urf · H8A5URF1 · 2020-09-24 00:00:00 — Som redovisats ovan i avsnitt 10.3.2 var ett tungt vägande skäl för att flytta beslut som rör rätten till ekonomiska avgångs- förmåner från till nämnden att förvaltningen som be- slutsorgan kan ifrågasättas i dessa sammanhang på grund av myndighetens nära samband med . En utgångspunkt har också varit att ett och samma organ ska fatta de grundläggande besluten om rätt till alla förmånerna (förs. 2012/13:RS7). Utredningen har även övervägt andra alternativ i fråga om beslutsfattandet i förfarandet när det gäller arvodesavdrag. 10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET tänkbart att beslutanderätten i stället skulle kunna läggas på talmannen eller t.ex. riksdagsstyrelsen eller . I likhet med vad som gäl- ler i fråga om jämkning, ser utredningen dock betydande fördelar med att lägga beslutanderätten på ett i förhållande till riksdagsledamöterna mer fristående beslutsorgan. Utredningen har därför stannat vid att det är mest ändamålsenligt att ges i uppdrag att besluta i frågor om arvodesav- drag. När det gäller arvodesnämndens uppgifter kan det konstateras att arvodes- nämnden beslutar i vissa fall om jämkning av ersättning. Nämnden får härmed ytterligare en uppgift av liknande karaktär, som kommer att gälla återkrav av arvode. Mot bakgrund av nämndens uppgifter finns det skäl för att ordföran- den i nämnden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Det kan nämnas att ordföranden i statsråds och statssekreterares över- gångsrestriktioner – liksom ordförandena i och – ska vara eller ha varit ordinarie domare. inrättades 1994 har den haft två ordförande, båda ordinarie domare. Mot bakgrund av uppgifterna för arvodesnämnden bör det således föreskri- vas att ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Därmed säker- ställs att det finns juridisk kompetens i nämnden. kommer för sin prövning att behöva uppgifter från om bl.a. en ledamots närvaro vid voteringstill- fällen. Innan ett beslut om återbetalningsskyldighet fattas ska arvodesnämnden inhämta yttranden från ledamoten och den partigrupp som ledamoten tillhör eller tillhört. Det kan också finnas skäl för nämnden att inhämta upplysningar och yttrande från talmannen. 10.8.3 Deltagande i voteringar Det handlar här om att finna en ordning som tar sikte på de mest uppenbara fallen när ledamöter väljer att inte delta i riksdagsarbetet men ändå får ersättning. Det ska sägas att det finns olika delar av riksdagsuppdra- get. har framhållit att ledamotskapet inte bara utförs i samband med verksamhet i formell mening utan också utanför riks- dagen – i den egna valkretsen, i partiorganisationen m.m. En riksdagsledamot har alltså en dubbel roll som beslutsfattare och representant. Utredningen kan konstatera att den formellt sett mest centrala delen av riks- dagsarbetet är att delta i beslutsfattandet i genom voteringar i kam- maren. Det är genom att delta i voteringar som ledamoten är med och fattar bindande beslut. Om en ledamot är frånvarande vid en stor del av voterings- tillfällena utan giltigt skäl skadar ledamoten väljarnas förtroende för . Utfallet av voteringarna riskerar också som en följd av ett sådant beteende att avvika från väljarnas utslag i valet till . Voteringar i kammaren är alltså en central del av fullgörandet av riksdagsupp- draget. Utredningen anser att det inte är rimligt att en ledamot utan giltigt skäl 10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET är frånvarande från många voteringar . Som redan anförts bör en sådan frånvaro därför medföra att åtgärder vidtas. Det har förekommit att riksdagsledamöter mer eller mindre öppet har de- klarerat att de avser att inte delta i riksdagsarbetet. De har inte begärt ledigt från riksdagsuppdraget eller att få lämna uppdraget helt. Dessa ledamöter har sedan varit frånvarande från voteringarna som de fått arvode. Utredningens genomgång visar att den gräns om 60 procents frånvaro som föreslås nedan för att bedöma om en ledamot