rfr · H70WRFR4 · 2020-01-21 00:00:00 — för UO15 och UO16 – utbildningsutskottets uppföljningar 2012–2018 Som en del i beredningen av budgetpropositionen följer utbildningsutskottet upp regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen för sina båda utgiftsområden, 15 Studiestöd och 16 Utbildning och universitetsforskning. Underlaget för uppföljningen tas fram av utbildningsutskottets kansli på uppdrag av utskottets styrgrupp för uppföljning och utvärdering med företrädare för samtliga partier, och utskottet redogör för sina överväganden i budgetbetänkandena. I denna rapport har utskottets iakttagelser –2018 sammanställts. Rapporten har utarbetats av utskottsråd vid utbildningsutskottets kansli. Av tillbakablicken framgår vilka frågor som har varit i fokus i utskottets uppföljningar och vilka förändringar av resultatredovisningen som utskottets iakttagelser har lett till. Denna sammanställning av utvecklingen kommer även att vara en viktig utgångspunkt för kommande uppföljningar. (S) Ordförande i utskottets styrgrupp för uppföljning och utvärdering (M) Ledamot i utskottets styrgrupp för uppföljning och utvärdering Sammanfattning av kapitel 1–5 .................................................................... Regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen................. Utskottens resultatuppföljning i budgetbetänkandena.................... Sammanställning av rapporten ............................................................ Utgiftsområde 15 Studiestöd..................................................................... mål för utgiftsområde 15 .................................................. Samband mellan målen för utgiftsområdena 15 och 16 ................. Ändring i målformuleringen........................................................... Centrala indikatorer för bedömning av måluppfyllelsen ................ Kopplingen mellan mål och valda indikatorer ............................... Särskild uppföljning av utgiftsområdets resultatindikatorer........... Övriga mått och kompletterande information ................................ Utvecklingen av resultatanalysen................................................... Kvaliteten i resultatanalysen .......................................................... Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning ........................... Kopplingen mellan resultat och budgetförslag............................... Svårt att följa en verksamhet från resultat till budgetförslag.......... mål för utgiftsområde 16 .................................................. Målstrukturen inom utgiftsområdet................................................ Centrala indikatorer för bedömning av måluppfyllelsen ................ Kopplingen mellan mål och valda indikatorer ............................... Särskild uppföljning av utgiftsområdets resultatindikatorer........... Övriga mått och kompletterande information ................................ Regeringens redovisning av statliga insatser ....................................... Utvecklingen av resultatanalysen................................................... Kvaliteten i resultatanalysen .......................................................... Bedömning av måluppfyllelsen för verksamhetsområdena............ En samlad bedömning av måluppfyllelsen för utgiftsområdet ....... Transparenta förslag till anslagsbeslut ........................................... En samlad presentation av forskningsmedlen ................................ En samlad redovisning av lärares behörighet och utbildning.................... En särskild uppföljning av riktade statsbidrag till skolan ......................... 5.1 Information om de riktade statsbidragens andel av 5.2 Information om medelsanvändning och måluppfyllelse...................... Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. följer upp regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen. Utskottet har satt stort värde på dialogen med regeringen om den fortsatta utvecklingen av resultatredovisningen och har uttryckt förståelse för att det är ett långsiktigt arbete. Denna rapport visar att regeringen har genomfört flera förändringar av resultatredovisningen i den riktning som utskottet önskat. Rapporten avser åren 2012–2018. Utgiftsområdena är olika till sin karaktär men de hänger ihop Utgiftsområde 15 Studiestöd omfattar utgifter för ekonomiskt stöd (lån och bidrag) till enskilda under studier. Anslagsbelastningen styrs till stor del av reglerna om lån och bidrag. Det är () som administrerar studiestöden. Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning omfattar utgifter för utbildning inom skolväsendet (inklusive kommunernas vuxenutbildning), och högskolan samt forskning. Huvudmannaskapet för olika skolformer och verksamheter varierar, liksom finansieringsformerna. De två utgiftsområdena är alltså mycket olika till sin karaktär, vilket återspeglas i resultatredovisningarnas utformning, som studiestödet är en viktig del av utbildningspolitiken. Koppling mellan indikatorerna och målen för utgiftsområde 15 Resultatredovisningen förbättrades när regeringen, efter ett påpekande från utskottet, tydligt kopplade varje indikator till något av de tre målen med studiestödet: studiestödets rekryterande effekt, studiestödets utjämnande effekt eller studiestödets effekt på samhällsekonomin. I resultatanalysen gjorde regeringen då också en sammanfattande bedömning av måluppfyllelsen. 2017 konstaterade utskottet dock att skälen för valet av indikatorer inte framgick och inte heller skälen för att en viss indikator hade kopplats till ett visst mål. Året därefter angav regeringen att den hade för avsikt att inleda en översyn med anledning av utskottets iakttagelser. En sådan översyn påbörjades i budgetpropositionen , som dock inte omfattas av denna rapport. Bedömning av måluppfyllelsen för utgiftsområde 16 mål för utgiftsområde 16 är att ska vara en framstående kunskaps- och forskningsnation som präglas av hög kvalitet. Därutöver har regeringen delat in utgiftsområdet i ett antal verksamhetsområden med egna mål. 2013 preciserade regeringen vilka indikatorer som bedömdes vara centrala för att följa måluppfyllelsen för de olika verksamhetsområdena, vilket var något som utskottet hade efterfrågat. 2016 följde regeringen upp måluppfyllelsen för hela utgiftsområdet efter ett tidigare önskemål från utskottet. har utskottet framhållit vikten av att redovisa en bedömning av måluppfyllelsen för samtliga verksamhetsområden. Utskottet har också betonat vikten av att utveckla resultatanalyserna genom en tydligare koppling till indikatorerna, liksom en mer systematisk genomgång av resultaten. Utskottet har även önskat att resultatredovisningarna för utgiftsområdet och verksamhetsområdena ska samordnas bättre. Därutöver har utskottet önskat att redovisningen av de statliga insatserna och deras bidrag till måluppfyllelsen för barn-, ungdomsrespektive vuxenutbildningen fortsätter att utvecklas, liksom att redovisningen är mer konsekvent så att de statliga insatserna kan följas . har det inte skett någon utveckling i dessa delar. 2014 uppmärksammade utskottet att kapitel- och avsnittsindelningar i budgetpropositionen kunde utvecklas för att öka läsbarheten för den som vill följa en verksamhet från resultatredovisningen över politikens inriktning till budgetförslaget. I budgetpropositionen , som dock inte omfattas av denna rapport, har det skett en sådan utveckling. En samlad redovisning av lärares behörighet och utbildning Utskottet har önskat följa utvecklingen av behörighet och utbildning hos lärare inom skolväsendet och efterfrågade 2014 en samlad resultatinformation i en skrivelse. Med anledning av utskottets önskemål presenterar regeringen en samlad och utförlig redovisning i budgetpropositionen av lärar- och förskollärarsituationen i skolväsendet. Utskottet har med stort intresse tagit del av dessa redovisningar. Medelsanvändning och måluppfyllelse för riktade statsbidrag till skolan 2015–2018 följde utskottet särskilt utvecklingen av riktade statsbidrag till skolan. Utskottet framhöll då vikten av att medelsanvändningen och måluppfyllelsen för olika statsbidrag redovisas. Utskottet önskade också information om de riktade statsbidragens andel av kommunernas intäkter. 2018 aviserade regeringen en översyn av statsbidragen. I budgetpropositionen , som dock inte omfattas av denna rapport, har regeringen påbörjat en sådan översyn. Sammanfattning av kapitel 1–5 Som en del i beredningen av budgetpropositionen följer utskotten upp regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen. I denna rapport sammanfattas de iakttagelser som utbildningsutskottet har gjort 2012–2018 om sina två utgiftsområden, 15 Studiestöd och 16 Utbildning och universitetsforskning. 2012–2016 fokuserades uppföljningarna på form- och strukturfrågor för att öka läsbarheten och förståelsen av utgiftsområdena. 2017 följdes resultatindikatorerna upp i två avseenden: skälen för valet av indikatorer och användningen av indikatorerna i resultatanalysen. 