urf · H8A5URF1 · 2020-09-24 00:00:00 — Utgiftsramen anger det belopp som utgifts- områdets anslag högst får uppgå till. I andra steget i budgetprocessen faststäl- ler genom ett enda beslut hur anslagen för vart och ett av de 27 ut- giftsområdena ska fördelas inom utgiftsramen. I detta steg beslutas även om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Lagförslag som har en tydlig an- knytning till statens budget och som lämnas i eller i anslutning till en propo- sition om statens budget ska ingå i något av budgetbesluten (dvs. antingen rambeslutet – FiU1 – något av utgiftsområdesbetänkandena eller ett betän- kande om ändringsbudget). 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET Man bör i detta sammanhang beakta att det inte fanns några sär- skilda bestämmelser om formerna för beslut om statens budget. Se- dan tillämpas rambeslutsprocessen vilket innebär att fattar 28 beslut vilka tillsammans utgör statens budget. beslut om statens budget sammanställs, när beslut om samtliga 27 utgiftsområden har fattats, i finansutskottets betänkande nummer 10 (FiU10). budgetarbete kan delas in i fyra faser (jfr 2012/13:URF3 s. 198). Under den första fasen går riksdagsledamöterna igenom regeringens budgetproposition och utarbetar motioner. Det gäller i synnerhet oppositions- partierna, som tar fram mer eller mindre heltäckande alternativbudgetar, s.k. skuggbudgetar, som svar på regeringens förslag i budgetpropositionen. I den andra fasen granskar utskotten regeringens och oppositionspartiernas budget- alternativ men även enskilda ledamöters motioner som rör budgeten. Det gäl- ler förslag om ramar för utgiftsområdena, inkomsterna och anslagen. Ytterli- gare beredningsunderlag kan behöva inhämtas. Under den tredje fasen debat- teras och beslutas budgeten i kammaren. Denna tredje fas kan i sin tur delas upp i kammarens beslut om utgiftsramar och inkomstberäkning (FiU1) respek- tive de 27 besluten om utskottens utgiftsområdesbetänkanden. I den fjärde fa- sen, som avser tiden mellan budgetbeslut och budgetårets början, ska budgetbeslut genomföras av , regeringen och dess myndigheter. Bland annat beslutar regeringen om regleringsbrev för myn- digheterna. Tidsmässigt kan faserna beskrivas enligt följande. De år när det inte är val till ska budgetpropositionen lämnas senast den 20 sep- tember. Det innebär att har på sig att besluta om bud- geten. Motionstiden löper ut efter att budgetpropositionen lagts fram. Beslut om ramar för utgiftsområden och beräkning av inkomsterna (betän- kande FiU1) brukar fattas av kammaren den näst sista eller . Därefter, dvs. , beslutar kammaren om de 27 utgiftsområdena med anledning av betänkandena från utskotten. De sista budgetbesluten brukar fattas omkring vilket innebär att re- geringen kan utfärda samtliga regleringsbrev före budgetårets början. Under valår förkortas processen. Eftersom en ny regering – genom en ändring i riksdagsordningen som trädde i kraft – ska lämna sin budgetproposition efter att den har tillträtt kunde propositionen lämnas . Den nya regeringen valde dock att lämna propositionen tidigare, . Motionstiden förlängdes så att den löpte ut som om regeringen hade lagt fram propositionen , dvs. motionstiden löpte ut . betänkande FiU1 beslutades i kammaren (en reservation vann kammarens bifall). 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET De sista utgiftsområdesbetänkandena behandlades , och finansutskottets betänkande FiU10 med en sammanställning av beslut om statens budget anmäldes i kammaren . Riksdagsvalet ägde rum . Den nya samlades , och hölls en statsministeromröstning i kammare. Resultatet visade att inte hade tillräckligt stöd i den nyvalda eftersom fler än hälften av ledamöter röstade emot honom. Till dess att den nya regeringen tillträdde ledde en övergångsregering. prövade tre förslag från talmannen till statsminister: (M) , (S) och återigen . Talmannens två första förslag förkastades av . Den tredje prövningen resulterade i att valdes till