frsrdg · H804JO1 · 2020-11-10 00:00:00 — Familjemedlemmar måste få lämna in sina ansökningar direkt till konsulatet utan kostnader. (Se punkt 4.2.) av migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna Handläggningsinstruktioner för viseringsärenden finns också i Migrationsver- kets av migrationsärenden vid utlandsmyndighet- erna. I handboken finns ett avsnitt om rörlighetsdirektivet. Där redovisas, efter en uppdatering , myndighetens upplysningsskyldighet i enlighet med vad som har återgetts ovan om Migrationsöverdomstolens uttalanden i rättsfallen MIG 2013:20 och MIG 2018:22. Vidare framgår bl.a. följande. Ärenden som gäller familjemedlemmar till EU-medborgare ska handläggas skyndsamt och gratis. När utlandsmyndig- heten konstaterar att sökanden inte omfattas av reglerna i rörlighetsdirektivet ska ansökan i stället prövas enligt viseringskodexen. Hur beslutet ska motiveras framgår av en lathund för beslutsmallar. I samband med ett byte av handlägg- ningsförfarande, en s.k. ”switching procedure”, ska sökanden ges tillfälle att komplettera ansökan med stödjande handlingar samt betala en viseringsavgift. Det är viktigt att viseringsavgiften inte tas ut i samband med inlämnandet av 2 0 2 0 /2 1 :J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N ansökan utan efter att utlandsmyndigheten har prövat ansökan enligt reglerna i direktivet. Av handlingarna i ärendet framgår inte att AA i samband med sin ansökan om Schengenvisering lämnade sådana uppgifter att det framgick att hon ansåg sig omfattas av rörlighetsdirektivet. Jag har mot denna bakgrund inte några synpunkter på att ambassaden handlade den ansökan enligt de allmänna bestämmelserna i viseringskodexen. Kontakterna med ambassaden i samband med ansökan I samband med AA:s ansökan om Schengenvisering uppgav hon att hon ansökte i egenskap av familjemedlem till en EU-medborgare och att hon avsåg att ansluta till sin son och svärdotter i . Av de handlingar som JO har hämtat in från ambassaden framgår att AA:s svärdotter, , kontaktade ambassaden per mejl i samband med ansökan för att säkerställa att den handlades enligt rörlighetsdirektivet. Hon framhöll att AA omfattades av rörlighetsdirektivet eftersom hon stod i ett beroendeförhållande till sin son. Det framgår också att CC sökte vägledning från ambassaden om vilka handlingar som AA behövde ge in tillsammans med ansökan. Av handlingarna i ärendet framgår vidare att ambassaden före det möte som AAhade på ambassaden hänvisade till informationen på ambassadens webbplats. Det framgår inte av de handlingar som JO har tagit del av att själva mötet dokumenterades, och det går alltså inte att utläsa om ambassaden då gav närmare vägledning om vilka handlingar som behövde ges in. Det som däremot framgår är att CC mejlade ambassaden på nytt dagen efter mötet och påpekade att AA hade avkrävts en avgift trots att hon inte behövde betala någon avgift. CC gav då också uttryck för sin oro att ansökan inte skulle handläggas enligt rörlighetsdirektivet. Ambassaden svarade att om den skulle bedöma att AA omfattades av rörlighetsdirektivet skulle avgiften kunna åter- betalas. skrev CC till ambassaden igen och frågade om de be- hövde lämna ytterligare information. Ambassaden svarade med att hänvisa till artikel 2.2 i rörlighetsdirektivet. Vidare uppgav ambassaden att dess bedömning var att AA inte hade gett in handlingar som visade på ett sådant beroendeförhållande som skulle innebära att hon var att anse som famil- jemedlem enligt rörlighetsdirektivet. Hon uppmanades att göra det eftersom ansökan annars skulle kunna komma att avslås. CC mejlade ambassaden på nytt och frågade om de ingivna handlingarna var tillräckliga eller om det behövdes något ytterligare. Hon frågade också om avgiften skulle komma att återbetalas. Ambassaden sva- rade att AA måste ansöka om återbetalning av avgiften för UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2020/21:JO1 att få det prövat. Dagen därpå, , avslog ambassaden AA:s ansökan. Hur ambassaden uppfyllde sin upplysningsskyldighet