rfr · H70WRFR4 · 2020-01-21 00:00:00 — betonade vikten av att regeringen vid utformningen av statsbidragen också överväger hur bedömningen av måluppfyllelsen ska genomföras så att det finns ett bra underlag för resultatredovisningen och resultatanalysen i budgetpropositionen. Utskottet noterade att det faktiska utnyttjandet av avsatta medel skiljde sig mycket från de medel som hade avsatts för ett antal satsningar. Mot denna bakgrund efterfrågade utskottet en utförligare analys av hur det kommer sig att vissa statsbidrag inte nyttjas i större utsträckning. I budgetpropositionen framförde regeringen att det som ett led i den förbättrade styrningen av skolan behövdes en översyn av statsbidragen för att t.ex. lägga samman eller förenkla de riktade statsbidragen. Utskottet instämde med regeringen i detta avseende och noterade att antalet statsbidrag inom skolområdet fortsatte att öka. I budgetpropositionen , som inte omfattas av denna rapport, har regeringen påbörjat en sådan översyn. Som en del i beredningen av budgetpropositionen följer utskotten upp regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen. ansvarar för två utgiftsområden, 15 Studiestöd och 16 Utbildning och universitetsforskning. Underlaget för uppföljningen tas fram av utbildningsutskottets kansli på uppdrag av utskottets styrgrupp för uppföljning och utvärdering med företrädare för samtliga partier, och utskottet redogör för sina överväganden i budgetbetänkandena (UbU1 och UbU2).1 I denna rapport sammanställs de iakttagelser som utskottet har gjort om budgetpropositionerna –2018. Utskottet har haft samma fokusfrågor för båda utgiftsområdena, även om områdena är olika till sin karaktär. , 2012–2016, fokuserades uppföljningarna på form- och strukturfrågor för att öka läsbarheten och förståelsen av utgiftsområdena. Det handlade då om budgetpropositionens struktur och resultatredovisningens utformning. 2017 följdes resultatindikatorerna upp i två avseenden: skälen för valet av indikatorer och användningen av indikatorerna i resultatanalysen. 2018 fokuserade utskottet på kvaliteten i resultatanalysen. 1.1.1 Regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen I budgetpropositionen beräknar regeringen statens inkomster och föreslår hur statens utgifter ska fördelas mellan olika verksamheter. Statsbudgetens utgiftssida är indelad i 27 utgiftsområden med totalt ca 500 anslag och publiceras i flera volymer som omfattar ett eller flera utgiftsområden. En volym innehåller anslagsförslagen inom utgiftsområdena 15 Studiestöd och 16 Utbildning och universitetsforskning. För varje utgiftsområde finns det –ett förslag till riksdagsbeslut (lagändringar, godkännande av mål, bemyndiganden till regeringen och ramanslagen för budgetåret) –en beskrivning av utgiftsområdets omfattning, utgiftsutveckling och mål –en resultatredovisning (resultatindikatorer och resultatanalys) –en beskrivning av politikens inriktning (reformer och satsningar) –ett budgetförslag (bemyndiganden och ramanslag). I budgetlagen (2011:203), som trädde i kraft , preciseras att regeringen i budgetpropositionen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat och att redovisningen ska vara anpassad till de utgiftsområden som har beslutat att statens utgifter ska hänföras till (10 kap. 3 §). 1Underlaget för utskottets första uppföljningar 2012 och 2013 togs fram i samarbete med utvärderings- och forskningssekretariatet vid utskottsavdelningen. I propositionen om 2011 års budgetlag (prop. 2010/11:40 s. 100–102) ansåg regeringen att det är naturligt och önskvärt att den politiska viljeinriktningen och de politiska prioriteringarna formuleras i termer av mål och att dessa mål bör underställas för beslut. De mål som föreslås bör vara formulerade på ett sådant sätt att de är möjliga att följa upp. I budgetpropositionen bör det således ingå mål för alla utgiftsområden som är beslutade av . Enligt den utredning som föregick propositionen kan målen