frsrdg · H804JO1 · 2020-11-10 00:00:00 — Jag har ovan kritiserat verket för bristerna i det standardiserade mejlsvaret som verket skickade ut. Det finns därför inte anledning att uttala någon ytterli- gare kritik för hanteringen av AA:s begäran. Med anledning av vad har uppgett om vilka åtgärder som verket borde ha vidtagit med anledning av AA:s begäran vill jag dock påpeka följande. JO har tidigare uttalat att en myndighet måste göra klart för sig vilka fram- ställningar, eller delar av en framställan, som omfattas av tryckfrihetsförord- ningens regler och vilka som inte gör det (se t.ex. JO 2013/14 s. 585). JO har vidare uttalat att det är viktigt att en myndighet omgående tar ställning till vad en begäran avser och har en fungerande kommunikation med den som har be- gärt att få ta del av handlingar (se JO 2015/16 s. 665 och JO 2018/19 s. 298). UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2020/21:JO1 Om ansåg att AA:s begäran om att få ta del av allmänna handlingar var otydlig borde verket därmed ha kontaktat henne för att reda ut vad den avsåg. Om inte uppfattade AA:s mejl som en begäran om att få ta del av allmänna handlingar utan som en allmän fråga har det ändå funnits en skyldighet att svara henne utan onödigt dröjsmål. Att den informa- tion hon efterfrågat fanns publicerad på webbplats förändrar inte detta. Sedan JO inledde sin utredning har uppdaterat sidan med in- formation och förtydligat att den långa handläggningstiden inte avser framställ- ningar om att få ta del av allmänna handlingar som enligt lag ska hanteras skyndsamt. Verket har också ändrat rubriken som rör handlingar som skickas med rekommenderad post. Jag ser positivt på detta men kan konstatera att sidan i övrigt i stort sett är oförändrad. Som framgår ovan är den information som lämnas om framställningar enligt 2 kap. TF missvisande i vissa delar och formuläret för begäran om en allmän handling utformat på ett olämpligt sätt med hänsyn till anonymitetsskyddet. Bristerna har huvudsakligen sin grund i att informationen och formuläret inte gör tydlig åtskillnad mellan framställningar om att få ta del av allmänna hand- lingar enligt 2 kap. TF och framställningar om att t.ex. få intyg eller återfå in- lämnade originalhandlingar. Framställningar om att ta del av allmänna hand- lingar har en särställning i fråga om bl.a. grundlagsfästa krav på skyndsam han- tering och rätt till anonymitet för den enskilde som gör framställan. Jag förut- sätter att säkerställer att de brister som jag har uppmärksam- mat åtgärdas. Det som AA har anfört i övrigt ger inte anledning till något uttalande från min sida. 2 0 2 0 /2 1 :J O1 Bristfällig information från om förfarandet vid anmälan om verkliga huvudmän (Dnr 267-2018, 502-2018, 605-2018, 2722-2018) Beslutet i korthet: trädde lagen om registrering av verk- liga huvudmän i kraft. Genom lagen och i förordning samt föreskrifter åla- des ett stort antal juridiska personer, även mycket små bolag och föreningar, att anmäla verkliga huvudmän till . Enligt huvudregeln ska en sådan anmälan göras elektroniskt, men i undantagsfall finns det en möjlighet till dispens från detta krav. ChefsJO har mottagit flera klagomål från en- skilda som bl.a. anfört att kraven på elektronisk anmälan medför onödiga problem för dem att fullgöra sina lagstadgade skyldigheter. ChefsJO kritiserar för att bl.a. ha skickat ut bristfällig in- formation till ett stort antal juridiska personer i anslutning till lagens ikraft- trädande samt för att onödigt ha försvårat för enskilda genom att inte göra blanketten för dispensansökan lätt tillgänglig. Det framstår enligt chefsJO vidare som att inte har förvissat sig om att berörda handläggare haft tillräcklig kunskap om hur den införda dispensbestämmelsen skulle tillämpas, vilket inte är acceptabelt. I anmälningar som kom in till JO –och i efterföl- jande skrifter framförde AA (dnr 267-2018), BB (dnr 502-2018), CC (dnr 605- 2018) och DD (dnr 2722-2018) klagomål mot . Anmälarna an- förde sammanfattningsvis bl.a. följande: Enligt 2 kap. 3 § lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän åläggs vissa juridiska personer att anmäla uppgifter om verkliga huvudmän till . Enligt 2 kap. 1 § förordningen (2017:667) om registrering av verkliga huvudmän ska en sådan anmälan göras elektroniskt, om det inte finns särskilda skäl. Detta innebär att företrädare för juridiska personer tvingas att införskaffa dator, internetanslutning eller viss programvara som uppfyller kra- ven för e-legitimation för att kunna fullgöra sina lagstadgade skyldigheter, vil- ket inte är rimligt. I ett fall uppgavs ha hänvisat en anmälare att använda dator för att anmäla uppgifter om verklig huvudman, men inte heller denna var tillräckligt modernt utrustad. har även intagit en mycket restriktiv hållning till den undantagsmöjlighet som uppställs i förordningen, vilket i praktiken omöjliggör en ansökan om registrering på an- nat sätt än elektroniskt. En föredragande vid JO hämtade in muntliga upplysningar från en enhetschef vid , som bl.a. uppgav följande: ÖV R I G T 2020/21:JO1 Inför lagens ikraftträdande skickade ut ca 600 000 brev och e-postmeddelanden till berörda företag m.fl. som förekommer i verkets re- gister. skickade även ut påminnelser till be- rörda. I utskicken angavs troligen inte någon närmare information om möj- ligheterna till dispens enligt 2 kap. 1 § andra stycket förordningen om regi- strering av verkliga huvudmän. Den blankett som tillämpar vid ansökan om dispens finns inte på . Anledningen till det är att i sådana fall skulle få ett mycket stort antal dis- pensansökningar. skickar i stället ut blanketten efter kontakt med den som önskar ansöka om dispens. Blanketten för dispensansökan har skickats ut till flera hundra företagare och har tagit emot ca 400 ansökningar om dispens. Exempel på sådan information som hade skickats ut av begärdes in och granskades. Därefter remitterades anmälningarna till för yttrande. JO begärde även att skulle yttra sig över vissa frågor, vilka framgår av myndighetens yttrande nedan. I sitt remissvar anförde , genom stf chefsjuristen, bl.a. följande: har anmodats att yttra sig över vad som framförts i de anmäl- ningar som skickats in till JO samt att även svara på ett antal frågor med anledning av dessa ärenden. vill med anledning härav fram- föra följande. Registret över verkliga huvudmän – en kort beskrivning fick ansvaret att föra ett helt nytt register, nämligen registret över verkliga huvudmän. Registret har sin bakgrund i det s.k. penningtvättsdirektivet, ett EU-direktiv som antogs av Europaparla- mentet 2015 och som därefter har implementerat.167 Totalt är det 800 000 företag och föreningar som berörs och som är skyldiga att anmäla verklig huvudman till registret. har knappt 600 000 företag och föreningar lämnat sin anmälan elektroniskt till registret. De befintliga företagen och föreningarna som omfattas var skyldiga att senast till inkomma med anmälan om verklig huvudman till Bolags- verket. Eftersom det är ett omfattande register där ett mycket stort antal företag och föreningar har varit tvingade att an- mäla uppgift om verklig huvudman till har det varit verkets utgångspunkt att så långt möjligt förenkla ingivandet för dessa genom att inrätta en enkel e-tjänst för ändamålet. För att förmå så många som möjligt att använda e-tjänsten fick författningsstöd för att kräva att anmälan ska överföras elektroniskt till verket. I samma bestämmelse finns även stöd för att erhålla dispens från att anmäla elektroniskt om företaget eller föreningen kan visa på särskilda skäl.168 Av lagen följer också att Bo- lagsverket får skicka ut föreläggande vid vite att göra en an- mälan eller ge in uppgifter som den juridiska personen är skyldig att lämna.169 167Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av om åtgär- der för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism (penningtvättsdirektivet). De svenska författningarna är lag (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän och förordning (2017:667) om registrering av verkliga huvudmän. har också, efter bemyndigande, utfärdat föreskrifter, BOLFS 2017:2. 