rfr · H80WRFR2 · 2020-11-25 00:00:00 — Uppföljning av tillämpningen av beslutade socialförsäkringsutskottet att inleda en förstudie med syfte att undersöka möjligheterna till en uppföljning av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . Under arbetets gång beslutades att förstudien skulle fortsätta bedrivas som en uppföljning och inriktas på att redovisa hur denna lag och övrig berörd lagstiftning har tillämpats. I uppföljningen behandlas delområdena 1) tillgänglig statistik om personerna i målgruppen, 2) val av gymnasieutbildning, tillgång till utbildningsplatser och skolpersonalens arbetssituation, 3) försörjning och boende samt 4) samverkan och ansvarsfördelning. Till stöd för arbetet skickades två enkäter till samtliga kommuner i landet. Uppföljningen har genomförts av en arbetsgrupp inom socialförsäkringsutskottet med stöd av utvärderings- och forskningssekretariatet vid . Underlaget till uppföljningen har utarbetats av vid utvärderings- och forskningssekretariatet i samarbete med socialförsäkringsutskottets kansli. I arbetet har även sekretariatschefen medverkat. Härmed överlämnar arbetsgruppen sin rapport till socialförsäkringsutskottet. (S), ordförande i (SD) Begrepp och förkortningar.............................................................................. Iakttagelser och bedömningar....................................................................... Boende och försörjning.............................................................................. Samverkan och ansvarsfördelning ............................................................. arbete med uppföljning och Syfte, frågeställningar och avgränsningar ........................................... Längre uppehållstillstånd för studier.............................................. Uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå ........................... Uppehållstillstånd för fortsatta studier ........................................... Uppehållstillstånd efter fullföljd utbildning ................................... Omprövning av giltighetstiden för och återkallelse av Lagen om mottagande av asylsökande m.fl......................................... Lagen om mottagande av vissa nyanlända invandrare för beslut om anslagsförändringar till följd av beslutet om Kommunernas kostnader för personer i målgruppen........................... Lägesbilder av kommunernas beredskap att ta emot personer.................. Ansökningar om uppehållstillstånd enligt 16 f § tillfälliga lagen ............. Ansökningar och beslut ....................................................................... De sökandes ålder och nationalitet ...................................................... Boende och försörjning............................................................................. 9 Utbildning inom gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen på gymnasial nivå .......................................................... Tillhandahållande av utbildning .......................................................... Förekomst av kommunala riktlinjer för gymnasial utbildning ............ Val av gymnasial utbildning................................................................ Studieformer och rätt till uppehållstillstånd......................................... Exempel på utbildningar som har legat till grund för fortsatt Aktivt deltagande i utbildningen ......................................................... 11 Samverkan och ansvarsfördelning .......................................................... Dialog och samverkan mellan myndigheter ...................................... Information till kommunerna........................................................... 12 Iakttagelser och bedömningar ............................................................... Boende och försörjning ................................................................... Samverkan och ansvarsfördelning................................................... Enkät till kommuner om ekonomiskt bistånd och boende .......................... Enkät till kommuner om gymnasial utbildning........................................... Inkomna svar på enkäterna till kommunerna utifrån kommunstorlek......... Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få föreskrifter om vad som avses med att aktivt delta i en utbildning enligt lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i (MIGRFS 2020:1).............. Vistelsekommun för personer som har beviljats uppehållstillstånd ............ Reglerna om uppehållstillstånd för gymnasiestudier i Lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande Lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om Kommuner och Landsting (numera Kommuner och Regioner) Socialtjänstlagen (2001:453) Lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Utlänningslagen (2005:716) finns det särskilda regler i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i (nedan kallad tillfälliga lagen) som innebär att personer som har fått, eller annars skulle få, ett beslut om utvisning ska kunna beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå om vissa villkor är uppfyllda (16 f § tillfälliga lagen). I denna uppföljning, som startade , redovisas hur tillfälliga lagen och övrig berörd lagstiftning har tillämpats för dessa personer. Centrala aktörer är , , , , länsstyrelserna, kommunerna samt Kommuner och Regioner. Vidare omfattas aktörerna , , Lärarnas yrkesetiska råd, och . –gymnasieutbildning, tillgång till utbildningsplatser och skolpersonalens arbetssituation –försörjning och boende –samverkan och ansvarsfördelning. Till detta kommer ett antal frågeställningar i anslutning till dessa delområden. Som ett stöd i arbetet med uppföljningen skickades två enkäter till samtliga kommuner i landet. Enkäterna omfattade frågor om dels ekonomiskt bistånd och boende, dels gymnasial utbildning. Information har även hämtats in genom dokumentstudier och intervjuer med berörda aktörer (t.o.m. ) samt statistikinhämtning. statistiken avser hur situationen såg ut 2020. Inledningsvis vill arbetsgruppen peka på värdet av att det görs en utvärdering som omfattar regeln om permanent uppehållstillstånd för personerna i målgruppen. Anledningen till det är att tillfälliga lagen omfattar en bestämmelse som ger möjlighet för den som har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier att få permanent uppehållstillstånd om han eller hon kan försörja sig genom en anställning eller genom inkomster från näringsverksamhet. Ytterst få personer i målgruppen har nått så långt i tillståndsprocessen att en prövning av frågan om permanent uppehållstillstånd har blivit aktuell. Uppföljningen omfattar därför inte frågan om permanent uppehållstillstånd. 2020/21:RFR2 SAMMANFATTNING Det framkommer att har bifallit nära 8 000 av de förstagångsansökningar om uppehållstillstånd enligt gymnasieregler som verket har fått in (statistik ). Knappt 7 500 av personerna har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 16 f § tillfälliga lagen medan övriga har beviljats tillstånd på annan grund, t.ex. av skyddsskäl. Hur stor andel av målgruppen dessa 8 000 personer utgör går inte med säkerhet att uttala sig om. Målgruppen hade beräknats omfatta ca 9 000 personer men ca 11 800 personer ansökte. Oavsett detta menar arbetsgruppen att syftet med gymnasieregler får anses uppnått, nämligen att så många som möjligt i målgruppen kan beviljas ett uppehållstillstånd för gymnasiestudier. Uppehållstillståndet kan sedan leda till möjlighet att söka arbete, etablera sig på arbetsmarknaden och beviljas permanent uppehållstillstånd vid försörjning. har bifallit drygt 3 400 förlängningsansökningar av totalt nästan 3 700 från personer som tidigare hade beviljats uppehållstillstånd med stöd av 16 f § tillfälliga lagen. Drygt 200 förlängningsansökningar har avslagits (statistik ). När det gäller målgruppens boendesituation finns det variationer mellan såväl kommunstorlekar som kommuner i en och samma kommunstorlek. Det kan dock sägas att andelen personer som flyttar mellan temporära boenden eller befinner sig i akut hemlöshet ökar med kommunstorleken. Det framkommer också att det finns en stor osäkerhet om boendesituationen i större kommuner. Mindre kommuner har i högre grad ordnat boendet för målgruppen. Det framgår att flertalet personer har ordnat boende utan stöd från kommunen och att civilsamhället tar ett stort ansvar för personernas boende. Arbetsgruppen vill framhålla att civilsamhället är en betydelsefull aktör och att det därför vore värdefullt att titta närmare på den roll civilsamhället har. Av tidsmässiga skäl har det saknats möjlighet till det inom ramen för denna uppföljning. hade av personerna i målgruppen fått studiehjälp, studiemedel eller båda dessa studiestödsformer. Arbetsgruppen konstaterar att antalet avslag var litet för båda studiestödsformerna. När det gäller förhållandet mellan studiestöd och bistånd anger flertalet kommuner att de ”i mycket hög grad” ställer krav på att personerna ska ansöka om studiehjälp () eller studiemedel () innan ekonomiskt bistånd kan beviljas enligt socialtjänstlagen. har 167 av 192 svarande kommuner angett att de har beviljat ekonomiskt bistånd till personer i målgruppen. av personerna i målgruppen går på introduktionsprogram i gymnasieskolan, yrkesprogram i gymnasieskolan eller sammanhållen yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen. Studier på sammanhållen yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen, som kommunerna inte är skyldiga att erbjuda, är