rfr · H70WRFR6 · 2020-01-01 00:00:00 — I propositionen konstaterade regeringen följaktligen att enligt avtalet mellan staten och näringslivet skulle vara Sveri- ges centrala organisation för exportfrämjande. Regeringen bekräftade också uppfattningen att även borde vara det naturliga första- handsvalet i utförandet av statligt finansierat exportfrämjande och få samma centrala roll inom investeringsfrämjandet. Regeringen landade vidare i samma slutsats som utredaren att färre och större statliga organisationer skulle medföra att större slagkraft skulle uppnås som bilden över främ- jandeaktörerna borde kunna bli mer överskådlig för det enskilda företaget. Samverkan även inom investeringsfrämjandet En sammanslagning skulle vidare enligt utredaren, regeringen och näringsut- skottet leda till att det skapades förutsättningar för en samverkan mellan staten och näringslivet i investeringsfrämjandet liknande den som redan fanns i exportfrämjandet. Regeringen anförde att samverkan och dialog med närings- livet är eftersträvansvärt eftersom näringslivet på så sätt kan bidra med sina bedömningar av vilka de bästa metoderna är för att locka investerare till Sve- rige. delade den bedömningen. Utredaren konstaterade att flera statliga utredningar ansett att samverkan med näringslivet inom det stat- liga exportfrämjandet varit värdefull då den bl.a. bidragit till en stor lyhördhet 7 FÖRVÄNTNINGAR OCH FARHÅGOR – AKTÖRERNAS BILD AV SAMMANSLAGNINGEN för företagens behov. Utredaren framhöll att hade en styrelse som till lika delar utsågs av regeringen och näringslivet, och menade att en bolags- styrelse har en starkare roll än det insynsråd bestående av personer med näringslivsbakgrund som fanns i Invest . I en sammanslagen organi- sation skulle näringslivets kompetens och kontakter komma till godo även i utformningen av investeringsfrämjandet. Utredaren anförde att alla invester- ingar inte självklart är lika värdefulla och att det inte heller är självklart vilka som bör prioriteras. Utredaren konstaterade att det i förlängningen är ett poli- tiskt val vilka sektorer och verksamheter som ska prioriteras, men framhöll att staten fortlöpande bör ha en dialog med näringslivet om vilka som är de bästa utländska investeringarna för och om vilka de bästa metoderna är för att locka hit dem. modell med en styrelse skulle enligt utredaren möjliggöra en sådan dialog även på det operativa planet. Likaså skulle det möjliggöra att näringslivets kontaktnät i utländska företag, där det ansågs vara lämpligt, skulle kunna komma investeringsfrämjandet till nytta. Vidare kon- staterade utredaren att en sådan samverkan hade förutsetts vid inrättandet av Invest (prop. 1994/95:100), något som regeringen även påtalade i den efterföljande propositionen. Ett tydligt definierat investeringsfrämjandeuppdrag I propositionen konstaterade regeringen att Statskontorets översyn av Invest Kinaverksamhet (Statskontoret 2011:35) pekat på vikten av att orga- nisera den investeringsfrämjande verksamheten med tydligt fokus på att få till stånd kvalitativa investeringar. Vidare hade granskningen visat, utifrån exemplet Kinaverksamheten, att investeringsfrämjandets roll borde förtydli- gas. Regeringens bedömning var att sammanslagningen skulle komma att innebära att det offentliga åtagandet i fråga om investeringsfrämjande tydligt definierades i ett särskilt uppdrag till den nya organisationen. En sammanslagning skulle vidare enligt utredaren och regeringen möjliggöra att det skapas enhetliga rutiner för deltagaravgifter vid seminarier, mässor och affärsdelegationer. I översynen konstaterades att avgiftsbelagda tjänster var en stor och helt nödvändig intäktskälla medan Invest inte tog ut några avgifter. Utredaren menade att Invest aktiviteter för att matcha utländska investerares intressen med svenska företags eller andra organisationers (universitet, forskningsparker m.m.) intressen av strategiska allianser eller samarbeten hade likheter med