rfr · H70WRFR6 · 2020-01-01 00:00:00 — Eftersom be- greppet synergier användes i propositionen, betänkandet och översynen har det även använts i uppföljningen vid genomläsningen av dokument och vid intervjuerna. Rapporten är uppbyggd av 11 kapitel. Sammantaget ska rapporten försöka ge en bild av vad som har hänt i fråga om de förväntningar och farhågor som framhölls inför beslut att bilda Business . I kapitel 2 be- skrivs framväxten av det statliga export- och investeringsfrämjandet, och ett urval av utredningar och rapporter som togs fram åren före sammanslagningen presenteras. Vidare ges en kort beskrivning av hur och Invest såg ut före sammanslagningen. Kapitlet är tänkt att ge läsare en bättre förförståelse och sätta in uppföljningen i en bredare kontext. Riksdagsbeslutet och motiven i propositionen och näringsutskottets betänkande redogörs för i kapitel 3, och i kapitel 4 behandlas bildandet av den nya organisationen. I kapitel 5 beskrivs regeringens exportstrategi och ett urval av utredningar och rapporter som tagits fram åren efter sammanslagningen. I kapitel 6 beskrivs hur den nya organisationen ser ut framför allt med fokus på styrning och hur verksamheten utvecklats på en övergripande nivå sedan sammanslag- ningen. Även kapitel 5 och 6 är tänkta att ge läsaren en bättre förförståelse 9I kapitel 3 återges propositionens innehåll mer utförligt. inför den vidare läsningen och sätta in uppföljningen i en bredare kontext. I kapitel 7 följer den mer översiktliga uppföljningen av förväntningar och far- hågor. I kapitel 8 och 9 presenteras resultatet av den fördjupade delen av upp- följningen. Gruppen presenterar sina övergripande reflektioner och bedöm- ningar i kapitel 10. Dessa bygger på de iakttagelser, reflektioner och slutsatser som presenterats i kapitel 2 till 9. Kapitel 11 fokuserar på Business ur företagens perspektiv och innehåller förutom resultatet av intervjuerna med svenska företag uppgifter från Business redovisningar om nöjd- kund-index (NKI) och intervjuer genomförda med investerande utländska företag. I kapitlet redogörs även för några andra företagsundersökningar. Rapporten är skriven så att läsaren ska kunna läsa varje kapitel fristående. Det innebär att den innehåller en del upprepningar. I detta kapitel beskrivs framväxten av det statliga export- och investerings- främjandet i syfte att ge en bättre förståelse för bakgrunden till det statliga åtagandet på området. För att ge en större förståelse för de tankar och idéer som fanns om det svenska export- och investeringsfrämjandet före samman- slagningen av och Invest presenteras ett urval av de ut- redningar och översyner som regeringen tog initiativ före samman- slagningen. Dessa berör bl.a. frågor om statens roll, funktion, organisation och verksamhetsinriktning samt företagens behov. Vidare beskrivs de två aktö- rerna kortfattat för att ge en bild av hur verksamheterna såg ut före samman- slagningen. Avslutningsvis presenteras gruppens iakttagelser och reflektioner. Framväxten av det statliga export- och investeringsfrämjandet I översynen av myndighetsstrukturen för Sverige-, handels- och investerings- främjande (Ds 2011:29) beskrivs framväxten av det svenska exportfrämjandet. Under industrialismens barndom var statens roll främst att förhandla fram fri- handelsavtal med de viktigaste handelspartnerna. Initiativet att bilda () togs av den svenska industrin . Samverkan mellan utrikesförvaltningen och SAE var tät, och verk- samheten finansierades delvis av statliga bidrag. bilda- des de första bilaterala utrikeshandelskamrarna för att främja svensk export till verksamhetsländerna. bildades Småindustrins export- byrå och Småindustrins exportråd för att stödja de mindre företagens export. Dessutom bildades som ett komplement till utrikesrepresentationen där handelssekreterarkontoren var statliga myndig- heter. Småindustrins exportbyrå var ett statligt organ i anslutning till SAE med uppgift att främja hantverkets och småindustrins