rfr · H80WRFR3 · 2020-12-18 00:00:00 — samhällsuppdrag om markförsäljning – en uppföljning Som ett led i näringsutskottets arbete med uppföljning och utvärdering beslutade utskottet att följa upp beslut om att det statligt helägda ska sälja en viss del av sitt markinnehav bl.a. för att stärka enskilt skogsbruk och gynna glesbygden. Uppföljningen rör således de beslut som ligger till grund för s.k. markförsäljningsprogram. Det övergripande syftet med uppföljningen är att ge beslutsfattare i ökade möjligheter att fatta välgrundade beslut när det gäller uppdrag och mål för de statligt ägda bolagen i allmänhet och i synnerhet. genomförde utskottet ett internt webbaserat seminarium inom ramen för uppföljningen där bl.a. markförsäljningsprogrammets genomförande och effekter diskuterades med inbjudna aktörer. Vid seminariet fördes även resonemang om vilka lärdomar som beslutsfattare inom kan dra från markförsäljningsprogrammets genomförande och effekter i relation till dess syfte. Ett referat av seminariet finns återgivet i denna rapport tillsammans med en redogörelse för uppföljningens bakgrund, genomförande och resultat. Underlaget till denna rapport har tagits fram av tjänstemän vid näringsutskottets kansli och utvärderings- och forskningssekretariat. grupp för uppföljning och utvärdering överlämnar härmed sin rapport till utskottet med resultatet av uppföljningen tillsammans med gruppens viktigaste iakttagelser och reflektioner. uppdrag – uppföljning och utvärdering............................ Uppföljningens bakgrund, genomförande och syfte..................................... Uppföljningens syfte och metod ................................................................ Övergripande om förvaltningen av företag med statligt ägande................. Grunder och tillämpliga ramverk för förvaltningen av företag med Uppdrag och mål...................................................................................... beslut om att ska sälja delar av sitt genomförande av markförsäljningsprogrammet ....................... Uppdragets konkretisering i bolagsordningen.......................................... Vad skulle säljas? Bolagets tolkning av riksdagsbeslutet ........................ Vilka fick köpa? Bolagets tolkning av riksdagsbeslutet........................... Marknadsföring och information ............................................................. Arealen såld mark .................................................................................... Fastighetsobjektens avgränsning och storlek ........................................... om fastighetsobjektens storlek ................................................. Regeringens och uppföljning och återrapportering av Referat av det interna kunskapsseminariet.................................................... Frågor från utskottets ledamöter................................................................. Gruppens iakttagelser och reflektioner ......................................................... genomförande av markförsäljningsprogrammet ....................... Regeringens återrapportering till ................................................ Glesbygdens utbredning enligt jordförvärvsförordningens Processkarta för försäljningar i norra ........................................... Processkarta för försäljningar i .......................................... LRF Skogsägarnas presentation................................................................ beslutade att följa upp beslut som rör Sveaskog AB:s uppdrag. Uppföljningen rör den del av besluten som avser ett samhällsuppdrag om att ska sälja en viss areal av sitt markinnehav för att bl.a. stärka enskilt skogsbruk och gynna glesbygden. Samhällsuppdraget ligger till grund för s.k. markförsäljningsprogram. I denna rapport följer näringsutskottets grupp för uppföljning och utvärdering (i det följande kallad ”gruppen”) upp om programmet har uppfyllt samhällsuppdragets mål och syften. Syftet med uppföljningen är bl.a. att ge beslutsfattare i ökade möjligheter att fatta välgrundade beslut när det gäller uppdrag och mål för de statligt ägda bolagen i allmänhet och i synnerhet. Gruppen konstaterar sammanfattningsvis att samhällsuppdrag om att sälja mark till enskilda, så som det är beslutat av , är svårt att följa upp och utvärdera. Det är enligt gruppens uppfattning svårt att i och regeringens dokumentation följa och förstå vad som har sålts inom ramen för markförsäljningsprogrammet och hur försäljningarna förhåller sig till den andel mark som bolaget ska sälja enligt samhällsuppdraget. Gruppen konstaterar även att det finns begränsade möjligheter att besvara frågan om huruvida genomförande av markförsäljningsprogrammet har bidragit till lokal utveckling i glesbygd eller inte samt att det saknas avgörande förutsättningar för att kunna göra en effektutvärdering av programmet. Det går helt enkelt inte att säkert veta om markförsäljningen har bidragit till att exempelvis stärka enskilt skogsbruk och om den har gynnat glesbygden på det sätt som avsågs. Gruppen manar därför till eftertanke hos beslutsfattare i och regeringen när det gäller hur samhällsuppdrag till statligt ägda bolag utformas framöver. Detta för att bolag med statligt ägande i förekommande fall ska få goda förutsättningar att utföra samhällsuppdragen väl och uppfylla beslutade mål och syften samt för att det ska vara möjligt att följa upp utfallet på ett effektivt sätt. Underlaget till uppföljningen utgörs i huvudsak av dokumentstudier och ett internt kunskapsseminarium. Därutöver har några intervjuer gjorts med företrädare för , och uppföljningen har även haft tillgång till vissa data för markförsäljningarna –2019. I rapporten redogörs övergripande för hur har arbetat för att genomföra markförsäljningsprogrammet och hur detta relaterar till de ovannämnda riksdagsbesluten. Det handlar exempelvis om vilken typ av mark som bolaget har sålt, hur försäljningarna har gått till och hur avgjorde vilka som kunde komma i fråga för att få köpa mark. Även utfallet av de försäljningsaktiviteter som har genomfört inom ramen för markförsälj- ningsprogrammet redovisas i rapporten. Det redogörs bl.a. för hur bolaget har redovisat arealen såld mark, fastighetsobjektens storlek och avgränsning samt övergripande om vilka köparna är. Vidare beskrivs hur har återrapporterat genomförandet och utfallet av markförsäljningsprogrammet i sina årsredovisningar samt regeringens återrapportering till . Rapporten innehåller även ett referat av det interna kunskapsseminarium som näringsutskottet genomförde inom ramen för uppföljningen . uppdrag – uppföljning och utvärdering I utskottens uppgifter ingår att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen). har beslutat om riktlinjer för utskottens arbete med uppföljning och utvärdering.1 Av dessa framgår bl.a. att uppföljning och utvärdering inom bör ha en framåtblickande inriktning och medverka till att ge ett underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete framöver. Uppföljningens bakgrund, genomförande och syfte har enligt riksdagsordningen ansvar för att bereda frågor om statlig företagsamhet och har som redovisats även till uppgift att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut. beslutade att genomföra en uppföljning av beslut om att det statligt helägda ska sälja delar av sitt markinnehav för att bl.a. stärka det enskilda skogsbruket och gynna glesbygden. Denna uppföljning är en av två uppföljningar som utskottet beslutade att genomföra och var den som utskottet avsåg att utföra sist.2 Inför utskottets beslut tog utvärderings- och forskningssekretariatet vid (sekretariatet) fram en inledande översiktlig förstudie om möjligheterna att följa upp de nyssnämnda riksdagsbesluten som ligger till grund för s.k. markförsäljningsprogram. Efter att ha tagit del av förstudien önskade uppföljnings- och utvärderingsgrupp (gruppen) att fördjupa kunskapen om hur har arbetat med markförsäljningsprogrammet och hur olika centrala och regionala aktörer har uppfattat detta arbete. beslutade gruppen att inleda arbetet med uppföljningen av de nämnda riksdagsbeslut som ligger till grund för att sålt mark till enskilda. Sekretariatet fick i uppdrag att ta fram en uppdaterad och mer detaljerad förstudie med fokus på beslut och hur dessa har omhändertagits av såväl regeringen som . Gruppen ansåg även att mottagarperspektivet (dvs. de som på olika sätt kommit i kontakt med programmet) och arbete för att tillgodose syftet med markförsäljnings- 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21. 