exportfrämjandet, t.ex. semi- narier, mässdeltagande, delegationsresor och partnersökning. I extremfallet påtalade utredaren att det kunde uppstå situationer där och Invest hade var sin monter på en internationell mässa med var sin grupp av svenska företag som deltagare med samma typ av ”matchmaking” med 7 FÖRVÄNTNINGAR OCH FARHÅGOR – AKTÖRERNAS BILD AV SAMMANSLAGNINGEN utländska företag i programmet, där en grupp företag fått tjänsterna gratis och den andra hade betalat för dem. Frigjorda resurser till den operativa verksamheten Slutligen framhöll utredaren, regeringen och näringsutskottet att en samman- slagning skulle kunna leda till att de fasta kostnaderna minskade. Att både och Invest hade huvudkontor i , t.o.m. bredvid varandra, påtalades i översynen. De hade dock olika hyreskontrakt och olika system för t.ex. ekonomi, redovisning och it samt var sin avdelning för personal, kommunikation och analys. I fem länder hade vidare och Invest var sitt kontor. En sammanslagning skulle enligt reger- ingen innebära att både huvudkontoren och utlandskontoren skulle kunna slås ihop och hyrorna omförhandlas. Gemensamma system för t.ex. ekonomiadmi- nistration och it torde vidare kunna leda till kostnadsminskningar. Efter even- tuella övergångskostnader borde därför synergier kunna frigöras och resurser överföras till den operativa verksamheten. delade regering- ens bedömning att en sammanslagning skulle kunna leda till administrativa besparingar och en större effektivitet. Såväl regeringen som näringsutskottet menade att sammanslagningen efter en initial period av eventuella övergångs- kostnader skulle leda till minskade fasta kostnader. Regeringen lyfte även fram detta i propositionens avsnitt om konsekvenser av sammanslag- ningen där man även framhöll att detta skulle medföra att svenska företag kan få mer och bättre rådgivning och stöd om internationalisering i form av export och gränsöverskridande investeringar. konstaterade regeringen att det var svårt att uppskatta hur stora dessa synergivinster skulle kunna bli eftersom det bl.a. var beroende av hur sammanslagningen skulle genomföras. I ett övergångsskede fanns det en risk att tillfälliga kostnader skulle uppstå som skulle överstiga de initiala synergivinsterna. Regeringen menade dock att vinsterna borde överväga . Som tidigare nämnts påtalades även ett antal risker inför sammanslagningen, varav flera diskuterades i propositionen. De risker och nackdelar som berörs i propositionen är följande: •värdefull kompetens kan förloras •kulturkrockar mellan verksamheterna kan uppstå •statens möjlighet till styrning, insyn och kontroll över investeringsfräm- jandet kan försämras •samverkan med regionala och lokala aktörer säkerställs inte. 7 FÖRVÄNTNINGAR OCH FARHÅGOR – AKTÖRERNAS BILD AV SAMMANSLAGNINGEN Därutöver framhöll några remissinstanser att synergier skulle kunna uppstå utan en sammanslagning. När det gäller farhågan att samverkan med regionala och lokala aktörer inte skulle kunna säkerställas behandlas den i kapitel 9 om en stärkt regional samverkan. I näringsutskottets betänkande (bet. 2011/12:NU23) berördes även några andra farhågor, t.ex. att det skulle kunna uppstå intressekonflikter och trovär- dighetsproblem när den nya organisationen skulle hantera både export- och investeringsfrämjande och att beslutsunderlaget i propositionen var otillräck- ligt. Majoriteten i utskottet tillstyrkte regeringens förslag, och fattade beslut i enlighet med utskottets förslag. I översynen konstaterades att var den klart större organisationen, med en mer än fem gånger så stor omsättning och personalstyrka. Riskerna för att någon av verksamheterna skulle urholkas vid en sammanslagen organisa- tion bedömdes därför främst röra investeringsfrämjandet. För att undvika en urholkning av endera verksamheten framhöll utredaren att styrsystemet i en sammanslagen organisation skulle bli centralt. Vidare konstaterades att Invest utvärderade och styrde organisationen utifrån ett relativt nytt