frsrdg · H804JO1 · 2020-11-10 00:00:00 — Myndigheten ska också tillhandahålla information och god service så att all- mänhet och företag har goda förutsättningar för att kunna fatta långsiktiga och hållbara beslut. Vidare har myndigheten till uppgift att bidra till ett väl funge- rande samhälle och ska utföra sina uppgifter på ett sätt som är rättssäkert, kost- nadseffektivt och enkelt för såväl allmänhet och företag som myndigheten (2– 3 och 5 §§ instruktionen). Den s.k. summariska processen flyttades från tingsrätterna till Kronofogde- myndigheten . Syftet med reformen var att genom en snabb, enkel och billig hantering vid en och samma myndighet åstadkomma ett verkställbart avgörande i sådana fall där det inte finns någon tvist mellan par- terna. Sålunda kan utebliven betalning bero på bristande betal- ningsförmåga eller trilska, snarare än att det råder någon egentlig tvist om en fordran. Genom införandet av lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning, BfL, upphävdes lagen om lagsökning och betalningsföre- läggande samt handräckningslagen. BfL skulle innebära en mer ändamålsenlig handläggning och ett mer lättillgängligt regelsystem. BfL trädde i kraft (SFS 1991:362). Även om BfL har genomgått flera förändringar kvarstår att den summariska processen ska vara snabb, enkel och billig. I samband med införandet av lagen framhölls särskilt att snabbheten skulle främjas om förfarandet sågs som ett förstadium till verkställighet. Någon egentlig tvistelösning skulle därför inte äga rum inom ramen för den summariska processen. Att det summariska för- farandet gjordes så enkelt som möjligt var viktigt för både sökandena och svarandena. Systemet skulle följaktligen vara lätt att förstå och använda, t.ex. genom att det inte skulle ställas några höga krav på svarandens invändningar mot sökandens anspråk. Slutligen uttalades att förfarandet blev billigare än 2 0 2 0 /2 1 :J O1 KR O N O F O G D E N den ordinära tvistemålsprocessen vid tingsrätt. Ansökningsavgiften var lägre och det skulle ställas mindre krav på utformningen av ansökan. (Se prop. 1989/90:85 s. 22 f.) Som jag framhöll har det som uttalades om den summariska processen vid reformen i allt väsentligt sin giltighet än . Den som har en klar och förfallen fordran men inte får frivilligt betalt i rätt tid kan alltså välja att ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndig- heten, som ett enkelt och snabbt alternativ för att driva in sitt krav. Svaranden ska sedan inom en viss svara på föreläggandet och ange om han eller hon går med på kravet eller motsätter sig det. Om svaranden medger kravet eller inte svarar alls ska myndigheten meddela utslag i enlighet med ansökan. Utslaget är verkställbart. Om det blir tvist om ett krav överlämnas i stället målet till tingsrätten, där den sedvanliga tvistemålsprocessen tar vid. På det sättet rör sig den summariska processen om enklare krav medan omstridda fordringar eller mer komplicerade tvister inledningsvis normalt prövas av en tingsrätt inom ramen för en ordinär tvistemålsrättegång. Av remissvar framgår att antalet ansökningar om betalningsföreläggande uppgick till drygt 1,3 miljoner. Den sum- processen används alltså flitigt av privatpersoner och företag och har stor betydelse för systemet kring indrivning av fordringar. Det är därför av vikt att systemet fungerar rättssäkert och effektivt. Det är vidare angeläget att myn- digheten säkerställer en snabb och lättåtkomlig handläggning och även i övrigt verkar i enlighet med sin instruktion. Den som har en fordran som innebär en betalningsförpliktelse kan alltså an- tingen väcka talan i allmän domstol eller ansöka om betalningsföreläggande hos . Vid bedömningen av vad som kan utgöra en godtagbar inledande handläggningstid för den summariska process som detta ärende behandlar kan det därför vara av intresse att jämföra med vad som gäller för den ordinära tvistemålsprocessen. Det finns ingen föreskriven frist inom vilken en ansökan om stämning