frsrdg · H804JO1 · 2020-11-10 00:00:00 — Utredningens slutsats var att det inte bör införas en förvaltningsgemensam reglering som ålägger enskilda en generell skyldighet att använda de digitala tjänster som för- valtningen tillhandahåller (a.a. s. 240 f.). Regelverket om registrering av verkliga huvudmän Som har redogjort för i sitt yttrande har regleringen om registre- ring av verkliga huvudmän tillkommit som en följd av det s.k. fjärde penning- tvättsdirektivet. Syftet med regleringen är bl.a. att skapa en öppenhet om fy- siska personers kontroll av juridiska personer för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism (prop. 2016/17:173 s. 446). Det är ett mycket stort antal juridiska personer som berörs av regleringen. De juridiska personer som omfattas är bl.a. vissa aktiebolag, handelsbolag, kommanditbolag, bostadsrätts- föreningar, ekonomiska föreningar och samfällighetsföreningar. Bland dessa återfinns även många mycket små bolag och föreningar. Eftersom en anmälan om registrering av verklig huvudman som huvudregel ska göras elektroniskt kan förfarandet allmänt sett sägas vara i linje med den övergripande målsättning som finns om en utökad digital förvaltning. Det finns givetvis fördelar med en sådan ordning. Den innebär bl.a. att myndighetens tjänster blir lätt tillgängliga för enskilda även vid tider när myndigheten har stängt, exempelvis och . En elektronisk hantering är i regel även snabbare och effektivare än sedvanlig post- och pappershantering. En långtgående digitalisering är dock inte okomplicerad. Som framgått i ärendena är det långt ifrån alla enskilda som är vana vid, eller hyser förtroende för, digi- tala verktyg och tjänster. Vissa enskilda saknar av olika anledningar helt möj- lighet att använda sig av elektronisk kommunikation, och andra vill helt enkelt inte använda sig av sådan. Det kan också vara så att den enskilde visserligen använder elektronisk kommunikation men saknar tillgång till den teknik som behövs för att kunna använda vissa tjänster. Myndigheter måste dock vara till- 2 0 2 0 /2 1 :J O1 ÖV R I G T gängliga för och erbjuda lämpliga kommunikationsvägar även för dessa en- Bestämmelserna om registrering av verkliga huvudmän innebär inte att en enskild undantagslöst åläggs att använda sig av elektronisk kommunikation Som framgår av redogörelsen för den rättsliga regleringen ovan finns det en möjlighet till undantag från det allmänna kravet på elektro- nisk anmälan, men det krävs då särskilda skäl. Jag noterar att kravet på att anmälan ska ges in elektroniskt inte har kommit till uttryck i lag utan i en förordning beslutad av regeringen. lagen om registrering av verkliga huvudmän framgår att i sitt re- missvar fört fram ett ”flertal förslag om kraven på ingivande av anmälan, un- dertecknande av anmälan m.m.” (prop. 2016/17:173 s. 466). nar dock för att föreskrifter ”om innehållet i och övriga krav på anmälan” bör kunna meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Vidare sägs att ”de synpunkter som framför i detta avseende får beaktas inom ramen för förordningsarbetet”. Det framgår inte av propositionen att ett av de förslag som framfört i sitt remissvar var att anmäl- ningar till registret endast skulle kunna göras elektroniskt. den om för- och nackdelar med detta förslag redovisas således inte av reger- Som framgått ovan finns i 3 kap. lagen om registrering av verkliga huvud- män bestämmelser om åtgärder som får vidta för att åstadkomma rättelse av uppgifter eller få in anmälningar från anmälningsskyldiga juridiska personer, genom förelägganden och viten. Syftet med dessa bestämmelser är att säkerställa att kraven i artikel 30.4 i fjärde penningtvättsdirektivet uppfylls, att de uppgifter som finns i registret är adekvata, korrekta och aktuella. Bland de brister som måste kunna avhjälpas nämns i förarbetena bl.a. formella krav på anmälan, ”t.ex. att anmälan inte undertecknats på rätt sätt eller att det till anmälan inte fogats