urf · H8A5URF2 · 2020-12-16 00:00:00 — Internrevisionen påtalade avsaknaden av preskriptionsregler för krav på reseersättning och traktamente och underströk vikten av att kostnader be- lastade rätt år. Vad gäller /19 granskade internrevisionen bl.a. hanteringen av ledamöternas enskilda utrikes tjänsteresor. Granskningen föranledde re- kommendationer att utreda möjligheterna att öka tillförlitligheten i de uppgif- ter som rapporterades in i reseräkningssystemet, formalisera rutinerna för dokumentation av korrigeringar av reseräkningar och att överväga införandet av ett systemstöd för att följa upp användningen av medlen för enskilda utrikes tjänsteresor. I rapporten framhölls att felaktigt upprättade reseräkningar kan påverka förtroendet för det svenska parlamentariska systemet negativt. Riks- dagsförvaltningen rekommenderades att tydligt informera ledamöterna om de- ras ansvar för att lämna korrekta reseräkningar och att vid tveksamheter hellre avstå från att begära ersättning. Internrevisionen rekommenderade vidare att regelverket skulle förtydligas för att minimera risken för feltolkningar. granskas externt av enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet. Revisionen syftar till att be- döma om förvaltningens redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvi- sande. Dessutom granskas myndighetens förvaltning genom att revisionen be- dömer om följer föreskrifter och särskilda beslut. Efter riksdagsstyrelsens beslut om årsredovisning avger sin revis- ionsberättelse. Revisionsberättelsen ger ett omdöme om Riksdagsförvaltning- ens årsredovisning i allt väsentligt ger en rättvisande bild. granskning tar i första hand sikte på förvaltningens årsre- dovisning. Det har dock förekommit att fört fram andra syn- punkter, exempelvis att det borde införas bestämmelser i ersättningslagen om preskription av krav på traktamente och ersättning för resekostnader för att undvika att kostnader bokförs på fel år. Förvaltningslagen (2017:900) är tillämplig på , och . Det innebär att en rad grundläggande förvalt- ningsrättsliga principer ska tillämpas vid handläggning, beslutsfattande och faktiskt handlande. Nämnas kan legalitetsprincipen, objektivitetsprincipen samt principerna om en myndighets service- och utredningsskyldighet. Legalitetsprincipen kommer till uttryck i 5 § förvaltningslagen där det slås fast att en myndighet endast får vidta åtgärder som det finns stöd för i rätts- ordningen. Det ska alltså finnas någon form av normmässig förankring för allt beslutsfattande och annan förvaltningsverksamhet som en myndighet bedri- ver. Av paragrafen följer vidare att en myndighet i sin verksamhet ska iaktta saklighet och opartiskhet. Myndigheten får alltså inte vägledas av andra intres- sen än dem som de är satta att tillgodose. Myndigheten får inte heller grunda sina beslut på andra omständigheter än de som får beaktas enligt det regelverk som är tillämpligt på ett ärende. Av kravet på saklighet och opartiskhet följer också ett krav på respekt för allas likhet inför lagen. Vid handläggningen av ett ärende får det alltså inte göras någon skillnad mellan individer i någon annan eller vidare mån än vad som följer av tillämpliga rättsregler, och fall som är likartade ska behandlas på ett likartat sätt. Serviceskyldigheten framgår av 6 § förvaltningslagen. Där föreskrivs det att en myndighet ska se till att kontakterna med enskilda är smidiga och enkla och att myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den omfattning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verk- Hjälp ska ges utan onödigt dröjsmål och ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten efter- Hjälpen till enskilda kan exempelvis bestå i att myndigheten lämnar upp- lysningar om hur man gör en ansökan, vilket underlag som ska bifogas en an- sökan eller hur en blankett ska fyllas i. Myndigheten kan också vägleda den enskilde genom att anvisa hur han eller hon bör komplettera