urf · H8A5URF2 · 2020-12-16 00:00:00 — Det kan vara fråga om slarv, missför- stånd, brister i kommunikationen mellan olika delar av , felräkning, fel i reseräkningssystemet och liknande. Det finns även exempel på att uppsåtligen vilseletts av ledamöter att ersätta pri- vata kostnader som inte haft med riksdagsuppdraget att göra. Den överväldigande majoriteten av ledamöterna gör rätt Felaktiga utbetalningar förekommer således inom ersättningssy- stem. De granskningar som internrevision genomfört under talar för att antalet fel är lågt och att förvalt- ningen i grund och botten har en väl fungerande ordning för att handlägga ledamöternas ersättningar. Även med beaktande av vad som framkommit i en- skilda fall genom den mediegranskning som förekommit är vår bild att den överväldigande majoriteten ledamöter vinnlägger sig om att följa reglerna inte bara korrekt utan även med omdöme. Vi har under vårt arbete erfarit att det snarare är så och inte helt ovanligt att ledamöter hellre avstår från ersättning som han eller hon har rätt till för att slippa ifrågasättanden i efterhand. Som exempel kan nämnas att många ledamöter underlåter att begära ersättning för taxiresor för att slippa bli ifrågasatta. Felaktiga utbetalningar – skadligt för tilltron till men även för välfärdssystemen Det är mycket angeläget att risken för felaktiga utbetalningar minskar. Redan enstaka felaktigheter kan vara skadligt för tilltron för , dess ledamö- ter och deras partier samt ersättningssystemet. Detta gäller särskilt om felak- tigheterna beror på uppsåtligt vilseledande från enstaka ledamöter eller bris- tande respekt i övrigt för regelverket. Det finns en risk för att felaktigheter inom ersättningssystem påverkar synen på fel och fusk i andra ersättningssystem i negativ riktning. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen anser att fusk bland politiker och andra personer i ledande ställning är en av de främsta or- sakerna till att det förekommer fusk på andra områden. I ett sådant fall är det särskilt angeläget att motverka felaktiga utbetalningar på område som ett led i arbetet för att stärka legitimiteten i välfärdssystemen och minska de felaktiga utbetalningarna i dessa system. Upprätthållandet av legitimiteten i ersättningssystemet kräver, på samma sätt som inom välfärdssystemen, att och övriga berörda myndigheter så långt som möjligt vidtar förebyggande åtgärder för att för- hindra felaktiga utbetalningar och att annan ersättning lämnas på felaktiga grunder. Det kan dock ifrågasättas om detta är tillräckligt. Det bör övervägas om inte även ledamöternas utnyttjande av ersättningssystemet uttryckligen bör bli föremål för efterhandskontroller och uppföljning och att Riksdagsförvalt- ningen får ett klart och tydligt mandat att genomföra sådana åtgärder. Vi åter- kommer till detta avslutningsvis. Regelverket måste tillämpas med omdöme För att upprätthålla och stärka legitimiteten och respekten för er- sättningssystem är det enligt vår uppfattning av avgörande betydelse att re- gelverket tillämpas inte bara korrekt utan även med omdöme. Det förhållandet att ett visst agerande inte är uttryckligen reglerat eller förbjudet innebär inte i sig att agerandet med nödvändighet är lämpligt eller omdömesgillt. sammanhang finns anledning att särskilt lyfta fram den uppförandekod för le- damöterna som talmannen och gruppledarna kommit överens om och i syn- nerhet dess rekommendation att undvika sådant som visserligen är lagligt, men likväl kan framstå som oetiskt, olämpligt och skadligt för förtroendet för riks- dagen (se avsnitt 6.4). 