ska utfärdas. Av 42 kap. 5 § första stycket , RB, framgår endast att rätten, om en ansökning om stämning i ett tvistemål inte avvisas, ska utfärda stämning på svaranden. Enligt 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen, , liksom artikel 6.1 i ska en rättegång genomföras inom skälig tid. Detta har förstås betydelse även för domstolens inledande åtgärder. I brottmål har JO ansett att stämning inte bör utfärdas senare än efter det att stämningsansökan kommit in till rätten (se t.ex. JO 1989/90 s. 30). Det är inte lika enkelt att ha en bestämd uppfattning om den tid inom vilken en ansökan om stämning i ett tvistemål bör utfärdas. Sådana ansökningar kan avse enklare förhållanden men innehåller inte sällan mer komplexa fråge- ställningar. Och någon motsvarighet till den förundersökning som regelmässigt har genomförts innan åklagaren väcker ett åtal har inte förekommit. Det är självklart att rätten i samband med att en ansökan om stämning i ett tvistemål kommer in, måste granska om den innehåller yrkanden som kräver omedelbar KR O N O F O G D E N 2020/21:JO1 Därutöver har jag svårt att ha en annan uppfattning än den som JO har haft. Sålunda bör stämning i ett tvistemål utfärdas möjligt efter det att rätten konstaterat att stämningsansökan uppfyller förutsättningarna och de lagliga kraven (jfr bl.a. JO 1982/83 s. 24 och 1986/87 s. 31). Som jag redan varit inne på har den grundlagsskyddade rätten till en rättegång inom skälig tid betydelse för vad som i detta sammanhang kan anses godtagbart. Det finns inte heller någon lagstadgad tidsfrist inom vilken Kronofogde- myndigheten ska förelägga svaranden att yttra sig över en ansökan om betal- ningsföreläggande. Liksom myndigheten gjort i sitt remissvar kan jag konsta- tera att BfL innehåller flera bestämmelser som ger uttryck för att processen ska vara snabb och enkel. Den tid inom vilken svaranden ska yttra sig över ansökan får t.ex. bestämmas endast om det finns särskilda skäl (25 §). Om svaranden motsätter sig ansökan ska sökanden genast underrättas om det, och om svaranden inte inom rätt tid invänder ska myndigheten meddela utslag (33 och 42 §§). har förklarat att en ansökan, sedan den granskats mot de formella krav som den enligt BfL ska uppfylla, normalt regi- streras . Myndighetens målsättning är vidare att ett före- läggande ska skickas ut till svaranden från det att ansökan kom in. Som sagts ska den summariska processen erbjuda ett snabbare och enklare förfarande än en tvistemålsrättegång i domstol. Jag kan mot bak- grund av vad jag nu redogjort för anse att den inledande samlade handlägg- ningstiden för betalningsförelägganden normalt borde kunna vara något kortare men har inte tillräcklig anledning att rikta kritik i detta avseende. Av remissvaret och utredningen framgår att den inledande handläggningsti- den, alltså från det att ansökan kom in fram till dess att föreläggandet skickades till svaranden, var en månad för ansökningar och att tiden snart blev allt längre. Fram till uppgick denna handlägg- ningstid . Jag är mycket kritisk till detta. Samma sak kan för övrigt konstateras för en del av de maskinella ansökningarna under tidspe- rioden. Den s.k. likabehandlingsprincipen och olika handläggningstider En förvaltningsmyndighet ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet, se 1 kap. 9 § RF. Bestämmelsen ger ut- tryck för principerna om likabehandling och objektivitet. En myndighets valda arbetssätt och prioriteringar mellan ärenden av samma ärendeslag måste såle- des motiveras med objektivt godtagbara skäl. har redogjort för att en ansökan om betalnings- föreläggande kan göras manuellt eller maskinellt och att den sistnämnda grup- pen i sin tur delas upp mellan sökanden som har s.k. filtillstånd och de som har s.k. kvalitetstillstånd. Enligt myndigheten innebär hanteringen av maskinella ansökningar inte någon nedprioritering av de ansökningarna, ef- tersom den effektiva hanteringen av de maskinella i normalfallet frigör resurser