poäng- system där varje genomförd utländsk investering man medverkade till ranka- des utifrån flera faktorer som t.ex. kapitaltillskott, antal skapade arbetstill- fällen, nya marknader och varumärke. redovisade genomförda aktiviteter och användningen av sina medel för det statliga uppdraget och hade därutöver ett intjäningsmål för de avgiftsbelagda tjänsterna. Investeringsfräm- jandet hade ingen egen intjäning och skulle enligt vad som anfördes i översy- nen knappast efter en sammanslagning kunna ha en så stor egen intjäning som . Det fanns därmed en risk att incitamenten för investeringsfräm- jande skulle bli svagare än för exportfrämjande. Detta var en risk som enligt utredaren borde tas på allvar och hanteras noga vid en sammanslagning. Sam- tidigt påmindes det om att redan före sammanslagningen arbetade med ett intjäningsmål och ett aktivitetsmål, där det senaste gällde det statliga uppdraget. Utredaren anförde att om misstanken fanns att det statliga uppdra- get skulle nedprioriteras i förhållande till intjäningsmålet så var det den statliga uppdragsgivarens ansvar att framföra detta och föreslå åtgärder. Icke desto mindre borde dock de interna styr- och utvärderingssystemen utformas så att incitamenten fanns kvar för både export- och investeringsfrämjande. De system som Invest redan hade tagit fram menade utredaren borde kunna tjäna som inspiration även för den sammanslagna organisationens inve- steringsfrämjande. Utformningen av den nya organisationen, dess ledningssy- stem samt styr- och utvärderingssystem var enligt översynen central om risken för en urholkning av investeringsfrämjandet skulle minimeras. Regeringens bedömning var att risken för ett urholkat investeringsfrämjande skulle kunna hanteras. Regeringen anförde att den avsåg att anvisa ett separat belopp till 7 FÖRVÄNTNINGAR OCH FARHÅGOR – AKTÖRERNAS BILD AV SAMMANSLAGNINGEN investeringsfrämjandet i ett årligt riktlinjebeslut med preciserade mål och åter- rapporteringskrav för verksamheten. Regeringen avsåg vidare att specificera till vilka investeringsfrämjande syften och åtgärder dessa resurser skulle användas samt hur de skulle redovisas och avrapporteras. Resurserna för export- respektive investeringsfrämjandet skulle således skiljas åt både i det statliga uppdraget och i återrapporteringen. Värdefull kompetens kan förloras I ett negativt scenario skulle enligt regeringen värdefull kompetens kunna för- loras vid en sammanslagning. I översynen anfördes att det fanns en risk att nyckelpersonal skulle lämna investeringsfrämjandet för att i stället arbeta med exportfrämjande i den sammanslagna organisationen. Kulturkrockar mellan verksamheterna kan uppstå I översynen konstaterades att det kunde vara problematiskt att slå samman två olika företagskulturer. personal var generellt sett yngre än Invest och hade en kortare branscherfarenhet. påtalades att båda organisationerna präglades av ett mål- och resultattänkande som liknade det som gällde i näringslivet. Skillnaderna i affärskulturer borde därför enligt vad som sas i översynen kunna hanteras. Även regeringen berörde kulturskillna- derna och konstaterade att de remissinstanser som avrådde från sammanslag- ningen bl.a. påtalat exportfrämjandets och investeringsfrämjandets skilda karaktärer, som exempelvis sas bestå i att kontakter tas på olika nivåer i de utländska företagen och att det därmed ställs olika krav på branscherfarenhet m.m.Regeringen delade bedömningen att karaktärerna på export- och inve- steringsfrämjandet är olika, men anförde att den inte såg detta som ett till- räckligt starkt argument emot sammanslagningen. Branschkompetens konsta- terade regeringen även fanns i , även om den kunde vara större i Invest . Vidare kunde enligt regeringens mening ingen av organisa- tionerna förväntas ha särskild kompetens och lång erfarenhet från alla de branscher som prioriterades inom export- och investeringsfrämjandet vid varje utlandskontor. Genom sammanslagningen skulle dock kompetensen