rfr · H70WRFR10 · 2020-01-01 00:00:00 — Frågan om förutsättningar för bilpooler har behandlats i flera utredningar, och en pågående utredning har i uppdrag att undersöka bl.a. förutsättningarna för en sänkt mervärdesskattesats på bilpoolstjänster och att analysera effekterna på resandet i kollektivtrafiken. arbetsgrupp för forsknings- och framtidsfrågor beslutade att fokusera på frågan om mobilitet på landsbygder mot bakgrund av att diskussioner och studier kring mobilitet och nya mobilitetstjänster har ett starkt fokus på miljöer. En generell utgångspunkt för gruppens intresse i frågan är det klimatpolitiska ramverket och klimatlagens långsiktiga mål om att inte ska ha några nettoutsläpp och, på kort sikt, etappmålet för inrikes transporter, dvs. att utsläppen från inrikes transporter, förutom inrikesflyg, ska minska med jämfört med 2010.1 Frågan om hållbara mobilitetslösningar är således angelägen såväl i stad som på landsbygd. I förstudien anfördes att olika typer av mobilitetstjänster för boende på landsbygd och i mindre tätorter kan ge ökad tillgänglighet, minskat behov av att resa med egen bil och minskad kostnad för hushållen. Andra positiva effekter med mobilitetstjänster kan vara minskade utsläpp från fossila bränslen och minskat antal bilar som reser in till städerna. Mobilitetslösningar på landsbygden kan handla om olika former av samåkning, bilpooler, anropsstyrd trafik och andra typer av flexibla transportlösningar. Digitalisering, automatisering och delningsekonomi är exempel på områden som har stor potential att påverka framtidens transporter på landsbygden. Förarlösa fordon kan minska behovet av traditionell kollektivtrafik på landsbygden och kan bidra till lösningar för de som upplever mobilitetshinder. I förstudien formulerades följande frågeställningar: •Vilka hållbara mobilitetstjänster skulle kunna öka tillgängligheten på landsbygden ? •Vilka möjligheter och hinder finns för att genomföra mobilitetstjänster på landsbygden? •Finns goda exempel på nya hållbara och tillgängliga mobilitetslösningar på landsbygden i och i andra länder? Efter en inledande förstudie upphandlades en forskningsöversikt externt av . redovisade Trivector sitt preliminära resultat för trafikutskottets arbetsgrupp för forskningsfrågor. Arbetsgruppen enades om några medskick till Trivector i det fortsatta arbetet. redovisade Trivector forskningsöversikten för arbetsgruppen. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24. 2019/20:RFR10 INLEDNING Den forskningsöversikt som tagits fram av Trivector baseras främst på vetenskapligt granskade artiklar, men också på myndighetsrapporter och annan s.k. grå litteratur (se bilaga 2). En referensgrupp bestående av forskare och experter inom olika aspekter av mobilitet lämnade inledningsvis synpunkter på frågeställningar samt kommenterade forskningsöversikten. Vid ett möte träffades expertgruppen för att diskutera översikten men också generellt problematiken och möjligheterna med mobilitet på landsbygder. Ett flertal kommentarer vidarebefordrades till Trivector. Forskningsöversikten har därefter redigerats och kompletterats, bl.a. med information om avslutade eller pågående statliga utredningar av relevans för området och utländska studier. Arbetet med att ta fram goda exempel pågick parallellt. Sökningar på goda exempel utomlands genomfördes i Scopus på forskningsartiklar maximalt (se bilaga 3). Omvärldsbevakning för att finna goda exempel i pågick av svensk dagspress, fackpress, pressmeddelanden samt tv och radio baserat på sökningar formulerade av efter ingående diskussioner (se bilaga 3). Information som hämtats via omvärldsbevakning har kompletterats med information på aktörers webbplatser, med dokumentanalys samt i vissa fall direkta kontakter. Underlaget har skickats för faktagranskning. Rapporten består dels av en forskningsöversikt, dels av en exempelsamling över hur innovativa lösningar på mobilitet på landsbygder i olika delar av landet hanteras och testas. Avsnitt 1, 2, 3 och 4 