rfr · H70WRFR4 · 2020-01-21 00:00:00 — Utskottet kunde också konstatera att regeringen använde måtten antalet publiceringar och citeringar av forskningsartiklar som indikatorer både för hela utgiftsområdet i den del som avser forskning och för verksamhetsområdet . Som datakälla användes dock olika tidskriftsdatabaser, och i det ena fallet gjordes jämförelsen , medan långa tidsserier användes i det andra fallet. jämfördes också med delvis olika länder. För hela utgiftsområdet benämndes indikatorn Publiceringar och citeringar av forskningsartiklar och mättes som antalet artiklar med svenska författare, fältnormaliserade medelciteringar av vetenskapliga artiklar och andelen artiklar som är bland de mest citerade artiklarna i världen. För verksamhetsområdet användes indikatorer som mättes som antalet vetenskapliga artiklar i och några andra länder samt genomsnittligt antal fältnormaliserade citeringar per artikel för och några andra länder och för olika vetenskapsområden i . Utskottet önskade att regeringen antingen skulle tydliggöra skillnaderna mellan de båda resultatredovisningarna eller samordna resultatredovisningarna mer. I sammanhanget kan nämnas att regeringen även använde samma mått för verksamhetsområdet 3 UTGIFTSOMRÅDE 16 UTBILDNING OCH UNIVERSITETSFORSKNING Universitet och högskolor för att följa upp sitt mål att utbildning och forskning vid universitet och högskolor ska hålla en internationellt sett hög kvalitet och bedrivas effektivt. I budgetpropositionen , som inte omfattas av denna rapport, hade indikatorn för utgiftsområdet (forskningsdelen) utgått. I stället hänvisade regeringen till de indikatorer som användes på verksamhetsnivå. 3.4.6 Övriga mått och kompletterande information Utöver de indikatorer som är centrala för att följa måluppfyllelsen redovisar regeringen i sina budgetpropositioner indikatorer som beskriver tillståndet eller utvecklingen inom utgiftsområdet. 2013 menade utskottet att det i grunden var bra med en bred resultatredovisning som gav en god helhetsbild av hur området utvecklats. Det förutsatte dock att de indikatorer som var centrala för att kunna följa måluppfyllelsen lyftes fram så tydligt som regeringen gjorde i sin redovisning. 2014 konstaterade utskottet att det i resultatredovisningen fanns uppgifter om verksamheternas omfattning och kostnader som inte låg till grund för en bedömning av måluppfyllelsen, men som var intressanta och viktiga för den som vill följa utvecklingen inom utgiftsområdet. Utskottet såg positivt på att regeringen, utöver redovisningen av resultatindikatorer, även redovisade kompletterande information från bl.a. utvärdering (IFAU), och Skolinspektionen. 2015 ville utskottet liksom tidigare framhålla värdet av att också uppgifter om tillstånd och utveckling redovisas, även om de inte utgör grund för en bedömning av måluppfyllelsen. 2018 ansåg utskottet att regeringens redovisning av resultat på verksamhetsområdet och grundskola var fyllig och intressant. Det var positivt att mycket information åskådliggjordes i diagram och tabeller och även var fördelad på kön. För verksamhetsområdet noterade utskottet att regeringen, förutom de specificerade indikatorerna, även redovisade resultat för etablering på arbetsmarknaden efter avslutade studier och övergång till högskola och vuxenutbildning. Denna information gav värdefull information om genomströmningen i gymnasieskolan, och utskottet såg gärna att motsvarande typ av information redovisades även i fortsättningen. Utskottet ansåg även att regeringens redovisning av slutsatser från aktuella uppföljningar och utvärderingar tillförde viktig information till bilden av läget på området. För verksamhetsområdet yrkesutbildning gav regeringens resultatredovisning enligt utskottet värdefull information om utvecklingen på området. För verksamhetsområdet och högskolor ansåg utskottet att resultatredovisningen gav en utförlig och värdefull information, utifrån både indikatorerna och den övriga redovisningen. För verksamhetsområdet gav regeringens resultatredovisning enligt utskottets mening en fyllig beskrivning av området. 