rfr · H80WRFR3 · 2020-12-18 00:00:00 — Han kan dock inte uttala sig om vilken omfattning det rör sig om. Han framhöll vikten av arbetet kring naturvärden och biologisk mångfald. När det gäller landsbygdsutveckling tror han att det finns ett värde i att fortsätta med och utöka markförsäljningsprogrammet. LRF Skogsägarna har inte kunnat mäta effekter, men är generellt positiva till programmet. menade att det finns både en ekonomisk och en psykologisk effekt i form av att staten verkar för en stärkt landsbygd, och den senare kan vara lika viktig som den ekonomiska effekten. Lokalt ägande leder till lokal utveckling. Detta menade han berör hela även om det finns extra utmaningar i den norra delen av landet. (Region ) menade att frågan om kapitalförsörjning och tillgång till kapital i norra inland och överlag är central. Den frågan är också kopplad till bankkontorens närvaro där frånvaron av ett lokalt bankkontor inte underlättar. påminde om att lämnade förslag på detta område. När det gäller roll i lokalsamhället delade bilden av att den går utöver REFERAT AV DET INTERNA KUNSKAPSSEMINARIET markförsäljningsprogrammet och framhöll att bolaget tar ansvar och är en part man kan samtala med. När det gäller markförsäljningsprogrammets eventuella effekter på lokal utveckling så menade han att en uppfattning som många av dem han har samtalat med har är att programmet ändå har haft en positiv påverkan på lokal utveckling. Lokalt ägande av skog driver lokal utveckling. En lokal ägare är i större utsträckning benägen att köpa tjänster lokalt, även om kapital och köpare som kommer utifrån också bidrar. menar han att markförsäljningsprogrammet hade kunnat ha än större effekt på lokal utveckling om fastigheterna hade varit mindre. Det är viktigt med marknadsmässighet, men effekterna hade kunnat bli bättre. () påpekade att det är kvar av markförsäljningsprogrammet och att det inte finns något som hindrar från att avyttra mark på affärsmässiga grunder. Markförsäljningsprogrammet är ett uppdrag från , och programmets framtid är en fråga för utskottet. När det gäller frågan om bedömningen av markförsäljningsprogrammets syfte framhöll hon att den mark som har sålts till största delen har gått till lokala markägare. Programmet fullföljs så som det var tänkt. Det finns svårigheter och avvägningar. En svårighet är att uppdraget gäller hela och att det är svårare att sälja i inland. ska uppfylla uppdraget som bolaget ska agera marknadsmässigt. Hon framhöll att detta är något som diskuteras i regeringens ägardialoger med bolaget. Hon betonade att syftet med programmet dock inte är att begränsa närvaro i det lokala samhället. Hon framhöll vidare att har en aktiv roll i det lokala samhället och att man i hög grad anlitar entreprenörer lokalt. Att bara titta på bidrag till glesbygden genom markförsäljningsprogrammet menar hon blir att fokusera på en ganska liten del. Till största del har markförsäljningsprogrammet lett till att lokala ägare har utökat sitt innehav, vilket framgår av underlaget. Sedan kan man diskutera hur det kan göras ännu bättre. När det gäller skogsägarkulturen och intresset att köpa skog påtalade hon att det inte kan vara roll utan att även andra måste bidra till att främja detta. Ett markförsäljningsprogram utan krav på marknadsmässighet skulle påverka värderingen av omkringliggande fastigheter negativt och därigenom drabba andra skogsägare och dessutom underminera och ägaren, dvs. När det gäller kapitalförsörjning ansåg att möjligheten att försöka hitta samarbeten kring finansiering låter mycket intressant och sa att det är något hon kommer att ta med sig från diskussionen. När det gäller naturvärden framhöll hon att regeringen har höga krav på statliga bolag, att de ska skötas på ett ansvarsfullt sätt, och att det avspeglar sig i skogsinnehav. Regeringen ser mycket positivt på exemplet med försäljningen till allmänning. Som svar på frågan om vilka fastigheter som säljs och