frsrdg · H804JO1 · 2020-11-10 00:00:00 — Av bl.a. praktiska skäl måste dock bestämmanderätten ofta utövas av endast den ena vårdnadshavaren, även i sådana fall där den andra inte är direkt för- hindrad att ta del i besluten, när det gäller alla de vardagliga beslut som måste tas om barnets personliga angelägenheter. Det är naturligt att bestämmanderät- ten i sådana fall utövas av den vårdnadshavare som för tillfället är närmast till hands för barnet. Vårdnadshavarna kan också ha organiserat utövandet av vård- naden mellan sig på något sätt. Utgångspunkten är dock alltjämt att vårdnads- havarna, även när det gäller de vardagliga frågorna, i stort måste vara överens om hur vårdnaden ska utövas och vem som ska fatta de nödvändiga besluten. En utomstående tredje man måste också i allmänhet kunna utgå från att den 2 0 2 0 /2 1 :J O1 UT B I L D N I N G O C H F O R S K N I N G vårdnadshavare som han eller hon har att göra med handlar i samförstånd med den andra vårdnadshavaren i frågor som rör barnet. En förutsättning för att ett upplägg med gemensam vårdnad ska fungera är att föräldrarna åtminstone i huvudsak kan komma överens om vårdnadens utö- vande. Om vårdnadshavarna inte kan enas återstår ytterst att den gemensamma vårdnaden måste upplösas. Förskolan är fortfarande en frivillig form av utbildning och omsorg. Att till- handahållandet av barnomsorg har haft och fortfarande har utgångspunkt i bl.a. föräldrarnas behov av barnpassning och praktiska överväganden framgår direkt av lagtexten. I allmänhet kan frågor som rör ett barns placering i förskola antas ha stor praktisk och ekonomisk betydelse för barnets föräldrar. Förskoleverk- samheten ska dock även erbjudas i den omfattning det behövs med hänsyn till barnets eget behov (8 kap. 5 § skollagen). Frågor som rör ett barns placering i förskola kan också av många skäl antas ha stor betydelse för barnet, inte bara mot bakgrund av den utveckling som förskolan har genomgått och som innebär att det pedagogiska perspektivet har förtydligats och att verksamheten har blivit starkare förknippad med barnets fortsatta skolgång. Frågor om placering i för- skola rör alltså i hög grad barnets personliga angelägenheter och är därmed så- dana frågor som barnets vårdnadshavare som huvudregel måste vara överens om. Omständigheterna i det här fallet är inte sådana att AA varit förhindrad att delta i beslut om var hans barn ska gå i förskola. Ett sådant beslut borde därför enligt min mening ha fattats av honom och barnets andra vårdnadshavare ge- mensamt. Kommunerna är enligt bestämmelserna i skollagen skyldiga att erbjuda för- skoleverksamhet. Det handlar alltså om ett erbjudande. Verksamheten är frivil- lig, och kommunens erbjudande medför inget tvång att utnyttja den erbjudna placeringen. Även om vårdnadshavarna i normalfallet måste vara eniga i frågor som rör deras barns placering i förskola kan det enligt min mening inte ställas krav på att kommunen kontrollerar att vårdnadshavarna är överens. Kommunen måste kunna utgå från att vårdnadshavarna är ense. Också de fall där det, redan innan kommunen har fattat ett beslut med an- ledning av en ansökan, står klart att vårdnadshavarna är oense i frågan, bör enligt min mening handläggas med utgångspunkt från att det inte finns något tvång för föräldrarna att utnyttja den erbjudna placeringen. Kommunen bör alltså i sådana fall utgå från att det är föräldrarnas sak att komma överens om huruvida de ska utnyttja erbjudandet. Mot bakgrund av detta finner jag ingen anledning att rikta någon kritik mot i detta fall. Vad som i övrigt har förekommit i ärendet ger inte anledning till några yt- terligare åtgärder eller uttalanden från min sida. Utöver det nu refererade beslutet meddelade JO beslut i ytterligare två ärenden rörande förskoleplacering (JO:s dnr 6434-2018 och 8482-2017). har hanterat en fråga om att en förvarstagen skulle friges på ett bristfälligt sätt, vilket resulterade i att en person var förvarstagen i närmare utan laglig grund (Dnr 1432-2018) Beslutet i korthet: beslutade att en person skulle friges ur ett av förvar (s.k. beslut om ur förvar). En polis mej- lade beslutet till en handläggare på förvarsenheten, men handläggaren hade slutat sitt arbetspass för dagen. När polisen kontrollringde till förvars- enheten fick hon beskedet att hon i stället skulle mejla beslutet till en grupp- brevlåda, vilket hon gjorde. Mejlet markerades som åtgärdat utan att någon vidtog åtgärder som ledde till att den förvarstagne frigavs. Mejlet diarieför- des inte heller och har raderats ur gruppbrevlådan. Den förvarstagne frigavs först när handläggaren var åter i tjänst och uppmärksammade det första mejlet i sin e-postbrevlåda. Det har inte kunnat klarläggas vem på som har brustit i sina skyldigheter att agera med anledning av mejlet med beslutet eller vem som raderade mejlet från gruppbrevlådan. JO:s utredning visar att varken eller hade dokumenterat sina rutiner för hur kontakterna mellan myndigheterna ska gå till när beslutat att någon inte längre ska hållas i förvar. Utredningen visar också att den polis som mejlade beslutet till för- varsenheten inte kände till rutinerna. kritiseras bl.a. för de bristfälligt dokumenterade rutinerna. JO:s utredning visar vidare att rutiner för handlägg- ningen när ett beslut om ur förvar fattats var bristfälliga och att alla rutiner inte var dokumenterade. Verket vidtog inte åtgärder som ledde till att den förvarstagne frigavs förrän nästan efter att med- delat verket att han skulle friges. JO är mycket kritisk såväl till detta som till att verkets rutiner är bristfälliga och otillräckligt dokumenterade. JO uttalar att det är helt oacceptabelt att den förvarstagne var frihetsberövad i nästan utan laglig grund och riktar allvarlig kritik mot för det inträffade. I beslutet uttalar JO även att det finns brister i de nya rutiner för hantering av e-post som införts vid den aktuella förvarsenheten med anledning av det inträffade. I en anmälan till JO anfördes att en förvarstagen vid förvars- enhet i , , blivit frigiven först efter att Polismyndig- heten beslutat att häva förvarsbeslutet. JO begärde in vissa handlingar. Av handlingarna framgår följande om det inträffade. 2 0 2 0 /2 1 :J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N hade beslutat att ta en man från i förvar. Man- nen placerades på i , . beslutade att mannen inte längre skulle hål- las i förvar (s.k. beslut om ur förvar). Polisinspektören mejlade beslutet till handläggaren vid förvarsenheten i . De hade tidigare haft mejlkontakt om den förvarstagne, men när AA mejlade beslutet hade BB avslutat sitt arbetspass. AA ringde till förvarsenheten för att kontrollera att beslutet kommit fram. Hon fick då en instruktion från en kvinnlig anställd vid förvarsenheten om att hon skulle mejla beslutet till en gruppbrevlåda där, vilket hon gjorde . Mejlet med beslutet kom in till gruppbrevlådan . BB var åter i tjänst och tog del av mejlet . Han uppmärksammade då att den för- varstagne inte hade blivit frigiven. Den förvarstagne frigavs . Det inträffade utreddes av funktion för tillsyn. Av verkets utredning framgick bl.a. följande. Den teamledare som vid tillfället var i tjänst och hade att ansvara för och effektuera bland annat urförvarsbeslut var CC. Rutinen vid mottagandet då man öppnar e-posten och beslutar om åtgärd är att man sätter en markering på det lästa mejlet i Outlook. Markeringen är en färgsymbol som motsvarar den teamledare som beslutat om åtgärden. I detta fall är färgen som marke- rats tillhörande teamledare . I och med att denna åtgärd markeras ska ärendet vara omhändertaget och berörd person ska ha blivit frigiven i en- lighet med urförvarsbeslutet. Enligt handläggaren hade han något blivit förvarnad av teamledaren att det skulle komma ett urförvarsbeslut un- der eftermiddagen/kvällen och att CC då skulle kontakta honom för att få hjälp att effektuera beslutet. var det väldigt högt tryck på förvaret och DD funderade inte mer på frågan från CC som inte heller åter- kom till honom . CChar, enligt egen uppgift, varit