kunna utnyttjas för att främja både export- och investeringsmöjligheter gentemot utländska företag. Därtill påtalade regeringen i likhet med översynen att båda organisationerna präglades av ett mål- och resultattänkande och att personalen i båda fallen hade erfarenhet från näringslivet. De kulturskillnader och intressekonflikter som skulle kunna finnas behövde enligt regeringen upp- märksammas men borde kunna hanteras. Försämrad möjlighet till styrning, insyn och kontroll () hade i sitt remissyttrande påtalat att det var särskilt angeläget att säkerställa att statsmakterna hade kvar möjligheten till 7 FÖRVÄNTNINGAR OCH FARHÅGOR – AKTÖRERNAS BILD AV SAMMANSLAGNINGEN styrning, insyn och kontroll över de verksamheter som man ansvarade för när statliga åtaganden skulle utföras av en annan associationsrättslig form än en myndighet. Regeringen framhöll att dess erfarenhet var att asso- ciationsrättsliga form inte hade begränsat möjligheterna till styrning, insyn och kontroll. Den statliga verksamheten styrdes och rapporterades på ett sätt som enligt regeringen liknade styrning och rapportering av en myndighet genom riktlinjebrev, regelbunden dialog, revision och årsrapportering. berörde i sitt ställningstagande en annan problematik som hade lyfts i en följdmotion, nämligen att det skulle kunna uppstå intressekon- flikter och trovärdighetsproblem när den nya organisationen skulle hantera både export- och investeringsfrämjande. Det skulle enligt vad som sas i motionen kunna innebära en konkurrensnackdel för svenska företag som skulle välja att kanalisera sin verksamhet i den nya organisationen. Utskottet ansåg dock att en ordning där halva styrelsen utses av SAU skulle kunna med- verka till att arbetet organiserades på ett sådant sätt att sådana intressekonflik- ter skulle kunna undvikas. Vidare påtalade näringsutskottet att det därtill exempelvis skulle kunna införas rutiner som förhindrade att svenska företags marknads- och affärsplaner återanvänds i den investeringsfrämjande verksam- heten. Fråga för uppföljningen att besvara I syfte att mer övergripande följa upp förväntningarna och farhågorna har föl- jande frågeställning formulerats: Hur uppfattar aktörerna att de förväntningar och farhågor som angavs i propositionen har realiserats? Metod för att besvara frågan Den översiktliga uppföljningen bygger på en systematisk genomgång av reger- ingens årliga riktlinjer till Business , Business återrapporte- ring av det statliga uppdraget, årsredovisningar och budgetunderlag, regering- ens budgetpropositioner för det aktuella utgiftsområdet , SAU:s ägarpolicy och årliga verksamhetsberättelser. Vid genomgången av dokumen- ten har formuleringar som uttalat handlar om synergier och formuleringar som bedöms ha en koppling till de uttalade förväntningarna och farhågorna note- rats. Vidare redogörs för de reflektioner som framkommit i intervjuer med Business , UD, SAU och andra aktörer som handlar om synergier, för- väntningar och farhågor. 7 FÖRVÄNTNINGAR OCH FARHÅGOR – AKTÖRERNAS BILD AV SAMMANSLAGNINGEN Regeringens uppföljning av synergier En genomgång av riktlinjebreven visar att regeringen gett Business ett uppdrag att följa upp sammanslagningen. I riktlinjebrevet gav regeringen i uppdrag att mot bakgrund av sam- gåendet mellan och Invest redovisa och analysera de synergieffekter som uppnåtts organisatoriskt, verksamhetsmässigt och ekono- miskt . återrapporterade Business uppdraget i den årliga redogörelsen för det statliga uppdraget som lämnas i anslutning till års- redovisningen . Resultatet av uppföljningen och regeringens bedöm- ning av densamma redovisas i avsnitten nedan om Business återrap- portering och regeringens bedömning av den sammanslagna organisationen. Integration av verksamheter och tidigt uppmärksammade synergier I redovisningen av det statliga uppdraget 2013 angav Business att de bedrivit ett intensivt arbete med att sammanföra två verksamheter och före- tagskulturer men att 2013 detta till trots