ha beslutats med anledning av förslag i särpropositioner (SOU 2010:18 s. 224). Vidare menade regeringen att budgetpropositionen bör vara det naturliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat. Det är viktigt att det finns en koppling mellan budgetförslaget och redovisningen av mål och resultat. Det är angeläget att budgetförslaget i budgetpropositionen är väl underbyggt med bl.a. redovisningar av uppnådda resultat. Med uppnådda resultat avses enligt regeringen i första hand de resultat som har uppnåtts genom statens verksamhet och resursinsatser. Det är således effekterna av statens verksamhet och de bidrag som insatserna har inneburit som bör redovisas i förhållande till de mål som har beslutat om. Enligt regeringen är det inte enbart den anslagsfinansierade delen av verksamheten som är av intresse. Det bör dock finnas en tydlig koppling till de förslag om exempelvis anslag och ekonomiska åtaganden som lämnas i budgetpropositionen. Re- dovisningen ska enligt regeringen motivera varför medel ska avsättas för verksamheten även i fortsättningen. Det bör även uppmärksammas att statliga medel hanteras av exempelvis kommunsektorn och att de resultat som uppnås där också är av intresse. Genomgående är det enligt regeringen centralt att visa på hur de statliga insatserna bidragit till måluppfyllelse. Regeringen menade vidare att resultatinformationen bör knytas till de beslut som fattar och att det är en fördel om grunderna för resultatinformationen är stabila över tiden. Regeringen ansåg inte att den närmare utformningen av resultatinformationen och på vilken nivå den bör lämnas inom respektive utgiftsområde bör regleras i lag, utan att det bör finnas utrymme för regeringen och att utveckla verksamhetsanpassade former för detta över tiden. Budgetlagen ställer alltså inga direkta krav på hur innehållet i resultatredovisningen ska struktureras. 1.1.2 Utskottens resultatuppföljning i budgetbetänkandena är en central länk i styrkedjan, och för att styrningen ska fungera måste få information om resultaten. Varje utskott ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde (4 kap. 8 § RF). Det är ett sätt för att få resultatinformation och stärka kopplingen till beslut om lagstiftning och budget (framst. 2005/06:RS3). Utskotten arbetar på olika sätt med uppföljning och utvärdering. inrättade en styrgrupp för uppföljning och utvärdering med företrädare för samtliga partier. På förslag från gruppen följer utskottet löpande upp regeringens resultatredovisning som en del i beredningen av Resultatredovisningen är ett viktigt underlag för budgetarbete. Det är därför angeläget att resultatredovisningen har en tydlig struktur för att ledamöterna ska kunna få en god förståelse och ett relevant beredningsunderlag. Detta är utgångspunkten för utskottets resultatuppföljning. Centrala dokument i mål- och resultatdialogen mellan och regeringen är utskottens budgetbetänkanden, där utskotten har möjlighet att ta ställning till de resultat som regeringen har redovisat i förhållande till de mål som har beslutat och de medel som har anslagits (framst. 2005/06:RS3). I sina budgetbetänkanden (UbU1 och UbU2) har utbildningsutskottet framhållit att diskussionen om mål och resultat bör ses ur ett långsiktigt perspektiv. Vidare bör utskottets överväganden ses som iakttagelser som regeringen har att beakta i sitt fortsatta arbete. Utskottet har uttryckt förståelse för att det är ett långsiktigt arbete och har satt stort värde på en fortsatt dialog om hur regeringens resultatredovisning till kan förbättras ytterligare. Dessutom har utskottet välkomnat de förändringar av redovisningen som regeringen har gjort med anledning av utskottets iakttagelser i budgetbetänkandena. Utskottet har också sett positivt på att () fortsätter arbetet med att utveckla mål- och resultatredovisningen i budgetpropositionen och med intresse noterat det utvecklingsarbete som bedrivs inom , bl.a. med stöd av . 