rfr · H80WRFR5 · 2020-12-18 00:00:00 — Förutsättningarna för arbetspendlare och skolungdomar m.fl. att resa med kollektiva färdmedel är främst beroende av att det finns ett tillfredsställande utbud av kollektiva färdsätt med lämpliga anknytningar och turer vid passande tider. Likaså är det viktigt att de kollektiva transportmedlen fungerar för alla övriga behov som vi har, t.ex. sjukhusbesök. Det är viktigt med punktliga an- komster eftersom både förseningar och inställda avgångar missgynnar det kol- lektiva resandet och påverkar resenärernas förtroende för kollektiva transport- medel negativt. Förseningar och inställda avgångar är en bidra- gande orsak till att resenärer byter transportsätt. När tågtrafikens tillförlitlighet har varit dålig är det också relativt vanligt att det tar tid innan 14 kap. 8 § regeringsformen. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320 och prop. 2019/20:1 utg. omr. 2019/20:1 utg.omr. 4Transportstyrelsen (2019). Resenärernas syn på järnvägsmarknaden. MTR, intervju, 2019- 10-18, och Skånetrafiken, intervju, . resenärerna kommer tillbaka och använder tåget som transportmedel för ar- har i olika sammanhang framhållit att järnvägen spelar en stor och betydelsefull roll i det svenska transportsystemet. understrukit att en tillförlitlig järnväg är av mycket stor vikt för att öka järnvä- gens attraktivitet och därigenom bidra till att klarar omställningen av transportsektorn och når målet om att minska sektorns utsläpp Detta innebär sammantaget att punktlighet i tågtrafiken är en viktig fråga för enskilda människor och näringslivet och för att uppnå samhällsmål genom att styra över person- och godstransporter från väg till järnväg. föring har en betydande potential att minska koldioxidutsläppen och därige- nom uppnå målen om minskade utsläpp av växthusgaser från inrikes transpor- Det är mot denna bakgrund som utskottets uppföljnings- och utvärderings- grupp har valt att göra denna uppföljning. 1.2 Punktlighet – en fråga som varit aktuell Tågtrafiken har över tiden brottats med punktlighetsproblem. Ungefär 90 pro- cent av alla persontåg kommer () till stat- ionen, men punktligheten varierar avsevärt på olika linjer och på olika tider. har persontrafiken ökat kraftigt. Både resandet och utbudet har för- dubblats som underhållet av infrastruk- turen har varit eftersatt enligt bl.a. en analys av förseningar 1990–2017 som Kungliga Tekniska högskolans (KTH) järnvägsgrupp har genomfört.7 har tågtrafikens punktlighet varit föremål för utred- ningar av både den ansvariga myndigheten och trafikutövare.8 Ett sådant ex- empel är punktlighet i samverkan (Puls) som startade och pågick fram till ca 2005/06. Puls gick ut på att järnvägsföretagen identifierade ett antal prioriterade tåg där punktligheten analyserades. skulle utredas och åtgärder vidtas.9 Ett annat exempel är som genomförde 2002 som ansvarig myndighet för drift och underhåll av statens spår- anläggningar och s.k. sektorsmyndighet för järnvägstrafiken. I egenskap av sektorsmyndighet hade till uppgift att se till att järnvägen bidrog till att uppfylla de transportpolitiska mål som hade beslutat om. Bak- grunden till var de omfattande störningarna i 5 Trafikanalys (2013). Arbetspendling i och – en nulägesa- nalys 2013:5. MTR, intervju, , Skånetrafiken, intervju, , och , intervju, . 6 Se t.ex. bet. 2018/19:TU17. 7 Nelldal, och (2019). Utveckling av utbud och priser 1990–2019. Avre- glering och konkurrens mellan tåg, flyg och buss samt utvecklingen av förseningarna. 8 (2013). Analys av punktligheten inom järnvägstrafiken – Resultatrapport . 