export. Det angränsande Småindustrins exportråd tillsattes för samråd vid större frågor. slogs de båda aktörerna samman till för den mindre industrin som finansierades helt med statliga medel och endast verkade för de små företagen. inrättades också Kollegiet för Sverigeinformation med uppgift att samordna planeringen och utförandet av i utlandet. Parallellt med de ovannämnda organisationerna verkade den svenska utrikes- representationen, dvs. ambassader och generalkonsulat, vilka genomförde olika främjandeinsatser. I utlandet bedrevs alltså främjandeverksamheten vid ambassader och konsulat, vid handelssekreterarkontoren och vid han- delskamrarna. De olika aktörerna hade tre olika huvudmän i utan nå- gon enhetlig planering där utrikesförvaltningen (UD) ansvarade för utlands- myndigheterna och för handelssekreterarkontoren samt handelskamrarna var enskilda sammanslutningar. Efter förhandlingar mellan staten och näringslivet bildades export- råd () för att samordna den exportfrämjande verk- samheten. Det statliga exportfrämjandet slogs därmed ihop med det privata, och ett avtal slöts mellan staten (regeringen) och näringslivet (SAE) för att reglera den nya aktörens verksamhet. för den mindre industrin och Kollegiet för Sverigeinformation i utlandet införlivades i den nya organisa- tionen, och fick även ta över handelssekreterarorgani- sationen. Tanken enligt översynen var att även handelskamrarna skulle knytas till , men det kom aldrig att förverkligas. SAE bytte 2004 namn till () för att markera att före- ningen även värnade om goda förhållanden för import. I översynen (Ds 2011:29) angavs även flera motiv till varför staten ska engagera sig i exportfrämjandet, bl.a. att den internationella konkurrensen om marknadsandelar och investeringar ökar och att ett statligt engagemang i exportfrämjandet är motiverat då det korrigerar ett marknadsmisslyckande.10 Vidare angavs att enskilda stater i en alltmer globaliserad värld inte längre själva kan kontrollera den ekonomiska och finansiella utvecklingen och att många länder därför anser att det är nödvändigt att i högre utsträckning prio- ritera utrikespolitik och utrikesrepresentation samt export- och investerings- främjande. Delegationen för utländska investeringar i (Invest in , ) bildades . Enligt översynen skedde detta mot bakgrund av att avregleringarna och inträde i EU 1995 ledde till ökad internationell konkurrens och till att svenska företag började förlägga nyinve- steringar till utlandet. Det framstod därför som allt viktigare att kompensera svenska bolags utflyttning med ett inflöde av utländska företag som etablerade sig, anställde personal och förlade produktion, forskning och utveckling och annan viktig verksamhet till . Det blev också tydligt att flertalet jäm- förbara länder bedrev statligt investeringsfrämjande, vilket riskerade att ge en konkurrensnackdel om inte även satsade på investerings- främjande. ISA:s verksamhet utreddes , och det konstaterades att myndighetens verksamhet på det stora hela fungerade väl och fyllde ett behov varför ett fortsatt statligt engagemang ansågs motiverat (SOU 2001:109). Delegationen bytte namn till Myndigheten för utländska inve- steringar i och arbetade under varumärket . I översynen (Ds 2011:29) angavs några olika motiv för ett statligt engage- mang i investeringsfrämjandet, bl.a. att investeringsfrämjandet kan spela en viktig roll för att attrahera utländska investeringar och förstärka ekonomin och 10För ett utförligare resonemang om argument för ett statligt åtagande och uppkomsten av marknadsmisslyckande se SOU 2008:90 och Ds 2009:35. att den globala konkurrensen gör att behovet av ett investeringsfrämjande ökar. Regeringens initiativ till utredningar och översyner Runt 2000 tog regeringen initiativ till att utvärdera både och verksamhet. inrättade regeringen ett råd för att fördjupa kunskaperna om globaliseringens betydelse för och tillsatte en utred- ning för att undersöka hur den svenska exporten utvecklats. I