rfr · H70WRFR6 · 2020-01-01 00:00:00 — Både SAU och Business framhåller att konstruktionen med två separata an- slag med separat återrapportering kan ha begränsat möjligheten att realisera de synergier som eftersträvats. Gruppen konstaterar att Business har en omfattande verksamhet med både statliga och företagsfinansierade uppdrag. När det gäller den statligt finansierade verksamheten konstaterar gruppen också att Business får många olika och relativt detaljerade uppdrag från departement och myndigheter med tillhörande återrapporteringskrav. Sammantaget väcker det funderingen om detta också kan ha påverkat Business möjligheter att realisera synergier mellan de olika verksamhetsom- rådena. Det statliga anslaget för investeringsfrämjande, som var för- hållandevis , ökade 2018 med och kom därmed att omfatta . Gruppen noterar att Business i de tre sen- aste årens budgetunderlag, –2020, identifierat ett behov av att för- stärka närvaron på nyckelplatser för investeringsfrämjandet och att kraftigt öka antalet investeringsfrämjare på prioriterade marknader. Gruppen noterar vidare att antalet investeringar varierade –2018 och som lägst var 55 (2017) och som högst 72 (2018). Antalet investeringar efter sam- manslagningen –2018 var i genomsnitt strax under 65 , vilket kan jämföras med ett genomsnitt på 63 för de två åren närmast före sammanslagningen. Det genomsnittliga antalet investeringar har därmed ökat något efter sammanslagningen. Business framhåller särskilt vikten av högkvalitativa investeringar. Om man ser till dessa har de ökat . var ökningen tydlig. Gruppen framhåller att det ur ett uppföljningsperspektiv dock är svårt att dra några slutsatser om hur sam- manslagningen påverkat utfallet när det gäller antalet investeringar eftersom utfallet är ett resultat av det investeringsfrämjande arbetet men också kan ha påverkats av konjunkturförändringar. Av återrapportering framgår det vidare att organisa- tionen började arbeta mer strategiskt med investeringsfrämjandet 2016. I sam- band med exportstrategin fick Business mer resurser till såväl export- som investeringsfrämjandet och nya uppdrag, bl.a. att samordna för ökad samverkan kring investeringsfrämjandet. Givet att två av Business fem affärsmål för perioden –2020 har fokus på inve- steringsfrämjandet, dels att öka investeringar på kort och medellång sikt, dels att öka investeringsfrämjandet i syfte att öka sysselsättning och tillväxt i Sve- rige, noterar gruppen med viss förvåning att utredaren i den avslutade översynen av investeringsfrämjandet (SOU 2019:21) konstaterar att det saknas en kommunikationsplan och kommunikationsstrategi för investeringsfrämjan- det i utlandet. Gruppen noterar att utredaren föreslagit att en sådan skyndsamt ska utvecklas. Gruppen noterar vidare att utredaren vidare bl.a. föreslår ökade resurser till investeringsfrämjandet för en förstärkt utlandsorganisation, fler s.k. dedikerade investeringsfrämjare i utlandet och att det regionala invester- ingsfrämjandet ska stärkas genom en statlig basfinansiering. Gruppen konsta- terar att utredningens förslag har remissbehandlats och bereds inom . Inom ramen för uppföljningen har det genomförts intervjuer med olika fö- retag när det gäller Business exportfrämjande tjänster som ligger ut- anför uppföljningen av sammanslagningen. Även om det inte går att dra några generella slutsatser av dessa intervjuer noterar gruppen att de intervjuade fö- retagen som använt sig av Business tjänster ser flera fördelar med detta. Bland annat uppges att Business fungerar som en viktig ingång för företagen på utländska marknader genom sina lokalkontor, att Business ses som en representant för , vilket bidrar till högkvalitativa möten med både företag och myndigheter, och att Business tjänster varit av hög kvalitet. Flera företag anser också att Business genom kompetenta medarbetare och kännedom om lokala och regionala marknader bidragit med en kompetens som företagen själva saknat. Gruppen framhåller vikten av att