urf · H8A5URF2 · 2020-12-16 00:00:00 — Enligt 4 kap. 9 § ersättningslagen ska en reseräkning med krav på ersättning för resekostnader och traktamente lämnas in till och senast från det att resan avslutades. Bestämmelsen är en ordningsregel och inte en preskriptionsregel, vilket innebär att den all- männa preskriptionstiden enligt svensk rätt gäller. Ett anspråk kan således framställas mycket efter resan, vilket enligt utredningsdirekti- ven också förekommer. Vi ska överväga om det finns skäl att införa en reglering som innebär att ett krav preskriberas och en ledamot går miste om sin rätt till resekostnadsersätt- ning och traktamente om kravet inte framställs och i så fall lägga fram nödvändiga lagförslag. Med begreppet preskription avses inom civilrätten att en förpliktelse upphör efter det att en viss i lag eller annan författning bestämd tidsfrist har löpt ut utan att borgenären har agerat. Innebörden av att en fordran preskriberas är att den inte kan göras gällande av borgenären mot gäldenären. Borgenären kan alltså inte gå till domstol eller kronofogdemyndighet och under åberopande av fordran få till stånd en dom eller ett utslag. Preskription syftar bl.a. till att ett rättsförhållande inte ska hållas svävande som helst, att domstolar inte ska behöva pröva tvister på gammalt och osäkert underlag och att parterna ska veta vad som gäller och hur länge en förpliktelse respektive rättighet finns kvar. Med andra ord syftar pre- skriptionsregler till att skapa ordning och reda och klargöra rättsförhållandet mellan två parter. Allmänna bestämmelser om preskription finns i preskriptionslagen (1981:130). Som huvudregel gäller enligt 2 § första stycket att en fordran pre- skriberas efter dess tillkomst, om inte preskriptionen avbryts dessförin- nan. Av paragrafens andra stycke följer att preskriptionstiden är för en fordran mot en konsument. Detsamma gäller en fordran mot den som har gått i borgen för betalningen av en sådan fordran. Preskriptionsfristen för en fordran som grundas på ett avtal börjar att löpa när avtalet ingås. Vid utomobligatoriska skadeståndsanspråk räknas tiden från tidpunkten för den skadegörande handlingen. Enligt 5 § preskriptionslagen kan preskription avbrytas på flera olika sätt. Preskription avbryts bl.a. genom att gäldenären får ett skriftligt krav eller en skriftlig erinran om fordringen från borgenären eller om borgenären väcker talan mot gäldenären eller annars åberopar fordran mot gäldenären. Om preskriptionen har avbrutits löper enligt 6 § en ny preskriptionstid för avbrottet. Innebörden av att preskription inträder är enligt 8 § att borgenären förlorar rätten att kräva ut sin fordran. Enligt 7 § preskriptionsla- gen får en fordran trots preskription användas till kvittning mot en genfordran. För att så ska vara fallet krävs att borgenären har förvärvat fordran före pre- skriptionstidens utgång och att han eller hon också har ådragit sig den skuld som han eller hon vill betala genom kvittning. Enligt 1 § preskriptionslagen gäller lagen såvida inte annat är föreskrivet. Det finns ett flertal sådana bestämmelser om s.k. specialpreskription, bl.a. inom köprätten, arbetsrätten, transporträtten och fastighetsrätten. Specialpreskript- ion går före den allmänna preskriptionen enligt preskriptionslagen. 30.3Nuvarande och tidigare reglering i ersättningslagen Enligt 4 kap. 9 § ersättningslagen ska resenären efter en avslutad resa lämna in en reseräkning till , dock senast efter det att resan avslutades. I 3 kap. 46 § tillämpningsföreskriften föreskrivs att krav på ersättning för utlägg, fordonskostnader, traktamente och andra kostnader som inte har ord- nats genom den resebyrå som anlitar görs genom att ledamoten lämnar in en reseräkning till . Resans ända- mål och färdväg ska framgå av reseräkningen. I förarbetena till ersättningslagen sägs att bestämmelsen i 4 kap. 9 § är en ordningsregel och inte en preskriptionsregel. Det förhållandet att en ledamot lämnar in ett kostnadsanspråk efter utgången av sexmånadersfristen påverkar således inte rätten till ersättning. I avsaknad av särskild reglering tillämpas då en preskriptionstid enligt preskriptionslagen (framst. 