urf · H8A5URF1 · 2020-09-24 00:00:00 — bör det dock inte göras någon ändring av reglerna. 13 Val av råd för val av råd för , som bereds av kon- stitutionsutskottet och finansutskottet, ska kunna förrättas med gemensam lista. I direktiven redovisas att råd för ersatte parlamentariska råd. Rådet består enligt 13 kap. 8 § RO av en riksdagsledamot från varje partigrupp. Enligt den nya ordningen be- reds val till rådet inte längre av valberedningen. I stället bereds valen, enligt tilläggsbestämmelse 13.8.1 RO, av och finansutskottet. Utskotten föreslår ordinarie ledamöter och suppleanter för kammaren, som därefter ska genomföra val enligt 12 kap. RO. Av det sammantagna antalet ledamöter och suppleanter i rådet ska hälften nomineras av konstitutionsut- skottet bland dess ledamöter och suppleanter och den andra hälften av finans- utskottet bland dess ledamöter och suppleanter. De båda utskotten bereder också val av ordförande och en eller flera vice ordförande i rådet, som riksda- gen väljer bland rådets ledamöter. Enligt den tidigare ordningen kunde valberedningen lägga fram en gemen- sam lista på de ledamöter som skulle väljas. Valet kunde därefter förrättas med acklamation. När råd för valdes enligt de nya bestämmelserna fick kammaren i stället välja ledamöter var för sig med acklamation. Ledamöterna i kammaren upp- levde förfarandet som komplicerat och onödigt tidskrävande, särskilt eftersom det ändå inte finns utrymme för att göra några nya nomineringar i kammaren. Utredningen bör därför överväga att ändra reglerna så att det ges utrymme för och finansutskottet att lägga fram en gemensam lista som kammaren kan anta med acklamation. Val med gemensam lista är det normala förfarandet, när två eller fler personer ska väljas. Det är ett slags acklamationsförfarande och är tidsbesparande (Is- berg & , Grundlagarna [2019], kommentaren till 12 kap. 7 § RO). Enligt 12 kap. 7 § RO får valberedningen vid val som avser två eller fler personer lägga fram en gemensam lista. Listan ska innehålla namn på så många personer som valet avser och ska godkännas av alla ledamöter som har deltagit i valberedningens sammanträde eller av alla utom en. Denna regel gäl- ler dock inte om något annat organ än valberedningen bereder valet. ska förrättas med slutna sedlar, om det begärs av minst så många riks- dagsledamöter som motsvarar den kvot som man får, om samtliga röstberätti- gade ledamöters antal delas med det antal personer som valet avser, ökat med 1. Om kvoten är ett brutet tal, ska den avrundas till närmaste högre hela tal. Detta val ska äga rum vid ett följande sammanträde. Reglerna innebär alltså att en minoritet av en viss storlek kan få till stånd en avvikelse från huvudförfarandet. Valberedningens förslag behöver enligt riksdagsordningen inte vara enhälligt för att val ska kunna förrättas med ge- mensam lista. En ledamot kan ha en avvikande mening. Anledningen är att samtliga partigrupper som har av röstetalet i hela riket bakom sig, är representerade i valberedningen. av röstetalet ger en utdelning av 14 mandat. Det är inte tillräckligt för att få en ordinarie plats i ett utskott, som har 17 ledamöter. Det var, enligt Grundlagberedningen, föga rimligt att ett parti som är stort nog att vara företrätt i valberedningen men för litet att av egen kraft kunna besätta en plats i organ av utskotts storlek genom att vägra godkänna en gemensam lista för val till organet skulle kunna tvinga fram val med slutna sedlar (SOU 1972:15 s. 290). Till grund för konstruktionen med val med gemensam lista ligger bestäm- melsen att valet ska förrättas med slutna sedlar, om det begärs av minst så många riksdagsledamöter som motsvarar det tal man får när samtliga röstbe- rättigade ledamöters antal delas med antalet personer som valet avser ökat med 1, avrundat till närmaste högre tal, dvs. vid utskottsval 349/17+1 = 19,39, alltså 20. Detta gör att en partigrupp som är berättigad att få plats i ett utskott, alltid kan slå vakt om sin rätt genom att begära att valet i stället ska förrättas med slutna sedlar. Bestämmelsen om att detta val ska äga rum först vid ett följande sammanträde är ett skydd mot överrumpling. I detta sammanhang ska det påminnas om att i råd för Riksre- visionen är samtliga partier som har valts in i med av rösterna i riket representerade. 