2Se 2 kap. 1 § förordningen om registrering av verkliga huvudmän. 169Se 3 kap. 6 § lagen om registrering av verkliga huvudmän. 2 0 2 0 /2 1 :J O1 ÖV R I G T Kort om bakgrunden till yttrandet JO har fått in ett antal anmälningar angående handläggning gällande dispens från att anmäla verklig huvudman elektroniskt. Detta för- anledde JO att ställa fem kategorier med frågor som särskilt ska svara på. bereddes också möjlighet att yttra sig över an- mälningarna specifikt. redogörelse i korthet över DD:s ärende med diarienummer 2722-18 Anmälan riktad mot en av handläggare mottog en skrivelse från DD gällande bolaget . […]. Skrivelsen var angiven som en anmälan om verklig huvudman i bolaget. Om anmälan inte kunde godtas skulle skrivel- sen tolkas som en ansökan om dispens från att anmäla elektroniskt. Denna del av skrivelsen har handläggaren inte tagit hänsyn till i sin bedömning konstaterar . Som förklaring kan ges att det var ett stort inflöde av ärenden och samtal till gällande verklig huvudman vid tid- punkten då skrivelsen kom in, och det var hög press att klara av allt innan , då ärendena skulle förenas med en avgift. Den andra delen av skrivelsen har dessvärre missats av handläggaren. Det har således skett ett förbiseende i handläggningen. Detta berodde med största sannolik- het på en hög arbetsbelastning, men för att säkerställa att det inte upprepas har en utbildningsinsats gjorts med detta tema. Det kan också påpekas att även om skrivelsen hade tolkats som en dis- pensansökan, så hade den avslagits av . Detta eftersom det som framläggs i anmälan inte kan ses som särskilda skäl för att ge dispens, menar . Bolaget har företrädare med svenskt personnummer som är behöriga att göra anmälan och befinner sig på en plats med internet- uppkoppling. Det är inte uppfattning att avsaknaden av en dator med möjlighet till nedladdning av BankID är ett särskilt skäl. Det finns fler typer av e-legitimation, som inte är beroende av datorns program- vara. Även om en begränsning i datorkapacitet skulle kunna räknas som ett särskilt skäl, är inget av det styrkt och kan därför inte ligga till grund för dispens enligt bedömning. I det avvisningsbeslut av anmälan som DD mottagit gällande AB S.S. […]står en informationstext om dispens från skyldigheten att göra anmälan till registret över verkliga huvudmän elektroniskt. I den texten står att dis- pens enbart ges ”om företrädarna inte kan få svensk e-legitimation eller inte kommer åt internet”. Denna informationstext är felaktig och har ändrats så att det står att alltid ger dispens enligt de uppräknade omstän- digheterna. Avvisningsbeslutet har vunnit laga kraft. Någon elektronisk anmälan har ännu inte kommit in till . redogörelse i korthet över BB:s ärende med diarienummer 502-18 BBkom in med en dispensansökan för I.M.S. Aktie- bolag […] att ge in anmälan på papper. Den godkändes efter en samlad bedömning av de skäl som BB framförde, och kom det en anmälan in på blankett. ÖV R I G T 2020/21:JO1 redogörelse i korthet över CC:s ärende med diarienummer 605-18 CCkom in med en anmälan om verklig huvudman för Handelsbolag . […] på papper. Anmälan avvisades på den grunden att bolaget inte hade fått dispens från att komma in med anmälan elektro- niskt. gjorde handelsbolaget en anmälan om verklig huvudman elektroniskt. Anmälan är undertecknad av CC. Anmälan regi- strerades som den kom in. Enligt 5 kap. 5 § förordning om re- gistrering av verkliga huvudmän är det bara beslut om dispens som får över- klagas. redogörelse i korthet över AA:s ärende med diarienummer 