2015/16:RS7 s. 126). Vad gäller resor som har bokats genom den resebyrå som Riksdagsförvalt- ningen har anlitat ska ledamoten enligt 3 kap. 48 § tillämpningsföreskriften attestera kostnaderna för resan. På detta sätt intygar ledamoten att kostnaderna är riktiga. I 4 kap. 2 a § ersättningslag föreskrevs att ledamoten efter avslutad tjänsteresa skulle lämna en reseräkning till . Be- stämmelsen infördes . gällde att en reseräkning borde läm- nas efter resan, dock senast . Den bestämmelsen till- lämpades dock inte i praktiken. I stället förekom det inte sällan att ledamöter lämnade en samlad redovisning för samtliga tjänsteresor under en längre pe- riod på en gång, vilket ledde till administrativa problem. I den framställning som låg till grund för lagändringen anfördes, utan in- vändning från , bl.a. följande (framst. 2000/01:RS3 s. 89, bet. 2000/01:KU25). Genom reseräkningar yrkar ledamöter ersättning för trakta- mente, bilkostnader och utlägg. Ett system med reseräkningar bygger på att dessa skall inlämnas regelbundet för att administration och utbetalning av ersättningar skall kunna ske i nära anslutning till tjänsteresor och för- rättningar. ledamöter har haft ett system med reseräkningar för förrättningar inom . Reseräkningar som inkom- mer långt efter det att en förrättning avslutats kräver särskilda administra- tiva rutiner vid sidan av det databaserade reseräkningssystemet. Sent in- komna reseräkningar orsakar inte sällan också budget- och redovisnings- problem. Av såväl administrativa som budget- och redovisningstekniska skäl bör alltså den tid under vilken reseräkningar skall inlämnas begränsas. I , som ledde fram till riksdagsstyrelsens principbeslut , föreslogs att det efter mönster från utlandsreseförordningen skulle införas en bestämmelse i ersättningslagen om att en reseräkning skall lämnas , dock senast efter det att förrättningen avslutades. Syftet var att underlätta administrationen och påskynda hante- ringen av eftersläpande ersättningar. Bestämmelsen är inte avsedd att hindra en ledamot från att samlat inlämna reseräkningar som omfattar alla tjänsteresor under månaden. Den ledamot som så önskar kan således välja att antingen lämna en reseräkning för varje enskild tjänste- resa, för alla tjänsteresor under en del av en månad eller för samtliga tjäns- teresor under en hel månad. En ledamot kan av praktiska skäl t.ex. lämna reseräkningar som omfattar perioden från den femtonde i en månad till den femtonde i . Med införandet av ett betalkort med personligt betalningsansvar kommer ett större antal ersättningsärenden att hanteras i reseräkningssystemet. Detta utgör ytterligare skäl att tydliggöra tidpunkten för när en reseräkning skall ges in. Preskriptionsfrågan berördes inte närmare i lagstiftningsärendet. I en fotnot i framställningen sägs dock att även om det anges en sista dag för inlämning av reseräkningar torde dock de allmänna reglerna i preskriptionslagen (1981:130) för preskription av ledamotens fordran på ersättning gälla. 30.4 Preskription på närliggande områden 30.4.1 Villkorsavtalen på det statliga området har det funnits olika resereglementen för anställda i staten. Det sista resereglementet i lag var det allmänna resereglementet (1952:735). har det i resereglementena funnits bestämmelser som inne- burit att krav på resekostnadsersättning och traktamente preskriberats ett år efter det att tjänsteresan avslutats. resereglemente upphävdes 1982 och har motsvarande reglering skett genom kollektivavtal mellan och fackliga organisationer. I de villkorsavtal som gäller nu finns bestämmelser om inlämning av rese- räkning med följande lydelse: Föreskrifter om reseräkning och andra villkor för utbetalning av förmåner i samband med tjänsteresa och förrättning enligt detta avtal utfärdas av ar- betsgivaren. Om