urf · H8A5URF1 · 2020-09-24 00:00:00 — Enligt förarbetena bör dock utgångs- punkten vara att omröstningen ska hållas sedan den nya samlats. Detta skedde också 2018, det enda tillfälle då en statsministeromröstning efter val hållits. Omröstningen hölls då dagen efter att hade samlats, men det är inte någon garanti för att så alltid kommer att vara fallet. En ordning där lämnandet av budgetpropositionen knyts till statsministeromröstningen innebär inte att utgångspunkten att omröstningen ska hållas förändras. Gränsen för statsmi- nisteromröstningen var en del av en helhetsöverenskommelse om ordningen med obligatorisk statsministeromröstning, och det finns inte skäl att ändra den gränsen. En ny regering har på sig tills den ska lägga fram budgetpropositionen. Det är således rimligt att även en regering som har till- räckligt stöd i statsministeromröstningen för att sitta kvar får på sig att ta fram budgetpropositionen från det att statsministeromröstningen hålls. Tiden för behandling i och för genomförande av bud- getbeslut kommer med denna ordning i de fall regeringen sitter kvar att bli kortare än den är . Om statsministeromröstningen dröjer ända efter att samlats och regeringen får fortsatt förtroende från kommer budgetpropositionen att överlämnas än med gällande regler. hade det, om regeringen suttit kvar, inneburit att budgetpro- positionen hade överlämnats i stället för enligt gällande regler. Detta innebär en mer begränsad tid för behandling och genomförandet av budgetbesluten, men det får anses acceptabelt mot bak- grund av att det torde råda osäkerhet om det parlamentariska läget om statsmi- nisteromröstningen har dröjt. Sammanfattningsvis innebär detta att om regeringen sitter kvar efter den obligatoriska statsministeromröstningen ska budgetpropositionen lämnas efter statsministeromröstningen. Om statsministeromröst- ningen visar att regeringen inte har tillräckligt stöd i kommer tal- mannen att inleda arbetet med att ta fram ett förslag till ny statsminister, i lik- het med vad som sker om regeringen avgår t.ex. direkt efter valet. En ny rege- ring ska sedan, i likhet med enligt gällande bestämmelser, lämna budgetpro- positionen efter att den tillträtt. Frågan om allra sista dag för lämnandet av budgetpropositionen behandlas nedan. Det ska hållas statsministeromröstning även efter extra val, om inte rege- ringen har avgått. Den gällande regleringen av budgetpropositionens läm- nande under valår gäller när val – ordinarie eller extra val – hålls (förs. 1993/94:TK2 s. 60). Ett extra val och en 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET statsministeromröstning kan påverka tidsramarna för budgetpropositionens lämnande. Om det extra valet hålls i mitten eller kan statsmi- nisteromröstningen komma att hållas före den 20 sep- tember. Det innebär att datumet för budgetpropositionens lämnande i en sådan situation bör relateras till datumet för statsministeromröstningen. Det innebär att om regeringen får fortsatt förtroende, eller om en ny regering tillträder, ska regeringen alltså lämna budgetpropositionen från statsmi- nisteromröstningen eller regeringsskiftet, även om budgetpropositionen där- med överlämnas efter . Den föreslagna regleringen om bud- getpropositionens lämnande under valår bör således gälla när val, ordinarie eller extra, hålls eller september. Om extra val hålls kan dock statsministeromröstningen komma att äga rum före . En ny regering skulle också kunna tillträda före . I de fal- len påverkar tidpunkten för statsministeromröstningen respektive regerings- skiftet inte tidpunkten för överlämnandet av budgetpropositionen. Budgetpro- positionen ska alltså aldrig behöva överlämnas före . Med detta förslag är frågan i utredningens direktiv om huruvida tidsfristen för lämnandet av budgetpropositionen ska räknas från början eller öppnande inte längre relevant. Det skulle kunna inträffa att statsministern begär sitt och regeringens ent- ledigande efter statsministeromröstningen trots att statsmi- nistern har erhållit tillräckligt stöd i statsministeromröstningen. I ett sådant fall är regeringen inte skyldig att lämna en budgetproposition efter statsministeromröstningen. I stället kommer då bestämmelserna om att en ny regering senast efter sitt tillträdande ska lämna budgetproposit- ionen, dock att budgetpropositionen aldrig ska lämnas senare än (eller den torsdag som infaller närmast före om den 15 no- vember är –söndag i enlighet med förslaget nedan), att tillämpas. 