1.2 Sammanställning av rapporten har följt upp regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen för sina båda utgiftsområden sedan budgetpropositionen . Denna rapport är en sammanställning av utskottets iakttagelser i båda budgetbetänkandena, UbU1 och UbU2, , 2012–2018.2 Iakttagelserna ett visst år avser budgetpropositionen för . Iakttagelserna 2012 avser alltså budgetpropositionen , och iakttagelserna 2018 avser budgetpropositionen för 2018.3 Rapportens disposition och avsnittsindelning speglar de områden som har varit i fokus för utskottets uppföljningsarbete. Utskottets iakttagelser har samlats under olika rubriker som återger den fråga som iakttagelserna rör. Centrala iakttagelser har markerats i fet stil. Under varje rubrik har iakttagelserna sammanställts i kronologisk ordning så att man kan följa eventuella förändringar av redovisningen . I de fall en förändring ännu inte har skett kan det t.ex. vara så att ett utvecklingsarbete 2011/12:UbU1, bet. 2011/12:UbU2, bet. 2012/13:UbU1, bet. 2012/13:UbU2, bet. 2013/14:UbU1, bet. 2013/14:UbU2, bet. 2014/15:UbU1, bet. 2014/15:UbU2, bet. 2015/16:UbU1, bet. 2015/16:UbU2, bet. 2016/17:UbU1, bet. 2016/17:UbU2, bet. 2017/18:UbU1 och bet. 2017/18:UbU2. 3I budgetpropositionen lämnade regeringen en resultatredovisning men avstod från att redovisa sina slutsatser av de presenterade resultaten med anledning av att propositionen hade beslutats av en övergångsregering. gjorde då inte heller några särskilda iakttagelser om resultatredovisningen (bet. 2018/19:UbU1 och bet. 2018/19:UbU2). pågår eller att dialogen kring en fråga fortsätter. Det anges om en förändring har skett i budgetpropositionen eller 2020, även om de båda propositionerna inte omfattas av denna rapport. Kapitel 2 i rapporten är en sammanställning av utskottets iakttagelser om regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 15 Studiestöd. Avsnittsrubrikerna följer budgetpropositionens disposition: utgiftsområdets omfattning, mål för utgiftsområdet, regeringens resultatindikatorer och regeringens resultatanalys. I kapitel 3 har utskottets iakttagelser om regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning sammanställts. Även detta kapitel följer budgetpropositionens disposition. Därutöver har utskottet gjort iakttagelser om budgetpropositionens struktur. Inom utgiftsområde 16 redogör regeringen dessutom för olika statliga insatser för de verksamheter där staten inte är huvudman (barn- och ungdomsutbildning samt vuxenutbildning). I kapitel 4 sammanfattas utskottets iakttagelser om regeringens särredovisning av lärares behörighet och utbildning inom utgiftsområde 16. I kapitel 5 sammanfattas utskottets iakttagelser inom ramen för utskottets särskilda uppföljning av riktade statsbidrag till skolan inom utgiftsområde 16. 2 Utgiftsområde 15 Studiestöd Utgiftsområde 15 Studiestöd omfattar utgifter för ekonomiskt stöd till enskilda under studier och för vissa studiesociala insatser. Även utgifter för hanteringen av studiestöden, som huvudsakligen sköts av (), och ärendehantering inom () hör till utgiftsområdet. Vissa studiestöd är rättighetsstyrda, och anslagsbelastningen styrs därför till stor del av reglerna om lån och bidrag.4 Anslagsbelastningen är också beroende av antalet studerande i utbildningar som berättigar till studiestöd, de studerandes val att ansöka om studiestöd, räntekostnader för den totala studielåneskulden i och avsättningar för förväntade förluster vid nyutlåning.5 Utgiften för vissa andra studiestöd begränsas av anvisade eller tilldelade medel och efterfrågan på dessa stöd. uppgick anslagen inom utgiftsområdet till , varav avsåg studiemedel (studielån och studiebidrag) och avsåg studiehjälp (till studerande i gymnasieskolan). avsåg CSN:s förvaltning. 