rfr · H70WRFR6 · 2020-01-01 00:00:00 — Utredaren konstaterade att det fanns risk för suboptimeringar på orter med flera offentliga främjandeaktörer och föreslog därför bl.a. att samråd och samarbete mellan utrikesrepresentationen och berörda offentliga främjandeaktörer skulle utvecklas lokalt, och ansåg vidare att administrativa synergier behövde skapas på de orter där flera berörda myndigheter var verksamma. Översyn av myndighetsstrukturen för Sverige-, handels- och investeringsfrämjande påbörjades den översyn av myndighetsstrukturen för Sverige-, handels- och investeringsfrämjande som regeringen sedan kom att använda som ett underlag till propositionen om sammanslagningen. En utredare fick i uppdrag att lämna förslag på en mer preciserad och ändamålsenlig uppgifts- och ansvarsfördelning mellan de handels- och investeringsfrämjande samt Sverigefrämjande verksamheterna på , Invest och . Uppdraget redovisades och innehöll bl.a. ett förslag till sammanslagning av de export- och investeringsfrämjande verk- samheterna i och Invest (Ds 2011:29). Innehållet i över- synen behandlas i valda delar i kapitel 7–9. Utredning av Invest Kinaverksamhet Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att utreda och analysera den verksamhet som Invest bedrev i mellan i förhållande till de uttalade förväntningar som angetts för verksam- heten. Regeringen angav att det fanns ett behov av att få ett fördjupat kun- skapsunderlag inför framtida ställningstaganden i samband med den pågående översynen (som nämns ovan) och med anledning av vissa synpunkter som framförts på den investeringsfrämjande verksamheten i . Statskontoret redovisade uppdraget (2011:35) och konstaterade bl.a. att investeringar inte hade följts upp löpande och att Invest roll i inve- steringarna var oklar. Statskontoret föreslog bl.a. att Invest inriktning på Kinaverksamheten borde förtydligas och att regeringen borde sätta upp tyd- ligare mål för verksamheten. Enligt avtalet mellan staten och näringslivet skulle sti- mulera tillväxt genom att stödja och främja svensk export och international- isering och göra det lättare för svenska företag att växa internationellt (Ds 2011:29). Av avtalet framgick även att efter överenskommelse mellan parterna kunde utföra andra statliga förvaltningsuppgifter på sätt som anges i lagar eller andra författningar. var ett fristående privaträttsligt juridiskt subjekt avskilt från staten med näringslivet och staten som huvudmän. Den juridiska formen var ”offentlig korporation och anstalt”, vilket är en form som används ibland när en organisation som är fristående från staten genom lag anförtros förvaltnings- uppgifter. Cheferna för var i normalfallet handels- sekreterare vid den svenska ambassaden i samma land. För att kunna upprätt- hålla verksamhet på marknader där ackreditering av en handelssekreterare av olika skäl inte var möjlig eller lämplig, t.ex. för att ingen svensk ambassad fanns, drevs vissa utlandskontor som dotterbolag. Det statliga uppdraget till specificerades i ett årligt riktlinje- brev. I riktlinjebrevet omfattade det statliga grunduppdraget grund- läggande exportservice, kompetensutveckling för företag, riktat exportfräm- jande och särskilda riktade exportfrämjande åtgärder. De särskilda åtgärderna handlade om att främja exporten i små och medelstora företag och främja han- deln med BRIK-länderna (, , , ) och . Sats- ningen riktades särskilt mot viktiga framtidsbranscher som kreativa näringar, energieffektivisering och miljöteknik. Regeringen gav också ett antal särskilda regeringsuppdrag bl.a. inom områdena livsmedel, miljöteknik och transportsystem. finansierades genom uppdrag från staten, ett bidrag från närings- livet och olika avgiftsbelagda tjänster till företag. uppgick det statliga grunduppdraget enligt återrapporteringen av det statliga uppdraget till 218 mil- joner kronor, bidraget från näringslivet uppgick till och uppdragsintäkterna till . Uppdragsintäkterna inkluderade även de