rfr · H70WRFR6 · 2020-01-01 00:00:00 — Dock saknades det en tydlig definition av synergier i propositionen. De synergier som togs upp i propositionen angavs vara möjliga synergier utifrån en sammanslagning, men det fanns inga krav på att synergierna skulle uppnås. I konsekvensanalysen i propositionen angav regeringen att en gemensam organisation skulle kunna frigöra resurser från administra- tion och stöd och att resurserna skulle kunna användas till den operativa export- och investeringsfrämjande verksamheten, vilket skulle kunna med- föra att svenska företag skulle få mer och bättre rådgivning och stöd i frå- gor om internationalisering. Regeringen angav dock att det var svårt att uppskatta hur stora dessa synergivinster skulle bli och framhöll att detta bl.a. berodde på hur sammanslagningen genomfördes. Regeringen läm- nade därmed inga beräkningar av möjliga synergier och gjorde inte heller några övriga kvantitativa bedömningar av sammangåendet. •Redan första året efter sammanslagningen rapporterade Business att ägarnas intentioner att få en mer kostnadseffektiv organisation var på väg att realiseras och att investeringsfrämjandet hade expanderat på fler marknader där fler kvalitativa investeringar genomförts jämfört med tidi- gare år trots ett lägre statligt anslag. •Regeringen följde upp uppkomna synergivinster genom att ge Business i uppdrag att rapportera synergivinster för det berörda året i den statliga återrapporteringen. Business redovisade att vissa synergier av sammanslagningen redan var märkbara men att andra kom- mer att få genomslag . De kvantitativa uppskattningar som angavs i Business redovisning med anledning av sammanslag- ningen var kostnader av engångskaraktär om som belastade resultatet 2013. Regeringen ställde inte något ytterligare krav på återrapportering med anledning av kortfattade och mycket översiktliga återrapportering. UD uppger i intervjuerna att man inte såg något behov av att följa upp synergierna ytterligare då frågan följts upp i den löpande dialogen med Business . •År 2015 rapporterade Business att det finansiellt ansträngda läget och att de två statliga uppdragen haft sin hemvist i olika organisatoriska enheter sedan sammanslagningen medfört att synergierna med ett samlat främjande endast delvis realiserats. Vidare menade att sparåtgärder inom investeringsfrämjandet begränsat kapaciteteten att attra- hera nya investeringsmöjligheter. rapporterade Business att omstruktureringsarbetet som genomförts gett en mer kost- nadseffektiv organisation men man lämnade inga kvantitativa uppgifter om detta. 7 FÖRVÄNTNINGAR OCH FARHÅGOR – AKTÖRERNAS BILD AV SAMMANSLAGNINGEN •Flera av de intervjuade pekar på att det finns ett dilemma med att ha sepa- rata anslag för export- och investeringsfrämjande i Business eftersom detta begränsar flexibiliteten i verksamheten och kan göra det svårare att uppnå synergier mellan verksamheterna. •Flera av de remissinstanser som hade invändningar mot sammanslag- ningen hänvisade till export- och investeringsfrämjandets olika karaktär. Av intervjuerna framgår det att det fanns svårigheter att integrera de olika verksamheterna, vilket bl.a. uppges bero på skillnader i arbetssätt och kul- tur och att anslagen är separata. Att tyngdpunkten på kompetens i styrelsen har varit på exportfrämjande kan ha påverkat integrationen av verksamhet- erna. Sammantaget visar materialet att tiden efter sammanslagningen var turbulent på Business , bl.a. på grund av den ekonomiska krisen och att det initialt fanns ett större fokus i Business på exportfräm- jandet. •Ekonomistyrningsverket betonade i sin roll som remissinstans vikten av att statsmakterna har möjligheter till styrning, insyn och kontroll när man har ansvar för statliga åtaganden som utförs i en annan form än av en myn- dighet. Inom ramarna för den uppföljning som gjorts av gruppen har riks- dagen endast fått tillgång till den dokumentation om Business som utgör offentliga handlingar genom att den överlämnats