rfr · H80WRFR5 · 2020-12-18 00:00:00 — En bra planering som kommer till uttryck i tågplanen med tidtabeller för all trafik är således en grundförutsättning för att tåg ska kunna vara punktliga. Ju fler tåg som framförs på järnvägen, desto viktigare är det att alla tåg håller sin tidtabell. I annat fall finns risk att förseningar uppstår. Förseningar kan fort- plantas och ackumuleras i systemet eftersom den spårbundna trafiken innebär att tågen påverkar varandra. På en avreglerad järnväg är det därför ett rimligt krav att varje tåg, varje upplägg och därmed varje järnvägsföretag bär sin del av systemets totala robusthet. Järnvägsföretag ansöker om tåglägen, dvs. tid i spåret, och ska försöka tillgodose detta. Den delen har inte un- dersökts i denna uppföljning, men det kan finnas skäl att belysa denna fråga. Det finns flera exempel på att planeringen av både trafik och banarbeten har lett till förseningar för trafiken som har inneburit dålig punktlighet. har flera åtgärder vidtagits för att förbättra punktligheten, t.ex. Tra- fikverkets översyn av konstruktionsreglerna för flera banor. Resultatet av änd- rade konstruktionsregler för Värmlandsbanan har också varit föremål för upp- följning, och resultatet visade på betydande förbättringar. Resultatet av över- synen av konstruktionsreglerna på övriga banor har inte följts upp genom sär- skilda analyser som har presenterats i rapporter. Det finns också underlag från andra studier som visar på vikten av en god planering. bedriver it-projektet planering av kapacitet (MPK) i syfte att införa en ny systemlösning för att effektivisera planeringsprocessen. Enligt den ursprungliga planen skulle systemet vara in- fört . Projektet är försenat och nytt slutdatum är 15 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS SLUTSATSER OCH IAKTTAGELSER beräknat till 2022. kostnaderna att uppgå till totalt . svarar för trafikledning av trafiken på järnvägen. Det är trafikled- ningen som prioriterar, dokumenterar och rapporterar allt som händer i trafi- ken. Det finns rutinbeskrivningar och instruktioner för detta ändamål. När det gäller prioritering framgår det av de operativa reglerna att tåg som avgår och framförs enligt sin körplan har företräde till sitt planerade läge. Denna regel grundas på att tåg som är inte ska störas av tåg som är försenade eller för tidiga i förhållande till sina körplaner. Undantag från regeln om företräde för tåg som är kan göras om det finns särskilda skäl, t.ex. svårare trafikstör- ningar och avtalade avvikelser från körplanen. I de fall regeln skulle leda till orimliga konsekvenser för trafiken som helhet ska den inte tillämpas. Trafik- ledningen ska alltid så smidigt som möjligt undanröja trafikstörningar och återställa trafiken enligt produktionsplanen. Ett it-stöd ingår i införandet av systemet för nationell tågledning (NTL). Det är ett projekt för att göra tågledningssystem enhetligt. Projektet innebär bl.a. en digitalisering av den graf som trafikledare använder för att styra trafiken. Den digitala grafen är ett verktyg som ger tågklareraren möjlig- het att planera tåg och färder effektivare. De arbetsuppgifter som genomförts med papper, penna och suddgummi byts därmed ut till en digital graf. Detta innebär att trafikledningsarbetet i stor utsträckning har digitaliserats. Vid tra- fikledningscentralen i inleddes en försöksverksamhet 2010, och använder alla vid centralen den digitala grafen. Av landets åtta trafikcentraler har utöver , infört den di- gitala grafen. Därutöver pågår genomförandet successivt och vissa centraler använder den digitala grafen men än så länge inte på alla banor. beräknas det att alla centraler kommer att använda den digitala grafen fullt ut. Alla delar i NTL beräknas vara införda till 2023. Projektet är försenat. De totala kostnaderna för NTL bedömdes uppgå till knappt 1,7 mil- jarder kronor. Den samlade bilden av arbete med att uppnå de transportpoli- tiska målen i den del som avser punktlighet i järnvägstrafiken är att det är oklart vilken styrning som tillämpas för att nå målen. Det finns mycket som talar för att prioriteringen av åtgärder för att förbättra punktligheten har varit händelsestyrd. När punktligheten i tågtrafiken har försämrats har frågan kom- mit upp på dagordningen. Detta har i sin tur lett till att samverkansaktiviteter har inletts, t.ex. TTT och Samverkan för bättre pendeltågstrafik i . 