kraftigt överbelastad med arbete den aktuella dagen och kvällen fram till då hon slutade. Hon har varit medveten om att ett urförvarsbeslut skulle komma men har inget minne av att hon tagit emot detsamma. Hon har fått en ”black out” som gör att hon inte minns huruvida hon tagit emot beslutet eller ej. Hon har inte heller något minne av att hon markerat mejlet i Outlook som åtgärdat. Om det är hon som tagit emot och markerat det som åtgärdat så kan hon inte förstå att hon i så fall missat det. Hon vet att det är något av det viktigaste man har att göra på förvaret, d.v.s. att bevaka urförvarstiderna. I efterhand har någon försökt att radera mejl från gruppbrevlådan, bland annat det aktuella urförvarsbeslutet. Det har gått att återskapa de raderade mejlen men det finns ingen möjlighet att se vem eller vilka som vidtagit åtgärderna i gruppbrevlådan då detta inte loggas som exempelvis händelser som sker i centrala utlänningsdatabasen. Handläggaren har vid samtal uppgett att det inte kan uteslutas att han felaktigt kan ha markerat mejlet i Outlook som hanterat och åtgärdat. Han vet dock inte säkert om han gjort det och på så sätt omedvetet kan ha ”lurat” teamledaren att ärendet var klart och personen därmed frigiven. Funktionen för tillsyn gjorde bedömningen att det inte gick att styrka att CC missat att frige den förvarstagne eller att det var hon som markerat mejlet i Outlook som åtgärdat även om hon varit ansvarig teamledare. Vidare bedömde funktionen att det inte gick att visa att någon enskild åsidosatt sina arbetsupp- UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2020/21:JO1 gifter eller på annat sätt handlat felaktigt så att ansvar enligt 14 § lagen om offentlig anställning kunde komma i fråga. (generaldirektör ) yttrade sig efter att ha gett berörda be- fattningshavare tillfälle att lämna synpunkter. lämnade följande redogörelse. handläggningsrutiner när ett beslut om förvar hävts Då fattar ett beslut om att en person inte längre ska vara kvar i förvar ska skicka beslutet per e-post till den grupp- brevlåda som tillhör den förvarsenhet där den förvarstagne är inskriven. Gruppbrevlådan bevakas kontinuerligt under dygnets alla timmar året om. Den teamledare som är i tjänst ansvarar för att gruppbrevlådan bevakas. Utöver enhetens teamledare har även dess handläggare tillgång till grupp- brevlådan. ska även kontakta förvarsenheten per telefon för att säkerställa att beslutet tagits emot. Detta är en mellan Polismyndig- heten och etablerad rutin, även om denna inte finns nedtecknad i något dokument. har för ändamålet tillgång till aktuella kontaktuppgifter till förvarsenheten […]. Då fattar ett beslut om att en person inte längre ska vara kvar i förvar tillämpas en liknande rutin. Denna framgår av en instruk- tion från rättschefen (17/2012) […]. Då ett beslut om ur förvar sålunda inkommer till förvarsenhetens grupp- brevlåda ankommer det på den teamledare som är i tjänst att omgående ge en handläggare till uppgift att skyndsamt vidta erforderliga handläggnings- åtgärder och därefter verkställa beslutet. Exempelvis ska beslutet registre- ras i utlänningsdatabas och den förvarstagne informeras om detsamma vid ett s.k. utskrivningssamtal. Vid samtalet informeras den förvarstagne bl.a. om beslutets innebörd och om statusen i dennes migra- tionsärende. Några av de rutiner som beskrivits finns som s.k. manualtexter i Migra- tionsverkets handläggningssystem Skapa […]. Övriga rutiner är väl etable- rade, men finns inte nedtecknade i något dokument. rutiner för bevakning av personliga e-postbrevlådor Det är endast den enskilde medarbetaren som har tillgång till sin personliga e-postbrevlåda. Av e-postpolicy […] framgår såvitt nu är i fråga följande. Under semester, tjänstledighet eller annan frånvaro där medarbetaren inte kan svara på inkommande handlingar via e-post är denne skyldig att ordna så att någon annan medarbetare får möjlighet att läsa den från- varandes e-post. Information om frånvaron bör ges genom att aktivera en regel (autosvar) i e-postsystemet. 