vanligast förekommande i kommuner med fler än 100 000 invånare. Yrkesprogram i gymnasieskolan är vanligast i kommuner med 50 000–100 000 invånare. I kommuner med 15 000–25 000 invånare är introduktionsprogram i gymnasieskolan vanligast. Den stora majoriteten deltar aktivt i utbildningen. Arbetsgruppen noterar att tillfälliga lagens regler påverkar skolornas verksamhet men att myndigheterna arbetar för att ge stöd. Det förefaller som att planeringen av vissa elevers utbildning anpassas för att kunna ge möjlighet till uppehållstillstånd, och att även val av utbildning kan påverkas av utsikterna till uppehållstillstånd. Enligt arbetsgruppen får skolpersonalens arbetssituation samt vad som framkommit om hot och risk för otillbörlig påverkan anses bekymmersamt. Arbetsgruppen konstaterar att gymnasiereglerna i tillfälliga lagen och reglernas förhållande till anslutande regelområden är komplexa och svårtydda. I uppföljningen framhåller flera aktörer att en oklar ansvarsfördelning mellan dem har haft negativa effekter på den verksamhet de bedriver. Kommunerna anger att de har fått bristfälligt stöd från vissa aktörer. Arbetsgruppen har förståelse för de synpunkter som har framkommit men konstaterar att aktörerna har lagt ned mycket arbete på att lösa de tillämpningsfrågor som har uppkommit och att de olika samverkansformerna har bidragit till att lösa flera – om än inte alla – av de identifierade frågorna. Det arbete som aktörerna har lagt ned har stor betydelse för att reglerna i tillfälliga lagen och anslutande regelområden ska kunna fungera så effektivt som möjligt. Arbetsgruppen anser att detta arbete bör fortsätta. 1.1Socialförsäkringsutskottets arbete med uppföljning och utvärdering Av 4 kap. 8 § regeringsformen framgår att varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Den här uppföljningen är en del av socialförsäkringsutskottets arbete med denna uppgift. Antalet personer som sökte asyl i var större än . Det innebar påfrestningar för bl.a. det svenska asylsystemet och andra centrala samhällsfunktioner samt för kommuner. En av flera åtgärder för att hantera situationen var att anpassa de svenska reglerna till miniminivån enligt och internationella konventioner genom lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i , som trädde i kraft . Detta innebär bl.a. att uppehållstillstånd som beviljas som huvudregel är tidsbegränsade i stället för som tidigare permanenta. Lagen innehåller bestämmelser om att permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas vid en förlängningsprövning om personen kan försörja sig genom anställning eller näringsverksamhet. För att motverka att unga börjar arbeta i stället för att gå i skolan krävs att den som är har fullföljt en gymnasieutbildning eller motsvarande. I fortsättningen kallas lagen för tillfälliga lagen. För att ytterligare uppmuntra till studier ändrades tillfälliga lagen på så sätt att ungdomar som studerar på gymnasial nivå kan beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd (bet. 2016/17:SfU19). Regeringen föreslog därefter i en extra ändringsbudget att en ny möjlighet till tidsbegränsat uppehållstillstånd skulle införas i tillfälliga lagen med motiveringen att ensamkommande barns möjligheter att beviljas uppehållstillstånd inte ska försämras på grund av långa handläggningstider. Enligt regeringen var det angeläget att så många som möjligt av dessa personer kan få uppehållstillstånd. Detta kan leda till möjlighet att söka arbete, etablering på arbetsmarknaden och permanent uppehållstillstånd vid försörjning. Regeringen angav att förslaget är en tillfällig ordning för en klart avgränsad grupp (prop. 2017/18:252 s. 39). Lagändringarna, som trädde i kraft , innebar sammanfattningsvis en möjlighet för personer som tidigare fått avslag på en asylansökan och som uppfyllde ett antal andra villkor att få tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå. Ansökan kunde göras under Uppehållstillstånd ges inledningsvis och kan förlängas om det behövs för studierna. När gymnasiestudierna är avslutade kan ett långt uppehållstillstånd ges för att utlänningen ska kunna söka arbete. Den som kan visa att han eller hon kan försörja sig själv genom inkomst från anställning eller eget företag kan få permanent uppehållstillstånd. I fortsättningen kallas reglerna om uppehållstillstånd för gymnasiestudier i tillfälliga lagen för gymnasiereglerna. 