2018 fokuserade utskottet på kvaliteten i resultatanalysen. I budgetlagen (2011:203) preciseras att regeringen i budgetpropositionen ska lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat och att redovisningen ska vara anpassad till de utgiftsområden som har beslutat att statens utgifter ska hänföras till. är en central länk i styrkedjan, och för att styrningen ska fungera måste få information om resultaten. Varje utskott ska följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Det är ett sätt för att få resultatinformation och stärka kopplingen till beslut om lagstiftning och budget. Ett centralt dokument i mål- och resultatdialogen mellan och regeringen är utskottens budgetbetänkanden, där utskotten har möjlighet att ta ställning till de resultat som regeringen har redovisat i förhållande till de mål som har beslutat och de medel som har anslagit. I sina budgetbetänkanden (UbU1 och UbU2) har utbildningsutskottet framhållit att diskussionen om mål och resultat bör ses ur ett långsiktigt perspektiv och att utskottets överväganden bör ses som iakttagelser som regeringen har att beakta i sitt fortsatta arbete. Utskottet har satt stort värde på att få fortsätta dialogen om hur regeringens resultatredovisning till kan förbättras ytterligare och har uttryckt förståelse för att det är ett långsiktigt arbete. 2 Utgiftsområde 15 Studiestöd Utgiftsområde 15 Studiestöd omfattar utgifter för ekonomiskt stöd till enskilda under studier. Det är () som administrerar studiestöden. Anslagsbelastningen styrs till stor del av reglerna om lån och bidrag och är beroende av antalet studerande i utbildningar som berättigar till studiestöd, de studerandes val att ansöka om studiestöd, räntekostnader för den totala studielåneskulden och avsättningar för förväntade förluster vid nyutlåning. mål för studiestödet är att det ska verka rekryterande för både kvinnor och män och därmed bidra till ett högt deltagande i utbildning. Det ska vidare utjämna skillnader mellan individer och grupper i befolkningen och i och med det bidra till ökad social rättvisa. Studiestödet ska också ha en god effekt på samhällsekonomin över tiden. För varje studiestöd redovisas resultaten per studerandegrupp och studienivå (grundskolenivå, gymnasial nivå och eftergymnasial nivå). 2012 konstaterade utskottet att målen för utgiftsområdet är generella och att kopplingen mellan mål och redovisade resultat är vag. Utskottet konstaterade också att regeringen redovisar ett stort antal indikatorer för varje studienivå samt därutöver ett flertal indikatorer som rör t.ex. studieekonomi och skuldsättning. Året därefter gjorde regeringen en förändring med anledning av utskottets iakttagelser. I varje avsnitt i resultatredovisningen angavs vilka indikatorer som hade valts ut för att mäta en viss del av måluppfyllelsen (studiestödets rekryterande effekt, studiestödets utjämnande effekt eller studiestödets effekt på samhällsekonomin). Utskottet menade att kopplingen mellan målen för utgiftsområdet och resultatredovisningen på så vis tydliggjordes på ett förtjänstfullt sätt. I analysavsnittet gjorde regeringen en sammanfattande bedömning av måluppfyllelsen inom utgiftsområdet. 2014 presenterades en indikator för området studieekonomi. 2015 presenterades en ny indikator för att följa upp studiestödsutnyttjandet. 2017 hade resultatredovisningen utvecklats i den del som avser osäker fordran av den totala studieskulden. Redovisningen av statistik för de indikatorer som regeringen ansåg vara centrala för att följa måluppfyllelsen omfattade utvecklingen . 2017 följde utskottet upp resultatindikatorerna i två avseenden: skälen för valet av indikatorer och användningen av indikatorerna i resultatanalysen. Re- geringen använde sammanlagt tjugofem indikatorer för att följa upp måluppfyllelsen för utgiftsområdet. Samma indikator kunde mäta flera delar av måluppfyllelsen, t.ex. studiestödets såväl rekryterande som utjämnande effekt. För varje indikator angavs vilken del av måluppfyllelsen den mätte, men det framgick inte varför regeringen hade valt ut just denna indikator eller varför en indikator hade kopplats till ett visst delmål. I budgetpropositionen , som inte omfattas av denna rapport, hade regeringen påbörjat en översyn av resultatredovisningen med anledning av utskottets iakttagelser. (I budgetpropositionen hade det inte skett några ytterligare förändringar.) 3 Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning omfattar utgifter för utbildning inom skolväsendet (inklusive kommunernas vuxenutbildning), och högskolan samt forskning. Huvudmannaskapet för olika skolformer och verksamheter inom utgiftsområdet varierar, liksom finansieringsformerna. mål för utgiftsområdet är att ska vara en framstående kunskaps- och forskningsnation som präglas av hög kvalitet. Därutöver har regeringen delat in utgiftsområdet i ett antal verksamhetsområden med egna mål. Resultaten redovisas dels övergripande för utgiftsområdet, dels per verksamhetsområde. Utöver förslaget till riksdagsbeslut består budgetpropositionen huvudsakligen av tre delar: resultatredovisningen, politikens inriktning (reformer och satsningar) och budgetförslaget. En förutsättning för att man ska kunna följa en verksamhet från resultatredovisningen över politikens inriktning till budgetförslaget är att de tre delarna har samma indelningsgrund. 