frsrdg · H804JO1 · 2020-11-10 00:00:00 — När DO inleder en tillsyn gör myndigheten således det på eget ini- tiativ. Ett sådant tillsynsärende kan antingen inledas mot bakgrund av in- formation i en skriftlig framställning från en enskild person i vilken denne har gjort myndigheten uppmärksam på ett eventuellt missförhållande, men också genom någon annan typ av informationsinhämtning. Kan enskilda anhängiggöra ärenden hos DO? Enligt 19 § förvaltningslagen (2017:900) kan en enskild inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. Framställningen ska innehålla uppgifter om den enskildes identitet och den information som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med honom eller henne. Det ska framgå av framställningen vad ärendet gäller och vad den enskilde vill att myndigheten ska göra. Det ska också framgå vilka omständigheter som ligger till grund för den enskildes begä- ran, om det inte är uppenbart obehövligt. Av lagens förarbeten framgår att bestämmelsen är avsedd att utgöra en kodifiering av vad som tidigare får anses ha gällt utan särskilt lagstöd (SOU 2010:29 s. 372). För att en myndighet ska vara skyldig att utreda en fråga och avsluta utredningen med att meddela ett beslut ska det vara fråga om ett ärende som har anhängiggjorts på något sätt. Enbart omständigheten att en skrivelse kommer in till en myndighet innebär inte att ett ärende har blivit anhängig- gjort (SOU 2010:29 s. 356). När en framställning görs hos rätt myndighet, i rätt tid, av rätt person – av någon som har parts- och processbehörighet och som också berörs av frågan på sådant sätt att han eller hon är saklegiti- merad – är myndigheten i princip skyldig att pröva framställningen och av- göra ärendet genom ett beslut (prop. 2016/17:180 s. 130). I förvaltningslagen anges inte vilka förutsättningar som ska vara upp- fyllda för att en person ska vara saklegitimerad och därmed ha rätt att inleda ett ärende, det vill säga vad som krävs för att någon ska anses vara berörd av en fråga på ett sådant sätt att myndigheten ska vara skyldig ta upp per- sonens framställning till saklig bedömning. Vem som är saklegitimerad va- rierar beroende på vad saken gäller och innehållet i den tillämpliga materi- ella regleringen (jfr prop. 2016/17:180 s. 132). Bedömningen av om och när enskilda ska anses vara saklegitimerade gentemot DO på ett sådant sätt att deras framställningar skapar en skyldighet för DO att utreda uppgifterna och meddela sin bedömning i ett beslut måste därmed göras mot bakgrund DO:s tillsynsuppdrag. Utgångspunkten för DO:s bedömning är att det för att en enskild ska kunna anhängiggöra ett ärende hos en myndighet generellt sett krävs att det beslut den enskilde söker framkalla gäller personen själv. En framställning om att en myndighet ska ingripa mot någon annan saknar således i regel anhängighetsverkan (se , Allmän förvaltningsrätt, 25:e upplagan, 2012 s. 99–100 och , Förvalt- ningsrättens grunder, andra upplagan, 2012, s. 87). En enskild som upplyser DO om ett missförhållande har enligt myndig- hetens uppfattning typiskt sett ett visst intresse av att känna till om DO in- leder en tillsyn eller inte och resultatet av den tillsynen. DO:s tillsyn riktar sig dock mot en annan aktör än den som har upplyst DO om de eventuella missförhållandena som utreds. DO kan inte heller i sin tillsyn besluta om att tillsynsobjektet på något sätt ska kompensera den enskilde. Den person som har upplyst DO om missförhållanden kan mot bakgrund av ovanstå- ende inte anses ha ansökt om en förmån för sig själv utan istället begärt att DO ska vidta en åtgärd mot en tredje person. Därmed kan personen inte vara saklegitimerad på ett sådant att den ska anses ha anhängiggjort ett 2 0 2 0 /2 1 :J O1 ÖV R I G T ärende där den är part. Den som är föremål för tillsynen intar dock ställning som så kallad förklarande part i tillsynsärendet. Vid sidan av DO:s tillsynsverksamhet förekommer det även i begränsad omfattning att DO som part för talan i domstol