mot · H8023128 · 2020-10-06 00:00:00 — Att näringspolitiken bör vara av mer generell och dynamisk karaktär i stället för subventioner och enkla program för att skapa långsiktiga förutsättningar för en öppen, dynamisk ekonomi som främjar innovation, förnyelse och hållbar tillväxt. Att analysen över vilka åtgärder som ska vidtas har sin utgångspunkt i en tydlig problembeskrivning och vilka konsekvenser problemen kan ge upphov till. Att insatser har ett slutdatum för att undvika att de finns kvar även efter att krisens akuta skede är över. Erfarenheter från tidigare kriser i svensk ekonomi visar även att konsekvenserna för arbetsmarknaden kan bli betydande även vid ett kort krisförlopp, särskilt om krisen leder till brett fallande tillgångspriser. Effekten av ekonomiska stimulansåtgärder kan delvis mätas genom multiplikatoreffekt, att utgiftsökningen även innebär en intäkt genom arbetstillfällen, ökad konsumtion och fler investeringar. genomförde 2016 en studie om multiplikatoreffekter –2015 som visade på att multiplikatoreffekterna för tycks vara störst vid stimulans av offentliga investeringar, transfereringar till hushåll och offentlig konsumtion. För sysselsättning visar samma studie att förändrade transfereringar och offentliga investeringar ger störst effekt på antalet sysselsatta, men att effekterna är små. 4 Inriktning för den ekonomiska politiken Coronapandemin har tagit regeringen på sängen. Åtgärderna har varit senfärdiga och otillräckliga samt bidragit till en osäkerhet för både näringslivet och arbetstagare. Den stigande arbetslösheten borde ha varit en väckarklocka, men sedan regeringen satte upp målet om EU:s lägsta arbetslöshet har mer energi spenderats på att bortförklara den höga arbetslösheten än på åtgärder för att motverka den. Som nämnts i tidigare kapitel finns det goda förutsättningar, i förhållande både till det finanspolitiska ramverket och till internationella jämförelser av statsskulden, att gå fram med en bred, expansiv finanspolitik och undvika en negativ spiral av minskad ekonomisk aktivitet och ökad arbetslöshet. Detta får dock inte ske på bekostnad av att den konsoliderade bruttoskulden inte återgår till riktmärket. Figur 6 Finansiellt sparande i offentlig sektor, miljarder kronor Källa: BP21 samt egna beräkningar. förordar en mer expansiv finanspolitik jämfört med regeringen , för att därefter övergå till en mer restriktiv finanspolitik för resterande del av budgetperioden, förutsatt att tillväxt och sysselsättning har börjat öka. Genom detta tillvägagångssätt ökar möjligheterna för företag att anställa, för konsumenter att handla och för det offentliga att göra nödvändiga investeringar som det förbättrar förutsättningarna för att snabbare nå tillbaka till riktmärket för statsskulden och undviker att den fastnar på alltför höga nivåer. En grundförutsättning för en effektiv finanspolitik som inte innebär en skenande skuldsättning är en tydlig uppdelning över tillfälliga stimulansåtgärder för att öka den ekonomiska aktiviteten och en medellångsiktig plan för att återgå till skuldankaret. 5 Uppstart – Investera i har antagit tio extra ändringsbudgetar för att hantera akuta problem kopplat till covid-19. Dessa har varit nödvändiga, dels för att väga upp för intäktstapp som är direkt relaterade till de införda restriktionerna men även för att säkerställa att välmående företag kan återuppta verksamheten när restriktionerna lyfts. Det krävs dock ytterligare åtgärder för att hantera de långtgående problemen för ekonomin i allmänhet och arbetsmarknaden i synnerhet. förslag syftar till att öka köpkraften hos konsumenterna, möjliggöra för fler att komma i arbete genom minskade trösklar för företag att anställa samt underlätta expansion. Satsningarna tar sin utgångspunkt i vad som ger mest effekt sett till tillväxt och sysselsättning, både på lång och på kort sikt. Vidare är åtgärderna tillfälliga för att möjliggöra hög ekonomisk stimulans på kort sikt och en ansvarsfull ekonomisk politik på