15 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS SLUTSATSER OCH IAKTTAGELSER publicerade i ligare tågtrafik – sammanställning av åtgärder 2017–2019. En sådan rapport har inte tidigare publicerats. Totalt har 15 personer, varav 2 kon- sulter, från alla delar av varit inblandade i arbetet med att ta fram rapporten. Detta kan tyda på ett ökat engagemang inom myndigheten. Det är dock viktigt att ett ökat engagemang genomsyrar hela organisationen. Den generella bilden av hur styrningen inom myndigheten är utformad är oklar när det gäller att säkerställa att ett kontinuerligt arbete bedrivs för att förbättra punktligheten i tågtrafiken. I myndighetsförordningen (2007:515) anges att myndighetens ledning bl.a. ska •besluta om en arbetsordning •i arbetsordningen besluta om de närmare föreskrifter som behövs om myn- dighetens organisation, arbetsfördelningen mellan styrelse och myndig- hetschef, delegeringen av beslutanderätt inom myndigheten, handlägg- ningen av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten •säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.400 I arbetsordning anges att styrningen inom myndigheten ska vara betryggande och vara förenlig med de ramar som följer av regler, budget, an- svar och befogenheter. Ett processorienterat arbetssätt ska säkerställa en ef- fektiv verksamhet för att fullgöra leveranser. Vad som är leveranser, hur arbetssätt är genomfört i de olika verksamhets- områdena samt vem som är ansvarig för att samordningen mellan olika delar genomförs framgår inte av arbetsordningen. Inom verksamhetsområdet trafik infördes ett arbetssätt som benämns robust trafikering. Robust syftar till att bl.a. säkerställa att åtgärder vidtas av respektive ansvarig verksamhet inom myndigheten för att tågen ska kunna vara punktliga. I arbetsordningen nämns inte robust trafikering som ett sätt att bereda och handlägga ärenden. har inte redovisat några andra do- kument som visar hur arbetssättet har genomförts. Det framgår inte av arbetsordningen hur leveranskvaliteten punktlighet har omsatts i verksamhet och styrningen inom myndigheten. Trafik- verket uppger att chefen för den centrala funktionen ekonomi och styrning an- svarar för hanteringen av leveranskvaliteterna i styrningen som omfattar bl.a. punktlighet. Det ska finnas en samordningsansvarig för varje leveranskvalitet. Han eller hon ansvarar för att identifiera och driva på, följa upp och analysera åtgärder och effekter med koppling till en viss leveranskvalitet. Leveranskva- liteterna ska integreras i ordinarie planering, uppföljning och analys av verk- samheten. För varje leveranskvalitet ska det finnas en uppsättning mått som ska användas i uppföljningen. 4002 § 1, 2 och 4 myndighetsförordningen (2007:515). 15 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS SLUTSATSER OCH IAKTTAGELSER har inte redovisat beslut eller underlag när det gäller •samordningsansvarig för leveranskvaliteten punktlighet •integreringen av planering, uppföljning och analys av verksamheten •mått som används i uppföljningen. Det är således otydligt på vilket sätt styrramverket, som i sin tur är kopplat till de transportpolitiska målen i den del som avser leveranskvaliteten punktlighet, har implementerats i verksamheten. Utredningen om järnvägens organisation uppmärksammade 2015 att en ge- nomlysning av ledning och styrning bör genomföras och att re- geringens styrning av myndigheten bör ses över. Vi noterar att någon sådan genomlysning inte har genomförts. hantering av frågor som berör flera verksamhetsområden uppmärksammades av utredningen. I sådana frågor kunde en tydlig ansvars- fördelning samt samordning och beredning