3UTGIFTSOMRÅDE 16 UTBILDNING OCH UNIVERSITETSFORSKNING 3.5 Regeringens redovisning av statliga insatser I resultatredovisningen för verksamhetsområdena Barn- och ungdomsutbildning respektive Kommunernas vuxenutbildning ingår också en redogörelse för olika statliga insatser. Utskottets iakttagelser om regeringens redovisning av de statliga insatserna inom dessa områden sammanställs nedan. 2012 stod anslagen inom utgiftsområde 16 för av de totala offentliga kostnaderna för utbildning och forskning. En huvuddel av finansieringen kom från kommunala medel, även om de generella statsbidragen till kommunerna bidrog med en icke oväsentlig andel av finansieringen. Därutöver finansierades också viss utbildning inom utgiftsområdena 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid samt 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Regeringen tog upp frågan om att finansiering sker från skilda håll, men utskottet pekade på att det kunde finnas utrymme för regeringen att utveckla detta resonemang och tydligare försöka beskriva i vilken mån anslagen inom utgiftsområde 16 hade bidragit till att nå de uppsatta målen. Vidare ansåg utskottet att information om t.ex. beslut om uppdrag och tillsättning av utredare var värdefull, men att läsbarheten skulle öka om den genomgående särredovisades. 2013 konstaterade regeringen att verksamheterna inom utgiftsområde 16 hade ett nära samband med verksamheter inom flera andra utgiftsområden, t.ex. utgiftsområdena 13, 15, 17 och 25. Vidare delades huvudmannaskapet mellan stat, kommun, landsting och enskilda huvudmän för vissa verksamheter. Utskottet insåg att dessa komplexa förhållanden gjorde det svårt att urskilja vilka statliga insatser eller vilka anslag som hade bidragit till att nå de resultat som redovisades men tyckte ändå att det vore intressant att få ta del av regeringens analys av dessa förhållanden. 2014 välkomnade utskottet att det i anslutning till resultatredovisningen fanns ett särskilt avsnitt om de olika statliga insatser som genomfördes för att bidra till måluppfyllelsen för de två verksamhetsområden där staten inte var huvudman (Barn- och ungdomsutbildning och Kommunernas vuxenutbildning). I kapitlet om barn- och ungdomsutbildning räknades de statliga insatserna då upp i ett avsnitt under 47 rubriker. I kapitlet om kommunernas vuxenutbildning räknades de statliga insatserna upp i ett avsnitt under 7 rubriker. Utskottet trodde att redovisningen av de statliga insatserna i flera hänseenden skulle vinna på en annan utformning, t.ex. en indelning efter skolform och typ av insats (statsbidrag, reglering eller myndighetsåtgärd). En sådan indelning skulle ge en tydligare och mer samlad bild av de statliga insatserna för varje skolform och också tydliggöra myndigheternas viktiga arbete. Det skulle även minska känslan av upprepning och överlappning i förhållande till framför allt beskrivningen av politikens inriktning. 2015 innehöll avsnittet om statliga insatser för barn- och ungdomsutbildningen 17 rubriker. En nyhet var att 7 rubriker även hade ett antal underrubriker, t.ex. Utbildning och fortbildning av lärare och rektorer, av kvalitet i undervisningen och stöd till eleverna samt Gymnasial 3 UTGIFTSOMRÅDE 16 UTBILDNING OCH UNIVERSITETSFORSKNING Dessa 3 rubriker hade sammanlagt 22 underrubriker (av totalt 31). Precis som 2014 innehöll avsnittet om statliga insatser för kommunernas vuxenutbildning 7 olika rubriker. Som tidigare var rubrikerna av olika slag och angav t.ex. en enskild fråga, ett reformpaket, ett myndighetsarbete eller en specifik skolform. Rubriceringen kunde också variera mellan åren. 2014 beskrevs t.ex. Skolinspektionens arbete med tillsyn, tillstånd och kvalitetsgranskning under rubriken och 2015 beskrevs det under . 