urf · H8A5URF1 · 2020-09-24 00:00:00 — Den bör utgå från regeringens budgetförslag, men hänsyn bör tas till de eventuella justeringar som beslutat att göra i utgiftsramarna. noterade att regeringsformens föreskrifter om en pro- visorisk budgetreglering endast gäller statsbudgetens utgifter, och anförde föl- jande (förs. 1993/94:TK2 s. 34): För att lägga fram förslag om inkomsterna bör finansutskottet tillsammans med skatteutskottet pröva hur eventuella förslag till ändrade skatter som ingår i regeringens och oppositionspartiernas budgetalternativ skall tas upp till behandling i i samband med den provisoriska budgetregle- ringen. Denna gemensamma prövning får utvisa vilka förslag som måste behandlas och vilka förslag som (utan provisoriskt beslut) kan tas upp . Vidare anförde att den osäkerhet som följer på en provi- sorisk budgetreglering är ett störande inslag för statsförvaltningen i stort. Stör- ningsmomentet kan i viss mån begränsas om de provisoriskt anvisade anslagen får avse hela budgetåret. Vissa preliminära anslagsbeslut kommer sannolikt att rivas upp när fattar det definitiva beslutet. Enligt Riksdagsutred- ningen kan förändringarna bara komma till stånd genom omprioriteringar inom respektive ram. anförde att i en extrem situation är det fullt möjligt för att besluta om en provisorisk budgetreglering utan att dessförin- nan ha fastställt några budgetramar. En sådan lösning innebär att såväl rambe- slutet som besluten om anslagsfördelning inom respektive ram kommer att fattas en bit in på det nya året. En alternativ lösning som utredningen kunde tänka sig för ett valår var det som benämnts paketbeslutsmodellen. Det innebär att alla beslut om statens budget, inklusive anslagsbesluten, tas i FiU1. anförde vidare att inte nu borde binda sig för någon särskild lösning utan bör kunna anpassa beredningsformen till den aktuella situationen ett valår. Ansatsen bör dock vara att ska fast- ställa en budget före budgetårets ingång. Man bör också välja en berednings- form som innebär att budgetprövningen kan ske samlat. godkände utredningens riktlinjer för behandlingen av budget- propositionen ett valår (förs. 1993/94:TK2 punkt 6 s. 6, bet. 1993/94:KU18 punkt 2 s. 65, rskr. 1993/94:424–427). Det ska vidare noteras att förslag innebar att riksmö- tet kunde pågå . Om extra val utlyses får talmannen på begäran av regeringen besluta att kammaren inte ska sammanträda (nuvarande 6 kap. 11 Utredningen framhöll att bestämmelsen i regeringsformen om proviso- risk budgetreglering närmast tar sikte på de problem med budgetregleringen som kan uppstå om regeringen förordnat om extra val. Utredningen anförde (förs. 1993/94:TK1 s. 220): Med det nya som alltid pågår kan rent formellt alltid besluta om budgetreglering men det kan givetvis uppkomma situationer 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET när budgetreglering inte hinner slutföras. Provisorisk budgetreglering får då tillgripas. Huvudregeln i förslaget är att skall besluta om pro- visorisk budgetreglering om budgetregleringen inte hinner avslutas innan budgetåret börjar. För att göra det möjligt för att överlåta beslu- tanderätten till finansutskottet, t.ex. i samband med förordnande om extra val eller under andra extraordinära omständigheter, kan dock uppdra åt finansutskottet att fatta sådant beslut på vägnar. Bestämmelsen fick följande lydelse (bet. 1993/94:KU18 och 1994/95:KU2): Om budgetreglering enligt 3 § icke hinner avslutas före budgetperiodens början, bestämmer i den omfattning som behövs om anslag för tiden till dess budgetregleringen för perioden slutföres. kan uppdraga åt finansutskottet att fatta sådant beslut på vägnar. 