frsrdg · H804JO1 · 2020-11-10 00:00:00 — Beslutet i korthet: har med anledning av att AA ansökt om ersättning för särskilda hjälpmedel enligt arbetsskadeförsäkringen be- gärt att få ut bl.a. hennes samtliga befintliga journaler. Någon närmare spe- cificering, t.ex. genom att ange vilken typ av hjälpmedel det var frågan om SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G 2020/21:JO1 eller vilken typ av besvär som hjälpmedlen avsåg, gjordes inte i beställ- ningen. Detta fick till följd att ett stort antal medicinska journaler lämnades till . Många av dessa avsåg helt andra medicinska frågor än de som var relevanta i ärendet. För att vissa besvär ska anses bero på en arbetsskada krävs att övervä- gande skäl talar för att det finns ett orsakssamband mellan bl.a. ett visst olycksfall och besvären. I beslutet uttalas att det vid den bedömningen kan vara nödvändigt att begära in ett omfattande medicinskt underlag för att t.ex. kunna utreda om det finns konkurrerande skadeorsaker. är det väsentligt att det inte görs ett större ingrepp än nödvändigt i den enskildes integritet. Endast sådana handlingar som behövs ska begäras in. Det innebär att i varje enskilt fall måste bedöma om och hur en förfrågan om medicinska handlingar kan avgränsas. Till detta kommer den proportionalitetsavvägning som ska göra enligt 5 § för- valtningslagen. Det är sålunda inte tillåtet för att slentri- anmässigt begära in allt material som rör en viss person. får kritik för att inte på något sätt ha avgränsat sin be- gäran om att få ut journaler m.m. eller ens övervägt om så kunnat ske. I en anmälan som kom in till JO framförde AA klago- mål på handläggning av hennes ärende om ersättning för särskilda hjälpmedel. Hon anförde bl.a. att hennes ansökan avsåg handledsstöd och att det saknades anledning för att begära in alla hennes journaler som bl.a. innehöll känslig information om andra angelägenheter, t.ex. från besök hos en ungdomsmottagning. I en komplettering till anmälan klagade AAockså på att flera handläggare hos hade haft tillgång till hennes journaler och att journalerna hade skickats till henne med vanlig post och inte med rekommenderad post. Anmälan och kompletteringen till anmälan remitterades till som i sitt remissvar anförde följande: kom en ansökan om ersättning från arbetsskade- försäkringen in från AA. Av ansökan framkom att ett olycksfall i arbetet skett . skapades två separata ärendeakter hos Försäkrings- kassan. Ett ärende avseende ansökan om livränta och en för ansökan om ersättning för särskilda hjälpmedel, för handledsortoser. skickade ett bekräftelsebrev till AA om att ansökan kommit in. ringde handläggare till AA som in- formerar om att behandlande läkare gör bedömningen att AA kan vara till- baka i arbete . 2 0 2 0 /2 1 :J O1 SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G fattade beslut om avslag avseende an- sökan om livränta. Av beslutet framgår att frågan om den anmälda skadan är en arbetsskada inte har prövats eftersom det framkommer att AA inte har en bestående nedsättning av förmågan att skaffa inkomst av arbete. Ansökan om ersättning för särskilda hjälpmedel skickade ett brev till AA med begäran om att skicka in kvitton eller annat underlag som visar på kostnader för sär- skilda hjälpmedel. ringde AA till och meddelade att kvitton skulle skickas in. flyttade handläg- gare medicinska underlag från tidigare ärendeakter i ärendehanteringssy- stemet till ärendet om särskilda hjälpmedel. begärdes även me- dicinska underlag in från tidigare vårdgivare. e-postade AA in ett kvitto på . och inkom medicinska underlag från AA:s vårdgivare. inkom också ett brev från Journal- och arkivservice som meddelade att de inte lämnade ut underla- get i sin helhet eftersom de ansåg att det innehöll irrelevanta uppgifter rö- rande AA. ringde AA och ifrågasatte varför begärt in så omfattande medicinska underlag. skickades förslag till beslut om avslag på ansökan om ersättning för särskilda hjälpmedel till AA.Förslaget till avslag motiverades av att kvittot avsåg kostnader som inte omfattades av försäkringen. ringde AA till för att få hjälp att förstå förslaget till beslut. I samtalet framkom att miss- tolkat det inskickade kvittot. AA framförde önskemål om att byta handläggare. ringde den vårdgivare som ställt ut kvittot. Vårdgivaren bekräftade att kvittot avsåg egenavgift för hjälpmedel och inte sjukvård. bytte handläggare i ärendet. lämnades en förfrågan till försäkringsmedicinsk rådgivare (). yttrade sig FMR i ärendet. skickade ett förslag till beslut om av- slag till AA. ringde AA till handläggare. Hon framförde synpunkter på förslaget till beslut samt på hur det medicinska underlaget behandlats. En myndighet får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Detta följer av 5 § tredje stycket förvaltningslagen (FL). Enligt 