lång sikt. 5.1 Centralt administrerat stöd till hushållen förslag: Ett statligt engångsstöd för samtliga svenska medborgare som är folkbokförda och varaktigt bosatta i ska införas. Det statliga engångsstödet ska uppgå till för medborgare och för medborgare upp till och med ålder. Åtgärderna mot coronapandemins negativa påverkan på ekonomin har främst riktat sig mot näringslivet – av förståeliga skäl. Medan det i krisens initiala skede har varit av vikt att säkerställa att företag kan övervintra och behålla personal behövs det, ju längre krisen fortskrider, åtgärder som stimulerar en återgång till konsumtion och ekonomisk omsättning på högre nivåer. Restriktionerna har inneburit att människor har förlorat sina jobb, att extra kostnader har uppstått för att exempelvis nyttja alternativa resvägar och att hushållens förväntningar på ekonomins tillväxt – både den egna och – har sjunkit. I detta skede behövs det en bred, generell åtgärd som stärker hushållens ekonomi samt ökar konsumtionsbenägenheten. För att åtgärden i det här fallet ska anses vara önskvärd bör ett antal mål uppnås: Åtgärden ska rikta sig mot individer och hushåll. Åtgärden ska öka konsumtionsbenägenheten. Åtgärden ska kunna genomföras skyndsamt. Åtgärden ska ha ett tydligt slutdatum. Stödet bör vara generellt Med ett generellt, tillfälligt stöd omfattas både hushåll med låg disponibel inkomst och hushåll med hög disponibel inkomst. Den marginella konsumtionsbenägenheten är större bland hushåll med låg inkomst varpå åtgärden väntas ge större effekt inom denna grupp, även om konsumtionsbenägenheten stärks inom samtliga inkomstdeciler. Förutsatt att stödet utgörs av ett nominellt belopp och inte påverkar eller påverkas av övrig inkomst ökar den relativa ekonomiska standarden i högre utsträckning för hushåll med låg disponibel inkomst som det inte uppstår några tröskeleffekter. Administrationen av åtgärden minimeras – vilket möjliggör ett effektivt och snabbt genomförande. Därutöver blir åtgärden en engångsinsats som avslutas i anslutning till utbetalningen. Med utgångspunkt i att stimulansen ska stärka hushållens konsumtionsbenägenhet finns det alternativa tillvägagångssätt i form av sänkt skatt eller ett riktat stöd mot utsatta grupper. Krisen som uppstått till följd av covid-19 har resulterat i en stigande arbetslöshet. Att i det skedet gå fram med breda skattesänkningar på inkomst som åtgärd är sammankopplat med ett antal negativa faktorer. Dels har åtgärden dålig träffsäkerhet. Den marginella konsumtionsbenägenheten är som störst bland dem med låga inkomster. Dels finns det en risk att låga förväntningar på ekonomin ökar hushållens sparande snarare än deras konsumtion, och då en inkomstskattesänkning är ett kontinuerligt resurstillskott är konsumtionsbenägenheten lägre än om det vore ett tillfälligt tillskott. Därutöver innebär skattesänkningar en långsiktig belastning på statens budget. Till skillnad från ett tillfälligt stöd skulle skattesänkningen leda till att hushållen i högre utsträckning anpassar sig till den högre inkomsten varpå en återställning blir svårare. Slutligen har arbetslösheten primärt ökat på grund av avtagande efterfrågan varpå åtgärder som ökar incitamenten att söka arbete har lägre effekt på kort sikt. Ett riktat stöd mot utsatta grupper är inte heller en framkomlig väg. Alternativet är vid en första anblick attraktivt. Hushåll med låg disponibel inkomst tenderar att i större utsträckning spendera en större del av ekonomiskt tillskott än hushåll med hög disponibel inkomst – vilka i större utsträckning sparar eller investerar pengarna. En sådan ordning skulle dock innebära problem med ökad administration, vilket ökar kostnaden och riskerar att fördröja åtgärden, tröskeleffekter och risk för fusk. Kvarstår gör då det första alternativet: ett generellt stöd. Stödet bör vara skattefritt och oavhängigt av inkomst Med ett generellt stöd i form av ett nominellt belopp som inte påverkas av mottagarens inkomst går det att nyttja nuvarande