rfr · H70WRFR6 · 2020-01-01 00:00:00 — •Regeringens förslag berörde flera av de frågeställningar och problem som lyfts fram i tidigare utredningar om export- och investeringsfrämjandet, t.ex. behovet av samverkan, risken för suboptimeringar och dubbelarbete samt möjligheterna till synergier, och det fanns förväntningar på att man skulle kunna lösa dessa genom sammanslagningen. Som framgår av kapitel 3 innehöll beslut ett bemyndigande till re- geringen ”att vidta de åtgärder som behövdes för att genomföra sammanslag- ningen”. Någon närmare precisering av vad dessa åtgärder innebar framgick inte av propositionen. I detta kapitel beskrivs de åtgärder regeringen vidtog inför sammanslagningen i form av uppdrag till Invest och att förbereda sammanslagningen och till den utredare som fick i uppdrag att avveckla Invest samt den redovisning som dessa aktörer lämnade till regeringen. Syftet är att beskriva vilka förutsättningar regeringen gav för att sammanslagningen skulle göras på ett sådant sätt att reformens avsikter kunde uppnås samt att undersöka om aktörerna lyfte fram några problem inför sam- manslagningen. Avslutningsvis presenteras gruppens iakttagelser och reflek- tioner. Uppdrag till Invest och fick Invest i uppdrag av regeringen att förbereda och genomföra överföringen av myndighetens verksamhet till , med förbehåll för godkännande av den föreslagna sammanslag- ningen. Arbetet skulle genomföras i enlighet med förslagen i regeringens pro- position 2011/12:92. Av uppdraget framgick att den nya organisationen som syftade till att skapa synergier för att stärka såväl export- som investerings- främjandet avsågs träda i kraft . Myndigheten skulle sam- råda och samverka med , och myndighetens insynsråd skulle löpande informeras om arbetet. skulle vara ansvarig för processen. Samråd skulle även ske med svenska ambassader och generalkon- sulat i berörda länder i frågor som rörde överföring av verksamhet från myn- dighetens utlandskontor. skulle myndigheten redovisa en arbetsplan för upp- draget, hur arbetet fortgick, en bedömning av de verksamhetsmässiga, ekono- miska och personella konsekvenserna samt ett förslag på hur tillgångar och skulder skulle regleras vid en överföring till . Myndigheten skulle vidare lämna en bedömning av behovet av en avvecklingsmyndighet. Av uppdraget framgick även att , dvs. , fick i uppdrag av regeringen att i samråd och i samverkan med Invest förbereda och genomföra inordnandet av den verksamhet som Invest ansvarade för. lämnade Invest in en redovisning till UD (Invest 2012a). Av redovisningen framgår att myndigheten utarbetat en arbetsplan tillsammans med , och den bifogades i sin helhet. Arbetsplanen innehåller en beskrivning av de olika åtgärder som måste vidtas för att slå samman verksamheterna. Det framgår också att arbetsplanen skulle komma att kompletteras och förfinas allteftersom arbetet fortskred. I arbets- planen intygade och Invest att de skulle säkerställa att samråd skulle ske mellan dem och samtliga övriga parter som omnämnts i re- geringsuppdraget och att man skulle återkoppla löpande till respektive ambas- sad och generalkonsulat hur integrationsarbetet skulle gå till. I arbetsplanen grupperades de olika åtgärder som skulle genomföras i ett antal olika kompe- tensområden. I samband med inordnandet skulle Invest tillgångar och personal överföras till legala enhet. I arbetsplanen konstaterades att vilka tillgångar som skulle överföras måste bestämmas och dokumenteras och att överföringarna borde regleras i ett skriftligt överlåtelseavtal mellan parterna. Vad gällde ekonomi innebar inordnandet av den investeringsfrämjande verksamheten i ekonomimodell och ekonomisystem en anpass- ning av kontoplanen, organisationsstrukturen, tidsskrivningen och projektupp- följningen samt betalningsflödena. Invest angav att de skulle redovisa sin finansieringssituation för och att de vid behov skulle ha kon- takt med ESV och Kammarkollegiet i ekonomiadministrativa frågor och med i fråga om den