sådana handlingar som efterfrågats” (a. prop. s. 477). Möjligheten att en i övrigt korrekt anmälan skulle kunna vägras registrering med hänvisning till att den getts in på ”fel” sätt – exempelvis i pappersformat i stället för en särskilt anvisad e-tjänst – nämns inte. en bristfällig anmälan inte automatiskt bör leda till att registrering vägras ”ef- tersom det framstår som önskvärt att så många juridiska personer som möjligt ska komma med i registret”, men att ”om en anmälan däremot är helt otjänlig, bör det finnas en möjlighet för att kunna vägra registrering”, vil- ket bör framgå i lagen. För egen del har jag svårt att förena de syften som uttalas i lagförarbetena med en sträng tillämpning av det i förordning reglerade kravet på anmälan via en särskild e-tjänst, en tillämpning som tycks medföra att i övrigt korrekta an- mälningar som lämnas in i pappersformat endast undantagsvis förs in i registret över verkliga huvudmän. Jag delar emellertid uppfattning att det är en fråga för rätts- praxis att klarlägga om myndighetens bedömningar har varit för restriktiva när det gäller vad som kan utgöra särskilda skäl för dispens från kravet på att an- mälan görs via den särskilda e-tjänsten. Det är inte heller JO:s uppgift att be- döma om bestämmelserna om elektronisk anmälan har blivit föremål för till- ÖV R I G T 2020/21:JO1 räckligt noggranna överväganden i den process som föregått regeringens för- ordning, eller om de är utformade på ett sådant sätt att de tillgodoser det bakom- liggande syftet enligt fjärde penningtvättsdirektivet. I en situation som denna, där vägledande förarbetsuttalanden saknas om formerna för fullgörandet av en ny anmälningsplikt och förutsättningarna för dispens från dessa, måste det emellertid enligt min mening krävas att den myndighet som ska tillämpa de nya bestämmelserna noga överväger hur dessa bör tolkas för att bäst tillgodose syf- tet med lagstiftningen. Myndigheten bör också förvissa sig om att berörda be- fattningshavare får klara riktlinjer för handläggningen, så att denna blir enhetlig och förutsebar. Det är en självklarhet att de enskilda som berörs av de nya be- stämmelserna måste få tillfredsställande information om möjligheten till dis- pens och formerna för en dispensansökan. utformning och tillhandahållande av information m.m. Det är viktigt att den information som en myndighet lämnar är så klart och tydligt formulerad att den inte lämnar utrymme för onödiga missförstånd. När det gäller information som kan få stor spridning, exempelvis genom uppgifter som läggs ut på en myndighets webbplats eller skickas med post till ett stort antal mottagare, måste myndigheten lägga ned särskild omsorg (jfr JO:s beslut , dnr 4677-2017). I den informationsskrift som JO har hämtat in, och som enligt uppgift från skickades ut till ett mycket stort antal mottagare som berördes av de nya reglerna om registrering av verkliga huvudmän, anges bl.a. följande: Det är obligatoriskt att anmäla i vår e-tjänst på . Där hittar du också mer information om vad ditt företag måste göra och hur anmälan går till. Anmäl uppgifterna gratis . ger således i denna del uttryck för att den enskilde undan- tagslöst måste använda sig av myndighetens e-tjänst för att anmäla verklig hu- vudman, vilket i och för sig är huvudregeln enligt regleringen på området. En- ligt min mening framstår det som anmärkningsvärt att informationsskriften inte innehåller någon upplysning om möjligheten till dispens från detta krav, och att det i sådant fall krävs särskilda skäl. Behovet av en sådan upplysning torde vara särskilt angeläget i ett fall som detta, dvs. när en myndighet informerar enskilda om ny författningsreglering som medför skyldigheter för den enskilde. Jag är mycket kritisk till bristfälliga utformning av informa- tionen i denna del. Det har även framkommit att i sitt avvisningsbeslut i fråga om DD:s anmälan om verklig huvudman har angett att dispens endast ges ”om fö- reträdarna inte