rfr · H70WRFR6 · 2020-01-01 00:00:00 — rfr 2019/20 RFR6 Uppföljning av beslutet att bilda är ett litet handelsberoende land som konkurrerar i en global ekonomi. Export, import och utländska investeringar är därför av stor vikt för svensk ekonomi och sysselsättning och därmed också ett effektivt offentligt handels- och investeringsfrämjande. Mot denna bakgrund beslutade när- ingsutskott att följa upp beslut om att skapa en sam- manslagen organisation för export- och investeringsfrämjande fr.o.m. . Uppföljningen har genomförts av näringsutskottets grupp för uppföljning och utvärdering med företrädare för samtliga partier. Underlaget till rapporten har tagits fram av tjänstemän från näringsutskottets kansli och utskottsavdel- ningens utvärderings- och forskningssekretariat. I rapporten följer gruppen upp om de förväntningar som förutsågs i och med beslutet har förverkligats samt undersöker vad som har hänt när det gäller de farhågor som lyftes fram inför sammanslagningen. grupp för uppföljning och utvär- dering redovisar härmed sin rapport med resultaten av uppföljningen och grup- pens viktigaste iakttagelser. Begrepp och förkortningar.............................................................................. Bakgrund till uppföljningen ....................................................................... Syftet med uppföljningen ........................................................................... Några grundläggande utgångspunkter ........................................................ Uppföljningens genomförande och metod.................................................. 2 Före sammanslagningen ........................................................................... Framväxten av det statliga export- och investeringsfrämjandet ................. Regeringens initiativ till utredningar och översyner................................... Myndigheten för utländska investeringar i (Invest ) ......... Gruppens iakttagelser och reflektioner....................................................... 3 Beslutet om sammanslagningen................................................................ Synpunkter från remissinstanserna............................................................. behandling och beslut.............................................................. Gruppens iakttagelser och reflektioner....................................................... 4 Sammanslagningens praktiska genomförande .......................................... Uppdrag till Invest och .............................................. Invest och förberedelsearbete................................. uppdrag och arbete .......................................... och Business rapportering ...................................... Regeringens bedömning 2014 .................................................................... Gruppens iakttagelser och reflektioner....................................................... Översyner och prioriteringar tiden efter sammanslagningen .................... Granskningsrapport om statens insatser för att främja företags förmåga till export ...................................................................................... Kartläggning av överlappningar i statligt exportfrämjande ........................ Utredning om ett effektivt offentligt främjande av utländska Granskningsrapport om regionala exportcentrum ...................................... Tillväxtanalys studie om vissa exportinsatsers effekter.............................. Gruppens iakttagelser och reflektioner....................................................... Den nya organisationen ............................................................................ Styrningen av Business ................................................................. Verksamhetens utveckling – Business tre faser........................... Gruppens iakttagelser och reflektioner..................................................... Förväntningar och farhågor – aktörernas bild av Fråga för uppföljningen att besvara.......................................................... Metod för att besvara frågan..................................................................... Regeringens uppföljning av synergier...................................................... Regeringens förväntningar och bedömningar av den sammanslagna förväntningar och bedömningar av den Reflektioner i intervjuer ........................................................................... Gruppens iakttagelser och slutsatser......................................................... Investeringsfrämjande vid fler utlandskontor ......................................... Frågor för uppföljningen att besvara ........................................................ Metod för att besvara frågorna ................................................................. Reflektioner i intervjuerna........................................................................ Gruppens iakttagelser och slutsatser......................................................... Regional samverkan inom investeringsfrämjandet ................................. Frågor för uppföljningen att besvara ........................................................ Metod för att besvara frågorna ................................................................. Reflektioner i intervjuerna........................................................................ De regionala aktörernas bild..................................................................... Gruppens iakttagelser och slutsatser......................................................... Gruppens övergripande reflektioner och bedömningar......................... Business ur företagens perspektiv ........................................... Åtgärdsområden inom exportstrategin........................................................ Övriga uppdrag till Business –2018 ...................................... Resultatindikatorer enligt regeringens riktlinjer till export- och investeringsråd 2018 ............................................................................ Styrelsens sammansättning 2012–2018 ...................................................... Formuleringar som noterats för bedömning av investeringsfrämjande vid fler utlandskontor.................................................................................. Formuleringar som noterats för bedömning av regional samverkan Enkätundersökning regioner/regionala investeringsfrämjande Kort beskrivning av urvalsprocessen och de intervjuade företagen............ Dedikerad investe- Uttryck som används för att beskriva att personen enbart arbetar med investeringsfrämjande. Myndigheten för utländska investeringar i High quality investment (högkvalitativ investering) som potentiellt avser att (och tidigare ). Används endast för den nuvarande organisationen i rapporten. fattade beslut om att slå samman det statligt fi- nansierade export- och investeringsfrämjande som utfördes av ex- portråd () och Myndigheten för utländska investeringar i (Invest ). Beslutet innebar att uppgiften att bedriva statligt finansierat investeringsfrämjande fördes över till och att Invest avvecklades. Den nya organisationen gavs formellt namnet , men verkar under varumärket . I rapporten följer näringsutskottets grupp för uppföljning och utvärdering (i det följande kallat ”gruppen”) upp om de förväntningar som förutsågs i och med beslutet har förverkligats samt undersöker vad som har hänt med de far- hågor som lyftes fram inför sammanslagningen. Underlaget till uppföljningen utgörs i huvudsak av dokumentstudier och intervjuer med företrädare och ti- digare företrädare för Business och ägarna (, , och , SAU) samt en enkätun- dersökning med regionala investeringsfrämjande organisationer och regioner. Rapporten innehåller en mer övergripande uppföljning av förväntningar och farhågor utifrån aktörernas beskrivning av dessa samt två fördjupade uppfölj- ningar, dels av förväntningen om att investeringsfrämjande skulle kunna bedrivas vid fler utlandskontor, dels av att samverkan med de regionala investerings- främjande aktörerna skulle säkerställas och stödet till dessa aktörer stärkas. Utöver att följa upp vad som har hänt i verksamheten har regeringens årliga riktlinjer för Business uppdrag studerats för att se om dessa har förändrats . Rapporten innehåller ett stort antal reflektioner, iakttagelser och slutsatser samt gruppens övergripande reflektioner och bedömningar. I denna samman- fattning återges kortfattat resultatet av den övergripande och de fördjupade uppföljningarna och några övergripande reflektioner och bedömningar. För en fullständig redogörelse och mer utvecklade resonemang hänvisas till respek- tive kapitel. Förväntningar och farhågor – aktörernas bild av sammanslagningen Den bild som framträder av genomgången av den offentliga dokumentationen och de intervjuer som genomförts är att vissa av de förväntningar och farhågor som angavs i propositionen kan ha realiserats. I den offentliga dokumenta- tionen finns det endast relativt knapphändig information om uppnådda syner- gier. Den enda omedelbara synergieffekten i och med sammanslagningen som tydligt framkommer i materialet är att Business fick gemensamma staber och administrativa funktioner i och med samgåendet. Det framgår dock inte om detta resulterade i att resurser frigjordes och användes i den operativa verksamheten i linje med förväntningarna i propositionen. Båda ägarna och Business anger att flera synergier kan ha realiserats efter sammanslag- ningen och ger