årliga revisionen. Nästa område som togs upp i arbetsplanen var informationssystem och infrastruktur. Här bedömdes det ledningssystem som behövdes för att stödja den organisationsstruktur som skulle införas vara centralt för en samordnad infrastruktur i form av standardiserade it-system, globala nätverk, telefoni och it-säkerhet. Arbetet med att ta fram en gemensam infrastruktur skulle stå i centrum för att uppfylla de operationella krav och nå de effektivitetsvinster som eftersträvades. Av arbetsplanen framgår att Invest förväntades ha 25 anställda i per och att det var dessa 25 personer som man avsåg skulle övergå till den nya organisationen . Vidare angavs att Invest vid ingången av 2012 hade 31 personer som arbetade för myndigheten utomlands, som konsulter eller anställda av andra organisa- tioner för myndighetens räkning. En övergång av personal vid utlandskontoren skulle hanteras i särskild ordning; av arbetsplanen framgår inte hur. Personalen i hade enligt bestämmelserna i lagen om anställningsskydd (LAS) för sammanslagningen rätt att övergå till den nya organisationen på oförändrade arbetsvillkor. 4 SAMMANSLAGNINGENS PRAKTISKA GENOMFÖRANDE I fråga om verksamhet och organisation konstaterades att det faktum att resurserna och återrapporteringarna för det statliga uppdraget i den nya orga- nisationen skulle skiljas åt ställde krav på hur verksamheten skulle organise- ras. Sammanslagningen skulle vidare ske på ett sådant sätt att samverkan med regionala och lokala aktörer inom export- och investeringsfrämjande säkrades. regionala verksamhet skulle koordineras med de aktiviteter som Invest utförde regionalt och som bedömdes ha relevans för den fram- tida verksamheten. Överföring av de samarbetsavtal som Invest hade på olika nivåer med regionala organisationer som skulle löpa även och förlängning och tecknande av nya avtal skulle hanteras individuellt för varje regional avtalspart. Den nya organisationsstrukturen förutsågs bygga på en gemensam plattform för ledning, kommunikation och administration med en gemensam sammanhållande organisation för utlandsverksamheten, medan affärsdimensionen skulle hållas separat för respektive verksamhetsgren. Bedömningen var att strukturen skulle ge de önskvärda rationaliseringseffek- terna genom samordnad ledning och administration. När det gällde avtal och licenser skulle Invest enligt arbetsplanen överlämna en förteckning till över samtliga gällande avtal där Invest var avtalspart. skulle därefter ta ställning till vilka avtal som borde överlåtas till , och övriga avtal skulle Invest säga upp med verkan från . När det gällde avtal och avsiktsförklaringar som Invest hade träffat med offentliga aktörer och andra aktörer utomlands var bedömningen att dessa måste hanteras på ett motsvarande sätt men att de skulle överlåtas först efter samråd med . I arbetsplanen anfördes vidare att skulle ta ställning till vilka hyreskontrakt för lokaler som skulle övertas i och utomlands. Det kon- staterades också att Invest i några fall hyrde lokaler av och att det efter en sammanslagning inte längre var aktuellt med hyreskontrakt. I arbetsplanen berördes även frågan om profilering. Det svenska export- och investeringsfrämjandet bedömdes stärkas genom det utvidgade uppdraget där både och Invest skulle ingå. Det medförde en möjlig- het att formulera och kommunicera ett gemensamt och strategiskt varumärke som skulle kunna tydliggöra som aktör, nationellt och internationellt. Resultatet skulle bli en gemensam kommunikationsplan för att styra public relations, varumärkespositionering och den interna och externa kommunika- tionen. Det internationella företagssamarbetet bedömdes av båda främjande- organisationerna bli en allt viktigare kanal för svensk export, och investeringar och samarbeten betonades vara en viktig och ofta avgörande fas som föregår export. Den gemensamma profilen menade man även skulle stärka den inter- nationella bilden av som frihandelsnation. I arbetsplanen fastslogs att en