arbetsgivaren inte beslutar något annat, är rätten till såd- ana förmåner för viss månad förfallen om reseräkning inte har getts in efter utgången av den månaden. I Avtalet om ersättning m.m. vid tjänsteresa och förrättning utomlands, som har ersatt den s.k. utlandsreseförordningen, finns ett villkor som motsvarar vad som gäller enligt villkorsavtalen i fråga om inlämning av reseräkning. Förvaltningschefen vid inom ut- färdade riktlinjer för möten och resor. Riktlinjerna gäller för statsråd och anställda i . Enligt riktlinjerna ska en reseräk- ning lämnas in senast från det att resan avslutades (punkt 5.7). Lämnas reseräkningen in senare hanteras reseräkningen i särskild ord- ning, vilket innebär att reseräkningen ska attesteras av expeditionschefen vid respektive departement. Som en yttersta tidsgräns gäller ettårsfristen enligt villkorsavtalen. Enligt 31 § riksdagsdirektörens tjänsteföreskrift om tjänsteresor som företas av anställda vid gäller att en resenär ska lämna in sin reseräkning till och senast efter det att resan eller förrättningen avslutades. Det saknas preskriptionsregel i tjäns- teföreskriften. En sådan regel finns dock i villkorsavtalen. 30.5 Regleringen i andra länders parlament Vi har via (arch and Documentation) undersökt förekomsten av tidsfrister och preskript- ionsregler för anspråk på resekostnadsersättning och liknande ersättning i andra parlament som ingår i nätverket. Flertalet parlament har någon form av tidsfrist, till . Uttryckliga preskriptionsregler finns i flera länder, bl.a. (), (6 månader), (3 månader), () och (2 månader). 30.6.1 Det bör införas en preskriptionsbestämmelse Nuvarande ordning innebär att en ledamot ska lämna in ett krav på ersättning för utlägg för egna resekostnader/bilersättning och traktamente inom sex må- nader från resans avslutande. lämnades det in omkring 11 000 rese- räkningar. Av dessa var omkring 300 reseräkning försenade. I avsaknad av uttrycklig preskriptionsregel kan ett krav, trots sexmånadersfristen, framställas från fordrans uppkomst. Som framhölls i samband med att nuvarande ordning infördes innebär sent ingivna reseräkningar budget- och redovisningstekniska problem i och med att bokföringen av vissa kostnader dröjer och att kostnader bokförs på fel år, ett problem som såväl som intern- revisorer har påtalat. Ju som går mellan resan och reseräkningens upprättande och inlämnande ökar dessutom risken för fel och misstag och att underlag som ska bifogas reseräkningen går förlorat. Möjligheterna för Riks- dagsförvaltningen att klara ut oklarheter kring resan minskar också. Regler om preskription finns inom staten i övrigt. Mot den bakgrunden anser vi att det finns goda skäl att införa en regel som innebär att en fordran som gäller traktamente och ersättning för utlägg för re- sekostnader preskriberas och upphör om inte kravet framställs från det att resan avslutades. Det har däremot inte framkommit skäl att införa en motsvarande preskript- ionsbestämmelse som avser andra krav enligt ersättningslagen, exempelvis på logiersättning eller ersättning för förlorad semester. Sådana krav framställs normalt i nära anslutning till att fordran uppstår. Reseräkningar som upprättas bara för att det ska vara möjligt att redovisa bokningar via den anlitat berörs inte heller av bestämmelsen. Vi har övervägt att föreslå att preskriptionstiden förkortas men stannat för att anpassa den till den nuvarande sexmånadersfristen. Med en så pass lång frist behöver inte regleringen kompliceras med en möjlighet att i särskilda skäl dispensera från fristen, exempelvis om underlaget för ett anspråk dröjer utan att ledamoten kan lastas för det. En sexmånadersfrist framstår också som förhållandevis generös jämfört med vad som gäller i andra länder. Preskriptionstiden enligt villkorsavtalen för statligt anställda är visserligen . Det finns dock väsentliga skillnader mellan anställda och ledamöter i det här avseendet. Anställda begär normalt sett traktamente och ersättning för