återkommande kartlägga företagens behov för att kunna erbjuda tjänster som möter företagens efterfrågan. Beslutet om sammanslagningen och exportstrategin är exempel på hur re- geringen hanterat flera av de frågeställningar, t.ex. om samverkan, uppföljning och utvärdering, som varit aktuella i de olika utredningar och översyner som genomförts . Gruppen framhåller vikten av att arbetet med att följa upp och utvärdera främjandeinsatser på området fortsätter. Gruppen konstate- rar att regeringen fattat beslut om export- och investerings- strategi samt riktlinjer till Business för . Varken stra- tegin eller dessa riktlinjer har analyserats närmare inom ramen för uppfölj- ningen. Gruppen noterar dock att strategin bl.a. tar upp frågan om regional samverkan och att regeringen avser att lyfta fram investeringsfrämjande verk- samhet på regional nivå i den kommande strategin för regional tillväxt. Grup- pen noterar också att Business i riktlinjerna uppmanas att föreslå relevanta indikatorer och utvärderingsmetoder för aktiviteter, resultat och effekter, i syfte att utveckla årsuppdraget och öka effekten i främjandet. I utskottens uppgifter ingår att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen). har beslutat om riktlinjer för utskottens ar- bete med uppföljning och utvärdering (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21). Av dessa framgår bl.a. att uppföljning och utvärdering inom bör ha en framåtblickande inriktning och medverka till att ge ett underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsar- bete. beslutade (prot. 2016/17:27) på förslag av näringsutskottets grupp för uppföljning och utvärdering (i det följande kal- lat ”gruppen”) att genomföra en uppföljning av beslut att bilda Sve- riges export- och investeringsråd (Business ) den 1 januari 2013.1 är ett litet handelsberoende land som konkurrerar i en global ekonomi. Export, import och utländska investeringar är av stor vikt för svensk ekonomi och sysselsättning. Enligt (2019) uppgick totala varuexport till 2018 och den totala varuimporten till . Det totala värdet för tjänstehandel uppgick till för exporten och för importen av tjäns- ter. Vid utgången av uppgick de svenskägda direktinvesteringstillgång- arna i utlandet till och de utländska direktinvesterings- tillgångarna i till ca . Ett effektivt offentligt handels- och investeringsfrämjande som bistår svenska (små och medelstora) företags internationalisering och svenska företags affärer på viktiga marknader samt attraherar utländska investeringar till är betydelsefullt, inte minst i ljuset av en ökad global konkurrens. beslutade (prop. 2011/12:92, bet. 2011/12:NU23, rskr. 2011/12:265) om att slå samman det statligt finansierade export- och investeringsfrämjande som utfördes av exportråd (Ex- portrådet) och Myndigheten för utländska investeringar i (Invest Swe- den). Beslutet innebar att uppgiften att bedriva statligt finansierat investerings- främjande fr.o.m. fördes över till och att Invest 1Beslutet föregicks av en förstudie, vars syfte var att ta fram underlag för beslut om inriktningen för en eventuell fortsatt uppföljning i en huvudstudie. Beslutet om att genomföra en förstudie fattades av näringsutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp . Den nya organisationen gavs formellt namnet , men verkar under varumärket . Beslutet att slå samman det statliga export- och investeringsfrämjandet fö- regicks av flera utredningar och översyner (företrädesvis Ds 2011:29, Stats- kontoret 2011:35 och SOU 2011:213). Det huvudsakliga argument som reger- ingen anförde för en sammanslagning var bedömningen att främjandet skulle kunna effektiviseras i en gemensam organisation och att det statliga stödet för näringslivets internationalisering därmed skulle stärkas. I beredningen av re- geringens proposition framhöll näringsutskottet bl.a. att utländska invester- ingar i skulle kunna främjas på fler platser i utlandet, t.ex. i större europeiska investeringsländer och på intressanta