. gav stöd till förslaget till sammanslagningen men föreslog att översynen skulle följas upp med en ekonomisk konsekvensanalys för att säkerställa att sammanslag- ningen verkligen ledde till ekonomiskt positiva effekter för båda verksamhets- områdena då en djupare ekonomisk analys saknades i översynen. Region ansåg att verksamheternas inriktningar var alltför olika för att ge affärsnytta och därmed motivera en sammanslagning och att översynen inte heller visade att investeringsfrämjandet skulle förbättras genom integration med exportfrämjandet. I en motion som väcktes med anledning av propositionen (mot. 2011/12:N6) förordade företrädare för Socialdemokraterna i näringsutskottet att proposi- tionen skulle avslås. Motionärerna föreslog att skulle begära att regeringen skulle återkomma med ett nytt förslag om hur man kunde stärka svenskt handels- och investeringsfrämjande. Motionärerna framhöll att de inte avvisade regeringens ambitioner att effektivisera verksamheterna för export- och investeringsfrämjande, och de anförde vidare att det var möjligt att det skulle kunna uppstå synergieffekter i samband med sammanslagningen 3 BESLUTET OM SAMMANSLAGNINGEN av de båda verksamheterna för handels- och investeringsfrämjande. ville dock motionärerna peka på ett antal punkter som de menade var proble- matiska i samband med förslaget om sammanslagningen av . Motionärerna påtalade att de båda verksamheterna styrdes av olika mål och syften; uppdrag var att öka den svenska exporten medan Invest skulle vara en central kontaktpunkt för investerings- främjande med uppgift att utforma en strategi för att öka utlandsinvestering- arna i . Motionärerna menade att en sammanslagning inte kunde ses som en garant för att effektivisera verksamheterna utifrån att behoven och in- riktningen på dessa var olika. Vidare lyfte motionärerna det faktum att Export- rådet ägdes gemensamt av staten och näringslivet medan Invest var en statlig myndighet. Motionärerna menade att frågor som hade med statens inflytande över investeringsfrämjandet i den nya organisationen inte hade klar- lagts i regeringens proposition, vilket de menade borde redas ut innan det kunde bli aktuellt med en sammanslagning. Motionärerna såg även att det fanns en risk att skulle bli den starkare parten vid en sammanslag- ning och menade att frågan om hur det statliga uppdraget för investeringsfräm- jandet skulle utformas var av största vikt. Vidare anförde motionärerna att det fanns en risk för konkurrensnackdelar för svenska företag som skulle välja att kanalisera sin verksamhet i den nya föreslagna organisationen. Motionärerna uppmärksammade att bl.a. SAU hade pekat på att svenska företag som vill exportera måste vara garanterade att uppgifter som lämnas om marknads- och affärsplaner inte återanvänds för organisationens investeringsfrämjande verk- samhet. Ytterligare en invändning som motionärerna hade var att proposi- tionen vilade på ett otillräckligt underlag, och de hänvisade till de uttalanden som Statskontoret gjort i sitt remissyttrande över förslaget. Utskottet valde att tillstyrka regeringens förslag om en sammanslagning och avstyrka motionen (bet. 2011/12:NU23). I sitt ställningstagande framhöll utskottet vikten av ett statligt handels- och investeringsfrämjande och konsta- terade bl.a. att export, import och gränsöverskridande investeringar kan vara olika vägar till internationalisering. Utskottet konstaterade vidare, i likhet med regeringen, att förslaget skulle kunna innebära en förenkling för företagen, som genom sammanslagningen skulle kunna erbjudas råd och stöd från en och samma organisation. Utskottet ansåg också att en ökad tydlighet även skulle kunna uppnås gentemot kunder, myndigheter och andra samarbetspartner i utlandet om dessa fick en i stället för två organisationer att samverka med. En annan fördel menade utskottet var att främjandet av utländska investeringar i i en sammanslagen organisation skulle kunna ske på fler platser i utlandet än vad som då var fallet, t.ex. i större europeiska investeringsländer och på intressanta tillväxtmarknader. Utskottet ansåg att en sammanslagning också skulle kunna skapa förutsättningar för att en dialog och samverkan lik- nande den mellan staten och näringslivet som redan ägde rum inom ramen för 3 BESLUTET OM SAMMANSLAGNINGEN exportfrämjandet även skulle kunna omfatta investeringsfrämjandet och beto- nade att näringslivet på så vis skulle kunna bidra med sina bedömningar