rfr · H80WRFR2 · 2020-11-25 00:00:00 — Samtliga representanter var eniga om att de oklarheter som finns behöver klargöras, utifrån att unga kan ha fått eller riskerar att få ingen, oklar eller felaktig information om vilka utbildningar som kan ge en möjlighet till förlängt uppehållstillstånd. Med anledning av myndigheternas dialog har bl.a. uppdaterat sin webbplats med information som förtydligar vad som gäller inom skolväsendet för målgruppens skolgång och utbildning.77 Det är enligt SKR inte helt klart vilka gymnasieutbildningar som accepteras för att utlänningen ska kunna beviljas ett förlängt uppehållstillstånd. Aktörerna menar att det förutom en avsaknad av tydliga riktlinjer för de berörda myndigheterna, dvs. och , också saknas kunskap hos studie- och yrkesvägledare och skolpersonal om vilka studier som Migrations- 75 , Skypeintervju . 76 , intervju . 77 Se (2019). 9 UTBILDNING INOM GYMNASIESKOLAN OCH DEN KOMMUNALA VUXENUTBILDNINGEN PÅ verket kommer att acceptera.78 SKR understryker dock att skolpersonalen har att följa regler och rutiner för skolans verksamhet. betonar att de är en skolmyndighet som verkar under skollag- stiftningen och inte under migrationslagstiftningen och därför inte har möjlighet att informera om vilka olika typer av utbildningar och kombina- tioner av utbildningar som kan ge rätt till uppehållstillstånd, eftersom förutsättningarna för uppehållstillstånd styrs av migrationsrättslig lagstiftning. Enligt har skolorna haft svårt att ta ställning till hur det migra- tionsrättsliga regelverket förhåller sig till skollagstiftningen. på frågor om och redogör för skolväsendets regleringar och skolans styrdoku- ment som gäller vid planering och genomförande av utbildning. verket tillämpar tillfälliga lagen och kan behöva uttolka vem som har rätt till uppehållstillstånd innan frågan eventuellt slutligt avgörs av Migrations- överdomstolen, vars domar är vägledande för tillämpningen.79 Det är enligt i första hand eleven och utbildnings- anordnaren som ska ange vilken utbildning eleven studerar på, medan myndigheten svarar på frågor som rör förutsättningarna för uppehålls- tillstånd.80 menar att det är svårt att besvara frågan vilka åtgärder som skulle kunna ha vidtagits för att klargöra frågan om vilka studieformer som ger rätt till uppehållstillstånd. Lagstiftaren har velat ha en ordning där och ansvarar för olika delar av Det ställer krav på att myndigheterna ska samverka när det gäller olika frågor som uppstår vid tillämpningen av reglerna. säger att denna samverkan förekommer löpande och att den, i stort sett, har Enligt är lagstiftningen komplex, även om den första prövningen av frågan om uppehållstillstånd enligt 16 f § tillfälliga lagen är får relativt många frågor när det gäller om en specifik utbildning eller studieplan medger uppehållstillstånd, men myndigheten kan inte ge ett generellt svar på dessa frågor utan det beror på ett antal olika variabler i det enskilda fallet. Alla ärenden måste hanteras individuellt. tionsverket konstaterar att det är svårt, eller rentav omöjligt, att lämna förhandsbesked vid ansökningar om uppehållstillstånd. kan det också vara olämpligt att lämna sådana. Ett förhandsbesked i det enskilda fallet binder nämligen inte beslutsfattare som senare, efter en individuell bedömning, kommer att fatta beslut i ärendet. Detta är inte heller något som är specifikt för ansökningar om uppehållstillstånd för studier enligt tillfälliga lagen utan som gäller generellt.82 Ett område där det har uppstått vissa tillämpningsproblem är de samman- hållna yrkesutbildningarna i förhållande till tillfälliga lagen. 78Sveriges Kommuner och Landsting, möte . 79Skolverket, Skypeintervju . 80Migrationsverket, mejl . 81Migrationsverket, Skypeintervju . 