strukturer för utbetalning, vilket minskar tiden från beslut till utbetalning samt kostnaden för administration som utfallet innebär att den ekonomiska standarden ökar mer för individer med låg inkomst (se avsnitt 5.1.6). Stödet bör därtill vara skattefritt och oberoende av övrig inkomst för att inte påverka exempelvis utbetalning av försörjningsstöd, studiemedel eller skattegrundande inkomst. Stödet bör finansieras genom statsbudgeten Idén om ett generellt stöd till medborgarna är inte ny. lyfte åtgärden , förvisso mer som ett verktyg för att illustrera konsekvenserna av förändringar i penningmängd än ett politiskt förslag, som sedermera kom att kallas helikopterpengar. Konceptet bygger på att utbetalningen helt finansieras av genom ökad penningmängd, eller med andra ord: genom sedelpressen. Det finns dock ett antal problem med denna lösning, däribland: Finansiering genom ökad penningmängd utnyttjar centralbankernas makt att kunna skapa pengar till en försumbar kostnad, vilket riskerar att snabbt och oförutsebart urholka värdet på valutan. Det går inte att skapa finansiella tillgångar ur intet. Åtgärder som syftar till att finansiera offentliga utgifter eller skattesänkningar utan kostnad för nuvarande eller framtida skattebetalare är till sin natur omöjliga, även om bristen är svårupptäckt. Därutöver finns det EU-rättsliga begränsningar som omöjliggör monetär finansiering, det vill säga att finansierar statens utgifter. Även om det vore möjligt hade det dock inte varit önskvärt, dels på grund av anledningarna som beskrivs ovan men även för att det är ett strikt politiskt beslut och således bör hanteras, och finansieras, av staten. Det mer attraktiva alternativet är att finansiera åtgärden genom statsbudgeten, antingen inom befintligt reformutrymme eller genom en ökning av statens belåning. Detta alternativ innebär att ökningen på tillgångssidan motsvaras av en identisk ökning på skuldsidan. till att åtgärden syftar till att öka konsumtion och därigenom tillväxt samt det låga ränteläget i världsekonomin är det dock sannolikt att delar av skulden kommer att konsumeras av ökad inflation. Kostnaden för stimulansåtgärden har, av förklarliga skäl, en direkt korrelation med antalet som tar del av den. Medan det, som tidigare nämnts, finns skäl att låta stimulansåtgärden vara generell och bred finns det också skäl att begränsa åtgärden till och inom vissa grupper; dels för att minska kostnaden och risken att systemet utnyttjas, men även för att maximera effekten av stimulansåtgärden. Det bör finnas en åldersgräns för utbetalningen Syftet med åtgärden är att stärka hushållens konsumtionsförmåga på den inhemska marknaden. Utöver att ett stort, temporärt tillskott ökar konsumtionen mer än ett mindre, kontinuerligt tillskott är utbetalningens storlek i förhållande till hushållets disponibla inkomst en viktig faktor i sammanhanget. Vid en markant ökning av ekonomisk standard ökar sannolikheten att en större del av tillskottet går till sparande snarare än inhemsk konsumtion. I en normal situation hade det inte varit något problem, utan till och med positivt av många anledningar. När det rör sig om en stimulansåtgärd för ökad konsumtion, som kraftigt ökar statens kostnader, finns det dock skäl att utforma åtgärden så att konsumtionen på marginalkronan blir så hög som möjligt. Utöver beteendeaspekten finns det även en rättvise- och kostnadsaspekt, där åtgärden bör ha en önskvärd fördelningspolitisk effekt samt att den totala kostnaden för åtgärden bör hållas på en så låg nivå som går att motivera utifrån de uppsatta målen. Av denna anledning bör åtgärden begränsas så att barn till och med ålder omfattas av en halv utbetalning, , medan de omfattas av en hel utbetalning, . Detta innebär en besparing om jämfört med att utbetalningen inte skulle justeras utifrån ålder. Utländska medborgare bör inte omfattas av förslaget Utgångspunkten för förslaget är att åtgärden ska rikta sig mot svenska medborgare folkbokförda i . Syftet med