rfr · H70WRFR4 · 2020-01-21 00:00:00 — 2014–2016 konstaterade utskottet att det i resultatredovisningen fanns uppgifter om verksamheternas omfattning och kostnader som inte låg till grund för en bedömning av måluppfyllelsen, men som enligt utskottet ändå var intressanta och viktiga att ha med för den som vill följa utvecklingen inom utgiftsområdet. 2 UTGIFTSOMRÅDE 15 STUDIESTÖD I resultatredovisningen ingår att regeringen gör en samlad analys och drar slutsatser om i vilken utsträckning redovisade resultat har bidragit till måluppfyllelsen. 2.4.1 Utvecklingen av resultatanalysen 2013 konstaterade utskottet att det mot bakgrund av de redovisade indikatorerna gjordes en sammanfattande bedömning av måluppfyllelsen inom utgiftsområdet (se även avsnitt 2.3.1 ovan). 2014 uppskattade utskottet den systematiska genomgången av indikatorerna i resultatanalysen (bedömningen av måluppfyllelsen) och att analysen strukturerats efter målen för studiestödet. Vidare noterade utskottet med intresse att det enligt budgetpropositionen pågick ett samlat arbete inom för att stärka arbetet med analyser av redovisade resultat och att det arbetet skulle prioriteras framöver (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 12.5 s. 676 f.). Utskottet betonade, liksom finansutskottet (bet. 2013/14:FiU1 s. 10), vikten av ett bra underlag för ställningstagande till budgetförslaget och såg fram emot en utveckling av resultatanalysen för studiestödsområdet. 2016 var utskottet, liksom tidigare, positivt till den systematiska genomgången av indikatorerna i resultatanalysen och bedömningen av måluppfyllelsen samt till att analysen strukturerats efter målen för studiestödet. 2017 ansåg utskottet också att det vore önskvärt med en tydligare samlad bedömning av måluppfyllelsen för hela utgiftsområdet. 2.4.2 Kvaliteten i resultatanalysen 2018 fokuserade utskottet i större utsträckning än tidigare på resultatanalysen. Enligt utskottet gav resultatredovisningen en fyllig och informativ bild av området. Utskottet menade att de diagram och tabeller som redovisade utvecklingen, både totalt och per kön, bidrog till detta. Utskottet noterade också att regeringen gjorde en bedömning av måluppfyllelsen för var och en av de tre delarna i målet för utgiftsområdet. Statsbudgetens anslag utgör viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål (, SOU 1996:14 s. 134). Enligt regeringsformen får anslag inte användas på något annat sätt än vad har bestämt (9 kap. 2 §). Utformningen av anslagens ändamål sågs över genomgående i hela budgetpropositionen i syfte att göra den tydligare och mer enhetlig (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 12.5 s. 677–678). En ny rubrik – Ändamål – infördes i anslutning till tabellen för anslagsutvecklingen för respektive anslag. kompletterande information läggas till som var nödvändig för förståelsen av anslagets ändamål, men som inte var en del av ändamålet. 2014 kunde utskottet också konstatera att beskrivningen av anslagens ändamål hade renodlats och blivit mer likalydande. För utgiftsområde 15 hade regeringen använt sig av möjligheten att under en egen rubrik lägga till kompletterande information som inte var en del av anslagets ändamål men som kunde vara nödvändig för förståelsen av ändamålet. När det gällde anslag som används för förvaltningsutgifter ansåg utskottet att det vore bra med någon information om myndighetens uppgifter, t.ex. i form av en hänvisning till myndighetens instruktion. 2015 välkomnade utskottet att en sådan hänvisning då hade lagts till i anslagen för () och () under rubriken direkt efter . Utskottet såg med tillfredsställelse att denna information även fanns med budgetproposition. Den fanns med också i de efterföljande budgetpropositionerna. 2018 var utskottet mycket positivt till att regeringen i härledningstabeller redovisade hur stor del av föreslagna anslag som var kopplade till olika satsningar och en utbyggnad av utbildningar. Detta möjliggjorde t.ex. en överblick över hur flera anslag påverkades av en viss satsning. 3Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning omfattar utgifter för utbildning inom skolväsendet (inklusive kommunernas vuxenutbildning), samt universitet och högskolor. Även utgifter för myndigheter inom utbildningsområdet omfattas. Likaså omfattas utgifter för statlig finansiering av forskning och forskningsmyndigheter. Huvudmannaskapet för olika skolformer och verksamheter inom utgiftsområdet varierar, liksom finansieringsformerna (statliga bidrag, kommunala skatteintäkter, privata bidrag och bidrag från EU). Staten styr genom finansiering, reglering och uppställda mål, tillsyn och tillståndsprövning samt uppföljning och kvalitetssäkring. uppgick anslagen inom utgiftsområdet till , varav avsåg barn-, ungdoms- och vuxenutbildning, avsåg universitet och högskolor och avsåg forskning.6 Anslagen avser dels statlig verksamhet (framför allt högskoleutbildning och förvaltningsmyndigheter), dels riktade statsbidrag till och enskild verksamhet (framför allt inom skolväsendet). 3.2.1 Kopplingen mellan resultat och budgetförslag 2014 inleddes utgiftsområde 16 med en beskrivning av politikens inriktning (dvs. reformer och satsningar) och därefter följde resultatredovisningen och budgetförslaget. Utskottet påpekade att ordningsföljden gjorde att kapitlet om politikens inriktning framstod som en sammanfattning av de insatser som gjordes och inte som en följd av de resultat som redovisades. Utskottet ansåg att den kapitelordning som användes för utgiftsområde 15 (först resultatredovisningen och därefter politikens inriktning och budgetförslaget) bättre tydliggjorde kopplingen mellan resultat och budgetförslag och därför var att föredra. Utskottet såg behov av att ha någon form av inledande sammanfattning. 2015 välkomnade utskottet den nya placeringen av kapitlet om politikens inriktning som bättre tydliggjorde kopplingen mellan resultat och 6De totala kostnaderna för utbildningsväsendet uppgick till . Det motsvarade av BNP. Den enskilt mest kostnadskrävande verksamheten var följd av förskolan samt universitet och högskolor (prop. 2017/18:1 utg.omr. 16 avsnitt 2.1.1). Sammantaget uppskattades statens investeringar och övriga offentliga investeringar i forskning och utveckling (FoU) uppgå till 2017, vilket motsvarade av BNP (prop. 2017/18:1 utg.omr. 16 avsnitt 8.3.2). 3UTGIFTSOMRÅDE 16 UTBILDNING OCH UNIVERSITETSFORSKNING budgetförslag, dvs. först resultatredovisningen, därefter politikens inriktning och sist budgetförslaget. 3.2.2Svårt att följa en verksamhet från resultat till budgetförslag Utöver förslaget till riksdagsbeslut består budgetpropositionen huvudsakligen av tre delar: resultatredovisningen, politikens inriktning (reformer och satsningar) och budgetförslaget. En förutsättning för att man ska kunna följa en verksamhet från resultatredovisningen över politikens inriktning till budgetförslaget är att de tre delarna har samma indelningsgrund. Kapitlen och avsnitten i de tre delarna är dock indelade efter olika grunder i budgetpropositionen för utgiftsområde 16: resultatredovisningen är indelad efter verksamhetsområde med ett kapitel per område, politikens inriktning presenteras i ett eget kapitel som är indelat i olika avsnitt och budgetförslaget är indelat i fyra anslagsgrupper (se tabell 1). Tabell 1 Olika indelningsgrunder i budgetpropositionen indelad i olika avsnitt råde (kapitel 4–8) (kapitel 9) (kapitel 10) Kapitel 4 Barn- och 10.1 Anslag för barn-, tid för varje elev 10.1 Anslag för barn-, 10.2 Anslag för univer- 10.3 Anslag för forsk- 10.4 Anslag för gemen- *Kapitlet innehåller också ett särskilt avsnitt om statliga insatser. Källa: Budgetpropositionen (prop. 2014/15:1). 3 UTGIFTSOMRÅDE 16 UTBILDNING OCH UNIVERSITETSFORSKNING 2014 uppmärksammade utskottet att kapitel- och avsnittsindelningar i budgetpropositionen för utgiftsområde 16 kunde utvecklas för att öka läsbarheten för den som vill följa en verksamhet från resultatredovisningen över politikens inriktning till budgetförslaget. Utskottet menade att det också skulle kunna minska läsarens känsla av att texter upprepas och överlappar varandra. 