behövas eftersom det verkade vara svårt för myndigheten att hantera sådana frågor effektivt. Styrande dokument och strategier utgick ibland från vagt definierade begrepp eller var uttryckta på en så övergripande nivå att de kunde vara svåra att tillämpa i det faktiska arbetet. Vissa grundläggande styrdokument verkade också saknas. I utred- ningen konstaterades vidare att det kan uppstå problem med hur ansvaret ska hanteras när olika ansvarstyper och delansvar interagerar samt när olika delar av organisationen är ansvariga för leveranser eller processer som är beroende av andra delars leveranser. Järnvägstrafikens punktlighet är en sådan fråga som rör flera delar inom , men främst planering, underhåll och trafikledning på alla nivåer. Varje del behöver fullgöra sitt respektive åtagande och samverka inom myn- digheten för att målet om punktlighet ska nås. Detta behövs för att sammantaget ska kunna utföra de uppgifter som vilar på myndigheten enligt dess instruktion. I den ovannämnda utredningen framkom att det fanns skäl att betrakta de problem som uppmärksammades i frågor som rör ansvar som infrastrukturförvaltare för järnvägen som tecken på brister i övergripande led- ning och styrning inom myndigheten. Resultatet av denna uppföljning tyder på att dessa brister kvarstår. I Utredningen om framtidens järnvägsunderhåll föreslås att en oberoende analysenhet inrättas inom för att tillgodose behoven av uppfölj- ning och utvärdering av de förslag i utredningen som avser underhållet av in- frastrukturen. Enligt gruppens mening kan det finnas skäl att analysera hur behovet av att följa upp, utvärdera och tydliggöra resultat inom järnvägsområdet ska tillgo- doses. I en sådan analys kan det finnas skäl att överväga om en oberoende utvärderingsfunktion behövs för att säkerställa att regeringen och i förläng- ningen får ett fullgott beslutsunderlag som kan ligga till grund för beslut om bl.a. anslag som innebär ökade satsningar på järnvägen. 15 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS SLUTSATSER OCH IAKTTAGELSER ska enligt sin instruktion samverka med aktörer och vidta åtgär- der för att nå de transportpolitiska målen. Av en rapport från framgår att samverkan mellan och branschen be- hövs för att uppnå och bibehålla goda relationer med branschen. För att aktö- rerna ska ha förtroende för varandra krävs det enligt rapporten kontinuitet i affärsrelationerna och att man har förståelse för varandras behov. har en samverkansmodell som ska tillämpas på samverkan på olika nivåer. Av rapporten framgår att modellen tillämpas i varierande ut- sträckning i regioner. Frågor hanteras till viss del olika mellan regionerna som många järnvägsföretag bedriver trafik över region- gränserna. Samverkan kan därmed uppfattas som ostrukturerad beroende på att det saknas en tydlig röd tråd mellan de olika samverkansmötena och ett tydligt mål för dessa möten. Kunskapen om mål och syften med de olika sam- verkansmötena varierar också. Utöver samverkan och samordning inom för att myndigheten ska kunna uppnå mål om punktlighet behövs det också samverkan med olika aktörer och på olika nivåer. Enligt om en punktligare tågtrafik som publicerades är det primära samverkansforumet för punktlighet TTT. konstaterar gruppen att endast nämner TTT i ett fåtal årsredovisningar –2019. 15.10.2Avsiktsförklaringar för bättre punktlighet och ledningarnas ansvar Inom TTT-samverkan på nationell nivå upprättades en avsiktsförklaring där varje aktör förbinder sig att delta aktivt i de grupperingar som bildas för det systematiska punktlighetsarbetet. Varje aktör skulle vidare vidta åtgärder utifrån analysresultat och beslut. Aktörerna skulle utifrån den egna verksam- heten och det egna ansvarsområdet redovisa hur åtgärderna bidrar till att målen nås. De parter som undertecknade avsiktsförklaringen var , Föreningen (), Jern- husen AB, Svensk Kollektivtrafik, Swedtrain (Föreningen industrier) och . Initiativ till samverkan inom TTT togs av den dåvarande generaldirektören för . Även på regional nivå har avsiktsförklaringar upprättats. Inom Samverkan för en bättre pendeltågstrafik i upprättades också en avsiktsförkla- ring 2019 mellan de berörda organisationerna , MTR och Trafik- förvaltningen Region . Bakgrunden var att stora förseningar hade drabbat pendeltågstrafiken /18. 