kommunikationsplan skulle komma att utarbetas. I återrapporteringen (Invest 2012a) beskrev Invest att myndigheten sedan det blev känt att en sammanslagning med kunde bli aktuell per hade anpassat anställ- ningar, upphandlingar, avtal m.m. så att personella eller ekonomiska resurser inte skulle bindas upp för den nya organisationen. Myndigheten konstaterade att huvuddelen av alla avtal med några undantag skulle kunna avslutas inför sammanslagningen. Invest uppgav att de löpande hade lämnat information till persona- len i och utomlands. De bedömde därmed att de anställda hade till- fredsställande kännedom om beslutsläget och annan tillgänglig information. Vidare hade ett antal möten för informationsutbyte hållits med . Möten hade hållits mellan ledningsgrupperna, de administ- rativa cheferna, personalenheterna och de it-ansvariga vid respektive organi- sation. Myndigheten menade därmed att det hade lagts en grund för det fort- satta, mer konkreta samarbetet under den återstående delen av 2012 för att kunna genomföra en sammanslagning . Slutligen hade den administrativa enheten ägnat resurser till att informera sig om regler, avtal m.m. och inlett förberedelser för avvecklingen av myndig- heten. Av myndighetens årsredovisning framgår att arbetet med att för- bereda sammanslagningen hade fortsatt . lämnade Invest en skrivelse till regeringen om ändring i förordningen (1994:1495) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än stat- liga myndigheter för förvaring. Förordningen ändrades , vil- ket möjliggjorde för Invest att överlämna det material som krävdes för verksamheten till . deltog Invest personal i arbetet med att till- sammans med utforma den nya organisationen och utveckla olika processer för den sammanslagna verksamheten. Vidare medverkade myndig- heten i verksamhetsplaneringen och budgetarbetet , vilket bl.a. innebar att inordna Invest budget i en ny ekonomimodell. Invest bedömning av de verksamhetsmässiga, ekonomiska och personella konsekvenserna I regeringens uppdrag ingick även att återkomma med en konsekvensbedöm- ning. I återrapporteringen uppgav Invest att myndighetens bedömning i återrapporteringen av uppdraget hade inriktats mot konse- kvenser i samband med själva avvecklingen och det därpå följande verksam- hetsåret och att det kunde finnas behov av ett utökat stöd för att parera oöns- kade effekter. I fråga om myndighetens bedömning av mer långsiktiga effekter konstaterades att dessa redan indikerats i remissvaret över översynen (Ds 2011:29), men bedömningen var att dessa borde kunna hanteras inom den nya sammanslagna organisationen. 4 SAMMANSLAGNINGENS PRAKTISKA GENOMFÖRANDE Vid sin bedömning av de verksamhetsmässiga konsekvenserna hade myndig- heten utgått från att investeringsfrämjandet till sin operativa del skulle ingå som en separat division i den nya organisationen. Detta skulle innefatta en egen affärsmässig styrning av det investeringsfrämjande arbetet och vissa cen- trala funktioner som var unika för investeringsfrämjandets operativa förmåga. När det gällde verksamheten i skulle samtliga operativa funktioner ingå i den nya divisionen, och den verksamheten skulle bli tämligen opåver- kad. Eftersom den administrativa ekonomifunktionen skulle centraliseras såg myndigheten ett ökat behov av en affärscontroller inom den operativa divi- sionen. Man framhöll vidare att det nuvarande CRM-systemet (customer rela- tionship management) och styrsystemet måste upprätthållas kontinuerligt un- der eventuella integreringar med system. Om affärsområdenas kompetens även skulle utnyttjas i exportfrämjandet var bedömningen att det skulle krävas kompensation för att investeringsfrämjandet inte skulle bli lidande. Nya internationaliseringstjänster skulle vidare kunna kräva ett utökat samarbete mellan likvärdiga affärsområden inom export- och investerings- främjandet. Om analysenheten vid Invest skulle läggas ihop med motsvarande funktion framhöll myndigheten att den måste kunna ge ett likar- tat stöd som . Vidare