267-18 AAkom in med en anmälan om verklig huvudman för U.E. AB […] på papper. Anmälan avvisades på den grunden att bolaget inte hade fått dispens från att komma in med anmälan elektroniskt. kommer AA in med en dispensansökan för bolaget. De skäl som framfördes i ansökan ansågs inte som tillräckliga för att ge dispens, och ansökan avslogs därför. AA kommer in med ytterligare en anmälan om verklig huvudman på papper som avslås på samma grund som den tidigare anmälan. Något överklagande av avslagsbeslut gällande dis- pensen har däremot inte kommit in. yttrande till frågeställningarna från JO 1.Hur har resonerat kring förutsättningarna för och möjligheterna till dispens har tolkat förordningstexten som att kraven för att få dispens från att lämna in anmälan elektroniskt är högt ställda. Det ska alltså inte räcka med en avsaknad av eller ovilja att skaffa e-legitimation för att få dispens. tolkar kravet på särskilda skäl för att få dispens som att det krävs ett materiellt hinder från att kunna göra anmälan elektroniskt. Inför ikraftträdandet av lagen försökte identifiera några fall där en dispens skulle kunna bli aktuell. Två sådana kom då fram; att ingen av företrädarna för den juridiska personen kan få e-legitimation samt att ingen av företrädarna för den juridiska personen kan komma åt internet. Den andra situationen ska läsas så som att företrädarna befinner sig på en plats där det inte finns internetuppkoppling. Att man befinner sig på en plats där internetuppkoppling är möjlig, men inte har tecknat ett avtal för att få tillgång, ska alltså inte ses som ett skäl för dispens, menar . Dessa två skäl identifierades när arbetade med implemen- teringen av lagstiftningen, som exempel på skäl som kunde godkännas för dispens. Det var inte på något sätt begränsat till att vara de enda skälen, utan varje ansökan skulle bedömas individuellt. Om fler godtagbara skäl dök upp efter att börjat ta emot ansökningar av dispens skulle dessa naturligtvis leda till en godkänd dispens. Som nämnts ovan är kravet på att anmälningar som kommer in till re- gistret över verkliga huvudmän ska överföras elektroniskt och dispens från det kravet stadgat i förordningen. har då att ta ställning till under vilka omständigheter dispens kan ges. Om tolkning av vad som ska ses som särskilda skäl för att få dispens från kravet att anmäla elektroniskt är för högt satta är en fråga för rättspraxis att klarlägga. 2 0 2 0 /2 1 :J O1 ÖV R I G T 2.Bolagsverkets resonemang kring informationen om dispensmöjligheterna har tolkat det som att kraven för att få dispens ska ställas re- lativt högt. Därför har informationen främst koncentrerats kring att det finns möjlighet att få dispens men att det krävs särskilda skäl för det. Eftersom inte har kunnat avgöra vilka företag och före- ningar som kan vara aktuella för att få en dispens, eller om de ens är beredda att använda sig av sin dispensmöjlighet, så har ingen riktad information om dispenser skett. Information om möjligheten till dispens har funnits sedan starten på Bo- lagsverkets hemsida. Mottagna dispensärenden, beslut och överklagande av avslag Det har kommit in drygt 400 ansökningar om dispens. Av dessa har 265 dispenser beviljats. De flesta av dessa har beviljats på grund av att ingen av företrädarna kan få e-legitimation, att ingen av företrädarna kan komma åt internet eller på grund av medicinska skäl (synnedsättningar, sjukhusvis- telse m.m.). är det förenat med en avgift att söka dispens. Efter det datumet har tagit emot ungefär ett hundra ansökningar, och av dessa har bara nio avslagits. no- terar att de ansökningar om dispens som kommit in efter har varit utförligare och bättre motiverade än de ansökningar som kom in innan det datumet generellt var. Totalt sett har tio avslagsbeslut överklagats till förvaltningsrätten. Av dessa har tre återkallats. Avgiftsnivåerna är beslutade av Regeringen och