13.3Val av råd för och dess föregångare Enligt 13 kap. 8 § RO väljer för varje valperiod råd för . Rådet består av en riksdagsledamot från varje partigrupp. väljer bland rådets ledamöter en ordförande och en eller flera vice ordförande. Ordföranden och varje vice ordförande väljs var för sig. I tilläggsbestämmelse 13.8.1 RO föreskrivs att och finansutskottet ska bereda val av råd för . Av det sammantagna antalet ledamöter och suppleanter i rådet ska hälften nomineras av bland dess ledamöter och suppleanter och den andra hälften av finansutskottet bland dess ledamöter och suppleanter. När inrättades 2003 skapades , som 2011 omvandlades till parlamentariska råd, vilket i sin tur blev råd för . Valen till de två förstnämnda bereddes av valberedningen, medan alltså och finansutskottet bereder valet till råd för . När inrättades 2003 fastställdes att den skulle be- stå av ett udda antal ledamöter, lägst elva. Varje partigrupp skulle tillsätta en plats. Därutöver fördelades platserna proportionellt mellan partigrupperna. Några särskilda valbarhets- eller behörighetsvillkor var inte formellt upp- ställda, men av principbeslut framgick att man endast tänkte sig att riksdagsledamöter och tidigare riksdagsledamöter skulle väljas. I den första valda styrelsen ingick bland de ordinarie ledamöterna sju riksdagsledamöter och fyra tidigare riksdagsledamöter (8 kap. 14 § i dåvarande riksdagsord- ningen, m.fl. 2008, Grundlagarna, andra upplagan, s. 810 f.). avskaffades vid utgången av 2010 och ersattes av parlamentariska råd . Sammansättningen blev nu att rådet skulle bestå av en riksdagsledamot från varje partigrupp me- dan inga suppleanter skulle finnas. Rådet skulle inte ha några beslutande upp- gifter och behövde därför inte vara proportionellt sammansatt (m.fl. 2012, Grundlagarna, tredje upplagan, s. 882 f.). Vid samtliga val av och parla- mentariska råd föreslog valberedningen val med gemensamma listor, och kam- maren biföll valberedningens förslag (2003, 2006, , , 2014 och 2018). Vid valet av råd för valdes varje ledamot och suppleant för sig, dvs. Inklusive val av ordförande och vice ordförande i rådet tog valet i kammaren och (webb-tv från kammarens sammanträde ). 13.3.12017 års riksrevisionsutredning om valet av råd för riksrevisionsutredning, som föreslog ordningen att konstitutionsut- skottet och finansutskottet ska bereda val av råd för , påpekade att den inledande beredningen av valet bör kunna äga rum inom par- tigrupperna, som alltså ska nominera en ledamot och en suppleant var. Inom partigrupperna får avgöras från vilket utskott ordinarie ledamot ska nomineras. Partigruppens nominering till suppleant ska då gälla en ledamot från det andra utskottet. Ordningen påminner om vad som gäller för en överenskommelse mellan utskott om att gemensamt bereda ett eller flera ärenden i ett sammansatt utskott (jfr 7 kap. 7 § RO). När två utskott samarbetar på detta sätt brukar alla ordinarie ledamöter i de två moderutskotten ingå som ledamöter eller supple- anter i det sammansatta utskottet. Respektive moderutskott utser då vanligen ledamöter och suppleanter i enlighet med vad varje partigrupp meddelat i ut- skotten. Det förutsätts alltså i detta sammanhang kunna ske en samordning inom respektive partigrupp mellan dess företrädare i två utskott. Så bör också kunna förutsättas ske i samband med val till råd för , anförde utredningen (2017/18:URF2 s. 123 f.). Utredningen anförde att tillämpliga bestämmelser i 12 kap. RO om val inom kommer att gälla för valet. I detta sammanhang kan det särskilt noteras att utredningen hänvisade till en bestämmelse om suppleanters tjänst- , ”om valet har skett med gemensam lista” (2017/18:URF2 