särskilda regeringsuppdragen om ca . Den totala omsättningen uppgick till . Det statliga grunduppdraget utgjorde av omsättningen. leddes av en verkställande direktör som utsågs av styrelsen (Ds 2011:29). Styrelsen skulle bestå av minst åtta ledamöter, varav staten genom regeringen och näringslivet genom Allmänna Utrikeshandelsför- ening (SAU) utsåg hälften var. hade styrelsen tio ledamöter. Motsva- righeten till en årsstämma utgjordes av det s.k. representantskapet, som också bestod av högst åtta ledamöter varav varje ägare utsåg högst fyra var. I repre- sentantskapet ingick enligt avtalet statssekreteraren för utrikeshandelsfrågor och ordföranden i SAU. beslutade själv om sin interna organisa- tion. fanns det enligt årsredovisningen en matrisorganisation med fyra operativa enheter: operations, marketing and sales och de två stabsenheterna corporate communications och corporate staff. Operations var indelad i sex regioner, och marketing and sales var indelad i sju affärsområden. Figur 1 organisation 2012 Källa: , årsredovisning 2012. hade kontor i 57 länder. I fanns 27 regionala exportrådgi- vare som tillsammans täckte alla de svenska länen och regionerna. Medelan- talet anställda uppgick till 537, varav 397 i utlandet. Personalkostnaderna utgjorde , dvs. av den totala omsättningen. Av den statliga återrapporteringen framgår det att inom ramarna för det statliga grunduppdraget erbjöd grundläggande exportservice, kompetensutveckling för företag, riktat exportfrämjande och särskilda riktade exportfrämjande åtgärder. Inom den grundläggande exportservicen utförde ett antal tjänster avgiftsfritt för företag och andra intressenter. Verksamheten omfattade också central insamling och förmedling av inform- ation och analys. Företagen fick grundläggande marknadsinformation och exportteknisk rådgivning genom att svarade på frågor, identifie- rade affärsmöjligheter och producerade s.k. fact pacts och andra nätbaserade tjänster. Inom tjänsten kompetensutveckling för företag gav regi- onala exportrådgivare service till små företag i form av grundläggande avgiftsfri rådgivning och exportförberedelser på hemmaplan. De regionala exportrådgivarna täckte alla län och regioner i och hade en nära sam- verkan med andra näringslivsfrämjande institutioner på regional och lokal nivå som de också fungerade som en regional förankringspunkt för utlandsorganisation. genomförde även riktade satsningar för internationellt affärs- främjande, vilket omfattade organisationen av handelsdelegationer och semi- narier i samband med statsbesök och andra högnivåbesök. Dessa satsningar delfinansierades av de medverkande svenska företagen och andra organisa- En särskild del av de riktade satsningarna var det s.k. småföretagspro- grammet där små företag erbjöds tjänster som täckte hela processen från exportinformation till konkret sälj- och marknadsstöd på plats. De små företa- gen erbjöds standardiserad rådgivning, strategiska analyser och möjlighet att skapa kontakter på olika marknader. Regeringen gav också sär- skilda uppdrag att främja internationalisering på vissa marknader och inom vissa prioriterade sektorer. Utöver det statliga uppdraget fick , enligt avtalet mellan ägarna, också bedriva projekt- och uppdragsverksamhet för svenska företag på marknadsmässiga villkor. Förutom uppdragen från sta- ten erbjöd därför också konsulttjänster till företag, dvs. marknads- prissatt och företagsanpassad rådgivning till stöd för företagens internationella affärsutveckling. Kombinationen av gratis rådgivning och avgiftsbelagda tjänster gjorde att kunde hjälpa exportföretagen i varje enskilt steg fram till en exportaffär eller etablering på en ny marknad (Ds 2011:29). Affärsmodellen byggde på att regionala exportrådgivare identifierade eller kon- taktades av mindre svenska företag som ville utveckla sin export och gav dem kostnadsfri rådgivning och stöd i fråga om exportprocessen och vilka mark- nader som var mest lämpliga för deras produkt. Därefter