9 (2012). järnvägstrafiken under jul- och nyårshelgen 2001. Som ett resultat av utred- ningen åtog sig och trafikutövarna att vidta åtgärder för att förbättra punktligheten. åtog sig bl.a. att förbättra det förebyggande underhållet av spåranläggningen och att snabbare åtgärda fel som uppstår i infrastrukturen. Trafikutövarna fick bl.a. till uppgift att förbättra fordonsunderhållet och ställa högre krav på sina underleverantörer. var såväl den ansvariga myndigheten som operatörerna överens om att punktligheten i järnvägstrafiken måste bli bättre.10 Ett ytterligare projekt som har genomförts är Kraftsamling, som startade och som inriktades på åtgärder i Mälardalen.11 , SJ och Stor- Lokaltrafik (SL) arbetade tillsammans för att lösa problemet med att trafiken över Getingmidjan hade tilldelats för många tåglägen mellan och södra. Getingmidjan är en trång del med många tåg som passerar. Tåglägen är tåg som trafikerar en bestämd sträcka . Arbetet inom Kraftsamling resulterade i att antalet tåglägen redu- cerades från 27 till maximalt 24 i timmen.12 /10 drabbades det svenska järnvägssystemet återigen av stora störningar. Med anledning av detta tillkallade regeringen en särskild ut- redare som fick till uppdrag att utreda den samlade hanteringen av vinterns störningar i järnvägstrafiken och ge förslag till åtgärder för att förbättra bered- skapen inom transportsystemet.13 redovisades resultatet, som bl.a. omfattade förslag till åtgärder som hade tagits fram i dialog med berörda aktörer.14 Efter ännu en besvärlig vinter 2012 var aktörer inom järnvägsbranschen överens om att punktligheten behövde bli bättre, och en samverkan mellan ak- törer inleddes som fick namnet Tillsammans för tåg (TTT). Enligt den rapport som låg till grund för arbetet var syftet att positiva erfarenheter från tidigare arbeten för att förbättra punktligheten skulle tas till vara, liksom erfarenheter från andra verksamheter där samverkan gett goda resultat. I de tidigare arbetena som hade syftat till en bättre punktlighet fanns enligt Trafik- verket brister. •uppföljning och dokumentation som tydligt visade på resultat •djupare analyser av resultaten •redovisning av erfarenheter som kunde tas till vara i ett framtida arbete med att förbättra punktligheten.15 granskade tågförseningar 2013. Bakgrunden var att tågtrafiken hade ökat . Det innebar att fler resenärer och godståg drabbades när tåg blev försenade eller inställda som det 10Riksdagens revisorer (2003). Tåg i otid – tågplanens betydelse för punktlighet, rapport /03:18. 11Samordnad tågtrafik (2008). Rapport om ett samarbetsprojekt mellan Banver- ket, SJ och SL. 12Riksrevisionen (2013). Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder, RiR 2013:18. 14SOU 2010:69 Förbättrad vinterberedskap inom järnvägen. 15Trafikverket (2013). Analys av punktligheten inom järnvägstrafiken, s. 14. fanns risk för att resenärerna skulle välja andra transportmedel än tåg. visionen konstaterade att hade tagit ett antal initiativ med förbätt- rad punktlighet som mål men att det var för tidigt att bedöma resultatet av redovisade att det fanns svagheter i statistik- framställning som innebar att myndighetens uttalanden om punktlighetens för- bättringar var osäkra. Detsamma gällde för uppgifter om orsa- kerna till tågförseningar. Revisionen riktade även kritik mot tra- Granskningen visade också att inte hade utvecklat en metod för kapacitetstilldelning som garanterar det mest samhällsekonomiskt Efter trafikutskottets behandling av bl.a. och för- slag från utskottet tillkännagav för regeringen att den skyndsamt skulle utreda hur kapacitetstilldelningen och trafikledningen inom järnvägssy- stemet skulle kunna bli mer effektiva. Ett ytterligare tillkännagivande innebar att regeringen skulle utreda hur tillgången på tillförlitlig och offentlig statistik över punktlighet kunde säkerställas, liksom möjligheterna att offentliggöra Såväl regeringen som har vidtagit ett antal åtgärder . Bland annat gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av järnvägens organisation. I uppdraget ingick att analysera frågor om kapacitetstilldelning, trafikledning och statistik. Frågorna behandlades i utred- ningens slutbetänkande där analys och slutsatser tog fasta på problematiken kring de berörda frågorna och utredningen lämnade förslag på