s. 125). I övrigt sägs inget i förarbetena om huruvida valet bör förrättas med gemensam lista eller inte. Det första valet av råd för förrättades . Partierna hade i nomineringsarbetet samordnat sig i konstitutions- utskottet och finansutskottet. hade enhälligt föreslagit tre ledamöter och fem suppleanter. hade enhälligt föreslagit fem ledamöter och tre suppleanter. föreslog enhälligt ordfö- rande och vice ordförande i rådet. Enligt 13 kap. 8 § RO väljer för varje valperiod råd för . Rådet består av en riksdagsledamot från varje partigrupp. väljer bland rådets ledamöter en ordförande och en eller flera vice ordförande. Val med gemensam lista är det normala förfarandet när två eller fler perso- ner ska väljas. Möjligheten till val med gemensam lista gäller dock enligt riks- dagsordningen endast när det är valberedningen som lägger fram förslag och således inte när utskott föreslår vilka som ska väljas. Om valet till råd för skulle ske med gemensam lista eller inte diskuterades inte i förarbetena när rådet inrättades. Skälet till att det finns möjlighet till val med gemensam lista – att det är tidsbesparande – gäller också vid val av råd för . Således bör det in- föras en möjlighet för och finansutskottet att föreslå val med gemensam lista till rådet. Eftersom det är ledamöter och suppleanter till ett organ som ska väljas är det rimligt att kammaren får ett samlat förslag från de båda utskotten. Sam- mansättningen av rådet föreslås inte förändras. Det innebär att konstitutions- utskottet och finansutskottet också i fortsättningen nominerar hälften av leda- möterna och suppleanterna var bland sina ledamöter och suppleanter. Det blir dock ett förslag från de båda utskotten som föreläggs kammaren. Ordföran- dena i de båda utskotten får underteckna en skrivelse till kammaren med för- slaget från utskotten. Eftersom samtliga partigrupper ska vara representerade i rådet bör det råda enighet i utskotten för att en gemensam lista ska få läggas fram. I praktiken torde det så gott som alltid bli aktuellt med en gemensam lista. I kammaren kan val av ledamöter och suppleanter ske med acklamation. Skillnaden mot är att det blir 2 val i stället för 16. I likhet med dagens ordning är det och finansutskot- tets skyldighet att bereda val också av ordförande och vice ordförande i rådet. Skrivelsen till kammaren ska alltså också innehålla förslag om ordförande och vice ordförande i rådet. Förslaget innebär en ändring i tilläggsbestämmelse 13.8.1 RO. 14Yttranderätten i debatter som inte gäller ärenden Talmannen får rätt att efter samråd med gruppledarna besluta att deltagan- det i en särskilt anordnad debatt får begränsas till olika kategorier av talare. Förslaget är avsett att bekräfta praxis. Den vidsträckta yttranderätten inför ärendens avgörande påverkas inte av förslaget. I direktiven påminns om att när ett ärende ska avgöras i kammaren har varje riksdagsledamot och varje statsråd, enligt 4 kap. 6 § RF, rätt att yttra sig i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen. När det gäller andra debatter än ärendedebatter, dvs. särskilt anordnade debat- ter (som exempelvis partiledardebatter och särskilda debatter), kan talmannen enligt 6 kap. 23 § RO efter samråd med gruppledarna begränsa tiden för varje anförande. Det finns däremot ingen uttrycklig möjlighet för talmannen att efter samråd med gruppledarna besluta om begränsade möjligheter att över huvud taget delta i debatten för vissa kategorier av talare (exempelvis talare som inte är partiledare eller gruppledare). Begränsningar av deltagandet i särskilda debat- ter bygger alltså på överenskommelser mellan partigrupperna och kan inte gö- ras tvingande med stöd av riksdagsordningen. Utredningen ska mot den här bakgrunden se över om det bör införas be- stämmelser som ger talmannen möjlighet att efter samråd med gruppledarna besluta om vilka kategorier av talare som får delta i t.ex. en särskilt anordnad debatt. I 4 kap. 6 § RF anges följande: När ett ärende ska avgöras i kammaren, får varje riksdagsledamot och varje statsråd yttra sig i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen. I riksdagsordningen meddelas också bestämmelser om jäv. En relativt sett stor yttranderätt har varit ett karakteristiskt drag i det svenska riksdagsarbetet, och det har ansetts motiverat att regeringsformen ger uttryck för principen att varje ledamot och varje statsråd ska kunna ut- trycka sin mening inför avgörandet av ett riksdagsärende. 