har avstått från att delta i riksdagsarbetet i så stor omfattning att arvodesavdrag bör ske är så pass hög att i allt väsentligt endast ledamöter som medvetet varit frånvarande kommer upp i så hög frånvaro. Genom att det finns en tydlig gräns vet ledamöterna vad som gäller. Utredningen har övervägt om närvaro vid utskottssammanträden bör beak- tas. Genomgångarna av närvaro vid utskottssammanträden för de ledamöter som varit frånvarande vid av voteringstillfällena under ett kvartal visar dock att närvaron vid utskottssammanträden genomgående är mycket låg, så att beakta sådan närvaro skulle sannolikt inte leda till någon beaktansvärd skillnad i utfall. Dessutom sitter inte alla ledamöter i utskott, och utskottens sammanträdesfrekvens varierar. Det ska också betonas att det är vid kammarens voteringar som ledamöterna utövar sin befogenhet att delta i det bindande beslutsfattandet när det gäller lagar och statens budget. Ordningen för arvodesavdrag ska vara tydlig och förutsägbar och genom att den endast kommer att avse voteringar blir det tydligt vad som gäller. Det kan också sägas att partilösa ledamöter med denna utrednings förslag i en an- nan del normalt inte kommer att sitta i några utskott. Det kan vidare nämnas att genomgången av förhållandena i andra länder visade att i 17 av 24 länder finns en rättslig skyldighet att närvara i plenum, och i ett antal länder åtföljs detta av möjlighet till pekuniära sanktioner. I några parlament finns också krav på närvaro i utskott men de flesta parlament tar alltså sikte på kammarens sammanträden och voteringar. Giltiga skäl för frånvaro Det kan finnas fall där ledamöter har godtagbara skäl för hög frånvaro. Utred- ningen har övervägt vilka skäl som ska anses vara giltiga för att frånvaron inte ska ingå i bedömningen av om en tjänstgörande ledamot ska bli föremål för återkrav av arvodet. De skäl som kan anföras för giltig frånvaro är: •sjukskrivning och föräldraledighet än en sammanhäng- ande månad (dvs. när en ledamot inte är ledig från minst en må- nad) 10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET En ledamot kan vara sjukskriven eller föräldraledig än en månad och får då ingen ersättare. En ledamot som är sjukskriven eller för- äldraledig deltar inte i voteringarna, och frånvaron är naturligtvis godtagbar. Med familjeskäl avses att familjesituationen har inneburit att ledamoten har behövt vara frånvarande vid voteringar. Enligt lagen (1998:209) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl har en arbetstagare rätt till ledighet från sin anställning av trängande familjeskäl som har samband med sjukdom eller olycksfall och som gör arbetstagarens omedelbara närvaro absolut nödvändig. Många kollektivavtal ger också möjlighet till tjänstledigt med bibehållen lön när någon nära anhörig är svårt sjuk eller har avlidit. Ofta medges betald le- dighet i efter en anhörigs bortgång och begravning. Riksdags- ledamöter omfattas inte av dessa bestämmelser, men bestämmelserna ger till en del en grund att utgå från i bedömningen av om frånvaron ska anses vara giltig. Det ska påpekas att de familjeskäl som kan åberopas i det nu aktuella sammanhanget omfattar fler aspekter än de ”trängande familjeskäl” som avses i lagen om rätt till ledighet av trängande familjeskäl. Ledamöter kan normalt inte vara lediga från sitt uppdrag kortare perioder av familjeskäl, men famil- jeskäl kan vara en godtagbar grund för frånvaro från voteringar. Det kan före- komma att en ledamot behöver vara frånvarande på grund av familjeskäl. Enskilda skäl av privat natur kan vara en liknande omständig- het som innebär att frånvaron kan vara godtagbar. Ytterligare en grund för giltig frånvaro är internationella uppdrag. Med detta avses uppdrag som en ledamot har fått via , t.ex. deltagande i parlamentariska församlingar som eller parla- mentariska församling. Det kan också gälla andra internationella uppdrag, som normalt fås av eller genom den , t.ex. medlare i en internat- ionell