hur de kunde adresseras.18 Av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen för 2017 framgick att tillkännagivandet därigenom var slutbehandlat, men rege- ringen framhöll att kapacitetstilldelning, trafikledning och statistik är viktiga frågor som regeringen kommer att arbeta vidare med även i framtiden.19 En uppfattning som framförs av bl.a. när det gäller orsaken till förseningar i järnvägstrafiken är bristande underhåll av infrastrukturen. dagen har efter förslag från trafikutskottet beslutat om flera tillkännagivanden Ett av dessa tillkännagivanden innebär att regeringen bör se till att skyndsamt bygger upp kompetens så att verket självständigt kan inspektera både järnvägsanläggningens status och entreprenörernas ut- Regeringen bör vidare se över hur staten kan ta det samlade an- svaret för järnvägsunderhållet på statens järnvägsinfrastruktur i takt med att underhållskontrakten löper ut. har också, godkänt regeringens förslag om ekonomiska ramar, som innebär en betydande förstärkning av anslag för underhåll av järnvägsnätet under den innevarande planperioden –2029.20 (2013). Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder, RiR 2013:18. 2013/14:TU19, rskr. 2013/14:372. SOU 2015:110 En annan tågordning – bortom järnvägsknuten. 2016/17:1 utg.omr. 2016/17:21, bet. 2016/17:TU4, rskr. 2016/17:101. Regeringen utsåg en särskild utredare med uppdrag att ta fram ett un- derlag om hur järnvägsunderhållet ska organiseras. Uppdraget redovisades med förslag om organisatoriska förändringar av underhållsverk- samheten. Utredningen betonar att ansvar behöver tydliggöras genom att man ser till att myndigheten har den kunskap om järnvägsanlägg- ningen som krävs för att kunna underhålla den på bästa sätt utifrån ett sam- hällsekonomiskt perspektiv.21 En annan uppfattning om orsaken till förseningar som har framförts av bl.a. är att antalet tåg har ökat väsentligt. Tillgänglig kapacitet i järn- vägssystemet, i synnerhet under högtrafik, leder därför till bristande punktlig- het.22 när granskade tågförseningarna framfördes denna uppfattning som en orsak till förseningar. I en bilaga till granskningen finns ett underlag från (). In- stitutet undersökte effektiviteten i användningen av bankapacitet. VTI:s bild var att det i viktiga avseenden saknades en koppling mellan de övergripande målen för trafikpolitiken i förhållande till hur frågor som rörde bankapacitet hanterades. Detta avsåg banavgifterna, tillvägagångssättet för att bestämma tidtabeller, hanteringen av störningar i genomförandet av trafiken liksom nöd- vändig information för att bedriva politiken på ett sätt som överensstämde med de övergripande målen.23 En tredje uppfattning som framförs av bl.a. är att många för- seningar beror på väder som vinterväderlek eller värmeböljor.24 Med utgångspunkt från de transportpolitiska målen och det arbete som har genomförts för att förbättra punktligheten i persontrafiken på järnväg syftar denna uppföljning till att ge fördjupad kunskap om resultatet. 1.3 Syfte, frågeställningar och avgränsningar Syftet med uppföljningen är att ta fram ett underlag om punktlighet i järnvägs- trafiken för persontransporter samt en internationell jämförelse. Uppfölj- ningen syftar till att bidra med kunskap om hur punktligheten har utvecklats och redovisa resultat av åtgärder som har vidtagits för att förbättra punktlig- heten i persontrafiken i . Denna uppföljning omfattar en beskrivning och analys av resultatet av det arbete som har genomförts såväl av som ansvarig myndighet som av övriga aktörer i syfte att förbättra punktligheten i järnvägstrafiken i förhål- lande till de transportpolitiska målen. Beskrivningen av resultat av vidtagna åtgärder utgår i stor utsträckning från de redovisningar som har gjorts av bl.a. och övriga aktörer i ar- betet med att förbättra punktligheten. Detta innebär att redovisningen framför 21SOU 2020:18 Framtidens järnvägsunderhåll. 