6.3.4 Utvärderingar av budgetprocessen och valdagen Frågan om valdagens förläggning till följd av den ändrade budget- processen togs upp av i betänkandet inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1) och av författningsutredning i betän- kandet Den gemensamma valdagen och andra valfrågor (SOU 2002:42). Enligt (förs. 2000/01:RS1 s. 64 f.) hade den förenklade behandlingsordningen fungerat någorlunda väl vid valet . De svårigheter som kunde noteras hade sitt upphov i den förändrade parlamentariska situat- ionen efter valet. Förhandlingar upptogs då mellan företrädare för regeringen, och . Tiden för att genomföra förhandlingarna blev mycket knapp och de båda senare partierna kom i en position där det var svårt att utöva ett inflytande över budgeten. Det berodde bl.a. på att förberedelserna i i det läget redan var långt komna. Övriga oppositionspar- tier menade dock att de klarade av att arbeta fram sina alternativa budgetför- slag under valåret tack vare att de dels hade förberett förslag redan under vå- ren, dels hade presenterat sin politik under valrörelsen. Enligt fanns dock en befogad farhåga för att det skulle kunna komma att bli besvärligt att hinna med budgetprocessen under valår med regeringsskiften. När det gällde huruvida det fanns anledning att ändra på budgetprocessen eller byta valdag framhöll kommittén som sin mening att val- dagen bör bestämmas med utgångspunkt i en diskussion om olika demokrati- värden. Budgetprocessen och andra administrativa omständigheter kunde en- ligt kommittén vägas in i sammanhanget, men utgångspunkten måste vara att budgetprocessen anpassas till den valdag som bestäms utifrån demokratia- spekter, t.ex. bedömningen av valdeltagandet. menade att erfarenheterna av den nya budgetprocessen var så goda att man inte borde göra några större ändringar, t.ex. återgå till bud- getbehandling eller frångå rambeslutsprocessen. Kommittén ansåg att de två möjliga lösningar som pekade på fortfarande var acceptabla efter ett regeringsskifte, även om alternativet med en preliminär budget skulle vara svårt att tillämpa. Ambitionen bör vara att ska fastställa en statsbudget före budgetårets ingång. 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET ansåg därför att beredningsformen bör kunna anpassas till den aktuella situationen under ett valår. konstaterade att det med den korta tid som står till buds är svårt för en tillträdande regering att hinna forma sitt budgetalternativ och få genomslag för hela sin politik. Enligt kommittén var det dock möjligt för en väl förberedd ny majoritet att hinna lägga in flera av sina prio- riterade frågor i budgetpropositionen. Ändringar kunde också göras i riksda- gen under utskottsberedningen. Återstående frågor kunde tas upp i en tilläggsbudget. En uppgift författningsutredning var att pröva om det kunde vara en lösning för budgetarbetet att flytta valdagen . Ut- redningen lämnade dock inte något sådant förslag. En kollision mellan valrö- relsen och budgetarbetet borde i stället lösas genom förändringar av budget- processen. Enligt utredningen kunde det inte uteslutas att val inte bara kunde leda till ett lägre valdeltagande utan att det också på ett negativt sätt kunde påverka arbetsrytm (SOU 2002:42 Den gemensamma val- dagen och andra valfrågor). Budgetbehandlingen och valdagens förläggning behandlades av Grundlagsut- redningen (SOU 2008:125 s. 179 f.). Utredningen anförde att de gällande reg- lerna innebar att tiden för budgetbehandlingen i ett valår kan bli knapp, särskilt om valet medfört ett regeringsskifte. Förutsättningarna för att en ny regering ska kunna hinna med att sätta sin prägel på sitt första budgetförslag är begränsade, särskilt om regeringsbild- ningen drar ut . Utredningen föreslog att valdagen skulle flyttas från den tredje till den andra söndagen . Detta skulle kunna kombineras med att regeringen får ytterligare någon tid för att lämna budgetpropositionen till . Det skulle innebära att tid för budgetbehandling för- kortas något. konstaterade att om förslaget om ändrad valdag skulle ge regeringen mer tid för budgetarbetet, krävdes även en ändring av reglerna om när budgetpropositionen ska lämnas till . Regeringen ställde sig bakom förslag, som därefter antogs av (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). I bereddes ärendet av konstitut- ionsutskottet. I sitt ställningstagande framhöll utskottet att det behövdes ett utförligare underlag för att avgöra vilken tidpunkt som borde gälla för lämnan- det av budgetpropositionen (bet. 2009/10:KU19 s. 17). Utskottet underströk också vikten av att syftet med att tidigarelägga valdagen, nämligen att ge en ny regering bättre förutsättningar att sätta sin prägel på sitt första budgetför- slag, inte går förlorat. En utredning om avlämnandet kom att tillsättas inom och redovisas nedan. 