utredningen, sträva efter en begränsning av utredningen eller lämna förslag på enklare och bättre sätt för den enskilde att uppnå det som önskas. dock inte att en myndighet lämnar rådgivning av sådant slag som privata om- bud med juridisk specialkompetens inom ett visst område tillhandahåller eller svarar på frågor som förutsätter att det görs omfattande rättsutredningar. viceskyldigheten kräver givetvis inte heller att myndigheten hjälper den en- skilde i sådan grad att myndigheten kan sägas ha gjort ansökan åt den enskilde. Snarare strider ett sådant agerande mot principen om opartiskhet och saklighet. Räckvidden av serviceskyldigheten i förhållande till kravet på opartiskhet och saklighet kan exemplifieras med följande JO-uttalanden. I JO 2007/08 s. 495 kritiserade JO en lantmätare som hjälpt en part att be- möta ett överklagande av lantmätarens beslut genom att skicka egna kommen- tarer till överklagandet till klagandens motpart. I JO 2009/10 s. 191 kritiserade JO en kronofogde som hjälpt en part att bemöta ett överklagande. Utredningsskyldigheten eller, med andra ord officialprincipen, kommer till uttryck i 23 § förvaltningslagen och innebär att myndigheten ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. digheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Om en framställning är ofullständig eller oklar ska myndigheten i första hand hjälpa den enskilde till rätta inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet enligt 6 §. En myndighet kan dock förelägga den enskilde att avhjälpa en brist om den innebär att framställningen inte kan läggas till grund för en prövning i sak. Omfattningen av en myndighets utredningsåtgärder varierar med hänsyn till ärendets karaktär. Utredningsplikten sträcker sig längre när det är myndig- heten som tar initiativ till en åtgärd mot en enskild än om det är den enskilde som inleder ärendet genom att ansöka om en förmån. göras med ett ärende där en ledamot begär utbetalning av ersättning för utlägg vid en tjänsteresa och traktamente och ett återkravsärende vid en felaktig ut- betalning som initieras av eller SPV eller ett jämk- ningsärende som arvodesnämnden tar initiativ till. 33.7Åtgärder för att undvika felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen Frågan om behovet av åtgärder för att säkerställa att välfärdssystemen används på ett korrekt sätt och att motverka felaktiga utbetalningar har uppmärksam- mats allt mer . Bakgrunden till det är att legitimiteten för välfärdssystemen förutsätter att de används för avsedda ändamål och att de inte överutnyttjas eller missbrukas. Detta gäller oavsett om fel uppstår på grund av enskilda eller berörda myndigheter eller av oavsiktliga misstag eller uppsåtligen. I detta sammanhang kan nämnas att Delegationen för korrekta utbetalningar inom välfärdssystemen anser att fusk bland politiker och andra personer i ledande ställning är en av de främsta orsakerna till att det förekom- mer fusk på andra områden. Det anförs att det annars finns en betydande risk för att enskildas vilja att bidra till välfärdssystemen och respekten för systemen eroderas (jfr delegationens Delrapport 2, avsnitt 4.2.7). ekonomiska vårproposition lades det fram ett åtgärdspaket för att bl.a. bekämpa fusk i skatte- och förmånssystemen. Som en del i det paketet inrättades Delegationen mot felaktiga utbetalningar och 2007 trädde bidrags- brottslagen (2007:612) i kraft. I delegationens slutbetänkande Rätt och riktigt –Åtgärder mot felaktiga utbetalningar (SOU 2008:84) lades det fram en rad förslag till åtgärder som resulterade i nya regler på området, bl.a. införandet av enhetliga bestämmelser i berörda myndigheters instruktioner i syfte att und- vika felaktiga utbetalningar och att motverka bidragsbrott. Dessutom gjordes genomarbetade uppskattningar av storleken på de felaktiga utbetalningarna. Enligt delegationen uppgick de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen till omkring 