med yrkande om att diskri- mineringsersättning ska utges till en eller flera enskilda personer. Bestäm- melsen om att DO kan föra en sådan talan är, som redovisats ovan, fakulta- tiv vilket innebär att DO endast väcker talan när myndigheten inom ramen för en diskretionär bedömning anser det vara påkallat utifrån myndighetens verksamhet. I de ärenden där DO på detta sätt beslutat att som part föra talan i domstol för en enskild, har den enskilde ställning som part i DO:s processärende. Det kan i många fall givetvis finnas ett önskemål från enskilda att DO ska föra deras talan i domstol. En enskild kan också sägas ha ett intresse av detta, bland annat genom att DO i dessa fall inte enbart bär sina egna kost- nader i målet utan även står risken för att ersätta motpartens rättegångskost- nader. I denna mening skulle ett beslut av DO att i ett visst fall väcka talan i domstol kunna sägas innebära en förmån för den enskilde. DO har mot den bakgrunden tidigare anlagt betraktelsesättet att en be- gäran från en enskild att DO ska företräda personen i domstol gav upphov till ett ärende hos myndigheten (jfr dokumentet ”Anmälningar och ansök- ningar till DO”, LED 2015/368 handling 3, som JO tidigare inhämtat från DO. Nämnda dokument ger alltså inte uttryck för DO:s nuvarande synsätt i denna fråga). DO har numera frångått ovannämnda synsätt (se nu gällande ”Rutiner för hantering av anmälningar och tillsynsärenden”, LED 2015/300 handling 7, bifogat som bilaga 1 till detta yttrande [bilagan utelämnad här, JO:s anm.]). Av betydelse för DO:s bedömning är att ett beslut av DO att väcka talan inte utgör en förutsättning för att den enskilde ska kunna få sitt anspråk på diskrimineringsersättning prövat rättsligt. Den enskilde kan således själv väcka talan, eventuellt med stöd av till exempel ett fackförbund, en så kal- lad antidiskrimineringsbyrå eller annat rättsligt ombud. Det finns inte heller någon författningsreglerad rätt för enskilda att om vissa förutsättningar är uppfyllda få sin talan utförd av DO. Personer som i en framställan till DO förklarat sig ha ett rättsligt grundat anspråk på diskrimineringsersättning och begärt att DO på deras vägnar som part ska väcka talan i domstol kan därigenom inte anses ha ansökt om en offentligrättsligt reglerad förmån. En sådan begäran har enligt DO:s uppfattning således inte verkan att anhäng- iggöra ett ärende hos myndigheten. Sammanfattningsvis anser DO att varken myndighetens beslut att inleda tillsyn eller att som part väcka talan i domstol utgör en sådan i lagstiftning angiven förmån som en enskild kan ansöka om och på så sätt anhängiggöra ett ärende (SOU 2010:29 s. 370). Inte heller är en person som lämnar in uppgifter om diskriminering till DO saklegitimerad på något annat sätt, och inlämnandet av uppgifter om diskriminering ger därför inte upphov till nå- got ärende hos DO. Enskildas förväntansbild och vikten av tydlig och korrekt information Mot bakgrund av den information som lämnats ovan bör det också fram- hållas att det alltjämt, och i inte obetydlig omfattning, förekommer att det från enskilda personers sida finns en förväntan på DO som inte överens- stämmer med myndighetens i lag givna uppdrag och faktiska verksamhet. Denna förväntansbild tar sig bland annat uttryck i föreställningen att DO:s uppgift är att biträda enskilda som blivit utsatta för diskriminering genom att företräda dem i domstol. DO kan själv, genom sitt tidigare förhållnings- sätt, sägas ha bidragit till att en sådan uppfattning fått spridning. ÖV R I G T 2020/21:JO1 Förekomsten av en sådan föreställning kan i sig givetvis inte påverka bedömningen av huruvida de anmälningar som inkommer till DO ska anses ge upphov till ärenden hos myndigheten. För DO:s del har det dock, under den förändring av myndighetens arbetssätt som genomförts under en följd av år, varit angeläget att genom en ökad tydlighet undvika att missförstånd uppstår eller kvarstår kring DO:s verksamhet och dess förhållande till en- skildas