tillväxtmarknader, än vad som varit fallet. En gemensam organisation skulle även kunna skapa synergieffekter och administrativa besparingar som skulle kunna leda till större effektivitet. Vidare anförde utskottet att förslaget skulle kunna innebära en förenkling för företagen som skulle kunna erbjudas råd och stöd från en och samma organisation. En ökad tydlighet skulle också kunna uppnås gentemot kunder, myndigheter och andra samarbetspartner i utlandet genom att de fick en i stället för två organisationer att samverka med. Utskottet framhöll också att en sammanslagning av verksamheterna skulle kunna skapa förutsättningar för att en liknande dialog och samverkan mellan staten och näringslivet som fanns om exportfrämjandet skulle kunna komma att omfatta även investeringsfrämjandet. Förväntningarna av sammanslagningen och de farhågor som lyftes fram inför beslutet beskrivs närmare i kapitel 7–9. Mot bakgrund av handelns betydelse för gjorde utskottet bedöm- ningen att det var viktigt att försöka följa upp beslutet om sammanslagningen. Syftet med uppföljningen är att följa upp om regeringens och för- väntningar på en sammanslagen organisation för export- och investerings- främjande har förverkligats samt att undersöka vad som har hänt när det gäller de farhågor som lyftes fram inför beslutet. Vidare är ett övergripande syfte att ge näringsutskottet ökad kunskap och ett fördjupat beslutsunderlag inför be- redningen av ärenden i frågor om handels- och investeringsfrämjande. Beslutet om sammanslagningen av fattades av , och hade Business bildats. Den nya organisationen har därmed varit verksam . Att det har gått 2I samband med beslutet att bilda Business beslutades även att den s.k. funktionella direktivrätten (möjligheter att leda och planera exportfrämjande verksamhet vid utrikesrepresentationen) skulle upphöra. Uppföljningen omfattar dock endast de beslut som rör själva sammanslagningen, och därför ingår inte den funktionella direktivrätten i uppföljningen. 3Se vidare kapitel 2. en tid sedan sammanslagningen är både bra och dåligt ur uppföljningssyn- punkt. En fördel är att flera av de förväntningar man såg framför sig antogs uppstå på lite (även om vissa var mer omedelbara). En uppföljning för nära inpå sammanslagningen skulle därmed med fog riskera kritik. En svå- righet när det har gått är dock att det i många fall är svårt att isolera vad som är en effekt av sammanslagningen och vad som beror på andra fak- torer. I kapitel 5 beskrivs bl.a. regeringens exportstrategi eftersom den bedöms ha haft betydelse för utvecklingen av det statliga export- och investeringsfräm- jandet, vilket man behöver ta hänsyn till när man analyserar och drar slutsatser om sammanslagningen. Sammanslagningen och bildandet av en ny organisation är vidare något dy- namiskt. Den nya organisationen påverkas inte bara av yttre faktorer utan även av inre omständigheter. Det gör att uppföljningen av en sammanslagning skil- jer sig åt från uppföljningen av andra riksdagsbeslut i form av t.ex. en ny lag som är till dess att fattar ett beslut om att ändra lagen. Be- slut om hur Business utvecklas fattas både genom dess styrelse och ledning och utifrån de statliga uppdragen som i form av framför allt årliga riktlinjebeslut i betydande utsträckning styr inriktningen för stora delar av verksamheten. Staten har således två roller i förhållande till Business , den ena som ägare (där staten tillsammans med den andra ägaren – näringslivet som representeras av , SAU – utser styrelserepresentanter) och den andra som uppdragsgivare. När det gäller förväntningarna och farhågorna går det att konstatera att vissa är svårare att följa upp än andra. Generellt kan sägas att det vid uppföljningar är lättare att följa upp sådant som är tydligt uttryckt än sådant där det är mer diffust vad som avses. Sådant som är komplext är också svårare att följa upp. Under arbetets gång har det också blivit tydligt att ytterligare omständigheter försvårat möjligheterna att följa upp