6.7.2 Allra sista dag för att lämna budgetpropositionen När rambeslutsprocessen infördes och budgetåret lades om till kalenderår be- slutades att skulle vara den allra för att lämna budgetpropositionen. Budgetpropositionen lämnades torsdagen den 15 no- vember , vilket alltså är den sista dag som budgetpropositionen får lämnas. Om hade varit eller söndag hade budget- propositionen lämnats , dvs. den 16 eller , vilket hade inneburit ett än mer ansträngt tidsschema. Budgetberedningen i riksda- gen blev ändå mycket forcerad. Det som normalt tar gick nu och . Budgetpropositionen lades fram , vilket inne- bar att motionstiden löpte ut . Hade varit hade motionstiden, om den hade varit , löpt ut , vilket hade inneburit ytterligare påfrestningar för utskott och 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET kammare (dock hade partierna fått på sig för arbetet med motionerna). I direktiven anges att en möjlighet är att budgetpropositionen vid regerings- skifte ska lämnas , som tidigare övervägts, eller att bud- getpropositionens lämnande knyts till ett visst antal veckor efter början eller öppnande. De utgångspunkter som anfördes i utredningen om tidpunkten för budget- propositionens avlämnande valår (2012) är fortsatt giltiga: •Riksdagen ska ges rimliga förutsättningar att utöva finansmakten. •Det måste finnas förutsättningar att hinna granska och debattera budget- förslag. Oppositionen ska ha rimliga förutsättningar att lämna motförslag. •Rambeslutsprocessen ska ligga fast, dvs. först beslutar om ra- marna för utgiftsområdena, sedan om anslagen inom respektive utgiftsom- råde. •Riksdagen ska besluta om statens budget före budgetårets början. Det innebär att motionstiden inte bör förkortas och att bör besluta om statens budget . Båda dessa utgångspunkter uppfylldes . Det innebar att mindre tid stod till förfogande för utskottens beredning och kammarens debatter. Det kan nämnas att det följer av riksdagsord- ningen att ett utskott ska inhämta behövliga upplysningar och yttranden innan ett utskott föreslår att ska anta ett beslut om statens budget (eller lag) som innebär att beslutet avviker från budgetpropositionen, om inte utskot- tet finner synnerliga skäl mot att inhämta behövliga upplysningar och yttran- den (10 kap. 4 § RO). För att det skulle vara möjligt att fatta budgetbesluten fick en del oortodoxa metoder användas. Det gällde t.ex. kon- takter mellan utskottskanslier, partikanslier och och andra myndigheter såsom . Något parti lade ut ett underlag på sin webb- plats så att andra aktörer kunde få tillgång till vissa uppgifter. Ordningen att man kan hamna i en situation där arbetet med att utforma regleringsbrev och t.ex. skattetabeller behöver ske på basis av underhandsinformation från en- skilda partikanslier eller information på partiers webbplatser kan ifrågasättas. Behandlingen av förslag som rör ändringar av inkomstskatter som träder i kraft är särskilt problematisk. De flesta förändringar av inkomst- beskattningen kan endast träda i kraft vid årsskiften, vilket gör att en ny rege- ring och riksdagsmajoritet som inte hinner ändra skatterna vid det första års- skiftet efter valet måste vänta innan ändringarna får genomslag. Berörda myndigheter behöver å andra sidan ha underlag för beslut om t.ex. nya skatte- tabeller före budgetårets början. Även om det är svårt att sätta en exakt tidsgräns för när beslut om inkomstbeskattningen senast behöver fattas kan man konstatera att om det hade skett någon ytterligare fördröjning inför rambeslutet under budgetbehandlingen hade det varit stor risk att felaktiga skattetabeller hade tillämpats , särskilt för Försäkrings- kassans och del. Detta skulle ha påverkat ett mycket stort antal pensionärer och andra skattskyldiga. 