konstaterades att den investeringsfrämjande affärsutvecklingen, om man valde att ha en gemensam funktion för affärs- och tjänsteutveckling, skulle bli ett gemensamt ansvar för affärsområdena inom den operativa dimensionen. När det gällde marknadskommunikation framhöll myndigheten vikten av att bibehålla ett likartat stöd om funktionen skulle läggas ihop med Exportrå- dets motsvarande funktion. Det betonades att det var viktigt att i sådana fall utse ansvariga för marknadskommunikation kopplad till varumärket och investeringsfrämjandet. Vidare underströks att det var av vikt att upprätthålla kontinuitet på investeringsfrämjandets externa webb och intranät oberoende av hur dessa skulle komma att integreras. I fråga om den regionala samverkan var myndighetens bedömning att denna funktion borde ingå i den operativa divisionen eftersom den svarade för att utveckla relationerna mellan regionerna och det operativa investeringsfräm- jandet. Man bedömde att funktionen även skulle kunna komma att få ett visst utbildningsansvar för regionala exportrådgivare inför nya inter- nationaliseringstjänster. Om de administrativa funktionerna i de båda organisationerna skulle läggas ihop underströk myndigheten återigen att dessa måste kunna ge ett likartat stöd även . Slutligen när det gällde verksamheten i betonades vikten av att inledningsvis upprätthålla personalens kunskaper om Invest dåva- rande it-miljö och avtalsområde. Av konsekvensanalysen framgår att Invest fem utlandskontor skulle integreras med kontor. I , och bedömdes integrationen bli enkel och konsekvenserna små eftersom man redan satt i samma eller intilliggande lokaler. I var Invest organisation där- emot utspridd i landet, med formell kontorsadress i . Att lägga sam- man de resurser som fanns vid bedömdes dock inte med- föra några verksamhetsmässiga konsekvenser. I hade organisationerna skilda kontor, och bedömningen var att eventuella förändringar inledningsvis skulle kunna leda till minskad aktivitet på den kinesiska marknaden. Vidare anfördes att cheferna för det lokala investeringsfrämjandet var verksamhetsin- riktade, och deras roll bedömdes därför endast påverkas i begränsad utsträck- ning av sammanslagningen. Bedömningen var att det var för tidigt att beräkna de ekonomiska konsekvenserna av avvecklingen av Invest . Kostnaderna skulle belasta och påverkas av ett antal faktorer som ännu inte var bestämda eller kända. Invest avsåg att återkomma med komplette- ringar allteftersom kostnaderna kunde beräknas. Det gällde t.ex. hur stor del av personalen som skulle överföras till . Invest bedömning var, mot bakgrund av att personalstyrkan bedömdes minska från 40 till 25 anställda, att det skulle finnas vissa behov av att komplettera den nya organisationen med personella resurser för investeringsfrämjande. En faktor som man menade starkt skulle påverka resursbehovet var det antal nya marknader på vilka det planerades för investe- ringsfrämjande arbete. Om investeringsfrämjandet skulle utökas till viktigare europeiska marknader framhölls att det skulle krävas personella förstärkningar till flera affärsområden. Invest påtalade också att det fanns en risk för ytterligare kompetensbortfall fram till sammanslagningen. Bedömningen var att ju snabbare de anställda kunde få klarhet i möjligheten till övergång till och villkoren för detta, desto mindre skulle risken för ytterligare resurstapp vara. Myndigheten underströk vikten av att involvera medarbetarna i det kommande förberedelsearbetet för att behålla deras motivation. Vidare betonade man att en förutsättning för en lyckad sam- manslagning av två organisationer var att tidigt arbeta med personalstruktur och verksamhetsinriktning samt överbrygga de kulturella skillnader som fanns. Att identifiera och åtgärda sådana faktorer menade man var centralt för 4 SAMMANSLAGNINGENS PRAKTISKA GENOMFÖRANDE att få en väl fungerande verksamhet och därmed kunna behålla den personal som bedömdes vara viktig för verksamheten. Reglering av