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET Om inte har fattat budgetbeslut Som ett led i arbete tillsatte kommittén en referensgrupp med huvudsaklig uppgift att se över bestämmelserna om finans- makten i regeringsformen i syfte att göra regleringen tydligare och ge kapitlet ett innehåll som bättre beskrev budgetprocessen. Referensgruppen redovisade sitt arbete i en rapport (SOU 2008:115). I rappor- ten behandlade referensgruppen bl.a. provisorisk budget (s. 55 f.). I denna del konstaterade gruppen att bestämmelserna i regeringsformen om provisorisk budget inte hade tillämpats eftersom alltid kunnat besluta om en budget. En tillämpning av bestämmelserna kunde aktualiseras om förhand- lingarna om budgeten drog ut . Om de politiska meningsskiljaktighet- erna bestod även i kunde det vara så att inte kunde anta någon budget . Referensgruppen framhöll att bestämmelserna i regeringsformen bygger på att , i en situation där det kan förutsättas råda en politisk och parla- mentarisk kris, kan fatta de budgetbeslut som är nödvändiga. kan uppdra åt finansutskottet att fatta beslut om anslag å vägnar. Enligt gruppen borde emellertid regleringen vara utformad så att den erbjuder en lös- ning om varken eller finansutskottet kan fatta beslut om en prelimi- när budget. Referensgruppen ansåg att det vore en bättre utgångspunkt att låta det in- nevarande årets budget – eller rättare sagt en budget motsvarande denna – gälla som provisorisk budget fram till dess att beslut om budgeten har kunnat fattas. Genom en sådan lösning skulle det enligt gruppen alltid finnas en gällande budget. En sådan ordning utgjorde inget hinder mot att , om förut- sättningar för detta faktiskt skulle föreligga, fattar vissa budgetbeslut för . Gruppen föreslog således att bestämmelserna om provisorisk budget i re- geringsformen skulle ersättas med en bestämmelse som innebar att en budget som motsvarar den tidigare beslutade budgeten, med de ändringar som beslu- tats om av , skulle gälla tills vidare. I referensgruppens förslag till återfanns således inte bestämmelsen om att , om den inte har beslutat om en budget före budgetperiodens början, i den om- fattning som behövs beslutar om anslag för tiden till dess att en budget har beslutats. Den nya bestämmelsen om att låta den senaste beslutade budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av , gälla till dess att anslag beslutats, kom dock att i huvudsak följa referensgruppens förslag som i sin författningskommentar anförde följande: I paragrafen regleras situationen då av någon anledning inte har beslutat om en budget före budgetårets början. Bestämmelsen utgör en ändring av den reglering som finns i 9 kap. 4 § RF. Enligt bestämmelsen ska i denna situation den för det föregående budgetåret be- slutade budgeten, med eventuella ändringar, gälla tills vidare. 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET Med uttrycket budget avses inte enbart inkomsttitlar och anslag utan även de bemyndiganden av olika slag som har beslutat om. Be- myndiganden från föregående år överförs med andra ord provisoriskt till det nya budgetåret. Om möjlighet finns kan emellertid besluta om nya bemyndiganden eller besluta att bemyndiganden från föregående år inte ska gälla provisoriskt för det nya budgetåret. Med begreppet ändringar avses såväl de ändringar som har beslutat i den tidigare budgeten som de budgetbeslut som kunnat besluta om för budgetåret. Regleringen utgör således inte