som kan användas för att skyndsamt hantera de mer resurskrävande ansökningarna. I remissvaret framhålls att det vid normala förhållanden skiljer 2 0 2 0 /2 1 :J O1 KR O N O F O G D E N endast i handläggningstid mellan de och de maskinella ansökningarna. Jag kan konstatera att möjligheten till maskinella ansökningar har tagits fram för att med bibehållen rättssäkerhet snabbt kunna hantera det mycket stora antalet sådana ansökningar. Och maskinella ansökningar med kvalitetstillstånd har utvecklats efter ett särskilt regeringsuppdrag. Det framtagna systemet för maskinella ansökningar med fil- eller kvalitetstillstånd innebär således, som jag uppfattar det, ett säkerställande av kvaliteten på handläggningen. Denna ord- ning liksom det förhållandet att handläggningstiden mellan de skilda sätten för ansökningar vanligen skiljer sig kan inte direkt ses som ett avsteg från likabehandlingsprincipen (jfr JO 2015/16 s. 326). De ansökningarna har emellertid haft oacceptabelt långa inledande handläggningstider. Av remissvaret framgår att ca 200 000 an- sökningar är av de ca 1,3 miljoner ansökningar som kommer in till . Förutsättningarna för den som ansöker om be- talningsföreläggande manuellt varierar och det kan t.ex. inte uteslutas att alla inte har möjlighet att ens skicka in sin ansökan elektroniskt. Oavsett formen för en ansökan handlar en ansökan om betalningsföreläggande sakligt sett om samma sak, nämligen att få sin fordran hanterad och verkställbar snabbt och enkelt. Det är minst lika angeläget för en enskild företagare eller en privatper- son som själv ansöker manuellt att få sin ansökan om betalningsföreläggande handlagd inom rimlig tid som det är för de större ingivarna. har myndigheten inte kommit i närheten av en likabehandling tidsmässigt mel- lan de och de maskinella ansökningarna, och i perioder har skillnaden i handläggningstider varit markant. Visserligen bör ett byte av it-system kunna betraktas som ett objektivt godtagbart skäl för tidsmässiga skillnader . Det förberedande arbetet och uppföljningen av införandet av ett nytt digitalt ärendesystem liksom vilka åtgärder i övrigt och prioriteringar som en myndighet har vidtagit måste dock vägas in vid bedömningen av om skill- nader i hanteringen av olika ärenden är godtagbara. Det är inte förhållandet för . Sålunda kan myndighetens hantering av ansökningar om betalningsföreläggande under stora delar av 2019 fram till inte an- ses ha varit förenlig med likabehandlingsprincipen i 1 kap. 9 § RF. Utebliven registrering av ansökningar och begäran om utlämnande av allmänna handlingar har i sitt remissvar redogjort för relevant reglering om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. TF och om registrering av sådana handlingar enligt 5 kap. OSL. Jag vill tillägga följande. En myndighet ska ta hänsyn till rätten att ta del av allmänna handlingar när den organiserar hanteringen av sådana handlingar och vid övrig hantering av allmänna handlingar. Myndigheten ska särskilt se till att allmänna handlingar kan lämnas ut med den skyndsamhet som krävs enligt tryckfrihetsförordningen (4 kap. 1 § OSL). Vidare ska allmänna handlingar registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos myndigheten (5 kap. 1 § OSL). Någon be- stämd tidsgräns anges inte i OSL, men det har ansetts ligga i sakens natur att registreringen ska göras så snart det är praktiskt möjligt. KR O N O F O G D E N 2020/21:JO1 det att en handling bör registreras senast påföljande arbetsdag. JO 2007/08 s. 565 och JO:s beslut , dnr 3905-2017 och 3949- 2017.) inledde överföringen av uppgif- ter från det gamla till det nya it-stödet och har uppgett att registreringen av de ansökningarna då började att fördröjas. Myndigheten har som orsak till detta förklarat att ansökningarna behövde granskas och säkerställas, bl.a. att de var kompletta. Hur lång den inledande registreringstiden blev i samband med detta arbete har myndigheten inte angett, men jag kan konstatera att det genom