33.10.2 Kontroller görs men det finns särskilda svårigheter Exempel på kontroller Vi har i avsnitt 33.3 lämnat en översiktlig redogörelse för handläggningen av olika ärenden om ersättning enligt ersättningslagen. Vi kan konstatera att det vidtas en rad åtgärder som omfattas av definitionen av begreppet kontroll i syfte att säkerställa en korrekt tillämpning av regelverket och att för- hindra felaktigheter. Exempel på det är den omfattande information om regel- verket och dess tillämpning som kontinuerligt lämnas i olika sammanhang, bl.a. på intranät och webbplats och vid personliga kontakter. Andra exempel är den tillsyn som utövar över användningen av avgångsförmånerna och de kontroller av utbetalningar av pensioner och avgångsförmåner som SPV genomför. Den granskning som internrevisionen vid och utför bör också framhållas. En särskild svårighet är att ledamoten beslutar själv Särskilt när det gäller handläggningen av begäran om traktamente och ersätt- ning för resekostnader vid tjänsteresor finns det anledning att påminna om att det i de allra flesta fall är ledamoten själv som beslutar om sina egna tjänste- resor. Ledamoten ska då beakta bestämmelserna i ersättningslagen och till- lämpningsföreskriften till lagen, bl.a. om att kostnads-, miljö- och tidsaspekter ska vara styrande för valet av färdväg och transportmedel och de särskilda be- stämmelser som gäller för användning av exempelvis taxi och hyrbil. Regel- verket bygger på dels att det är ledamoten som har bäst förutsättningar att be- sluta om resan och dess genomförande, dels att ledamoten lämnar korrekta uppgifter vid framställandet av krav på ersättning och fullgör sin skyldighet att attestera uppkomna kostnader. Systemet bygger således på förtroende. Finns det frågetecken kring ett ersättningskrav rätas dessa givetvis ut så långt som möjligt genom frågor och påpekanden från sida i enlighet med den service- och utredningsskyldighet som följer av förvaltnings- lagen. Står det klart att ledamoten inte har rätt till begärd ersättning kan för- valtningen också som yttersta åtgärd neka att betala ut begärd ersättning, ett beslut som kan överklagas. Det är dock viktigt att ha i minnet att Riksdagsför- valtningen inte har i uppgift att överpröva ledamotens resebeslut i efterhand. Ledamoten ansvarar således fullt ut för sina resebeslut, ytterst inför väljarna. Så bör vara fallet även fortsättningsvis och det vore enligt vår mening olyckligt med en återgång till den ordning som gällde då i större utsträckning bestämde hur ledamöterna skulle genomföra sina tjänstere- sor. 33.10.3Många av våra förslag förbättrar kontrollen Såväl Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen som Ut- redningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen har framhållit att en viktig orsak till felaktiga utbetalningar är otydliga regelverk. I och med införandet av ersättningslagen och tillämpningsföreskriften till la- gen 2017 har en tidigare svåröverskådlig reglering samlats i ett sammanhållet regelverk. Bestämmelserna har dessutom blivit enklare och tydligare. Som på- pekas i våra direktiv kan dock regelverket förtydligas och förenklas ytterligare. I det följande lämnas några exempel på förslag till förtydliganden och kom- pletteringar av regelverket som vi lämnar och som enligt vår bedömning kom- mer att underlätta för såväl ledamöter som berörda myndigheter och minska risken för felaktigheter. Ett tydligare regelverk om rätten till övernattningsboende och logier- sättning I avsnitt 23.3.7 har vi redogjort för ett beslut av att lägga ned en förundersökning som gällde utbetalning av logiersättning till en ledamot. Beslutet motiverades med att regelverket på området var så pass otydligt och bristfälligt att det inte kunde ligga till grund för ett straffrättsligt förfarande. Vi har i avsnitt 23.4 föreslagit en ny och enligt vår uppfattning tydligare reglering av rätten till övernattningsbostad inom bo- stadsbestånd och logiersättning. Av särskild betydelse är därvid vårt förslag till definition av begreppet tjänsteställe och förtydligandena i författningskom- mentaren om den närmare innebörden av begreppet permanentbostad och vad kravet på att disponera en sådan bostad innebär. Enligt vår bedömning kom- mer våra förslag att innebära att det blir tydligare vad som gäller i dessa avse- enden. Den nuvarande fördelningen av övernattningsbostäderna grundas