samband med den globala ekonomiska krisen presenterade UD en överblick över handels- och investeringsfrämjandet. Regeringen beslutade också om en översyn av utrikesförvaltningen. initierade regeringen en översyn av Invest Kinaverksamhet och en översyn av myndighetsstrukturen för handels- och investeringsfrämjandet. Utredning om det statliga exportfrämjandet genom fick en särskild utredare i uppdrag att se över det statliga exportfrämjandet som skedde genom (dir. 1999:69). Skälen för beslutet att utvärdera det statliga uppdraget var bl.a. att förutsättningarna för svenska företag hade förändrats i takt med allt öppnare marknader och Sveri- ges deltagande i EU:s inre marknad. Syftet med översynen av verksamhet var att utredaren skulle föreslå en tydligare inriktning av vad stats- anslaget skulle användas till utifrån en samhällsekonomisk bedömning. Upp- draget omfattade bl.a. att göra en analys av om det statliga uppdraget överens- stämde med samhällsekonomiska mål och företagens behov i olika delar av landet. Utredaren skulle också belysa samarbetet mellan båda huvudmän respektive andra aktörer som främjade export och se över hur den regionala exportfrämjande organisationen fungerade och om borde ha en tydligare samordningsroll för det statliga exportfrämjandet. Vidare skulle utredaren redogöra för de eventuella problem som hängde sam- man med att fick intäkter dels från staten, dels från näringslivet. Utredaren skulle också ta ställning till om det fanns anledning att förändra och se över vilka arbets- och styrformer som tillämpades för att leda verksamhet och i vilken omfattning och i vilka former utnyttjade de båda huvudmännen som en resurs i det operativa arbetet. I sitt betänkande presenterade utredaren ett antal för- slag, bl.a. att styrningen av det statliga uppdraget borde förbättras med upp- följningsbara mål och skärpta krav på återrapportering, att inte borde få någon samordningsuppgift för exportfrämjandet då det var tillräckligt att krav på samråd med skulle läggas in i andra exportfrämjande aktörers regleringsbrev och att den regionala exportfrämjarorganisationen (regionala exportcentrum) borde utvärderas innan nya medel tilldelades (SOU 2000:102). I fråga om samarbetet inom de regionala exportcentrumen konsta- terade utredaren att dessa sällan fungerat som inkörsport för företagens export- ansträngningar utan i stället mestadels varit en intern samarbetsform för de inblandade aktörerna. Utredaren bedömde att inriktningen på verksamhet i huvudsak var bra men konstaterade att det var svårt att bedöma effekterna av verksam- heten. Utredningen valde att mäta nyttan av verksamheten genom att under- söka företagens attityder till tjänster och konstaterade att företa- gen i huvudsak var nöjda med utförandet av tjänsterna men att de små företa- gen var något mindre nöjda än de stora. Utredaren föreslog vidare att små och medelstora företag i större utsträckning skulle vara representerade i styrelsen, att någon med kännedom om allmän företagsutveckling borde ingå i styrelsen och att UD som huvudman borde ha en egen ordinarie representant i styrelsen. De dubbla uppgifterna där utförde myndighetsuppgifter men också hade en kommersiell verksamhet ansåg utredaren visserligen gynnade verksamheten men också kunde skada konkurrensen. Risken för konkurrens- snedvridning borde därför enligt utredaren kontinuerligt analyseras och vägas mot de fördelar som finns med att aktören har en dubbel uppgift. Staten borde även motverka nackdelarna genom att främja konkurrensen på exportfrämjan- deområdet bl.a. genom att upphandla eventuella statliga uppdrag utöver basuppdrag. Utvärdering av verksamheten vid Delegationen för utländska investeringar i fick en särskild utredare i uppdrag att utvärdera verksamheten vid Delegationen för utländska investeringar i (Invest in , , dir. 2001:2). Skälen för beslutet var bl.a. att regeringen ansåg att det var angeläget att investeringsfrämjande åtgärder i bedrevs på ett sådant sätt att