2 0 2 0 /2 1 :J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N Vid oplanerad frånvaro har chefen ett ansvar att omdirigera e-posten till någon medarbetare för att se om handlingar som ska diarieföras har in- kommit. Detta görs genom att använda befintlig fullmakt eller upprätta ny fullmakt via Helpdesk. Inom förvarsverksamheten arbetar de flesta anställda skift enligt ett schema, vilket innebär att de återkommande har lediga vardagar. Även om det förekommer att medarbetare lägger in autosvar även för sådan ledighet (allt beroende på schema) är det inte någon etablerad rutin. Som framgår ovan ska e-postmeddelanden som kräver mottagarens omedelbara uppmärksamhet skickas till förvarsenhetens gruppbrevlåda som bevakas kontinuerligt. Det torde också vara allmänt känt att e-post- meddelanden som skickas till personliga e-postbrevlådor riskerar att inte läsas . Detta är inte något unikt för förvarsverksamheten eller för den delen för . Handläggningen av det aktuella ärendet De faktiska omständigheterna framgår i allt väsentligt av tillsynsfunktion- ens utredning. beslut att ta den berörde personen ur förvar inkom till en handläggares personliga e-postbrev- låda. Handläggaren ifråga hade dock gått för dagen och skulle vara åter i tjänst först . kontaktade därefter för- varsenheten per telefon och skickade beslutet per e-post till förvarets grupp- brevlåda. Beslutet inkom till gruppbrevlådan . Den handläggare som först fått beslut om ur förvar till sin personliga e-postbrevlåda var åter i tjänst . Handläggaren tog del av e-postmeddelandet från kl. 10.30samma dag och uppmärksammade att den berörde trots beslutet var kvar i förvar. Den berörde förvarstagne försattes därefter på fri fot. redovisade följande bedömning. noterar inledningsvis att det vanligen får anses ankomma på avsändaren att försäkra sig om att meddelandet når mottagaren på erfor- derligt sätt. Inom förvarsverksamhet har verkställigheten av ett beslut om ur förvar högsta prioritet. kan konstatera att det gått närmare från det att beslutet om ur förvar inkom till Migra- tionsverket tills det att den berörde förvarstagne försattes på fri fot. Detta är naturligtvis en alltför lång tidsutdräkt och ser mycket allvarligt på det inträffade. Åtgärder för att försätta den berörde förvarstagne på fri fot borde ha på- börjats i nära anslutning till den tidpunkt då beslut om ur förvar inkom till förvarsenhetens gruppbrevlåda. Så kom emellertid inte att ske. Utredningen visar att orsaken till den långa tidsutdräkten är att hän- föra till den mänskliga faktorn. hade förvarsenheten som rutin att den handläggare som mottagit en uppgift i gruppbrevlådan även färgmarkerade e-postmeddelandet via funktionen för kategorisering i Out- look. Hela arbetsgruppen har samma färgmarkering, varför det endast gick att utläsa att var mottaget och/eller åtgärdat av en viss arbetsgrupp. Det synes vara på det sättet att någon i arbetsgruppen av misstag har färg- markerat det e-postmeddelande som inkom till gruppbrevlådan , vilket fått till följd att de medarbetare som därefter tittat i gruppbrevlådan fått det felaktiga intrycket att erforderliga åtgärder UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2020/21:JO1 med anledning av e-postmeddelandet var vidtagna. Det är inte möjligt att se vem som färgmarkerat e-postmeddelandet i gruppbrevlådan. Efter det inträffade har förvarsenheten skärpt sina rutiner gällande e-posthanteringen. Inkomna e-postmeddelanden markeras inledningsvis med en färg som visar att meddelandet är läst och att hanteringen har på- börjats. Därefter markeras e-postmeddelandet med en flagga som indikerar om ärendet ska vara klart eller . När sedan ärendet är avslutat ändras flaggan till en grön bock. Därjämte går nattpersonalen ige- nom föregående dags e-postmeddelanden för att säkerställa att allt är om- händertaget på erforderligt sätt. ser mycket allvarligt på det inträffade. Det är natur- ligtvis oacceptabelt att en person som omgående ska försättas på fri fot blir kvar