endast på uppgifter om ledamotens folkbokföringsort. Som vi konstaterat och som även framhölls i det tidigare omnämnda åklagarbeslutet är detta inte tillräckligt. Det krävs även åtgärder för att kontrollera att ledamoten på sin hemort verkligen disponerar en permanentbostad. Vi har mot den bakgrunden föreslagit att det ska införas en ordning som innebär att en ledamot som vill disponera en övernattningsbostad inom bostadsbestånd först måste ansöka om det hos förvaltningen och få ansökan beviljad innan han eller hon får tilldelas en bostad av partiet, på samma sätt som vid ansökningar om logi- ersättning (se avsnitt 24.6.7). I ansökan ska ledamoten intyga att han eller hon dels är folkbokförd mer än från , dels disponerar en per- manentbostad på hemorten. Om det finns oklarheter om boendet på hemorten är det skyldighet att utreda frågan ytterligare, exem- pelvis genom att begära kompletterande uppgifter av ledamoten om bostaden. Det är endast ledamöter som har rätt till ersättning enligt ersättningslagen. förekommer dock inte sällan att ledamöter vid tjänsteresor tar med sig resenä- rer som inte har rätt till ersättning enligt ersättningslagen, exempelvis familje- Det finns en risk för att allmänna medel i sådana fall används för ett icke avsett ändamål och att det lämnas skattepliktiga förmåner. kring medresenärer var också ett återkommande tema under den mediegransk- ning som förekom 2018/19. De förslag till förtydliganden i reglerna kring medresenärer vi lämnat mins- kar enligt vår uppfattning risken för fel. Nämnas kan i det sammanhanget för- slaget att en ledamot som har medresenärer ska vara skyldiga att anmäla detta till och förtydligandet av hur stor del av kostnaden för annat boende än hotell ska anses hänförligt till ledamoten (se avsnitt 18.3). Uppgifter på heder och samvete Enligt nuvarande ordning ska uppgifter som ska ligga till grund för bedöm- ningen av en ledamots rätt till avgångsförmån lämnas på heder och samvete. Vidare ska en ledamot i en ansökan om logiersättning intyga vissa uppgifter, bl.a. att ledamoten på sitt tjänsteställe disponerar en permanentbostad. Vi föreslår att skyldigheten att lämna uppgifter på heder och samvete inte bara bör gälla i fråga om ansökan om utbetalning av avgångsförmåner och efterlevandeskydd utan utvidgas till att även avse dels ansökningar om rätt till övernattningsbostad i bostadsbestånd och logiersätt- ning, dels begäran om resekostnadsersättning och traktamente (se avsnitt På så sätt inskärps vikten av att uppgifterna är fullständiga och san- Dessutom underlättas en lagföring av oriktiga uppgifter. I avsaknad av särskild preskriptionsregel i ersättningslagen kan krav på trak- tamente och ersättning för resekostnader framställas efter det att Det finns exempel på krav som framställts åratal i ef- Det är lätt hänt att det blir fel i sådana situationer. I och med vårt förslag att krav på ersättning för resekost- nader och traktamente preskriberas efter det att resan avslutats kommer dock inte längre att behöva hantera ersättningskrav åratal i efterhand (se avsnitt 30.6). Detta kommer i sin tur att minska risken för felaktigheter. Det innebär också att kostnader i högre grad än kommer att bokföras på rätt år. Slutligen bör nämnas förslaget till uttryckliga återkravsregler när det gäller felaktiga utbetalningar av arvode, resekostnadsersättning, traktamente, logier- sättning och pensioner. Även om reglerna måhända inte kommer att behöva tillämpas särskilt ofta, tydliggörs vad som gäller i återkravsituationer. Redan förekomsten av regler om återkrav inskärper enligt vår bedömning respekten för ersättningssystemet och regelverket. 