eventuella, på diskrimineringslagen grundade, rättsliga anspråk på diskrimineringsersättning. Ett viktigt syfte med detta har varit att undvika att enskilda gör rättsförluster, till exempel genom att avstå från att själva vidta eventuella åtgärder för att väcka talan i domstol, till exempel genom att kontakta ett rättsligt ombud. Som ett led i detta arbete har DO bland annat valt att, med utgångspunkt i ovan redovisade rättsliga överväganden, förändra sina handläggningsruti- ner så att det tydligt framgår att en framställan till DO om en potentiell överträdelse av diskrimineringslagen inte i sig ger upphov till någon hand- lingsplikt för myndigheten. Att en tydlig och rättvisande bild lämnas i detta avseende framstår som särskilt viktigt i förhållande till den kategori upp- giftslämnare som själva eventuellt kan ha ett rättsligt grundat anspråk på diskrimineringsersättning. Enligt DO:s bedömning finns det anledning att fortsatt se över myndig- hetens samlade kommunikation till de personer som genom anmälningar uppmärksammar myndigheten på potentiella överträdelser av diskrimine- ringslagen. Ett sådant arbete har också påbörjats och kommer bland annat att omfatta en översyn av utformningen av och innehållet i den information som lämnas i anslutning till att en anmälan kommer in till myndigheten, liksom av hur myndigheten fortsatt bäst kan säkerställa ett tydligt och kon- sekvent förhållningssätt till i vilka fall information ska lämnas till anmälare efter det att DO meddelat ett tillsynsbeslut som på något sätt har koppling till innehållet i en eller flera anmälningar. Myndighetens rutiner för hantering av inkomna uppgifter om diskriminering De bedömningar som DO har redogjort för ovan har resulterat i de rutiner som beskrivs i detta avsnitt. I DO:s diarieföringssystem finns ett flertal diarieföringsserier. DO dia- rieför uppgifter om diskriminering som kommer in i form av anmälningar i diarieserien UPP. diariefördes anmälningar i diarieserien ANM (Anmälningar/uppgifter om diskriminering med koppling till den aktuella festivalen finns registrerade både i diarieserien ANM och i UPP eftersom bytet av diarieserie gjordes efter att den första anmälan kom in. Utöver an- mälningar/ uppgifter har det även kommit in ett flertal frågor som har regi- strerats i . Registreringen av anmälningarna görs i enlighet med bestämmelserna i 5 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I samband med att anmälan kommer in får anmälaren ett in- formationsbrev som bland annat ger information om DO:s hantering av an- mälningar och möjligheten för den enskilde att själv driva frågan i domstol. Efter att uppgifterna har registrerats i diarieföringssystemet tas uppgif- terna om hand av DO:s beredningsfunktion. Beredningsfunktionen går ige- nom samtliga inkomna anmälningar för att göra en inledande bedömning om de har kommit in till rätt myndighet (vissa anmälningar kan bli aktuella för överlämning till Barn- och elevombudet/Skolinspektionen), om uppgif- terna omfattas av diskrimineringslagen, samt om någon väsentlig uppgift saknas och kompletterande information därför bör inhämtas (Här görs bland annat en bedömning av om anmälan innehåller allt sådant material som uppgiftslämnaren har uttryckt att den vill lämna in. Om det saknas en sida eller en bifogad fil som det framgår att personen vill lämna in upp- märksammar beredningsfunktionen personen på detta. 