till eller genom att Business valt att tillgängliggöra doku- mentationen. möjligheter till insyn och kontroll när det gäller den investeringsfrämjande verksamheten kan därför sägas ha försämrats i och med sammanslagningen jämfört med när den investeringsfrämjande verksamheten bedrevs i myndighetsform. UD:s bedömning är att möjlig- heterna till insyn och kontroll inte försämrades i och med sammanslag- ningen. Av stadgar framgår det att och internrevision får granska hur Business använ- der statliga medel och utför statliga myndighetsuppgifter. •När det gäller farhågan om ett urholkat investeringsfrämjande bedömde regeringen inför sammanslagningen att risken kunde hanteras genom att man anvisar ett separat belopp för investeringsfrämjandet samt preciserar mål och återrapporteringskrav för verksamheten i årliga riktlinjebeslut. En genomgång av de årliga riktlinjebreven till Business visar att re- geringen under hela den undersökta perioden har anvisat separata belopp för exportfrämjande respektive investeringsfrämjande i riktlinjebreven. Vidare har det funnits mål, syften och åtgärder samt återrapporteringskrav för varje verksamhet. har Business fått ett rikt- linjebrev för båda verksamheterna. I sammanhanget kan noteras att reger- ingsuppdraget om satsningen Going Global omfattar medel från såväl anslaget för exportfrämjande som anslaget för investeringsfrämjande. 7 FÖRVÄNTNINGAR OCH FARHÅGOR – AKTÖRERNAS BILD AV SAMMANSLAGNINGEN • får Business en ny chef för investeringsfrämjandet, och Business börjar arbeta mer strategiskt med investeringsfräm- jandet, bl.a. genom att införa en modell med Invest Team Leaders på utlandsmarknaderna och initiera projektet . • efter sammanslagningen, 2016, tar SAU fram en ägarpolicy för Business där föreningen uttrycker sina förväntningar på Business och framhåller bl.a. att synergier mellan investerings- och exportfrämjande ska eftersträvas i kommunikation och genomförande. det gäller förväntningen på att få samma samverkan med näringslivet för investeringsfrämjandet som exportfrämjandet i och med sammanslag- ningen framgår det av intervjuerna att SAU anser att de har begränsade möjligheter till inflytande över investeringsfrämjandet. att SAU har efterfrågat mer samarbete med UD, bl.a. i form av en gemen- sam ägarpolicy för Business och att det ska finnas en gemensam valberedning för att utse styrelseledamöter till Business . också önskat att få delta i . och intervjuerna framträder bilden att SAU blivit mer aktiva som ägare i inkluderar SAU investeringsfrämjandet i mål och visioner i sin verksamhetsberättelse och föreningen har under senare år hållit särskilda möten med de styrelseledamöter man utsett till SAU har sedan sammanslagningen förespråkat höjda anslag till Business och ett fokus på resultatuppföljning. ägarna och Business delar uppfattningen att resultat och utvärde- ring är viktigt för att utveckla verksamheten, och regeringen och Business har tagit olika initiativ för att förbättra uppföljning och utvärdering 8Investeringsfrämjande vid fler utlandskontor Detta kapitel innehåller en fördjupad uppföljning av förväntningen om att ett aktivt investeringsfrämjande skulle kunna bedrivas vid fler utlandskontor. Inför sammanslagningen av framhöll såväl utredare och remissinstanser som regeringen och den stora fördel det skulle kunna innebära att investeringsfrämjandet skulle kunna ske vid betydligt fler utlandskontor än vad som då var fallet. Invest var dock mer tveksamma till att en sammanslagning i sig skulle leda till att investerings- främjandet skulle kunna bedrivas vid fler utlandskontor och menade att det snarare var en resursfråga än en organisatorisk fråga. Som framgått av kapitel 3 var det flera remissinstanser som uttryckte en oro för att sammanslagningen skulle riskera att leda till att investeringsfrämjandet skulle urholkas, bl.a. uti- från att verksamheterna var så olika till sin karaktär. I nästa avsnitt återges den argumentation som framhölls inför