stimulansen, utöver att stärka hushållens ekonomi, är att öka konsumtionen och på så sätt även skapa fler arbetstillfällen. För detta krävs att konsumtionen sker i varför det finns anledning att begränsa engångsstödet till dem som är folkbokförda och varaktigt boende i . har tidigare presenterat förslag för att uppvärdera medborgarskapet och införa villkor som behöver uppfyllas för att icke-medborgare ska få tillgång till sociala förmåner. Att en bred utbetalning utan krav på motprestation begränsas till personer med svenskt medborgarskap är ett steg i den riktningen. Det finns därutöver ytterligare skäl att begränsa åtgärden till invånare med svenskt medborgarskap. har ett utbrett bidragsfusk genom nyttjande av falska identiteter uppmärksammats. avsätter medel i budgeten för att påbörja en omfattande folkräkning. Det är dock troligt att en utbetalning till icke-medborgare skulle resultera i att personer med två eller flera identiteter tillförskansar sig multipelt stöd. Ett ytterligare problem rör de så kallade remitteringarna, pengar som nyanlända skickar hem till sina familjer i fattigare länder, utifrån deras inverkan på svensk ekonomi och valutan. När växling mot främmande valuta sker innebär det en skadlig försvagning av den svenska kronan. Vid en utbetalning av en betydande summa finns det anledning att anta att storleken på remitteringarna skulle växa och försvaga kronan ytterligare. EU-rättsliga aspekter kan innebära ytterligare begränsningar. Likabehandlingsprincipen innebär att varje form av diskriminering grundad på nationalitetsskäl är förbjuden. Det innebär bland annat att EU- och EES-medborgare som bedöms ha uppehållsrätt i har samma rätt till socialt bistånd som svenska medborgare. gör bedömningen att utformningen av förslaget om ett generellt engångsstöd med krav på svenskt medborgarskap är förenligt med . I det fall att ärendet skulle prövas rättsligt med följden att även EU- och EES-medborgare som är folkbokförda i ska omfattas skulle det innebära en kostnadsökning om maximalt , varav majoriteten skulle gå till medborgare i , och . 5.1.3 Ett statligt engångsstöd föreslår att ett statligt engångsstöd för samtliga svenska medborgare som är folkbokförda och varaktigt bosatta i ska införas. Det statliga engångsstödet ska uppgå till för medborgare och för medborgare upp till och med ålder. Engångsstödet ska inte påverkas av mottagarens inkomst, och det ska ej heller påverka mottagarens övriga offentliga stöd och förmåner. Stödet ska betalas ut och finansieras genom statsbudgeten. Liknande stimulansåtgärder har nyttjats i [7] och [8] i sviterna av coronapandemin. Åtgärderna har ännu inte utvärderats, delvis beroende på att de genomfördes och att det inte har förflutit tillräckligt för att följa upp effekterna. Däremot kan det konstateras att det, givet erfarenheterna från dessa länder, är möjligt att skyndsamt gå från beslut till det att pengarna når hushållen. 5.1.4 Direkta och indirekta effekter Den omedelbara effekten av åtgärden är att hushållens disponibla inkomst stiger påtagligt. En del av denna förstärkning kommer sannolikt gå till eget sparande, men en betydande andel kommer högst sannolikt och i enlighet med ekonomisk empiri stimulera konsumtion. Följaktligen ökar även statens skatteintäkter från moms och punktskatter. Genom mikrosimuleringsmodell (Fasit) går det att beräkna effekter av förändringar i skatte‑, avgifts- och transfereringssystemen för individer och hushåll. Det är möjligt att beräkna hur förändringar i dessa system påverkar olika grupper i samhället samt vilken effekt de får på de offentliga finanserna. Förslaget om ett statligt engångsstöd skulle innebära att skatteintäkter från moms och punktskatter ökar med 2021. På stiger företagens omsättning och behovet av att anställa, vilket skapar skatteintäkter och en ökad sysselsättning. Dessa effekter har stor betydelse fram till den tidpunkt då tillväxttakten väntas återhämta sig genom marknadskrafterna. Nedan redovisas procentuell