fick ta del av de alltmer ekonomiskt betydelsefulla utländska direktinvesteringarna. Uppdraget omfattade bl.a. att utvärdera hur myndig- heten under sin verksamhetstid medverkat till ökade utländska direktinvester- ingar i och hur myndigheten uppfyllt beslutade mål. Uppdraget om- fattade också att utvärdera om verksamheten bedrevs på ett ändamålsenligt och kostnadseffektivt sätt samt att föreslå förändringar av myndighetens verk- samhet, organisation, inriktning och prioriteringar. Utredaren föreslog i sitt betänkande bl.a. att staten borde stödja investeringsfrämjande och att främjandet i fortsättningen borde bedrivas i en egen myndighet (SOU 2001:109). Utredaren konstaterade att ISA:s verksamhet i huvudsak fungerade bra men att det var svårt att mäta kost- nadseffektiviteten i verksamheten. Utredaren föreslog att investeringsbegrep- pet borde ges en tydlig kvalitativ och vidare innebörd där investeringar inte bara avsåg kapital, att flertalet ledamöter till borde hämtas från näringslivet, att borde knyta till sig en expertgrupp med utländska företa- gare och att myndighetens närvaro utomlands borde utökas bl.a. genom en närmare koppling till utlandsmyndigheterna. Efter att ha analyserat ISA:s verksamhet i ett närings-, regional- och handelspolitiskt perspektiv drog utre- daren vidare slutsatsen att ett slagkraftigt investeringsfrämjande måste bygga på allianser med andra aktörer. Utredning om den svenska exportens utveckling fick en särskild utredare i uppdrag att undersöka den svenska exportens utveckling (dir. 2007:101, dir. 2007:124). I uppdraget ingick bl.a. att undersöka om tappat marknadsandelar i varuexporten jämfört med konkurrentländerna, orsakerna till eventuella förluster av exportmarknadsan- delar, utvecklingen av bytesförhållanden, effekterna av exportut- vecklingen på svensk ekonomi och samhällsutveckling samt förslag på åtgär- der för att möta utvecklingen. I uppdraget ingick också att ta kontakt med företag och inhämta deras synpunkter på bl.a. exportutvecklingen och vilka faktorer som de uppfattade som centrala för ökad utrikeshandel. Utredaren konstaterade i betänkandet att framgångsrik export kräver goda förutsättningar för import och valde därför att fokusera på internationalisering snarare än export i sin analys (SOU 2008:90). Vidare kon- staterade utredaren bl.a. att företagens behov av offentliga insatser för att underlätta tillväxt på utländska marknader varierade beroende på företagens storlek och position i internationaliseringsprocessen. Stora företag uppfattade att det statliga exportfrämjandet var viktigt, och vissa använde tjänster. De flesta upplevde dock andra delar av främjandet som viktigare för framgångar på utländska marknader. Små och medelstora företag efterfrågade grundläggande export- och marknadsinformation för att växa internationellt, och där expertis att ge företagsspecifik och behovsstyrd export- rådgivning värdesattes högt. Utifrån företagens behov och en analys av mark- nadsmisslyckanden föreslog utredaren att staten borde driva en professiona- lisering av tjänster och fortsätta att utveckla rådgivning anpassad till de mindre företagens behov. När det gällde investeringsfrämjandet före- slog utredaren bl.a. att investeringsfrämjandet skulle integreras med andra de- lar av internationaliseringsfrämjandet och att borde öka andelen avgifts- belagda tjänster. Vidare föreslog utredaren att främjandeverk- samhet i större utsträckning borde samordnas med ISA:s marknadsföring av som investeringsland. Utredaren noterade också att det var svårt att bedöma främjandets övergripande kvantitativa effekter och att det fanns en mångfald av aktörer med delvis överlappande tjänster, vilket skapade förvir- ring bland företagen om vart de skulle vända sig. När det gällde de exportcent- rum som bildats konstaterade utredaren att fungerande samarbetsformer inte kunnat etableras mellan de ingående aktörerna, däribland , och att det sista exportcentrumet därför avvecklades 