kunde företagen om de så önskade välja att betala för anpassade konsulttjänster som ledde till kon- kreta affärer. I några fall kunde det vara aktuellt för företagen att delta i handelsdelegationer och seminarier, liksom att tillfälligt hyra ett rum i på den aktuella marknaden. Myndigheten för utländska investeringar i (Invest ) Regeringen styrde myndigheten genom en instruktion och ett årligt reglerings- brev. Enligt myndighetens instruktion skulle verksamheten bidra till konkur- renskraft och tillväxt genom att medverka till att utländska företag investerade i eller samarbetade med svenska företag i syfte att tillföra kapital, kompetens och marknader till det svenska näringslivet. Med investeringar avsågs nyetableringar, expansionsinvesteringar, samarbetsavtal, förvärv och fusioner. I instruktionen framhölls att investeringsfrämjandet skulle bedrivas såväl i som på de viktigaste marknaderna utomlands. Främjandearbetet kunde bedrivas genom egen representation men också på andra sätt. Arbetet skulle vidare utföras i nära samverkan med de myndigheter och andra aktörer som hade till uppgift att främja det svenska näringslivet. I instruktionen preciserades hur myndigheten skulle uppnå verksamhetens övergripande mål. Myndigheten skulle bidra till ökad kunskap om och ökat intresse för som investeringsland genom att bedriva en aktiv inform- ationsverksamhet för att ge en övergripande bild av som investerings- land inklusive av relevanta ekonomiska och etableringsmässiga förhållanden. I uppdraget ingick vidare att beskriva branscher, besvara förfrågningar och stödja utländska investerare i etableringsprocessen. I samarbete med regioner och andra berörda instanser skulle Invest initiera, driva och följa upp projekt som tagits fram inom ramen för myndighetens verksamhet eller genom samarbete och kontakter med regionala aktörer och andra samarbetspartner. Myndigheten skulle även samarbeta med regionala aktörer och andra aktö- rer inom investeringsfrämjandet genom att stödja myndigheter, regionala och lokala organ och företag i frågor som rörde myndighetens verksamhetsom- råde. Därtill skulle myndigheten verka för att stärka kompetensen hos personal som arbetade med investeringsfrämjande åtgärder i hela landet och inom utri- kesförvaltningen. Myndigheten skulle även bistå andra myndigheter som ver- kade inom ramen för strukturfondsprogrammen med expertkompetens vid handläggningen av projektansökningar om strukturfondsmedel samt med- verka till genomförandet av den nationella strategin för regional konkurrens- kraft, entreprenörskap och sysselsättning. Vidare skulle myndigheten följa och rapportera utvecklingen av utländska investeringar globalt och i inklu- sive förekomsten av investeringshinder samt genomföra analyser av utveck- lingen av svensk och internationell ekonomi ur ett investeringsperspektiv. Utöver myndighetens instruktion fick den också olika uppdrag i sitt årliga regleringsbrev. Grundanslaget för Invest var ca 2012 enligt årsre- dovisningen. Därtill kom vissa särskilda medel från regeringen om ca 9 miljo- ner kronor samt ersättningar och bidrag från andra aktörer, främst svenska re- gioner och län men även myndigheter, om ca . Invest Swe- den utförde inte företagsspecifika tjänster mot betalning. De totala intäkterna var ca 2012. Invest leddes av en generaldirektör som utsågs av regeringen (Ds 2011:29). fanns då den ersattes med ett insynsråd som fick ha högst tio ledamöter och skulle ge råd i de frågor som generaldi- rektören tog upp. bestod insynsrådet utöver generaldirektören av sex personer med lång bakgrund i näringslivet. Det fanns också ett ekonomiskt råd kopplat till Invest . Organisationen var enligt årsredovisningen indelad i sju enheter: administration och it, regional samverkan, kommunikation och public affairs, affärsutveckling, strategi och utredning, operations och affärs- och investerar- stöd. var indelad i underavdelningar för de olika affärsområdena och de prioriterade