konflikt. Det kan finnas liknande omständigheter som de som räknats upp ovan som bör beaktas. För att skapa en möjlighet att väga in sådana omständigheter bör det i lagtexten anges att annan liknande omständighet ska vara ett skäl för gil- tig frånvaro. Under exceptionella omständigheter, som inte behöver avse en enskild le- damot, kan det vidare vara acceptabelt med hög frånvaro vid voteringar. Ett exempel är om partierna kommer överens om att begränsa närvaron vid vote- ringar, t.ex. på grund av en pågående epidemi. I lagtexten bör således anges att om det finns synnerliga skäl får det bortses från frånvaro också på annan grund än de som redovisats ovan. Vidare har utredningen övervägt om uppdrag kopplade till partipolitiskt ar- bete bör kunna anses vara en grund för giltig frånvaro från voteringar. Parti- politiska uppdrag bör i allt väsentligt kunna skötas vid andra tillfällen än när det är votering i kammaren och bör således inte vara grund för giltig frånvaro i de bedömningar som är aktuella här. Det ska dock påminnas om att gränsen för frånvaro utöver den som omfattas av de skäl som redovisats här är så pass hög som av voteringstillfällena. Det innebär att det finns visst ut- rymme för en ledamot att vara frånvarande i viss omfattning, t.ex. för 10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET partipolitiska uppgifter, utan att frågan om arvodesavdrag aktualiseras. Som framgår av beskrivningen av kvittningssystemet kan partipolitiska uppgifter vara en grund för att få kvittning. Undantag för partiledare och språkrör är partiledare och språkrör som inte sitter i regeringen ledamöter av . De har en särskild roll i sitt parti och i politiken som innebär att fokus kan ligga på andra delar av riksdagsuppdraget. I formuleringen av sitt partis politik i har de en viktig roll. De deltar vidare i partiledarde- batter i . Utredningen anser att det får godtas att de har låg närvaro vid voteringarna utan att det för den skull finns skäl att ifrågasätta om de deltar i riksdagsarbetet. De bör således inte omfattas av den föreslagna ordningen och kommer alltså inte att kunna bli föremål för arvodesavdrag även om de är frånvarande vid många voteringstillfällen. Kvittningssystemet bör inte beaktas Utredningen har övervägt om kvittningssystemet bör beaktas vid bedöm- ningen av giltiga skäl för frånvaro på så sätt att en riksdagsledamot som fått kvittning av sitt parti alltid skulle anses ha giltigt skäl för sin frånvaro från ett voteringstillfälle. Utredningen har dock kommit till slutsatsen att deltagande i kvittningssystemet inte bör beaktas. Alla partier är inte med i kvittningssyste- met och partilösa ledamöter är inte med i kvittningssystemet. Vidare är kvitt- ningssystemet, som kan förändras , oreglerat, och rimligen bör det för- bli så. Det förekommer förvisso att ledamöter är frånvarande från voteringar som en följd av kvittningssystemet även av skäl som inte utgör giltiga skäl för frånvaro enligt den lagstiftning som här föreslås, men en ledamot som kvittas ut vid enstaka voteringstillfällen kommer inte på den grunden att vara i när- heten av att vara frånvarande vid av voteringstillfällena. Det hand- lar i första hand om kvittning för partipolitiska uppgifter och vad som kan kal- las ’renodlad kvittningsfrånvaro’, dvs. att vara frånvarande för att en riksdags- ledamot i något annat parti har kvittningsgill anledning att vara frånvarande. Partigruppen bör dock, liksom ledamoten, vara uppmärksam på att kvittning av skäl som inte nämns i den här föreslagna lagstiftningen inte medges i sådan utsträckning att 60-procentsgränsen överskrids. Det vore olyckligt om en par- tigrupp, genom att medge kvittning i för stor utsträckning, t.ex. för att gruppen önskar att en ledamot ska utföra partipolitiska uppgifter, skulle medverka till att en ledamot överskred denna gräns. Frånvarons tidsspann och omfattning Syftet med den ordning som föreslås här är att motverka att ledamöter inte deltar i