Som framgått ovan sökte AA, genom CC, upprepade gånger i samband med ansökan vägledning från ambassaden om vilka handlingar som hon behövde ge in för att visa att hon omfattades av rörlighetsdirektivet. Av direktivet följer, som redovisats ovan, en skyldighet för medlemsstaterna att ge den som ansöker om en visering i egenskap av familjemedlem till en EU-medborgare all hjälp han eller hon behöver för att få nödvändiga viseringar. Den myndighet som prövar viseringen ska på ett tydligt sätt upplysa sökanden om vilka handlingar som han eller hon behöver lämna in för att styrka rörlighetsdirektivets tillämp- lighet och ge honom eller henne tillfälle att komma in med sådana handlingar (se MIG 2013:20 och MIG 2018:22). Jag kan mot denna bakgrund konstatera att ambassaden hade en långtgående skyldighet att ge AA vägledning i fråga om vilka handlingar hon behövde ge in för att visa att hon omfattades av rör- lighetsdirektivet. Det framgår av handlingarna att ambassaden hänvisade AA till informa- tionen på ambassadens webbplats. Där står endast att en sökande som åberopar ett beroendeförhållande till en EU-medborgare ska ge in handlingar som styrker beroendeförhållandet. Det framgår inte att ambassaden i övrigt gav AA någon närmare vägledning i fråga om vilka handlingar som hon behövde presentera. Ambassaden kan därmed inte anses ha uppfyllt sin upplysningsskyldighet gent- emot AA. Hur ambassaden prövade AA:s ansökan Jag konstaterar att AA genom ambassadens sätt att handlägga hennes ansökan visserligen fick en prövning enligt rörlighetsdirektivet men att ansökan sedan ändå prövades enligt de allmänna bestämmelserna i viseringskodexen och att AA fick betala en avgift för detta. I fråga om en ansökan om Schengenvisering där sökanden gör gällande att han eller hon är familjemedlem till en EU-medborgare enligt rörlighetsdirekti- vet beskrivs i kommissionens handledning hur handläggningen ska gå till när en ambassad bedömer att rörlighetsdirektivet inte är tillämpligt. Där framhålls att det inte är möjligt att börja handlägga ansökan enligt de allmänna bestäm- melserna i viseringskodexen utan att först avslå den ursprungliga ansökan i en- lighet med reglerna i rörlighetsdirektivet. Först efter det formella avslaget kan sökanden uppmanas att lämna in nödvändiga handlingar och eventuellt betala avgift för en prövning enligt viseringskodexen. Även om det är först efter den ändring som gjordes som hand- ledningen innehåller denna beskrivning får det förfarande som beskrivs redan tidigare anses ha följt av tillämpliga bestämmelser, också då ambassaden prövade AA:s ansökan. Det är ett förfarande som framstår som rimligt med avseende på rättssäkerhet och god förvaltning och bör vara ut- gångspunkt vid prövningen av en ansökan om Schengenvisering i de fall en prövning enligt rörlighetsdirektivet aktualiseras. Här vill jag rent allmänt fram- 2 0 2 0 /2 1 :J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N hålla att en myndighet inte bör påtvinga en sökande en prövning som går utöver det som sökanden har begärt och åberopat i sin ansökan, särskilt inte om den prövningen förutsätter att sökanden betalar en avgift. Ambassaden borde alltså inte ha prövat AA:s ansökan enligt de allmänna bestämmelserna i viseringskodexen på det sätt som skedde. AA meddelades i och för sig den preliminära bedömningen att rörlighetsdirektivet inte var till- lämpligt, men något formellt avslagsbeslut fattades inte i den delen förrän i det beslut som innehöll en prövning enligt såväl rörlighetsdirektivet som viserings- kodexen. AA hade då inte tillfrågats om hon önskade en prövning enligt de allmänna bestämmelserna i viseringkodexen. Det finns här också skäl att fram- hålla att AA redan hade fått avslag på en ansökan om Schengenvisering enligt de allmänna bestämmelserna i viseringskodexen och att det därför kunde antas att hon inte skulle ha intresse av ytterligare en sådan prövning. Här finns det också anledning att påpeka att AA inte fick någon angiven tid inom vilken hon skulle komplettera sin