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET Budgetdebatterna i kammaren tog och i anspråk. Det är och kortare än 2014 och t.ex. nära kortare än 2015. Man kan säga att erfarenheten är att den faktiska de- battiden i kammaren anpassas efter hur mycket tid som finns tillgänglig fram till jul, men det är inte tillfredsställande om ledamöterna uppfattar att deras yttranderätt i kammaren i praktiken begränsas. Mot bakgrund av erfarenheterna av budgetarbetet i talar mycket för att ett tidigare datum än bör övervägas. I en tidigare utredning föreslogs . Å andra sidan är det önskvärt att en ny regering ska få så mycket tid som möjligt för att kunna påverka budget- propositionen, vilket talar för att datumet inte bör tidigareläggas. Som en bakgrund kan påminnas om att en ny regering ska lämna budget- propositionen från regeringsskiftet. Regeln in- fördes och tillämpades således för första – och enda – gången vid regeringsskiftet . Den nya regeringen lade fram sin budgetproposition , dvs. den utnyttjade inte hela tidsfristen (hade budgetpropositionen lämnats den hade den lämnats ). Det finns dock inte skäl att föreslå att perioden förkor- tas. En fråga är när en ny regering kan förväntas tillträda. Om sista datum för budgetpropositionen är behöver en regering tillträda för att ha på sig för att lämna budgetpropositionen. Om budgetpropositionen ska lämnas behöver rege- ringen tillträda för att ha på sig. Med undantag har regeringsbildningarna i gått förhållandevis fort. Det går inte att veta att hur regeringsbildningen efter val kommer att ta i fram- tiden, men erfarenheten visar att det kan finnas skäl att ha en bered- skap för att regeringsbildningen inte går lika snabbt som tidigare (dvs. som efter valen 1976, 1979, 1982, 1991, 1994, 2006 och 2014). När beslutet att den att lämna budgetpropositionen skulle vara togs inträffade valdagen den tredje söndagen . Valdagen har sedan valet tidigarelagts med men det har inte inneburit att för att lämna budgetproposit- ionen har ändrats. Det skulle å ena sidan tala för att ett tidigareläggande med skulle kunna ske utan att tiden för regeringsförhandlingar och fram- tagandet av budgetpropositionen blir kortare än när valdagen var den tredje söndagen . Å andra sidan kan man säga att om för att lämna budgetpropositionen tidigareläggs har effekten av den tidiga- relagda valdagen blivit att och inte en regering som tillträder har fått för sin budgetbehandling. Det huvud- sakliga skälet till att valdagen tidigarelades var att en ny regering skulle få mer tid på sig att ta fram budgetpropositionen. kan formuleras som att å ena sidan bör tiden för en ny regering att ta fram budgetpropositionen inte förkortas mer än nödvändigt, å andra sidan visar erfarenheten att om något 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET behöver mer tid, eller i alla fall att tiden för budgetbehandling ab- solut inte kan göras kortare. inföll och motionstiden löpte således ut . Därmed kunde användas för hanteringen av motioner. Om infaller löper mot- ionstiden ut efter att budgetpropositionen lagts fram. Om infaller eller söndag ska budgetpropositionen lämnas senast . I budgetbehandling kan varje enskild dag vara av stor vikt. när veckodagarna infaller på ett sätt som är mindre gynnsamt för budgetbehandling, dvs. när infaller , lördag eller söndag, riskerar arbetssituationen att bli utomordentligt komplicerad i riksda- gen och risken för att inte ska hinna fatta alla budgetbeslut före års- skiftet ökar. Sammantaget talar detta för en reglering som innebär att budgetproposit- ionen ska lämnas , men om infaller , lördag eller söndag ska budgetpropositionen i stället lämnas senast före. Det innebär att