2015 beklagade utskottet att det inte hade skett någon utveckling i denna del och underströk vikten av att en utveckling skulle ske i denna riktning så att kopplingen mellan resultat och budgetförslag kunde bli tydligare för varje verksamhet och också kunde följas . 2016 välkomnade utskottet därför att kapitlet om politikens inriktning då hade delats in i sex avsnitt med rubriker som tydligt var kopplade till verksamhetsområdena. Utskottet såg dock gärna att utvecklingen fortsatte i denna del. I budgetpropositionen , som inte omfattas av denna rapport, hade det skett en sådan utveckling. Det fanns fortfarande ett kapitel per verksamhetsområde. I varje kapitel fanns det, som tidigare, ett avsnitt om resultatredovisningen. Därutöver fanns det ett avsnitt om politikens inriktning för verksamhetsområdet och ett avsnitt om budgetförslaget för verksamhetsområdet. Det betyder att man kunde följa en verksamhet från resultatredovisningen över politikens inriktning till budgetförslaget. (De båda tidigare egna kapitlen Politikens inriktning respektive Budgetförslaget hade utgått.) 3.3 mål för utgiftsområde 16 mål för utgiftsområdet är att ska vara en framstående kunskaps- och forskningsnation som präglas av hög kvalitet (prop. 2011/12:1 utg.omr. 16 avsnitt 2.3, bet. 2011/12:UbU1, rskr. 2011/12:98). Därutöver har regeringen delat in utgiftsområdet i ett antal verksamhetsområden med egna mål. 2015 välkomnade utskottet den översyn av mål och indikatorer inom utgiftsområde 16 som regeringen aviserade i budgetpropositionen och såg fram emot att ta del av den i nästa års budgetproposition. Utskottet välkomnade också att översynen skulle göras ur ett jämställdhetsperspektiv när det gällde målen för barn-, ungdoms- och vuxenutbildningen. Utskottet konstaterade att regeringen redan särskilt hade beskrivit hur jämställdhetsperspektivet var integrerat i de två övriga verksamhetsområdena Högskoleutbildning och Forskning. 2017 var en nyhet i resultatredovisningen att regeringen, som den tidigare hade aviserat, hade tydliggjort sina ambitioner avseende jämställdhet i målen för verksamhetsområdena Förskola och grundskola respektive Gymnasieutbildning. Utskottet såg positivt på dessa preciseringar. 2018 noterade utskottet att målet för verksamhetsområdet beskrevs på olika sätt och menade att det var oklart i vad mån gymnasiesärskolan omfattades av målet. 3UTGIFTSOMRÅDE 16 UTBILDNING OCH UNIVERSITETSFORSKNING 3.3.1 Målstrukturen inom utgiftsområdet 2012 menade utskottet att en tydlig målstruktur och en tydlig koppling mellan mål och valda indikatorer var viktigt för helhetsbilden. insåg utskottet att det var svårt att ge en överblick över målstrukturen inom utgiftsområdet. För att öka förståelsen vore det ändå värdefullt att få ta del av regeringens syn på hur olika mål och indikatorer förhöll sig till varandra och på hur skulle kunna få en samlad uppföljning och resultatredovisning av målet för utgiftsområdet, menade utskottet. 2013 redovisades en sammanställning över mål för utgiftsområdet, mål för verksamhetsområdena och indikatorer i en tabell enligt utskottets önskemål om en bättre överblick när det gällde målstrukturen och resultatuppföljningen för utgiftsområde 16. Det övergripande målet för utgiftsområdet som beslutat gällde som mål för respektive verksamhetsområde. Utskottet konstaterade med tillfredsställelse att tabellen gav en bra överblick över utgiftsområdet och en god förståelse för målstrukturen inom utgiftsområdet. 