14 YTTRANDERÄTTEN I DEBATTER SOM INTE GÄLLER ÄRENDEN Begränsningarna i riksdagsordningen får inte gå längre än att ”varje leda- mot och statsråd som så önskar får komma till tals i ärendet på rimligt sätt” (prop. 1973:90 s. 259). Den av regeringsformen garanterade yttranderätten avser ”ärende” och det tillfälle när ärendet ska avgöras i kammaren. I 6 kap. 15 § RO anges följande: Varje ledamot och statsråd får, med de undantag som föreskrivs i denna lag, fritt yttra sig i alla frågor som är under behandling och om lagligheten av allt som sker vid sammanträdet. Det är således möjligt för att i riksdagsordningen göra undantag från principen om den fria yttranderätten. har understrukit det angelägna i att yttrandefriheten i kammaren inte beskärs mer än nödvändigt och att man så långt som möjligt bör lita till frivilliga överenskommelser om tidsbegränsning av anföranden (bet. KU 1973:26 s. 78). Enligt 6 kap. 20 § RO ska talmannen samråda med gruppledarna om upp- läggningen av kammarens överläggningar. I 6 kap. 21 § RO finns regler om debattrestriktioner: får i en tilläggsbestämmelse begränsa antalet anföranden som en talare får hålla under överläggningen i en fråga och tiden för varje an- förande. I begränsningen får det göras skillnad mellan olika kategorier av talare. I samband med överläggningen i en viss fråga får kammaren på förslag av talmannen besluta om en begränsning av det slag som avses i första stycket. Beslutet fattas utan föregående överläggning. Var och en som vill yttra sig i en fråga ska dock få tala . Tilläggsbestämmelse 6.21.1 har följande lydelse: Ett anförande av en ledamot som inte har föranmält sig får inte överstiga , om inte talmannen medger . Ett nytt anförande från någon som tidigare haft ordet för anförande vid överläggningen i en viss fråga får inte överstiga . En föranmälan ska göras till var- dagen före det sammanträde då överläggningen ska inledas. Anmälan ska innehålla den beräknade tiden för anförandet. Första och andra styckena gäller inte när en interpellation eller en fråga besvaras. De nuvarande reglerna medger inte att i en tilläggsbestämmelse eller genom ett särskilt beslut i samband med överläggningen i en viss fråga beslutar om en begränsning av deltagarna i en debatt till en viss kategori av ledamöter, t.ex. partiledare, gruppledare eller andra talesmän som är utsedda av partigrup- perna (, Grundlagarna [2019], kommentaren till 6 kap. 21 §). När det gäller frågestunder med statsråd beslutar talmannen vem som ska få ordet (8 kap. 8 § RO). 14 YTTRANDERÄTTEN I DEBATTER SOM INTE GÄLLER ÄRENDEN Överenskommelser om debattbegränsningar utöver vad som anges i riks- dagsordningen träffas mellan talmannen och gruppledarna och har karaktären av rekommendationer. 14.3 Särskilt anordnade debatter Enligt 6 kap. 23 § RO får talmannen, efter samråd med gruppledarna, besluta att en debatt utan samband med annan handläggning ska äga rum vid ett sam- manträde med kammaren. En sådan debatt får begränsas till ett särskilt ämne eller delas in i avsnitt efter ämne. I tilläggsbestämmelse 6.23.1 RO anges att talmannen, också efter samråd med gruppledarna, bestämmer om tider för an- föranden i en särskilt anordnad debatt. Detta innebär alltså att det är möjligt att ordna en debatt utan samband med handläggningen av ärenden eller inter- pellationer och frågor. Avgörandet ligger hos talmannen men ska föregås av samråd med gruppledarna. Särskilda debatter anordnas på begäran av en eller flera partigrupper. I de- batten deltar det ansvariga statsrådet som