baseras på den beställda forskningsöversikten som redigerats och kompletterats enligt ovan. I avsnitt 1 redogörs för vad som avses med landsbygd men också de grundläggande begreppen mobilitet, rörlighet och tillgänglighet, med en utvikning om hållbar tillgänglighet. I detta avsnitt redovisas även resultat från vissa studier om resvanor och resmönster på landsbygder. I avsnitt 2 presenteras vad forskningen säger om mobilitetslösningar på landsbygder. I avsnitt 3 ges en redogörelse över vad forskningen funnit om tillgänglighet utan transporter. I avsnitt 4 redogörs för forskning om vanor, motiv och beteenden som kan påverka transportval. I avsnitt 5 presenteras resultatet av omvärldsbevakningen och efterföljande fördjupning. Några olika exempel ges på vad som pågår på landsbygder i olika svenska kommuner och regioner spridda över landet i form av projekt, tester och nya sätt att organisera kollektivtrafikverksamheten. I avsnitt 6 summeras både vad forskningen visar och vad som pågår inom respektive område i form av projekt m.m. I avsnitt 7 återfinns arbetsgruppen för forsknings- och framtidsfrågors sammanfattande iakttagelser. I bilagorna återfinns visst fördjupningsmaterial: it-plattformars arkitektur för transport som tjänst, metod och avgränsningar för forskningsöversikt samt hur sökningar genomförts för att hitta goda exempel på mobilitetslösningar nationellt och internationellt. 1 Bakgrund till forskningsöversikten Ingången till denna sammanställning av vetenskaplig litteratur är det övergripande temat mobilitet på landsbygder, och hur den kan komma att se ut . En fråga som är relevant inte minst med tanke på aktuella trender avseende digitalisering, automatisering och delningsekonomi som har stor potential att påverka framtidens transporter. Mobilitet och landsbygd är begrepp som inte är helt enkla att definiera varför översikten inleds med korta beskrivningar av dessa begrepp och den förståelse som forskningsöversikten utgår ifrån. Det följs av kort redogörelse för hållbarhet, som utgör viktiga aspekter i det transportpolitiska hänsynmålet och tillgänglighetsmålet, samt resmönster och resvanor. 1.1 Landsbygd och landsbygder Det finns inte ett sätt att definiera landsbygd, vare sig i vetenskaplig litteratur eller bland myndigheter i . SCB lägger exempelvis ribban väldigt lågt för vad som räknas som tätort (mer än 200 invånare) med resultatet att få bor på landsbygden (vid utgången av 2018). Landsbygdsprogrammet 2014–2020 definierar landsbygd som områden utanför tätorter med mer än 3 000 invånare. Enligt den definitionen bor av befolkning på landsbygden.2 Tillväxtanalys står i detta sammanhang för ett mer differentierat synsätt genom att man använder sig av parametrarna befolkningstäthet och befolkningsstorlek samt tar i beaktande avstånd till större städer. Med denna definition bor av befolkning på landsbygden. Tillväxtanalys skiljer ut sex kommuntyper (se figur 1).3 2Hela ska leva, Balansrapport #3 2018. 3SOU 2017:1 För landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar till- växt och välfärd, s. 275. 1 BAKGRUND TILL FORSKNINGSÖVERSIKTEN Figur 1 Kommuntyper enligt Tillväxtanalys Av 290 kommuner är 15 mycket glesa landsbygdskommuner, 45 glesa landsbygdskommuner, 70 tätortsnära landsbygdskommuner och 28 glesa blandade kommuner. Tillväxtanalys menar att indelningen i sex kommuntyper bör användas när man vill relatera till mer specifika förutsättningar och potentialer i generella och övergripande beskrivningar av kommuner i ett landsbygdsperspektiv.5 Landsbygd har väldigt olika karaktär beroende på vad som studeras eller avses, från byar till glesbygd. Landsbygd skiljer sig åt vad gäller topografi, avstånd till närmaste tätort och stad, dominerande näring, tillgång till offentliga tjänster, infrastruktur m.m. I en studie från () anförs, med referens till , att sett utifrån riksnivå i fortsätter tätorterna att växa och glesbygderna att avfolkas medan tätortsnära landsbygder ligger på en oförändrad befolkningsutveckling. Regionala skillnader är dock stora. I vissa regioner har befolkningen även i tätorter minskat . Det gäller framförallt i skogslänens inland. I storstadsregionerna finns det glesbygder som har ökat i befolkning, främst i attraktiva områden såsom öar. Det finns således all anledning att tala om landsbygder i snarare än om landsbygd, pga. deras heterogenitet.6 Forskare framhåller likaledes att man bör prata om gles- och landsbygder som heterogena områden precis som städerna.7 I denna forskningsöversikt används därför begreppet landsbygder i stället för landsbygd. 