flera förväntningar och farhågor. Reger- ingens konsekvensbeskrivning i propositionen innehåller inte några tydliga bedömningar av de synergivinster som förväntades uppstå. Under intervjuer med aktörerna har Business påpekat att det inte gjordes någon sed- vanlig företagsbesiktning4 inför sammanslagningen av och inte heller någon kvantitativ analys av de möjliga synergieffek- terna.5 Därmed saknas det nollvärden för jämförelser. Vidare har en f.d. generaldirektör i Invest påpekat att det är olyckligt att det redan när förslaget diskuterades saknades ekonomiska kalkyler som visade vilka besparingar eller effektivitetsvinster som skulle kunna uppnås vid en sammanslagning, då detta medförde att det var svårt att förhålla sig till de för- delar och risker som fördes fram i samband med förslaget att slå samman Ex- portrådet och Invest Sweden.6 4Företagsbesiktning, due diligence, är en arbetsprocess och metod som brukar tillämpas inom det privata näringslivet för att samla in och analysera information om ett företag inför ett företagsförvärv eller andra strategiska förändringar. 5Sveriges export- och investeringsråd, intervju . generaldirektör i Myndigheten för utländska investeringar i , intervju . Ytterligare en omständighet som har försvårat uppföljningen är tillgången på information. Business har valt att inte lämna ifrån sig någon tryckt information utöver det som är offentligt. Det innebär att uppföljningen varit hänvisad till den offentliga dokumentationen och t.ex. inte har kunnat använda interna uppgifter i form av strategidokument, minnesanteckningar från styrel- sesammanträden eller detaljerade uppgifter om kostnader och resurser. När det gäller styrelsematerial har Business påtalat att det är upp till styrelsen att fatta beslut om att lämna ut sådant material. Detta sammantaget har lett till att gruppen beslutat att göra en mer översiktlig uppföljning med undantag för två förväntningar – att investeringsfrämjande skulle kunna bedrivas vid fler utlandskontor och att samverkan med de regionala investeringsfrämjande aktörerna skulle säkerställas och stödet till dessa aktörer stärkas – där det har gjorts en mer fördjupad uppföljning. Gemensamt för dessa förväntningar är att de framhålls som väldigt betydelsefulla för investeringsfrämjandet, vilket också var den verksamhet som genomgick störst förändringar i och med beslutet om sammanslagningen. Båda förväntningarna har också vissa kvantita- tiva nollvärden som går att jämföra med. De preciserade frågeställningarna för de fördjupade delarna presenteras i kapitel 8 och 9. Den översiktliga upp- följningen av övriga förväntningar och farhågor finns i kapitel 7. Uppföljningens genomförande och metod Underlaget till uppföljningen har tagits fram av tjänstemän vid utskottsavdel- ningens utvärderings- och forskningssekretariat och näringsutskottets kansli. Gruppen har på ett övergripande plan informerats av tjänstemännen om det pågående arbetet under uppföljningens gång. Tjänstemännen har tagit fram och sammanställt det empiriska underlaget och ansvarat för kvalitetssäkring av metodval och faktainnehåll samt tagit fram underlag till gruppens iakttagel- ser, reflektioner, slutsatser och bedömningar. Gruppen har bestämt syfte och inriktningsfokus för rapporten och står bakom de iakttagelser, reflektioner, slutsatser och bedömningar som presenteras. Underlaget till uppföljningen utgörs i huvudsak av dokumentstudier och intervjuer med företrädare och tidigare företrädare för Business och ägarna (, , och Allmänna Utrikeshandelsför- ening, SAU) samt en enkätundersökning med regionala investeringsfrämjande organisationer och regioner. Därutöver har även intervjuer genomförts med företrädare för några andra främjandemyndigheter, branschorganisationer och regionala aktörer och med enskilda företag. De dokument som har studerats kan delas in i två grupper. Den ena gruppen används för att fånga upp styrsignaler och återrapporteringskrav inom ramen för regeringens årliga riktlinjer