något hinder mot att , om förutsättningar för detta faktiskt skulle föreligga, fattar vissa budgetbeslut för . kan dock inte besluta om anslag innan beslut fattats om beräkningen av statens inkomster och om de samlade utgifterna för det nya budgetåret. Den aktuella regleringen innebär med andra ord inte att undantag får göras från den föreslagna be- stämmelsen i 9 kap. 3 § första stycket. är dock enligt 9 kap. 5 § oförhindrad att besluta om ändringar i den provisoriska budgeten. Utöver vad som sagts är regeringen skyldig att verkställa utgifter som följer av lag eller avtal, t.ex. rätten till olika välfärdsförmåner, även om det saknas medel till detta enligt den provisoriska budgeten. Av att budgetbesluten endast får avse hela budgetåret följer att de beslut som senare beslutar om ska avse , dvs. även den tid som förflutit fram till dess att den nya budgeten beslutats. Det ska sägas att referensgruppen föreslog att rambeslutsprocessen skulle re- gleras i regeringsformen (dvs. hänvisningen till 9 kap. 3 § första stycket i ci- tatet ovan), vilket dock inte har blivit fallet. konstaterade att det inte framgick av då gällande be- stämmelser vad som gällde i de fall inte ens provisoriskt hade be- slutat om anslag för en viss verksamhet (SOU 2008:125 s. 573 f.). För att un- danröja den osäkerhet som detta kunde innebära och för att skapa goda förut- sättningar för att statens verksamhet skulle kunna fortgå relativt opåverkad borde enligt en ordning införas som innebär att det all- tid finns en gällande budget. Mot bakgrund av detta föreslog utredningen att om inte fattat beslut om budgeten, inte ens provisoriskt, ska det in- nevarande årets budget – eller rättare sagt en budget motsvarande denna – gälla som provisorisk budget fram till dess att beslut om budgeten fattas. Genom en sådan lösning kommer det alltid att finnas en gällande statsbudget. En sådan ordning hindrar inte att fattar vissa budgetbeslut för om det finns förutsättningar för det. skulle t.ex. kunna besluta om en beräkning av statens inkomster samt om de samlade utgifterna och om anslag inom något eller några utgiftsområden . skulle dessutom även i fortsättningen ha möjlighet att i den omfattning som behövs besluta om anslag för tiden fram till dess att en budget har beslutats. Även möjligheten att uppdra åt finansutskottet att fatta sådana beslut borde enligt kommittén finnas kvar (här avvek alltså utredningen från referensgruppen). Det är således endast om inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för ett visst ändamål som den senaste budgeten temporärt ska gälla. Utred- ningen anförde att tillämpningen av regeln om att den senaste budgeten ska 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET gälla aktualiseras endast när inte ens provisoriskt beslutat om bud- geten, exempelvis därför att regeringen förordnat om extra val (SOU 2008:125 s. 575 och 785). När det gäller 9 kap. 5 § första stycket RF (om provisorisk budget och möj- ligheten till delegering till finansutskottet) föreslog endast en språklig ändring (SOU 2008:125 s. 785). Regeringen ställde sig bakom förslag, som därefter antogs av (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). 6.3.6 Beslut om för en ny regering (2014) – budgetpropositionens lämnande Mot bakgrund av beslut med anledning av beslutade riksdagsstyrelsen att ge i uppdrag åt dåvarande riksdagsdirektören att låta utreda när budgetpropositionen ska lämnas under ett valår m.m. (se 2012/13:URF3 s. 196 f.). Riksdagsdirektören gav i sin tur i uppdrag åt den dåvarande kanslichefen i finansutskottet att ge- nomföra utredningen. Riksdagsstyrelsen beslutade också att gruppledare skulle utgöra referensgrupp till utredningen. , som redovisade sitt uppdrag , föreslog att en nyvald regering efter ett val ska lämna budgetpropositionen efter att den tillträtt. Det var än då gällande bestämmelser. Han föreslog vidare att en regering som sitter kvar efter ett val ska lämna bud- getpropositionen senast efter