vissa exempel på det, t.ex. att investeringsfrämjandet kan utfö- ras vid flera utlandskontor och att personalens kontakter och branschkun- skaper kan utnyttjas för båda verksamheterna. I fråga om farhågan att investeringsfrämjandet skulle urholkas i och med sammanslagningen är det en relativt samstämd bild som framträder om att in- vesteringsfrämjandet initialt efter sammanslagningen inte var så högt priorite- rat, bl.a. på grund av den ekonomiska krisen i Business . Det framgår vidare att integrationen av export- och investeringsfrämjandet tog bl.a. beroende på skillnader i arbetssätt och kultur och de separata anslagen för verksamheterna, och att det därmed fanns vissa svårigheter att använda perso- nalens kompetens för både export- och investeringsfrämjande. Vidare framgår det att det initialt efter sammanslagningen kan ha skett ett kompetenstapp när det gäller investeringsfrämjandet på grund av personalneddragningar, men också att tyngdpunkten på kompetens i styrelsen inledningsvis låg på export- främjande, vilket kan ha bidragit till att integrationen av verksamheterna tog . Åtgärderna i exportstrategin 2015 och regeringens bedömning av invester- ingsfrämjandet i budgetpropositionerna de efterföljande åren visar att reger- ingen såg ett behov av ett ökat fokus på investeringsfrämjandet. Den bild som framträder av Business rapportering är att de avser att fortsätta att arbeta med att förverkliga eller frigöra synergier i verksamheten efter sam- manslagningen, och de framhåller bl.a. som är ett projekt med syfte att tillvarata synergieffekter i organisationens globala verksamhet. Busi- ness angav så sent som i budgetunderlaget att de arbetar vi- dare med att frigöra synergier mellan export- och investeringsfrämjandet, och i budgetunderlaget lämnade Business förslag på uppdrag som integrerar export- och investeringsfrämjandet. Investeringsfrämjande på fler utlandskontor Gruppen konstaterar att det finns en viss skillnad i formuleringen om utlands- närvaro när det gäller investeringsfrämjandet i riktlinjerna till Business Swe- den jämfört med den tidigare formuleringen för Invest . I sam- band med sammanslagningen ändrades formuleringen från att tidigare ha varit att det ska finnas egen representation på de viktigaste marknaderna till att det ska finnas representation på de viktigaste marknaderna. Vidare har riktlinjerna ändrats . De största förändringarna skedde 2018 då det tillkom en uppdragsformulering om att proaktivt attrahera utländska in- vesteringar genom direktkontakter med utländska företag och ett återrapporte- ringskrav som innebär att Business ska redogöra för och analysera verksamhet och uppnådda resultat för prioriterade geografiska områden för potentiella utländska investeringar liksom orsaker till eventuella förändringar i dessa prioriteringar. Gruppen konstaterar att frågan om det bedrivs investeringsfrämjande på fler utlandskontor efter sammanslagningen går att besvara på flera sätt. Busi- ness nätverk av utlandskontor är nästan tio gånger så stort som Invest var 2012. I linje med vad som framhölls inför beslutet konstaterar gruppen att investeringsfrämjande därmed kan bedrivas vid fler utlandskontor. Den sammanslagna organisationen erbjuder också en större flexibilitet. Upp- följningen visar att det är svårt att dra slutsatsen att förväntningen om att investeringsfrämjandet skulle bedrivas vid betydligt fler utlandskontor har infriats, om man med detta avser kontor där det finns s.k. dedikerade hel- tidstjänster för investeringsfrämjande (sju jämfört med fem). kon- stateras att beslut inte innebar ett krav på att det skulle bedrivas investeringsfrämjande på fler utlandskontor, utan endast att det skulle kunna göra det. Det finns inte heller några krav på utlandsrepresentation i regeringens riktlinjer inom investeringsfrämjandet på motsvarande sätt som det finns inom exportfrämjandet. I intervjuer framkommer att det tog tid innan fler kontor började arbeta med investeringsfrämjande. Orsaker till detta som nämns är bl.a. att investerings- främjandet inte var prioriterat på vissa marknader, att man saknade kompetens och att det fanns en skillnad mellan sättet att arbeta med export- och invester- ingsfrämjande i fråga om både målgrupp och tidsperspektiv samt turbulensen med anledning av ekonomiska kris. lyfte Business fram den nya organisationen som en förklaring till investeringsfrämjandets starka resultat. Även regeringen lyfte i budgetpropositionen fram att den nya organisationen för inve- steringsfrämjandet innebar tillgång till fler marknader, och enligt regeringens bedömning hade den nya organisationen för export- och investeringsfräm- jande lett till att det aktiva investeringsfrämjandet spridits till vissa nya mark- nader, inte minst i . Även i budgetpropositionen