beslut i utskottets betänkande och i regeringens proposition i fråga om inve- steringsfrämjande vid fler utlandskontor. Vidare återges även de resonemang som fanns i den översyn som föregick regeringens förslag på området. Därefter presenteras de preciserade frågeställningar som kapitlet avser att besvara och den metod som använts. För att ha en jämförelsepunkt tecknas i det därpå föl- jande avsnittet en översiktlig bild av Invest och utlands- närvaro inför sammanslagningen. Under rubriken presenteras regeringens riktlinjer, verksamhetens utveckling och budgetäskan- den och budgetbeslut. Sammanställningen bygger på offentlig dokumentation från perioden –2020. Därefter redovisas reflektioner som framkommit i inledande intervjuer med Business , ägarna, tidigare Invest och vissa andra främjandeaktörer och avslutande intervjuer med Business och ägarna. I det avslutande avsnittet besvaras kapitlets preciserade frågeställningar, och gruppens iakttagelser och slutsatser redovisas. I sitt betänkande framhöll näringsutskottet att främjandet av utländska inve- steringar i skulle kunna ske på fler platser i utlandet än vad som då var fallet. Utskottet konstaterade att sammanslagningen skulle kunna leda till att investeringsfrämjande kunde ske vid flera utlandskontor, exempelvis i större europeiska investeringsländer och på intressanta tillväxtmarknader. Utskottet delade därmed regeringens bedömning och menade att en sammanslagning skulle kunna leda till att investeringsfrämjande skulle kunna ske vid betydligt 8INVESTERINGSFRÄMJANDE VID FLER UTLANDSKONTOR fler utlandskontor än vad som då var fallet, t.ex. i större europeiska invester- ingsländer eller i intressanta tillväxtländer (prop. 2011/12:92, bet. 2011/12:NU23). Många regioner hade enligt vad som anges i översynen (Ds 2011:29) beklagat att Invest sett sig tvungna att lägga ned sina tidigare kontor i . I propositionen anförde regeringen att flera regionala aktörer i stort instämde i utredarens bedömning av fördelarna med en sammanslagning och att de bl.a. särskilt nämnt betydelsen av att investeringsfrämjandet skulle kunna ske vid flera utlandskontor än vad som då var fallet. I det utkast till avtal mellan staten och SAU som finns i propositionen fast- ställdes i 3 § i stycket om rådets uppgifter att ”rådet ska ha institutionell när- varo på utländska marknader med stor betydelse eller potential”. Det var en ny formulering som innebar en precisering av utlandsnärvaro på viktigare mark- nader. Enligt propositionen innebar det dock ingen förändring i förhållande till rådande praxis, utan en anpassning av skrivningarna till det faktum att utlands- kontoren i vissa fall hade en annan status, t.ex. som dotterbolag. Enligt översynen hade frågan om en utökad utlandsnärvaro inom invester- ingsfrämjandet redan tagits upp i översynen av investeringsfrämjandet (SOU 2001:109) där man föreslog att utlandsnärvaron inom Invest skulle utökas från dåvarande nio kontor, bl.a. genom närmare anknytning till utlands- myndigheterna, och även samlokaliseras med ambassader eller andra främjan- deaktörer. Utredaren konstaterade vidare att även i sin kon- sultrapport ansett att det fanns en ”generell logik” för Invest att försöka utnyttja marknadskunskap och generella täckning som ett komplement till den egna säljorganisationen. I rapporten påpekades att en sådan samverkan skulle kunna leda till en korsbefruktning mellan export- och investeringsfrämjandet. I översynen framhölls att sammanslagningen inte behöver inne- bära att investeringsfrämjandet bör ske på alla . Flera befintliga kontor låg i länder där näringslivet inte var så modernt, utvecklat och internationaliserat att det fanns företag som skulle kunna ha kapacitet eller intresse av att etablera sig i . En jämförelse gjordes med export- och investeringsorganisation där bara en tredjedel av de knappt 100 kontoren aktivt arbetade med investeringsfrämjande. I översynen konstaterades även att det visserligen finns skillnader i