Invest tillgångar och skulder vid sammanslagningen I delrapporteringen lämnade slutligen Invest ett för- slag till hur myndighetens tillgångar och skulder skulle regleras vid en över- föring till . Invest framhöll att myndighetens ambition var att avsluta så stor del som möjligt av de ekonomiska relationerna med externa aktörer inför avvecklingen så att antalet poster på balansräkningen kunde minimeras. Invest förslag om avtal och avveckling lämnade Invest in en slutrapport till UD (Invest 2012b) där myndigheten dels lämnade förslag om hanteringen av avtal med motparter i andra länder, dels redovisade sin bedömning av be- hovet av en avvecklingsorganisation och avvecklingskostnaderna. Invest Swe- den föreslog att skulle överta merparten av avtalen. När det gällde frågan om en avvecklingsmyndighet var Invest Swe- dens bedömning att det fanns ett behov av en sådan efter . Avvecklingskostnaderna beräknades uppgå till ca exklusive kostnader för en eventuell avvecklingsmyndighet. Av regeringens uppdrag till framgår att Export- rådet (dvs. det som efter sammanslagingen och för redovis- ningen var Business ) i sin redovisning av statens uppdrag 2012 sär- skilt skulle redogöra för de åtgärder som hade vidtagits och de förväntade kon- sekvenserna av inordnandet av den verksamhet som man avsåg att överföra från Invest . I redovisningen beskrev Business i korthet det arbete som hade utförts i fråga om personalfrågor, ekonomi och organisato- riska frågor. När det gäller personalfrågor framgår, liksom av Invest redovisning, att det var att betrakta som en verksamhetsövergång där samtliga anställda i i enlighet med bestämmelserna i erbjudits en övergång till (sedermera Business ). Vad gäller ekonomiska och organisatoriska frågor anfördes att Invest Swe- dens verksamhet hade integrerats i dåvarande informations- och ledningssystem samt infrastruktur. Vidare användes befintliga affärssystem och ekonomimodell för den nya organisationen. Invest hade således enligt beskrivningen integrerats i rådande rapporte- ringshierarki, vilket enligt Business hade möjliggjort en snabb och enkel konsoliderad nivå för hela verksamheten i den nya organisationen. Business framhöll att en genomgående organisationsförändring hade genomförts som inneburit att ledningen kommit närmare de operativa funktionerna, att konsulttjänster till svenska företag såldes i och att regeringsuppdrag skulle hanteras av en separat funktion eftersom uppdragen skulle komma att kräva mer resurser av verksamheten. Utöver vad som redogjorts för ovan framgår det av Business års- redovisning att de båda ägarna och avtalsparterna, SAU och staten, beslutade om ett nytt avtal och nya stadgar för . Business uppgav att de båda organisa- tionerna arbetade i enlighet med arbetsplanen för att samgåendet skulle kunna träda i kraft. fattade regeringen beslut om att ge en särskild utredare i uppdrag att fr.o.m. ansvara för avvecklingen av Invest (dir. 2012:127). Utredaren skulle dock påbörja avveck- lingen i samarbete med myndigheten. Uppdraget skulle genomföras med för- behåll för beslut i nödvändiga delar. Utredaren skulle lämna dels en avvecklingsplan, dels en budget för den fort- satta avvecklingen. Dessutom skulle utredaren lämna en delrapport om hur avvecklingsarbetet fortskred och en slutrapport. I delredovisningen (2013a) av avvecklingspla- nen inklusive budgeten påtalade utredaren att budgeten sannolikt skulle behöva revideras bl.a. med hänsyn till en felak- tighet i årsredovisningen för Invest . Vidare framgår att uppbygg- naden av avvecklingsmyndigheten och planeringen av avvecklingsarbetet pågått under en extremt pressad tidsplan . När det gäller personalfrågor framgår att flertalet anställda vid hade övergått till . Inga uppsagda skulle finnas kvar i avvecklingsmyndigheten efter . Utestående frågor när det gällde avveckling av lokaler och inventarier samt slutlig arkivering skulle enligt utredarens bedömning vara lösta respektive . Enligt den preliminära budgeten bedömdes den