401Branschföreningen heter numera Tågföretagen och är en bransch- och arbetsgivarorganisation . 15 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS SLUTSATSER OCH IAKTTAGELSER pendeltågstrafiken hade drabbat resenärerna, vilket ledde till en betydande kri- tik i medierna och från missnöjda kunder. Samverkan inleddes med att företrädare för de berörda organisationerna , och Region träffades på hög ledningsnivå, s.k. senior samverkan. De behövde skapa ett förtroende mel- Det behövdes lösningar på problemen och arbetet be- hövde inriktas på åtgärder som snabbt gav effekt eftersom det fanns ett bety- dande missnöje bland resenärerna. ningen framhåller att de hade ett gott samarbete före krisen i pendeltågstrafi- I samband med att MTR hade vunnit upphandlingen och tagit över trafi- ken hade samverkan mellan dem inletts, och grunden var därmed lagd för ett utvecklat samarbete. Samverkan fortsatte med regelbundna möten på hög ledningsnivå under 2018 och 2019. Arbetet ledde fram till att parterna undertecknade en avsiktsförklaring om förbättrad pendeltågstrafik. I arbetet för en bättre pendeltågstrafik i hade ledningarna i de samverkande organisationerna en tydlig inriktning att ta fram och genomföra åtgärder som resulterade i bättre punktlighet, och ett åtgärdsprogram fastställ- De hade också regelbundna möten för att följa upp arbetet. När det gäller TTT-samarbetet är det inte lika tydligt att ledningarna på motsvarande sätt har och har haft en tydlig inriktning att åstadkomma resultat. Transportstyrelsen och Trafikanalys har i granskningen av arbetet inom TTT berört ledningarnas insatser. Av myndigheternas utlåtande i resultatrapporten framgår att man hoppades att ledningarna i de samverkande organi- sationerna såg allvaret i den situation som rådde. Det framgår att det fanns stora utmaningar inom samtliga områden för att nå 95 procents punktlighet Det gick inte att påvisa några nämnbara effekter av det arbete som hade bedrivits enligt Transportstyrelsen och Trafikanalys. påpekar myndigheterna att det skulle behövas mer enhetlig styrning av arbetet och ett mer strukturerat arbetssätt. ning av resurser redovisades inte. Det var otydligt hur resurserna användes för att genomföra planerade åtgärder. Ledningen för har förändrats som TTT numera ingår inom Ledningen har genomfört ett antal förändringar av verksamheten som in- nebär en minskad offentlighet av resultatet. Resultatet av arbetet redovisas inte längre i resultatrapporter, utan resultatet av TTT:s arbete sammanfat- tas i en Powerpointpresentation. Ledningen har också avvecklat ordningen med de oberoende granskarna Transportstyrelsen och Trafikanalys som grans- kade underlag till resultatet och det presenterade resultatet. I stället har en kon- sult anlitats för att utvärdera . Parallellt med att lednings- strukturen har förändrats inom TTT har tredubblat utgifterna för Det saknas en redovisning av kostnader för övriga parter. Gruppen konstaterar att avsiktsförklaringen som ligger till grund för sam- verkan för en bättre pendeltågstrafik förefaller ha haft betydelse eftersom led- ningarna vid de samverkande organisationerna har haft en tydlig inriktning att 15 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS SLUTSATSER OCH IAKTTAGELSER Det är dock oklart vilken effekt avsiktsförklaringen för samverkan inom TTT har haft. Enligt gruppens mening är det viktigt att ta med sig dessa erfarenheter i det fortsatta utvecklingsarbetet när det gäller tågtrafi- kens punktlighet. 