förändring av ekonomisk standard per decil, kön, ålder samt familjetyp till följd av ett engångsstöd på . Samtliga inkomstdeciler gynnas av reformen. För de lägre decilerna är dock den procentuella förbättringen av ekonomisk standard högre än för de högre decilerna. Både kvinnor och män får höjd ekonomisk standard av reformen även om kvinnor gynnas något mer än män. Samtliga åldersgrupper gynnas. I fördelningsanalysen redovisas förändring av genomsnittlig disponibel inkomst per konsumtionsenhet (ekonomisk standard). Disponibel inkomst är summan av samtliga bostadshushållsmedlemmars skattepliktiga och skattefria inkomster minus skatt och övriga negativa transfereringar. För att kunna göra jämförelser mellan olika hushållstyper divideras hushållets disponibla inkomst med en konsumtionsvikt som i sin tur är bestämd av hushållets sammansättning. Figur 7 Förändring av ekonomisk standard 2021 till följd av det föreslagna statliga engångsstödet, deciler Källa: , version 3. Tabell 2 Förändring av ekonomisk standard 2021 för kvinnor respektive män till följd av det föreslagna statliga engångsstödet Disponibel inkomst före reform Källa: , version 3. Tabell 3 Förändring av ekonomisk standard 2021 för olika åldersgrupper till följd av det föreslagna statliga engångsstödet Disponibel inkomst före reform Källa: , version 3. Tabell 4 Förändring av ekonomisk standard 2021 för olika familjetyper till följd av det föreslagna statliga engångsstödet Disponibel inkomst före reform Ensam –64, ej barn Sambo –64, ej barn Sambo, 1 barn Sambo, 2 barn Sambo, 3+ barn Ensam 65+, ej barn Sambo 65+, ej barn Källa: , version 3. Tabell 5 Offentligfinansiell effekt av att införa ett statligt engångsstöd, miljarder kronor –82,0 –91,7 varav moms och punktskatter –82,0 Källa: , version 3 samt egna beräkningar. Förslaget beräknas öka utgifterna i statens budget med 2021. 5.2 Nedsättning av arbetsgivaravgiften förslag: Den allmänna löneavgiften ska sänkas från till . genomfördes en av de första åtgärderna för att lindra coronapandemins påverkan på näringslivet, en tillfällig nedsättning av arbetsgivaravgifterna . förordade ett helt avskaffande av arbetsgivaravgiften under den mest akuta perioden, men biträdde likväl regeringens förslag som – sin begränsade karaktär till trots – medgav en viss finansiell respit till företagen. ser det som synnerligen angeläget att fortsätta arbetet med att stärka företagarna . Generella lättnader av arbetsgivaravgiften och egenavgifterna är då den mest framkomliga vägen. Invändningarna mot tillfälligt nedsatta arbetsgivaravgifter, mars–, bestod främst av att det även gynnar företag som går relativt bra, trots eller i vissa fall kanske till och med tack vare, covid-19. Det bör dock inte läggas någon större vikt vid den typen av invändning. Går det bra för ett visst företag – trots ekonomisk kris – och en tillfällig reform bidrar till att det går ännu bättre så är det inte problematiskt i sig. Det innebär att företaget i fråga har möjlighet att expandera sin verksamhet, nyanställa personal eller göra andra typer av investeringar. Att åtgärden inte är träffsäker, såtillvida att den inte enkom gynnar företag som det går dåligt för, är i sammanhanget således av mindre relevans. Företag har i normalfallet inte endast privatpersoner som kunder utan även andra företag. Går det bra för exempelvis dagligvaruhandeln innebär det i förlängningen att det även går bra för leverantörer och för transportbranschen och så vidare. Arbetsgivaravgiften uppgår till och består av ett flertal ingående moment som i sin tur korrelerar till andra utgifter: ålderspensionsavgiften till ålderspensionssystemet, föräldraförsäkringsavgiften till föräldraförsäkringen och så vidare. Den allmänna löneavgiften (11,, eller en dryg tredjedel av hela arbetsgivaravgiften) har dock ingen motsvarande korrelation utan är att betrakta enbart som en skatt på att anställa och att inneha personal. förordar att den allmänna löneavgiften sänks tillfälligt med en fjärdedel