för att lämna budgetproposit- ionen tidigast kan bli , dvs. de år infaller . blir den för budgetpropositionens läm- nade med detta förslag , 2034, 2038, 2046 och 2050, , och (dvs. de år då ordinarie val inträffar med gällande reglering). Regeringens proposition med höständringsbudgeten ska enligt tilläggsbe- stämmelse 9.6.1 RO lämnas i anslutning till budgetpropositionen och omfattas alltså av reglerna om lämnandet av budgetpropositionen. Det tar att trycka budgetpropositionen. Man kan notera att se- dan delas inte längre hela budgetpropositionen till alla ledamöter, vilket innebär att den tryckta upplagan har minskat. Det finns dock inget som hindrar att också i fortsättningen initierar en diskussion om tillgången till budgetpropositionen med talmannen och gruppledarna. En ut- gångspunkt är att partierna måste ha rimliga möjligheter att lägga fram alter- förslag till budgetpropositionen och att de således behöver ha tillgång till budgetpropositionen i det format de önskar . 6.7.3Om inte fattar beslut om budgeten före budgetårets början Ambitionen måste vara att ska hinna fastställa budgeten före bud- getårets början. I 11 kap. 15 § andra stycket RO anges att ett ärende som gäller statens budget för närmast följande budgetår ska avgöras före budgetårets bör- jan om det inte utan olägenhet för beslut om statens budget kan avgöras . Det är alltså redan så att riksdagsordningen föreskriver att beslut om budgeten normalt ska fattas före budgetårets början. 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET Reglerna om statens budget måste dock också vara anpassade till situat- ioner då av någon anledning inte beslutar om statens budget före budgetårets början. Enligt 9 kap. 5 § första stycket RF kan , om den inte har beslutat om en budget före budgetperiodens början, besluta om anslag i den omfattning som behövs för tiden till dess att en budget har beslutats. kan uppdra åt finansutskottet att fatta ett sådant beslut på riksda- gens vägnar. I andra stycket nämnda paragraf anges att om inte har beslutat om anslag enligt första stycket för ett visst ändamål, ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av , gälla till dess att anslag beslutats. Bestämmelsen innehåller en tidsmässig oklarhet. I den gällande lydelsen, som trädde i kraft , anges att kan besluta om anslag i den om- fattning som behövs för tiden till dess att en budget har beslutats om inte har beslutat om en budget före budgetperiodens början. Det kan hävdas att ordalydelsen innebär att man måste avvakta tills budgetperioden har börjat innan kan besluta om s.k. provisorisk budgetreglering eftersom det är först då man kan veta om har beslutat om en budget eller inte. Det synes dock inte ha varit lagstiftarens mening. 9 kap. 5 § första stycket RF har haft två olika lydelser innan den nu gällande trädde i kraft. I de tidigare lydelserna talades om ”Kan budgetreglering … icke avslutas före budgetperiodens början …” respektive ”Om budgetreglering … icke hinner avslutas före budgetperiodens början …”. När den nu gällande ly- delsen trädde i kraft efter förslag från anfördes att den enda ändringen var att begreppet budgetreglering byttes ut mot formuleringen besluta om en budget. Någon saklig skillnad var inte avsedd (SOU 2008:125 s. 785, prop. 2009/10:80 s. 278). Av de tidigare förarbetena framgår att man såg framför sig att skulle fatta dessa provisoriska budgetbeslut före budgetårets ingång (prop. 1973:90 s. 339 f.). Man kan hävda att det är osannolikt att å ena sidan skulle hinna besluta om anslag i den omfattning som behövs för tiden till dess att en budget har beslutats men å andra sidan inte hinna besluta om en ordinarie budget, som ju alltid kan ändras på ändringsbudget. Men det ska inte uteslutas att läget är sådant att en provisorisk budgetreglering bedöms som lämplig. Det kan också vara så att det är lämpligt att uppdrar åt finansutskottet att fatta ett sådant beslut på vägnar. Således bör möjligheten för att besluta om en provisorisk budget finnas kvar, liksom möjligheten till delege- ring till finansutskottet. Det var alltså inte avsikten med den gällande lydelsen att ska vänta tills det nya budgetåret har börjat innan beslut om s.k. provisorisk bud- getreglering fattas. har således med gällande reglering möjlighet att besluta om anslag för det kommande budgetåret i den om- fattning som behövs för tiden till dess att en budget har beslutats. När det gäller formen för beslutsfattande om provisorisk budget kan det påminnas om att , dvs. , har beslutat om statens budget i enlighet med rambeslutsprocessen. 