blivit ett starkt år för utländska investeringar. Vidare angav Business att ägarnas intentioner att få en mer kostnadseffektiv organisation var på god väg att realiseras och att investeringsfrämjandet hade expanderat på fler marknader där fler kvalitativa investeringar genomförts jämfört trots ett lägre statligt anslag. Det angavs också att en stor fördel med den sammanslagna verksamheten var att Business nu kunde erbjuda svenska företag internationaliserings- stöd genom export men också genom utländska investerares och affärspartners marknadskanaler. Business menade vidare att den nya organisationen möjliggjort ett proaktivt investeringsfrämjande på fler marknader och att ett växande antal av Business medarbetare hade byggt kompetens inom investeringsfrämjande arbete. Något som framgår i samband med Business redovisning av nöjd-kund-index (NKI) var dock att investerarna uppfattade att Business branschkunskap hade minskat något . Den finansiella effekt som redovisades av samgåendet var ett övertagande av en semesterskuld på ca och en interimsskuld som rörde en projektbalans om ca . Vidare hade personalstyrkan ökat med 23 personer från tidigare Invest och det upparbetade resultatet hade påverkats med hänförligt till investeringsverksamheten. I fråga om synergier anförde Business i budgetunderlaget att synergieffekterna och möjligheterna att erbjuda investeringsfrämjande expertis på prioriterade marknader och affärsområden skulle tas i beaktan. Business bedömning var att det fanns behov av en långsiktigt hållbar 7 FÖRVÄNTNINGAR OCH FARHÅGOR – AKTÖRERNAS BILD AV SAMMANSLAGNINGEN närvaro och väl etablerade kontaktnät på strategiskt viktiga marknader med stor potential, ur såväl export- som investeringssynvinkel. Initiala och mer långsiktiga synergier När Business redovisade det statliga uppdraget 2014 inledde Business med att kommentera att man bedömde att de skäl som angavs för ett samlat export- och investeringsfrämjande i översynen inför sammanslag- ningen (Ds 2011:29) fortfarande var giltiga och redovisade i enlighet med åter- rapporteringskravet i riktlinjebrevet sin bedömning av att vissa synergieffekter av sammanslagningen redan var märkbara men att andra skulle få genomslag . En omedelbar synergieffekt av sammanslag- ningen som nämndes var att man fått gemensamma staber och funktioner för ekonomi, personalfrågor, it och kontorsservice m.m. och att arbetet här i ökad utsträckning kan bedrivas effektivt och med hög kvalitet. När det gäller de förväntningar som framfördes i översynen att den gemensamma infrastruk- turen med många kontor, inte minst i , skulle gynna investeringsfräm- jandet, att branschkunskap och nätverk som finns inom investeringsfrämjandet skulle kunna spridas i en större organisation och stärka exportfrämjandet och att en större organisation skulle ge större synlighet och genomslag för såväl export- som investeringsfrämjandet anger Business att dessa synergi- effekter till viss del realiserats. Dock framhöll Business att då tiden sedan sammanslagningen innehållit flera förändringar i fråga om ledning, stra- tegi och organisation torde effekterna kunna bli mer synliga i ett längre per- spektiv. Business poängterade vidare att det för att på bästa sätt utnyttja en större organisation med fler och djupare kontaktytor mot närings- liv, offentlig sektor och övriga intressenter är viktigt att beakta de olika drivkrafterna för export- respektive investeringsfrämjandet. Motorerna för respektive process är huvudsakligen belägna på olika håll då grundläg- gande möjligheter till export tar sin utgångspunkt i utlandsmarknaderna medan investeringsmöjligheter utgår från , vilket får betydelse för hur uppdra- gen genomförs. Business menade också att tidsperspektivet och inne- hållet i respektive affärsprocess också har betydande skillnader, vilket innebär att man arbetar med dedikerade resurser för respektive uppdrag. Business övergripande bedömning var att synergieffekterna från ett samman- slaget export- och investeringsfrämjande skulle bli framträdande . När det gäller samverkan med andra aktörer angav Business att man utifrån sina erfarenheter och observationer gör bedömningen att företagen ofta har svårt att orientera sig i utbudet av offentligt finansierat stöd för att hitta det mest lämpliga och effektiva stödet. I årsredovisningen framhölls att resultatet 2013 förutom att belastas av kostnaderna av engångskaraktär på hänförliga till omstruktureringsprogrammet även belastades med kostnader av engångska- raktär på i huvudsak relaterade till sammanslagningen av . 