2 0 2 0 /2 1 :J O1 ÖV R I G T kan också kontaktas om det till exempel saknas uppgifter om vad anmälan rör eller vilken aktör som anmäls). Om beredningsfunktionen bedömer att det saknas anledning att inhämta någon sådan ytterligare information från anmälaren och att anmälan har kommit in till rätt myndighet stängs akten i diariet. De uppgifter som inkommit på detta sätt utgör en del av DO:s samlade kunskapsunderlag som kan ligga till grund för framtida tillsynsutredningar eller annan verksamhet hos myndigheten. Om den beredningsansvarige be- dömer att sådana uppgifter kan föranleda en tillsyn från DO upprättas ett förslag till utredningsplan. Det bör noteras att ett sådant förslag till utred- ningsplan alltså även kan ha sin grund i uppgifter som framkommit genom till exempel myndighetens omvärldsbevakning eller som inhämtats i andra delar av DO:s verksamhet. När ett förslag till utredningsplan har tagits fram föredras det i en funk- tion bestående av flera av myndighetens enhetschefer. Om nämnda funkt- ion delar utredarens förslag kommer utredningsplanen att ligga till grund för myndighetens beslut att inleda tillsyn av en viss aktör. I funktionen kan förslaget på utredningsplan anpassas och ändras. Det är bara om ett förslag på utredningsplan antas som DO senare inleder tillsyn. När DO inleder tillsyn skapas ett nytt diarienummer i diarieföringssy- stemet. Detta görs i diarieserien TIL. När tillsyn inleds informerar DO den eller de personer som har lämnat in uppgifterna som ligger till grund för tillsynen om att tillsyn har inletts. Tillsynen avslutas genom att DO fattar ett beslut. Beslutet expedieras per post till tillsynsobjektet. I samband med expedieringen skickas vanligtvis även en kopia av beslutet för kännedom till den eller de personer som har lämnat in uppgifterna som gjorde att DO inledde tillsynen (om sådana personer kan identifieras). Detta är en ser- viceåtgärd som DO gör utan att anmälaren har gett in någon begäran om att få ut beslutet. Hanteringen bygger på ett antagande att den som anmäler ett missförhållande normalt sett har ett intresse av att veta utfallet av de till- synsåtgärder som vidtagits på grundval av anmälan även om beslutet i sig inte är riktat direkt till personen och inte heller är gynnande eller betung- ande för personen. I vissa fall kan anmälaren också ha ett anspråk på dis- krimineringsersättning och av det skälet ha ett intresse av att ta del av DO:s bedömning. /2018 ändrade DO sina interna rutiner för vad som ska noteras i diariet av beredningsfunktionen. noterade be- redningsfunktionen ”uppgifterna har behandlats i beredningen” om den be- redningsansvarige inte vidtog ytterligare åtgärder. Detsamma gjordes om handläggare i beredningstjänst vidtog en beredningsåtgärd och därefter samrådde med den beredningsansvarige, och den ansvarige kom fram till att DO inte skulle vidta ytterligare åtgärder (Det kan konstateras att den av JO till DO översända tjänsteanteckningen över uppgifter lämnade av en medarbetare på DO på denna punkt, sannolikt genom ett missförstånd, fått ett missvisande innehåll. I anteckningen anges bl.a. att noteringen ”uppgif- terna har behandlats i beredningen” betyder att den som tagit emot den i anteckningen nämnda anmälan har gått igenom uppgifterna i anmälan och förmedlat anmälan vidare i myndighetens organisation. I samtal med den medarbetare som lämnat uppgifter till JO har det framkommit att vad med- arbetaren avsåg att förmedla är vad den aktuella noteringen typiskt sett har för innebörd och att det med den utgångspunkten rätteligen ska vara ”och i förekommande fall förmedlat anmälan vidare” då beredningen kan invol- vera en eller flera personer). Om uppgifter föredragits för den ovannämnda funktionen bestående av flera enhetschefer noterades det i diariet ”föredra- gits för enhetschefer”. gör beredningsfunktionen inte längre någon notering enligt ovan i diariet. ÖV R I G T 2020/21:JO1 DO:s handläggning av uppgifter som omfattas av anmälan till De uppgifter om diskriminering som lämnas till DO i form av anmälningar rör vanligtvis situationer som redan har inträffat. Anmälningarna som har kommit in till myndigheten rörande festivalen har i huvudsak kommit in under planeringsstadiet av festivalen, det vill säga innan den ägde rum, och några av anmälarna har begärt att DO ska stoppa festivalen. Vid en sökning i DO:s diarieföringssystem har DO kunnat hitta totalt 18 olika diarienummer med anmälningar som innehåller uppgifter som kan be- dömas ha någon form av koppling till festivalen som kom att anordnas /(se bilaga 2 till