2007. avslutningsvis att skulle utveckla en internationaliserings- strategi som integrerade näringspolitik, handelspolitik och investeringsfräm- jande. Ett globaliseringsråd inrättades inom för att fördjupa kunskaper om och bredda det offentliga samtalet om vad som krävdes för att skulle hävda sig väl i en värld präglad av fortsatt snabb globalisering (U2006/9119/IS). I framhölls vikten av att fördjupa och effektivisera samordningen av offentliga arbete utomlands (Ds 2008:82). I delrapporten konstaterades att det blivit en allt större utmaning att effektivisera det offentliga arbetet utomlands och att främ- jandet bedrevs av flera myndigheter som ibland hade överlappande uppgifter och kompetenser. Vidare riskerade bristande samverkan att göra svenska insatser mindre verkningsfulla och dessutom svåröverblickbara särskilt för små och medelstora företag. menade att risken för subop- timering var uppenbar när resursfördelningen mellan de svenska myndighet- erna styrde sammansättningen av insatserna snarare än behovet på plats. Vidare ansåg att de synergivinster som skulle kunna göras aldrig kom till stånd när var och en arbetade på egen hand. föreslog därför en fördjupad samordning av de offentliga främjandeinsatserna mellan olika myndigheter i utlandet samt i marknadsföringen av . Vi- dare föreslogs att de handels- och investeringsfrämjande insatserna skulle byggas ut på ett sådant sätt att långsiktighet och systematik uppmuntrades bl.a. för att bygga upp långsiktig kompetens på de marknader som bedömdes vara av särskilt intresse för svenska företag. Inom ramarna för arbete togs en rapport om småföre- tagens internationalisering fram. Baserat på den främjandeöversyn som gjor- des i rapporten drogs slutsatsen att även om det existerade stöd för att möta de mindre företagens behov i samband med internationalisering så borde man öka tillgängligheten för mindre företag och också löpande följa upp i vilken utsträckning befintliga insatser faktiskt nådde de mindre företagen. Även i berördes främjandet, och ett av de övergripande förslagen var att exportfrämjandet borde stödjas i ökad utsträckning (Ds 2009:21). Vidare framhölls, som i delrapporten, att sta- ten borde verka för en fördjupad samordning av de offentliga insatserna i främ- jandet mellan olika myndigheter i utlandet samt i marknadsföringen av Sve- rige för att undvika risker för suboptimering och uppnå synergivinster. Globa- liseringsrådet framhöll också vikten av att förtydliga statens uppdrag i främ- jandet av utrikeshandeln i förhållande till de uppdrag från näringslivet som utfördes mot ersättning, att det handelsfrämjande arbetets inriktning borde om- fatta både export och import och att de handelsfrämjande insatserna borde ha fokus på att säkra den långsiktiga kompetensuppbyggnaden på marknader av särskilt intresse för . Departementsskrivelse om vad krisen kräver av främjandet publicerade UD en överblick av handels- och investeringsfrämjan- det och särskilda insatser och behov med anledning av den finansiella och eko- nomiska krisen (Ds 2009:35). I skrivelsen konstaterades att regeringen hade lagt särskilt fokus på bl.a. följande insatser för att möta krisens utmaningar: export och investeringar i tjänstesektorn och export till de nya marknaderna i och . Vidare konstaterades det att kri- sen understrukit behovet av ett offentligt åtagande när det gäller främjandet, där främjandet bl.a. kan ses som en del av lösningen för att sänka tröskelkost- naderna för svenska företag som handlar med omvärlden, vilket är särskilt vik- tigt för de små och medelstora företagen. Ytterligare krafttag bedömdes vara nödvändiga där det handlade om att vässa insatserna för att främja export och internationalisering särskilt för små och medelstora företag. Vidare konstate- rades det att det var nödvändigt med ett fortsatt starkt engagemang från staten för att även framöver skulle kunna ge handfast stöd till det svenska näringslivets internationalisering. I skrivelsen tog UD vidare