2Den uppföljning som utskottet genomförde först rörde beslut om att skapa en sammanslagen organisation för export- och investeringsfrämjande. Uppföljningen publicerades i rapporten av beslutet att bilda (2019/20:RFR6). programmet, i synnerhet när det gäller att underlätta lokal utveckling i glesbygd, var viktiga aspekter att belysa i förstudien. Därutöver var gruppen även intresserad av vilken faktisk effekt markförsäljningsprogrammet har haft när det gäller att bidra till regional utveckling. Slutligen pekade gruppen på vikten av att – i den mån det är möjligt – följa upp vilka som har köpt mark inom ramen för programmet och vilka konsekvenser det har fått ur ett glesbygdsperspektiv. presenterade sekretariatet en uppdaterad förstudie för gruppen där det bl.a. framgick att det fanns begränsade möjligheter att besvara frågan om huruvida genomförande av markförsäljningsprogrammet hade bidragit till lokal utveckling i glesbygden eller inte samt att det inte finns några förutsättningar att göra en effektutvärdering av programmet. I förstudien framhölls bl.a. att det saknas en tydlig och mätbar definition av lokal utveckling i glesbygd. Uppföljningens syfte och metod Syftet är alltså att genom en begränsad studie följa upp beslut om att det statligt helägda ska sälja delar av sitt markinnehav till enskilda för att bl.a. stärka enskilt skogsbruk och gynna glesbygden. Dessa riksdagsbeslut ligger till grund för s.k. markförsäljningsprogram. Uppföljningen syftar även till att ge beslutsfattare i ökade möjligheter att fatta välgrundade beslut när det gäller uppdrag och mål för de statligt ägda bolagen i allmänhet och i synnerhet. Underlaget till uppföljningen utgörs i huvudsak av dokumentstudier och ett internt kunskapsseminarium. Därutöver har några intervjuer genomförts med företrädare för , och uppföljningen har även haft tillgång till vissa data för markförsäljningarna för perioden –2019. Mot bakgrund av vad som framkom i den uppdaterade förstudien föreslog gruppen för utskottet att uppföljningen skulle genomföras i form av ett internt kunskapsseminarium med inbjudna externa deltagare. Gruppen föreslog även att ett diskussionsunderlag skulle tas fram där bl.a. genomförande av markförsäljningsprogrammet skulle redovisas närmare. Gruppen bedömde att detta sammantaget skulle kunna ge en god bild av hur har genomfört markförsäljningsprogrammet, vilken betydelse det har haft för den lokala utvecklingen i glesbygden samt för utkomstmöjligheterna i glesbygd och/eller för det enskilda ägandet av skog. beslutade att uppföljningen skulle genomföras i enlighet med gruppens förslag. Mot bakgrund av den då rådande situationen med coronapandemin genomfördes det interna kunskapsseminariet via internet . Vid seminariet deltog särskilt inbjudna representanter för , , LRF Skogsägarna och Region som höll presentationer och svarade på frågor från utskottets ledamöter. Inför seminariet fick samtliga deltagare ta del av det diskussionsunderlag som hade tagits fram av sekretariatet. Följande utgångspunkter och frågeställningar låg till grund för presentationerna och diskussionerna vid seminariet: •Övergripande synpunkter och kommentarer om markförsäljningsprogrammets genomförande. •Vilken betydelse har markförsäljningsprogrammet haft för den lokala utvecklingen i glesbygd? •Vilken betydelse har markförsäljningsprogrammet haft för utkomstmöjligheterna i glesbygd och/eller det enskilda ägandet av skog? •Vilka lärdomar kan dras från markförsäljningsprogrammets