18–, dvs. av de totala utbetalningarna om . inrättades Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssy- stemen. Delegationen överlämnade sitt slutbetänkande Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59) . I betänkandet finns en rad förslag till åtgärder som syftar till att säkerställa korrekta utbetalningar, både . Bland förslagen kan nämnas inrättandet av ett råd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, en bättre styrning och uppföljning av arbetet med felaktiga utbetalningar och in- förandet av generella regler om strikt återbetalningsplikt vid felaktiga utbetal- ningar. Delegationen förordar också att frågan om införande av ett administ- rativt sanktionssystem vid sidan av bidragsbrottslagen ska övervägas på nytt. Enligt delegationens beräkningar uppgår de felaktiga utbetalningarna från väl- färdssystemen till av de totala årliga utbetalningarna, dvs. Osäkerhetsintervallet är 3,5–eller 11– . tillkallades en särskild utredare med uppgift att undersöka hur en samordnande funktion för statliga utbetalningar från välfärdssystemen skulle kunna bidra till att öka möjligheterna att förhindra felaktiga utbetalningar, ef- fektivisera utbetalningsprocesserna och förbättra servicen till medborgarna. Uppdraget redovisades i betänkandet Kontroll för ökad tilltro – en ny myndig- het för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från väl- färdssystemen (SOU 2020:35). Utredningen föreslår bl.a. att det ska skapas en samlad struktur för utbetalningar från de statliga välfärdssystemen och Skat- teverket via ett transaktionskonto. Systemet ska hanteras av en enda myndig- het i stället för flera myndigheter, Myndigheten för utbetalningskontroll. Det bör även framhållas att regeringen i budgetpropositionen fö- reslagit en rad åtgärder för att minska felaktiga utbetalningar och fusk inom Enligt förslaget ska det införas ett övergripande mål om att andelen felaktiga utbetalningar ska minska. och Arbetsförmedlingen få ett extra anslag om tillsammans 150 miljoner kro- nor för att intensifiera arbetet på området. Regeringen föreslår dessutom att det ska inrättas en särskild funktion vid för att stödja och bidra till att samordna arbetet och uppföljningen av det nya målet. led i en satsning på att bekämpa brottslighet som riktar sig mot välfärdssyste- men föreslås även att ska få särskilda medel för att höja kvaliteten 33.8 Granskning i medierna Det finns ett stort intresse hos medierna och allmänheten för regelverket om ledamöternas ersättningar och om hur systemet utnyttjas. I det närmaste dag- ligen begärs det ut uppgifter och allmänna handlingar från Riksdagsförvalt- ningen om arvoden, tjänsteresor, övernattningsbostäder, avgångsförmåner, pensioner och liknande. Med jämna mellanrum ifrågasätts såväl regelverket som dess utnyttjande i medierna. Det har bl.a. handlat om val av färdmedel, ledamöter som låtit vuxna barn och andra närstående använda övernattnings- bostäder inom bostadsbestånd och måltidsavdrag som inte gjorts. –2019 genomförde tidningen en omfattande granskning av samtliga ledamöters ersättningsanspråk och anspråk på trakta- mente med anledning av inrikes och utrikes tjänsteresor under flera valperi- oder. Vidare granskades krav på ersättning för egen bostad i , s.k. logiersättning. Granskningen, benämnd Maktens kvitton, genomfördes bl.a. genom att uppgifter från ledamöternas sociala medier jämfördes med vad som framgick av reseräkningar och annat underlag. Resultatet av granskningen kan sammanfattas enligt följande. Ett fall gällde en ledamot som begärt ersättning för bilresor och traktamente där det ifrågasattes om påstådda bilresor över huvud taget hade förekommit. Ledamoten återkallade sin kandidatur vid riksdagsvalet . En förundersök- ning inleddes, men lades ned med hänvisning till att uppsåt inte kunde styrkas. I ett fall gjordes det gällande att en ledamot använt hyrbil bekostad av Riks- dagsförvaltningen för privata