till vilket pris påminde om att det är något som inte styrs från ägaren. Re- geringen kan inte detaljstyra bolaget. Hon menade vidare att det finns risker med att vara mer detaljerad i styrningen. REFERAT AV DET INTERNA KUNSKAPSSEMINARIET per e-post förtydligat att , likt andra aktiebolag, styrs av en rad olika lagar och riktlinjer, t.ex. aktiebolagslagen. Där framgår tydligt att det är styrelsens och ledningens ansvar att sköta operativa frågor om t.ex. olika fastigheter och deras exakta priser. Gruppens iakttagelser och reflektioner grupp för uppföljning och utvärdering (gruppen) kan inledningsvis konstatera att är största skogsägare och helägt av staten. är således ett av de fyrtiotal bolag som ingår i statens bolagsportfölj. Dessa bolag utgör sammantaget en betydande del av det svenska näringslivet och ägs ytterst av svenska folket. För knappt hälften av bolagen har beslutat att verksamheterna ska bedrivas i enlighet med s.k. samhällsuppdrag. Dessa bolags verksamheter syftar därmed till att fylla vissa funktioner i samhället och därigenom åstadkomma andra effekter än att generera ekonomisk avkastning till staten. På ett övergripande plan vill gruppen därför understryka vikten av att staten är en aktiv ägare och en professionell förvaltare så att de statligt ägda bolagen genererar en god avkastning till svenska folket och att ett långsiktigt värdeskapande uppnås som de riksdagsbeslutade samhällsuppdragen utförs väl. I uppdrag ingår ett samhällsuppdrag om markförsäljning till enskilda som beslutades om av 2001 och 2010. Uppdraget innebär att bolaget ska sälja en viss andel av sitt markinnehav till enskilda för att bl.a. stärka enskilt skogsbruk och gynna lokal utveckling i glesbygd – s.k. markförsäljningsprogram. Riksdagsbesluten som ligger till grund för markförsäljningsprogrammet är också utgångspunkterna för denna uppföljning där de ställs i relation till såväl genomförande av markförsäljningsprogrammet som regeringens förvaltning och styrning av bolaget. Men anledning av det som framkommer i uppföljningen vill gruppen dock förtydliga att det är regeringen som har ansvaret att förvalta och styra de statligt ägda bolagen i enlighet med tillämpliga regelverk och de grundläggande principer som har beslutat om. Det innebär vidare att det är som ansvarar för bolagets förvaltning av dess angelägenheter samt att det är bolagets ledning som sköter den operationella driften av bolagets verksamhet. Med utgångspunkt i det sagda lämnar gruppen härmed sina reflektioner och iakttagelser av hur genomfört markförsäljningsprogrammet mot bakgrund av hur bolagets riksdagsbeslutade samhällsuppdrag ser ut. Gruppens resonemang rör närmare hur i olika delar arbetat för att dels uppnå markförsäljningens arealmål, dels uppfylla andra syften med markförsäljningen som t.ex. att stärka enskilt skogsbruk och gynna glesbygden. Gruppen reflekterar även över såväl regeringens förvaltning och styrning av när det gäller bolagets arbete med markförsäljningsprogrammet som hur och regeringen återrapporterat programmets resultat. GRUPPENS IAKTTAGELSER OCH REFLEKTIONER I regeringens proposition där markförsäljningsprogrammet initierades anges att aktivt ska verka för att erbjuda omarronderingsmöjligheter och tillköpsmöjligheter ägnade att förstärka det enskilda skogsbruket. Bolaget bör ha som inriktning att genom försäljning av mark till enskilda underlätta utkomstmöjligheterna och lokal utveckling i skogs- och landsbygd. Vidare framgår det att den försålda arealen ska uppgå till 5–av den totala arealen i det nybildade bolaget. I regeringens skrivelse med redogörelse för bolag med statligt ägande95 redovisas att /20 hade sålt totalt av sitt skogsinnehav enligt markförsäljningsprogrammet. Av den proposition som bifölls av 2010 och som innebar ett förändrat uppdrag för framgår att bolaget även fortsättningsvis genom försäljning av mark på marknadsmässiga villkor ska möjliggöra omarronderingar och tillköp