ansökan för att styrka att hon omfatta- des av rörlighetsdirektivet. Av utredningen hos JO framgår att ambassaden i ett mejl uppmanade AA att lämna in handlingar . När en sö- kande ges tillfälle till komplettering måste det givetvis tydligt anges inom vil- ken tid detta ska göras. Ambassaden saknade också rättsligt stöd för att ta ut en avgift i det initiala skedet av handläggningen. Prövningen av en ansökan om visering för en utlän- ning som är familjemedlem till en EU-medborgare är avgiftsfri (se 4 § förord- ningen om avgifter vid utlandsmyndigheterna). Det är inte möjligt att som am- bassaden gjorde ta ut en avgift och hänvisa sökanden till att ansöka om återbe- talning om det senare skulle visa sig att avgiften inte hade behövt betalas. Detta står dessutom i strid med bestämmelserna om påskyndat förfarande i rörlig- hetsdirektivet. Ambassadens handläggning efter avslagsbeslutet Efter att ambassaden hade avslagit AA:s ansökan uttryckte CC i ett mejl till ambassaden sitt missnöje med beslutet och frågade på nytt vilken information som behövdes för att styrka rörlighetsdirektivets tillämplighet. Mejlet överläm- nades som ett överklagande till en migrationsdomstol. Under handläggningen i migrationsdomstolen gav CC in ytterligare handlingar till ambassaden och bad dem informera om det behövdes fler handlingar. Migrationsdomstolen återförvisade ärendet till am- bassaden för prövning. Ambassaden avslog sedan AA:s ansökan om visering på nytt . Det framgår inte att ambassaden gav AAtillfälle att ge in några ytterligare handlingar eller upplysningar. Inte heller framgår det att ambassaden lämnade någon ytterligare information om vilka handlingar som behövdes. Detta är, bl.a. mot bakgrund av att CC uttryckligen bad om ytterligare information, inte tillfredsställande. UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2020/21:JO1 Ambassadens agerande i samband med mötet med AA samt kontakterna med AA därefter I en s.k. official note från ambassaden anges att AA besökte ambassaden . Enligt ambassaden hade hon vid mötet inte fyllt i ansökan och inte betalat ansökningsavgiften. Hon tilldelades en blankett och hänvisades till en bank för att betala avgiften, men hon framhöll att hon inte behövde betala någon avgift. Enligt ambassaden uppgav hon att syftet med vi- seringen var att resa med sonen och inte att flytta till . Ambassaden hänvisade henne då till att göra en ansökan online och boka en ny tid. Ambassadens anteckning har ärendemeningen ”Refusal to receive applica- tion” i dagboksbladet. Enligt ett mejl till ambassaden från AA:s son, BB, sam- ma dag hade hon bokat tiden för att ansöka om Schengenvi- sering i egenskap av familjemedlem enligt rörlighetsdirektivet. Ambassaden besvarade mejlet och uppgav då att ambassaden av- slagit en viseringsansökan från AA med motiveringen att hon inte hade kunnat styrka att hon var att anse som familjemedlem i rörlighetsdirektivets mening. Enligt ambassaden hade den inte nekat att ta emot ansökan men krävt en avgift eftersom AA inte hade visat att hon var undantagen från avgiftskravet. Om hon senare skulle visa sig omfattas av rörlighetsdirektivet skulle avgiften kunna be- talas tillbaka. BB svarade ambassaden och invände bl.a. mot att AA skulle be- höva betala avgiften. Han framförde önskemål om att få en ny tid för att lämna in en ansökan. påminde han om sitt tidigare mejl. Ambassaden svarade att den tidigare hade bedömt att AA inte var att anse som familjemedlem enligt rörlighetsdirektivet och att hon därför hänvisades till att göra en ansökan online och betala avgift. Avgiften skulle sedan kunna åter- betalas om hon omfattades av rörlighetsdirektivet. Med anledning av ambassadens hantering av AA:s försök att ansöka om vi- sering konstaterar jag inledningsvis att den inte går att tolka på något annat sätt än att ambassaden nekade AA att ansöka om visering vid det bokade mötet, eftersom man bl.a. villkorade mottagandet av ansökan med att hon skulle betala en avgift som hon inte ansåg sig behöva betala. Som konsta- terats