2014 uppmärksammade utskottet att kapitel- och avsnittsindelningar i budgetpropositionen för utgiftsområde 16 kunde utvecklas för att öka läsbarheten för den som vill följa en verksamhet från resultatredovisningen över politikens inriktning till budgetförslaget. I budgetpropositionen , som dock inte omfattas av denna rapport, har det skett en sådan utveckling. Centrala indikatorer för bedömning av måluppfyllelsen 2012 konstaterade utskottet att det fanns en mängd uppgifter i budgetpropositionen om uppnådda resultat inom utgiftsområdet. För vissa utbildningsformer och verksamheter verkade det dock helt saknas indikatorer (specialskola, sameskola och forskning) eller bara finnas en enda indikator som regeringen avsåg att följa (förskola). Utskottet menade att det i grunden är bra med många indikatorer som ger en god helhetsbild, men att det också är viktigt att regeringen är tydlig med vilka indikatorer som den anser vara centrala för att kunna följa måluppfyllelsen för utgiftsområdet. Redovisningen av statistik för de indikatorer som regeringen anser vara centrala för att följa måluppfyllelsen omfattar utvecklingen eller i vissa fall en tioårsperiod. 2014 angav regeringen att den skulle undersöka om det är möjligt att ta fram en indikator som speglar likvärdigheten i och gymnasieskolan. Någon sådan indikator har ännu inte införts. 2017 tydliggjordes jämställdhetsaspekten i målet för verksamhetsområdet , och en ny indikator infördes för att kunna följa upp den nya aspekten. infördes även två nya indikatorer om elevers trygghet i och gymnasieskolan. Det infördes också två nya indikatorer som avsåg sysselsättning efter avslutade studier inom vuxenutbildning (komvux) respektive utbildning i svenska för invandrare (sfi). Utskottet konstaterade att det gärna skulle se en fortsatt utveckling av liknande indikatorer även för andra utbildningsverksamheter där det finns information om sysselsättning efter avslutade studier. har det inte skett någon sådan utveckling. Kopplingen mellan mål och valda indikatorer 2015 framhöll utskottet vikten av att resultaten redovisas i förhållande till målen. Utskottet underströk att en sådan redovisning förutsätter en tydlig koppling mellan mål och valda indikatorer. 2015 och 2016 konstaterade utskottet att det görs en viss koppling mellan mål och indikatorer inom utgiftsområde 16, men att det inte är konsekvent genomfört. har det inte skett någon utveckling i denna del. En samordning av resultatinformationen 2017 följde utskottet upp resultatindikatorerna i två avseenden: skälen för valet av indikatorer och användningen av indikatorerna i resultatanalysen. Inom utgiftsområde 16 följdes indikatorerna upp för själva utgiftsområdet samt för ett av verksamhetsområdena, nämligen Forskning. Utskottet kunde konstatera att regeringen använde indikatorerna antal publiceringar och citeringar av forskningsartiklar både för utgiftsområdet i den del som avser forskning och för verksamhetsområdet . Utskottet önskade att regeringen antingen skulle tydliggöra skillnaderna mellan de båda resultatredovisningarna eller samordna resultatredovisningarna mer. I sammanhanget påpekade utskottet att regeringen även använde dessa indikatorer för att följa upp sitt mål för verksamhetsområdet och högskolor. I budgetpropositionen , som inte omfattas av denna rapport, hade indikatorn för utgiftsområdet (forskningsdelen) utgått. I stället hänvisade regeringen till de indikatorer som användes på verksamhetsnivå. Redovisning av statliga insatser I resultatredovisningen för verksamhetsområdena barn-, ungdomsrespektive vuxenutbildning ingår också en redogörelse för olika statliga insatser. 2015 kunde utskottet konstatera att det är svårt att vid en uppföljning särskilja verkan av de olika insatserna när flera olika statliga insatser används i ett reformpaket. Utskottet önskade därför att arbetet med att utveckla redovisningen av de statliga insatserna och deras bidrag till måluppfyllelsen skulle fortsätta och att regeringen i det arbetet även skulle utveckla redovisningen av myndigheternas bidrag till måluppfyllelsen så att den blev tydligare. 2016 önskade utskottet en mer konsekvent redovisning av de statliga insatserna så att de skulle kunna följas . har det inte gjorts någon förändring i den riktning som utskottet har efterfrågat. 2014 ansåg utskottet att resultatanalysen kunde utvecklas ytterligare, t.ex. genom en tydligare koppling till resultatindikatorerna och en mer systematisk genomgång av indikatorernas utfall. Utskottet menade att det är viktigt att en bedömning av måluppfyllelsen redovisas för samtliga verksamhetsområden. Utskottet betonade även att det är av vikt att måluppfyllelsen för riktade statsbidrag tydligt redovisas i samband med budgetförslaget, särskilt mot bakgrund av många nya satsningar på utbildningsområdet. 