totala avvecklingskostna- den bli , varav merparten skulle belasta och resterande 2014. Utredaren konstaterade att avvecklingsmyndigheten enligt regleringsbrevet disponerade för avvecklingsåt- gärder. Det fanns dock vissa utestående frågor om kostnader. Enligt bokslut fanns det en minuspost på som avsåg oför- brukade bidrag, men myndigheten bedömde i årsredovisningen att beloppet inte var korrekt. I stället borde posten vara ett positivt belopp på ca 1,4 miljo- ner kronor. Utredaren uppgav att frågan utreddes, och om den slutliga gransk- ningen skulle visa att det fanns ett faktiskt underskott av finansieringen på 4 SAMMANSLAGNINGENS PRAKTISKA GENOMFÖRANDE skulle detta behöva finansieras från anslagsmedel . Utredaren kunde inte återkomma med en justering av den prelimi- nära budgeten eftersom Invest årsredovisning innehöll bris- ter som enligt innebar ett väsentligt fel. Utredaren framhöll att ett omfattande arbete redan hade lagts ned på att analysera bristerna, bl.a. med hjälp av Statens servicecenter. För avvecklingsmyndighetens budget innebar det bl.a. väsentligt ökade konsultkostnader i förhållande till den preliminära budgeten. Av slutredovisningen (2013b) framgår att regeringen fattat beslut om att avvecklingsmyndigheten skulle läggas ned . Utredaren påtalade att granskning av Invest årsredovisning visade att myndigheten brustit i den redovisningsmässiga hanteringen av intäkter i externfinansierade projekt. Sammantaget innebar bristerna ett väsentligt fel, och lämnade därför en reservation i revisionsbe- rättelsen och Invest rekommenderades att skyndsamt utreda alla kvar- stående oklarheter i redovisade externfinansierade projekt och informera avvecklingsmyndigheten om eventuella ytterligare brister och ekonomiska underskott som därmed måste finansieras med anslagsmedel . På grund av bristerna i årsredovisningen kunde inte överenskommelserna med Business anses vara heltäckande. Vidare framhöll utredaren att den information som Invest hade lämnat till avvecklingsmyndigheten om eventuella ytterligare brister inte heller var tillräcklig. Det fanns därför fortfa- rande utestående poster i avvecklingsmyndighetens balansräkning som behövde härledas. Det genomfördes därför ytterligare utredning och analys. Utredaren fattade beslut om kvittning av kvarstående fordran och skuld. I redovisningen delgav utredaren också regeringen sina erfarenheter av avvecklingsarbetet. Enligt utredaren var den tid som stod till förfogande för att bygga upp avvecklingsmyndigheten och att förbereda avvecklingsarbetet tillsammans med berörda myndigheter oacceptabelt kort (från den 18 decem- ber 2012 till ). Utredaren framhöll att det tar tid att vidta administrativa åtgärder för att bygga upp en väl fungerande avvecklingsorga- nisation och att det tar att etablera ett gott och förtroendefullt samar- bete med ledning och personal hos den myndighet som ska läggas ned. Utre- daren beskrev avvecklingen som tungrodd. En starkt bidragande orsak var enligt utredaren att de ansvariga för avvecklingen hos Invest hade en onyanserad och orealistisk bild av vad en avveckling av en myndighet innebär i kombination med okunnighet i avvecklingsfrågor. Något egentligt överläm- nande av avvecklingsfrågorna per skedde knappast. Utre- daren menade att inrättandet av avvecklingsmyndigheten redan från första bör- jan fick dålig acceptans eftersom det ansågs att avvecklingen i princip var klar. Att ansvaret togs över av utredaren respekterades inte fullt ut, och åtgärder vidtogs som utredaren inte hade kännedom om; bl.a. ingicks flera avtal utan utredarens vetskap. Arkivarbetet beskrevs som mycket omfat- tande, och utredaren framhöll att det var mycket värdefullt att Business Swe- den ställt en person till förfogande för att hjälpa till med den digitala arkive- ringen. Bristerna i Invest årsredovisning hade inneburit ett omfat- tande merarbete för avvecklingsmyndigheten, och regleringen av skulder och tillgångar beskrevs som mycket problematisk och tidskrävande.