genomförande? •Vilka erfarenheter bör beslutsfattare och de som ska omsätta besluten i praktiken ta med sig inför liknande processer ? •Övriga reflektioner om markförsäljningsprogrammet. I det följande redogörs övergripande för förvaltningen av de statligt ägda bolagen och för de riksdagsbeslut som ligger till grund för markförsäljningsprogram. Därefter följer ett avsnitt som belyser uppföljningens resultat och i vilket det dels redogörs för hur har genomfört markförsäljningsprogrammet, dels utfallet av programmet. I rapporten finns även ett referat av det interna kunskapsseminariet där presentationer, reflektioner, frågor och diskussioner återges. Innehållet i de nämnda avsnitten utgör bakgrund och utgångspunkter för de reflektioner och iakttagelser som gruppen avslutningsvis lämnar i rapporten (s. 55). Övergripande om förvaltningen av företag med statligt ägande Grunder och tillämpliga ramverk för förvaltningen av företag med statligt ägande Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen är det regeringen som, med vissa undantag, förvaltar och förfogar över statens tillgångar – vilket innefattar de statligt ägda bolagen. Av 9 kap. 9 § regeringsformen framgår vidare att det är som beslutar om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över dessa tillgångar. Av de riktlinjer som beslutade om framgår bl.a. att den som utövar förvaltningen av bolag med statligt ägande ska med utgångspunkt i uppsatt verksamhetsmål aktivt följa företagets utveckling och vidta erforderliga åtgärder för att företaget ska uppfylla kraven på effektivitet, 1995/96:141, bet. 1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302. avkastning och strukturanpassning. Det framgår även att statligt ägda företag ska arbeta under krav på effektivitet, avkastning på det kapital företaget representerar och strukturanpassning. En utförlig redogörelse för tillämpliga regelverk, regeringens principer för aktiv förvaltning och styrning av bolag med statligt ägande, hur uppdrag och mål utformas finns i Statens ägarpolicy och principer för bolag med statligt ägande 2020 (ägarpolicyn).4 Av den framgår det att ägarpolicyn ska vara styrande i bolag med statligt majoritetsägande, och i övriga bolag där staten är delägare verkar staten i dialog med övriga ägare för att ägarpolicyn ska tillämpas. Av ägarpolicyn framgår vidare att utgångspunkten för regeringens bolagsstyrning är den svenska bolagsstyrningsmodellen. Det innebär bl.a. att de bolag som ägs av staten styrs associationsrättsligt på samma sätt som privatägda bolag, dvs. av aktiebolagslagen (2005:551). I sin egenskap av företrädare för det statliga ägandet lyder regeringen således under samma regler som andra bolagsägare. Innebörden av detta är bl.a. att ägarinflytandet utövas i bolagets beslutande organ, bolagsstämman. Bortsett från arbetstagarrepresentanterna utser stämman styrelsens ledamöter, vilka i ett helägt statligt företag representerar staten som ägare. Styrelsen utser i sin tur verkställande direktör. Genom bolagsordningen bestämmer ägaren bolagets verksamhetsföremål och vissa angivna ramar för verksamheten. I bolag med statligt ägande har verksamhetsföremålet sin grund i beslut. För att ska kunna följa utvecklingen i och förvaltningen av statens bolagsportfölj har beslutat att regeringen ska lämna en årlig redogörelse för detta till riksdagen.5 Redogörelsen lämnas i form av en skrivelse som behandlas av näringsutskottet. I skrivelsen redogör regeringen med utgångspunkt i det föregående året bl.a. för förvaltningen av och värdeutvecklingen i bolagsportföljen samt övergripande för de enskilda bolagens uppdrag, mål och verksamhet. Förutom att kan följa utvecklingen i de statligt ägda bolagen via skrivelsen har riksdagsledamöter rätt att närvara vid bolagstämmorna i företag med statligt majoritetsägande och kan där få fördjupad kunskap om ett bolags verksamhet. I övrigt kan riksdagsledamöter, som allmänheten i övrigt, ta del av bolagens årsredovisningar och andra dokument om bolagets verksamhet som bolaget väljer att publicera. Enligt ägarpolicyn ska årsredovisningarna ge en rättvisande bild av utvecklingen av bolagens verksamhet, ställning och resultat i enlighet med gällande lagstiftning, normer och rekommendationer samt god redovisningssed. 