33.10.4Tänkbara former för ytterligare kontroll Ledamöterna omfattas av ett förhållandevis generöst ersättningssystem som ger stor frihet under ansvar. I detta ingår bl.a. att tillämpa ersättningssystemet korrekt och med omdöme. Ersättningssystemet bygger på förtroende och att lämnade uppgifter är korrekta. Man måste kunna ställa höga krav på att och övriga berörda myndigheter har nödvändiga styrdokument, processer och rutiner för intern kontroll och styrning i syfte att förhindra felaktiga utbetalningar, oavsett orsak. Dessa faktorer är av funda- mental betydelse för att upprätthålla legitimiteten och respekten för systemet. Legitimiteten och respekten för ersättningsystemet kräver också, precis som inom alla andra ersättningssystem, kontroll och uppföljning. Som vi redovisat vidtas det en rad sådana åtgärder. Flera av våra förslag kommer enligt vår bedömning att bidra till en ökad kontroll och minskade risker för felaktiga utbetalningar. Frågan är då om ytterligare åtgärder på området bör övervägas. Som nämnts inledningsvis är det inte vårt uppdrag att lämna färdiga förslag och nedanstå- ende tankar är närmast avsedd att inspirera till kommande överväganden inom och i andra sammanhang. har en tydlig inriktning på att lämna service till ledamöterna och se till att de har de resurser som behövs för att fullgöra sitt uppdrag. Att så är fallet framgår uttryckligen på flera ställen i lagen med in- struktion för och förvaltningens interna styrdokument (se närmare kap. 9). Av förvaltningslagen följer att , som alla myndig- heter, har en utredningsskyldighet vid handläggningen av enskilda ärenden. Annat har inte framkommit än att förvaltningen också tillämpar denna skyl- dighet. Vi anser dock att det finns skäl att lägga ett än större fokus på förvalt- ningens myndighetsroll och att förtydliga såväl instruktionen som övriga styrdokument i det avseendet så att det klart och tydligt framgår att Riksdags- förvaltningen vid sidan av sin serviceroll även har en uppgift att vidta kon- trollåtgärder på ersättningsområdet och att däri även ingår att följa upp hur rätten till ersättning utnyttjas. En sådan uppföljning sker visserligen redan i dag i viss mån, bl.a. inom ramen för budgetarbete och vad gäller enskilda utrikes tjänsteresor, men vi ser ett klart behov av ett för- tydligande av förvaltningens roll och mandat i detta avseende. motsättning mellan uppgifterna att lämna service och att vidta kon- troll och uppföljningsåtgärder. För att det ska vara möjligt att vidta sådana åtgärder på ett effektivt och ändamålsenligt sätt krävs dock att Riksdagsför- valtningen får ett tydligt och uttalat mandat på området. Användningen av vägledningar m.m. Boende och resa till väcker en lång rad frågeställningar, vil- ket bl.a. hänger samman med bristen på boende och att ledamöter ofta tar med sig medresenärer som inte har rätt till ersättning enligt ersättningslagen. Almedalsveckan 2019 togs det inom fram en vägled- ning för hur olika situationer kunde bedömas kostnadsmässigt. togs emot positivt. Den typen av vägledningar underlättar för såväl ledamöter som och innebär dessutom att risken för fel minskar. Vi anser därför att bör överväga att ta fram motsva- rande vägledningar på andra områden. Granskning och uppföljning i efterhand internrevisorer har under återkommande granskat bl.a. utbetalningarna av ledamöternas ersättningar. ionen har uppmärksammat ersättningssystemet. Granskningen har dock i första hand avsett rutiner och styrdokument och bara indirekt ledamöternas agerande. Enligt vår uppfattning skulle man kunna över- väga att införa en särskild kontroll- och granskningsfunktion som direkt tar sikte på ledamöternas användning och tillämpning av ersättningssystemet. Den funktionen skulle fungera som ett komplement till den kontroll och granskning som redan sker inom ramen för den gängse ärendehandläggningen Kontrollen skulle kunna utformas så att ett antal ersättningsanspråk och utbetalningar per ledamot och år väljs ut slumpmässigt och granskas ingående i efterhand. Alternativt kontrolleras och granskas samt- liga anspråk och utbetalningar inom ett visst område som väljs ut efter en ana- lys av risken för fel. Som exempel kan nämnas användning av hyrbil och taxi. Granskningen skulle i första hand syfta till att dra lärdomar som kan leda till