marknaderna. Figur 2 Invest organisation 2012 Källa: Årsredovisning för Invest , 2012. Verksamheten leddes från huvudkontoret i , och det fanns fem utlandskontor med egen personal i , , , (med filialkontor i och ) samt . Dessutom fanns personal i och . Utlandskontoren samarbetade med övriga svenska aktörer på respektive marknad. Även lokalmässigt fanns kontoren nära andra svenska aktörer. arbetade totalt 63 personer för Invest , varav 33 vid utlandskontoren. Personalkostnaderna utgjorde , dvs. av verksamhetens intäkter. Samverkan med svenska regioner var av central betydelse i investerings- främjandet. Det ingick därför i Invest instruktion att samarbeta med regionerna och att stärka investeringsfrämjandekompetensen i hela landet. hade myndigheten ett formaliserat samarbete med 18 regioner, län och landsting. Inom samarbetet användes ett gemensamt datoriserat kundstödssy- stem där Invest kunde lägga ut information om nya utländska företag som myndigheten hade fått kontakt med. De regionala aktörerna kunde sedan i samma system anmäla intresse för att samverka i kontakten med den utländska investeraren. Även de regionala aktörerna hade möjlighet att lägga in information om nya investeringsmöjligheter. Invest och de regio- nala aktörerna varandra (Ds 2011:29). Invest hade en utlandsnärvaro och branschkompetens som de regionala aktörerna ofta saknade. De regionala aktörerna hade å sin sida den lokala kunskap och de lokala nätverk vars bety- delse ökade ju närmare ett investeringsbeslut ett utländskt företag kom. Invest arbetade direkt med potentiella investerare genom kontakter och rådgivning samt indirekt genom att öka intresset för som invester- ingsland (Ds 2011:29). Invest arbetade med ett antal utvalda affärs- områden som marknadsfördes på prioriterade marknader i nära samarbete med det regionala investeringsfrämjandet. De utvalda sektorerna var: miljöteknik, informations- och kommunikationsteknologi, läkemedel/hälsa, materialteknik och tjänstesektorn. Invest kärnuppgift var att sprida information om som investeringsland till utländska företag som kunde tänkas vilja göra en direk- tinvestering. En grundläggande uppgift var därför att ta fram aktuellt och rele- vant informationsmaterial och svara på frågor. Ett aktivt investeringsfräm- jande inbegrep att på eget initiativ kontakta personer på beslutsfattande nivå i utländska företag som var, eller borde vara, intresserade av att investera i Sve- rige. Invest erbjöd olika tjänster: investeringsrådgivning, skräddar- sydd affärsinformation, presentation av investeringsmöjligheter, mötes- och besöksprogram samt introduktion till relevanta aktörer. Gruppens iakttagelser och reflektioner •Det finns en lång tradition av samverkan mellan stat och näringsliv för att främja export, där de olika aktörerna efter hand slogs ihop till en aktör . •Staten tog initiativ till investeringsfrämjandet då man såg att det fanns ett behov av statligt engagemang till följd av att 1980-talets avregleringar och inträde i EU ledde till ökad internationell konkurrens och till att svenska företag började förlägga nyinvesteringar till utlandet. •Exportrådet hade en omsättning som var över sex gånger så stor som Invest före sammanslagningen. Personalkostnaderna var den största kostnadsposten i båda verksamheterna och stod för över hälften av de totala kostnaderna. Vidare hade ungefär tio gånger så många utlandskontor som Invest före sammanslagningen. •Det fanns representation från näringslivet i både (styrelse) och Invest (insynsråd) men näringslivet hade en starkare roll i styr- ningen av exportfrämjandet som delägare i . •Före sammanslagningen gjordes flera olika utredningar och översyner av export- och investeringsfrämjandet och aktörerna som arbetade med frå- gorna. I dessa framhölls bl.a. följande: −Vikten av att exportfrämjandet utgår från företagens behov och att insatsernas fokus bör vara på små och mindre företag. −Svårigheterna med att mäta övergripande effekter