4https://nya.jordbruksverket.se/stod/programmen-som-finansierar-stoden/var-definition-av- landsbygd. 6Berg m.fl. (2018). Kombinerade mobilitetstjänster på landsbygd och i mindre tätorter: resultat från förstudien . 7Dymén m.fl. (2016). Tillgänglighet och mobilitet för en hållbar utveckling. 1 BAKGRUND TILL FORSKNINGSÖVERSIKTEN sammanställning av forskningslitteratur och texten följer av nödvändighet de indelningar som används i de olika studier som sammanställs, vilka ofta är 1.1.1 Transportinfrastruktur på landsbygd och i glesbygd Det finns ett offentligt finansierat transportnät över hela landet (vägnät, järnvägsnät, hamnar och flygplatser). I statsbudgeten tilldelas medel för underhåll och drift samt investeringar. I budgetpropositionen framhålls exempelvis att satsningar på enskilda vägars funktion och bärighet är angelägna för utvecklingen av landsbygden samt att en väl fungerande järnvägsinfrastruktur är viktig för landsbygdens konkurrenskraft (bl.a. för att främja spårbundna godstransporter).8 En övervägande del av den regionala kollektivtrafiken i subventioneras av det offentliga. Den stora majoriteten av det regionala bussutbudet i är subventionerat av RKM och trafikeras till största delen genom offentliga upphandlingar.9 Även tågtrafik drivs genom offentlig upphandling. Trafikavtal säkerställer tillgängligheten och transportförsörjningen i lands- och glesbygd. En förstärkning av anslaget –2023 beslutades av riksdagen.10 1.2 Mobilitet, rörlighet och tillgänglighet Begreppen mobilitet, rörlighet och tillgänglighet avser olika saker men relaterar ändå till varandra. Med mobilitet avses ofta både faktisk och potentiell rumslig förflyttning. Rörlighet används ibland synonymt med mobilitet, vilket är en förenkling av begreppet eftersom mobilitet inte bara handlar om att människor förflyttar sig utan även människors möjligheter att förflytta sig och vara delaktiga i aktiviteter efter behov och önskemål.11 Rörlighet handlar om att vi faktiskt förflyttar oss och är således en delmängd av mobilitet. Rörlighet är lätt att mäta, till skillnad från tillgänglighet som är mycket svårare att definiera och mäta.12 I om tillgänglighet anges dels staters skyldighet att göra den fysiska miljön tillgänglig för personer med funktionsnedsättningar (vilket inkluderar tillgänglighet till transporter), dels staters skyldighet att göra information och möjlighet till kommunikation tillgänglig för personer med funktionsnedsättningar.13 Exempel på tillgänglighet i den fysiska miljön är när en regional kollektivtrafikmyndighet (RKM) i upphandling ställer krav på att fordon ska vara tillgängliga för personer med funktionsnedsättningar. 2019/20:1, utgiftsområde 22, s. 76–81. 9 Trafikanalys (2018). Avtal för upphandlad kollektivtrafik 2015, rapport 2018:11. 2019/20:TU1, rskr 2019/20:111. 11 (2000). ”Mobility of older people and their quality of life”; , och (2004). ”Motility: mobility as capital.” 12 (2000). ”Mobility and Accessibility: The Yin and of Planning.” 13 , Huvudområden för delaktighet på lika villkor, Regel 5 Tillgänglighet. 