2015 konstaterade utskottet att det, utöver målet för utgiftsområdet och målen för verksamhetsområdena, fanns mål för verksamheterna som fastställdes i lagar och andra författningar (i vissa fall överensstämde målen för verksamhetsområdena med de mål för verksamheterna som hade fastställts i lagar och andra författningar). Därutöver tillkom de mål som hade uppställts av EU (t.ex. de nationella målen för EU:s s.k. riktmärken inom utbildningsområdet) och de mål som styrde de berörda statliga myndigheternas verksamhet. Regeringen aviserade en översyn av mål och indikatorer inom utgiftsområdet i budgetpropositionen . Utskottet önskade att regeringen inom ramen för översynen övervägde hur den skulle kunna beskriva målstrukturen för utgiftsområdet och hur målen förhöll sig till varandra (prioritetsordning, eventuella målkonflikter etc.). Utskottet pekade i sammanhanget på den överblick som en sammanställning i en tabell ger, som t.ex. den tabell över mål och indikatorer som redovisats . (Tabellen redovisades t.o.m. budgetpropositionen .) Regeringen har delat in utgiftsområdet i flera verksamhetsområden. Resultaten redovisas dels övergripande för utgiftsområdet, dels per verksamhetsområde. 2012 fanns det fyra verksamhetsområden: 2013 delades Vuxenutbildning upp i två separata verksamhetsområden: Kommunernas vuxenutbildning och Eftergymnasial yrkesutbildning. 2016 delades Barn- och ungdomsutbildning upp i två separata verksamhetsområden: Förskola och grundskola samt Gymnasieutbildning. 3 UTGIFTSOMRÅDE 16 UTBILDNING OCH UNIVERSITETSFORSKNING verksamhetsområdet yrkesutbildning av . 2020 slogs verksamhetsområdena Förskola och grundskola respektive Gymnasieutbildning samman igen till ett verksamhetsområde, Barn- och ungdomsutbildning. slogs också verksamhetsområdena Kommunernas vuxenutbildning respektive samman till ett verksamhetsområde, vuxenutbildning och yrkeshögskola.) 3.4.1 Centrala indikatorer för bedömning av måluppfyllelsen 2012 konstaterade utskottet att det fanns en mängd uppgifter i budgetpropositionen om uppnådda resultat inom utgiftsområdet men att redovisningen kunde utvecklas. Utskottet konstaterade dessutom att det var viktigt med relevanta och uppföljningsbara indikatorer för verksamhetsområdesmålen för att man skulle kunna göra en samlad bedömning av måluppfyllelsen för utgiftsområdet. Det var dock enligt utskottet inte helt entydigt vilka indikatorer regeringen avsåg att följa. Det framstod i propositionen som att det för vissa utbildningsformer och verksamheter antingen helt saknades indikatorer (specialskola, sameskola och forskning) eller bara fanns en enda indikator som regeringen avsåg att följa (förskola). Utskottet konstaterade vidare att regeringen använde ett stort antal resultatindikatorer. Utskottet menade att det i grunden var bra med många indikatorer som gav en god helhetsbild, men att det också var viktigt att regeringen var tydlig med vilka indikatorer som den ansåg vara centrala för att kunna följa måluppfyllelsen för utgiftsområdet. Kopplingen mellan gjorda insatser, redovisade resultat och regeringens anslagsförslag skulle därmed bli tydligare för . 2013 välkomnade utskottet regeringens precisering av vilka indikatorer som bedömdes vara centrala för att följa måluppfyllelsen för varje verksamhetsområde. Utskottet hade även studerat vilka indikatorer som (och utveckling) publicerade i sina kvantitativa, jämförande studier inom utbildningsområdet (t.ex. Education at a Glance 2011 – indicators) och vilka indikatorer som publicerades av Kommuner och Landsting (SKL) i den årliga rapport som jämför resultat- och resursindikatorer för på kommunnivå (t.ex. Öppna jämförelser – Grundskola 2012). Utskottet konstaterade att SKL bl.a. redovisade en indikator för likvärdighet. 2015 betonade utskottet vikten av att regeringen även i fortsättningen preciserade vilka indikatorer som bedömdes vara centrala för att följa måluppfyllelsen. Utskottet konstaterade i sammanhanget också att resultatredovisningen för universitet och högskolor hade bearbetats så att redovisningen av indikatorernas utveckling framgick tydligare. 