av främjandeinsat- ser eller kostnadseffektiviteten i dem och vikten av uppföljningsbara mål. −Vikten av samverkan mellan olika aktörer i främjandesystemet, även på olika nivåer. −Svårigheterna att etablera fungerande samarbeten när det gäller re- gionala exportcentrum. −Att främjandesystemet är svåröverblickbart för företag och att aktö- rerna erbjuder delvis överlappande tjänster. −Vikten av näringslivsrepresentation i de styrande organen för export- och investeringsfrämjandet. −Att export- och investeringsfrämjandet borde samordnas eller integre- ras i olika grad. 3 Beslutet om sammanslagningen I detta kapitel beskrivs regeringens förslag, näringsutskottets överväganden och beslut. Avslutningsvis presenteras gruppens iakttagelser och reflektioner. överlämnade regeringen propositionen Gemensam organisation för export- och investeringsfrämjande (prop. 2011/12:92) till . I pro- positionen föreslog regeringen att det statligt finansierade export- och inve- steringsfrämjande som utfördes av och Invest skulle slås samman. Enligt regeringens bedömning skulle export- och investeringsfräm- jandet effektiviseras i en gemensam organisation, och det statliga stödet för näringslivets internationalisering skulle därmed kunna stärkas. Förslaget inne- bar konkret att uppgiften att bedriva statligt finansierat investeringsfrämjande skulle föras över till och att Invest skulle avvecklas. Vidare förutsatte detta ändringar i avtalet om exportråd mellan reger- ingen och näringslivet (SAU). Enligt förslaget skulle den nya organisationen i avtalet få namnet . Skäl för sammanslagningen och förväntningar Regeringen framförde flera skäl för sammanslagningen. Genom den samman- slagna organisationen menade man att export- och investeringsfrämjandet skulle anpassas bättre till den globaliserade nätverksekonomin där export, import och investeringar ses som olika alternativa vägar för svenska företag att nå ökad tillväxt genom internationalisering. Dessutom ansåg regeringen att flera synergier skulle kunna tillvaratas, vilket skulle kunna leda till högre effektivitet så att större nytta skulle kunna uppnås av de statliga medlen. De synergier som avsågs var följande. Genom ett sammanslaget export- och investeringsfrämjande skulle företa- gen kunna erbjudas stöd och rådgivning om de olika alternativa vägarna (export, import och gränsöverskridande investeringar) till internationalisering från en och samma organisation. Sammanslagningen förväntades därmed även leda till att kompetens och kontakter i de båda verksamheterna utnyttjades i både export- och invester- ingsfrämjande syften. Personer med stor branschkunskap skulle kunna delta i aktiviteter såsom seminarier och delegationsresor i syfte att informera utländska företag inom en viss bransch både om svenska exportföretag och om 3 BESLUTET OM SAMMANSLAGNINGEN Vidare menade man att upparbetade kon- takter i utländska och svenska företag samt myndigheter när så var lämpligt skulle kunna användas i bägge syften. En sammanslagning skulle vidare kunna leda till att investeringar skulle kunna främjas vid betydligt fler utlandskontor än vad som då var fallet, t.ex. i större europeiska investeringsländer eller intressanta tillväxtländer. Invest hade egna kontor i fem länder (, , , och ) medan hade utlandskontor på mer än 60 platser i över 50 länder. Sammanslagningen skulle även innebära att de svenska regionala invester- ingskontoren i den nya organisationen skulle kunna få lokalt stöd av utlands- kontor på utvalda europeiska marknader, i stället för att som då var fallet själva bearbeta olika europeiska marknader för att locka företagsetableringar. Regeringen konstaterade att det fanns offentliga aktörer på lokal, regional och nationell nivå som på olika sätt kunde hjälpa svenska företag i deras inter- nationalisering. som detta medgav en specialisering i varje organi- sation menade regeringen att det kunde medföra en risk att företagen fick svårt att veta var de skulle kunna