kan få svensk e-legitimation eller inte kommer åt internet”. For- muleringen är enligt min mening missvisande bl.a. genom att det som anges endast är två exempel på vad som kan utgöra särskilda skäl enligt 2 kap. 1 § andra stycket förordningen om registrering av verkliga huvudmän. Jag noterar att samma formulering finns i avvisningsbeslut som CC och BB har skickat in till JO. Det verkar alltså som att återkommande har angett denna 2 0 2 0 /2 1 :J O1 ÖV R I G T motivering i sina beslut, vilket även antyds i myndighetens remissvar. Jag är mycket kritisk till detta. har uppgett att den särskilda blanketten för ansökan om dis- pens inte har gjorts tillgänglig via myndighetens webbplats. Enskilda har i stäl- let fått kontakta på annat sätt för att få blanketten skickad till sig. Enligt är anledningen till detta att enskilda, i samband med att de beställer blanketten, på ett tydligt och individualiserat sätt bör ges information om att ansökan är avgiftsbelagd och att kraven för dispens är högt ställda. Jag ställer mig frågande till resonemang. Det står enskilda fritt att ansöka om dispens från kravet på att anmälan ska göras via den anvisade e-tjänsten. Skriftlig information om avgifter och exempel på vad som kan ut- göra särskilda skäl för dispens kan lämpligen bifogas blanketten. Jag bedömer att hantering i denna del onödigt har försvårat för enskilda att ansöka om dispens. Jag är kritisk till hantering även i denna del. Jag vill i detta sammanhang anmärka att inte verkar ha tilläm- pat sina egna föreskrifter i fråga om formkraven vid ansökningar om dispens. Som framgått av redogörelsen för den rättsliga regleringen ovan anges i 4 § föreskrifter om registrering av verkliga huvudmän att en ansö- kan om dispens ska göras på nämnda särskilda blankett. har emellertid i sitt yttrande anfört att blanketten kan användas vid en sådan ansö- kan, men att även skrivelser som kan tolkas som en dispensansökan behandlas som en sådan. Jag ser naturligtvis positivt på att gör en generös tolkning av om exempelvis en anmälan ska ses som en dispensansökan eller inte. Jag vill emellertid framhålla att det är viktigt att en myndighets verksam- het präglas av enhetlighet och förutsebarhet. I annat fall finns det risk för att det uppstår osäkerhet om vilka krav myndigheten ställer på en ansökan. Jag noterar i detta sammanhang att en anmälare, AA, har anfört att han blev lovad av en tjänsteman vid att få den aktuella blanketten skickad till sig, men att så inte skedde. I stället tolkade myndigheten en av hans tidigare skri- velser som en dispensansökan och avslog denna. Enligt AA fråntogs han däri- genom möjligheten att lämna in en formell ansökan och anföra ytterligare skäl för dispens. Mot bakgrund av vad som kommit fram i denna del, och inte minst med hänsyn till egna uppgifter, ifrågasätter jag om inte Bolags- verket bör se över föreskrifternas utformning i detta avseende. Sammanfattningsvis är det enligt min mening uppenbart att berörda enskilda inte har fått tillfredsställande information om dispensmöjligheten och att Bo- lagsverket onödigt har försvårat för enskilda att söka dispens. Det framstår vi- dare som att inte har förvissat sig om att berörda handläggare haft tillräcklig kunskap om hur den införda dispensbestämmelsen skulle tillämpas. Det är givetvis inte acceptabelt. Underlåtenhet att hantera en begäran från en anmälare Det har kommit fram att vid sin handläggning av DD:s anmälan om registrering av verklig huvudman inte har hanterat hans begäran att skriften i andra hand skulle ses som en ansökan om dispens enligt 2 kap. 1 § förord- ningen om registrering av verkliga huvudmän. DD:s begäran borde enligt min ÖV R I G T 2020/21:JO1 uppfattning ha lett till någon form av åtgärd från myndighetens sida, t.ex. en upplysning om regleringen i 4 § föreskrifter om registrering av verkliga huvudmän, tillsammans med ett exemplar av den aktuella blanketten. förtjänar kritik även för denna bristfälliga