4Statens ägarpolicy och principer för bolag med statligt ägande 2020 (beslutad 2020-02- 27). 1980/81:22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147. Enligt skrivelsen med redogörelse för de statligt ägda företagen ägde staten /20 helt eller delvis 46 bolag.6 Tyngdpunkten i statens bolagsportfölj finns enligt skrivelsen inom basindustri/energi, och flera av bolagen har startat som affärsverk, affärsverksamhet inom myndighet eller statliga monopol. verkar de flesta av bolagen på affärsmässiga grunder på fullt konkurrensutsatta marknader. har 22 av bolagen s.k. samhällsuppdrag, dvs. uppdrag som är beslutade av om att bolaget i förekommande fall ska bedriva verksamhet som syftar till att generera andra effekter än ekonomisk avkastning för ägaren. Merparten av bolagen förvaltas av medan ett fåtal bolag förvaltas av andra departement inom . har dock en särskild organisation för förvaltning av bolag med statligt ägande och ansvarar även för frågor som övergripande rör statens företagsägande och bolagsförvaltning. För att bl.a. säkerställa att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl och möjliggöra uppföljning och rapportering till och andra intressenter fastställer regeringen i förekommande fall s.k. uppdragsmål. Av den skrivelsen som nämns ovan framgår att elva bolag med samhällsuppdrag /20 fått uppdragsmål och att en process pågår inom för att i relevanta fall ta fram uppdragsmål för de bolag som har samhällsuppdrag. Det framgår även att uppdragsmålen tas fram i en integrerad process tillsammans med bl.a. de ekonomiska målen för att undvika målkonflikter och s.k. marknadssnedvridande korssubventionering. Processen genomförs i dialog med det berörda bolaget och beslutas därefter genom en ägaranvisning av bolagsstämman. Av ägarpolicyn framgår att regeringen därefter följer upp målen vid de s.k. ägardialogerna mellan företrädare för ägaren och bolaget, liksom eventuella åtgärder som planeras för att nå målen. beslut om att ska sälja delar av sitt markinnehav är helägt av svenska staten och är största skogsägare. Av bolagets årsredovisning framgår att har verksamhet i ca 170 kommuner och förvaltar av skogsmarken i med tyngdpunkt i den norra delen av landet.7 Det uppdrag som är styrande för verksamhet beslutades av 2010 när bolagets tidigare uppdrag ändrades.8 Beslutet innebär att bolaget ska vara en oberoende aktör på virkesmarknaden med kärnverksamhet inom skogsbruk och att verksamheten ska bedrivas på affärsmässig grund. uppdrag har även omfattat ett samhälls- 6 Regeringens skrivelse redogörelse för företag med statligt ägande (skr. 2019/20:140). 7Sveaskog (2020), Års- och hållbarhetsredovisning 2019. 2009/10:169, bet. 2009/10:NU22, rskr. 2009/10:384. uppdrag som innebär att en viss del av bolagets markinnehav ska säljas för att bl.a. stärka enskilt skogsbruk. Samhällsuppdraget tillkom i samband med att beslutade om ett uppdrag för det nya bolag som uppstod när förvärvade samtliga aktier i skogsföretaget I propositionen som biföll angavs att det nya bolaget aktivt ska verka för att erbjuda omarronderingsmöjligheter10 och tillköpsmöjligheter ägnade att förstärka det enskilda skogsbruket, samt att bolaget bör ha som inriktning att genom försäljning av mark till enskilda underlätta utkomstmöjligheterna och lokal utveckling i skogs- och landsbygd. I propositionen angavs även att bolaget i försäljningsaktiviteterna skulle prioritera glesbygden och att den sålda arealen kunde uppgå till mellan av den totala arealen i det nybildade bolaget. All överföring av mark skulle ske till marknadsmässiga priser. När övergripande uppdrag ändrades 2010 så att bolagets verksamhet ska drivas på affärsmässiga grunder omformulerades även samhällsuppdraget om att bolaget ska sälja en del av sitt