1.3 Syfte, frågeställningar och avgränsningar 1.3.1 Syfte och frågeställningar Utskottet beslutade att inleda en förstudie (prot. 2018/19:37) med syftet att undersöka möjligheterna till en uppföljning av tillfälliga lagen. Under arbetets gång beslutades att förstudien skulle fortsätta bedrivas som en uppföljning. Utskottets arbetsgrupp redogjorde för arbetet med uppföljningen för utskottet, vilket även skett vid fler tillfällen därefter. Syftet med uppföljningen är att analysera om tillämpningen av reglerna om uppehållstillstånd för gymnasiestudier i tillfälliga lagen motsvarar lagstiftningens syfte och ändamål. Granskningen ska omfatta det finansiella ansvaret, boende, skolgång, sociala insatser m.m. Fokus för uppföljningen är att redovisa hur tillfälliga lagen och övrig berörd lagstiftning tillämpas av aktörerna. Uppföljningen inriktas på att beskriva och analysera följande: A. Statistikuppgifter, antal m.m. –Hur många personer har ansökt om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt reglerna som infördes ? Hur många personer har fått bifall respektive avslag på sin ansökan? På vilka grunder har personer fått avslag på sin ansökan? –Hur många personer har ansökt om och beviljats ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd efter det att det första tidsbegränsade uppehållstillståndet har löpt ut? Hur många personer har fått avslag på sin ansökan och på vilka grunder? –Hur många personer har påbörjat respektive ännu inte påbörjat en gymnasieutbildning eller motsvarande? –Hur många personer har avslutat studierna respektive inte avslutat eller ”hoppat av” utbildningen? –Hur många personer som initialt ansökte om tidsbegränsat uppehållstillstånd har fått hjälp att lämna landet, har utvisats med tvång eller saknas det information om? B.Gymnasieutbildning och tillgång till utbildningsplatser –På vilka typer av utbildningar går personerna, dvs. är det gymnasieskola (introduktionsprogram eller nationellt program) eller gymnasiesärskola, annan motsvarande utbildning på gymnasial nivå (inom den kommunala vuxenutbildningen eller folkhögskola) eller en sammanhållen yrkesutbildning inom den kommunala vuxenutbildningen? –Har kommunerna kunnat erbjuda ett tillräckligt antal utbildningsplatser som motsvarar personernas efterfrågan? –Har personalen, t.ex. lärare och studie- och yrkesvägledare, i gymnasieskolan tillräcklig kunskap för att kunna ge personerna information när det gäller studieinriktning och därmed vilka studier som ger möjlighet att få ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd när det tidsbegränsade uppehållstillståndet har upphört att gälla? –Har andra frågor aktualiserats för lärare och övrig skolpersonal i gymnasieskolan vid tillämpningen av reglerna, t.ex. betygsättning och närvarorapportering? –I vilken utsträckning ansöker personerna om studiestöd, dvs. studiehjälp och studiemedel hos , och/eller ekonomiskt bistånd hos ? –Hur ser boendesituationen ut för personerna? Vilket ansvar tar olika aktörer? –Hur har samverkan och ansvarsfördelningen mellan stat och kommun fungerat? Uppföljningen avgränsas till att huvudsakligen avse den grupp som har sökt tidsbegränsat uppehållstillstånd för studier på gymnasienivå enligt nuvarande 16 f § tillfälliga lagen (se avsnitt 2.2.2) som infördes . Det underlättar statistikinhämtandet och avgränsar arbetet till att omfatta en tydlig målgrupp, men framför allt är det denna grupp som aktörerna anser skapar flest frågor i verksamheten. Det innebär sålunda att uppföljningen inte tittar närmare på personer som inledningsvis fick tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt gymnasieregler. Klart färre personer fick uppehållstillstånd med stöd av dessa regler än med stöd av gymnasieregler. Som angetts kan tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt gymnasieregler leda till att personer efter att de har fullföljt gymnasiestudier etablerar sig på arbetsmarknaden och därmed kan komma i fråga för ett permanent uppehållstillstånd. Det går ännu inte att utröna hur ändamålsenliga reglerna är i detta avseende. Av den anledningen berörs inte frågan om förutsättningarna för att efter fullföljd utbildning få en anställning enligt regelverkets krav. Uppföljningen har genomförts av socialförsäkringsutskottets arbetsgrupp. Underlaget har sammanställts av utvärderings- och forskningssekretariat i samråd med socialförsäkringsutskottets kansli. Arbetsgruppen har löpande följt arbetet och lämnat synpunkter på uppföljningens inriktning och upplägg. I arbetet med uppföljningen har en kombination av kvalitativ och kvantitativ metod tillämpats. I samband med att uppföljningens inriktning togs fram gavs , , samt Kommuner och Regioner (SKR) möjlighet att lämna synpunkter på frågor som uppföljningen skulle kunna omfatta. Ett möte ägde rum med SKR där de tog upp ett antal frågor. Ett skriftligt underlag kom in från . Uppföljningen omfattar en genomgång av publicerat material i form av t.ex. statistik, riksdagstryck, utredningar och rapporter från relevanta myndigheter och organisationer (t.o.m. ). Statistik har beställts från och (). Merparten av den statistik som redovisas avser hur situationen