och för att undersöka om regeringen vidtagit de åtgärder som den enligt propositionen hade för avsikt att göra för att hantera risken om ett urholkat investeringsfrämjande. Den andra gruppen används för att beskriva verksamhetens utveckling utifrån de undersökta förvänt- ningarna och farhågorna. För att kunna göra en jämförelse av verksamheterna före och efter sammanslagningen har även motsvarande dokument för Invest Sweden7 och studerats. Dokumenten har gåtts igenom systematiskt. I den redovisning som Business lämnar inom ramen för den årliga återrapporteringen av det statliga uppdraget till regeringen och årsredovis- ningen nämns ett antal strategiska dokument och olika initiativ som organisa- tionen arbetar med. Dessa dokument har uppföljningen inte haft tillgång till. Det gäller även styrelseprotokoll och annan styrelsedokumentation. Som tidigare framgått har Business påtalat att det är upp till styrelsen att fatta beslut om att lämna ut styrelsematerial. För att säkerställa att den bild av sammanslagningen som framkommer utifrån de officiella dokumenten är rätt- visande har intervjuer genomförts. Business och de båda ägarna (UD och SAU) har även fått faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett rap- portutkast. I utkastet ingick inte gruppens iakttagelser, reflektioner, slutsatser eller bedömningar. Samtliga som har intervjuats har fått granska citat och in- tervjureferat. I referenslistan redogörs för de aktörer som har intervjuats inom ramen för uppföljningen. Intervjuerna har i huvudsak genomförts i två omgångar. I en första inledande omgång i huvudsak och ge- nomfördes ett flertal intervjuer av mer explorativ karaktär med företrädare för Business , ägarna, andra främjandemyndigheter, branschorganisa- tioner och regionala aktörer8. De intervjuade valdes ut utifrån vilka roller och arbetsuppgifter de har för att kunna ses som företrädare för respektive organi- sation. På Business har vd:n, flera chefer i ledningsgruppen samt en senior projektledare m.fl. medarbetare intervjuats. Business har själva fått välja vilka som ska delta vid intervjuerna. För att få en bild av verksam- heten vid utlandskontoren har även ett antal handelssekreterare intervjuats. Inom UD har personer som är eller har varit chefer och departementsråd vid enheten för främjande och hållbart företagande, statens representant i Business och en ledamot i representantskapet intervjuats. Det är vik- tigt att understryka att det därmed i huvudsak är opolitiska tjänstemän som har intervjuats. Ett undantag är en tidigare statssekreterare i handelsfrågor. Vid SAU har ordföranden samt SAU:s verkställande styrelseledamot i intervjuats. Diskussionsområden som togs upp i de inledande intervjuerna var Business organisation och ägarnas styrning av verksamheten, bildandet av Business och om det har inneburit några administrativa besparingar och medfört synergier i verksamheten samt förekomsten av eventuella intres- sekonflikter. Tyngdpunkten på de olika diskussionsområdena varierade bero- 7Eftersom Invest var en myndighet återfinns styrsignalerna från regeringen i regleringsbrev samt en särskild myndighetsinstruktion. Myndighetens återrapportering finns i årsredovisningen. 8Telefonintervjuer med två kommunala bolag som arbetar med näringsutvecklingsfrågor och marknadsföring av regioner som etableringsort. ende på vilken aktör som intervjuades. Följdfrågor har tillkommit genom yt- terligare intervjuer eller kontakt via e-post. Resultatet av dessa intervjuer re- dovisas framför allt i kapitel 7–9. I den andra omgången av intervjuer som genomfördes har nu- varande företrädare för Business och ägarna UD och SAU intervjuats ytterligare en gång. Syftet med dessa intervjuer har i huvudsak varit att under- söka om företrädarna anser att den bild som framkommer i genomgången av den offentliga dokumentationen i fördjupningskapitlen är rättvisande, eller om det finns viktiga aspekter som uppföljningen bör kompletteras med. Därutöver har frågor ställts