9 UTBILDNING INOM GYMNASIESKOLAN OCH DEN KOMMUNALA VUXENUTBILDNINGEN PÅ tagit fram förslag på sammanhållna yrkesutbildningar (yrkespaket) på natio- Dessa har sedan använts som underlag för beslut i samband med förlängningar av tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt tillfälliga lagen. är möjligt att lokalt eller regionalt ta fram och anpassa dessa utbildningar utifrån exempelvis regionala behov. risken med individuella studieplaner som tidsbegränsas av huvudmännens, t.ex. kommunernas, plan för utbildning, inte minst för introduktions- programmet språkintroduktion, vilket kan påverka elevernas rätt att fullfölja Det har enligt inte varit helt oproblematiskt för skolhuvud- männen att få ihop den flexibilitet som finns i vuxenutbildningen och gymnasieskolans introduktionsprogram och hur tillfälliga lagen ska tillämpas. betonar att ramarna för utbildning inom skolväsendet följer av skollagen och övriga skolförfattningar och att dessa inte har ändrats i och med att tillfälliga lagen infördes. Till skillnad från gymnasieskolans nationella program saknar utbildningen på gymnasieskolans introduktionsprogram en nationellt fastställd programstruktur, vilket kan försvåra bedömningen av utbildningens innehåll i förhållande till kraven i tillfälliga lagen. gymnasieskolans introduktionsprogram följer sin individuella studieplan och utbildningen utformas utifrån elevens behov, förutsättningar och menar att det är som möjligen kan uttala sig om praxis när det finns tillräckligt underlag. planerar utbildningen och skolledarna som sitter med ansvaret har det inneburit en utmaning att förhålla sig till tillfälliga lagen och de bestämmelser som finns om att upprätta individuella studieplaner och definiera innehållet i Det måste tydligt framgå av den individuella studieplanen vilket mål, vilket huvudsakligt innehåll och vilken längd som utbildningen SKR bedriver råd- och stödverksamhet samt genomför informations- och utbildningssatsningar riktade mot framför allt skolpersonal. försvåras skolpersonalens möjlighet att fullgöra sitt uppdrag av regelverkets komplexitet och bristen på information om tolkningen från som ansvarar för prövningen av uppehållstillstånd.86 uppger att det har varit problematiskt eftersom det har funnits många oklarheter kring gymnasieregler. information om hur relevanta regler ska tillämpas hade behövt komma Myndigheterna har tagit fram olika förtydliganden, men grundproblemet kvarstår i och med att och har 83 , Skypeintervju , och (2019). 84 , Skypeintervju . 85 Ibid. Till skillnad från introduktionsprogrammen finns för nationella program nationellt fastställda programstrukturer och examensmål. Även elever på nationella program ska ha individuella studieplaner men vilka uppgifter planen ska innehålla skiljer sig något jämfört 86 Kommuner och Landsting, mejl . 9UTBILDNING INOM GYMNASIESKOLAN OCH DEN KOMMUNALA VUXENUTBILDNINGEN PÅ GYMNASIAL NIVÅ olika ansvarsområden, dvs. det finns ingen brygga mellan myndigheternas verksamheter, och det saknas därför tydliga klargöranden om vilka olika typer och kombinationer av utbildningar samt omfattningen av dem som kan ge uppehållstillstånd. Enligt gör respektive myndighet vad de kan, men problemet har uppstått eftersom det handlar om två fristående myndigheter med olika uppdrag.87 menar att tillfälliga lagen är utformad så att en person inte kan byta inriktning eller utbildning. Det skapar en onödig inlåsningseffekt. Ett annat problem är att reglerna inte är utformade efter elever som går på folkhögskolorna. Personerna i målgruppen har ofta enbart en tretill sexårig skolbakgrund från hemlandet och i regel behöver eleven ett till studier på grundläggande nivå för att kvalificera sig till allmän kurs på gymnasienivå. Lagen tillåter inte studier på folkhögskola annat än på gymnasial nivå. Undantag kan enbart göras för enstaka kurs på grundläggande nivå. menar att folkhögskolorna har sökande som måste studievägledas till andra utbildningar trots att man av erfarenhet vet att det vore lämpligt att de går på folkhögskola.88 Representanter för kommunerna, lärare, studie- och yrkesvägledare samt skolledare lyfter fram att det finns oklarheter om vilka utbildningar