1 BAKGRUND TILL FORSKNINGSÖVERSIKTEN I en rapport från om tillgänglighet, baserad på en litteraturstudie, anges att man för att beskriva tillgänglighet för personresor kan skilja mellan. Tillgänglighet till transportsystemet, vilket syftar på att känna till och kunna använda transportsystemet. Exempel på faktorer som påverkar detta är att möjliggöra att funktionshindrade och barn kan använda kollektivtrafik, information om vilka resmöjligheter som finns, innehav av körkort etc. Tillgänglighet med transportsystemet, vilket beskriver tillgängligheten givet att resenären har tillgång till information om möjliga resalternativ och möjligheter att använda dessa.14 Tillgänglighet med transportsystemet handlar om möjligheten att från ett område nå olika målpunkter. Om det är möjligt att nå ett stort antal målpunkter anses området ha en god tillgänglighet, särskilt om det finns flera transportmedel. ”Hög tillgänglighet eftersträvas för att personer och företag med så låg reseuppoffring som möjligt kan resa till och från arbetsplatser, inköpsställen, sociala besök, leveranser av varor och tjänster med mera.”15 Det konstateras vidare att tillgängligheten för ett visst område ökar om man med lägre reseuppoffring kan göra samma resor som förut och om man med samma reseuppoffring som förut kan nå ett större urval av målpunkter. Tillgänglighet påverkas av antalet olika färdmedel som kan användas mellan start och resmål. Om resenären kan välja mellan att resa med bil, med kollektivtrafik, gå eller cykla blir tillgängligheten högre än om det finns färre färdmedel. Tillgängligheten påverkas även av vilken typ av målpunkt resan går till, avståndet till denna och om det är betydelsefullt om det finns flera målpunkter att välja mellan (jämför apotek och restauranger). Till detta kommer resenärens värderingar och preferenser vid val av färdmedel som skiljer sig åt (dessutom kan samma person ha olika preferenser vid olika tillfällen).16 Inom urban ekonomi refererar tillgänglighet till den relativa lätthet med vilken man når en specifik plats eller ett område.17 Tillgängligheten kan sägas vara förflyttningens nytta, medan rörligheten är medlet och det som genererar kostnader.18 Den svenska transportpolitiken har övergått alltmer till att fokusera på ökad tillgänglighet, vilket är funktionsmålet för de transportpolitiska målen. Den vetenskapliga litteraturen bekräftar att så är fallet på ett mer generellt plan vilket bl.a. beskrivs av forskare som undersökt hur planerare försöker byta till en mer tillgänglighetsfokuserad planering.19 De konstaterar att de motsättningar som uppstår i planeringsprocessen ofta relaterar till sociala aspekter och fördelningseffekter, vilket känns relevant för landsbygders utsatthet i fråga om tillgänglighet. 14Trafikverket (2018). Tillgänglighet – Definition, mått och exempel. 15Trafikverket (2018). 16Trafikverket (2018). 17Litman (2019). Evaluating Accessibility for Transport Planning. 18Ross (2000). 19Solá, och (2018). ”Understanding sustainable accessibility in urban planning: Themes of consensus, themes of tension.” 1 BAKGRUND TILL FORSKNINGSÖVERSIKTEN Genom god tillgänglighet kan behovet av rörlighet minska även om det inte på något sätt är självklart att det gör det. Att kunna transportera sig och resa är ofta en nödvändighet i dagens samhälle. Det finns studier som visar att närheten till servicefunktioner, fritidsaktiviteter och utbildningsmöjligheter generellt har ökat i , dvs. att den objektiva tillgängligheten har ökat.20 För enskilda områden och människor, t.ex. på landsbygder, är detta emellertid inte alltid fallet. har de faktiska avstånd som folk reser ökat betydligt och är längre än de potentiella avstånden, vilket tyder på att de destinationer som människor väljer att besöka inte alltid är de som ligger närmast bostaden rent geografiskt.21 Detta faktum har betydelse för hur olika grupper uppfattar sin tillgänglighet och mobilitet, eftersom dessa liksom andra välståndsförhållanden bedöms utifrån relativa perspektiv. Även ett i absoluta termer oförändrat tillstånd kan upplevas som en försämring om andra har fått det bättre. I en avhandling om villkoren för hållbarhet i svensk infrastrukturpolitik framhålls att hållbar utveckling är ett omtvistat ideal, inte minst när det gäller hur det ska förstås i förhållande till utvecklingen av transportsystemet.22 I litteratur