detta yttrande [bilagan utelämnad här, JO:s anm.]). Den första av dessa anmälningar kom in till DO och det som anmäldes då var omständigheten att en person i sociala medier hade framfört en idé om en mansfrifestival och att en kom- mun hade uttryckt att festivalen kunde hållas i kommunen. Totalt kom det in fem anmälningar . Övriga anmälningar kom in under peri- oden . Det kan i tydlighetens intresse nämnas att ingen av dessa anmälningar förefaller ha gjorts av den person som ingivit anmä- lan till JO. Vad gäller anmälningarna som kom in 2017 har beredningsansvarige samrått med sin enhetschef om huruvida det skulle inledas en tillsyn med anledning av anmälningarna. gjorde dåvarande enhets- chefen bedömningen att tillsyn inte skulle inledas. Det kan noteras att fes- tivalen enbart var i idé- och planeringsstadiet. Efter att det kom in fler anmälningar rörande festivalen gav den beredningsansva- rige i uppdrag åt handläggare i beredningstjänst att ta fram förslag till ut- redningsplan och föredra denna i enlighet med DO:s rutiner. föredrog en handläggare i beredningstjänst utrednings- planen. Frågan om eventuell tillsyn fördes därefter vidare till ombudsman- nen, som beslutade att DO skulle inleda tillsyn beträffande festivalen med föreningen som anordnade festivalen som tillsynsobjekt. Den handläggare som utsågs som ansvarig för tillsynen fick uppgiften på sitt bord 2018 (18 till ). DO inledde sin tillsyn av föreningen , genom att DO skickade en begäran om yttrande till föreningen. Till begäran om yttrande bilades uppgifterna i anmälningarna som hade registrerats i diarienummer UPP 2018/720, UPP 2018/852 och UPP 2018/1110. Anmälningarna hade registrerats i DO:s diarieföringssystem , respektive . Anmälningarna valdes ut av handläggaren mot bakgrund av att uppgifterna dels på ett representativt, konkret och exemplifierande sätt be- skrev det fenomen som anmälts och som DO:s tillsyn avsåg, dels inkommit relativt nära i förhållande till det att tillsynen skulle inledas. Handlägg- ningen av tillsynsärendet har allt sedan den första åtgärden varit aktiv med återkommande muntlig och skriftlig kontakt med tillsynsobjektet. pågår DO:s interna handläggning av de uppgifter som har kommit in. Anmälningarna som rör festivalen har hanterats i enlighet med DO:s ru- tiner för hantering av anmälningar och tillsynsärenden (LED 2015/300 handling 7, bilaga 1 till detta yttrande [bilagan utelämnad här, JO:s anm.]). Den utredare som ansvarar för tillsynen har delgetts de frågor som JO har ställt och den anmälan som JO bilagt sin begäran om yttrande. Utredaren har efter detta bidragit med information om DO:s handläggning i det aktu- ella tillsynsärendet. DO har i sin roll som tillsynsmyndighet rätt att inleda tillsyn i syfte att se till att bestämmelserna i upprätthålls. DO inleder alltid tillsynen på eget 2 0 2 0 /2 1 :J O1 ÖV R I G T Detta, tillsammans med omständigheten att de åtgärder som DO vidtar sker i förhållande till ett tillsynsobjekt och att enskilda inte kan an- söka om någon åtgärd från DO, gör att enskilda uppgiftslämnare inte är saklegitimerade i förhållande till DO:s tillsynsverksamhet. Det faktum att en enskild har vänt sig till DO med en anmälan medför enligt DO:s bedöm- ning inte någon skyldighet för DO att utreda anmälan och avsluta utred- ningen med ett beslut som riktas till den som lämnat in anmälan. AA gavs möjlighet att kommentera remissvaret men hördes inte av. fick JO del av DO:s beslut i det ovannämnda tillsyns- ärendet om musikfestivalen.170 Beslutet är daterat . I ett beslut anförde chefsJO följande: DO:s hantering av anmälningar från enskilda Under utredningen av klagomålen om långsam handläggning i det här ärendet har det kommit fram att DO successivt har ändrat sitt arbetssätt när det gäller anmälningar som kommer in till myndigheten. medförde anmälningar till DO att ärenden ansågs inledda och senare avslutades genom beslut. medför anmälningar till DO inte att ärenden anses inledda. Anmälare får inte