statsminister. tillträdde den nya regeringen. Viktiga datum i behandling av statens budget var följande: . Allmänna motionstiden in- leddes (kom att pågå till ). Utskotten valdes av kammaren. Regeringen beslutade om budgetpropositionen. Budgetpropositionen lades fram. Allmänna motionstiden, inklusive motionstiden på budgetpropositionen, löpte ut. Motionerna hänvisades till utskott. justerade sitt yttrande till finansut- skottet. FiU1 behandlades i kammaren (reservation av och vann). Den 12–. De 27 utgiftsområdesbetänkandena justerades i utskot- ten. Den 14–. De 27 utgiftsområdesbetänkandena behandlades i kam- maren. 2018/19:FiU10 Statens budget anmäldes i kammaren. Vid framtagandet av budgetpropositionen bedömde regeringen att budgeten borde utformas med utgångspunkt i budgeten , i väntan på att en ny regering tillträdde och kunde lämna de förslag till ändringar som föl- jer av dess politiska inriktning. anförde följande om ut- formningen av budgetpropositionen (bet. 2019/20:KU10 s. 67): 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET När det gäller utformningen av budgetpropositionen vill utskottet under- stryka vikten av att en övergångsregering inte lägger fram budgetproposit- ioner som är politiskt kontroversiella eller som har en tydlig partipolitisk inriktning. När det gäller en övergångsregerings utformning av innehållet i en budgetproposition för det kommande budgetåret noterar utskottet att det följer av regeringsformens bestämmelser att den senaste budgeten ska fortsätta att gälla om inte har beslutat om en ny budget. Detta talar enligt utskottet för att en övergångsregerings budgetproposition för det kommande budgetåret bör utformas med utgångspunkt i den senaste budgeten. En övergångsregering kan dock behöva göra vissa generella ju- steringar eller ändringar i den senaste budgeten. Utskottet har inget att in- vända mot de principer som övergångsregeringen tagit fram för budget- propositionens utformning och de generella justeringarna av den senaste budgeten. Dessa principer och justeringar har ju också stämts av med par- tier i . I denna del vill dock utskottet framhålla att uppenbart till- fälliga satsningar från tidigare budgetår inte bör ligga kvar i en övergångs- regerings budgetproposition för kommande budgetår. I en övergångsrege- rings budgetproposition för kommande budgetår bör inte heller tillkänna- givanden redovisas som slutbehandlade om denna redovisning på något sätt kan uppfattas som partipolitisk och leda till en diskussion i . Budgetpropositionen var tunnare än (bud- getpropositionen var 2 396 sidor, medan budgetpropositionen var 3 906 sidor, dvs. det var 1 510 sidor färre i budgetproposit- ionen ). Ett betänkande eller utlåtande från ett utskott ska vara tillgängligt för leda- möterna senast före den dag då ärendet ska behandlas. får på förslag av utskottet eller talmannen besluta att ärendet får avgöras trots att ärendet har varit tillgängligt än så (11 kap. 2 § RO). 18 av de 27 utgiftsområdesbetänkandena var, liksom FiU1, tillgängliga än vad huvudregeln i riksdagsordningen föreskriver, dvs. Som framgår av följande tabell var antalet sidor i de 27 utgiftsområdesbe- tänkandena mindre än . I betänkandena behandlades 684 motionsyrkanden, mot 1 477 . Tabell 2 Sammanställning av de 27 budgetbetänkandena Under allmänna motionstiden lämnades 2 938 motioner med 9 204 yr- kanden in. var motsvarande siffror 3 847 och 10 715. Således väcktes ca 1 500 fler yrkanden . Som framgår av följande tabell var andelen av de väckta motionsyrkanden som behandlades i budgetbetän- kandena dubbelt så hög 2017 () som 2018 (). 