15.10.3Samverkan med utgångspunkt från regionala förhållanden En punktligare pendeltågstrafik i har kunnat åstadkommas genom samverkan som bygger på en tydlig redovisning av vad som ska göras och vem som ska göra vad, vilket fastställts i ett åtgärdsprogram. Som framgått ovan inleddes en s.k. samverkan i där höga chefer tog en aktiv del i ar- betet. Samverkan ledde till att åtgärderna genomfördes, såsom förändringar av tidtabellerna, förbättringar i trafikledning och trafikinformation samt förändrat underhåll. Dessutom förändrade sitt arbetssätt. Det första åtgärdsprogrammet syftade till att minska antalet störningar i tra- fiken, höja punktligheten och förbättra informationen vid trafikstörningar så att resenärerna skulle bli mer nöjda med trafiken. kompletterades programmet med åtgärder för att öka förmågan att förebygga och hantera obe- höriga i spår. De områden som inledningsvis ingick i åtgärdsprogrammet 2019 var för- bättrad infrastruktur, hantering av trafiken under och efter störningar samt till- förlitlig trafikinformation. För varje åtgärd redovisades ansvarig, mål och sta- tus. Status för åtgärden indelas , åtgärd, kvalitet och nästa milstolpe. har internt utvecklat samverkan inom myndigheten, vilket har bidragit till denna positiva utveckling. I samband med att åtgärder genomför- des för bättre pendeltågstrafik i förändrade arbetssät- tet. I arbetar systematiskt med regelbundna möten () för att säkerställa att arbetet bedrivs enligt plan och att oplanerade störningar hanteras så snabbt som möjligt. Vid dessa möten deltar representanter från de olika organisatoriska delarna inom . Riskanalyser görs av planerade banarbeten för att säkerställa att de genomförs enligt plan. Det har inneburit att antalet förseningstimmar orsakade av plane- rade banarbeten har minskat. Vid hastighetsnedsättningar på grund av anlägg- ningens tillstånd har bristerna åtgärdats snabbare för att minska deras påverkan på tågplanen. Effektiviseringen av arbetet med störningar har vidare inneburit att det är möjligt att återgå till normal trafik betydligt snabbare . Punktligheten för pendeltågstrafiken i har förbättrats. uppgick punktligheten till 93,6 pro- cent. Punktligheten anges i RT + 2. Det innebär att inställda tåg inte ingår i redovisningen. Samverkan i har också varit förebild för utvecklingen av punkt- ligheten i järnvägstrafiken i . I likhet med arbetet i inleddes en senior samverkan 2019 som innebär bl.a. förändrat arbetssätt samt föränd- ringar i underhåll av infrastrukturen och planering av banarbeten. 15 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS SLUTSATSER OCH IAKTTAGELSER Analyståg är en uppföljning som trafikledningen vid i Trafik- ledningsområde nord har initierat och genomför. Arbetet går ut på att varje vecka undersöka orsakerna bakom de tåg som har dålig punktlighet. redovisas och den som är ansvarig för att åtgärda bristerna får del föreslår i en rapport att detta arbete utvecklas och tillämpas även inom övriga trafikledningsområden i samarbete med järnvägs- Det finns exempel på att arbetet har resulterat i bättre punktlighet genom att tidtabeller för en linje har förändrats. Gruppens slutsats efter att ha studerat genomfört arbete på den regionala nivån är att det finns flera exempel på att de vidtagna åtgärderna har resulterat i bättre punktlighet. 15.10.4Samverkan med utgångspunkt från indelning i områden Avsikten med den samverkan inom TTT som inleddes var att denna skulle råda bot på de brister som hade konstaterats vid tidigare arbeten med att förbättra punktligheten. Av den analys som låg till grund för TTT framgick att tidigare punktlighetsarbeten hade saknat •uppföljning och dokumentation som tydligt visar på resultat •djupare analyser av resultaten •redovisning av erfarenheter som kan tas till vara i ett framtida arbete med att förbättra punktligheten. Av den första resultatrapporten framgår att TTT bedrivs som ett kontinuerligt förbättringsarbete som ska vara hållbart på lång sikt, och det är därmed inte ett projekt med en definierad sluttid. Däremot skulle aktiviteter inom TTT bedrivas enligt den traditionella projektprincipen, med definierad start- och sluttid, budget och etappmål. Dessa aktiviteter skulle genomföras inom effektområden. Effektområdena skulle