arbets- metoden för export- och investeringsfrämjande där kontakterna sökte etableras på olika nivåer. uppvaktade oftast inköpare eller inköpschefer, i syfte att ”sälja in” en svensk leverantör. Det aktiva investeringsfrämjandet sökte däremot upp beslutsfattare på högsta nivå (vd, ledningsgrupp eller sty- relseledamot) i företag som skulle kunna ha kapacitet och intresse av att inve- stera på en så relativt liten och avlägsen marknad som . De olika arbetsmetoderna ställer därmed olika krav på branschkunskaper och känne- dom om t.ex. svenska kluster och forskningsmiljöer. Utredaren konstaterade att Invest hade medarbetare med en sådan gedigen branscherfarenhet, medan utlandspersonal ofta var yngre och hade konsultbakgrund. 8 INVESTERINGSFRÄMJANDE VID FLER UTLANDSKONTOR Dessa skillnader till trots menade utredaren att borde kunna ge ett mervärde i investeringsfrämjandet. Flertalet handelssekre- terare bedömdes ha den erfarenhet och kompetens som skulle komma att krä- vas för att diskutera strategiska investeringsfrågor med ledningsnivån i stora utländska företag. Vidare hade många av dem enligt utredaren tidigare varit managementkonsulter eller på annat sätt arbetat med strategisk affärsutveck- ling. Utredaren konstaterade att kontor i redan då delvis arbetade med investeringsfrämjande på uppdrag av Invest , vilket ersattes för inom ramen för sina avgiftsbelagda tjänster. Även på andra håll, t.ex. i , hade modellen använts, och utredaren menade att vid en sammanslagning skulle ersättning till för detta samarbete inte längre vara motiverad. Vidare ansåg utredaren att det på samma sätt vore förenklat att påstå att alla Invest utlandskontor hade mångårig branschkunskap från alla de branscher där det fanns intresse för utländska investeringar i , vilket var anledningen till att det vid möten på ledningsnivå i utländska företag ofta deltog en branschexpert från myndighetens huvudkontor i . Enligt utredaren spelades rollen som ”dörröppnare” dessutom ofta av svenska ambassader och generalkonsulat. En annan invändning som hade förts fram gällde Invest huvud- kontors kapacitet att följa upp och agera rådgivare till fler potentiella investe- rare än vad som redan var fallet, inte minst utifrån att kapaciteten redan var begränsad. Utredaren menade att inte heller detta var ett tillräckligt skäl emot att skulle kunna ge ett mervärde för investerings- främjandet. Ju fler investeringsförfrågningar som fanns att arbeta med, desto större skulle möjligheterna kunna bli att prioritera de investeringar som skulle kunna göra störst nytta för ”AB ”. En potentiell farhåga med bäring på närvaron av investeringsfrämjande vid fler utlandsmarknader var den att export- och investeringsfrämjande är så vitt skilda aktiviteter att det skulle vara svårt att arbeta med både export- och investeringsfrämjande, och det var därför viktigt att fortsätta att ha personer som dedikerat arbetade med investeringsfrämjande och hade kompetens inom detta område. Som framgår av kapitel 7 var en risk som identifierats inför beslutet att sammanslagningen skulle leda till ett urholkat investeringsfräm- jande. I översynen framhöll utredaren att organisations- och styrningsfrågor skulle bli viktiga för att hantera riskerna. Utredaren lyfte bl.a. fram behovet av att utvärdera de utlandskontor som förväntades verka inom båda områden. Frågor för uppföljningen att besvara Som framgår av kapitel 1 är en grundläggande utgångspunkt för uppföljningen att regeringens riktlinjer har en stor betydelse för hur det statliga export- och investeringsfrämjandet inom Business har utvecklats. Före samman- slagningen styrdes inriktningen för investeringsfrämjandet och verksamheten vid Invest genom en myndighetsförordning och årliga regleringsbrev. 