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET Tabell 3 Antal yrkanden och andel som behandlades i budgetbetänkandena Totalt antal motionsyrkanden från all- Procent av yrkandena som behandlades i I budgetbetänkandena behandlades huvudsakligen motioner som direkt avsåg budget. Budgetdebatterna i kammaren tog och i anspråk (dvs. för FiU1 och de 27 utgiftsområdesbetänkandena). Det är 5 tim- mar och kortare än 2014 och t.ex. nära kortare än 2015. I följande tabell visas hur budgetdebatterna tagit , och an- delen repliktid. Tabell 4 Total talartid för rambeslut och utgiftsområden, debatter 2018– 2014 deltog inte statsråd i budgetdebatterna, vilket torde ha förkortat debatterna. Det hölls nära fem timmars arbetsplenum , och , kl. 9.00–kl. 6.4.4 Delning av budgetpropositionen i tryckt format En proposition som kommit till ska enligt tilläggsbestämmelse 9.2.1 RO anmälas vid ett sammanträde med kammaren efter att den har gjorts till- gänglig för ledamöter. Genom riksdagsordning gjordes bestämmel- sen teknikneutral. I riksdagsordningen anges alltså numera att propositionerna ska göras tillgängliga för ledamöterna utan att det anges i vilken form. angavs att en proposition anmäldes i kammaren ”efter det att den gjorts tillgänglig för ledamöterna i tryckt form”. /har principen för tillgängligheten fastställts till att propositioner, skrivelser, framställningar och redogörelser delas i sin helhet enbart till ledamöter och ersättare i det utskott som ska behandla ärendet. Öv- riga ledamöter får en sammanfattning av dokumentet. Undantagna är budget- propositionen och den ekonomiska vårpropositionen som t.o.m. delades till alla ledamöter. Enligt en överenskommelse mellan talmannen och gruppledarna är det inte tillräckligt att dokumentet har gjorts tillgängligt i elektronisk form för att do- kumentet ska bordläggas i kammaren. Talmannen och gruppledarna har kommit överens om en ny delningsprin- cip när det gäller budgetpropositionen . 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET nu volym 1 som innehåller förslaget till statens budget, finansplan och skatte- frågor samt bara den volym som innehåller det utgiftsområde som hör till le- damotens utskott. Ledamöter i finansutskottet får dock hela budgetproposit- ionen med samtliga volymer. Enheten riksdagstryck uppger att tryckeriföretaget har () på sig att trycka, packa och distribuera budgetpropositionen för en första be- gränsad delleverans. behöver tryckeriföretaget arbeta med budgetpropositionen, vilket betyder extra pass, övertid och en högre tryckkost- nad. Om budgetpropositionen överstiger 4 300 sidor totalt ska en förhandling ske med tryckeriföretaget om delleveranser alternativt att de får till på sig att klara uppdraget. Budgetpropositionen innehöll 2 964 sidor. Det finns inte mycket tid mellan regeringsbeslutet om budgetpropositionen och trycklovet. Vanligen skickas propositionen till trycket i omgångar. Ut- giftsområdesvolymerna brukar vanligen trycklovas och skickas till tryckeriet som regeringen beslutar om budgetpropositionen. Volym 1 (fi- nansplanen) och propositionen om höständringsbudget som beslutas om sam- tidigt skickas till tryckeriet . fattade regeringen beslut om budgetpropositionen . Den sista filen lämnades till tryckeriet . överlämnades budgetpropo- sitionen till . (Regeringen kunde ha väntat till fredagen den 20 sep- tember med att överlämna budgetpropositionen.) 6.4.5Tjänstemannautvärdering i av budgetprocessen gjordes en tjänstemannautvärdering i av budget- processen . I det följande sammanfattas utvärderingen. Inledningsvis konstaterades att tillämpningen av rambeslutsprocessen och det övergripande upplägget med budgetbeslut i två steg nu har prövats under på många sätt tillspetsade och extraordinära förutsättningar, utan att vare sig process eller tillämpning har ifrågasatts. I den delen krävs rimligen ingen ytterligare utvärdering eller utredning. Däremot borde mer tid kunna ges för utskottens beredning och regeringens genomförande av budgeten. En sam- manfattande slutsats är således att man bör överväga att tidigarelägga sista dag för budgetpropositionens avlämnande från till t.ex. den 1 no- vember. Alla respekterade de tidsramar som sattes upp för olika led, t.ex. när FiU1 skulle beslutas i kammaren. Det uppstod förvisso diskussioner om olika tid- punkter men man kom överens. Alla var inriktade