ovan finns det inte något rättsligt stöd för att ta ut en avgift vid en ansökan om visering där sökanden gör gällande att han eller hon omfattas av rörlighets- direktivet. Ambassaden hade alltså inte stöd för att kräva en avgift och inte heller för att neka att ta emot ansökan. Här vill jag också betona att ett beslut om avslag på en viseringsansökan inte får s.k. negativ rättskraft. Det innebär att om den berörda personen vill ansöka på nytt går det inte att neka honom eller henne en prövning med hänsyn till att frågan har prövats tidigare. Ambassaden hade alltså inte stöd för att neka att ta emot AA:s ansökan om visering i egenskap av familjemedlem på den grunden att ambassaden redan tidigare hade prövat rörlighetsdirektivets tillämplighet i hennes fall. Inte heller det förhållandet att AA:s syfte med resan verkar ha varit något oklart vid mötet på ambassaden utgjorde grund för att inte ta emot ansökan eller hänvisa henne till att göra en ansökan online för prövning enligt viseringskodexen. Syftet med resan utgjorde en sådan omstän- dighet som i stället skulle ha beaktats vid prövningen av ansökan enligt rörlig- hetsdirektivet. 2 0 2 0 /2 1 :J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N Jag noterar att ambassaden sedan upprepade sin hantering av AA:s önskan att lämna in en ny ansökan genom att per mejl återigen hänvisa henne till att göra en ansökan online och betala en avgift som sedan eventuellt skulle kunna återbetalas. Sammanfattning och avslutande synpunkter Ambassaden brast i sin upplysningsskyldighet gentemot AA och gav henne inte heller tillfälle att komplettera sin ansökan inom en viss angiven tid. Prövningen enligt de allmänna bestämmelserna i viseringskodexen gjordes utan att ett for- mellt avslagsbeslut först hade fattats avseende AA:s ansökan enligt rörlighets- direktivet och utan att AA hade förklarat att hon önskade en sådan prövning. Dessutom tog ambassaden ut en avgift, vilket den inte hade rättsligt stöd för att göra. Ambassaden fattade också ett nytt avslagsbeslut efter att ärendet hade återförvisats från domstol utan att AA fick tillfälle att komplettera ärendet, trots att AA:s svärdotter, , hade ställt frågor om vilka handlingar som behövdes. Därefter nekade ambassaden AA att lämna in en ansökan och krävde återigen en avgift utan att det fanns rättsligt stöd för det. Ambassadens handläggning har således präglats av ett flertal allvarliga brister, som ger intryck av att am- bassaden varken har haft tillräcklig kunskap om regelverket eller en genuin vilja att hjälpa AA. Jag noterar uppgift om att AA slutligen bedömdes vara familjemedlem enligt rörlighetsdirektivet och beviljades Schengenvise- ring. Att ambassaden bedömde att AA uppfyllde förutsättningarna för att beviljas Schengenvisering i enlighet med sitt önskemål väcker frågan om hon inte med rätt vägledning från ambassaden hade kunnat beviljas viseringen . Jag ser allvarligt på de brister som har konstaterats i handläggningen och ambassaden ska kritiseras för dem. tog över huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. Jag förutsätter att ser över rutinerna och säkerställer att de som handlägger viseringsärenden har nödvändiga kunskaper. Detta beslut översänds därför för kännedom till . Avslutningsvis finner jag anledning att framhålla vikten av dokumentation i ett ärende. Av de handlingar som JO har tagit del av går det inte att fullt ut följa handläggningen eller de kontakter som har varit mellan ambassaden och AA.Det går att utläsa att ytterligare kontakter måste ha förekommit, men de finns inte dokumenterade. Det möte som ambassaden hade med AA finns inte dokumenterat alls. Detta har försvårat min granskning av am- bassadens handläggning. Med den kritik som har framförts ovan avslutas ärendet. UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2020/21:JO1 har skickat ett beslut med förenklad delgivning till en adress som mottagaren misstänktes ha avvikit från (Dnr 5014-2018) Beslutet i korthet: beslutade att AA inte längre hade rätt till dagersättning