heller något besked om DO väljer att inte inleda tillsyn utifrån uppgifterna i en anmälan. Om DO väljer att inleda en tillsyn utifrån uppgifter i en anmälan sker det alltid inom ramen för ett initiativärende (dvs. ett ärende som öppnas på myndighetens initiativ). I sådana fall informerar DO den person som har lämnat in de uppgifter som ligger till grund för beslutet att inleda tillsyn. I samband med att en anmälan kommer in till DO skickar myndigheten en informationsblankett till anmälaren. I den handlingen anges bl.a. följande: •Vi har tagit emot din anmälan. •Vad händer nu? •Din anmälan kommer att läsas av utredare som bedömer om uppgifterna som du har lämnat ska leda till en tillsyn (utredning) eller inte. •Vi kontaktar dig igen om vi inleder en tillsyn eller om vi behöver kom- pletterande uppgifter, annars kontaktar vi dig inte. Jag har inte några synpunkter på att DO inte utreder alla anmälningar som kom- mer in till myndigheten eller att tillsynen alltid sker inom ramen för ett initia- tivärende. Frågan är om det är godtagbart att en anmälare inte får något besked i de fall DO väljer att inte inleda en tillsyn utifrån uppgifterna i en anmälan. En konsekvens av att anmälaren inte får något besked är att anmälaren inte vet om eller när DO har tagit ställning i frågan. Enligt DO:s resonemang är myndig- heten inte skyldig att ge en anmälare ett sådant besked, i form av ett beslut, eftersom anmälan inte medför att ett ärende anses inlett hos DO. Med anledning av detta uppkommer till att börja med frågan om anmälningar bör medföra att ärenden anses inledda hos DO. Innan den frågan besvaras finns det anledning att kort redogöra för begreppet ärende. 170DO:s ärende TIL 2018/63, handling 34. ÖV R I G T 2020/21:JO1 Förvaltningslagen innehåller inte någon definition av vad som är ett ärende. I motiven till förvaltningslagen görs dock en åtskillnad mellan myndigheters ärendehandläggning och annan förvaltningsverksamhet.171 Gränsen mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan förvaltningsverksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt handlande, är i många fall för- hållandevis tydlig. En principiell skillnad mellan åtgärder av det ena och det andra slaget är enligt förarbetena att handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan faktiskt handlande karaktäriseras av att myn- digheten i praktiken vidtar en viss faktisk åtgärd. Som exempel på faktiskt handlande nämns åtgärder av typen köra spårvagn, hämta sopor och undervisa. I den förvaltningsrättsliga litteraturen har det uttalats att handläggning av ett ärende rimligen bör avse en verksamhet som utmynnar i ett uttalande, vilket inte nödvändigtvis behöver ha rättsligt bindande verkan.172 Vidare har det an- förts att sådan verksamhet som uteslutande gäller råd, upplysningar eller andra oförbindande besked inte utgör myndighetsutövning men ändå kan vara att räkna som handläggning av ärenden. I vilken utsträckning så är fallet beror av sådana faktorer som vem som vänder sig till myndigheten, i vilken form det sker, vilken författningsreglering som finns på området och vad beskedet går ut på. Ytterst får myndigheten ställa frågan om det från rättssäkerhetssynpunkt krävs att förvaltningslagens regler tillämpas i det enskilda fallet.173 För att veta om ett ärende har inletts vid en myndighet är det, enligt ovan- nämnda förarbeten, av betydelse att kunna avgöra om myndigheten måste av- sluta handläggningen genom ett beslut. Det är därmed också av vikt att kunna avgöra när en myndighet ska anses ha fattat ett beslut i ett ärende. Enligt förar- betena innefattar ett beslut regelmässigt ett uttalande från en myndighet som är avsett att ha vissa verkningar för den som beslutet är riktat mot. Det är uttalan- dets syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär av beslut, inte dess yttre form. Uttalandet syftar ofta till att påverka mottagarens handlande i en given situation.174 Bör anmälningar till DO medföra att ärenden anses inledda?