såg ut 2020. Två enkäter skickades till samtliga kommuner i landet. Enkäterna skickades till kommunernas eller regionernas huvudadresser, dvs. till registrator eller kontaktcenter. Syftet med enkäterna var att undersöka kommunernas tillämpning av lagstiftningen när det gäller dels ekonomiskt bistånd och boende, dels gymnasial utbildning.1 Frågorna i enkäterna rör olika aspekter på kommunernas hantering och erfarenheter av de personer med uppehållstillstånd enligt 16 f § tillfälliga lagen som hade sin huvudsakliga vistelse i kommunen . Resultatet av enkätundersökningarna redovisas tematiskt i den här rapporten under respektive kapitel där de olika frågor som tas upp i enkäten behandlas. Frågorna i enkäterna överensstämmer till viss del med vissa av de frågor som och länsstyrelserna skickade till kommunerna och . Syftet med detta var att kunna jämföra om kommunerna upplever att tillämpningen av reglerna har inneburit några förändringar . 1Se bilaga 1 och 2 för respektive enkät. Båda enkäterna skickades till 290 kommuner, och av dessa svarade 72 procent på enkäten om ekonomiskt bistånd och boende och på enkäten om gymnasial utbildning. Bland dessa ingår även ett tiotal kommuner som uppgav att de inte hade några personer med uppehållstillstånd för studier enligt 16 f § tillfälliga lagen som hade sin huvudsakliga vistelse i kommunen per (detta gällde 18 kommuner för enkäten om ekonomiskt bistånd och 12 kommuner för enkäten om gymnasial utbildning). jämföra andelen svarande i varje kommuntyp (med detta avses här kommunstorlek, t.ex. kommuner med färre invånare än 15 000) med andelen av samma kommuntyp för samtliga kommuner i landet kunde en Den visade inga nämnvärda avvikelser, och därmed är bedömningen – i vart fall i denna del – att det inte finns någon systematisk skevhet i bortfallet. Det finns även andra skäl till s.k. bortfallsfel. Ett bortfallsfel kan utöver skevhet i vilka som svarar bero på uteblivna svar. Ett sätt att bedöma omfattningen av ett sådant bortfall är att jämföra med andra liknande Svarsprocenten ovan kan således jämföras med länsstyrelsernas nationella kartläggning av situationen för ensamkommande unga med uppehållstillstånd för studier, som hade en svarsfrekvens på ca 57 procent (dvs. 166 kommuner). en enkät till 83 kommuner och stadsdelar för att få en nationell bild av kommunernas beredskap när det gäller olika frågor kopplade till möjligheten till uppehållstillstånd enligt 16 f § tillfälliga lagen. en svarsfrekvens på . Sammantaget ligger svarsfrekvensen för de två enkäter som är aktuella här i rimlig paritet med andra liknande En förklaring till att svarsfrekvensen på enkäten som rör gymnasial utbildning är lägre än enkäten som rör ekonomiskt bistånd och boende skulle kunna vara att gymnasieutbildning inte anordnas i landets alla /18 anordnades en sådan utbildning i 261 av 290 När det gäller svarsfrekvensen för varje enskild fråga var respondenterna tvungna att besvara alla frågor. Om de var osäkra kunde de välja något av svarsalternativen Vet inte eller Kan inte bedöma. En annan typ av statistisk felkälla är urvalsfel eller täckningsfel. nämndes inledningsvis riktades bägge enkäterna till samtliga kommuner i Enkäterna utgör således totalpopulationsundersökningar, och därför kan det inte finnas några urvals- eller s.k. täckningsfel. Därtill kan två andra fel förekomma i statistisk behandling: mät- och bearbetningsfel. bero på att fel person svarar på frågorna (eller att en intervjuare ställer ledande frågor eller skriver ned svaren felaktigt). Det kan också bero på felformulerade Bearbetningsfel kan bero på att uppgifter kodats eller registrerats fel. Nedan berörs några aspekter av främst eventuella mätfel som kan ha uppstått Redan här kan dock nämnas att den sammantagna bedömning som har gjorts är att de eventuella mätfel som kan finnas i enkäterna inte är av en sådan karaktär eller omfattning att enkäternas resultat behöver ifrågasättas – oaktat redovisningen nedan om fritextkommentarer från enskilda kommuner. Sedan gäller att siffrorna bör tolkas försiktigt – som alltid med enkäter som endast besvaras av en begränsad population. Det innebär att endast större och tydliga avvikelser eller resultat ska tillmätas vikt i analysen av de frågeställningar som är relevanta för uppföljningen.2 Kommunerna hade möjlighet att lämna kompletterande synpunkter eller s.k. fritextkommentarer till frågorna. Denna möjlighet nyttjade ett femtiotal kommuner. Enstaka kommentarer (6–7 av totalt 105) antyder tänkbara mätfelskällor. Exempelvis skriver en kommun att enkäten ställts till en del av kommunförvaltningen som normalt sett inte hanterar dessa frågor (och att svaren därför var knapphändiga). Några få kommentarer gäller frågor och otydligheter kring frågornas formulering.