enligt lagen om mottagande av asylsökande, då det fanns misstankar om att han hade avvikit. Beslutet skickades med förenklad del- givning till den adress som AA misstänktes ha avvikit från. I beslutet uttalar JO bl.a. att inte rimligen kan ha trott att AA skulle nås av beslutet på den adress som man misstänkte att han hade avvikit från. Enligt JO var det olämpligt att skicka beslutet till den adressen och att använda förenklad delgivning i den aktuella situationen. beslutade att AA, som var asylsökande, inte längre hade rätt till dagersättning enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). Som skäl för beslutet angavs att AA inte hade befunnit sig i bo- staden vid en boendekontroll och att det inte fanns några tillhörigheter där. Mi- grationsverket misstänkte att AA hade avvikit och kunde inte bedöma hans be- hov av ekonomiskt bistånd. Beslutet skickades med s.k. förenklad delgivning till den adress som fanns angiven för AA i verkets ärendehanteringssystem. Ett kontrollmeddelande om att beslut meddelats skickades dagen efter beslutet. I en anmälan till JO klagade , som var ombud för , på . Han anförde bl.a. följande. beslut skickades med förenklad delgivning till den adress som AA misstänktes ha avvikit från. Vid den aktuella tidpunkten hade AA ett annat boende, men han hämtade regelbundet post i postfacket på det gamla boendet. AA fick inte del av beslutet. Inte heller BB fick information om att något beslut hade fattats. Eftersom AA:s bankkort spär- rats förstod de dock att något hade hänt. AA och BB besökte därför Migra- tionsverket för att få information. De fick då träffa en handläggare som sa att AAkunde fylla i en ny ansökan om dagersättning, vilket han gjorde. De fick ingen information om att ett beslut om dagersättning hade fattats. Efter ytterli- gare kontakt med fick de till slut del av beslutet. (generaldirektören ) yttrade sig över anmälan. lämnade följande redogörelse för handläggningen av ären- den om dagersättning: 2 0 2 0 /2 1 :J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N När en person misstänks vara avviken En person som ansökt om asyl ska vara tillgänglig för verket under hela processen. Vid de fall verket får en misstanke om att en person inte är till- gänglig ska en bedömning göras av rätt till dagersättning. Beroende på var personen i fråga är i processen sker detta på olika grund. Om en person inte är tillgänglig för verket att ett beslut kan fattas i asylärendet kan bedömning behöva göras beträffande om personen i fråga är avviken. Enligt nuvarande standard [fotnot med källhänvisning här utelämnad, JO:s anm.] ska, om det finns indikation på att sökanden är avviken, ett be- slut om avslag på dagersättning fattas med stöd av 17 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., LMA. Därefter ska verket avvakta innan utskrivning sker från mottagningssystemet. Om personen i fråga dyker upp i receptionen på grund av avsaknad av pengar ska denne snabbt kunna få pengar igen och dokumentation av vad som var anledningen till att personen i fråga inte var tillgänglig ska göras. Om personen inte dyker upp inom dessa ska personen regi- streras som AO (Adress okänd) i ärendesystemet och skrivas ut från mot- tagningssystemet. Meddelande bör även lämnas till ansvarig prövningsen- het om att personen i fråga är bedömd avviken så att ställning kan tas till avskrivning av asylansökan. Om personen i fråga därefter dyker upp ska ställning tas till inskrivning igen. Beroende på var personen är i processen kan denne fortsatt omfattas av LMA. En person som misstänks vara avviken efter verkställbart beslut Om en person misstänks ha avvikit efter det att det finns ett verkställbart beslut i asylärendet, kan beslut fattas om att skriva ut personen i fråga enligt 12 § LMA. Enligt den rutin som finns ska [fotnot med källhänvisning här ute- lämnad, JO:s anm.], om en person inte håller sig tillgänglig för Migrations- verket, försök göras för att få tag på personen. Misslyckas dessa försök och personen i fråga är fortsatt inte tillgänglig