för att i vissa fall få en fördjupad kunskap om sådant som endast omnämns i begränsad omfattning i de studerade dokumenten, t.ex. sär- skilda satsningar, samt i något/några fall för att reda ut oklarheter. Eftersom det hade gått de första intervjuerna genomfördes var det också av vikt att genomföra avslutande intervjuer med de centrala aktörerna för att fånga upp sådant som eventuellt hänt som passerat. Inför de av- slutande intervjuerna fick intervjupersonerna ta del av ett underlag som byggde på en sammanställning av dokumentstudierna och de inledande inter- vjuerna i de delar som rör den fördjupade uppföljningen. För att besvara frågan om den regionala samverkan inom investeringsfräm- jandet har säkerställts och stödet till de regionala aktörerna stärkts har även en enkätundersökning genomförts med regionala aktörer . Totalt in- bjöds 21 regionala investeringsfrämjande organisationer (IFO) och regioner att delta i undersökningen. Enkäten besvarades av 19 av dessa, vilket ger en svarsfrekvens på . Av bilaga 7 framgår vilka aktörer som har fått enkäten och vilka som har besvarat den samt vilka frågor enkäten omfattade. En närmare beskrivning av vilket underlag och vilken metod som använts finns i respektive kapitel. I den förstudie som föregick uppföljningen diskuterades möjligheten att ge- nomföra en enkätundersökning för att skaffa information från företag. Tanken var att göra en replikering av vissa frågor som ställt inom ra- men för den granskning av som beskrivs närmare i kapitel 2, vilket skulle ha möjliggjort en jämförelse och fördjupad förståelse för hur effektiv den nya organisationen är i jämförelse med den tidigare organisationen. Efter ytterligare metodöverväganden landade gruppen i att en jämförelse av resulta- ten, bl.a. mot bakgrund av svårigheter kopplade till urvalet av företag och ris- ken för en låg svarsfrekvens, hade varit förenad med för stor osäkerhet. I stället har det genomförts ett antal företagsintervjuer. Gruppens avsikt med att ge- nomföra ett antal intervjuer med såväl företag som använt sig av Business (och ) tjänster som de som inte gjort det har varit att tillföra ett målgruppsperspektiv på främjandeinsatserna inom ramen för upp- följningen. Då det inte är möjligt att generalisera utifrån intervjuerna används de inte som underlag för att följa upp någon enskild förväntning eller farhåga. Företagen kan däremot bidra med värdefulla insikter utifrån hur exportfräm- jandet fungerar i praktiken. Totalt har 27 telefonintervjuer med företag genom- förts. En utförligare beskrivning av urvalsprocessen och en kort beskrivning av de intervjuade företagen finns i bilaga 8. Inom ramen för uppföljningen har det inte funnits utrymme att genomföra motsvarande intervjuer med invester- ande utländska företag. I kapitel 11 där de svenska företagsintervjuerna pre- senteras återges i stället kortfattat några resultat från en intervjuundersökning som Business genomfört med investerande utländska företag. Redan här i inledningen finns det anledning att reflektera kring de centrala begrepp som används i rapporten. Som tidigare uttalats är syftet med uppfölj- ningen att följa upp förväntningar och farhågor som skulle kunna uppstå ge- nom sammanslagningen. I propositionen, utskottets betänkande och översynen (Ds 2011:29) som låg till grund för regeringens förslag talades det om synergier och risker. I propo- sitionen anförde regeringen att ”de synergier som beskrivs nedan tillvaratas, vilket leder till högre effektivitet så att större nytta kan uppnås av de statliga medlen”. Därefter beskriver regeringen olika förväntningar som finns och re- sonerar även kring de farhågor som lyfts upp inför beslutet9. Det fanns en för- väntning om att det skulle kunna uppstå ”synergier” och ”synergivinster”. Begreppet synergier utvecklades inte, och i propositionens konsekvensanalys konstaterade regeringen att det är svårt att uppskatta hur stora synergivinsterna kan bli och att det beror på hur sammanslagningen genomförs.