ändamål. Ledamoten återkallade sin kandidatur vid riksdagsvalet . Ett fall gällde en ledamot som påstods ha fått ersättning för utlägg för tjäns- teresor som i själva verket avsåg resor av privat karaktär. Vidare hävdades att ledamoten inte hade gjort avdrag för medresande anhöriga. Ledamoten läm- nade . En förundersökning inleddes men lades ned med hänvisning till att regelverk i viss mån medgav privata inslag un- der en tjänsteresa och att omfattningen av sådana inslag ytterst var en bedöm- ningsfråga. I ytterligare ett fall gjordes det gällande att en ledamot låtit Riksdagsför- valtningen betala för resor som i själva verket var av privat karaktär och utan att göra avdrag för medföljande anhöriga. En förundersökning inleddes, men lades ned med hänvisning till att brott inte kunde styrkas. En ledamot fick logiersättning på grund av ett hyreskontrakt som hon ingått med sin make. En förundersökning inleddes men lades ned då utredningen inte visade annat än att förfarandet inte uttryckligen stred mot Riksdagsförvalt- ningens regelverk och att det inte heller i övrigt framkommit några omständig- heter som kunde läggas till grund för misstankar om brott. Ledamoten lämnade sitt parti, men behöll sitt riksdagsuppdrag. Ett fall gällde en ledamot som fick ersättning för eget boende i med anledning av att han var folkbokförd mer än från , först hos sin mor och sedan i en fritidsbostad. Ledamoten lämnade och det inleddes en förundersökning. Förundersökningen lades dock ned. Åklagaren anförde som motivering till beslutet bl.a. att ersättningslagens be- stämmelser i det här sammanhanget är alltför bristfälligt utformade och att rekvisit är oklara och saknar den uttrycksskärpa som är nödvändig för en rätts- säker straffrättslig tillämpning (beslutet refereras närmare i avsnitt 23.3.7). Även tingsrätts dom i mål B 151-19 bör nämnas. Målet gällde en tidigare ledamot som åtalades för bedrägeri med an- ledning av uppgifter som framkom under granskning. Åtalet av- såg taxiresor och hotellövernattningar som ledamoten enligt åklagaren genom vilseledande förmått att betala för, trots att det var fråga om resor av privat natur. Tingsrätten fann att gärningarna var styrkta och le- damoten dömdes för bedrägeri till villkorlig dom och dagsböter. Han ålades vidare att betala skadestånd till . Ledamoten lämnade i samband med riksdagsvalet . Den norska tidningen genomförde en liknande granskning av Stortingsrepresentanternas reseräkningar. Granskningen visade bl.a. att en ledamot begärt och fått ersättning för ett sjuttiotal påhittade tjäns- teresor. Ledamoten dömdes för bedrägeri avseende ett belopp om ca till fängelse . I domen framhålls särskilt som en försvårande omständighet att brottet begåtts inom ramen för uppdraget som Stortingsrepresentant. Ytterligare en Stortingsrepresentant po- lisanmäldes av administration för att hon gett in reseräkningar av- seende fiktiva resor. I det fallet har åtal väckts. En mediegranskning som fått stor betydelse är den granskning som genom- fördes av den brittiska tidningen 2009. Tidningens granskning av krav på kostnadsersättning, bl.a. för dubbelt boende, från leda- möter i såväl underhuset som överhuset ledde bl.a. till att talmannen och ett stort antal ledamöter fick lämna sina uppdrag eller avstå från kandidaturer. Ledamöter dömdes också för bedrägeri. En följd av mediegranskningen var att det inrättades en myndighet som är fristående från parlamentet och som har i uppgift att reglera rätten till ersättning och att handlägga ersättningsanspråk, Parliamentary Standards Authority (IPSA). inrättades en särskild ombudsmannafunktion – the Compliance Officer. Myn- digheterna beskrivs närmare i avsnitt 11.4.1. Kontroll och uppföljning av ledamöternas ersättningar har berörts sparsamt i tidigare lagstiftningsärenden. Enligt vad vi har funnit har det bara skett i sam- band med att rätten för ledamöterna att själva besluta om sina resor infördes och i den s.k. betänkande