i syfte att stärka företagen och rikta incitament till nyanställningar. Detta gynnar såklart samtliga företag men i synnerhet de mest personalintensiva. Åtgärden innebär även att kommuner och regioner får ytterligare tillskott. till att det finns cirka 1,2 miljoner anställda inom kommunsektorn innebär det minskade utgifter om . Förslaget beräknas minska statens skatteintäkter med 2021, förstärka kommunsektorn med 2021 och förstärka ålderspensionssystemet med . Många företag har haft stora utgifter kopplade till sjuklöner. Anställda med lindriga symptom – som i normala fall förmodligen hade gått till jobbet ändå – har av naturliga skäl valt att inte göra det. Eftersom det också ligger i hela samhällets intresse att man faktiskt stannar hemma trots att man enbart har lindriga förkylningssymptom är det rimligt att staten tar ett större ansvar för företagens sjuklönekostnader än vad som annars är fallet. förslag är att 2019 betraktas som ett ”basår” med ”normala” sjuklönekostnader. De kostnader som överstiger basåret får antas vara coronarelaterade och bör således landa på staten snarare än på företagen. Förslaget går dock inte att beräkna ex ante varpå det inte går att avsätta medel i denna budget varpå finansiering får ske genom kommande ändringsbudget ex post. Det viktigaste är dock utfästelsen visavi företagen för att lindra deras oro. 5.4 Satsningar på välfärden Att staten tar ett ökat finansieringsansvar för kommunernas och regionernas välfärdsverksamhet är angeläget även under mer ekonomiskt normala förhållanden. Detta i synnerhet då det är regeringen som har tvingat på kommunerna en ökad kostnadsbörda, inte minst i samband med en okontrollerad migrationspolitik. Även som regelrätt stimulansåtgärd betraktat är det ett tämligen effektivt användande av statens resurser att satsa på offentlig välfärdsverksamhet i form av ökade tillskott till kommunsektorn. Vare sig det leder till höjda lärarlöner, fler undersköterskor, nybyggnation av äldreboenden och förskolor eller en kombination av samtliga så ökar det den ekonomiska aktiviteten. samlade budgetpolitik leder – direkt eller indirekt – till påtagliga ekonomiska förstärkningar av kommunsektorn. Dit hör bland annat: Huvudsyftet är att stärka och stötta det privata näringslivet, men även kommunerna är arbetsgivare och gynnas således ekonomiskt av lägre arbetsgivaravgifter. Garantipensionen riktas mot de mest socioekonomiskt utsatta äldre och är ingen nettotransferering utan tvärtom skattepliktig, vilket även innebär att högre garantipensioner medför högre kommunala skatteintäkter. Även arbetslöshetsförsäkringen är en skattepliktig inkomst och ingen nettotransferering. Ett högre tak i a‑kassan leder således till högre kommunala skatteintäkter. Regionalisering av viss fastighetsskatt. Fastighetsskatt som utgår på industrienheter och elproduktion går oavkortat till staten. föreslår att denna i stället går direkt till den berörda regionen, vilket förstärker dess möjligheter att bedriva främst sjukvård men även kollektivtrafik. Utöver detta förordar ett betydligt högre anslag till det kommunala utjämningssystemet, dels men även framgent. Den sammanlagda bäringen på kommunsektorns finanser av budgetpolitik framgår under avsnitt 6.4. förslag: Avdraget för arbetskostnaden vid renovering, ombyggnad och tillbyggnad (rot) ska höjas från till . Byggsektorn är en viktig marknad för den svenska industrin. Rotavdraget uppgår till av arbetskostnaden på investeringar man gör i sitt boende, upp till ett maxtak på . Att höja rotavdraget från till skulle högst sannolikt öka efterfrågan på rotrelaterade varor och tjänster och således fungera som en effektiv stimulansåtgärd till den svenska byggindustrin, med omkringliggande tjänster och leverantörer. Rätten till rotavdrag är dessutom avhängig att man är bosatt i alternativt att man betalat skatt i motsvarande av sin totala inkomst. Förslaget beräknas minska statens skatteintäkter med 2021. 5.6 Investeringar i transportinfrastrukturen