resekostnader förhållandevis sällan. Att begära ersättning för traktamente och tjänsteresor är dock för ledamöter något som sker återkommande . Det kan därför begäras att ledamöter skaffar väl fungerande rutiner för detta. Systemet bygger på att anspråk framställs med jämna mellanrum och i nära anslutning till att tjänsteresan genomfördes. Mot den bakgrunden anser vi att skillnaden i preskriptionsfrist mellan an- ställda inom staten och ledamöter kan motiveras på sakliga grunder. Preskriptionsbestämmelsen måste tas in i ersättningslagen för att ta över pre- skriptionslagens allmänna bestämmelse om tio års preskription (se förslag till 4 kap. 9 § och 5 kap. 5 § ersättningslagen). För att bryta preskriptionsfristen krävs att ledamoten framställer ett krav genom att lämna in en reseräkning till . Riksdagsför- valtningen upphandlar från tid till annan olika reseräkningssystem. Enligt det nuvarande reseräkningssystemet kan en reseräkning vara ”preliminär” och ändå synas i systemet. Det kan jämföras med att reseräkningen ligger halvfär- dig på ledamotens skrivbord. Den typen av preliminär reseräkning bör emel- lertid inte räcka för att preskriptionen ska brytas. Det bör krävas att ledamoten lämnar in vad som, oavsett hur reseräkningssystemet från tid till annan är ut- format, är att anse som ett slutligt krav från hans eller hennes sida. Det förhål- landet att det därefter kan behövas kompletteringar och justeringar av ansprå- ket påverkar dock inte frågan huruvida preskription har inträtt. Ett krav på ersättning för utlägg innebär inte ett preskriptionsavbrott vad gäller traktamente för samma tjänsteresa och vice versa. Förslag: Förbudet i ersättningslagen mot att överklaga beslut om omställ- ningsåtgärder avskaffas. Av 14 kap. 8 § riksdagsordningen framgår att beslut av ett riksdagsorgan i ett förvaltningsärende som får överklagas enligt särskilda bestämmelser prövas av allmän förvaltningsdomstol i de fall som bestämmer och i övriga fall av . Sådana särskilda bestämmelser som det talas om i riksdagsordningen finns i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter (överklagandelagen) och i 15 kap. ersättningslagen. Enligt 1 § överklagandelagen gäller lagen överklagande av beslut av Riksdags- förvaltningen, , ombudsmän och . Vissa bestämmelser i lagen ska även tillämpas på nämndmyndig- heter. I 2–3 §§ finns bestämmelser om överklagande av anställningsbeslut och i vilka fall sådana beslut inte får överklagas. Överklagande av beslut om ut- lämnande av allmänna handlingar eller uppgifter regleras i 4 §. Enligt 5 § får ett beslut av som gäller en ekonomisk förmån åt en le- damot av eller av ett organ som utses av och som betalas med anledning av uppdraget överklagas. Detsamma gäller en ekonomisk för- mån åt en tidigare ledamot eller åt den som varit ledamot av Europaparlamen- tet före . Utöver vad som anges i 1–5 §§ överklagandelagen får ett beslut av eller av myndigheter över- klagas bara om den författning som reglerar den omtvistade frågan föreskriver att så får ske (6 §). Ett exempel på det är beslut om pressackreditering som får överklagas enligt riksdagsstyrelsens föreskrift om säkerhet och säkerhets- skydd i , och partikanslierna. Enligt 7 § över- klagandelagen överklagas beslut som gäller utlämnande av allmänna hand- lingar och uppgifter till . Beslut som gäller in- komstgaranti och ekonomiskt omställningsstöd överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. Övriga beslut överklagas hos . 