företrädare för regeringen och sitt parti och en företrädare för vart och ett av de övriga partierna. Efter samråd med gruppledarna beslutar talmannen om upplägget av debatterna. I förarbetena till riksdagsordning anfördes att det åtminstone en gång borde anordnas en allmänpolitisk debatt som spände över hela det politiska fältet. Den borde ha sin utgångspunkt i den regeringsförklaring, som statsministern normalt avger vid öppnande och hållas möjligt därefter, dock först sedan har genomfört de val som den ska hålla (prop. 1973:90 s. 498). Partiledardebatter är också en form av särskilt anordnad debatt. En arbetsgrupp inom talmanskonferensen utarbetade ett förslag till reform av frågeinstituten och tog också upp frågan om aktuell debatt (som nu- mera kallas särskild debatt). ställde sig bakom förslaget (förs. 1995/96:TK1). I förslaget anfördes att en företrädare för regeringen ska delta i en aktuell debatt, och övriga partier har rätt att ha en deltagare i debat- ten. konstaterade att debattreglerna hade stora likheter med vad som gällde för interpellationsdebatter: ”En skillnad är dock att ett parti får företrädas av endast en talare” (förs. 1995/96:TK1 s. 4). ställde sig bakom förslaget, som dock inte ledde till någon ändrad lagstiftning eller annat beslut av . Konstitutionsutskot- tet anförde att det fanns skäl att inom ett eller utvärdera hur ändringarna, som alltså mest rörde frågeinstituten, fallit ut. Inom ramen för en sådan utvär- dering kunde det vara lämpligt att överväga om vissa riktlinjer, som i förslaget getts ett preliminärt innehåll, behövde formaliseras närmare och tas in i riks- dagsordningen. Det gällde t.ex. riktlinjerna för uppläggningen av frågestun- den. Det gällde också formerna för aktuell debatt (bet. 1995/96:KU18 s. 7). I ett förslag från talmanskonferensen anfördes att det är önskvärt att det finns flexibilitet i uppläggningen av olika typer av särskilt anordnade de- batter. Talmannen bör ha möjlighet att ta olika initiativ för att möta de behov 14 YTTRANDERÄTTEN I DEBATTER SOM INTE GÄLLER ÄRENDEN Talmannen ska, som tidigare, ha skyldighet att överlägga med par- tigruppernas företrädare om uppläggningen av debatterna. Talmanskonferen- sen konstaterade att en tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen med angi- vande av fasta taletider för särskilda debatter inte hade tillämpats . Bestämmelsen borde tas bort (förs. 1997/98:TK1 s. 21). Konstitutionsut- skottet och följde förslaget (bet. 1997/98:KU27 s. 32 f.). Begränsningen av deltagandet i dessa former av särskilda debatter bygger på överenskommelser mellan partigrupperna och är alltså inte tvingande. I en sammanställning av praxis i riksdagsarbetet sägs att debattformen aktuell debatt påminner om interpellationsdebatter. Skillnaden består bl.a. i att debatten anordnas på begäran av en partigrupp och att endast en företrädare för varje parti får delta (, 1996, Riksdagspraxis, s. 21). Under de senaste åtta riksmötena (2011/12–2018/19) har det hållits totalt 61 aktuella debatter. En genomgång av kammarens protokoll från samtliga dessa 61 debatter visar att det inte var någon ytterligare talare utöver ett statsråd och representant per övrigt parti. avslogs en begäran om att hålla en aktuell debatt. I en debatt företrädde en ledamot med beteckningen (-) ett parti, nämligen ; ledamoten hade lämnat sitt parti och anslutit sig till Sve- rigedemokraterna och hade i enlighet med praxis beteckningen (-) i protokoll (kammarens protokoll ). I ett fall deltog inget statsråd, men punkten före i protokollet var just information i kammaren från statsrådet i den aktuella frågan (kammarens protokoll ). Det förekommer fler former av debatter än särskilt anordnade debatter. Det gäller t.ex. debatter vid lämnandet av budgetpropositionen och den ekono- miska vårpropositionen, som till formen är bordläggningsdebatter. Ett statsråd kan lämna information till muntligen vid ett sammanträde i kamma- ren (6 kap. 18 § RO). Efter informationen har ledamöter