upp vikten av att alla insatser som görs på nationell, regional och lokal nivå förstärker varandra, att de regionala exportfrämjande aktörerna samverkar och att de insatser som görs måste följas upp av insatser på de utländska marknaderna. Slutligen fram- hölls att den ekonomiska nedgången understrukit behovet av ett långsiktigt och effektivt handels- och investeringsfrämjande som utgår från företagens behov, särskilt de små och medelstora företagen i hela landet. fick en särskild utredare i uppdrag att se över utrikesförvaltningen (dir. 2009:67, dir. 2010:6, dir 2010:99). I uppdraget ingick bl.a. att lämna för- slag om utrikesförvaltningens organisation, effektivitet och flexibilitet i ljuset av de nya och skiftande arbetsuppgifter som tillförts utlandsmyndigheterna och det behov av fortlöpande omprövningar i verksamheten som snabba för- ändringar i omvärlden lett till. I utredningens delbetänkande framhölls att UD på orter där svensk offentlig förvaltning har en bred närvaro borde ta initiativ till att un- dersöka olika möjligheter att nyttja gemensamma stödfunktioner och därige- nom frigöra resurser för flera aktörer (SOU 2010:32). Utredaren konstaterade vidare att uppgift att effektivt samordna och styra det svenska främjandet blivit alltmer komplex och att bristande samverkan mellan offentliga främjandeaktörer riskerade att göra svenska insatser mindre verk- ningsfulla. För företagen riskerade komplexiteten att göra systemet alltmer oöverskådligt och svårgenomträngligt. Utredaren ansåg att det fanns risk för suboptimeringar och förlorade synergivinster om resursfördelningen mellan aktörerna styrde framför företagens behov. Utredaren menade därför att sam- ordningen och styrningen av de offentliga insatserna för främjande behövde stärkas mellan berörda aktörer, såväl i som i utlandsorganisationen. Vidare menade utredaren att styrning av främjandeverk- samheten i många avseenden var splittrad när det gällde uppdrag och finansie- ring och att mål och mätsystem fokuserade mer på enskilda myndigheters eller aktörers prestationer än på effektivitet och kvalitet i mötet med företagen. Utredaren menade därför att styrning i högre grad borde utgå från att många myndigheter tillsammans utgör kompletterande delar av ett system som företagen möter och att det är systemet som ska styras. Utre- daren föreslog därför att främjandepolitiken borde utvecklas från styrning av enskilda myndigheter med ett produktionsperspektiv (inifrån och ut) till styr- ning av ett system med ett företagsperspektiv (utifrån och in). För att röra sig i den önskade riktningen ansåg utredaren att regeringen borde skapa en ord- ning som garanterade en enhetlig styrning av främjandepolitiken och de genomförande aktörerna bl.a. genom att inrätta en huvudmannagrupp för han- dels- och investeringsfrämjandet. Utredaren menade också att det var nödvän- digt för näringslivet att få en tydlig bild av vem som ansvarade för handels- och investeringsfrämjandet och möjligheten till uppföljning. Utredaren kon- staterade vidare att globaliserad handel, svenska företagsetableringar utom- lands och utländska företagsetableringar i talade för att man borde genomföra en kraftsamling av begränsade resurser och få till en närmare sam- verkan mellan handels- och investeringsfrämjandet. Administrativa synergier borde också kunna utnyttjas bättre, inte minst i utlandsorganisationen. I slutbetänkandet föreslog utredaren bl.a. en ökad konkurrens inom exportfrämjandet och att synergierna mellan exportfrämjande och inve- steringsfrämjande skulle tas till vara genom en organisatorisk samverkan mel- lan Invest och (SOU 2011:21). Utredaren föreslog också en huvudmannagrupp med representanter för berörda departement för att stärka samordning och styrning av regeringens främjande- verksamhet. Gruppens uppdrag skulle bl.a. omfatta att harmonisera reglerings- breven för underliggande myndigheter och ta ansvar för samordning av resurs- fördelningen till de berörda aktörerna.