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET budgetbeslut har ersatts av 28 budgetbeslut. Rambeslutsprocessen har visat sig stabil och är inte ifrågasatt. Också om skulle besluta om s.k. provisorisk budget för ett eller flera utgiftsområden kan således förväntas tillämpa rambeslutsprocessen. Mot bakgrund av utgångspunkten att budgetsystemet ska kunna förnyas och att regeringsformen inte bör uppställa något hinder mot en sådan utveckling saknas det dock skäl att anpassa bestäm- melsen i regeringsformen till rambeslutsprocessen, som regleras i riksdagsord- ningen. Om inte ens provisoriskt har beslutat om anslag inom ett visst utgiftsområde ska, enligt 9 kap. 5 § andra stycket RF, den senaste budgeten med de ändringar som följer av andra beslut av gälla till dess att anslag beslutats. Syftet med regleringen i regeringsformen om vad som händer om inte hinner fatta beslut om statens budget är att skapa goda för- utsättningar för att statens verksamhet ska kunna fortgå relativt opåverkad. Det krävs dock förberedelser och regeringsbeslut för att statens verk- samhet ska kunna fortgå . En fråga är om bestämmelsen i regeringsformen om att den senaste budge- ten, med de ändringar som följer av andra beslut av , ska gälla till dess att anslag beslutats är tillräcklig för att regeringen ska kunna vidta åtgär- der i den omfattning som behövs för att statens verksamhet ska fungera från . För att det inte ska råda något tvivel om att rege- ringen kan vidta nödvändiga åtgärder bör en bestämmelse infö- ras i budgetlagen som klargör att regeringen kan vidta nödvändiga åtgärder. Om senast före det följande budgetårets början inte har fattat beslut om anslag för ett visst ändamål bör således regeringen få vidta åtgärder i den omfattning som behövs för att den senaste budgeten ska kunna gälla . Det kan handla om att besluta om regleringsbrev för att statens verksamhet ska kunna fortgå när budgetåret börjar. Självfallet måste regeringen ändra de besluten om fattar bud- getbeslut efter det att regeringen fattat sina beslut, hur nära inpå riks- dagen än fattar sina budgetbeslut. Tidsgränsen om bygger på att re- geringen behöver fatta beslut om t.ex. regleringsbrev innan budgetåret börjar för att medlen ska hinna göras tillgängliga för myndighet- erna. Det kan hävdas att bör meddela regeringen om inte avser att fatta något budgetbeslut . I praktiken kan talmannen meddela regeringen hur planering ser ut, och förklara om det är sannolikt att hinner fatta budgetbeslut. En sådan dialog kommer att vara naturlig i en situation där det verkar som om inte kommer att hinna besluta om budgeten, helt eller delvis. Även med en sådan dialog skapar dock en bestämmelse om regeringens rätt att vidta åtgärder i den omfattning som behövs tydlighet om vad som gäller. En fråga är vad som mer i detalj avses med den senaste budgeten och de ändringar som följer av andra beslut av och som regeringen alltså ska genomföra. Det kan i alla fall sägas omfatta beslut fattade med anledning 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET av föregående års budgetproposition och ändringsbudgetar. Som påpekades inom ramen för arbete är regeringen skyldig att verk- ställa utgifter som följer av lag eller avtal, t.ex. rätten till olika välfärdsför- måner, även om det saknas medel till detta enligt den senaste budgeten (SOU 2008:115 s. 105). Det kan uppstå