förbättrade rutiner och intern kontroll inom och möjligen även ändringar i regelverket. Granskningen skulle också inskärpa re- spekten för regelverken. Organisationsmässigt skulle funktionen kunna vara placerad inom Riks- dagsförvaltningen, exempelvis direkt knuten till riksdagsdirektören, eller utföras av en extern aktör. Ytterligare ett alternativ skulle därvid kunna vara att internrevisorer får i uppdrag att fullgöra uppgiften och att närmare bestämmelser om detta tas in i lagen (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för myndigheter eller i riksdagsstyrel- sens föreskrift till lagen. Verksamheten med s.k. review of och te- matiska granskningar i efterhand som bedrivs inom Parlia- mentary Standards Authority i skulle kunna fungera som en in- spirationskälla (se avsnitt 11.4.1). Även den automatiserade metod för gransk- ning av reseräkningar som har introducerats inom admi- nistration skulle kunna fungera som inspirationskälla (se avsnitt 11.2). 34 Ändringar i arvodeslagen 34.1Arvode till den svenska delegationen till kontrollgruppen för Europol Förslag: Ledamöter och ersättare i den svenska delegationen till den gemen- samma parlamentariska kontrollgruppen för Europol ska ha rätt till samman- trädesarvode. 34.1.1 Uppdraget i denna del Enligt 13 kap. 22 a § riksdagsordningen väljer fyra ledamöter i en delegation till den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen för Europe- iska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol). Bestäm- melsen infördes genom en lagändring som trädde i kraft . Frågan om huruvida delegationen ska ha rätt till arvode för uppdraget berördes inte i det lagstiftningsärendet. Utredningen ska överväga om det bör betalas ut arvode till ledamöterna i delegationen och i så fall ta fram ett förslag till regle- ring av arvodesfrågan. 34.1.2Riksdagens deltagande i olika internationella sammanhang deltar med delegationer i ett flertal internationella sammanhang. Dessa delegationer utses antingen av , dvs. genom val av kammaren, eller av talmannen efter nominering av partigrupperna och samråd med gruppledarna. Om det har träffats en internationell överenskommelse om att bland sina ledamöter ska välja ledamöter i en delegation till en mellanfolklig organisation får bestämmelser om det tas in i en tilläggsbestämmelse. Det framgår av 13 kap. 18 § riksdagsordningen. Sådana tilläggsbestämmelser finns beträffande de svenska delegationerna till , parla- mentariska församling och den parlamentariska församlingen för Organisat- ionen för säkerhet och samarbete i (tilläggsbestämmelse 13.18.1–3). De svenska delegationerna till Interparlamentariska unionen och den parla- mentariska församlingen för Unionen för utses enligt 13 kap. 19 § riksdagsordningen av talmannen efter samråd med gruppledarna. Talmannen utser även den svenska delegationen till Natos parlamentariska församling, den parlamentariska och den arktiska parlamentariker- konferensen. Sedan blev medlem i FN har bjudits in att delta i rege- ringsdelegationen till . Detsamma gäller för andra re- geringsdelegationer till stora FN-konferenser. 34 ÄNDRINGAR I ARVODESLAGEN Vad gäller samarbetet inom EU kan nämnas konferensen för parlamentens EU-organ (Cosac), konferensen för utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik i EU (GUSP/) och konferensen för stabilitet, ekonomisk samordning och styrning i EU (). De svenska delegation- erna till dessa organ utses inom berört utskott. Ytterligare ett exempel är den gemensamma parlamentariska kontrollgruppen för Europol. 