införda i förordningen. In- för arbetet med förordningen bad att skulle ta fram en uppskattning om ärendemängd och kostnadsberäkning för varje ärendetyp. Den låg sedan till grund för storleken på avgifterna, så att skulle få kostnadstäckning för hanteringen av de olika ären- dena. Det kan tilläggas att hanteringen av en ansökan om dispens och en anmälan om registrering som kommer in på papper kräver mer granskning av en handläggare än en anmälan som kommer in elektroniskt. Det är därför naturligt att de ärenden som kommer in på papper är förenade med en högre avgift, anser . 5.Information och tillgänglighet avseende ansökningsblanketten för dispens har tagit fram en blankett som kan användas vid ansökan om dispens från att anmäla elektroniskt. Även skrivelser som kan tolkas som en dispensansökan behandlas som en sådan, trots att sökanden inte använt blanketten. Tolkningen av om en ansökan ska ses som en dispensansökan eller inte är generös, eftersom det är det enda beslutet inom området för registret över verkliga huvudmän där ett avslag kan prövas genom ett över- klagande. Dessutom kontrollerar om möjlighet till dispens finns enligt de två identifierade skälen enligt 1 ovan för de företag och för- eningar som finns i övriga register, även om dessa inte förts fram i ansökan om dispens. Det måste framgå tydligt för den som ansöker om dispens att kraven för att få den godkänd är, enligt , högt ställda och att en ansökan är förenad med en avgift, oavsett om dispens ges eller inte. Det är därför inte möjligt att ladda ner ansökningsblanketten från hem- sida. Om en sökande vill använda blanketten måste den ta kontakt med Bo- lagsverket och få den skickad till sig. I kontakten med kan då ÖV R I G T 2020/21:JO1 den ovannämnda informationen ges på ett tydligt och individualiserat sätt. Det handlar bara om att förmedla information, och en blankett skickas alltid ut om sökanden begär det. Blanketten kan skickas ut med vanlig post eller e-post till den adress som sökanden uppgett. Sammanfattningsvis anser att verkets riktlinjer angående vad som ska anses utgöra särskilda skäl är rimliga, och att verkets hantering av den nya ärendetypen är godtagbar sett till den mängd anmälningar som Bo- lagsverkets handläggare måste ta om hand . Bolags- verket har dock förståelse för om verkets riktlinjer i enskilda fall kan upp- fattas alltför hårda. Av den anledningen är det bra och välkommet att Bo- lagsverket - både från domstol och genom beslut i de ärenden som hand- läggs hos JO - får ytterligare vägledning för hur dessa anmälningar och an- sökningar på bästa sätt ska tas om hand av . Anmälarna kommenterade remissvaret. I ett beslut anförde chefsJO följande: Vid tiden för anmälningarna till JO gällde förvaltningslagen (1986:223). trädde en ny förvaltningslag (2017:900) i kraft. Nedan hänvisas till de lagbestämmelser som gäller. Grunder för god förvaltning Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga för- valtningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen). I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk. Myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det av- sedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot (5 § förvalt- ningslagen). En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verk- samhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål (6 § förvaltningslagen). En myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda och informera allmänheten om hur och när sådana kan tas (7 § förvaltningslagen). Registrering av verkliga huvudmän En juridisk person ska ha tillförlitliga uppgifter om vem som är dess verkliga huvudman och om arten och omfattningen av hans eller hennes intresse i den juridiska personen (2 kap. 1 § första stycket lagen om registrering av verkliga huvudmän). 