på att skulle hinna fatta beslut enligt rambeslutsprocessen. Det finns några länkar som kan problematiseras. och utskottens möjlighet att leva upp till beredningskraven kan ifrågasättas när tidsramarna är snäva. Myndigheternas möjligheter att leva upp till sena riksdagsbeslut kan vara begränsade; i praktiken behöver myndigheterna mer tid på sig för att 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET förbereda sig än den som ges från kanske mitten av december till kalenderårs- skiftet när det som beslutats inte är känt . Även behöver för förberedelser för att regeringen ska kunna fatta beslut om regleringsbreven . Det sas att behöver riksdagsbeslut före för att hinna expediera regleringsbreven, men det bygger på att beslut inklusive siffror är känt före det. För att det skulle vara möjligt att fatta budgetbesluten fick en del oor- todoxa metoder användas och hörn rundades. Det gällde t.ex. kontakter mellan utskottskanslier, partikanslier och och andra myndigheter såsom . Något parti lade ut ett underlag på sin webbplats så att andra aktörer kunde få tillgång till vissa uppgifter. Ordningen att man kan hamna i en situation där arbetet med utformningen av regleringsbrev och t.ex. skattetabeller behöver ske på basis av underhandsinformation från enskilda partikanslier eller information på partiers webbplatser kan ifrågasättas. I prak- tiken fungerar inte relationen mellan budgetprocessens olika led om riksda- gens budgetbeslut inte är känt i förväg för . Om ett rege- ringsbeslut om regleringsbrev ska fattas räcker det inte att får veta vad som gäller när utskottets betänkande blir till- gängligt eller vid voteringen . Ordningen att och andra berörda myndigheter – på grund av sent tillgänglig information och tekniska eller administrativa realiteter – ska utforma regleringsbrev och t.ex. skattetabeller på basis av underhandsinform- ation från enskilda partikanslier eller information på partiers webbplatser kan ifrågasättas. Många utskott fick arbeta hårt för att uppfylla beredningskravet (och man kan fundera på om inte mer tid hade behövts i och med att beslut innebar en hel del ändringar jämfört med budgetpropositionen). En fråga är hur man ska hantera situationer när gör omfattande skarpa ändringar i regeringens förslag till budget och lag. 6.5Tidsgränser i riksdagsarbetet – början eller öppnande I direktiven tar man upp frågan om huruvida början eller öppnande ska utgöra startpunkt för beräkningen av olika tidsfrister i . Inled- ningsvis redovisas nedan bestämmelserna om samlande (=riksmö- tets början) respektive öppnande (=det särskilda sammanträdet där statschefen förklarar öppnat). Enligt 3 kap. 3 § RF hålls ordinarie val till . Varje val gäller för tiden från det att den nyvalda har samlats till dess att den närmast därefter valda samlas. Den nyvalda samlas efter valdagen, dock tidigast på den fjärde dagen efter det att valresultatet har kungjorts (3 kap. 10 § RF). sammanträder till (4 kap. 1 § RF). 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET I 3 kap. 2 § RO anges att inleds genom att en nyvald riksdag sammanträder i enlighet med bestämmelserna i 3 kap. 10 § RF. Kammarens första sammanträde under ett efter ett val inleds den aktuella dagen. Enligt 3 kap. 6 § RO ska senast på tredje dag hålla ett särskilt sammanträde för öppnande. Statschefen förklarar på tal- mannens begäran öppnat. Vid sammanträdet avger statsministern en regeringsförklaring, om det inte finns särskilda skäl för honom eller henne att avstå från detta. Efter ett val till äger sammanträdet för öppnande rum under . Har det inte varit något val till äger sammanträdet rum . Tal- mannen får bestämma en annan tidpunkt för sammanträdet. Ett pågår till dess att nästa inleds. då det inte hålls ordinarie val till ska ett nytt inledas den dag som kammaren har fastställt under det föregående . 