2015 kunde utskottet också konstatera att de statliga insatserna (statsbidrag, reglering eller myndighetsåtgärd) ofta kombineras i ett reformpaket inom skolområdet. Det blir då tydligare när flera olika insatser som 2015 samlas under en gemensam rubrik, ansåg utskottet. Utskottet ville i sammanhanget påpeka att det är lättare att följa en statlig insats om den genomgående presenteras under samma rubrik i budgetpropositionens olika delar (i resultatredovisningen under Statliga insatser och Resultatanalys samt i Politikens inriktning). Det är också lättare att följa den om den presenteras under samma rubrik . 2015 kunde utskottet även konstatera att det är svårt att vid en uppföljning särskilja verkan av de olika insatserna när flera olika statliga insatser används i ett reformpaket. Utskottet önskade därför att arbetet med att utveckla redovisningen av de statliga insatserna och deras bidrag till måluppfyllelsen skulle fortsätta och att regeringen i det arbetet även skulle utveckla redovisningen av myndigheternas bidrag till måluppfyllelsen så att det blev tydligare. 2016 önskade utskottet en mer konsekvent redovisning av de statliga insatserna så att de skulle kunna följas . Utskottet ville vidare betona vikten av att utfallet av olika satsningar redovisades liksom resultatet av de särskilda utvärderingar som gjordes av satsningarna (se även kapitel 5 nedan om utskottets särskilda uppföljning av riktade statsbidrag till skolan). För verksamhetsområdet och grundskola analyserades resultat i form av indikatorer men inte resultaten av de statliga insatserna, t.ex. en bedömning av måluppfyllelsen för olika statsbidrag. Utskottet önskade därför att arbetet med att utveckla analysen av resultaten av de statliga insatserna och deras bidrag till måluppfyllelsen skulle fortsätta. Utskottet konstaterade vidare att det fanns information om myndigheternas verksamhet, men att en bedömning av deras bidrag till måluppfyllelsen för verksamhetsområdet saknades. I sammanhanget noterade utskottet att regeringen i budgetpropositionen bedömde måluppfyllelsen för en myndighet, (), under myndighetens anslag. Även 2017 noterade utskottet att regeringen bedömde måluppfyllelsen för endast UKÄ. 2018 noterade utskottet att regeringen gjorde en bedömning av måluppfyllelsen för vissa av sektorns myndigheter men inte för andra. En kommentar om skälet för detta vore av intresse, menade utskottet. Någon förändring i den riktning som utskottet har efterfrågat ovan har ännu inte gjorts. Däremot har en redovisning i tabellform av utfallet för ett urval 3UTGIFTSOMRÅDE 16 UTBILDNING OCH UNIVERSITETSFORSKNING riktade statsbidrag tillkommit i budgetpropositionerna , som dock inte omfattas av denna rapport. Regeringen har delat in utgiftsområdet i flera verksamhetsområden. I resultatredovisningen ingår att regeringen gör en samlad analys och drar slutsatser om i vilken utsträckning redovisade resultat har bidragit till måluppfyllelsen. 3.6.1 Utvecklingen av resultatanalysen 2014 noterade utskottet med intresse att det enligt budgetpropositionen pågick ett samlat arbete inom för att stärka arbetet med analyser av redovisade resultat, och att det arbetet skulle prioriteras framöver (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 12.5 s. 676– 677). Utskottet ville, liksom finansutskottet (bet. 2013/14:FiU1 s. 10), betona vikten av ett bra underlag för ställningstagande till budgetförslaget och såg fram emot en utveckling av resultatanalysen för respektive verksamhetsområde. Utskottet ansåg att analyserna kunde utvecklas ytterligare, t.ex. genom en tydligare koppling till resultatindikatorerna och en mer systematisk genomgång av indikatorernas utfall. Utskottet ville i sammanhanget framhålla vikten av att resultatredovisningen, i likhet med styrningen, var verksamhetsanpassad, men menade att det var viktigt att en bedömning av måluppfyllelsen konsekvent redovisades för samtliga verksamhetsområden. Utskottet betonade även att det var av vikt att måluppfyllelsen av riktade statsbidrag tydligt redovisades i samband med budgetförslaget, särskilt mot bakgrund av många nya satsningar på utbildningsområdet. 