anförde re- geringen att investeringsfrämjandet hade fått en större geografisk räckvidd. Slutsatsen att den nya organisationen kan ses som en förklaring till invester- ingsfrämjandets starka resultat 2013 kan dock problematiseras utifrån att ar- betet med att generera investeringar såväl i den offentliga dokumentationen som i intervjuerna beskrivs som en långsiktig process. finns det ett ökat fokus på investeringsfrämjandet inom Busi- ness . inleddes det interna projektet med det primära syftet att höja kunskapen om och förståelsen för investeringsfrämjan- det och att identifiera synergier i verksamheten. Projektet innebar att Business bedrev investeringsfrämjande med personal på plats på 17 marknader utöver de 7 där investeringsfrämjandet redan fanns representerat. Utifrån Business rapportering kan man utläsa att utlandsnärvaro tycks ha betydelse för ett framgångsrikt investeringsfrämjande. år har Business i sina budgetunderlag framhållit att det finns ett behov av att öka antalet investeringsfrämjare på prioriterade marknader. Att investeringsfrämjande kan bedrivas på fler utlandskontor i den nya or- ganisationen är Business och de båda ägarna eniga om. SAU menar att en av de fördelar som identifierades inför sammanslagningen som reali- serats är att investeringsfrämjandet kan utföras vid fler utlandskontor. Samti- digt menar SAU att det i praktiken finns utrymme att bedriva investerings- främjande vid ännu fler utlandskontor. Business menar att man i rea- liteten har möjlighet att vara verksamma i 100 länder, dels genom de egna kontoren, dels genom ambassader samt möjligheten att bygga geo- grafiska nätverk, dvs. ett enskilt kontor täcker in flera länder och därmed mark- nader. Det framhålls vidare att det finns en flexibilitet som innebär att den investeringsfrämjande verksamheten kan bedrivas på ett femtiotal marknader jämfört med tidigare fem marknader. Den stora vinsten enligt Business Swe- den är därmed att det finns ett resursanpassat och efterfrågeanpassat invester- ingsfrämjande, och de framhåller att resurserna som läggs på investerings- främjandet inte har förändrats i nämnvärd utsträckning men att antalet mark- nader som kan nås har ökat kraftigt. Regional samverkan inom investeringsfrämjandet När det gäller samverkan med och stöd till regionerna inom investeringsfräm- jandet innebar sammanslagningen inga större förändringar vad gäller de krav som regeringen ställde. Samtliga uppdrag som Invest hade 2012 som rör stöd till regionala investeringsfrämjande aktörer fanns även med i riktlin- jerna för Business . förekommer det vissa föränd- ringar när det gäller uppdragen, men inriktningen för den regionala samverkan inom investeringsfrämjandet tycks ha varit densamma även om vikten av re- gional samverkan förtydligas i regeringens riktlinjer och framåt. Inget som framkommer i den offentliga dokumentationen tyder på att sam- verkan med de regionala investeringsfrämjande aktörerna inte har säkerställts. Antalet samverkansavtal mellan Business och regionala aktörer låg på en (hög) nivå , med undantag , och an- delen avtal på den mest närstående nivån ökade dessutom under den under- sökta perioden och omfattar samtliga avtal. I vissa avseenden går det att utifrån det som framkommer i uppföljningen konstatera att stödet till de regionala investeringsfrämjande aktörerna har stärkts och att antalet kompetensutvecklande aktiviteter ökade under den un- dersökta perioden. är det först som Business bedriver investeringsfrämjande med dedikerade heltidsresurser på kontor i , i enlighet med regionala önskemål som uttrycktes redan i remissvaren inför sammanslagningen. Inför sammanslagningen framhöll såväl regeringen som att de svenska regionala investeringskontoren skulle kunna få lokalt stöd av utlandskontor på utvalda europeiska marknader, i stället för att själva behöva bearbeta dessa marknader för att locka till sig företagsetable- ringar. Det går därmed att konstatera att det dröjde efter sammanslag- ningen innan det stöd som särskilt framhölls och efterfrågades blev verklighet. Den bild som framkommer i enkäten med de regionala aktörerna visar att det råder delade meningar i synen på hur investeringsfrämjandet fungerar i förhållande till tidigare. Gruppen noterar också att det före sammanslagningen fanns dedikerad investeringsfrämjande personal på lokala kontor i två av de tre storstadsregionerna i som står för majoriteten av genererade inve- steringar. Såväl i intervjuer som i enkätundersökningen med regionala aktörer fram- kommer uppfattningen att den regionala samverkan inledningsvis försämra- des. På samma sätt pekar intervjuerna och enkätsvaren på att samverkan med regionerna inom investeringsfrämjandet framför allt har för- bättrats, även om det finns utvecklingspotential. Av den