för enskilt skogsbruk, särskilt i glesbygd. I den propositionen anges dock att mark ska säljas till dess att av den areal som bolaget hade 2002, när det bildades, är avyttrad. Som har redovisats i det föregående framgår det inte något annat av de bolagsordningar där markförsäljningsuppdraget omnämns än att det är mark som bolaget ska sälja. Det som således direkt kan utläsas är endast att det är mark som ska säljas –och inte vattenområden – men det finns inget som uttryckligen säger att det är skogsmark som avses eller om skogsmarken nödvändigtvis ska vara klassad som produktiv skogsmark. Det är inte heller givet vad begreppet ”den totala arealen” avser, men eftersom det inte uttryckligen sägs att det är den totala markarealen som avses torde – i teorin – även vattenområden kunna ingå. Hur man vid en uppföljning eller utvärdering ser på nämnaren (dvs. begreppet den totala arealen) avgör i viss utsträckning huruvida man kan anse att det arealmål som anges i propositionen, och som sedermera har preciserats ytterligare, är uppfyllt. För att ytterligare exemplifiera svårigheterna med att följa upp måluppfyllelsen och nödvändigheten av tydlighet och stringens när det gäller begreppshanteringen listar gruppen här några exempel på olika kvoter som kan vara aktuella, och som var och en ger olika utfall: •Såld mark i förhållande till total areal (i betydelsen mark + vatten) •Såld mark i förhållande till mark (dvs. •Såld skogsmark i förhållande till mark •Såld produktiv skogsmark i förhållande till mark •Såld produktiv skogsmark i förhållande till skogsmark. redogörelse för företag med statligt ägande (skr. 2019/20:140). GRUPPENS IAKTTAGELSER OCH REFLEKTIONER Genom att regeringen i propositionen nämner omarronderingsmöjligheter bör man i den delen dock kunna sluta sig till att det främst är skogsmark som ska säljas och att denna mark då rimligen bör vara klassad som produktiv skogsmark. Det förefaller mindre sannolikt att någon av omarronderingsskäl skulle vara intresserad av att köpa improduktiv skogsmark. Allmänt sett har det varit vanskligt för gruppen att genom och regeringens dokumentation följa utvecklingen när det gäller det ovan omnämnda arealmålet. Detta beror främst på att riksdagsbeslutet lämnar utrymme för tolkningar av vad det var som skulle säljas och att och regeringen inte har tydliggjort hur man har tolkat riksdagsbeslutet i denna del. I kombination med att det förekommer en mängd olika arealbegrepp i årsredovisningar, bolagets egna uppföljningar, regeringens årliga skrivelser och i det underlag som togs fram inför det interna kunskapsseminarium som utskottet genomförde etc. har uppföljningen av arealmålet försvårats ytterligare. Någon vägledning i hur bolaget och regeringen har tolkat markbegreppet går heller inte att utläsa ur dokumentationen av ägardialogerna, även om frågor om vilken typ av mark som såldes hade berörts i dessa sammanhang vid åtminstone ett tillfälle. Gruppen anser att de oklarheter som finns när det gäller vad mer exakt det var riksdagsbeslutet innebar skulle ha kunnat undvikas om regeringen i sin proposition eller i sitt beslut på ett mer precist sätt hade angett att det var en viss andel av bolagets produktiva skogsmark som skulle säljas. Detta hade underlättat uppföljningen och klargjort för bolaget att det är brukandet av den produktiva skogsmarken som statsmakterna anser kan bidra till det enskilda skogsbruket och till utvecklingen i glesbygden. Ett tydliggörande från statsmakterna om att man även ansåg att enskilt ägande av improduktiv skogsmark kan bidra till lokal utveckling i glesbygd genom exempelvis naturturismföretagande, jakt etc. hade möjligen på ett mer påtagligt sätt kunnat legitimera försäljning av sådan mark som inte var av något större värde för det enskilda skogsbruket i dess betydelse att producera virke. I avsaknad av ett sådant tydliggörande anser gruppen att det hade varit rimligt om hade klargjort hur man hade tolkat