2015 och 2016 konstaterade utskottet att det fanns en resultatanalys för alla verksamhetsområden, men att det varierade hur tydlig kopplingen till mål och anslag var. Analyserna hade dock utvecklats positivt och blivit mer relevanta, ansåg utskottet. Utskottet pekade på utgiftsområde 15 som en förebild: analysen var strukturerad efter målen för studiestödet, och indikatorerna gicks igenom systematiskt. Utskottet ville understryka vikten av att resultatanalysen hade en tydlig koppling till politikens inriktning och budgetförslaget så att man skulle kunna följa kopplingen genom hela budgetpropositionen. 2015 såg utskottet positivt på att även andra bedömningsgrunder än resultatindikatorerna användes i resultatanalysen, t.ex. föräldraundersökning och Skolinspektionens årsrapport om erfarenheter från tillsyn och kvalitetsgranskning. 3.6.2 Kvaliteten i resultatanalysen 2018 fokuserade utskottet i större utsträckning än tidigare på resultatanalysen. Sammantaget menade utskottet att det fanns utrymme för att utveckla analysen 3 UTGIFTSOMRÅDE 16 UTBILDNING OCH UNIVERSITETSFORSKNING och slutsatserna i fråga om de olika verksamhetsområdena. Utskottet kunde inte se att regeringen gjorde någon uttalad bedömning av måluppfyllelsen för verksamhetsområdena Gymnasieutbildning, Kommunernas vuxenutbildning, Eftergymnasial yrkesutbildning eller Forskning. Utskottet noterade att regeringen däremot gjorde en bedömning av måluppfyllelsen för verksamhetsområdet och grundskola i analysavsnittet. Regeringen gjorde även en tydlig bedömning av måluppfyllelsen för verksamhetsområdet och högskolor. Utskottet såg gärna att regeringens bedömningar och slutsatser om åtgärder ytterligare tydliggjordes, liksom att hänvisningar i större utsträckning gjordes när relevanta satsningar beskrevs på en annan plats i budgetpropositionen. Detta sammantaget skulle kunna öka möjligheten för utskottet att bedöma regeringens förslag på insatser i kapitlet Politikens inriktning och regeringens budgetförslag. För verksamhetsområdet och grundskola redovisade regeringen i analysavsnittet olika åtgärder som hade vidtagits för att möta utmaningar inom skolområdet. Enligt utskottet hade det varit värdefullt om regeringen kommenterat i vad mån det var möjligt att redan då se några resultat av dessa insatser eller när resultat kunde förväntas. Utskottet hade efterfrågat såväl redovisningar av större satsningar som uppföljningar av medelstilldelningar till sådana. Utskottet välkomnade att regeringen beskrev genomförandet av ett flertal satsningar som tidigare fattat beslut om medel för. Inom ramen för utskottets särskilda uppföljning av riktade statsbidrag och vissa satsningar inom skolområdet hade utskottet fått information om bl.a. medelsanvändning (se kapitel 5 nedan). Utskottets önskemål om att regeringen i resultatredovisningen skulle presentera uppgifter om utfall, medelsanvändning och bedömning av måluppfyllelse av satsningar kvarstod. Utskottet ansåg att det var positivt att regeringen i sin analys och sina slutsatser tydligt hänvisade till relevanta förslag som lämnades på en annan plats i budgetpropositionen. Därutöver ansåg utskottet att det var värdefullt med den typ av kvalitativ redovisning som regeringen presenterade och bedömde i analysavsnittet, dels av resultat från en kvalitetsgranskning av förskolan, dels av frågan om kvalitet i fritidshemmen och satsningar för att öka densamma. För verksamhetsområdet var det enligt utskottet positivt med de tydliga slutsatser som regeringen drog av den resultatinformation som gavs för olika aspekter av området. När det gällde påbörjade satsningar som syftade till att förbättra resultat i olika delar hade det varit värdefullt med regeringens bedömning av satsningarnas effekt dittills. I flera fall var det inte heller tydligt i detta avsnitt vad regeringen drog för slutsatser om behov av åtgärder, inklusive behov av medel, för att påverka resultatutvecklingen. För verksamhetsområdet vuxenutbildning förde regeringen en diskussion i