22Trafikverket (2020). En punktligare tågtrafik – sammanställning av åtgärder 2017–2019. 23Riksrevisionen (2013). Tågförseningar – orsaker, ansvar och åtgärder, RiR 2013:18, bil. 24Trafikverket (2019). allt tar fasta på resultatet av de åtgärder som redovisats för att förbättra punkt- ligheten för persontrafik på järnväg. Järnvägssystemet är ett system med många olika aktörer. Alla aktörer, både de som bedriver persontrafik och de som bedriver godstrafik, behöver ta hän- syn till de förutsättningar som följer av den gemensamma infrastrukturen och samverka för att uppnå ett effektivt resursutnyttjande. I denna uppföljning re- dovisas därför även vissa uppgifter och erfarenheter som rör godstrafiken. För godstrafiken är det viktigt att komma till kunden. Kraven på punkt- lighet för godstrafiken varierar dock beroende på vilka varor som transporte- ras. Vissa varor, såsom färskvaror och tidningar, blir värdelösa om de inte kommer fram , medan det för andra varor, som malm och timmer, kan finnas buffertlager som räcker ett antal dygn. Känsligheten varierar också be- roende på var i förädlingskedjan transporten sker och blir i allmänhet större ju närmare slutkunden man kommer.25 kan godståg som inte följer sin tidtabell störa andra tåg eftersom järnvägen är ett slutet system där samtliga tågrörelser är beroende av varandra och är inplanerade i tågplanen. Godstågens punktlighet kan därmed påverka järnvägens totala punktlighet. Följande frågeställningar behandlas i uppföljningen: •Hur har de transportpolitiska målen operationaliserats i arbetet med att uppnå ökad punktlighet för järnvägstrafiken? •Vilka mål har staten respektive aktörer inom järnvägssektorn för punktlig- het? •Finns mål för underhåll av järnvägsnätet för att minska antalet störnings- timmar till följd av infrastrukturen? •Vilka drivkrafter och hinder finns för en ökad punktlighet för persontrafi- ken? •Hur utvecklades anslagsförbrukningen för drift och underhåll under peri- oden –2019? •Hur ser ansvarsförhållandena ut inom järnvägssektorn, dvs. myndigheter, regioner, operatörer och samarbetsorganisationer? •Hur utvecklades punktligheten för persontrafiken under främst perioden –2019? •Vilka åtgärder har regeringen, och operatörer vidtagit för att förbättra punktligheten som i sin tur har resulterat i ökad punktlighet? •Vilken rapportering har regeringen gjort till när det gäller frågor som rör järnvägstrafikens punktlighet? •Hur ser punktligheten ut i länder i baserat på tillgänglig statistik? •Vilka erfarenheter finns från andra länder när det gäller att förbättra punkt- ligheten som är relevanta för svenskt vidkommande? I uppföljningen ingår inte kapacitetstilldelning och användningen av ekono- miska styrmedel. Därmed omfattas inte systemet med kvalitetsavgifter. 25KTH (2014). Större trafikavbrott vid järnvägar 2000–2013 och dess ef- fekter på transportkunderna. uppföljnings- och utvärderingsgrupp avser att inleda ett sär- skilt arbete om detta. Redovisning och bedömning av depåverksamheten m.m. ingår inte i upp- följningen. Uppföljningen omfattar inte frågor som är relaterade till information till re- senärerna. 1.4 Metod och genomförande Uppföljningsarbetet har genomförts av trafikutskottets uppföljnings- och ut- värderingsgrupp. Underlagen till gruppen har tagits fram av utvärderings- och forskningssekretariatet inom utskottsavdelningen i samarbete med trafikut- skottets kansli. har gett i uppdrag åt Ramboll att ge- nomföra en internationell studie. Den omfattar dels en översikt över järnvägs- systemet och trafikeringen i de flesta europeiska länder, dels en fördjupad ana- lys av bl.a. mål, åtgärder och resultat för arbetet med att förbättra punktlig- heten i fem länder. Dessa länder är , , , och . Länderna valdes av trafikutskottets uppföljningsgrupp vid ett sammanträde . Uppföljningen omfattar en genomgång av publicerat material som riks- dagstryck, utvärderingar, utredningar och rapporter. I uppföljningen redovisas även statistik från