31.1.3 Ersättningslagens bestämmelser om överklagande Enligt 15 kap. 1 § första stycket ersättningslagen får beslut av Riksdagsför- valtningen i ärenden om stödåtgärder för omställning och om tillhandahål- lande av tillfällig barnverksamhet inte överklagas. Av paragrafens andra stycke framgår att övriga beslut av enligt ersättnings- lagen får överklagas hos . I 15 kap. 2 § första stycket föreskrivs att beslut av arvodes- nämnd enligt 12 eller 13 kap. samma lag, dvs. beslut som gäller inkomstgaranti eller ekonomiskt omställningsstöd, får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Ett beslut enligt 3 kap. 1 § att fastställa ledamotsarvodet får enligt paragrafens andra stycke inte överklagas. Enligt 15 kap. 3 § överklagas beslut enligt ersättningslagen av till allmän förvaltnings- domstol. I 15 kap. 4 § finns allmänna bestämmelser om hur ett överklagande går till. Överklagandet ska göras skriftligen och lämnas in till den myndighet som har beslutat i frågan från den dag då klaganden fick del av beslu- tet. Förbudet mot att överklaga beslut om stödåtgärder Förbudet mot att överklaga ett beslut om stödåtgärder för omställning till för- värvsarbete i 15 kap. 1 § första stycket ersättningslagen infördes i samband med reform av systemet med avgångsförmåner. Riksdagsstyrelsen anförde följande skäl för detta förbud (framst. 2012/13:RS7 s. 69). En fråga som inställer sig i sammanhanget är om det bör finnas möjlighet att överklaga beslut som kan komma att fattas av inom ramen för hanteringen av omställningsstödet. Förvaltningens roll fö- reslås vara att lämna ett erbjudande om stöd som sedan utförs av ett annat, privaträttsligt, organ. Någon särskild prövning av vilka som ska få erbju- dandet om stödåtgärder ska inte göras hos . I sam- band med att erbjudandet accepteras bör dock anges i vilken utsträckning den tidigare ledamoten ska lämna uppgifter om vilka åtgärder han eller hon har vidtagit för att övergå till arbetslivet. Någon sanktion för den som inte lämnar uppgifter föreslås emellertid inte. Det som sagts nu innebär sam- mantaget att det saknas större praktiskt behov av en rättslig kontroll av hantering av omställningsstödet. Kommittén kom- mer därför till slutsatsen att förvaltningens beslut som fattas i ärenden om omställningsstöd inte bör kunna överklagas. En särskild bestämmelse om det bör införas i ersättningslagen. Vad sedan gäller innehållet i de stödin- satser som utförs av anordnarna kan det i enskilda fall inträffa att en tidigare ledamot och anordnaren har olika uppfattning om vilka stödåtgärder som är lämpliga. Som kommittén ser det bör sådana frågor kunna lösas inom ramen för ett samrådsförfarande mellan Riksdagsförvalt- ningen och anordnarna där även enskilda stödärenden kan tas upp. Överklagandeförbudet ifrågasättes inte av Lagrådet och inte heller konstitut- ionsutskottet hade något att invända (bet. 2013/14:KU3 s. 27 f.). Förbudet mot att överklaga beslut som gäller barnverk- samhet Barnverksamheten tillhandahålls i . Vilka barn som har rätt att delta i verksamheten regleras i 8 kap. ersättningslagen. Närmare bestäm- melser om detta finns i 7 kap. tillämpningsföreskriften. En begäran om att få lämna ett barn i barnverksamheten leder inte till något formellt beslut. Enligt 7 kap. 2 § tillämpningsföreskriften ges dock barn med särskilda behov plats inom barnverksamheten efter särskilt beslut av . Förbu- det mot att överklaga ett beslut i en fråga som gäller tillhandahållande av barn- verksamhet i 15 kap. 1 § första stycket ersättningslagen infördes i och med ersättningslagen och berörs inte närmare i förarbetena. Utredningsbetänkandet som låg till grund för lagförslaget innehöll inte något sådant förslag och ingen remissinstans tog upp frågan. Förbudet mot att överklaga beslut att fastställa ledamotsarvodet Ledamotsarvodet bestäms av . bestämdes arvodet av . Förbudet mot att överklaga arvodes- nämndens beslut i arvodesfrågan togs ursprungligen in i lagen (1993:1426) med instruktion för i samband med att nämnden inrättades. I samband med reformeringen av regleringen av nämnd- myndigheter 2012 fördes bestämmelsen över till ersättningslag (framst. 2012/13:RS1, bet. 2012/13:KU9). Vid införandet av ersättningslagen fördes bestämmelsen över till den nya lagen utan någon ändring. Förbudet be- rördes inte i förarbetena. 