möjlighet att göra inlägg. Statsministerns återrapportering efter Europeiska rådets möten är en form av information från regeringen. ledamöter och statsråd har genom bestämmelser i regeringsformen rätt att yttra sig inför att ska avgöra ärenden. Principen att varje le- damot och varje statsråd ska kunna uttrycka sin mening inför avgörandet av ett riksdagsärende är central. Den ordningen ska värnas även fortsättningsvis, och det är inte aktuellt med några förändringar i den delen. Den fråga som är aktuell rör dock inte debatter om ärenden som riksda- gen ska avgöra. Det handlar i stället om särskilt anordnade debatter, bland dem det som benämns särskilda debatter (tidigare aktuella debatter). Som framgått är praxis att en företrädare per parti deltar i de aktuella debatter som anordnas efter förslag från en eller flera partigrupper. Att ett parti får företrädas av end- ast en talare har också uttalats när debattformen har behandlats i . Också i partiledardebatter deltar en företrädare per parti. 14 YTTRANDERÄTTEN I DEBATTER SOM INTE GÄLLER ÄRENDEN Ordningen att det är en företrädare per parti i dessa debatter är fast rotad och naturlig. Begränsningen bygger på uttalanden i behandling av debattformen, har genomförts genom överenskommelser mellan gruppledarna och talmannen och är inte ifrågasatt. Det kan förvisso förekomma diskussioner om antalet anföranden och repliker liksom om inläggens ordning och längd, men det är inte de frågorna som är aktuella . Frågan nu är om det i riksdags- ordningen bör ges en möjlighet för talmannen att efter samråd med grupple- darna fatta ett bindande beslut om att endast vissa kategorier av talare, t.ex. statsråd och en företrädare per partigrupp, får delta i debatten. Syftet med särskilda debatter och partiledardebatter är att varje parti ska ges möjlighet att framföra sin ståndpunkt. Debatterna föregår inte något avgörande av kammaren. De syftar således inte till att belysa en fråga som ska ta ställning till i anslutning till debatten. När det gäller frågeinstitutet beslutar talmannen vem som ska få ordet vid en frågestund. Det är alltså redan så att talmannen vid frågestunder är den som beslutar vem som ska få ordet. Det har också sagts att debattformen särskild debatt påminner om interpellationsdebatter. Sammantaget skulle en ordning där talmannens beslut, efter samråd med gruppledarna, om att endast vissa kategorier av talare får delta i en särskilt anordnad debatt görs bindande med stöd av riksdagsordningen innebära en re- glering som är i linje med praxis för deltagandet och hur frågestunder regleras. Övervägande skäl talar för en sådan ordning. Därmed ges ett rättsligt stöd om ordningen skulle ifrågasättas. Således bör riksdagsordningen ändras så att tal- mannens beslut, efter samråd med gruppledarna, görs bindande. Förslaget syftar således till att bekräfta praxis för särskilda debatter och partiledardebatter. Den vidsträckta yttranderätten inför ärendens avgörande påverkas inte av detta förslag. Förslaget innebär en ändring i 6 kap. 23 § RO. 15Förslaget till ny statsminister på föredragningslistan Enligt förarbeten, lagkommentarer och praxis är det endast vid prövningen av förslaget till ny statsminister som förslaget måste tas upp som första punkt på kammarens föredragningslista. Detta bör förtydligas i den aktuella tilläggsbestämmelsen i riksdagsordningen. I direktiven anförs att i tilläggsbestämmelse 6.13.1 RO anges det att förslag till ny statsminister ska tas upp som första punkt på föredragningslistan. Det framgår dock inte tydligt om detta endast gäller när talmannens förslag läggs fram i kammaren eller om det även gäller den andra bordläggningen av försla- get liksom om själva omröstningen ska hållas som första punkt på sammanträ- det. Utredningen ska därför överväga om bestämmelsen bör förtydligas. Huvudbestämmelsen 6 kap. 13 § RO har följande lydelse: Talmannen ska till varje sammanträde upprätta en föredragningslista över vad som ska behandlas under sammanträdet.