riksdagsbeslutet och hur bolaget såg på frågan om huruvida det i första hand var produktiv skogsmark som skulle säljas. I ett sådant klargörande borde bolaget enligt gruppens uppfattning även utvecklat varför man i bolagsordningen som beslutades utöver det enskilda skogsbruket la till att försäljningsaktiviteterna även skulle förstärka det enskilda jordbruket. Lokal utveckling i glesbygden Markförsäljningsprogrammet skulle enligt det första riksdagsbeslutet bidra till lokal utveckling i skogs- och landsbygd. Vidare skulle försäljningsaktiviteterna prioriteras i glesbygden. I det andra riksdagsbeslutet finns formuleringen om lokal utveckling i skogs- och landsbygd inte längre kvar, men markförsäljningen skulle även fortsättningsvis genomföras särskilt i glesbygden. GRUPPENS IAKTTAGELSER OCH REFLEKTIONER närmare redogörelse för på vilket sätt man tänkte sig att programmet skulle kunna bidra till lokal utveckling i skogs- och landsbygd, eller hur prioriteringen av glesbygden skulle gå till, finns varken i regeringens propositioner eller i betänkanden. Det fanns således ett tolkningsutrymme för när de skulle omsätta den här delen av beslutet i praktiken. Gruppen noterar att det framgår av bolagsordningen att bolagets verksamhetsföremål var att bolaget genom försäljning av mark skulle erbjuda omarronderings- och tillköpsmöjligheter ägnade att förstärka det enskilda jord- och skogsbruket särskilt i glesbygd. Utöver att förstärka det enskilda skogsbruket, som uttryckligen omnämns i propositionen, har valt att tolka uppdraget som att det även omfattar att förstärka det enskilda jordbruket. I uppföljningen har det framkommit att en viktig utgångspunkt för vid uppstarten av programmet var att köparna var förankrade på landsbygden, gärna som ägare av en lantbruksegendom, för att programmet på bästa sätt skulle kunna bidra till den lokala utvecklingen på landsbygden. Även om det inte var tydligt uttalat förefaller det således som om det fanns ett underliggande antagande om att köpare med förankring på landsbygden skulle bidra mer till lokal utveckling än andra köpare. Tanken om att enskilt lokalt ägande driver lokal utveckling kom även till uttryck vid det interna seminariet. Det vittnades om att det fanns en uppfattning om att lokalt förankrade ägare i större utsträckning än ägare med ingen eller oklar koppling till orten i större utsträckning köper och säljer varor och tjänster lokalt. Gruppen noterar vidare att det tycks ha funnits ett antagande hos om att en ”aktiv” skogsägare skulle bidra mer till lokal utveckling än en ”passiv” skogsägare, även om bolaget avstod från en sådan begränsning i kriterierna för vilka som fick köpa mark eftersom det var svårt att omsätta i praktiken. Gruppen har redan konstaterat att det finns svårigheter att följa upp om och hur markförsäljningsprogrammet bidragit till lokal utveckling i skogs- och landsbygd. Även om det inte är uttryckt i propositionen hur markförsäljningen skulle gynna den lokala utvecklingen menar gruppen att det fanns ett antagande om att så var fallet. Som vi konstaterat gjorde vidare antaganden om att vissa köparegenskaper skulle främja den lokala utvecklingen. Trots att inget som framkommit i uppföljningen visar på att dessa samband är belagda anser gruppen att det är relevant att ställa frågan om skapade förutsättningar för att gynna lokal utveckling utifrån dessa antaganden. valde, med deras egna ord, ”att omsätta intention att prioritera glesbygden” genom att ge köpare som inte ägde en lantbruksegendom möjlighet att köpa mark under förutsättning att köparen i norra bodde i samma kommun (senare län) som försäljningsobjektet eller i bodde i glesbygden i samma kommun (senare län) som objektet. Även om dessa kriterier visserligen begränsade köparkretsen bland de som inte tidigare ägde en lantbruksegendom noterar gruppen att det endast var i som det fanns krav på att köparen skulle vara folkbokförd i glesbygden. GRUPPENS