hantering. Vad som i övrigt har framkommit ger inte anledning till någon åtgärd eller nå- got uttalande från min sida. Frågan om anmälningar till bör handläggas som ärenden (Dnr 5889-2018) Beslutet i korthet: Under utredningen av klagomål om långsam handlägg- ning kom det fram att anmälningar till DO inte anses medföra att ärenden inleds hos myndigheten. Anmälare får inte heller något besked om DO väl- jer att inte inleda tillsyn utifrån uppgifterna i en anmälan. Den centrala frå- gan i ärendet är om det är godtagbart att en anmälare inte får något besked i de fall DO väljer att inte inleda en tillsyn utifrån uppgifterna i en anmälan. En konsekvens av detta är att anmälaren inte vet om eller när DO har tagit ställning i frågan. I beslutet konstaterar chefsJO att hon inte anser sig kunna kritisera DO för det sätt på vilket myndigheten hanterar inkomna anmälningar från enskilda som inte leder till tillsyn, eftersom det inte av någon reglering eller på något annat sätt uttryckligen framgår att DO ska hantera klagomål från enskilda. Enligt chefsJO är det dock ett rimligt krav att DO – i sin kommunikation med allmänheten – tydligt informerar om att en anmälan inte medför att ett ärende anses inlett hos myndigheten och om vilka konsekvenser detta får. Sådan information är särskilt viktig eftersom anmälningar till DO tidigare ansågs medföra att ärenden inleddes och ärendena avslutades genom beslut. Den omständigheten att DO har möjlighet att biträda enskilda i domstol ställer särskilda krav på tydlighet i informationen. Enligt chefsJO bör en- skilda få tillgång till relevant information redan i samband med att de överväger att upprätta en anmälan. Informationen skulle t.ex. kunna lämnas på DO:s webbplats och i de anmälningsblanketter som myndigheten tillhan- dahåller där. Informationen skulle också med fördel kunna framgå av den blankett som skickas till en anmälare i samband med att en anmälan kommer in till myndigheten. I en anmälan som kom in till JO framförde AA klagomål mot () i fråga om långsam handläggning. Han anförde i huvudsak följande: 2 0 2 0 /2 1 :J O1 ÖV R I G T Till följd av en debatt om sexuella trakasserier på musikfestivaler anordnas en musikfestival där män inte är välkomna (). taktade DO fick han veta att myndigheten mottagit sam- manlagt fem anmälningar i fråga om den aktuella festivalen. lan hade kommit in till myndigheten . Festivalen ägde hade DO fortfarande inte fattat något beslut om festivalen. Enligt uppgift från DO uppgår myndighetens nal sannolikt sympatiserar med ideologin bakom festivalen, finns det skäl att tro att den långsamma handläggningen syftade till att festivalen skulle kunna genomföras ostört och att den juridiska person som anordnade festivalen skulle JO begärde in handlingar från DO om de anmälningar som gällde festivalen, i syfte att granska om det var fråga om långsam handläggning. Med anledning av en anteckning i ett ärende om att uppgifterna hade ”behandlats i bered- ningen”, tog en föredragande hos JO telefonkontakt med en handläggare vid DO. Vid telefonsamtalet kom i huvudsak följande fram: En anteckning om att uppgifterna har ”behandlats i beredningen” betyder att den som har tagit emot anmälan har gått igenom uppgifterna och förmedlat anmälan vidare i myndighetens organisation. fattar DO inte något formellt beslut när myndigheten väljer att inte inleda en utredning utifrån anmälan från en enskild. Om DO väljer att inleda en utredning, t.ex. utifrån vad som framgår av en anmälan, öppnas alltid ett nytt ärende. En anmälan till DO innebär inte att ett ärende inleds. Anmälare får därför inte något besked om DO inte inleder en utredning, vilket framgår av den informationsblankett som myn- digheten skickar till anmälare i samband med att en anmälan kommer in. JO begärde in ytterligare handlingar från DO om myndighetens handlägg- ning av inkomna anmälningar samt den informationsblankett som myndigheten skickar till anmälaren i samband