utredningen är klarlagt att problemen fortsatt. har anfört att ansökningarna kunnat identifieras utifrån sökandens person- eller organisationsnummer och ankomstdatum fram till driftsättningen av det nya it-stödet . Sålunda menar myndig- heten att handläggningen fram till dess uppfyllde kraven i TF och OSL, även om det var svårare att identifiera handlingarna än vad som hade varit önskvärt. Det framgår vidare av remissvaret att de ansökningar som inte hade registrerats vid driftsättningen av det nya it-stödet inte var sökbara om inte metadata hade registrerats manuellt (s.k. grundregistrering). Som jag uppfattar myndigheten var det därför mycket svårt att, vid förfrågningar, identifiera ma- nuella ansökningar innan de hade registrerats fullt ut i systemet. Svårigheterna kvarstod när remissvaret gavs in . Av de enskilda klagomålen men även det som i övrigt framkommit här kan jag inte dra annan slutsats än att faktiskt låg efter med registreringen av de ansökningarna. Dröjsmålen var uppe i över . Registreringen av an- sökningarna har sålunda inte varit förenlig med OSL. Vidare har myndigheten inte haft möjlighet att med det skyndsamhetskrav som gäller en- ligt TF tillmötesgå den enskildes begäran om att få handlingar utlämnade. Jag ser allvarligt på detta. Service, underrättelser och information Förvaltningslagens bestämmelser gäller vid ärendehandläggningen hos Krono- fogdemyndigheten, om inte någon annan lag eller förordning innehåller en be- stämmelse som avviker från FL (se 4 § FL). Detta är en skillnad i förhållande till förvaltningslag, som innehöll vissa generella begränsningar (se dåvarande 32 §). ställde sig under remissbehand- lingen av betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) tveksam till denna förändring. I förarbetena till den nya förvaltningslagen framhöll dock reger- ingen bl.a. att den rågång mellan förvaltning och rättegång som motiverade det generella undantaget för den exekutiva verksamheten inte hade upprätthållits i samband med reformen av den summariska processen och överföringen av dessa mål till . Vidare konstaterade regeringen att spe- cialregleringen av vissa förfaranden även fortsättningsvis skulle ha företräde framför förvaltningslagen. Sammanfattningsvis ansågs att det inte fanns några bärande skäl för att begränsa förvaltningslagens tillämpningsområde när det gäller ärenden enligt, såvitt nu är av intresse, BfL. (Se prop. 2016/17:180 s. 35 2 0 2 0 /2 1 :J O1 KR O N O F O G D E N f. och bl.a. 66 § BfL samt förordningen [1991:1339] om betalningsföreläg- gande och handräckning.) Som framgått av remissvar har myndigheten haft svårt att identifiera ansökningar och inte heller kunnat svara på frågor Av informationen på webbplatsen framgår vidare att allmän- heten i perioder haft begränsade möjligheter att komma i kontakt med myndig- Det som redovisats har bekräftats i klagomålen till JO. har alltså inte kunnat leva upp till de förvaltningsrättsliga kraven på service, tillgänglighet och effektivitet som gäller för verksamheten enligt 6, 7 och 9 §§ FL eller vad som föreskrivs i dessa avseenden i 3 och 5 §§ instruktionen. Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten underrätta par- ten om detta. I en sådan underrättelse ska myndigheten redovisa anledningen Detta framgår av 11 § FL. Bestämmelsen, som inte hade någon motsvarighet förvaltningslag, kompletterar den allmänna bestäm- melsen om myndigheternas serviceskyldighet i 6 § FL. I samband med att 11 § FL infördes konstaterade regeringen att många myn- digheter lämnar generell information om handläggningstider för vissa ärende- slag på sin webbplats, men menade att värdet av sådan information många gånger kunde framstå som begränsat. Motsvarande skäl som motiverar skyl- digheten för en myndighet att kommunicera tillfört material med en part moti- verade enligt regeringen införandet av en skyldighet för myndigheterna att på eget initiativ informera parten om att ärendet har fördröjts. underrättelseskyldigheten