därefter. var ledamöternas resande i stor utsträckning styrt vad gäller val av färdmedel och färdväg. Ledamoten fick endast inom begränsade ramar själv avgöra vad som var lämpligt – tåg, flyg, taxi eller egen bil. Riksdagsförvalt- ningen fungerade då som beslutsfattare över den enskilde ledamotens age- rande, exempelvis i fråga om val mellan taxi och egen bil. infördes den nuvarande ordningen som innebär att ledamoten själv beslutar om sina inrikes tjänsteresor (förs. 1995/96:RFK4, bet. 1995/96:KU26). När ersättningslagen infördes utvidgades beslutanderätten till att även avse enskilda utrikes tjänsteresor inom EES-området. reform syftade till att uppnå en ordning där ledamöterna på ett smidigare sätt skulle kunna utföra sitt uppdrag. Förvaltningen skulle då få mer av en serviceroll och att förse ledamöterna med beslutsunderlag och instrument för att själva kunna genomföra sina resor på ett sätt som passade dem bäst, dock med en uttrycklig skyldighet att beakta kostnaderna för resorna. På så sätt skulle ledamöterna få samma möjlighet att själva välja färdmedel som statsråd hade. I förarbetena förutsattes att ledamöterna i sitt resande normalt skulle välja det billigaste färd- sättet, men att de måste ha möjlighet att tillmäta tidsvinsten bety- delse för att i tidspressade situationer kunna resa till något högre kostnader. Riksdagsstyrelsen framhöll i detta sammanhang bl.a. följande: Ledamoten bör dock vara införstådd med att det kan komma att ställas krav på redovisning av skälen för att hon/han utnyttjat påtagligt dyrare alterna- tiv. Ett system av det föreslagna slaget kommer att kräva regelbundna upp- följningsinsatser från förvaltningens sida. Eftersom resandet bekostas av allmänna medel måste tveksamheter rörande tillämpning och uppfölj- ningsformer ägnas särskilt intresse av förvaltningsstyrelsen eller direkt- ionen. Förvaltningens viktigaste uppgift i det nya regelsystemet blir att i samråd med respektive ledamot och utifrån ledamotens normala resmöns- ter ta fram lämpliga hjälpmedel för att förbilliga resekostnaderna. Vid behandlingen av lagförslaget väcktes en motion vari begärdes ett tillkän- nagivande från sida om kartläggning av riksdagsledamöternas resmönster (motion 1995/96:K21). Motionärerna anförde att all form av kart- läggning eller granskning av människors beteende, såväl i tjänsten som privat, väcker viktiga frågor om integritet. Förslaget om att kartlägga ledamöternas resmönster syntes enligt motionärerna inte ha föregåtts av någon djupare ana- lys av integritetsfrågorna. Vid en intresseavvägning mellan förvaltningens be- hov av att kartlägga ledamöternas resmönster och ledamöternas behov av att värna sin integritet måste, ansåg motionärerna, integritetshänsynen väga tyngst. I annat fall kunde den framtida rekryteringen av ledamöter allvarligt komma att försvåras. Motionärerna förutsatte därför att regelverket på området utformades så att ledamöternas integritet inte inskränktes. Utskottet anförde följande med anledning av motionsyrkandet (s. 9): I följdmotion K21 aktualiseras vad som sägs i förslaget om en kartläggning av ledamöternas planerade resmönster. Enligt motionärerna måste integri- tetshänsynen i detta sammanhang väga tyngre än förvaltningens behov av att kartlägga resmönstret. Utskottet instämmer i denna bedömning och ut- går, i likhet med motionärerna, från att den aviserade redovisningsskyldig- heten utformas så att ledamöternas integritet inte träds för när. Utskottet har erfarit att skälen till den föreslagna årliga genomgången för beräkning av omfattningen av ledamöternas resor är att man vill dels förbättra sin service till ledamöterna genom att underlätta deras resande, dels skapa ett tillförlitligt underlag för förhandlingar med trafikföretag som SJ samt flyg- och taxiföretag om mängdrabatter, en metod som visat sig framgångsrik. Förvaltningen har i detta sammanhang enligt egen utsago inget intresse av att ta in