2015 och 2016 konstaterade utskottet att det fanns en resultatanalys för alla verksamhetsområden, men att det varierade hur tydlig kopplingen till mål och anslag var. Analyserna hade dock utvecklats positivt och blivit mer relevanta, ansåg utskottet. Utskottet ville understryka vikten av att resultatanalysen har en tydlig koppling till politikens inriktning och budgetförslaget. 2018 fokuserade utskottet i större utsträckning än tidigare på resultatanalysen. Sammantaget menade utskottet att det fanns utrymme för att utveckla analysen och slutsatserna i fråga om de olika verksamhetsområdena. Utskottet kunde inte se att regeringen gjorde någon uttalad bedömning av måluppfyllelsen för verksamhetsområdena Gymnasieutbildning, Kommunernas vuxenutbildning, Eftergymnasial yrkesutbildning eller Forskning. En samlad bedömning av måluppfyllelsen för utgiftsområdet 2012 uttalade utskottet att det skulle underlätta ställningstagande till förslag om t.ex. ny resurstilldelning om resultatredovisningen gav en helhetsbild av regeringens syn på resultaten inom verksamhetsområdena. 2015 önskade utskottet att regeringen skulle överväga hur den skulle kunna bedöma måluppfyllelsen samlat för hela utgiftsområdet. I budgetpropositionen presenterade regeringen ett antal indikatorer och bedömningsgrunder för att följa upp måluppfyllelsen för utgiftsområdet. följde regeringen upp måluppfyllelsen för hela utgiftsområdet, vilket utskottet hade efterfrågat och således såg mycket positivt på. 4 En samlad redovisning av lärares behörighet och utbildning I budgetpropositionen framhöll regeringen att lärares behörighet är en viktig kvalitetsfaktor i samtliga verksamheter och att flera av åtgärderna inom utbildningsområdet berörde detta område. Indikatorer och övriga resultat om lärares kompetens och behörighet redovisades samlat i ett eget avsnitt i kapitlet om barn- och ungdomsutbildning respektive om kommunernas vuxenutbildning. 2014 såg utskottet fram emot att ta del av den nya statistik som utvecklades med anledning av de personalreformer som genomfördes då. När dessa nya uppgifter var tillgängliga önskade utskottet att få en samlad resultatinformation om personalens utbildning och behörighet i en särskild skrivelse. 2016 välkomnade utskottet det nya avsnittet med en samlad resultatredovisning och analys av skolans personalsituation. Utskottet underströk återigen att det mot bakgrund av det allvarliga rekryteringsläget var angeläget att få en samlad bild av skolans personalsituation i en resultatskrivelse till . I budgetpropositionen redovisade regeringen personalsituationen för varje skolform i skolväsendet. För och gymnasieskolan redovisades också skillnader i lärares behörighet mellan regioner, skolor och ämnen (per årskurs). Utskottet såg mycket positivt på att det nu fanns tillgänglig statistik om lärares legitimation och behörighet per ämne, nivå och skolform och att regeringen presenterade nya indikatorer för detta, även om den bild som gavs var nedslående i flera avseenden. Utskottet välkomnade den samlade och utförliga redovisningen av lärar- och förskollärarsituationen i skolväsendet och konstaterade att regeringens redovisning väl motsvarade de önskemål som utskottet tidigare hade framfört. 2018 ansåg utskottet att det var positivt att regeringen redovisade de åtgärder som vidtagits för att öka intresset för läraryrket. Utskottet noterade att flera av dessa åtgärder behandlades i budgetpropositionens kapitel om politikens inriktning, med förslag om medelstilldelning, men såg inte att regeringen gjorde någon bedömning av i vilken utsträckning pågående och planerade satsningar kunde förbättra situationen. Utskottet påpekade att personalläget även fortsättningsvis var bekymmersamt och skulle fortsätta att följa utvecklingen noga. 5 En särskild uppföljning av riktade statsbidrag till skolan Eftersom de riktade statsbidragen inom skolområdet hade ökat i antal och omfattning inledde utskottet ett arbete med att följa upp sådana riktade statsbidrag . Uppföljningen gjordes 2015–2018 inom ramen för utskottets årliga genomgång av regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 16. Enligt utskottet bör kunna följa upp satsningar på skolområdet när det gäller medelsanvändning och måluppfyllelse. Utskottet framhöll därför vikten av att regeringen redovisar resultaten av utvärderingarna av de riktade statsbidragen och att arbetet med att utveckla lämpliga metoder fortsätter. Fi- nansutskottet hade tidigare gjort liknande uttalanden.