IAKTTAGELSER OCH REFLEKTIONER Norr om räckte det med att köparen var folkbokförd i samma kommun. Gruppen har därmed svårt att se att kriterierna för köpare i norra stämde överens med den för viktiga utgångspunkten att köparen skulle vara förankrad på landsbygden. Det bör även påminnas om att dessa kriterier endast träffade en liten del av det totala antalet affärer (), nämligen försäljning av hela fastigheter. Personer som ägde en lantbruksenhet i den aktuella kommunen, och senare länet, fick möjlighet att köpa mark oavsett var de var folkbokförda. Gruppen konstaterar vidare att kriterierna för vilka som fick köpa mark gradvis utvidgades till att upphöra helt 2011. Jordförvärvslagen som syftar till att främja boendet och sysselsättningen i glesbygder har dock gällt . Det innebär att inte har kunnat sälja mark som är belägen i glesbygd till någon som inte är folkbokförd inom ett glesbygdsområde i den kommun där egendomen ligger, utan att personen har ett förvärvstillstånd. Gruppen vill i sammanhanget även lyfta fram frågan om s.k. bulvanaffärer, där en köpare agerat mellanhand för någon som inte uppfyllde kriterier för vilka som fick köpa mark. slutsats i bolagets egen uppföljning 2006 var att man i efterhand kunde misstänka att köpare i ett fåtal affärer med stor sannolikhet agerat som bulvan. Gruppen noterar också att en uppmärksammad bulvanaffär 2003 ledde till att införde ett begränsat överlåtelseförbud. Trots att uppgav att det var svårt att ange exakt i vilken utsträckning bulvanköp förekommit var bolagets sammantagna bedömning mot bakgrund av en analys av ägarbyten att andelen bulvanaffärer varit mycket begränsad. Under seminariet framhöll företrädaren för att bolagets beslut att sälja mark i glesbygden inte är en del av en affärsplan utan är ett sätt att bidra till den lokala utvecklingen. Gruppen noterar att uppger att en majoritet av affärerna inom markförsäljningsprogrammet () har genomförts i glesbygden så som den avgränsas i jordförvärvsförordningen. Vid seminariet framkom också att regeringen mot bakgrund av konstaterandet att den största delen av affärerna har genomförts i glesbygden med personer som genom förvärven har stärkt sitt befintliga markinnehav bedömer att programmet har uppfyllt sitt syfte. Denna slutsats framfördes även av vid en ägardialog med regeringen . Med beaktande av det som har framkommit i utskottets uppföljning ställer sig gruppen en aning frågande till den något generella slutsatsen. I några årsredovisningar under programmets inledande år framhöll att markförsäljningarna bidrog till att ge fler möjlighet att bo och få sin utkomst i glesbygden. Gruppen noterar att liknande skrivningar inte funnits , däremot framhåller bolagets betydelse i rollen som arbets- och uppdragsgivare i glesbygdsområden. bidrag till landsbygdsutveckling i det avseendet var också något som lyftes fram vid det interna seminariet. Frågan om vilken betydelse som just markförsäljningsprogrammet har haft för den lokala utvecklingen i glesbygd låter sig dock som tidigare framhållits inte enkelt besvaras. GRUPPENS IAKTTAGELSER OCH REFLEKTIONER Gruppen konstaterar att uppföljningar av köparnas hemvist lider av metodologiska tillkortakommanden, och uppföljningarna kan inte heller ge svar på om affärerna har lett till lokal utveckling, liksom uppföljningarna av ägarbyten och andelen köpare som redan före köpet var skogsägare. Indikatorn om köparnas hemvist är ett mått på en effekt av kriterier för vilka som får köpa mark. En indikator som hade baserats på föreställningen om att köpare som var förankrade på landsbygden skulle bidra till lokal utveckling hade varit ett alternativ. som gruppen har förståelse för att det är en svår uppgift menar vi att det hade varit önskvärt om programmet hade utvärderats ordentligt under genomförandet, såväl i förhållande till det kvantitativa arealmålet som till det mer svårmätta målet att programmet skulle bidra till lokal utveckling. Även