7 FÖRVÄNTNINGAR OCH FARHÅGOR – AKTÖRERNAS BILD AV SAMMANSLAGNINGEN Integrationen av investeringsfrämjande och exportfrämjande stöter på vissa problem I budgetunderlagen framhöll Business vikten av kombinationen av det statliga uppdraget och försäljning av konsulttjänster för att kunna möta behoven från näringslivet i alla faser av internationaliserings- processen och att dessa båda verksamheter skapar synergier och förstärker varandra och därmed möjliggör en större, bredare och djupare utlandsnärvaro. Vidare angav Business att deras erfarenhet från de långsiktiga upp- drag man hade haft , t.ex. inom livsmedelsexport och miljöteknik, var att de bildar en samlingspunkt för företag och främjandeorganisationer i internationaliseringsprocesser inom branscherna, vilket skapar synergieffekter och förutsättningar för ett effektivt främjande av svenska företags internation- alisering. I den statliga återrapporteringen angav Business att det finansiellt ansträngda läget och att de två statliga uppdragen haft sin hemvist i olika organisatoriska enheter sedan sammanslagningen medfört att synergi- erna med ett samlat främjande endast delvis realiserats. Inom investerings- främjandet hade sparåtgärder begränsat kapaciteten att attrahera nya invester- ingar samt att följa upp förfrågningar från utländska företag om investerings- möjligheter i . När det gäller organisationen genomfördes en större omstrukturering. Det angavs också att integrationen av export- och investeringsfrämjandet hade fortsatt och att en ny chef för investeringsfräm- jandet hade tillträtt. När det gäller möjligheter att skapa synergier lyfte Business fram dessa möjligheter inom arbetet med riktade satsningar inom s.k. high potential opportunities, vilket innebär satsningar för att aktivt och affärsnära främja svenska företags och företagsklusters möjligheter att vinna stora internation- ella affärer. Business framhöll att en viktig komponent i satsningen är utnyttjandet av synergier och möjligheter kopplade till finansiering och upp- handling via de internationella finansieringsinstitutionerna och det svenska biståndet. Business angav vidare att exportstrategin skulle vara väg- ledande för verksamheten och framöver. Av årsredovisningen framgår det att Business skulle fortsätta att utvärdera och i största möjliga utsträckning genomföra synergieffekter mellan invest och trade för att leverera ett så kvalitativt och för relevant uppdrag som möjligt. I syfte att effektivisera verksamheten anförde Business att det också sker en kontinuerlig översyn av kon- torsnätverket i utlandet. Satsning på investeringsfrämjandet och synergier genom samverkan Business angav i sin återrapportering av det statliga uppdraget 2016 att man inlett arbetet med att leda och samordna arbetet med , ett initiativ inom ramen för regeringens exportstrategi. Syftet var att i 7 FÖRVÄNTNINGAR OCH FARHÅGOR – AKTÖRERNAS BILD AV SAMMANSLAGNINGEN nära samarbete med ett flertal nyckelaktörer i med verksamhet relate- rad till internationellt investeringsfrämjande identifiera och föreslå åtgärder när det gäller hur kan arbeta mer samordnat och effektivt med att attrahera utländska investeringar till och hur möjliga synergieffekter mellan berörda aktörer kan tas till vara. Vidare framhölls att det hade bedrivits ett strategiskt arbete inom investeringsfrämjandet efter att en ny chef tillträtt för investeringsfrämjandet.