öppnande, dvs. än då gällande ordning. Genom att tid minskades , och tidsperioden dess- utom förlängdes med med anledning av valdagens ändring, skulle en nyvald regering få på sig att lämna sin första budgetproposition. Ändringen förutsatte att utskotten och kammaren använde de olika sätt som stod till buds för att rationalisera sina uppgifter och därigenom komprimera tidsåtgången. En utgångspunkt för utredningen var att en nyvald regering bör få mer tid att prägla sin första budgetproposition efter ett val. I utredningen anfördes att ska hänsyn tas till följande: • ska ges rimliga förutsättningar att utöva finansmakten. • Det måste finnas förutsättningar att hinna granska och debattera budget- förslag. Oppositionen ska ha rimliga förutsättningar att lämna motförslag. • Rambeslutsprocessen ska ligga fast, dvs. först beslutar om ra- marna för utgiftsområdena, sedan om anslagen inom respektive utgiftsom- råde. • ska besluta om statsbudgeten före budgetårets början. 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET Det innebär att motionstiden inte bör förkortas och att senast bör besluta om statsbudgeten . Rationaliseringen av budgetar- bete bör ske i utskotten och kammaren. För att förkorta tiden för budgetbehandling förutsätts att utskot- ten och kammaren använder de olika sätt som står till buds för att rationalisera sina uppgifter och därigenom komprimera tidsåtgången. Ett antal exempel på sådana tänkbara anpassningar gavs, varav några redan hade använts tidigare: •Finansutskottet kan avstå från att begära in övriga utskotts yttrande över utgiftsramarna. •Finansutskottet och skatteutskottet bör arbeta mycket tätt för att bereda in- komstförslagen i rambetänkandet. •Utskotten kan begränsa antalet motioner i budgetbetänkandena och endast ta upp de motioner som de måste ta upp i budgetsammanhang, dvs. de motioner som påverkar budgeten för . Andra motioner kan tas upp i motionsbetänkanden , även om de ämnen som motionerna tar upp vanligtvis tas upp i budgetbetänkandena. •Motiveringar och bakgrundstexter i betänkandena kan reduceras medan arbetet med förslag till riksdagsbeslut prioriteras. •Utskotten kan vara beredda att sammanträda på andra tider än ordinarie och . •Betänkandena kan kopieras i stället för att tryckas. •Betänkandena kan bordläggas en i stället för två gånger (den dåvarande regleringen utgick från två bordläggningar, vilket ändrats till att betänkan- dena normalt ska vara tillgängliga innan de tas upp till debatt i kammaren). •Anslagsbetänkanden kan behöva justeras före rambeslutet under förutsätt- ning att kammaren antar finansutskottets förslag. •Kammaren kan avstå från plenifria veckor. •Fler veckodagar kan användas för arbetsplenum. En annan åtgärd som kan vidtas kan vara att förlänga arbetsplenum så att de fortsätter på sena kvällar och , men även det är enligt utredarens bedömning en åtgärd som bör undvikas, med hänsyn både till ledamöterna och till personal. Nattarbete var vanligt förekommande i tidigare, men ett målmedvetet arbete har lett till att detta har kunnat minskas väsentligt, och det finns all anledning att hålla fast vid att arbetsple- num inte bör förläggas . Ytterligare ett alternativ som står till buds, men som också bör undvikas, är att förlägga arbetsplenum med budgetdebatter ända . Det behövs tid för regeringen att utfärda regleringsbreven, och det är en fördel att beslut hinner bli kommunicerade innan de ska börja verkställas vid budgetårets början. 