2018 noterade utskottet att delar av de verksamheter som ingår i skolväsendet, t.ex. grundsärskolan och specialskolan, liksom verksamhet som ligger utanför skolväsendet, såsom annan pedagogisk omsorg, i princip inte omfattades av vare sig mål för verksamhetsområdet eller av de utvalda indikatorerna. Ut- skottet önskade en kommentar av regeringen om vad som var skälet till detta. 3UTGIFTSOMRÅDE 16 UTBILDNING OCH UNIVERSITETSFORSKNING konstaterade utskottet att viss redovisning, t.ex. om deltagande, ändå gavs om verksamheterna. Utskottet konstaterade också att flera av de valda indikatorerna för verksamhetsområdet vuxenutbildning var inriktade på volymer. Enligt utskottet var det inte tydligt om utbildningsdeltagande för gruppen nyanlända ingick i denna statistik. Utskottet ville också lyfta frågan om det kunde finnas indikatorer som ytterligare kunde relatera till mål. Vidare noterade utskottet att indikatorerna för verksamhetsområdet hade en annan utformning än den som användes vid resultatredovisningen för hela utgiftsområdet för forskning (se även avsnitt 3.4.5 nedan). Utskottet önskade att regeringen skulle kommentera skälet till skillnaden i utformningen och vad detta innebar för bedömningen av måluppfyllelsen. 3.4.2 Kopplingen mellan mål och valda indikatorer 2015 framhöll utskottet vikten av att resultaten redovisas i förhållande till målen och underströk att det förutsätter en tydlig koppling mellan mål och valda indikatorer. Utskottet pekade i sammanhanget på utgiftsområde 15 Studiestöd som en förebild när det gäller att tydliggöra kopplingen mellan mål och indikatorer. Inom det utgiftsområdet anges det för varje indikator vilken del av måluppfyllelsen som den mäter (studiestödets rekryterande effekt, utjämnande effekt eller effekt på samhällsekonomin). Kopplingen mellan målen för utgiftsområdet och resultatredovisningen blir på så vis tydlig, vilket utskottet lyft fram tidigare. Inom utgiftsområde 16 belyste indikatorerna för barn- och ungdomsutbildningen och kommunernas vuxenutbildning de delar av måluppfyllelsen och resultaten som regeringen bedömde vara centrala. För en av skolformerna – – angav regeringen vilken del av måluppfyllelsen som de olika indikatorerna avsåg att mäta. I budgetpropositionen angavs t.ex. att andelen elever som fått minst betyget E i samtliga ämnen i slutbetyget i årskurs 9 (indikator: Betyg och meritvärden) var en indikator för att följa den del av målet för verksamhetsområdet som säger att alla ska ges förutsättningar att uppnå de nationella målen för utbildningen. 2015 och 2016 konstaterade utskottet därför att det görs en viss koppling mellan mål och indikatorer inom utgiftsområde 16, men det är inte konsekvent genomfört. 2016 önskade utskottet att regeringen skulle överväga hur kopplingen mellan mål och valda indikatorer kunde tydliggöras inom utgiftsområdet inom ramen för den översyn av mål och indikatorer inom utgiftsområdet som regeringen aviserat (prop. 2014/15:1 utg.omr. 16 s. 36). har det inte skett någon utveckling i denna del. I budgetpropositionen framförde regeringen att den hade för avsikt att ta fram en indikator som mäter sysselsättningen (arbete, studier etc.) efter avslutad gymnasieutbildning i gymnasieskolan och vuxenutbildningen. 3 UTGIFTSOMRÅDE 16 UTBILDNING OCH UNIVERSITETSFORSKNING avsåg regeringen att återkomma i fråga om indikatorer för att följa utvecklingen av lärosätenas samverkan med det omgivande samhället och nyttiggörandet av forskningsresultat. 2014 såg utskottet fram emot att ta del av de nya indikatorer som regeringen aviserade i budgetpropositionen, bl.a. en indikator som visar sysselsättningen (arbete, studier etc.) efter avslutad gymnasieutbildning i gymnasieskolan, en indikator som visar komvuxelevers övergång till arbetslivet samt indikatorer för att följa utvecklingen av lärosätenas samverkan med det omgivande samhället och nyttiggörandet av forskningsresultat. Utskottet välkomnade att regeringen avsåg att undersöka om det var möjligt att ta fram en indikator som speglar likvärdigheten i och gymnasieskolan. har det inte införts någon sådan indikator. 