i förvar i närmare . De åtgärder som förvarsenheten vidtagit gällande e-posthanteringen bör innebära en väsentligen minskad risk för att något liknande ska hända igen. () yttrade sig efter att ha gett berörda befattningshavare tillfälle att lämna upplysningar. lämnade följande redogörelse. Enligt en anteckning i sammanställning över aktuellt ärende […], upprättad av AA , försökte hon att nå personal på förvaret i utan att få svar. Hon skickade ett meddelande per fax till förvarsenheten och efterfrågade bl.a. besked om den förvarstagne önskade offentligt biträde och om han hade sitt pass. Handläggaren vid skickade ett mejl från sin personliga mejladress till adressen ”UTL ” (mejladress […]). Kopia skickades även till ”GB-Göteborg-Förvarsenhet”. I mejlet upplystes om att den förvarstagne inte hade något särskilt önskemål om biträde. Det mejlet vidarebefordrades från ”UTL ” till AA:s polisen.se-adress den 19 feb- ruari 2018. skickade handläggaren , från sin personliga mejladress vid , ett mejl med en bifogad passkopia avse- ende den förvarstagne. Även det mejlet skickades till adressen ”UTL ” och det vidarebefordrades till AA:s polisen.se-adress. Det mejlet inkom således till före det att AAskickade ett mejl med beslutet om att förvarsbeslutet hävts och därtill hörande handlingar direkt till BB:s personliga mejladress vid Migrations- verket. noterar att det i beslut och BB:s tjänsteanteckning anges att det aktuella mejlet från AA skickades/inkom . I den kopia som har av mejlet anges dock att det skickades . [– – –] AA följde upp sitt mejl genom att kontakta förvaret per telefon. då instruktionen att mejla det hävda förvarsbeslutet till förvarets gruppbrev- låda, vilket hon gjorde. Denna uppgift bekräftas av be- slut och BB tjänsteanteckning av vilka också framgår att mejlet skickats till gruppbrevlådan ”GB-Göteborg-Förvarsenhet” den aktuella da- gen. AAhar upplyst om att det var svårt att komma i kontakt med förvaret per telefon och fax. Då hon och BB hade haft mejlkontakt med varandra skickade hon uppgiften om det hävda förvarsbeslutet till BB. Den rutin som tillämpas för kontakt med när ett beslut om förvar hävts innebär enligt AA att uppgift om att förvarsbeslutet hävts 2 0 2 0 /2 1 :J O1 UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N stämplas på den aktuella handlingen som sedan skickas per telefax direkt till berörd förvarsenhet vid . AA brukar vanligtvis inte kontrollringa till förvaret. Hon utgår från att meddelandet har levererats om sändningskvittot utvisar att resultatet av sändningen är ”OK”. I just detta ärende skedde en kontrollringning för säkerhets skull. AAhar vidare uppgett att det kan vara svårt för handläggarna i att ha en kontinuerlig kontakt med personalen vid förvar ute i landet. Det gäller bl.a. förvaren i och . På se- nare tid har hon ibland scannat in dokument och mejlat dessa till förvars- enheterna. Hon efterfrågar mer enhetliga mejladresser till de olika förvaren. redovisade följande bedömning. AAhar visserligen avvikit från de rutiner som normalt tillämpas genom att mejla det hävda förvarsbeslutet direkt till en enskild handläggare vid Mi- grationsverket. Utifrån omständigheterna i ärendet, särskilt med beaktande av att AA kontrollringde och också skickade hand- lingarna till anvisad gruppbrevlåda vid förvaret, finns det emellertid inte skäl att ifrågasätta handläggningen vid . I ett kompletterande yttrande lämnade följande redogörelse för myndighetens rutiner för kontakt med när ett beslut om förvar har hävts. tillämpar den rutin som beskrivs i ytt- rande till JO [...]