riksdagsarbetet som de får arvode, vilket innebär att det är lämpligt att bedöma närvaron vid voteringar under ett kvartal. Vote- ringarna infaller i allt väsentligt under kalenderårets första, andra och fjärde 10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET Det är alltså närvaron vid voteringarna som kom- mer att ligga till grund för bedömningen av en ledamots frånvaro. Vid varje voteringstillfälle förekommer normalt flera voteringar. Antalet voteringar varierar mellan olika voteringstillfällen, och det är rimligt att be- trakta de olika voteringstillfällena som jämbördiga när det gäller att bedöma en ledamots deltagande. Närvaron ska alltså beräknas utifrån antalet voterings- tillfällen, inte antalet voteringar. En självklar utgångspunkt är att en riksdagsledamot ska vara närvarande vid alla voteringstillfällen. Att delta i voteringar är en viktig del av uppdraget. Partigrupperna kontrollerar noga närvaro och frånvaro i kammaren, inklusive skälen för frånvaro. Enligt partigruppernas interna regler ska den ledamot som anser sig ha behov av att vara frånvarande från ett voteringstillfälle anmäla detta i förväg till sin partigrupp. Utredningens genomgång visar också att de allra flesta riksdagsledamöter har god närvaro vid voteringarna. Syftet med den ordning som föreslås här är att identifiera ledamöter som har hög frånvaro utan giltigt skäl . Detta är inte ett omfattande problem. Ett fåtal ledamöter har agerat på detta sätt. För att finna dessa fall visar utredningens genomgång att en gräns om minst 60 procents frånvaro från vo- teringstillfällena under ett kvartal är lämplig. Det handlar om att uppnå en balans mellan å ena sidan administrativa granskningsinsatser och å andra sidan nyttan med dessa i form av att upptäcka ledamöter som har omfattande ogiltig frånvaro från voteringstillfällen. Om procentsatsen sätts för lågt skulle stora arbetsinsatser sannolikt läggas på att granska ett stort antal ledamöter som har haft legitima skäl att vara frånva- rande. En alltför låg procentsats skulle också riskera att försvåra bibehållandet av kvittningssystemet, eftersom benägenheten att låta sig kvittas ut för att en ledamot från ett annat parti har kvittningsgill anledning att vara frånvarande troligen skulle minska påtagligt om några tillfällen av sådan ’renodlad kvitt- ningsfrånvaro’ skulle medföra risk för arvodesavdrag. Utredningen har över- vägt om gränsen borde vara istället för , men har gjort bedömningen att en sänkning av gränsen från skulle medföra påtagligt fler ärenden att hantera, utan att nämnvärt fler fall av omfattande, ogiltig frånvaro skulle uppdagas. Det nu sagda innebär inte att förväntan är att en riksdagsledamot ska delta i av alla voteringstillfällen. Utgångs- punkten är att varje ledamot ska delta i av voteringstillfällena. 60- procentsgränsen handlar om att bygga ett system för att upptäcka de klander- värda fallen, utan att behöva granska stora mängder ärenden där frånvaron är legitim. För att en ledamot ska bli föremål för arvodesavdrag ska det vara den ogil- tiga frånvaron som uppgår till under ett kvartal; frånvaro som beror på de giltiga skäl som redovisats ovan ska inte ingå i bedömningen. Från- varo från voteringar när en ledamot beviljats ledigt av talmannen eller kam- maren räknas naturligtvis inte med. Återkrav av arvodet för ett helt kvartal är en förhållandevis kraftfull åtgärd. Dessutom kan frånvaro från voteringar bero på att ledamotens partigrupp har 10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET önskat att ledamoten ska utföra vissa partipolitiska uppgifter som äger rum som voteringar och därför beviljat ledamoten kvittning i en omfatt- ning som visat sig bli för stor. Det är således av flera skäl rimligt att en ledamot blir uppmärksammad på att han eller hon riskerar att drabbas av återkrav innan fattar ett sådant beslut. Det innebär att om en leda- mot är frånvarande vid av voteringstillfällena under ett kvar- tal utan giltigt skäl ska talmannen