som kan ge uppehållstillstånd för att fortsätta studera. De anger att oklarheterna och frånvaron av tydlig information till stor del beror på oklara besked från ansvariga myndigheter. Detta har orsakat mycket arbete på skolnivå.89 uppger att ett generellt problem är att det kan vara svårt att vägleda en person att välja rätt utbildning. Bestämmelserna passar en liten grupp ungdomar som har gått i skolan innan de kom till och som därmed har kommit så långt att de kan studera på t.ex. gymnasieskolans nationella program eller inom vuxenutbildningen. Problemet är att situationen är en annan för det stora flertalet. Begränsad skolbakgrund, analfabetism, psykosociala problem, osäkerhet om framtiden m.m. har gjort att mångas progressionskurva är mycket flack. Ett annat problem är i vilken utsträckning som det går att kombinera yrkesutbildning med sfi och grundläggande utbildning.90 Som framgår av kapitel 2 kan en sammanhållen yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen ligga till grund för uppehållstillstånd trots att hela utbildningen inte sker på gymnasial nivå. Det är inte reglerat exakt vilka sammanhållna yrkesutbildningar som varje kommun ska erbjuda. Huvudmannens ansvar för vuxenutbildning 87Socialstyrelsen, intervju . 88Folkbildningsrådet, intervju , och (2020). 89Lärarförbundet, telefonintervju , , Skypeintervju , Kommuner och Regioner, Skypeintervju , och , intervju . 90Sveriges , intervju . 9 UTBILDNING INOM GYMNASIESKOLAN OCH DEN KOMMUNALA VUXENUTBILDNINGEN PÅ på gymnasial nivå framgår av 20 kap. 16 § skollagen. ansvarar för att de som enligt 19, 19 a eller 19 b § har rätt att delta i en utbildning och önskar delta i den också får det, dvs. rätten att få delta i utbild- ning i syfte att uppnå grundläggande eller särskild behörighet till högskolan och särskilda förkunskaper till . Av 20 kap. 16 § andra stycket skollagen framgår vidare att varje kommun därutöver ska erbjuda utbildning på gymnasial nivå och särskild utbildning på gymnasial nivå. ska då sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och Det har framkommit att det finns ett behov av förtydliganden av vad som gäller vid beslut om uppehållstillstånd för fortsatta studier på gymnasial nivå, speciellt i fråga om sammanhållna yrkesutbildningar. Den konkreta utmaningen är att , å ena sidan, inte kan informera om vilka olika typer och/eller kombinationer av utbildningar eller omfattningen av dem som kan ge uppehållstillstånd, eftersom det är som beslutar om uppehållstillstånd. informera om vad en sammanhållen yrkesutbildning är enligt gällande regleringar i skolväsendet. , å sin sida, fram- håller att det ska framgå av dokumentation från utbildningsanordnaren vilken utbildning en viss sökande studerar på och att det inte är som bedömer till exempel vilka utbildningar som är att klassa som en sammanhållen yrkesutbildning.91 Enligt är vuxenutbildningen kursutformad och präglas av flexi- bilitet och individanpassning utifrån personens behov och förutsättningar. förordningen om vuxenutbildning (se avsnitt 3.4.6) definieras en samman- hållen vuxenutbildning som en kombination av nationella kurser i ämnen som är relevanta för ett yrkesområde. Antagning sker kursvis. Det finns sålunda en viss flexibilitet i vad som kan bedömas ingå i utbildningen beroende på att det saknas en fastställd struktur. Detta kan i sin tur försvåra studieplanering i den utsträckning som var intentionen med gymnasiereglerna i tillfälliga lagen. Enligt har det uppstått frågor om hur sådana utbildningar ska planeras när det kan förekomma att personer utöver yrkesutbildning har behov av kurser i sfi, svenska som andraspråk på grundläggande nivå eller orienteringskurser.92 Det är inte klart i vilken utsträckning dessa kurser går att kombinera om eleven ska läsa heltid på en sammanhållen yrkesutbildning på gymnasial nivå.93 Samma problem finns inte när det gäller t.ex. introduktions- program där det tydligare framgår vad heltidsstudier innebär. relation mellan verksamhetspoäng inom den kommunala vuxenutbildningen och antal undervisningstimmar. är det fortfarande huvudmannen som fastställer antalet undervisningstimmar. 