markinnehav till enskilda. Av propositionen som biföll framgår att även fortsättningsvis genom försäljning av mark på marknadsmässiga villkor ska möjliggöra omarronderingar och tillköp för enskilt skogsbruk, särskilt i glesbygd. I propositionen anges även att mark ska säljas till dess att av den areal som bolaget hade 2002, när bolaget bildades, är avyttrad.11 I näringsutskottets betänkande framförde företrädare i utskottet för Socialdemokraterna, en avvikande uppfattning i en reservation när det gällde den övergripande utformningen av uppdrag.12 Reservationen berörde dock inte markförsäljningen. Som framgår av det föregående pågår en process inom med att ta fram uppdragsmål för de bolag som har riksdagsbeslutade samhällsuppdrag. Eftersom är ett av bolagen med samhällsuppdrag kan nämnas att det framgår av regeringens skrivelse med redogörelse för de statligt ägda företagen att inte är ett av de bolag som /20 fått uppdragsmål.13 2009/10:169, bet. 2009/10:NU22, rskr. 2009/10:384. 10Begreppet arrondering syftar på den geografiska fördelningen av en fastighets olika skiften. Omarrondering syftar vanligen på fastighetsbildningsrelaterade åtgärder som syftar till att samla skiftena på ett sådant sätt att fastigheten kan brukas mer rationellt. 2009/10:169. 2009/10:NU22. 13Regeringens skrivelse redogörelse för företag med statligt ägande (skr. 2019/20:140). uppdrag har innefattat ett samhällsuppdrag om markförsäljning till enskilda som i sin tur varit grund för bolagets markförsäljningsprogram. I detta avsnitt redogörs övergripande för hur i olika avseenden har arbetat för att genomföra programmet. Det handlar exempelvis om vilken typ av mark som bolaget har sålt, hur försäljningarna gått till och hur avgjorde vilka som kunde komma i fråga för att få köpa mark. Uppdragets konkretisering i bolagsordningen Av ägarpolicyn framgår att ägaren genom bolagsordningen bestämmer bolagets verksamhetsföremål och vissa angivna ramar för verksamheten. I bolag med statligt ägande har verksamhetsföremålet sin grund i beslut och anges i bolagsordningens verksamhetsparagraf. Enligt det uppdrag som fick infördes den del som avsåg samhällsuppdraget om markförsäljning till enskilda i bolagsordningens verksamhetsparagraf enligt följande: Bolaget skall vidare genom försäljning av mark erbjuda omarronderings- och tillköpsmöjligheter ägnade att förstärka det enskilda jord- och skogsbruket särskilt i glesbygd.14 I bolagsordningen som antogs – efter det att hade fått ett ändrat uppdrag – fick den delen i verksamhetsparagrafen som avser samhällsuppdraget i stället följande lydelse: Bolaget ska genom försäljning av mark på marknadsmässiga villkor möjliggöra omarronderingar och tillköp för enskilt skogsbruk, särskilt i glesbygd. Försäljning av mark ska ske till dess att av den areal bolaget hade 2002, vid bolagets bildande, är avyttrad.15 antog en fastighetspolicy som angav ramarna och inriktningen för fastighetsaffärerna i företaget.16 I fråga om markförsäljningsprogrammet fastslogs bl.a. att försäljningarna skulle genomföras på två olika sätt, ett i norra och ett annat i , och vilka kriterier som gällde för att få köpa mark. Fastighetspolicyns innehåll redogörs för närmare i efter- 14Sveaskog (2002), bolagsordning, antagen vid bolagsstämma . 15Sveaskog (2010b), bolagsordning, antagen vid extra bolagsstämma . 16Sveaskog (2006b), markförsäljning – Delrapport per . I en uppföljning som gjorde av markförsäljningsprogrammet 2006 framhöll bolaget att gällande lagstiftning, marknaden för skogsfastigheter och markinnehav hade varit avgörande faktorer vid utformningen av policyn.17 Vidare framgår att policyn är ett mycket viktigt styrande dokument och en del av ledningssystem.18 Fastighetspolicyn har ändrats under programmets genomförande, bl.a. som en konsekvens av att man infört en enhetlig försäljningsmodell i hela landet och ändrat kriterierna för vilka som får köpa mark.19 Av årsredovisningar 2010 och 2014 framgår att bolagets styrelse även beslutat om nya fastighetsstrategier.