analysavsnittet om behovet av utbildning hos nyanlända och behovet av samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen. Några slutsatser om åtgärder för att utveckla t.ex. det senare redovisades inte i detta avsnitt. Enligt utskottet kunde det också vara intressant med bedömningar av hur de refererade utvecklingsinsatserna inom lärlingsvux, regionalt yrkesvux 3UTGIFTSOMRÅDE 16 UTBILDNING OCH UNIVERSITETSFORSKNING och validering kunde spela en roll för att möta utbildningsbehovet. Utskottet noterade att regeringen i kapitlet om politikens inriktning angav att den skulle återkomma i frågan om kommuners möjlighet att möta de nyanländas behov av utbildning. I samma kapitel redovisade regeringen även förslag på ett flertal satsningar inom vuxenutbildningen, t.ex. regionalt yrkesvux. Utskottet menade slutligen att möjligheterna för utskottet att bedöma regeringens förslag på verksamhetsområdet skulle öka om det i resultatredovisningens avsnitt om analys och slutsatser gjordes en tydlig hänvisning till förslagen i kapitlet om politikens inriktning. För verksamhetsområdet yrkesutbildning värdesatte utskottet att regeringen gjorde tydliga bedömningar i analysavsnittets olika delar samt att regeringen i flera fall redovisade åtgärder som vidtagits för att utveckla verksamheten. För verksamhetsområdet och högskolor hade det enligt utskottet varit önskvärt om regeringen i analysavsnittet tydligare redovisat bedömningar av vilka insatser som ansågs viktiga för att ytterligare förbättra måluppfyllelsen. För verksamhetsområdet noterade utskottet att regeringen i analysavsnittet angav att det inte gick att se något samband mellan ökade resurser till forskning och antalet citeringar. Någon diskussion om möjliga förklaringar till detta eller förslag på åtgärder i syfte att påverka utvecklingen presenterades dock inte i avsnittet, men utskottet menade att det borde vara av intresse. 3.6.3 Bedömning av måluppfyllelsen för verksamhetsområdena I budgetpropositionen uttalade regeringen att man bör bedöma måluppfyllelsen för respektive verksamhetsområde och inte samlat för hela utgiftsområdet på grund av verksamhetsområdenas olika karaktär. Utskottet hade förståelse för att resultatredovisningen behövde anpassas efter de olika verksamhetsområdena inom utgiftsområdet men önskade ändå att regeringen i nästa års budgetproposition konsekvent skulle redovisa sin bedömning av måluppfyllelsen för de olika verksamhetsområdena. 2014 redovisade regeringen i resultatredovisningen utfallet per verksamhetsområde för ett antal indikatorer som regeringen bedömde vara centrala för måluppfyllelsen för respektive verksamhetsområde. Utskottet fann indikatorerna relevanta och kunde också konstatera att de var väl beprövade och användes av olika aktörer. Utskottet menade att det var rimligt att utgå från indikatorer som avsåg mål för verksamhetsområdena och sedan lägga samman dem för att få en samlad bild av resultatet för utgiftsområdet. 3.6.4En samlad bedömning av måluppfyllelsen för utgiftsområdet 2012 uttalade utskottet att det skulle underlätta ställningstagande till förslag om t.ex. ny resurstilldelning eller åtgärder för en effektivare 3 UTGIFTSOMRÅDE 16 UTBILDNING OCH UNIVERSITETSFORSKNING medelsanvändning om resultatredovisningen gav en helhetsbild av regeringens syn på resultaten inom verksamhetsområdena (Barn- och ungdomsutbildning, Vuxenutbildning, Universitet och högskolor samt Forskning). I budgetpropositionen hade regeringen indelat utgiftsområdet i fem verksamhetsområden (Barn- och ungdomsutbildning, Kommunernas vuxenutbildning, Eftergymnasial yrkesutbildning, Universitet och högskolor samt Forskning) och uttalat att det övergripande mål för utgiftsområdet som beslutat gällde som mål för varje verksamhetsområde. Under varje verksamhetsområde redovisades mål och centrala indikatorer som regeringen hade lagt fast och som låg till grund för resultatredovisningen och bedömningen av måluppfyllelsen. Regeringen bedömde måluppfyllelsen för respektive