91 (2019), s. 8. 92 , Skypeintervju . 93 Kommuner och Landsting (2019b) och (2019). 9 UTBILDNING INOM GYMNASIESKOLAN OCH DEN KOMMUNALA VUXENUTBILDNINGEN PÅ har tagit fram förslag på sammanhållna yrkesutbildningar som kan användas inom vuxenutbildningen eller inom introduktionsprogrammen. Huvudmännen kan fortfarande inrätta lokala eller regionala sammanhållna yrkesutbildningar som inte motsvarar förslag på utbildningar. innebär att utbildningarna i praktiken kan variera stort både till längd och innehåll.94 rekommenderar att de sammanhållna yrkesutbild- ningarna främst används inom de introduktionsprogram som är avsedda att förbereda för utbildning inom ett yrkesprogram eller för arbetslivet, inte inom För att förenkla handläggningen av ärendena om uppehållstillstånd för fortsatta studier har tagit fram underlag för de s.k. yrkespaketen i form av frågor och svar. Underlaget togs fram eftersom man upplevde att det krävdes mer stöd till handläggarna för att hantera dessa konstaterar att bifall i huvudsak ges med stöd av 16 d och 16 h §§ tillfälliga lagen. lista över förslag på kombinationer men betonar att det alltid bör göras en individuell bedömning i det enskilda ärendet. Även utbildningar som inte finns med på lista över förslag på kombinationer kan ligga till grund för uppehållstillstånd, om de är att anse som sammanhållna yrkesutbildningar.95 förslag på yrkespaket har underlättat, inte minst för skolorna som därmed med större säkerhet kan säga om en specifik kombination av kurser på gymnasial nivå motsvarar de kompetenskrav som gäller på nationell nivå för olika yrkesområden. Det har också till viss del klargjort vilka utbildningar som innebär att sannolikt ger bifall på en Företrädare för säger att de inte har fått särskilt många frågor på central nivå om yrkespaket och vilka kurser som kan ingå. Myndigheten har fått få ärenden där problem har uppstått på grund av att det har varit en revidering av utbildningen och en avvägning om det rör sig om ett nytt yrkespaket. Det har förekommit frågor från personer som läser en sammanhållen yrkesutbildning och som inom ramen för utbildningen läser kurser på grundläggande nivå. har alltså fått hantera gränsdragningsfrågor, dvs. hur stor andel av utbildningen som får ske på Det finns ingen absolut gräns utan i slutänden handlar det om en individuell prövning i varje ärende. att det kan finnas förutsättningar att göra undantag för någon enstaka kurs på En företrädare för uppger att heltidsbegreppet när det gäller de sammanhållna yrkesutbildningarna verkar ha skapat vissa problem, eftersom dessa kan behöva kompletteras med enstaka kurser, t.ex. sfi, som komplement 95Migrationsverket, Skypeintervju . 96Migrationsverket, Skypeintervju , och , intervju . 97Migrationsverket, Skypeintervju . 9 UTBILDNING INOM GYMNASIESKOLAN OCH DEN KOMMUNALA VUXENUTBILDNINGEN PÅ och påbyggnad enligt enskilda individers behov och önskemål. utbildning planeras utifrån dennes behov, förutsättningar och mål med sina studier och kan därmed variera i längd, studietakt och till innehåll när det gäller Det är svårt att säga i förväg, när utbildningen planerats för den enskilda individen, i vilken utsträckning sådana kurser kan kombineras med nationella kurser i ämnen som är relevanta för ett yrkesområde.98 Ett problem är i vilken utsträckning kurser som eleven behöver för att nå sina mål med utbildningen och bli långsiktigt anställningsbar är möjliga att ha med i elevens utbildning för att utbildningen ska räknas vara på gymnasial nivå och ligga till grund för uppehållstillstånd. Frågetecken finns om endast kurser på gymnasial nivå ska räknas, om orienteringskurser kan ingå och hur stor del av utbildningen de kan omfatta eller om de behöver ligga utöver heltid. Andra frågor som inte är klarlagda gäller om sfi kan ingå