8 INVESTERINGSFRÄMJANDE VID FLER UTLANDSKONTOR Det är därför av intresse att jämföra det regeringsuppdrag som Invest hade 2012 med det uppdrag den nybildade organisationen fick 2013. Eftersom sammanslagningen ses som något dynamiskt är det också av intresse att stu- dera regeringens riktlinjer till Business för att upptäcka even- tuella förändringar. Detta leder fram till följande frågeställningar: •Finns det några skillnader före och efter sammanslagningen – 2012 jämfört med – när det gäller regeringens riktlinjer i fråga om utlandsnärvaro? •Har regeringens riktlinjer i fråga om utlandsnärvaro förändrats ? I syfte att följa upp vad som har hänt i verksamheten sedan sammanslagningen har följande frågeställningar formulerats: •Bedrivs det investeringsfrämjande på fler utlandskontor efter sammanslag- ningen? •Vilka reflektioner har Business , ägarna och vissa andra aktörer gjort i fråga om investeringsfrämjande på utlandsmarknader? Metod för att besvara frågorna För att besvara frågeställningarna har det genomförts dokumentstudier och intervjuer. Följande dokument har studerats: Förordningen (2007:1220) med instruktion för Myndigheten för utländska investeringar i , Reglerings- brev för avseende Myndigheten för utländska investeringar i , Riktlinjer för avseende Exportråd, reger- ingens årliga riktlinjer till Business för export- och investeringsfräm- jandet 2013–2019, Business årliga återrapportering av det statliga uppdraget och årsredovisningar 2013–2018 samt Invest årsredovis- ning 2012, Business årliga budgetunderlag 2013–2020 och regering- ens uppföljning av verksamheten i budgetpropositionerna –2020. Dokumenten ger en officiell bild av hur regeringen i egenskap av ägare och uppdragsgivare styrt och följt upp verksamheten samt hur Business har beskrivit verksamhetens utveckling och vilka behov de har lyft inom ramen för budgetdialogen. Syftet med intervjuerna är att komplettera den officiella bild som doku- mentstudien ger. Intervjuer har genomförts med företrädare för Business Swe- den, UD och SAU samt vissa andra aktörer. Företrädare för Business , UD och SAU har fått möjlighet att faktagranska ett rapportutkast (exklusive gruppens iakttagelser, reflektioner, slutsatser och bedömningar), och samtliga som har intervjuats har fått granska citat och skrivningar som baseras på inter- vjuerna. 8INVESTERINGSFRÄMJANDE VID FLER UTLANDSKONTOR Enligt myndighetsinstruktion skulle investeringsfrämjandet bedrivas såväl i som utomlands genom egen representation på de vik- tigaste marknaderna eller på annat sätt. Av myndighetens årsredovisning framgår att den internationella organisationen bestod av fem utlandskontor med egen personal i , , , (med filialkontor i och ) samt . Genom ett samar- betsavtal med hade myndigheten även personal i och Syd- korea. Liknande samarbeten hade tidigare förekommit i där Gulfregionen täckts. Totalt bedrevs det således investeringsfrämjande på nio kontor (inberäknat filialkontoren) och sju marknader119. Invest hade även ett visst samarbete med ett fyrtiotal utlandsmyndigheter och med . Utlandskontoren uppgavs samarbeta med övriga svenska aktörer på respek- tive marknad, och även lokalmässigt fanns kontoren nära andra svenska aktö- rer. I , och var kontoren samlokaliserade med . arbetade totalt 63 personer i Invest Swe- dens verksamhet. Av dessa fanns 30 i och 33 vid utlandskontoren. 29 personer var anställda direkt av Invest , 18 var lokalanställda utom- lands, medan 15 personer arbetade i uppdragsform. Tabell 6 visar hur Invest utlandsorganisation var fördelad vid ingången av 2012. I årsarbets- krafter motsvarade arbetsinsatsen vid myndigheten 56 heltidstjänster 2012, varav 32 i och 24 i utlandsorganisationen. Tabell 6 Invest utlandsorganisation Källa: Uppgift i Invest redovisning till regeringen utifrån uppdraget att förbereda och genom- föra överföringen av Invest verksamhet till exportråd, . Uppgifterna avser antal anställda samt konsulter och inte helårsarbetstider. Enligt regeringens riktlinjer till för skulle Export- rådet som en del av den grundläggande exportservicen bedriva ett generellt näringslivsfrämjande på internationella marknader. 119Med marknader avses nationella marknader. 