påminna ledamoten om reglerna för återbe- talning. Talmannen bör således klargöra för ledamoten att om han eller hon återigen är frånvarande vid av voterings- tillfällena under ett kvartal utan giltigt skäl kommer talmannen att anmäla från- varon till . Ordningen innebär alltså att det inte blir något ärende hos arvodesnämnden på grundval av uppgifter under bara ett kvartal. Därigenom får ledamoten möj- lighet att ändra sitt beteende och delta mer i riksdagsarbetet så att frågan inte prövas av arvodesnämnden och inget återkrav kommer att ställas. Om ledamo- ten sedan är frånvarande i ytterligare ett kvartal under valpe- rioden utan giltigt skäl ska talmannen dock anmäla ett ärende. Om en ledamot har varit frånvarande i två kvartal utan giltigt skäl kommer varje nytt kvartal när ledamoten har en sådan frånvaro att omfattas av ordningen med arvodesavdrag. Varje ny valpe- riod innebär att frånvaron bedöms från valperiodens början, dvs. hög ogiltig frånvaro från en tidigare valperiod kommer inte att ingå i bedömningen. 10.8.4 Åtgärdens innehåll – återkrav av arvodet När talmannen har anmält en ledamots frånvaro hos arvodes- nämnd ska nämnden pröva om en ledamot har varit frånvarande från av voteringstillfällena – två kvartal – som ärendet avser. prövning kommer första gången en ledamot granskas att avse närvaron vid båda kvartalen, men sanktionen kommer i det fallet endast att avse . Som anförts ovan är skälet att det är rimligt att en ledamot ska ha fått en erinran – innan återkrav av arvodet kan beslutas – om att högre närvaro krävs för att ledamoten inte ska bli föremål för arvodesav- drag. Om ledamoten återigen är frånvarande vid av vote- ringstillfällena kommer prövningen endast att avse . Om en ledamot inte har deltagit i riksdagsarbetet trots att ledamoten har fått ett påpekande från talmannen om att ledamoten utan giltigt skäl har varit från- varande av voteringstillfällena ligger det närmast till hands att aktualisera återbetalning av arvodet. Ledamoten bör alltså få ett återkrav på arvodet för som ledamoten var frånvarande under. Hela ar- vodet för det kvartalet bör återkrävas. Det finns ingen grund för partiell ledig- het från , och återkraven bör således inte vara av partiell natur. Ett beslut om återkrav av utbetalda arvoden innebär i praktiken ett påtagligt ingrepp i en ledamots lagreglerade förmånsrättigheter. Återkravet kan be- loppsmässigt bli betydande. Utredningen anser att det är rimligt att ett beslut 10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET av , i likhet med nämndens beslut om inkomstga- ranti, omställningsstöd och efterlevandeskydd, får överklagas hos allmän för- valtningsdomstol. När ett beslut om återkrav har fått laga kraft får ett återbetalningsförfarande inledas. Det bör vara som framställer återkravet. finns särskilda återkravsregler för tidigare riksdagsledamöter för felaktigt utbetald ålderspension, inkomstgaranti och ekonomiskt omställnings- stöd. Det är () som sköter verkställigheten av beslut om återkrav i dessa fall. Den tid som en ledamot är ledig från riksdagsuppdraget ingår enligt gäl- lande regler i den tid som ligger till grund för avgångsförmåner. Om en leda- mot får arvodesavdrag eftersom ledamoten inte deltagit i riksdagsarbetet ska dock ett sådant arvodesavdrag påverka avgångsförmånerna. Den tid som leda- moten fått arvodesavdrag för bör således inte räknas in i den tid som kvalifi- cerar ledamoten för avgångsförmåner. ska alltså när den fat- tar sina beslut om avgångsförmåner väga in om en ledamot har fått arvodes- avdrag. Nämnden bör bortse från den tid som arvodesavdraget avser vid be- räkningen av underlaget för inkomstgaranti och omställningsstöd. Den tid som en ledamot har fått arvodesavdrag för ska inte heller räknas med som underlag för pensionsrätt. Övriga förmåner bör inte bli föremål för återkrav ledamöter har rätt till olika slags förmåner. En utgångspunkt skulle kunna vara att samma principer som tillämpas för ledamöter som är