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET En bedömning av när budgetpropositionen allra senast bör lämnas Utredaren ställde också frågan hur sent regeringen kan lämna budgetproposit- ionen utan att finansmakt urgröps. Svaret på den frågan är centralt, men går det inte att lämna ett entydigt svar, enligt utredaren. Enligt en rapport från och ut- veckling () bör parlamentet ha för sin behandling av regeringens budgetförslag (Best Practices for Budget Transparency). Med vägledning av olika bedömningar från internationella organisationer som och () kan man säga att bästa praxis internationellt pekar mot att en budgetproposition bör lämnas två–fyra måna- der före budgetårets början. Det bedöms vara ungefär den tid som behövs för att parlamentet ska ges rimlig tid att granska budgetförslaget, lämna tid för alternativa förslag, debattera och fatta beslut. För att minska risken för att riks- dagen inte hinner fatta beslut om statsbudgeten föreslog utredaren därför att för att lämna budgetpropositionen skulle ändras från till . Utredaren påpekade att eftersom valdagen har tidigarelagts med har också tiden då regeringsförhandlingar efter valet kan tänkas påbörjas tidi- garelagts med . Förslaget remitterades till ett antal remissinstanser. genom tillstyrkte förslaget med ett undantag. motsatte sig ett tidigareläggande från till för när budgetpropositionen allra senast ska lämnas. delade be- dömningen att regelverket bör utformas så att kan bereda och fatta budgetbesluten, i enlighet med rambeslutsprocessen, . är det viktigt att så som möjligt ges för att bilda en ny regering och för dess budgetarbete. Vid ett regeringsskifte torde det i flertalet fall vara bildan- det av den nya regeringen samt förhandlingarna om och framtagandet av den nya regeringens budgetförslag som riskerar att dra ut . Det saknas även erfarenhet som tyder på att den tid som avsatts för budgetbehand- ling är otillräcklig. Vid en samlad bedömning ansåg därför att det saknades skäl att tidigarelägga tidpunkten för när budgetpropositionen allra senast ska lämnas till . Förslagen och remissvaren behandlades därefter av av riksdagsordningen (2012/13:URF3). Detta var en parlamentariskt samman- satt kommitté under ledning av den dåvarande talmannen. Kommittén ställde sig bakom utredarens förslag med undantag för sista dag för lämnandet av budgetpropositionen. Kommittén konstaterade att det under remissförfarandet hade kommit invändningar mot utredarens förslag till ändring. Kommittén påminde om sitt förslag att utskott efter enhälligt beslut i förväg ska få sam- manträda under arbetsplenum (2012/13:URF3 s. 129 f.). Det innebär också att det kan bli lättare att få acceptans för att arbetsplenum äger rum under normal 6 BUDGETFRÅGOR: BUDGETPROPOSITIONENS LÄMNANDE OCH PROVISORISK BUDGET utskottstid vid tidsmässigt pressade situationer. Möjligheten att i undantagsfall ha arbetsplenum och utskottssammanträden underlättar på margina- len för att behandla budgetpropositionen . Kommittén an- såg därför att det inte skulle göras någon ändring av bestämmelsen att absolut för att lämna budgetpropositionen är . Riksdags- styrelsen och gjorde inte någon annan bedömning (framst. 2013/14:RS3, bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351–352). Den nya ordningen trädde i kraft , vilket innebar att den regering som tillträdde efter valet hade på sig från rege- ringsskiftet innan budgetpropositionen skulle överlämnas. Regeringen utnytt- jade dock bara 20 av de , dvs. budgetpropositionen kom tidigare än vad som krävdes (den möjliga var ). kom budgetpropositionen att överlämnas sista möjliga dag, dvs. 6.3.7Riksdagens tillkännagivande om utredning om budgetpropositionens lämnande och provisorisk budget gjorde på förslag av ett tillkänna- givande om att riksdagsstyrelsen borde tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att se över vissa bestämmelser om budgetproposition- ens lämnande och provisorisk budget. 2018/19:KU30, punkt 19, s. 65 f., rskr. 2018/19:215). anförde att den tidspressade bud- getprocessen väcker frågor kring budgetprocessen efter ett val. Riksdagsstyrelsen tillsatte utredningen, dvs. 6.4 Erfarenheter från budgetprocessen beslut om budgeten fattas inom ramen för vad som kallas rambe- slutsprocessen. Denna process innebär att beslut om statens budget för det närmast följande budgetåret fattas i två steg (11 kap. 18 § RO). I första steget i denna budgetprocess fastställer genom ett enda beslut bl.a. en ut- giftsram för varje utgiftsområde.