6.5.1 Bestämmelser i regeringsformen Samtliga tidpunkter som anges i regeringsformen i frågor som gäller är kopplade till när samlats: 3 kap. 10 § Varje val gäller för tiden från det att den nyvalda har samlats till dess den närmast därefter valda samlas. Den nyvalda samlas efter valdagen, dock tidigast på den fjärde dagen efter det att valresultatet har kungjorts. 3 kap. 11 § […]Efter val till får regeringen inte besluta om extra val förrän har gått från den nyvalda första sammanträde. 6 kap. 3 § En nyvald riksdag ska senast efter det att den samlats genom omröstning pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i . Stiftande av grundlag och riksdagsordningen 8 kap. 14 § Grundlag stiftas genom två likalydande beslut. Genom det första beslutet antas grundlagsförslaget som vilande. Det andra beslutet får inte fattas ti- digare än att det efter det första beslutet har hållits val till i hela riket och den nyvalda har samlats. 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET 13 kap. 4 § […]Ett yrkande om misstroendeförklaring tas inte upp till prövning om det väcks från det att ordinarie val har ägt rum eller beslut om extra val har meddelats till dess den genom valet utsedda samlas. I riksdagsordningen är det endast lämnandet av budgetpropositionen som be- räknas utifrån öppnande. Övriga tidsgränser med koppling till in- ledningen av beräknas, i likhet med regleringen i regeringsformen, utifrån början, dvs. Det är följande bestäm- melser: ska senast på åttonde dagen efter det första sammanträdet med kammaren välja följande 15 utskott i nedan nämnd ord- ning. [….] 9 kap. 11 § andra stycket Den allmänna motionstiden pågår, om inte på förslag av talman- nen bestämmer annat, från början av ett som inleds , september eller oktober och så länge som motioner får lämnas med anled- ning av budgetpropositionen. Följdmotioner efter att behandlingen av ett ärende har skjutits upp 9 kap. 4 § Följdmotioner får, med anledning av att behandlingen av en proposition, skrivelse, framställning eller redogörelse har skjutits upp från en valperiod till nästa, väckas från början av den nya valperioden. Tidpunkt för val och valens giltighet 12 kap. 5 § Ett val som avser tid motsvarande valperiod ska genomföras efter valperiodens början och gälla till dess att genomför ett nytt val under nästa valperiod, om inte annat är föreskrivet. 14 kap. 5 § Valet äger rum vid början av närmast efter ett ordinarie val till . 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET Uppgifterna om , och nedan har inhämtats från utred- ningstjänsterna vid respektive parlament. 6.6.1 Sista dag för lämnande av budgetpropositionen Som redovisats ovan i avsnitt 6.3.6 är det vanligaste världen över att budget- propositionen lämnas två–före budgetårets början. I ska regeringen lägga fram sitt budgetförslag senast före budgetårets början, dvs. före utgången av augusti. Om det har varit extra val och en ny regering har tillträtt kan den lägga fram sitt budgetförslag . I lägger regeringen fram sitt budgetförslag efter stor- tingets öppnande. Det innebär att förslaget läggs fram första eller , beroende på om det är valår eller inte. I anger grundlagen att regeringens proposition om statsbudgeten och övriga propositioner som har samband med den ska överlämnas till riks- dagen före budgetårets början. Det innebär i vanliga fall att regeringen lämnar budgetpropositionen till . 6.6.2 Om parlamentet inte har fattat beslut om statsbudgeten I europeiska länder har man valt olika lösningar för att hantera situationen när en budget inte hinner beslutas innan den nya budgetperioden börjar. En vanlig ordning är att det i konstitutionen eller annan lag föreskrivs att budgeten för det föregående året ska tillämpas tills vidare. Med vissa variationer finns denna modell i bl.a. , , och . I vissa andra länder gäller den budget som regeringen föreslagit tills vidare (SOU 2008:115 s. 57). Om den danska regeringens budgetförslag inte förväntas bli slutbehandlat före budgetårets början ska regeringen lägga fram ett förslag till tillfällig bud- get. Regeringen bemyndigas att kräva in skatter och besluta