enkät som ställts till regionala investeringsfrämjande organisationer framgår vidare att antalet in- vesteringar varierar stort mellan regionerna och att storstadsregionerna utmär- ker sig. Variationer mellan de regionala aktörerna finns även när det gäller i vilken utsträckning investeringarna sker i samverkan med eller utanför sam- verkan med Business . Två tredjedelar av de som besvarat enkäten ser ett mervärde i att Business arbetar med både export- och investerings- främjande. Bland de regionala aktörer som själva arbetar med export- och in- vesteringsfrämjande upplever hälften att det innebär ett mervärde. Bland det som fungerar bra med Business framhålls bl.a. medarbetarna, samar- betet kring särskilda projekt och de föredrag och utbildningar som Business ordnar ute i regionerna. När det gäller utvecklingsområden framhålls behovet av mer resurser, en fördjupad samverkan för att bygga upp invester- ingsfrämjandet tillsammans med regionerna och ett främjande som är mer an- passat till regionernas olika storlekar och förutsättningar. Gruppen noterar även att Business i sin egen analys av den regio- nala samverkan återkommande pekat på de problem som finns med att det regionala investeringsfrämjandet ofta bedrivs i projektform och inte mer lång- siktigt. Business har i analysen framhållit att sannolikt skulle kunna attrahera fler kvalitativa investeringar om arbetet i regionerna blev mer långsiktigt, och man har därför arbetat med att få fler permanenta organisa- tioner. Uppgifterna i enkäten visar också på att en majoritet av de regionala aktörerna i någon utsträckning finansieras av projektmedel, och de flesta av dessa anger att projektfinansieringsgraden är mellan . Några övergripande reflektioner och bedömningar Det övergripande syftet med sammanslagningen var att export- och invester- ingsfrämjandet skulle effektiviseras i en gemensam organisation och att det statliga stödet för näringslivets internationalisering därmed skulle kunna stär- kas. Detta har varit svårt att följa upp eftersom det inte framgår i närmare detalj av regeringens förslag eller av de riktlinjer Business fått hur detta är tänkt att uppnås, mätas eller följas upp. Vidare har Business varken fått i uppdrag att ta fram underlag till en kvantitativ uppföljning eller själva tagit initiativ till någon sådan uppföljning av sammanslagningen. Att det inte heller förtydligas vad som avses med synergier och synergieffekter i regering- ens förslag och att det inte gjorts någon form av företagsbesiktning, s.k. due diligence, inför samgåendet har också bidragit till att det funnits svårigheter för gruppen att dra några ytterligare slutsatser om vilka synergier som reali- serats i och med sammanslagningen eller åren därefter. Utskottet tog inte hel- ler några initiativ till förtydliganden i samband med beredningen av förslagen inför beslut. Ytterligare en omständighet som påverkat gruppens möjligheter att följa upp beslutet om sammanslagningen är att gruppen inte haft tillgång till vissa uppgifter som efterfrågats från Business . Riks- dagens möjligheter till insyn måste därför bedömas som sämre än när invester- ingsfrämjandet bedrevs i myndighetsform. Gruppen noterar dock att Riksre- visionen och internrevision får granska hur Business Swe- den använder statliga medel och utför statliga myndighetsuppgifter. Den bild som framträder av Business rapportering är att de ända sedan sammanslagningen har arbetat med att försöka frigöra eller förverkliga synergier, men det är svårt att utläsa av materialet i vilken utsträckning detta skett och vad detta arbete konkret resulterat i. Sammantaget konstaterar grup- pen att det i den offentliga dokumentation som har gåtts igenom inte finns några tydligt redovisade kvantifierbara synergieffekter av sammanslagningen. Gruppen framhåller att det är positivt att Business har fortsatt att ar- beta med att hitta synergier i verksamheten och ta olika initiativ för att tillva- rata synergieffekter. Av materialet framgår att det har skett stora förändringar i organisationen efter sammanslagningen, både när det gäller organisationsstruktur och perso- nal och när det gäller ledningsgrupp och Business . Vidare framgår det att och Invest samt avvecklingsmyndigheten för investeringsfrämjandet fick på sig att förbereda samman- slagningen av verksamheterna, vilket inledningsvis kan ha påverkat den nya organisationens förutsättningar att uppnå de förväntade synergierna. I sam- manhanget noterar gruppen att den bedömning som Invest lämnade till regeringen om konsekvenserna av överföringen av den investeringsfräm- jande verksamheten till inte kom att utgöra ett underlag för reger- ingens förslag om sammanslagningen eftersom myndighetens återrapportering lämnades först dagen efter beslut om sammanslagningen.