2017 välkomnade utskottet att en ny indikator hade införts för verksamhetsområdet för att kunna följa upp den nya jämställdhetsaspekten i målet för området. Det var också positivt att indikatorerna för hade omformulerats till att avse andelen examinerade kvinnor och män i , ansåg utskottet. Att eleverna känner sig trygga i skolan är en självklar förutsättning för deras lärande. 2017 såg utskottet därför positivt på att två nya indikatorer om elevers trygghet, i enlighet med regeringens tidigare aviseringar, hade införts för både och gymnasieskolan. Utskottet såg även positivt på att två nya indikatorer hade införts som avsåg sysselsättning efter avslutade studier inom vuxenutbildning (komvux) respektive utbildning i svenska för invandrare (sfi) och skulle gärna se en fortsatt utveckling av sådana indikatorer även för andra utbildningsverksamheter där det finns information om detta men inte någon indikator. har det inte skett någon sådan utveckling. 2018 konstaterade utskottet att indikatorerna för förskola och förskoleklass avsåg deltagande i verksamheten. Enligt utskottet vore det av värde om regeringen övervägde möjligheten att införa fler indikatorer som fokuserar på kvaliteten i verksamheten. Vidare såg utskottet med intresse fram emot resultatet av den aviserade utvecklingen av indikatorer för jämförelse av forskningskvaliteten. 2012 ansåg utskottet att det var positivt att resultatutvecklingen i flertalet fall jämfördes med motsvarande indikator . För att underlätta en uppföljning och bedömning av den långsiktiga resultatutvecklingen pekade utskottet på att statistik för med fördel kunde redovisas för vissa centrala resultatindikatorer med samma jämförelseperiod. Redovisningen av statistik för de indikatorer som regeringen anser vara centrala för att följa måluppfyllelsen omfattar utvecklingen eller i vissa fall en tioårsperiod. Det underlättar en uppföljning och bedömning av den långsiktiga resultatutvecklingen, menade utskottet . Ut- skottet underströk också vikten av statistik för längre perioder för att kunna se 3UTGIFTSOMRÅDE 16 UTBILDNING OCH UNIVERSITETSFORSKNING trender i utvecklingen inom utgiftsområdet. 2015 underströk utskottet återigen vikten av att få statistik för längre tidsperioder för att kunna se trender i utvecklingen inom utgiftsområdet. 3.4.5 Särskild uppföljning av utgiftsområdets resultatindikatorer 2017 följde utskottet upp resultatindikatorerna i två avseenden: skälen för valet av indikatorer och användningen av indikatorerna i resultatanalysen. Inom utgiftsområde 16 följdes indikatorerna upp för själva utgiftsområdet samt för ett av verksamhetsområdena, nämligen Forskning. För utgiftsområde 16 kunde utskottet konstatera att regeringen hade angett skälen för sina val av indikatorer som mäter mål att ska vara en framstående kunskaps- och forskningsnation som präglas av hög kvalitet. Regeringens uppföljning av målet utgick i huvudsak från internationella jämförelser, och indikatorerna byggde därför på internationell statistik. I resultatanalysen gick regeringen igenom samtliga indikatorer och redovisade sin bedömning av måluppfyllelsen för utgiftsområdet. Utskottet ansåg att regeringen hade motiverat sina val av indikatorer för utgiftsområdet på ett tydligt sätt och också hade använt dem i sin resultatanalys och måluppfyllelsebedömning. Även för verksamhetsområdet kunde utskottet konstatera att regeringen hade angett skälen för sina val av indikatorer som mätte regeringens mål att ska vara en framstående forskningsnation, där forskning och innovation bedrivs med hög kvalitet och bidrar till samhällets utveckling och näringslivets konkurrenskraft. Enligt regeringen mätte indikatorerna den vetenskapliga produktiviteten och kvaliteten. För andra aspekter av målet redovisade regeringen t.ex. information om universitetens och högskolornas nyttiggörande av forskningsresultat. Resultatanalysen utgick från resultatindikatorerna och den information som regeringen hade redovisat i övrigt.