2.2 mål för utgiftsområde 15 Målen för studiestödet slogs fast i samband med studiestödsreformen (prop. 1999/2000:10, bet. 1999/2000:UbU7, rskr. 1999/2000:96) och förtydligades i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1, bet. 2015/16:UbU2, rskr. 2015/16:58). Studiestödet i form av bidrag och lån är en del av utbildningspolitiken. Studiestödet ska verka rekryterande för både kvinnor och män och därmed bidra till ett högt deltagande i utbildning. Det ska vidare utjämna skillnader mellan individer och grupper i befolkningen och i och med det bidra till ökad social rättvisa. Studiestödet ska också ha en god effekt på samhällsekonomin över tiden. Målen ska uppnås genom ett effektivt, sammanhållet, flexibelt och rättssäkert studiestödssystem som ska vara enhetligt och överblickbart för den enskilde. De utbetalningar som görs från systemet ska vara korrekta, och den del av studiestödet som utgörs av lån ska återbetalas fullt ut. 4Det är och regeringen som beslutar om all statlig utlåning, antingen genom lagar och förordningar om låneprogram, som t.ex. studielån, eller genom särskilda beslut för ett 5Statens utlåning med kreditrisk uppgick till . Studielånen från CSN på motsvarade av denna utlåning (skr. 2018/19:101 Årsredovisning för staten 2018). 2 UTGIFTSOMRÅDE 15 STUDIESTÖD 2.2.1 Samband mellan målen för utgiftsområdena 15 och 16 2012 och 2013 konstaterade utskottet att det finns ett nära samband mellan utgiftsområdena 15 Studiestöd och 16 Utbildning och universitetsforskning samt de mål som ska uppnås. Utskottet menade att det därför kunde vara relevant och värdefullt med en beskrivning i budgetpropositionen av hur målen och målstrukturen för respektive utgiftsområde förhåller sig till varandra. Un- der förutsättning att målen i ökad utsträckning relateras till varandra kunde också sambandet mellan uppnådda resultat utvecklas, ansåg utskottet. har det inte skett någon utveckling i denna del. 2.2.2 Ändring i målformuleringen 2015 välkomnade utskottet den översyn av målen för studiestödet som pågick i syfte att tydliggöra jämställdhetsperspektivet. Utskottet kunde konstatera att resultaten, som tidigare, genomgående presenterades med kön som övergripande indelningsgrund. I budgetpropositionen föreslogs ett förtydligande av jämställdhetsperspektivet i det rekryterande målet inom studiestödet. Den nya målformuleringen i denna del blev att studiestödet ska verka rekryterande för både kvinnor och män och därmed bidra till ett högt deltagande i utbildning. Skälet för regeringens förslag var att jämställdhetsintegrering är regeringens huvudsakliga strategi för att uppnå varaktiga resultat och skapa förutsättningar för att få ett brett genomslag för de jämställdhetspolitiska målen (prop. 2015/16:1 utg.omr. 15 s. 15, bet. 2015/16:UbU2, rskr. 2015/16:58). 2017 och 2018 kunde utskottet konstatera att regeringen inte hade kommenterat utfallet ur det nya jämställdhetsperspektivet trots att resultaten genomgående presenteras efter kön . Regeringen redovisar resultatet av statens insatser inom studiestödsverksamheten. För varje studiestöd redovisas resultaten per studerandegrupp och studienivå. Studiestöden är studiehjälp (studiebidrag) och studiemedel (studiebidrag och studielån samt tilläggsbidrag och tilläggslån). Studerandegrupperna är unga studerande, vuxna studerande, studerande utomlands och studerande med barn. Studienivåerna är grundskolenivå, gymnasial nivå (vuxenutbildning och folkhögskoleutbildning) respektive eftergymnasial nivå (högskoleutbildning och yrkeshögskoleutbildning). Resultatindikatorerna är ofta antal eller andel studerande med ett visst studiestöd. Därutöver redovisas indikatorer för t.ex. studieekonomi och skuldsättning. 