få bäst hjälp med olika frågor. Mångfalden av aktörer skulle också kunna skapa en oklarhet gentemot kunder, myndigheter och andra samarbetspartner i utlandet. Regeringen menade att antalet offent- liga aktörer i främjandet av företagens internationalisering inte skulle vara större än nödvändigt i syfte att kunna vägleda och stötta företagen på ett effek- tivt sätt. Regeringen ansåg därför att synergier borde utnyttjas där sådana fanns och dubbleringar undvikas. skulle de olika offentligt understödda aktörer som stödde företagens tillväxt och internationalisering samverka med varandra. Regeringen menade att större slagkraft skulle kunna uppnås genom färre och större statliga organisationer som bilden av de olika orga- nisationerna borde kunna bli mer överskådlig för det enskilda företaget. Re- geringen påminde om att enligt avtalet mellan staten och när- ingslivet ska vara centrala organisation för exportfrämjande. En- ligt regeringen borde den nya organisationen även vara det naturliga förstahandsvalet i utförandet av statligt finansierat export- främjande och få samma centrala roll inom investeringsfräm- jandet. Regeringen menade att det medför att den nya organisationen ska ha en regional tillgänglighet och samverka med regionala och lokala aktörer inom export- och investeringsfrämjande. En sammanslagning skulle vidare enligt regeringen skapa förutsättningar för att en samverkan mellan staten och näringslivet liknande den som redan fanns på plats i exportfrämjandet även skulle kunna äga rum i investerings- främjandet. Enligt regeringens bedömning var en sådan samverkan och dialog eftersträvansvärd. Näringslivet skulle kunna bidra med sina bedömningar av vilka de bästa metoderna är för att locka investerare till . Regeringen påminde om att en sådan samverkan var något som förutsågs redan i samband med bildandet av Invest . 3 BESLUTET OM SAMMANSLAGNINGEN Därtill ansåg regeringen att en sammanslagning skulle innebära att det offentliga åtagandet om investeringsfrämjande tydligt definierades i ett sär- skilt uppdrag till den nya organisationen. Regeringen påminde om att Stats- kontoret i översynen av Invest Kinaverksamhet11 pekat på vikten av att organisera den investeringsfrämjande verksamheten med tydligt fokus på att få till stånd kvalitativa investeringar och att investeringsfrämjandets roll borde förtydligas. En sammanslagning skulle också enligt regeringen göra det möjligt att skapa enhetliga rutiner för deltagaravgifter vid seminarier, mässor och affärs- delegationer. En naturlig konsekvens av en sammanslagning skulle även vara att de fasta kostnaderna skulle kunna minska. Både huvudkontoren och utlandskontoren skulle kunna slås ihop och hyrorna omförhandlas. Gemensamma system för t.ex. ekonomiadministration och it torde kunna leda till kostnadsminskningar. Efter eventuella övergångskostnader menade regeringen att synergier skulle kunna frigöras och resurser överföras till den operativa verksamheten. Farhågor och hantering av påtalade risker I propositionen konstaterade regeringen att de remissinstanser som avrådde från sammanslagningen bl.a. påtalade export- och investeringsfrämjandets olika karaktärer. Skillnaderna bestod enligt remissinstanser bl.a. i att kontakter tas på olika nivåer i de utländska företagen och att det därmed ställs olika krav på branscherfarenhet m.m. Därmed befarade man att investeringsfrämjandet skulle riskera att urholkas vid en sammanslagning. Regeringen delade remiss- instansernas bedömning att karaktären på export- och investeringsfrämjande delvis var olika men anförde att man inte såg detta som ett tillräckligt starkt argument emot sammanslagningen. Regeringen framhöll att branscherfarenhet också fanns i , även om den kunde vara större i Invest . Vidare menade regeringen att ingen av organisationerna på varje utlandskon- tor kunde förväntas ha särskild kompetens och lång erfarenhet från alla de branscher som prioriteras inom export- och investeringsfrämjandet.