med att en anmälan kommer in till myndig- heten. Därefter begärde JO att DO skulle yttra sig över uppgifterna i anmälan och särskilt besvara följande frågor: Hur diarieförs anmälningar från allmänheten? Hur handläggs anmälning- arna och hur avslutas handläggningen av dessa? Vilka överväganden ligger bakom synsättet att anmälningar från allmän- heten inte anhängiggör ärenden hos myndigheten? Vilket rättsligt stöd har myndigheten för sättet att hantera anmälningar från allmänheten? Efter remiss anförde DO i huvudsak följande: DO och utgångspunkterna för DO:s verksamhet Av 1 § lag (2008:568) om följer att Dis- krimineringsombudsmannen har de uppgifter som framgår av diskriminer- ÖV R I G T 2020/21:JO1 ingslagen (2008:567). Ombudsmannen ska därutöver verka för att diskri- minering som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller ut- tryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktions- nedsättning, sexuell läggning eller ålder inte förekommer på några områden av samhällslivet. Ombudsmannen ska också i övrigt verka för lika rättig- heter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsätt- ning, sexuell läggning eller ålder. Av 2 och 3 §§ samma lag följer att ge- nom råd och på annat sätt ska medverka till att den som utsatts för diskri- minering kan ta till vara sina rättigheter. ska därutöver inom sitt verksamhetsområde •informera, utbilda, överlägga och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer, •följa den internationella utvecklingen och ha kontakter med internatio- nella organisationer, •följa forsknings- och utvecklingsarbete, •hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskriminering, och •ta initiativ till andra lämpliga åtgärder. I 4 kap. 1 § diskrimineringslagen, DL, anges att diskrimineringsombuds- mannen ska utöva tillsyn över att lagen följs. Ombudsmannen ska i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den. Med till- syn avses i lagen en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av denna lag (4 kap. 1 a § DL). Av 6 kap. 2 § DL framgår att som part får föra talan i diskrimineringsmål för enskild som medger det. När DO för en sådan talan får myndigheten i samma rättegång föra annan talan för den enskilde om han eller hon medger det. De så kallade Parisprinciperna och DO:s självständiga ställning En utgångspunkt vid utformningen av DO:s uppdrag var de av FN:s ge- neralförsamling antagna så kallade Parisprinciperna om nationella insti- tutioner till skydd för de mänskliga rättigheterna (Principles relating to the Status of National Institutions, Resolution A/RES/48/134, ). I principerna betonas betydelsen av att institutioner av detta slag ska åtnjuta en hög grad av oberoende. Inom ramen för sitt ansvarsområde bör institutionen bland annat själv kunna bestämma sin organisation och sitt arbetssätt, vilka frågor den tar upp, vilka externa kontakter den tar samt vilken information den inhämtar och publicerar. Med hänvisning till dessa principer gav regeringen i diskrimineringslagens förarbeten uttryck för vik- ten av att DO tillförsäkrades en hög grad av oberoende och självständighet. För att säkerställa myndighetens oberoende i förhållande till regeringen fö- reslogs därför att myndighetens grundläggande ansvarsområden och upp- gifter skulle regleras i lag (se prop. 2007/08:95 s. 369). Av diskrimineringslagen och dess förarbeten framgår vidare att ombuds- mannen inom ramen för sitt i lag givna uppdrag åtnjuter en hög grad av frihet att självständigt besluta om vilka åtgärder myndigheten ska vidta. Ombudsmannen har således enligt 6 kap. 2 § DL en möjlighet, men inte någon skyldighet, att som part föra talan i domstol för enskild som medger det. Ombudsmannen bedömer alltså själv i vilka fall talan ska väckas, och i lagens förarbeten konstateras att myndigheten inte behöver föra den en- skildes talan enbart på grund av att den enskilde själv är angelägen om att väcka talan (prop. s. 432). På motsvarande