enligt 11 § sades främst vara att minska risken för att bristande information om hur handläggningen fortskrider ska leda till en onödig irritation över fördröjningen hos en enskild part. Vidare ansågs det angeläget, och i linje med principerna om god förvaltning, att den enskilde inte hålls ove- tande om vad som händer i ärendet. För att regleringen inte ska belasta myn- digheterna i onödan är bestämmelsens tillämpningsområde begränsat till helt klara fall av förseningar. Vid bedömningen av om ett avgörande kommer att bli väsentligt försenat ska bl.a. vägas in den betydelse som ett snabbt avgörande normalt kan förväntas ha för den enskilde, t.ex. om den fråga som ska prövas är av direkt och påtaglig betydelse för den enskildes personliga eller ekono- (Se a. prop. s. 105 f. och s. 295 f.) En underrättelse enligt 11 § FL ska innehålla en redovisning av anledningen Hur utförlig förklaringen ska vara ska ses i ljuset av syftet med Enskilda ska i rimlig utsträckning kunna planlägga sina föreha- vanden i avvaktan på beslutet. Underrättelsen kan lämnas muntligen eller skriftligen eller, om myndigheten har möjlighet att kommunicera med den en- skilde genom en elektronisk tjänst, genom samma tjänst. (Se a. prop. har i remissvaret förklarat att man valt att fullgöra underrättelseskyldigheten enligt 11 § FL genom att lämna upplysningar om si- tuationen kring ansökningar om betalningsföreläggande och de beräknade handläggningstiderna på sin webbplats. Såvitt framgått har detta gjorts sedan Myndigheten har redovisat olika anledningar till förseningen, framför allt har det varit bytet och uppdateringen av it-systemet som angetts KR O N O F O G D E N 2020/21:JO1 Men även semestertider och det förhållandet att myndigheten tagit emot betydligt fler ansökningar om betalningsföreläggande har nämnts som åtminstone bidragande orsaker till de långa handläggningstiderna. Infor- mationen har uppdaterats kontinuerligt och myndigheten har även beklagat de besvär som förseningarna kan ha orsakat sökandena. Enligt remissvaret har sö- kande som regelbundet lämnar in ett större antal ansökningar också informerats via brev. måste det ha stått klart att avgöranden i ärenden om betalningsföreläggande, åtminstone efter ansökningar, skulle komma att bli väsentligt försenade. Det har därmed funnits en skyldighet för att underrätta respektive sökande om detta. Jag kan inte uppfatta regleringen i 11 § FL på annat sätt än att underrättelseskyldig- heten gäller i förhållande till varje enskild part och att anledningen i det sär- skilda fallet till den förväntade förseningen då ska anges. För att fullgöra sin underrättelseskyldighet har det alltså enligt min mening inte varit tillräckligt när myndigheten endast lämnat generell information på webbplatsen. kan jag konstatera att verksamheten som rör betalningsföreläggande är en masshantering och det kan diskuteras hur underrättelseskyldigheten för sådana ärenden lämpligen bör fullgöras. Det har alltså varit frågan om ett mycket stort antal ärenden och sökande. Även om det är myndigheten som bär ansvaret för de uppkomna bristerna kan jag ha förståelse för att, som myndigheten har varit inne på, det har varit förenat med stora praktiska svårigheter att underrätta var och en av de berörda sökandena. Med hänsyn till de krav som gäller enligt 11 § FL kan emellertid inte undgå kritik i denna del. När det gäller själva informationen på webbplatsen vill jag tillägga följande. ska tillhandahålla information och god service så att allmänhet och företag har goda förutsättningar för att kunna fatta långsiktiga och hållbara beslut (3 § instruktionen). Den allmänna information som en myn- dighet lämnar på sin webbplats ska vara korrekt, tydlig och rättvisande (se bl.a. JO 2016/17 s. 102, JO:s beslut , dnr 1238-2011, och , dnr 8346-2018). har på webbplatsen se- dan uppgett bl. ”har vi längre handläggningstider”, ”just nu har vi längre väntetider”, ”under en övergångs- fas” och, senare, ””. Detta har inte gett