eller behöver ligga Ett för litet antal elever med denna problematik har fått sina ärenden om uppehållstillstånd prövade för att det ska utgöra vägledning. Därför kan skolan enbart leda utifrån skollagstiftningen.99 9.4.2 Exempel på utbildningar som har legat till grund för fortsatt uppehållstillstånd fick i regleringsbrevet i uppdrag att redovisa exempel på utbildningar som legat till grund för uppehållstillstånd på grund av studier på gymnasial nivå.100 redogör dels för exempel på utbildningar som har legat till grund för uppehållstillstånd, dels för exempel på utbildningar som inte har ansetts kunna ligga till grund för uppehållstillstånd. Redovisningen fokuserar på utbildningar som har aktualiserats i ärenden om fortsatt uppehållstillstånd, eftersom det vid förstagångsprövningen enligt 16 f § tillfälliga lagen är tillräckligt att sökanden har för avsikt att studera på en utbildningstyp som anges i bestämmelsen. uppger att det i regel inte gjorts någon kontroll av utbildningen vid förstagångsansökningar. I redovisningen analyseras dels tio ärenden där ansökan har bifallits, dels 60 ärenden där ansökan har avslagits. Det lilla antalet ärenden innebär enligt att granskningen inte kan ses som statistiskt säkerställd. Verket för ingen statistik över vilka utbildningar som har legat till grund för bifallsrespektive avslagsbeslut vid ansökningar om uppehållstillstånd på grund av studier på gymnasial nivå enligt tillfälliga lagen. Underlaget till redovisningen bygger på en genomgång av ärenden per . hade 3 163 ärenden avgjorts, varav 168 avsåg avslag på ansökningar om förlängt uppehållstillstånd. Alla avslagsbeslut hade inte vunnit laga kraft, utan några ärenden var föremål för överprövning i domstol. 98 , Skypeintervju . 100 (2020). 9 UTBILDNING INOM GYMNASIESKOLAN OCH DEN KOMMUNALA VUXENUTBILDNINGEN PÅ Av bifallen avsåg ett ärende uppehållstillstånd för fortsatta studier med stöd av 16 h § tillfälliga lagen, medan övriga ärenden avsåg prövning enligt 16 d § tillfälliga lagen. Ett ärende gällde studier som hade bedrivits på ett introduktionsprogram i gymnasieskolan och rörde språkintroduktion. För studier på gymnasial nivå gällde några ärenden utbildning inom både nationella program i gymnasieskolan och studier på s.k. yrkespaket. De nationella program som enligt varit aktuella är barn- och fritidsprogrammet samt handels- och administrationsprogrammet. Studier på yrkesinriktade utbildningar, vilka utgjorde majoriteten av de genomgångna ärendena, gällde med inriktningarna vård och omsorg, hotellmedarbetare, restaurang och livsmedel, industri, svets/underhåll, personbilsmekaniker, barnskötare och målare. Ärendena gällde studier som hade bedrivits på heltid på en sammanhållen yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen. uppger att det är svårt att ge en tydlig bild av de huvudsakliga avslagsgrunderna. Det är därmed också svårt att peka ut enskilda gymnasieinriktningar som inte har kunnat ligga till grund för uppehållstillstånd. Det faktum att det finns ett antal olika variabler som kan leda till ett avslag bekräftar bilden av att lagstiftningen är komplex. Av de granskade ärendena hade uppehållstillstånd t.ex. vägrats i enlighet med 17 a § tillfälliga lagen på grund av s.k. vandelsanmärkningar. konstaterar att avslagsprocenten när det gäller förlängt uppehållstillstånd är låg. Av redovisningen framgår att många av avslagen beror på att personen inte har studerat inom ramen för en utbildning utan i stället läst enstaka kurser. Dessa kurser har i många fall varit på grundskolenivå och har därmed inte uppfyllt kravet på att utbildningen anordnas inom ramen för ett introduk– tionsprogram i gymnasieskolan. Bland ärendena finns också flera exempel på att sökanden inte har bedrivit några studier alls vid prövningstillfället. Ett flertal ärenden rör fall där har avslagit ansökningar om förlängt uppehållstillstånd på grund av att sökanden har bedrivit studier på grundläggande nivå inom fel