som varit utgångspunkt för studien framträder bilden av hållbar utveckling som •att minska behovet av transporter •att använda existerande infrastruktur så effektivt som möjligt •att verka för att flytta över transporter till mindre energi- och resurskrävande transportslag •att tillgodose behov av förflyttning på ett resurssnålt och rättvist sätt (mellan olika sociala grupper oavsett ålder, kön, fysiska och ekonomiska förutsättningar samt mellan nuvarande och framtida generationer).23 En omställning till ett hållbart transportsystem kräver ett förändrat fokus i planeringen av transporter och ett annat förhållningssätt till hur vi tänker kring dess utveckling. En forskningsstudie beskriver hur ett förändrat planerings- eller styrningsperspektiv till hållbar tillgänglighet förskjuter fokus från transportmedel och infrastruktur till individ och vardagsliv.24 Frågan om tillgänglighet omfattar därmed ett betydligt vidare område än enbart transporter. Det handlar om möjligheterna att organisera sin vardag på ett hållbart sätt, inte minst genom ett minskat bilberoende. Hållbar tillgänglighet kan uppfattas som problematisk sett från ett perspektiv där alternativen till bil är få, antingen för enskilda individer eller för specifika platser (t.ex. landsbygdsområden). 20Haugen m.fl. (2012). ”Proximity, accessibility and choice: a matter of taste or condition?” 21Haugen m.fl. (2012). 22Pettersson (2014). Swedish infrastructure policy and planning – conditions for sustainability. 23Pettersson (2014). 24Elldér m.fl. (2018). ”Proximity changes to what and for whom? Investigating sustainable accessibility change in the region 1990–2014.” 1 BAKGRUND TILL FORSKNINGSÖVERSIKTEN alternativ är en springande punkt för att skapa robust, hållbar tillgänglighet25 och mycket relevant för de ofta få och begränsade alternativ som erbjuds landsbygder i förhållande till städer. Det finns en växande internationell forskning om rättvisefrågor kopplade till transportsystemets utformning.26 Bland annat har de sociala effekterna av dagens bilberoende transportsystem diskuterats och hur de påverkar grupper såsom män, kvinnor, barn, äldre, icke bildrivna och personer med funktionsnedsättningar.27 Utifrån filosofiska rättviseteorier har det konstaterats att frågan om tillräcklig tillgänglighet för alla grupper är grundläggande.28 Fokus på hållbara transporter riskerar att förstärka orättvisorna i transportsystemet (genom ytterligare fokus på resursstarka grupper)29 som det också kan finnas möjliga positiva kopplingar mellan miljö- och rättviseaspekter. Med det effektivitetsfokus på hållbara transportsystem som ofta anläggs finns en uppenbar risk att den helt överväldigande mängden satsningar och resurser läggs på städer. Dessa risker är uppenbara enligt forskning som studerat de sociala effekterna av styrmedel och strategier för fossilfria transporter med fokus på skillnader mellan stad och landsbygd. 30 Landsbygder lämnas på så sätt på efterkälken. Även dagens bildominerade transportsystem leder till olika former av sociala orättvisor, exempelvis hälsoeffekter och tidsanvändning för transporter.31 Detta gör att en förändring till ett mer hållbart transportsystem kan motiveras även utifrån ett rättviseperspektiv.32 har granskat om styrmedel riktade mot köp och ägande av personbilar med vissa miljöegenskaper har bidragit till att uppnå mål om minskade växthusgasutsläpp i transportsektorn till rimliga samhällsekonomiska kostnader samt bidragit till långsiktiga spelregler.33 Det anförs i granskningen att beräkningar har visat att andelen personer som får stora välfärdsförluster till följd av förändringar i fordonsskatten är högst bland grupper med låg inkomst i landsbygdsområden. De tenderar att i lägre utsträckning ta del av stöd till miljöbilar, troligen för att dessa bilar är dyrare i inköp och för att dessa grupper i mindre utsträckning har tillgång till förmånsbil.34 Granskningens resultat visar bl.a. att utbetalningen av både den tidigare supermiljöbilspremien och den nuvarande klimatbonusen är ojämnt fördelad över landet. Storstadskommunerna har fått av utbetalda bidrag. anför att även om hänsyn tas till att befolkningen och 25Trafikverket (2012). Enkla tillgänglighetsmått för resor i tätort. 