situationer då det inte finns något tidigare beslutat anslag vars ändamål täcker den beslutade lagstiftningen, t.ex. om riks- dagen tidigare har beslutat om en ny reform. Det kan också före- komma att större ingångna ekonomiska åtaganden ska betalas eller att oförutsedda händelser inträffar som innebär att det belopp som anvi- sats året före inte räcker. Den normala ordningen är att regeringen i ett sådant fall kan besluta om ett medgivet överskridande som grundar sig på ett årligt bemyndigande från . Eftersom bemyndiganden från det föregående året får antas föras över provisoriskt till det nya budgetåret bör dessa situat- ioner kunna hanteras (jfr SOU 2008:115 s. 105). En förlängning av den senaste budgeten innebär vidare att medel kan komma att tilldelas i regleringsbreven till sådant som var tänkt att vara en- gångsåtgärder det gångna budgetåret. (Firandet av 100-års- dag som regeringen föreslog skulle ges medel till även det år han skulle ha fyllt , 2019, är ett exempel.) Det kan finnas fler fall när det framstår som rimligt att regeringen inte ställer medlen till förfogande för t.ex. en myndighet. Enligt 3 kap. 12 § budgetlagen får regeringen besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas, om detta är motiverat av särskilda om- ständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällseko- nomiska skäl. Med särskilda omständigheter i en verksamhet avses enligt för- arbetena främst att förutsättningarna i olika avseenden har ändrats i förhål- lande till vad som var känt när beslutade om anslaget. Möjligheter till besparingar kan ha uppkommit till följd av att en verksamhet har kunnat genomföras till en lägre kostnad än tänkt. De krav på hög effektivitet och god hushållning som enligt 1 kap. 3 § budgetlagen ska gälla i statens verksamhet kan motivera att anslag inte utnyttjas. Regeringen får självfallet inte underlåta att utnyttja ett anslag enbart på grund av att den ogillar anslagets syfte eller omfattning. Regeringen är självfallet förpliktad att se till att de åtaganden sta- ten har till följd av lag eller avtal följs (prop. 1995/96:220 s. 87 f., bet. 1996/97:KU3 och prop. 2010/11:40 s. 143, bet. 2010/11:KU14). Dessa regler ska också tillämpas om inte har fattat något beslut om statens bud- get, dvs. när den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av , gäller. Regeringen får alltså även då – med de begränsningar som också annars gäller – besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska an- vändas. Regeringen ska i årsredovisningen för staten redovisa bl.a. utfallet på bud- getens inkomsttitlar och anslag. Årsredovisningen får rimligen anpassas efter den speciella situationen och vara tydlig så att det går att utläsa hur regeringen har använt det föregående årets budget. Om det föregående årets budget ska tillämpas kommer det att uppstå pro- blematiska situationer. bör göra sitt yttersta – vilket den också har 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET gjort – för att beslut om statens budget ska fattas i tillräckligt god tid före bud- . Om beslut ändå inte fattas före budgetårets början kan man för- vänta sig att så fort som möjligt på det nya budgetåret beslutar om en ny budget för staten. Det föregående årets budget bör alltså behöva gälla under endast en begränsad tid. Utredningens förslag innebär ändringar i tilläggsbestämmelse 9.5.1 RO och i budgetlagen. 7De vice talmännen som vice ordförande i krigsdelegationen Det finns inte skäl att föreslå någon ändring av reglerna för val av krigsde- legationens presidium. I direktiven redovisas att krigsdelegationen enligt 15 kap. 2 § RF träder i riks- dagens ställe om riket är i krig eller krigsfara och förhållandena kräver det. som krigsdelegationen är i ställe utövar den befogenheter. Krigsdelegationen består av talmannen som ordförande och 50 andra ledamöter, som väljer för valperiod. Delegationen väljer, enligt bestämmelserna i riksdagsordningen, inom sig en eller flera vice ordförande.