skolform, t.ex. allmän kurs på grundskolenivå, svenska för invandrare eller svenska som andraspråk på folkhögskola eller inom den kommunala vuxenutbildningen. Inget av dessa ärenden har vid prövningstidpunkten gällt frågan om studierna har bedrivits som s.k. yrkespaket. betonar att det vid sådana studier finns ett visst utrymme för att kombinera studier på grundläggande nivå med yrkesstudierna. konstaterar att det inte går att ge ett entydigt svar på frågan om det förekommer några genomgående brister i de inkomna underlagen. Ärendena handläggs på många olika enheter, vilket gör det svårare att göra en sådan bedömning. Som huvudregel utgår från den information som myndigheten får från skolan vid handläggningen av ärendena, dvs. utgångspunkten är att underlaget från skolan är tillräckligt. 9 UTBILDNING INOM GYMNASIESKOLAN OCH DEN KOMMUNALA VUXENUTBILDNINGEN PÅ 9.5 Aktivt deltagande i utbildningen Som redogjorts för i kapitel 6 ansåg merparten av kommunerna som deltog i länsstyrelsernas kartläggning att frågan om en aktiv skolgång inte var ett problem för de allra flesta i målgruppen.101 Av enkätundersökningen till kommunerna om gymnasial utbildning framgår det (se diagrammet nedan) att antalet personer i målgruppen som inte har haft en aktiv skolgång (dvs. inte är inskriven på en utbildning eller är huvudsakligen frånvarande från utbildningen) ökar med kommunstorleken. Kommuner i de tre minsta kommunstorlekarna bedömer att mellan av alla personer i målgruppen går i skolan aktivt. På grund av det stora antalet uteblivna svar från kommuner i de två största kommunstorlekarna är det svårare att bedöma utfallen för dessa. Diagram 15 Uppskattat antal personer i målgruppen utan aktiv skolgång Skolorna har enligt redovisat närvaro på olika sätt, t.ex. har vissa skolor enbart använt sig av gängse frånvarosystem och dokumentationsrutiner medan andra skolor även har utvecklat specifika rutiner för de berörda eleverna. En sammantagen bedömning är att förutom den obligatoriska närvarorapporteringen som ska göras enligt studiestödslagen är många lärare ändå noggrannare med dessa elever och följer aktivt upp om de är på plats eller inte.102 Skolornas rapportering av ogiltig frånvaro till CSN är ett annat mått som kan indikera hur stor andel av eleverna som inte har aktiv skolgång. Den som skolkar kan bli av med studiehjälpen eftersom han eller hon inte längre läser på heltid. är att frågan om en studerande har varit frånvarande från utbildningen i så stor utsträckning att han eller hon inte har rätt till bidrag har 101Länsstyrelserna (2019). 102Lärarförbundet, telefonintervju . 9UTBILDNING INOM GYMNASIESKOLAN OCH DEN KOMMUNALA VUXENUTBILDNINGEN PÅ GYMNASIAL NIVÅ varit av mindre betydelse. /19 rörde det sig om 273 personer av totalt 4 081 som hade uppehållstillstånd enligt 16 f § tillfälliga lagen, dvs. , som fick sin studiehjälp indragen med beslutsgrunden skolk. Denna siffra ska jämföras med att av samtliga elever fick sin studiehjälp indragen på grund av skolk under samma läsår. Fördelat på medborgarskap var siffran för dem med svenskt medborgarskap och för dem med utländskt medborgarskap 13,9 procent.103 Majoriteten av skolornas rapporter om ogiltig frånvaro kommer normalt in till CSN . Fram t.o.m. /20 var det av personerna i målgruppen som hade fått indragen studiehjälp till följd av ogiltig frånvaro. Denna siffra är enligt CSN alltså behäftad med en hög grad av osäkerhet, och den faktiska siffran blir sannolikt högre.104 Uppgifterna ovan indikerar emellertid att den stora majoriteten av personerna i målgruppen deltar aktivt i undervisningen. 9.5.1Kravet på att aktivt delta i utbildningen och mått på omfattningen av studierna En utlänning som har haft ett uppehållstillstånd för studier enligt vissa bestämmelser ska enligt § tillfälliga lagen beviljas ett uppehållstillstånd för fortsatta studier, om han eller hon studerar och uppfyller vissa andra villkor, bl.a. att han eller hon har deltagit aktivt i utbildningen.