om de bästa metoderna för att uppmuntra investeringar i . En gemensam organisation skulle dessutom, enligt utskottet, förväntas skapa synergieffekter och administrativa besparingar som skulle kunna leda till större effektivitet. Utskottet delade regeringens bedömning att de fasta kostnaderna efter en initial period med eventuella övergångskostnader borde kunna minska. När det gällde den oro som lyftes fram i följdmotionen om eventuella konkurrensnack- delar för svenska företag i och med en ny organisation konstaterade utskottet att avsikten var att SAU skulle utse halva styrelsen i , och utskottet ansåg att en sådan ordning borde kunna med- verka till att arbetet organiserades på ett sådant sätt att sådana intressekonflik- ter skulle kunna undvikas. Vidare framhöll utskottet att det skulle kunna infö- ras rutiner som förhindrade att svenska företags marknads- och affärsplaner återanvändes i den investeringsfrämjande verksamheten. Utskottet noterade även, i likhet med regeringen, att flera länder hade valt att sam- manföra export- och investeringsfrämjandet i gemensamma organisationer i syfte att åstadkomma samordningsvinster och att liknande förändringar tyck- tes vara på gång i flera länder. När det gällde möjligheten till samverkan utan att organisationerna skulle slås samman noterade utskottet att de försök till samverkan som tidigare hade gjorts hade begränsats av faktorer som att orga- nisationerna bl.a. hade olika ekonomiadministrativa system och olika rutiner för de tjänster som erbjöds. I en reservation förordade Socialdemokraterna att skulle avslå propositionen och uppmana regeringen att återkomma med ett nytt förslag. beslutade i enlighet med det som näringsutskottet förordat och biföll därmed regeringens proposition (rskr. 2011/12:265). Detta innebar att godkände regeringens förslag att avveckla Myndigheten för utländska investeringar i och att det statligt finansierade uppdraget i fråga om investeringsfrämjande skulle inordnas i . Dessutom bemyndi- gade regeringen att sluta avtal med SAU om i huvudsaklig överensstämmelse med vad som förordats i pro- positionen. Gruppens iakttagelser och reflektioner •Regeringen lämnade sitt förslag till om en gemensam organisa- tion för export- och investeringsfrämjandet och ett nytt avtal mellan staten och SAU , och beslutade i enlighet med regeringens 3 BESLUTET OM SAMMANSLAGNINGEN Beslutet innebar att uppgiften att bedriva statligt finan- sierat investeringsfrämjande fördes över till och att Invest avvecklades. •Enligt regeringens förslag skulle export- och investeringsfrämjandet effek- tiviseras genom en gemensam organisation, och det statliga stödet för näringslivets internationalisering skulle därigenom kunna stärkas. Reger- ingen framhöll flera skäl för sammanslagningen, däribland att främjandet bättre skulle anpassas till den globaliserade nätverksekonomin och att flera synergier skulle kunna tillvaratas. Bland synergierna nämndes bl.a. att företagen skulle erbjudas stöd och rådgivning från samma organisation, investeringsfrämjandet skulle kunna ske vid fler utlandskontor, de svenska regionala investeringskontoren skulle kunna få stöd av den nya organisa- tionens utlandskontor, förutsättningarna för samverkan mellan stat och näringsliv som fanns inom exportfrämjandet även skulle finnas för inve- steringsfrämjandet och de fasta kostnaderna skulle kunna minska. •Begreppet synergier definierades inte tydligt i regeringens förslag, och det fanns inte heller några uppskattningar av storleken på möjliga synergivins- ter eller av kostnaderna för sammanslagningen. Det regeringen angav i för- slaget var att sammanslagningen bedömdes frigöra resurser och att det fanns en risk för att tillfälliga kostnader skulle överstiga de initiala syner- givinsterna. •Regeringen framhöll även ett antal risker med förslaget, däribland att investeringsfrämjandet skulle kunna urholkas, värdefull kompetens skulle kunna förloras, kulturkrockar mellan verksamheterna skulle kunna uppstå och statens möjligheter till styrning, insyn och kontroll över investerings- främjandet skulle kunna försämras. Regeringen ansåg dock att de flesta av riskerna var hanterbara och att det inte fanns något behov av att vidta några åtgärder. För att hantera risken för ett urholkat investeringsfrämjande föreslog regeringen att separata belopp skulle anvisas för investerings- respektive exportfrämjande och att det skulle återrapporteras separat för verksamheterna.