sätt anges i förarbetena beträf- 2 0 2 0 /2 1 :J O1 ÖV R I G T fande skyldigheten för arbetsgivare och utbildningsanordnare att i vissa si- tuationer lämna uppgifter om meriter (4 kap. 3 § 1 st. 3 DL) att ombuds- mannen bör infordra dessa uppgifter endast i den mån ombudsmannen, obe- roende av den enskildes åsikt, bedömer att de har betydelse för tillsynen (prop. s. 372). Särskilt om DO:s tillsynsuppdrag Grundläggande är att DO:s tillsyn omfattar dels tillsyn över de i 2 kap. dis- krimineringslagen intagna förbuden mot diskriminering inom en rad olika samhällsområden, dels tillsyn över arbetsgivares och utbildningsanordna- res skyldighet enligt 3 kap. samma lag att bedriva ett förebyggande och främjande arbete för motverka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjlighet (det vill säga tillsyn över lagens krav på så kallade ”aktiva åtgärder”). Väsentligt är också att DO:s uppgift att utöva tillsyn är principiellt skild från myndighetens möjlighet att som part föra talan i mål angående enskildas anspråk på diskrimineringsersättning. För förståelsen av det sätt på vilket myndigheten bedriver sin till- synsverksamhet finns det skäl att översiktligt redovisa den betydande för- ändring av myndighetens arbete som DO har genom- fört. fanns en utspridd uppfattning om att det var DO:s uppgift att som ombud för enskilda framställa anspråk på diskri- mineringsersättning och att genom förlikningar och domar tillse att dessa enskilda fick upprättelse. Hanteringen av enskildas anmälningar och an- språk utgjorde en övervägande del av myndighetens verksamhet. Myndigheten utlovade också i sin kommunikation med all- mänheten hjälp till enskilda som upplevde sig drabbade av diskriminering. Erfarenheterna visade emellertid att en sådan anmälningsstyrd verksam- het svårligen kunde försvaras i ljuset av myndighetens större uppdrag att verka för att diskriminering inte förekommer. Slutsatserna bekräftades av de genomgångar av verksamheten som gjor- des av Statskontoret (Myndighetsanalys av Diskrimineringsom- budsmannen, 2011:26 s. 85 ff.)och av (DO och diskrimineringsfrågorna, RiR 2012:3 s. 59 ff.). Såväl Statskon- toret som efterlyste ett mer strategiskt förhållningssätt till uppdraget där DO uppmanades att utveckla verksamheten i främjande och förebyggande riktning. inleddes ett mycket omfattande förändringsarbete avseende såväl tillsynen som myndighetens övriga främjande verksamhet. Vad avser tillsynen infördes /2013 en mekanism för strategiskt ur- val bland anmälningar för att kunna avgöra vilka av dessa som det kunde anses befogat ur allmän synpunkt att utreda och driva i domstol. påbörjades också uppbyggnaden av en mer reguljär tillsyns- verksamhet vars huvudsakliga syfte är att främja efterlevnad och vid behov påtala överträdelser eller risker för överträdelser snarare än att utreda om enskilda har ett giltigt anspråk. Centralt för denna verksamhet är att myn- digheten kan agera på uppgifter om missförhållanden oavsett om de når myndigheten genom en anmälan från en enskild eller på annat sätt. Myndigheten har gradvis ökat andelen tillsynsinsatser som inte har sin grund i en anmälan. DO bedömer att denna utveckling motive- ras av starka ändamålsskäl som sammanhänger med det faktum att de an- mälningar som myndigheten får in inte är representativa för de diskrimine- ringsproblem som förekommer i samhället. Det finns med andra ord en risk att DO vid en anmälningsstyrd verksamhet lägger en oproportionerligt stor andel av sina resurser på sådana problem som endast drabbar vissa grupper och för vilka anmälningsbenägenheten av olika skäl är större. En sådan ord- ning vore enligt DO:s uppfattning också mindre väl förenlig med Parisprin- cipernas krav på MR-institutioners oberoende ställning vid fullgörandet av ÖV R I G T 2020/21:JO1 Om DO skulle utreda alla de anmälningar som kom in skulle myndigheten inte på samma sätt kunna strategiskt rikta sitt arbete på det sätt som uppdraget kräver.