2.3.1 Centrala indikatorer för bedömning av måluppfyllelsen 2012 konstaterade utskottet att regeringen redovisar ett stort antal indikatorer för varje studienivå samt därutöver ett flertal indikatorer som rör t.ex. studieekonomi, skuldsättning (både för enskilda låntagare och totalt) och studiestödsadministration. Det är i grunden bra med många indikatorer som ger en god helhetsbild, enligt utskottet. Det är dock också viktigt att regeringen är tydlig med vilka indikatorer som den anser vara centrala för att kunna följa måluppfyllelsen för utgiftsområdet. Utskottet underströk betydelsen av att resultatredovisningen förmedlar en helhetsbild av regeringens syn på måluppfyllelsen inom studiestödsområdet. Utskottet konstaterade också att resultatredovisningen var fokuserad på prestationer, t.ex. utbetalade studiestöd, och att regeringen i mindre utsträckning belyste hur studiestödet utjämnar skillnader mellan individer och grupper i befolkningen och i och med det bidrar till målet om ökad social rättvisa. 2013 presenterade regeringen en nyhet. I varje avsnitt i resultatredovisningen angavs vilka indikatorer som hade valts ut för att mäta en viss del av måluppfyllelsen (studiestödets rekryterande effekt, studiestödets utjämnande effekt eller studiestödets effekt på samhällsekonomin) och i analysavsnittet gjordes en sammanfattande bedömning av måluppfyllelsen inom utgiftsområdet. 2014 uttalade utskottet att det såg fram emot en utvecklad kommentar i de fall samma indikator mäter flera delar av måluppfyllelsen, t.ex. studiestödets såväl rekryterande som utjämnande effekt. En sådan kommentar lämnades i budgetpropositionerna 2015–2018. (Från och med budgetpropositionen mäter en och samma indikator inte längre flera delar av måluppfyllelsen, se nedan avsnitt 2.3.5.) 2.3.2 Kopplingen mellan mål och valda indikatorer 2012 konstaterade utskottet att målen för utgiftsområdet var generella och att kopplingen mellan mål och redovisade resultat var vag. Vidare konstaterades att regeringen nämnde flera mål i sin resultatgenomgång men att det inte klart framgick hur måluppfyllelsen skulle mätas eller på vilket sätt regeringens genomförda politik hade bidragit till att uppfylla de fastställda målen. Flera av målen kommenterades inte heller explicit av regeringen, t.ex. målet att studiestödet ska ha en god effekt på samhällsekonomin över tiden eller målen för studiestödsadministrationen. Utskottet konstaterade sammanfattningsvis att det fanns en mängd uppgifter i budgetpropositionen om uppnådda resultat inom utgiftsområdet men att kopplingen till målen kunde utvecklas. 2013 och 2014 konstaterade utskottet med tillfredsställelse att regeringen på ett tydligt och pedagogiskt sätt angav vilka indikatorer som hade valts ut för att bedöma måluppfyllelsen för studiestödet. För varje indikator angavs det vilken del av måluppfyllelsen som den mäter: studiestödets rekryterande effekt, studiestödets utjämnande effekt eller studiestödets effekt på samhällsekonomin. Utskottet menade att kopplingen mellan målen för utgiftsområdet och resultatredovisningen på så vis tydliggjordes på ett förtjänstfullt sätt. 2 UTGIFTSOMRÅDE 15 STUDIESTÖD 2013 ansåg utskottet att det fortfarande fanns utrymme att förbättra redovisningen i vissa delar. Till exempel redovisades det inte några indikatorer för att följa måluppfyllelsen för studieekonomi eller studiestödsadministration. Re- geringen aviserade emellertid att indikatorer för området studieekonomi skulle presenteras i budgetpropositionen . En sådan indikator presenterades också 2014. 2015 välkomnade utskottet den nya indikator som CSN hade utvecklat för att följa upp studiestödsutnyttjandet och såg fram emot att ta del av resultaten av det fortsatta utvecklingsarbetet. 2016 välkomnade utskottet de nya indikatorer som CSN hade utvecklat för att följa upp studiestödsutnyttjandet bland vuxna studerande genom att bl.a. ta fram tidsserier över andelen som studerar med studiemedel. 2017 noterade utskottet att resultatredovisningen hade utvecklats i den del som avser osäker fordran av den totala studieskulden (prop. 2016/17:1 utg.omr. 15 avsnitt 2.4.8). Den utvecklade redovisningen syftade till att ge en bättre beskrivning av vad i den osäkra fordran som bedöms bero på misskötsel respektive på de trygghetsregler som finns för återbetalningen så att den enskilde låntagaren inte ska belastas över sin förmåga (skr. 2016/17:34 om statens kreditförluster på studielån). 