avse de områden där flest förse- ningstimmar konstaterats. Ett effektområde var t.ex. infrastruktur, och ett an- nat var avgångstid och noder. Vår uppföljning visar att det är oklart i vilken utsträckning arbetet har be- drivits i enlighet med den ovannämnda intentionen eftersom det inte finns pub- licerad dokumentation där det t.ex. framgår att det har funnits start- och slutti- der för projekt med budget och mål. Det går inte att följa resultatet av olika insatser som har genomförts inom TTT med ledning av de underlag som har publicerats i resultatrapporter. I rapporterna redovisas främst pågående och planerade åtgärder. Vi konstaterar att kopplingen mellan åtgärder och effekt på punktligheten som regel är begränsad. Den granskning som Transportstyrelsen och Trafikanalys har gjort av TTT:s arbete avser både underlag och resultat av arbetet. Resultatet presente- rades i resultatrapporter –2019. Myndigheternas bedöm- ning har genomgående varit att grunden för att kunna nå 95 procents punktlig- het 2020 har saknats på grundval av hur arbetet inom TTT har bedrivits. Över- lag saknas det en uttalad koppling mellan analyser och åtgärder, och det är 15 UPPFÖLJNINGSGRUPPENS SLUTSATSER OCH IAKTTAGELSER oklart varför vissa åtgärder prioriteras framför andra. Inga tydliga effekter på de mål som ska uppnås om punktlighet och resenärsnöjdhet har kunnat kopplas till åtgärderna. För att i alla fall närma sig målet behöver insatser som verkli- gen ger effekt prioriteras, både nu och framöver, enligt myndigheterna. Inför denna uppföljning har presenterat uppgifter om TTT- åtgärder som har bidragit till bättre punktlighet. Underlaget omfattade en Po- werpointpresentation med 72 bilder med möjlighet att genom länkar få fördju- pad information. Trots att denna var om- fattande finns det flera exempel på att det saknas underlag för myndighetens bedömning att redovisade åtgärder har bidragit till bättre punktlighet. Dessu- tom finns det exempel på att de redovisade uppgifterna i presentationen inte är samstämmiga med uppgifter som har redovisats i andra sammanhang. Ett exempel på oklarheter är t.ex. uppgiften om att servicefönster är en TTT-åtgärd som har bidragit till ökad punktlighet. Servicefönster är en lucka i tågplanen med tågfri tid som kan användas för att utföra banarbete. Enligt presentationen infördes servicefönster i underhållsavtalen som omfattade och i den tågplan som gällde och framåt. Detta ska enligt TTT/ha bidragit till bättre punktlighet. Det finns underlag som visar att servicefönster inte fullt ut används som avsett. som anser att det finns en förbätt- ringspotential (). uppger att användningen varierar på olika sträckor och att mycket arbete pågår för att förbättra konceptet (). Hur servicefönster kan påverka punktligheten positivt om de inte an- vänds på avsett sätt är därför oklart. Servicefönster som inte används innebär att tåg får vänta på besked att få köra utan att banarbete utförs. kan detta innebära att banarbeten som inte utförs inom den avsatta tiden kan be- höva genomföras på andra tider, vilket i sin tur kan leda till störningar i trafi- ken. Hur punktligheten har förbättrats behöver därför tydliggöras. Ett annat exempel är att minskningen av antalet störningstimmar som TTT- åtgärder ska ha bidragit till är oklar eftersom uppgifterna inte stämmer överens med annat underlag. Av Transportstyrelsens och Trafikanalys granskning av arbetet inom TTT 2017 framgår att det saknades stöd för TTT:s bedömning i resultatrapporten att punktligheten hade varit sämre utan de genomförda förbättringsaktivite- terna. Enligt en utredning som har gjort på grundval av ett regerings- uppdrag saknas en samordnande funktion mellan järnvägsföretag och infra- strukturförvaltare när det gäller system som verkar i gränssnitten mellan infra- struktur och fordon (exempelvis hjul–räls, kontaktledning–strömavtagare402 och signalsystem). Många störningar uppstår enligt utredningen på grund av problem i dessa gränssnitt. Det saknas ett ansvar för systemet eftersom