detaljuppgifter om ledamöternas resande. Med hänvisning till dessa klarlägganden anser sig utskottet kunna ställa sig bakom förslaget i denna del. Motionärernas önskemål får därmed anses tillgodosedda, varför motionen avstyrks i denna del. gav förvaltnings- kontor i uppdrag att genomföra en översyn av resehanteringen och att åter- komma med förslag till åtgärder för att förbättra rutinerna samt ge förslag till komplettering eller ändring av regelverket. Uppdraget redovisades året därpå. Utredningen anförde följande när det gäller frågan om kontroll och uppfölj- ning: Ansvaret för inrikes tjänsteresor för ledamöter är reglerat i lag. Ledamoten själv beslutar om inrikes tjänsteresor och om lämpligt färdmedel med hän- syn till kostnads- och tidsaspekter. Ansvaret för beslutet att resa är leda- motens. Denna ansvarsfördelning påverkar självfallet utformningen av den interna kontrollen. Den kan således inte bygga på att resor ska godkännas av någon annan än ledamoten, eftersom detta är reglerat i lag. Ledamoten godkänner därefter även kostnaden i enlighet med de interna reglerna. Eventuella kontroller efter det att ledamoten har godkänt kostnaden med- för ingen möjlighet till inhibering av ledamotens godkännande av kostna- den. gör således inte någon lämplighetsprövning. De beslut som vanligen följer efter det att utgiften är godkänd inom en myndighet är att finansieringen godkänns och att betalningen godkänns. Det innebär att likvida medel får lämna myndigheten. Godkännandet av finansieringen sker i praktiken genom att kostnaden godkänns och beslut fattas från vilket anslag kostnaden ska avräknas. Godkännandet av betal- ningen innebär i praktiken att man får skicka betalningsuppdraget till post- girot för betalningsbevakning. Utöver dessa godkännanden av kostnaden och betalningen kan det finnas andra kontroller, exempelvis stickprov, vil- kas syfte är att verifiera systemen och tillämpningen av interna regler och Dessa kontroller ingår då inte som ett led i den löpande kontrollen av ett ärende utan är självständiga och oberoende kontroller. De verifie- rande kontrollernas omfattning och inriktning kan anpassas till de behov som föreligger vid varje unikt tillfälle. En sådan verifierande kontroll ingår inte i rutinen och är inte en förutsättning för att utbetalning ska kunna ske. förslag och bedömningar vad gäller förvaltningens respek- tive ledamöternas ansvar vid hanteringen av ersättningsanspråk kan samman- fattas enligt följande: •Ledamoten ska kontrollera fakturor mot sitt eget underlag, med andra ord att den aktuella resan har genomförts i enlighet med uppgifterna på faktu- ran, att avtalade tjänster tillhandahållits och att kostnaden därmed stäm- mer. •Förvaltningen ska kontrollera att ledamoten har attesterat kostnaderna, varefter utbetalning kan ske. Därtill kommer uppföljning i syfte att verifi- era systemen och tillämpningen av interna regler och rutiner, exempelvis genom slumpvisa stickprovskontroller av att föreskrivet underlag till fak- turor lämnats in. förslag föredrogs i riksdagsstyrelsen . Enligt protokollet från styrelsesammanträdet ställde sig styrelsen i huvudsak bakom de förslag som utredningen lade fram. 33.10.1Ersättningssystemets legitimitet förutsätter kontroll och uppföljning Det sker ett stort antal utbetalningar gör och tusentals utbetalningar inom ra- men för ersättningssystem. Vissa utbetalningar sker efter ansökan, medan andra utbetalningar följer direkt av riksdagsuppdraget. Därtill kommer den ersättning som lämnas på annat sätt än genom utbetalningar, exempelvis genom att tillhandahåller kostnadsfritt övernattnings- boende i förvaltningens bostadsbestånd i och att förvaltningen be- talar för ledamöternas resebyrå- och taxibokningar. Varför det kan bli fel Det är svårt att undvika felaktiga utbetalningar i ett så pass komplext ersätt- ningssystem med så många utbetalningar. Felaktigheter kan orsakas av såväl berörda myndigheter som ledamöterna.