bl.a. Trafikanalys och forskningsrapporter som i vissa fall har bearbetats. Därutöver har intervjuer genomförts med centrala aktörer vid myndigheter såsom (Infrastrukturdepartementet), , Trans- portstyrelsen och Trafikanalys. Även företrädare för en av reg- ioner och en distriktstrafikledningscentral har intervjuats. Vidare har regionala kollektivtrafikmyndigheter och trafikförvaltningen i några regioner intervju- ats. Även kollektivtrafikmyndigheternas bolag och kommersiella operatörer som bedriver såväl upphandlad som kommersiell trafik har intervjuats. Före- trädare för två bolag som bedriver godstrafik har också intervjuats. Forskare vid , Järnvägstekniskt centrum (JVTC) vid tek- niska universitet, och det statliga forskningsinstitutet har också intervjuats. Före intervjuer och möten skickades skriftliga frågor till respondenterna. Resultatet har dokumenterats och i vissa fall kompletterats med utestående frå- gor som inte har besvarats vid mötet. Därefter har respondenterna haft möjlig- het att både komplettera och korrigera det skriftliga resultatet från intervjun som därefter har legat till grund för uppgifter i denna rapport. Inom uppföljningen har en fallstudie om samverkan för bättre pendeltågs- trafik i genomförts. Syftet med fallstudien är att redovisa ett exem- pel där vidtagna åtgärder har lett till en bättre punktlighet. Fallstudien bygger på såväl skriftligt underlag som statistik och intervjuer. Den redovisas i en bilaga till rapporten. uppföljnings- och utvärderingsgrupp har gjort ett studiebe- sök vid JVTC och distriktstrafikledningscentral i . var att skaffa information om den tillämpade forskningen inom området drift och underhåll för att stärka järnvägstransportsystemet. Ett annat syfte var att få en bild av genomförandet av ett utvecklingsprojekt som syftar till att digi- Rapportutkastet har faktagranskats av uppgiftslämnarna. ningen har genomförts på följande sätt. Hela rapportutkastet med undantag för den internationella studien, slutsatser och sammanfattning har skickats till alla berörda aktörer som har bistått med underlag vid intervjuer. tagranskningen har i så stor utsträckning som möjligt inarbetats i rapporten. de fall synpunkterna inte stämmer överens med publicerade rapporter eller an- nan dokumentation har dock synpunkter lämnats utan avseende. har haft möjlighet att komplettera och förtydliga sina synpunkter vid tre till- fällen i slutskedet av uppföljningsarbetet. med höga chefer vid myndigheten lämnade sitt slutliga underlag Professor emeritus har gjort en extern kvalitetssäkring 1.5 Disposition av uppföljningsrapporten Rapporten inleds i kapitel 1 med en beskrivning av bakgrunden till uppfölj- ningen om punktlighet i järnvägstrafiken, syfte, avgränsningar, frågeställ- ningar och metod. I kapitel 2 redovisas de utgångspunkter som finns för uppföljningen när det gäller bl.a. de transportpolitiska målen och den styrning som har fastställts för att nå målen samt kostnader för underhålls- och investerings- verksamhet. Även uppgifter om järnvägssystemet och utvecklingen av trafiken redovisas i detta kapitel. I kapitel 3 finns en redovisning av statistik om punktlighet i persontrafiken på järnväg. I kapitel 4 redovisas uppgifter om myndigheter och centrala aktörer i järn- vägsbranschen. I kapitel 5 redovisas frågor som är kopplade till samverkan inom järnvägs- branschen och ansvarsförhållanden inom samverkan. I kapitel 6 finns en beskrivning av mål för tågens punktlighet och den styr- ning som har tillämpats för att nå målen. I kapitel 7 redovisas analyser av störningar. I kapitel 8 finns en beskrivning av tågtrafikens planering framför allt med tyngdpunkt på resultat som har inneburit en bättre punktlighet. I kapitel 9 redovisas frågor som rör infrastruktur och punktlighet. I kapitel 10 finns en redovisning av fordon i förhållande till järnvägsföreta- gens ansvar. I kapitel 11 redovisas vissa frågor om att minska konsekvenserna av stör- ningar. I kapitel 12 finns en redovisning av centrala frågor om ledning och styrning av såväl som TTT. Därutöver redovisas uppgifter om ett antal it- projekt som bl.a. varit ämnade att förbättra möjligheterna till en punktlig tåg- trafik. I kapitel 13 redovisas både rapportering i årsredovisningar och regeringens rapportering till i resultatredovisningen i budget- propositionen. I kapitel 14 finns en sammanfattning av den internationella studien med vissa tillägg som rör . I kapitel 15 finns avslutningsvis uppföljnings- och utvärderingsgruppens slutsatser och iakttagelser. 