8INVESTERINGSFRÄMJANDE VID FLER UTLANDSKONTOR genom det riktade exportfrämjandet genomföra särskilda exportförberedande insatser på internationella marknader för små och medelstora företag och rik- tade främjandeaktiviteter på sådana marknader. När det gäller utlandsnärvaron fastställdes som en del i den grundläggande exportservicen att skulle ha ”institutionell närvaro på, för svenska företag, intressanta marknader i den utsträckning som motiveras av företagens efterfrågan och marknadsut- vecklingen och rådande finansiella förutsättningar”. Som en del i det särskilt riktade exportfrämjandet inom ramen för en överenskommelse mellan reger- ingen och Socialdemokraterna skulle genomföra en särskild sats- ning på att främja handeln med , , och (de s.k. BRIK-länderna) och andra prioriterade länder samt . När det gällde sats- ningen i framgick uttryckligen att överenskommelsen innebar ”säkrad exportfrämjande verksamhet i ”. Någon motsvarande formulering för BRIK-länderna om närvaro på dessa marknader fanns inte. Av redovisningen av det statliga uppdraget till framgår dock att de utö- kade medlen inom ramen för överenskommelsen hade inneburit att Export- rådet kunde upprätta en strategiskt viktig närvaro på ett antal marknader där affärsverksamheten var låg eller mycket låg. Enligt årsredovisning hade man kontor i 57 länder. Medelantalet anställda uppgick till 537 varav 397 i utlandet. Störst andel anställda hade organisationen i () följt av exklusive () och (). Antalet anställda på övriga marknader var betydligt lägre120. fanns representerat på samtliga marknader där Invest hade kontor. Regeringens riktlinjer består av formuleringar av mål och grundläggande för- utsättningar för verksamheten, uppdrag samt återrapporteringskrav. Samtliga dessa är av betydelse för styrningen av verksamheten, även återrapporte- ringskraven som, i synnerhet om de är väldigt konkreta, kan vara mer styrande än övergripande målformuleringar. Vid genomgången av riktlinjerna till och Business –2018 och den tidigare förordningen med myndighetsin- struktion för Invest samt regleringsbrev för myndigheten har formuleringar som handlar om institutionell närvaro men även om prioritering av särskilda länder eller utlandsmarknader med särskilda egenskaper, t.ex. till- växtmarknader, marknader med intressant potential och liknande noterats.121 Riktlinjerna för exportfrämjandet handlar inte om att investeringsfrämjandet 120Afrika , , och . 121I bilaga 5 finns en sammanställning av samtliga formuleringar som har noterats. 8 INVESTERINGSFRÄMJANDE VID FLER UTLANDSKONTOR ska kunna bedrivas på fler marknader, men eftersom de bedöms kunna ha haft en betydelse för de överväganden som Business har behövt göra när det t.ex. gäller placering av utlandskontor är de ändå av intresse. En jämförelse av förordningen (2007:1220) med instruktion för Myndigheten för utländska investeringar i samt regeringens regleringsbrev för bud- till myndigheten och regeringens riktlinjer till Business för investeringsfrämjandet 2013 visar att formuleringen om den grundläg- gande förutsättningen skiljer sig något från den tidigare formuleringen. Enligt myndighetsinstruktionen skulle investeringsfrämjandet bedrivas såväl i Sve- rige som utomlands genom egen representation på de viktigaste marknaderna eller på annat sätt. I den nya formuleringen har ordet ”egen” tagits bort. tillkom en uppdragsformulering enligt vilken Business inom prioriterade områden ska marknadsföra investeringsmöjligheter omfat- tande hela till investerare på geografiska marknader med potential för utländska investeringar i Sverige.122 Uppdragsformuleringen förutsätter inte en fysisk närvaro men säger ändå något om inriktningen för utlandsverksam- heten. Vidare är återrapporteringskravet i stort sett likalydande 2012 och 2013, nämligen att Business ska rapportera utfallet av den långsiktiga stra- tegin för geografiska marknader med potential för investeringar i , med skillnaden att investeringar bytts ut mot direktinvesteringar.