lediga utan ersättning tillämpas vid beslut om arvodesavdrag. En skillnad är dock att be- slutet om arvodesavdrag för en ledamot som inte deltar i riksdagsarbetet kom- mer att fattas i efterhand, medan ledighet begärs och beviljas i förväg. Vidare bör inte åtgärderna innebära att en ledamots möjlighet att utöva eller återuppta uppdraget försvåras. Strävan bör vara att ledamoten ska återuppta uppdraget och inte tjänstgöra som ledamot utan att delta i riksdagsarbetet. Det innebär t.ex. att eftersom en ledamot i praktiken behöver den tekniska och elektroniska utrustningen för att kunna delta i riksdagsarbetet bör inte utrustningen krävas tillbaka. Ett beslut om sanktioner mot en ledamot som inte deltar i riksdagsar- betet ska avse förfluten tid, inte framtid. Med den ordning som föreslås här kan en ledamot ha deltagit i ett mindre antal voteringar och ändå bli föremål för arvodesavdrag. En ledamot kan alltså ha rest till för att delta i voteringar och då använt sitt övernattnings- boende. Det skulle krävas allt för mycket detaljreglering för att avgöra i vilken omfattning andra ersättningar och förmåner än arvodet skulle krävas tillbaka. Med återkrav på arvodet i efterhand försvåras inte för någon ledamot att utöva uppdraget framåt i tiden. Däremot bör alltså inte övriga ersättningar och för- måner krävas tillbaka med anledning av låg närvaro vid voteringarna. 10 ÅTGÄRDER MOT LEDAMÖTER SOM INTE DELTAR I RIKSDAGSARBETET 10.8.5Talmannen bör anmäla frånvaron till Talmannen leder arbete, och är den som beviljar ledighet utom för ledigheter om en månad eller längre då kammaren beslutar om ledighet för andra skäl än sjukdom eller föräldraledighet (om kammaren inte sammanträ- der under en månad får dock talmannen besluta om ledigheten ska beviljas). Också i de fall när kammaren beslutar om ledighet ska beviljas eller inte har talmannen i praktiken en viktig roll genom att förbereda kammarens beslut. Mot bakgrund av talmannens centrala roll både i riksdagsarbetet i allmänhet och i frågor om ledigheter mer specifikt bör således talmannen vara den som anmäler till om en ledamot väljer att inte delta i riksdagsarbetet. Talmannen (och i förlängningen ) kommer att behöva underlag för sina bedömningar och beslut. I de delar som rör deltagande i voteringar och sjukfrånvaro och föräldraledighet kommer kammarkansliet att få en central roll. Talmannen bör få en förteckning över de ledamöter vars frånvaro vid voteringstillfällena överstiger och uppgifter om dessa ledamöters föräldraledighet etc. Talmannen ska, på grund- val av de uppgifter som finns tillgängliga om berörda ledamöters frånvaro, pröva om ledamöterna har haft godtagbara skäl för frånvaron. De skäl som ska anses godtagbara har redovisats ovan. Om talmannen på detta underlag kan avgöra att det finns godtagbara skäl för frånvaron vidtar han eller hon inte några ytterligare åtgärder. Om talmannen inte på detta underlag kan avgöra om det finns godtagbara skäl ska talmannen kontakta den berörda ledamoten och ledningen för leda- motens partigrupp. Ledamoten och partigruppen kan anföra att ett eller flera av de skäl som nämnts föreligger. Vid talmannens prövning av om det rör sig om giltig frånvaro bör en utgångspunkt vara att talmannen inte ska överpröva partigruppernas bedömningar. Det innebär att om en partigrupp har gjort be- dömningen att det är acceptabelt att en ledamot inte deltar i voteringar med hänvisning till de skäl som här angetts som godtagbara bör talmannen normalt inte initiera ett ärende om arvodesavdrag. Men partigrup- pen bör inte ges vetorätt i frågan. Talmannen bör i stället alltid göra en egen slutlig bedömning av om skälen för att en ledamot har varit frånva- rande är tillräckliga för att en varning inte ska utfärdas eller för att ett ärende inte ska initieras. Om talmannen och riksdagsledamoten är oense vad gäller om ledamoten haft 60 procents ogiltig frånvaro eller inte har talmannen möjlighet att utfärda en varning mot ledamotens nekande.