en rättvisande bild av det bekymmersamma läget. Informationen har i stället förmedlat in- trycket att problemen skulle vara åtgärdade och att de ansök- ningarna om betalningsföreläggande åter skulle bli en framkomlig väg för borgenärer att snabbt få betalt för sina enkla fordringar. Jag anser vidare att myndigheten borde ha lämnat ytterligare upplysningar om andra sätt för den enskilde att få sin fordran fastställd. Även om rätten till ersättning för rätte- gångskostnader kan vara begränsad enligt 18 kap. 3 a § RB menar jag att myn- digheten t.ex. kunde ha redogjort för möjligheten att väcka talan i tingsrätt och begära tredskodom. Myndigheten kunde också närmare ha beskrivit hur en bor- genär och gäldenär kan komma överens om en avbetalningsplan. Jag håller det inte för otroligt att har fått in klago- mål till följd av de långa handläggningstiderna. Remissvaret innehåller inte nå- gon redogörelse för hur klagomål i förekommande fall har omhändertagits. 2 0 2 0 /2 1 :J O1 KR O N O F O G D E N utgår från att myndigheten inom rimlig tid behandlar eventuella klagomål i en- lighet med vad som gäller för en sådan hantering. Något ytterligare om bytet av it-systemet och dess konsekvenser I det föregående har flera av de konsekvenser som byte av it-systemet fått för enskilda redovisats. Av såväl remissvaret som an- mälningar till JO har det dessutom framgått att det varit stopp i myndighetens utfärdande av utslag i mål om betalningsföreläggande eller handräckning och att handläggningstiden för ansökningar om avhysningar har påverkats. Det har alltså varit fråga om ytterligare negativa följder för enskilda. Det nya it-systemet för ansökningar om betalningsföreläggande skulle enligt ha satts i drift . Sedan brister i systemet uppdagades sköts driftstarten upp , dvs. Myndigheten har alltså haft på sig att förbereda bytet, utbilda sin personal och planera en för enskilda personer och företag rättssäker, kostnadseffektiv och enkel handläggning av ärenden inom den summariska processen. Till det kommer att antalet ansökningar hade ökat och att det kommit in ca 21 000 fler sådana ansökningar 2019 jämfört med . Det är därför förvånande att myndigheten inte varit bättre förberedd på bl.a. de längre handläggningstider som uppstod och som har rått fram till . Myndighetens remissvar saknar enligt min mening en djupare analys av orsakerna till att bytet av it-systemet kunde få så långtgående negativa kon- sekvenser. Jag noterar dock att myndigheten vidtagit ett flertal åtgärder för att komma till rätta med problemen. Det är givetvis positivt. Det är emellertid an- märkningsvärt att myndigheten inte har kunnat hantera bytet av it-systemet och ärendehanteringen av betalningsförelägganden på ett bättre sätt. granskade förekomsten av föråldrade it-system hos ett drygt sextiotal myndigheter, däribland . Fokus för granskningen var om myndigheterna och regeringen gjorde tillräckligt för att hantera de problem som föråldrade it-system innebar. Den övergripande slutsatsen var att flertalet myndigheter inte gjorde det. menade att problemet var så allvarligt och utbrett att det innebar ett hinder för en fortsatt effektiv digitalisering av statsförvaltningen. Myndigheterna rekommenderades bl.a. att utveckla sitt sätt att arbeta med föråldrade it-system, se rapporten it-system – hinder för en effektiv digitalisering (RiR 2019:28). Jag kan instämma i rekommendationen för . Hanteringen av de fem remitterade ärendena förtjänar kritik har i sitt remissvar redogjort för den tid det tog att registrera anmälningarna i vart och ett av de fem remitterade ärendena. Sålunda har det enligt myndigheten tagit från det att re- spektive ansökan om betalningsföreläggande kom in till dess att den registre- rades. Jag konstaterar att handläggningstiderna har varit för långa och att myn- dighetens service och tillgänglighet inte har levt upp till de krav som gäller för verksamheten. Jag är förstås mycket kritisk till detta. KR O N O F O G D E N 2020/21:JO1