om inte utvecklade sin kritik 2010 noterar gruppen att myndigheten då tog upp frågan om det kunde finnas andra effektivare sätt att uppnå lokal utveckling i glesbygd. Det finns ofta ett tydligt samband mellan en skogsfastighets areal och vad man som köpare måste betala för den. Något förenklat så kostar en större fastighet mer än vad en i övrigt jämförbar mindre fastighet gör. Skogstillståndet, andelen impediment etc. har också betydelse, men här vill gruppen peka på att stora fastigheter – i en viss relativ betydelse beroende på om det handlar om fastigheter i norra eller – innebär att en köpare som regel måste kunna mobilisera ett ansenligt kapital. Detta faktum begränsar kretsen potentiella köpare och bedöms inte sällan missgynna aktörer som bor i glesbygden eller som vill utöka ett mindre skogsinnehav i glesbygd. I den mån en köpare inte kan eller vill finansiera köpet genom att belåna den aktuella fastigheten, och därefter eventuellt lösa lånen genom en avverkning, kan andra finansieringsmöjligheter vara begränsade som en följd av att tillgången till fullgoda kreditsäkerheter ofta kan vara begränsade i glesbygden. Det har under uppföljningens gång – inklusive i samband med det interna kunskapsseminariet – framförts viss kritik mot att de objekt som har bjudit ut till försäljning har varit ”för stora” i betydelsen att mindre aktörer i glesbygd inte har ”haft råd” att lämna anbud eller möjlighet att finansiera ett köp. Det bör i sammanhanget även påpekas att inställning efter 2010 att de fastigheter som säljs ska kunna fungera som egna fastigheter (dvs. uppfyller FBL:s krav) begränsar möjligheterna för mindre – relativt sätt billigare –tillköp där överlåtelserna genomförs som fastighetsreglering. Å andra sidan kanske bolagets synsätt syftar till att möta de krav som följer av eftersom modellen med avstyckning (dvs. försäljning av mark som bildar egna fastigheter) gör det möjligt för ”alla”/fler att lägga ett bud på marken. Gruppen tycker sig kunna urskilja en motsättning mellan att kunna erbjuda mindre tillköp av mark genom fastighetsreglering till boende i glesbygd GRUPPENS IAKTTAGELSER OCH REFLEKTIONER med begränsade möjligheter att finansiera köp av större arealer och kraven på att ”alla” skulle ha möjlighet att – åtminstone i teorin – lämna anbud. Intresseanmälningsförfarandet möjliggjorde försäljning av mindre fastigheter som kunde efterfrågas av mindre kapitalstarka aktörer och där överlåtelserna kunde genomföras genom fastighetsreglering till de som redan ägde skog i en viss kommun. Å andra sidan rimmade intresseanmälningsförfarandet illa med ett affärsmässigt förhållningssätt där ett öppet anbudsförfarande avseende objekt som var så stora att de kunde bilda egna fastigheter och därmed efterfrågas av flera rimligen hade bidragit till större konkurrens och att hade kunnat få bättre betalt för marken. slog i sin ovan refererade granskning av fast att det fanns vissa målkonflikter mellan olika delar i uppdrag och kravet i det övergripande uppdraget på att bolaget ska bedriva sin verksamhet på affärsmässiga grunder. Trots att inte uttryckligen framhöll att det fanns en målkonflikt när det gäller markförsäljningsprogrammet håller gruppen det inte för helt osannolikt att en sådan målkonflikt finns. beslut om att bolaget skulle sälja en viss andel av sitt markinnehav lämnar ett svängrum för bolaget att avgöra vilken typ av mark man skulle sälja. Detta skulle i sin tur kunna relateras till de avkastningskrav som finns på bolagets kärnverksamhet skogsbruket. Att sälja högavkastande skogsmark för att uppnå markförsäljningsprogrammets arealmål skulle kunna göra det svårare för bolaget att uppnå avkastningskraven. Däremot hade det varit möjligt att uppnå båda dessa mål om den mark som bjöds ut till försäljning var mindre attraktiv för bolaget, exempelvis mark med lägre virkesproducerande förmåga eller mark som ur bolagets perspektiv var mindre lämpligt lokaliserad.