verksamhetsområde och inte samlat för hela utgiftsområdet. Inom ramen för den översyn som aviserades i budgetpropositionen önskade utskottet därför att regeringen i enlighet med budgetlagen och dess förarbeten skulle överväga hur den skulle kunna bedöma måluppfyllelsen samlat för hela utgiftsområdet. I budgetpropositionen återgavs som tidigare samlat i en tabell mål för utgiftsområdet och regeringens mål för verksamhetsområdena samt de indikatorer som bedömdes vara centrala för att följa måluppfyllelsen för respektive verksamhetsområde (avsnitt 2.3 i budgetpropositionen). Regeringen hade tidigare endast bedömt måluppfyllelsen för respektive verksamhetsområde, och utskottet hade då önskat en bedömning av måluppfyllelsen samlat för hela utgiftsområdet. Utskottet såg därför mycket positivt på att regeringen i budgetpropositionen presenterade ett antal indikatorer och bedömningsgrunder för att följa upp måluppfyllelsen för utgiftsområdet (avsnitt 2.4 i budgetpropositionen). Utskottet noterade att några av indikatorerna också användes för att följa måluppfyllelsen för ett par verksamhetsområden. Utskottet noterade också att indikatorerna för utgiftsområdet inte fanns med i den tabell som nämns ovan. 2016 följde regeringen upp måluppfyllelsen för hela utgiftsområdet, vilket utskottet också hade efterfrågat och således såg mycket positivt på. Regeringen redovisade då ett antal indikatorer. 2017 hade några förändringar gjorts i denna del, och bl.a. hade indikatorn Övergången mellan olika utbildningsnivåer tagits bort. Utskottet menade att den gav en bra bild av hur det svenska utbildningssystemet fungerar och önskade därför att den även skulle redovisas framöver. Ett antal nya indikatorer hade också införts, bl.a. för att mäta jämställdheten i utbildningssystemet. Utskottet välkomnade dessa nya indikatorer och skulle följa deras utveckling med intresse. 2018 såg utskottet med tillfredsställelse på att indikatorn Övergången mellan olika utbildningsnivåer åter fanns med för hela utgiftsområdet. Utskottet ansåg vidare att det var positivt att regeringen i likhet gjorde en sammanfattande bedömning av måluppfyllelsen av det övergripande målet för hela utgiftsområdet. 3UTGIFTSOMRÅDE 16 UTBILDNING OCH UNIVERSITETSFORSKNING Statsbudgetens anslag utgör viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål (, SOU 1996:14 s. 134). Enligt regeringsformen får anslag inte användas på något annat sätt än vad har bestämt (9 kap. 2 §). Utformningen av anslagens ändamål sågs över genomgående i hela budgetpropositionen i syfte att göra den tydligare och mer enhetlig (prop. 2013/14:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 12.5 s. 677–678). En ny rubrik – Ändamål – infördes i anslutning till tabellen för anslagsutvecklingen för respektive anslag. Vid behov kunde kompletterande information läggas till som var nödvändig för förståelsen av anslagets ändamål, men som inte var en del av ändamålet. 2014 kunde utskottet också konstatera att beskrivningarna av anslagens ändamål hade renodlats och blivit mer likalydande. När det gällde anslag som används för förvaltningsutgifter ansåg utskottet att det vore bra med någon information om myndighetens uppgifter, t.ex. i form av en hänvisning till myndighetens instruktion. 2015 konstaterade utskottet att någon sådan information inte hade lagts till i beskrivningen av förvaltningsanslagens ändamål i det årets budgetproposition för utgiftsområde 16. Inom utgiftsområde 15 hade dock sådana hänvisningar lagts till i anslagen för () och () under rubriken direkt efter . Utskottet utgick från att rubriken skulle kunna användas på motsvarande sätt för förvaltningsanslagen inom utgiftsområde 16. 2016 konstaterade utskottet att någon sådan information ännu inte hade lagts till i beskrivningen av förvaltningsanslagens ändamål i det årets budgetproposition för utgiftsområde 16. Utskottet utgick från att sådan information skulle kunna läggas till. har det inte skett. 3.7.2 Transparenta förslag till anslagsbeslut