för fattas ett skriftligt beslut om avslag på dagersättning och utskrivning sker från ären- desystemet. Även dessa individer registreras som AO i ärendesystemet. När rätt till bistånd upphör för personer med laga kraftvunnet beslut Enligt 11 § 2 stycket LMA upphör rätt till bistånd för en person med ett laga kraftvunnet av- eller utvisningsbeslut när tidsfristen för frivillig avresa löper ut. Enligt rutin [fotnot med källhänvisning här utelämnad, JO:s anm.] ska ett skriftligt beslut fattas och delges personen i fråga. Delgivning av beslut enligt LMA Förenklad delgivning tillämpas som huvudregel på beslut om bistånd enligt LMA. Information om att denna delgivningsform tillämpas lämnas i sam- band med ansökan om dagersättning. Det senare sker ofta i samband med asylansökan på ansökningsenhet. I ärendehanteringssystemet markeras att information lämnas genom en bock i åtgärd. Ansvarig handläggare för bi- ståndsbeslutet har som ansvar att säkerställa att denna bock är ifylld så att förenklad delgivning kan tillämpas. Om åtgärden inte bockats av bör information lämnas till personen i fråga att förenklad delgivning tillämpas alternativt att muntlig delgivning tilläm- pas. Om det sistnämnda blir aktuellt ska ett underrättelsekvitto signeras av UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2020/21:JO1 personen i fråga och registrering göras i systemet att vederbörande är un- derrättad. Beslut enligt LMA kan verkställas direkt, varför åtgärder i bidragshan- teringssystemet kan göras i anslutning till att beslut fattas och handläggare behöver därmed inte invänta delgivning av beslut. redovisade följande om handläggningen av AA:s ärende: I journalanteckning daterad framkommer att det finns misstanke om att AA är avviken. Bakgrund till misstanken är att när AA:s boende ska saneras finns inga tillhörigheter och sängen är tom. Inga vidare utredningsåtgärder genomförs i detta skede. utförde verket en formell boendekontroll på grund av misstanke om att AA är avviken. beslutade verket att AA inte längre har rätt till dagersättning. I beslutet uppges att ”vid boendekon- troll utförd har du inte befunnit dig på plats i bostaden. Det har inte heller funnits några tillhörigheter eller någon sängutrustning i boendet. kan därmed inte se att du bor i bostaden och du misstänks ha avvikit. kan inte bedöma ditt behov av ekonomiskt bi- stånd eftersom du inte är tillgänglig”. […] bedömde ditt behov av dagersättning [och] uppgav att ”du har inte längre rätt till dager- sättning eftersom du inte kontaktat för att visa att du är i behov av ersättningen”. Beslutet skickades med förenklad delgivning till den adress som var angiven i ärendehanteringssystemet. Utskick skedde inte till ombud. Kontrollmeddelande skickades ut . kom AA tillsammans med ombud till receptionen. Vid besöket uppger AA att dagbidraget upphört. Vidare noteras i journalanteck- ning att AA uppges bo i en sommarstuga. Det finns inte något dokumenterat i verkets system om att AA fått information om de[t] tidigare avslagsbe- slute[t] från den 17 […] maj. , , inger AA en ansökan om dagersättning. besökte AA tillsammans med ombudet återigen re- ceptionen. AA lämnar då in en ny adress. Ingen information lämnas från verket om de[t] tidigare avslagsbeslute[t]. redovisade följande bedömning: Mer kraft borde ha lagts på att utreda var AA vistades. Exempelvis inkom en fullmakt från ombudet . Av fullmakten framgår BB:s adress och det hade varit en enkel sak att efter boendekontrollen ta en kontakt med BB för att efterhöra om han kände till AA:s aktuella adress. bör i sammanhanget beaktas att den sökande ska hålla sig till- gänglig. Om AA bytte adress borde han ha informe- rat verket om förändringen. AA synes också ha fortsatt att kontrollera sitt postfack. Underrättelse om beslut om dagersättning I ärendet finns en fullmakt som till sin lydelse även får anses innefatta ären- den rörande LMA. Ombudet borde därför ha underrättats om verkets beslut i ärendet. 2 0 2 0 /2 1 :J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N