2012 menade utskottet att det är positivt att resultatutvecklingen i flertalet fall jämfördes med motsvarande siffra . För att underlätta en uppföljning och bedömning av den långsiktiga resultatutvecklingen kunde statistik för med fördel redovisas för vissa, centrala resultatindikatorer med samma jämförelseperiod, ansåg utskottet. 2013 konstaterade utskottet att redovisningen av statistik för de indikatorer som regeringen ansåg vara centrala för att följa måluppfyllelsen omfattade utvecklingen . Detta underlättade, menade utskottet, en uppföljning och bedömning av den långsiktiga resultatutvecklingen. Utskottet underströk vikten av statistikredovisning för längre perioder för att kunna se trender i utvecklingen inom utgiftsområdet. 2.3.5 Särskild uppföljning av utgiftsområdets resultatindikatorer 2017 följde utskottet upp resultatindikatorerna i två avseenden: skälen för valet av indikatorer och användningen av indikatorerna i resultatanalysen. Av utskottets uppföljning framgick att regeringen sammanlagt använde tjugofem indikatorer för att följa upp måluppfyllelsen för utgiftsområdet. Samma indikator kunde mäta flera delar av måluppfyllelsen, t.ex. studiestödets såväl rekryterande som utjämnande effekt. Regeringen hade valt ut femton indikatorer för att mäta studiestödets rekryterande effekt (varav åtta användes för flera delmål), nio indikatorer för att mäta studiestödets utjämnande effekt (varav åtta användes för flera delmål) och tio indikatorer för att mäta studiestödets effekt på samhällsekonomin (varav en användes för flera delmål). Datakälla var (). Utskottet konstaterade att regeringen för varje indikator angav vilken del av måluppfyllelsen den mätte: studiestödets rekryterande effekt, studiestödets utjämnande effekt eller studiestödets effekt på samhällsekonomin, vilket var positivt. Det framgick dock inte varför regeringen hade valt ut just dessa indikatorer eller varför en indikator hade kopplats till ett visst delmål. Utskottet önskade att regeringen skulle beskriva det tydligare. Till exempel framstod det enligt utskottet som att de indikatorer som valts för att mäta studiestödets effekt på samhällsekonomin över tiden främst tog sikte på kostnaderna för studiestödet och bortsåg från samhällsnyttan av att ha en utbildad befolkning. I budgetpropositionen konstaterade regeringen att utbildningsutskottet hade följt upp utgiftsområdets indikatorer. Regeringen såg positivt på det arbete som utskottet genomfört och hade för avsikt att påbörja ett arbete med att i stort se över resultatredovisningen för utgiftsområde 15 Studiestöd (prop. 2017/18:1 utg.omr. 15 s. 20). I budgetpropositionen , som inte omfattas av denna rapport, hade regeringen påbörjat en översyn av resultatredovisningen. Översynen hade bl.a. lett till färre och reviderade indikatorer. Vidare användes inte längre en och samma indikator för att mäta olika delar av måluppfyllelsen (se även avsnitt 2.3.1 ovan). Dessutom var det nu en mer utförlig beskrivning av hur indikatorerna bidrar till måluppfyllelsen. I budgetpropositionen hade det inte skett några ytterligare förändringar. 2.3.6 Övriga mått och kompletterande information 2012 konstaterade utskottet att det förekom att regeringen i resultatredovisningen redogjorde för olika insatser, t.ex. beslut om uppdrag och tillsättning av utredare. Denna information var värdefull, men läsbarheten skulle öka om den genomgående särredovisades, ansåg utskottet. 2013 konstaterade utskottet att regeringen redovisade indikatorer som beskrev tillståndet eller utvecklingen inom utgiftsområdet. Det var enligt utskottets mening i grunden bra med en bred resultatredovisning som gav en god helhetsbild av hur området hade utvecklats. Det förutsatte dock att de indikatorer som var centrala för att kunna följa måluppfyllelsen lyftes fram så tydligt som regeringen då gjorde i sin redovisning.