2 Utgångspunkter – mål, styrning och anslag •Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhällse- konomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter ska minska med jämfört med . Målen omfattar statliga myndigheter och de statliga bolagen . Järnvägstrafikens punktlighet är viktig för att nå målen. •Kostnaderna för drift och underhåll samt investeringar i järnvägen har ökat . Anslagen kommer fortsättningsvis att förstärkas. •Persontrafiken på järnväg har ökat väsentligt . Undantaget är 2020 då trafiken minskat till följd av coronapandemin. 2.1De transportpolitiska målen i förhållande till punktligheten Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällse- konomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medbor- garna och näringslivet i hela landet. Av såväl propositionen om de transport- politiska målen som utskottets betänkande med anledning av denna framgår att det är angeläget att transportpolitiken och transportsystemet utformas så att rese- och transportbehovet kan tillgodoses på ett sätt som stimulerar och skapar goda förutsättningar för klimatsmarta, energieffektiva och säkra lös- ningar.26 Järnvägstransporterna är väsentliga för att kunna uppnå ett hållbart transportsystem eftersom dessa transporter är bl.a. klimatsmarta och energief- fektiva. Till det övergripande transportpolitiska målet finns ett funktionsmål och ett hänsynsmål. Funktionsmålet innebär att transportsystemets utformning, funkt- ion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglig- het med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvin- nors respektive mäns transportbehov.27 Hänsynsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och an- vändning ska anpassas för att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257. 27Trafikanalys har specificerat vad ”tillförlitlighet” betyder i punktlighetssammanhang, näm- ligen: ”Ett transportsystems förmåga att följa fastställd tidtabell, utifrån vilken användare har organiserat sina aktiviteter. En störning i trafiken, såsom en försening eller ett inställt tåg, skapar variationer i tillförlitlighet.” Trafikanalys, rapport 2017:7. 2 UTGÅNGSPUNKTER – MÅL, STYRNING OCH ANSLAG att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa.28 har vidare fastställt som mål för utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter – utom inrikes luftfart, som ingår i EU:s utsläppshandels- system – att de ska minska med jämfört med 2010.29 Målet används som ett etappmål till hänsynsmålet enligt regeringens beslut.30 Som framgått ovan syftar funktionsmålet till att tillgängligheten ska ut- vecklas för medborgare och näringsliv. Målet preciseras bl.a. med att medbor- garnas resor ska förbättras genom ökad tillförlitlighet, att näringslivets trans- porter ska förbättras samt att tillgängligheten inom och mellan regioner ska stärkas. I propositionen som låg till grund för beslut om de transportpo- litiska målen lyfte regeringen fram att det är enskilda människor och företag som väljer hur de ska ordna sina resor och transporter. Infrastrukturen och transportsystemet behöver utvecklas för att ge goda förutsättningar att under- lätta vardagen och ta till vara utvecklingskraften i hela landet. För att detta ska fungera behöver planeringen utgå från resenärers och transportköpares olika behov och förutsättningar, dvs. från ett användarperspektiv.