31.1.4 Artikel 6.1 i konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () gäller som svensk lag . Enligt artikel 6.1 i konventionen har envar vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse för brott rätt till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Det finns inte någon legal definition av begreppet civila rättigheter och skyldigheter i utan begreppets innebörd har utvecklats genom rättspraxis. Hur man på nationell nivå har kategori- serat ett visst rättsområde – civilrätt, offentlig rätt eller annat – saknar bety- delse, vilket har att göra med att konventionen ska tolkas autonomt. Av Euro- padomstolens praxis framgår att många olika slags tvister har kommit att om- fattas av begreppet civila rättigheter och skyldigheter. Det krävs att tvisten är seriös och reell och har sin grund i nationell rätt. Det handlar alltså inte om att skapa nya rättigheter utan att se till att det finns en möjlighet att få rättigheter som redan finns enligt nationell rätt prövade rätts- ligt. Tvister som enligt svensk rätt betecknas som civilrättsliga, dvs. tvister om fordringar och liknande, omfattas av artikel 6.1 och vållar i detta avseende sällan några problem i och med att de normalt kan prövas i allmän domstol. När det gäller det offentligrättsliga området har uttalat att en rättighet är civil till sin karaktär såvida det inte finns klart stöd för en annan bedömning (HFD 2019 ref. 10 och HFD 2019 ref. 43). Som ex- empel på frågor som anses falla under artikel 6.1 kan nämnas bygglov, tillstånd eller förbud mot att bedriva viss verksamhet och tillstånd att förvärva egen- dom. Även bidrag och andra ersättningar som utgår från det offentliga har ansetts falla under artikel 6, exempelvis bidrag till jordbrukare, pensioner, barnbidrag och andra socialförsäkringsförmåner (RÅ 2004 ref. 122, HFD 2011 ref. 10 och HFD 2016 ref. 49). Det krävs att förmånen är en rättig- het som utgår enligt vissa fastställda kriterier och att det inte bara är fråga om en diskretionär möjlighet för en myndighet att betala ut ett bidrag. Frågor som gäller beskattning, värnplikt och politiska rättigheter faller utanför artikel 6.1, liksom frågor om medborgarskap och uppehållstillstånd. Förbudet mot att överklaga beslut om stödåtgärder för övergång till förvärvsverksamhet Rätten till stödåtgärder för övergång till förvärvsverksamhet lämnas med stöd av lag och inte på diskretionär grund i och med att det finns vissa förutsätt- ningar som enligt ersättningslagen måste vara uppfyllda. Det gäller ett ålders- krav och åtgärden ska bestå av kompetensutveckling, ett begrepp vars inne- börd utvecklas närmare i förarbetena. Dessutom får den totala kostnaden inte överstiga . Det har förekommit att tidigare ledamöter begärt att få genomföra stödåtgärder, bl.a. genomgå viss utbildning på förvaltningens bekostnad, men nekats att göra det då inte ansett att åtgärden uppfyllt de krav som anges i förarbetena till ersättningslagen. Ett så- dant ställningstagande är av stor betydelse för den enskilde och hans eller hen- nes möjligheter att övergå till förvärvsarbete. Det kan även få betydelse i en jämkningssituation där det görs gällande att den tidigare ledamoten inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att övergå till förvärvsarbete. Mot den bakgrunden, och med beaktande av och Högsta förvaltningsdomstolens praxis, gör vi bedömningen att rätten till stödåtgärder för övergång till förvärvsverksamhet är att betrakta som en civil rättighet i den mening som avses i artikel 6.1 i , på samma sätt som ex- empelvis rätten till arvode, pension och övriga avgångsförmåner. Förbudet mot att överklaga beslut om stödåtgärder i ersättningslagen bör därför upphä- vas. Det innebär att ett sådant beslut kan överklagas till överkla- gandenämnd. Förbudet mot att överklaga beslut om barnverksamhet Rätten till barnverksamhet är villkorad av att det finns tillgång till plats. Vi bedömer att det inte är fråga om en civil rättighet i me- ning. Snarare är det ett faktiskt handlande från sida. Även om det skulle fattas formella beslut, kan vi inte se att det skulle finnas något hinder mot att behålla det nuvarande överklagandeförbudet.