2 0 2 0 /2 1 :J O1 ÖV R I G T En juridisk person ska anmäla nämnda uppgifter till för regi- strering i registret över verkliga huvudmän (2 kap. 3 § första stycket lagen om registrering av verkliga huvudmän). Enligt 3 kap. 6 § samma lag får Bolags- verket vid vite förelägga en juridisk person eller befattningshavare att inom viss tid göra en anmälan eller ge in uppgifter som den juridiska personen är skyldig att lämna enligt lagen. En anmälan om registrering enligt lagen om registrering av verkliga huvud- män ska överföras elektroniskt till enligt föreskrifter som verket får meddela (2 kap. 1 § första stycket förordningen om registrering av verkliga Enligt bestämmelsens andra stycke får , om det finns särskilda skäl, efter ansökan besluta om undantag från kravet på elektronisk anmälan enligt föreskrifter som verket får meddela. Av 5 kap. 5 § samma för- ordning följer att beslut enligt bl.a. 2 kap. 1 § andra stycket får överklagas. Av 4 kap. 1–3 §§ ovannämnda förordning framgår att det för handläggning av en elektronisk anmälan om registrering tas ut en avgift med , att det för prövning av en ansökan om undantag från elektronisk anmälan tas ut en avgift med och att det för handläggning av en anmälan om registrering som inte överförs elektroniskt tas ut en avgift med 400 En anmälan till registret över verkliga huvudmän ska ges in elektroniskt via e-tjänster för sådan anmälan (2 § föreskrifter om registrering av verkliga huvudmän [BOLFS 2017:2]). Enligt 4 § första stycket ska en ansökan om undantag från kravet på elektronisk anmälan ske skriftligen på av anvisad blankett. JO ska bl.a. kontrollera att myndigheterna följer de regler som gäller för hur ärenden ska handläggas. JO brukar däremot inte uttala sig om myndigheternas bedömningar och beslut i sakfrågor, t.ex. om huruvida det finns särskilda skäl för att inte behöva ge in en anmälan om verklig huvudman i elektronisk form. JO kan inte heller ändra eller upphäva myndigheters beslut. Jag kommer därför inte att uttala mig i sak om de beslut som fattat med anledning av enskilda dispensansökningar. Den digitala utvecklingen i samhället har medfört högre ställda krav på myn- digheters möjligheter till kommunikation med enskilda. har även flera åtgärder vidtagits för att främja digitaliseringen av den offentliga förvaltningen; bl.a. har en ny myndighet upprättats i delvis detta syfte, Myn- digheten för digital förvaltning. gäller även lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service. Den offentliga förvaltningens anpassning till ny teknik speglas även genom ändringar i förvaltningslagen. Exempelvis infördes det 2003 en uttrycklig skyl- dighet för myndigheter att se till att enskilda kan kommunicera med dem ge- ÖV R I G T 2020/21:JO1 nom bl.a. e-post (5 § andra stycket förvaltningslagen [1986:223]). I förarbetena till bestämmelsen anfördes att informationstekniken är ett centralt redskap när det gäller att utveckla servicen inom förvaltningen och att det var angeläget att det införs en otvetydig skyldighet för myndigheterna att erbjuda medborgarna möjlighet att komma i kontakt med dem med hjälp av moderna kommunika- tionsmedel (prop. 2002/03:62 s. 10 f.). Genom införandet av den nya förvalt- ningslagen ändrades bestämmelsen så att den i stället numera anger att en myn- dighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda och informera allmän- heten om hur och när sådana kan tas. Detta motiverades med att regleringen borde anpassas på ett teknikneutralt sätt i förhållande till den omfattande och kontinuerligt ökande digitala förvaltningen (prop. 2016/17:180 s. 68 f.). För- valtningslagen ger alltså inte några anvisningar i fråga om formen för myndig- heternas kommunikation med enskilda. Myndigheten ska i stället själv ta ställ- ning till om digitala tjänster ska erbjudas och hur dessa ska utformas (se SOU 2018:25 s. 235). Det har genomförts en utredning om bl.a. de juridiska förutsättning- arna att främja digitalisering av förvaltningen (SOU 2018:25).