26Lucas och Musso (2014). “Policies for social inclusion in transportation.” 27Cahill (2010). Transport, Environment and Society. 28Martens (2016). Designing fair transportation systems. 29Martens (2016). 30Winslott Hiselius m.fl. (2019). ”En rättvis omställning av transportsystemet - En analys av de sociala effekterna av styrmedel för minskade klimatutsläpp”. 31Gössling (2016). ”transport ”. 32Cahill (2010). 33Riksrevisionen (2020). Statliga åtgärder för fler miljöbilar, RiR 2020:1. 34Referens till , Pyddoke och Swärdh (2016) samt och (2019) i RiR 2020:1. 1 BAKGRUND TILL FORSKNINGSÖVERSIKTEN nybilsförsäljningen är större och antalet företag fler i dessa kommuner så fram- står bidragen som ojämnt geografiskt fördelade.35 En annan utgångspunkt kan vara de mer grundläggande mänskliga behoven och de olika sätt dessa behov kan tillgodoses.36 De grundläggande behoven (t.ex. behovet av mat) kan tillgodoses på olika sätt med olika effekter på trans- porter och transportrelaterade utsläpp. Utifrån detta synsätt är bilen (eller transporter i sig) inte ett behov utan snarare ett sätt att tillgodose behoven. så sätt kan målet vara att utforma ett fossilfritt samhälle där transportbehoven kan tillgodoses på ett miljömässigt och social hållbart sätt. 1.3 Resvanor och resmönster på landsbygder Det är vanskligt att generalisera resvanor eftersom skillnaderna mellan individer i befolkningen är stor.37 Det finns dock genomsnittliga skillnader mellan boende i städer och på landsbygder som har redovisats i tidigare studier. I en rapport har Trivector utgått från definition av kommuner som storstadsområden, stadsområden, landsbygd och gles landsbygd och utifrån denna klassificering tittat på resvaneundersökningen RVU 2011–2014 för att identifiera skillnader i resvanor mellan landsbygdskommuner och stadskommuner.38 Rapporten visar att befolkningen i landsbygdsområden har högre biltransportarbete per person än befolkningen i städer, även om det genomsnittliga resandet i stads- och landsbygdskommuner inte skiljer sig så mycket. Befolkningarna i stads- och landsbygdskommuner reser i genomsnitt lika ofta och gör ungefär lika många resor per dag.39 Det är också ungefär lika stor andel av invånarna i stads- och landsbygdskommunerna som förflyttar sig. Däremot är resorna i genomsnitt längre och tar för boende på landsbygder. Bil är det vanligaste färdsättet oavsett boendekommun men används i betydligt större utsträckning av invånarna i landsbygdskommuner än av invånarna i stadskommuner. Skillnaden mellan män och kvinnor är mindre på landsbygder än i städer, vilket kan ses mot bakgrund av att bilberoendet är större på landsbygder än i städer. Bilresorna görs däremot i ungefär samma syften eller ärenden. 1.3.1 Resmönster på landsbygd i högre geografisk upplösning Analyser av resmönster på svensk landsbygd har vanligtvis stannat vid kommunindelningen. I en VTI-studie valde forskare att genomföra analysen med en högre geografisk upplösning genom att använda () SAMS-områdesindelning av och en högupplöst lands- och 35 RiR 2020:1. 36 Mattioli (2016). ”Transport needs in a climate-constrained world.” 37 Winslott Hiselius och Smidfelt Rosqvist (2018). ”Segmentation of the current levels of passenger mileage by car in the light of sustainability targets – The Swedish case.” 38 Dymén m.fl. (2016). 39 Dymén m.fl. (2016). 1 BAKGRUND TILL FORSKNINGSÖVERSIKTEN glesbygdsdefinition.40 Jämfört med en kommunbaserad indelning innebär ansatsen i denna studie förbättrade möjligheter att korrekt klassificera individer som lands- eller glesbygdsbor även om de bor i ett område som i stort har en annan karaktär. Omvänt undviks i högre grad att individer som bor i tätorter klassificeras som glesbygdsbor för att de bor i ett område av glesbygdskaraktär.