om utgifter som motsvarar det senaste budgetårets nivå, inklusive senare antagna lagar. I är det den regering som sitter vid makten före valet, som alltid hålls , som lägger fram budgetförslaget. En eventuellt ny regering har fram till på sig att lägga fram ändringar i för- slaget. Detta har blivit fallet efter valen till 1997, 2001, 2005 och 2013. Fristen om är satt för att finansutskottets motsvarighet ska kunna meddela sitt ställningstagande om budgetramarna senast den 20 no- vember. Om inte skulle anta någon budget för staten bör ge regeringen nödvändiga fullmakter, men det är enligt utrednings- sektion svårt att se någon tillfredsställande väg för att nå ett sådant beslut. Att vidarebefordra budgeten från det föregående året skulle kräva ett särskilt be- slut med stöd av en majoritet i . I hålls riksdagsval normalt . Beroende av hur långa regeringsförhandlingarna blir, brukar budgetpropositionen under 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET ett valår lämnas först eller , dvs. endast något senare än under icke-valår. Försenas statsbudgeten så att den blir klar först under det nya budgetåret, gäller regeringens budgetproposition tillfälligt som budget på det sätt som bestämmer. Om statsbudgeten inte blir klar , ska finansutskottet således föreslå för hur budgetpropositionen temporärt ska tillämpas som budget. I det följande behandlas tre frågor: •lämnandet av budgetpropositionen i förhållande till statsministeromröst- ningen •allra sista dag för att lämna budgetpropositionen •vad som händer om inte fattar beslut om budgeten före budget- årets början. 6.7.1Lämnandet av budgetpropositionen i förhållande till statsministeromröstningen Utredningen kan inledningsvis konstatera att när reglerna om lämnandet av budgetpropositionen respektive om statsministeromröstningen togs fram gjor- des inga överväganden om relationen mellan dessa regler. Det finns nu skäl att analysera sambandet mellan dem. Den obligatoriska statsministeromröstningen, som infördes genom en änd- ring i regeringsformen , syftar till att klargöra om regeringen har tillräck- ligt stöd även i den nya . Det är rimligt att stödet för den sittande regeringen är klargjort när regeringen beslutar om budgetpropositionen. Med nuvarande ordning kan statsministeromröstningen hållas så sent som dagen innan regeringen senast ska överlämna budgetpropositionen. Detta är inte en bra ordning, eftersom det i praktiken innebär att budgetpropositionen redan kan behöva ha beslutats och skickats till tryckeriet när statsministeromröst- ningen hålls. Syftet med att valdagen tidigarelades från tredje till andra söndagen i sep- tember var att ge en ny regering bättre förutsättningar att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag. Även om en regering som sitter kvar efter ett val och en statsministeromröstning får förväntas ha förberett budgetpropositionen kan de förhandlingar som har lett fram till att regeringen får tillräckligt stöd i den nya påverka budgetpropositionens utformning. Det förekom t.ex. förhandlingar om statens budget och politikens inriktning efter valen 1998 och 2002. Efter båda dessa val väcktes frågan om misstroendeförklaring. Riksda- gen förklarade dock inte sitt misstroende och regeringen satt kvar. Det kan vidare konstateras att den regering som tillträdde bestod av samma partier som den regering som inte hade förtroende för i sep- tember 2018. Den parlamentariska basen för regeringen var dock en annan. 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET förändring i den parlamentariska basen i samband med statsministeromröst- ningen bör få genomslag i budgetpropositionen i enlighet med synsättet att en ny regering bör få sätta sin prägel på budgetpropositionen. Detta talar för att tidpunkten för lämnandet av budgetpropositionen ska knytas till statsminister- omröstningen, om regeringen sitter kvar efter statsministeromröstningen. Statsministeromröstningen ska enligt regeringsformen hållas efter det att samlats.