34.1.3 Arvode till deltagare i internationella delegationer Enligt 1 § lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ (arvodeslagen) har ordföranden i svenska delegation och ledamöter av delegationens arbetsutskott ett månads- arvode som motsvarar av det månatliga ledamotsarvo- det. Enligt 2 § lämnas sammanträdesarvode till suppleanter i svenska delegations arbetsutskott. Detsamma gäller riksdagsledamöter som deltar i verksamhet, verksamhet och den parla- mentariska församlingens verksamhet i Organisationenen för säkerhet och samarbete i () i den mån motsvarande ersättning inte betalas av respektive organisation. I övrigt betalas det inte något arvode enligt arvodeslagen eller ersättnings- lagen för uppdrag i Interparlamentariska unionen, den parlamentariska för- samlingen för Unionen för , NATO:s parlamentariska församling, den parlamentariska , den arktiska parlamentarikerkonfe- rensen eller deltagande i ovan i övrigt nämnda grupper och konferenser inom EU. Det lämnas inte heller något arvode för deltagande vid FN:s generalför- samling. Arvode vid internationella uppdrag lämnas alltså bara vid deltagande i svenska delegationer som utses av . Ursprungligen var det bara de- legationerna till och som hade rätt till arvode en- ligt arvodeslagen. Genom en lagändring infördes en sådan rätt även för ledamöter av den svenska delegationen till den parlamentariska församlingen vid (framst.2002/03:RS4, bet. 2002/03:KU34). Riksdagsstyrelsen utta- lade i det lagstiftningsärendet bl.a. följande (s. 11 f.). omfattas ledamöterna i och svenska delegationer av bestämmelserna i arvodeslagen medan OSSE- delegationens ledamöter inte gör det. En bärande princip när det gäller de tre internationella delegationer som väljs av , dvs. delegationerna till , och parlamentariska församling, bör vara att dessa behandlas på samma sätt när det gäller arvodering. En likformig behandling kan åstadkommas an- tingen genom att arvodeslagen ändras så att ingen av de nämnda delegat- ionerna i fortsättningen omfattas av arvodeslagens regler eller att dessa ut- vidgas till att omfatta även OSSE-delegationens ledamöter. De uppdrag som ersätts enligt arvodeslagen är uppdrag som tillkommer utöver det or- dinarie ledamotsuppdraget. Dessa uppdrag medför i allmänhet ett bety- dande merarbete för riksdagsledamöterna, såväl vad avser ansvar, inläs- ningsarbete som tidsåtgång. Flera av uppdragen är svåra att förena med andra uppdrag, t.ex. i statliga myndigheter och styrelser. 34 ÄNDRINGAR I ARVODESLAGEN utvecklingen synes vara på väg i en riktning där internationella uppdrag i allt större utsträckning får anses ingå i det ordinarie riksdagsuppdraget är det riksdagsstyrelsens uppfattning att det inte går att dra slutsatsen att alla uppdrag i internationella delegationer ska anses falla inom det ordinarie uppdraget. Uppdragen i de internationella delegationer varom nu är fråga innebär ett betydande merarbete för riksdagsledamöterna både när det gäl- ler ansvar och inläsningsarbete som tidsåtgång. På grund härav och då en harmonisering av arvodesreglerna är önskvärd är det riksdagsstyrelsens uppfattning att det alternativ som ligger närmast till hands är att låta även ledamöterna i omfattas av arvodeslagens bestämmel- ser om sammanträdesarvoden. Arvodets storlek bestäms av riksdagsstyrel- sen. hade inget att invända och följde utskottet. Organisationen, som har sitt säte i , har som syfte att hjälpa Europeiska unionens medlemsstater till ett närmare och effek- tivare samarbete vid förebyggande och bekämpande av organiserad gräns- överskridande brottslighet och terrorism. De nationella parlamenten ska enligt EUF-fördraget delta i den politiska övervakningen av Europol. Övervakningen regleras närmare i den s.k. Europolförordningen som antogs (Euro- paparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/794 av om Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) och om ersättande och upphävande av rådets beslut /371/RIF, 2009/934/RIF, 2009/935/RIF, 2009/936/RIF och 2009/968/RIF). Enligt för- ordningen ska övervakningen av Europol utföras av en parlamentarisk kon- trollgrupp inrättad gemensamt av de nationella parlamenten och Europaparla- mentet. Kontrollgruppens organisation och arbetsordning ska fastställas av och de nationella parlamenten gemensamt. Kontrollgrup- pen har getts befogenhet att höra ledande befattningshavare inom Europol och den europeiska datatillsynsmannen.