. Rutinen är etablerad och den efterföljs. Den finns emel- lertid inte nedtecknad, varken nationellt eller regionalt. Det finns inte något styrdokument som reglerar hanteringen när ett beslut om förvar hävts. och arbetar med att uppdatera en övergripande riktlinje avseende ansvars- fördelningen mellan myndigheterna vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut samt förvar. Avsikten är att den riktlinjen även ska omfatta en beskrivning av och handlägg- ningsrutiner när ett beslut om förvar hävts. I ett beslut anförde JO Per Lennerbrant följande: Om det beslutas att en person som är förvarstagen inte längre ska hållas i förvar, ska han eller hon försättas på fri fot. Av utredningen framgår att en person, till följd av att inte uppmärksammat ett beslut från om att han inte längre skulle hållas i förvar, varit frihetsbe- rövad i närmare utan laglig grund. Det är helt oacceptabelt. Det är grundläggande för den enskildes rättssäkerhet att frihetsberövanden och andra tvångsmedel mot honom eller henne används på ett korrekt sätt. Myndigheter som hanterar tvångsmedel måste därför ha väl fungerande rutiner för detta. Utredningen i ärendet visar att och Migrationsver- ket saknat dokumenterade rutiner i viktiga avseenden som rör hanteringen av frihetsberövade personer. Jag behandlar dessa brister hos myndigheterna var för sig. När det gäller rutiner för kontakt med konstaterar jag att har uppgett att rutinen varit att ett mejl UT L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2020/21:JO1 med beslutet ska skickas till en gruppbrevlåda på förvarsenheten och att Polis- myndigheten därefter ska kontakta förvarsenheten per telefon för att säkerställa att beslutet tagits emot. Rutinen har dock inte varit dokumenterad. Det framgår av utredningen att AA uppfattat rutinen på ett annat sätt. Hon har uppgett att hon normalt skickade beslut per fax och vanligtvis inte kontroll- ringde till förvarsenheterna. Om hon fick ett sändningskvitto med ”OK” förut- satte hon att faxet kommit fram. Det är inte godtagbart att rutiner som avser att säkerställa verkställigheten av beslut om att någon inte längre ska vara frihetsberövad inte finns dokumen- terade och att uppenbarligen inte har säkerställt att alla tjäns- temän som ska tillämpa rutinerna känner till dem. ska kriti- seras för detta. När det gäller rutiner konstaterar jag att verket har en doku- menterad rutin för kontakterna mellan den som har fattat beslutet och förvars- enheten endast för verkets egna beslut om att en person inte längre ska hållas i förvar. Någon rutin för motsvarande beslut från har inte fun- nits dokumenterad. När det gäller den fortsatta handläggningen vid verket av beslut om att någon ska friges ur ett förvar är endast vissa rutiner dokumente- rade. Frånvaron av dokumenterade rutiner i dessa viktiga avseenden är natur- ligtvis en brist. har anfört att det är den teamledare som är i tjänst som ansvarar för att omgående ge en handläggare i uppgift att skyndsamt vidta nöd- vändiga handläggningsåtgärder och verkställa ett beslut om att en förvarstagen ska friges. Detta framgår dock inte av någon dokumenterad rutin. De dokumen- terade rutiner som verket har hänvisat till i denna del berör främst vilka regi- streringar som ska göras i verkets datorsystem, hur ett utskrivningssamtal ska hållas och vad som ska hända med den förvarstagnes identitetshandlingar. Såvitt framgår av verkets yttrande finns inga dokumenterade rutiner för vilka handläggningsåtgärder som ska vidtas för att säkerställa att den för- varstagne friges, för vem som ansvarar för att åtgärderna blir vidtagna eller för hur beslutet i övrigt rent praktiskt ska verkställas. Som jag nämnt är det inte godtagbart att rutiner som avser verkställighet av beslut om att någon inte längre ska vara frihetsberövad inte finns dokumenterade. Det bör tydligt framgå av den dokumenterade rutinen vem som ska göra vad för att verkställa beslutet. Jag ser positivt på att den aktuella förvarsenheten har sett över sina rutiner för hantering av e-postmeddelanden. Jag anser dock att rutinerna behöver skär- pas ytterligare. Enligt min mening bör rutinerna innebära att den som tar emot ett mejl som kräver en omedelbar åtgärd ska säkerställa att den som ansvarar för åtgärden genast får kännedom om innehållet i mejlet. Mejlet ska normalt också diarieföras. Om ett mejl rör en åtgärd som ska utföras genast kan det inte markeras med att ärendet ska vara åtgärdat . Det är inte heller en