110 kap. 13 § socialförsäkringsbalken (SFB) ska Försäkringskas- san se till att ärendena blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver. Enligt 110 kap. 14 § SFB får, när det behövs för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av denna balk, Försäkrings- SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G 2020/21:JO1 kassan bland annat göra förfrågan hos den försäkrades arbetsgivare, läkare eller någon annan som kan antas kunna lämna behövliga uppgifter. Innan börjar utreda ett ärende är det viktigt att avgöra vilken information som behövs för att kunna fatta beslut. De åtgärder som vidtas i en utredning ska vara behövliga för att bedöma rätten till ersättning eller i övrigt för tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Alla åtgärder som vidtas måste vara proportionerliga i förhållande till ändamålet. För att utreda AA:s ansökan om arbetsskadelivränta och om ersättning för särskilda hjälpmedel begärde in underlag från flera olika vårdgivare utan begränsning med avseende på anmälda besvär. Från lämnades delar av underlaget inte ut av integritets- skäl och ifrågasatte inte detta. När gör bedömningen att medicinska underlag från vårdgivare behövs för att utreda en ansökan går det visserligen inte alltid att på förhand veta exakt vilka uppgifter i underlagen som är relevanta för utredningen, men det bör ändå gå att anpassa en förfrågan utifrån diagnos och besvärsbild. För att avgöra om övervägande skäl talar för samband mellan olycksfal- let eller den skadliga inverkan och den försäkrades medicinska besvär måste en rad olika faktorer vägas in vid sambandsbedömningen. Det är van- ligt att konkurrerande orsaker till de besvär som anges ha orsakats av till exempel ett olycksfall i arbetet framkommer i de medicinska underlagen. På samma sätt kan ett sådant befintligt skick som kan tala till en försäkrads fördel ibland bara visas genom medicinska underlag som inte i första hand berörde besvär som angetts i ansökan. I det aktuella fallet handlade prövningen om arbetsskadelivränta för handledsbesvär till följd av ett olycksfall och ersättning för särskilda hjälp- medel för handledsortoser. Dessa omständigheter borde ha föranlett För- säkringskassan att överväga en begränsning av förfrågan. Förfrågan till vårdgivare borde initialt ha begränsats till att endast omfatta underlag som avsåg de aktuella handledsbesvären. Hade myndigheten efter svar bedömt att det fanns behov av ytterligare underlag borde en ny förfrågan gjorts. Vid utredningen av ärendet med anledning av JO:s remiss har Försäk- ringskassan kunnat konstatera att den aktuella situationen hanteras mycket knapphändigt i stödjande dokument. Vi kommer därför se över dessa och bygga ut informationen som ges till handläggarna om hur reglerna ska tillämpas. Vid ett handläggarbyte, oavsett anledning, kan den nya handläggaren inte undgå att ta del av samtliga handlingar i ärendets akt för att kunna göra ett rättssäkert och effektivt arbete. I aktuellt fall kan emellertid ifrågasättas om hela det befintliga medi- cinska underlaget som tagits in för prövning av livränta hade behövts i ären- det om särskilda arbetshjälpmedel. kan inte förstöra inkomna handlingar. Försäkrings- kassans handlingar i akterna utgör allmän handling då de upprättats på myn- digheten eller inkommit hit. En sådan kan inte tas bort hur som helst utan bara gallras enligt arkivlagstiftningen. Det anges i stödprocess ”Säkerhet på Försäkringskas- san” att försändelser ska skickas i förslutet kuvert och om det är stora mäng- der känslig information, såsom i aktuellt fall, ska det skickas med rekom- menderat brev. har vid kommuniceringen av beslutsunderlaget an- vänt sedvanlig postgång. har visserligen inte haft skäl att förvänta sig att posten lämnas någon annanstans än i mottagarens brev- låda, men eftersom brevet var så stort borde det ha skickats rekommenderat. 2 0 2 0 /2 1 :J O1 SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G konstaterar att handläggningen av ärendet inte levt upp till de krav som ställs enligt god förvaltningsstandard. beklagar detta och de olägenheter det medfört för AA. kommer ta med frågan om att begränsa förfrågningar till vården i myndig- hetens generella arbete med att förstärka rättssäkerheten inom myndig- heten. I ett beslut anförde JO följande: Den fråga som jag i huvudsak har valt att inrikta min granskning på gäller om i ett ärende om ersättning för särskilda hjälpmedel på grund av en arbetsskada har haft fog för att begära ut ett så omfattande medicinskt underlag som skett. Enligt 40 kap. 11 § första stycket 3 socialförsäkringsbalken (SFB) ersätter arbetsskadeförsäkringen nödvändiga kostnader för särskilda hjälpmedel. Med arbetsskada avses enligt 39 kap. 3 § SFB en skada till följd av ett olycksfall eller en annan skadlig inverkan i arbetet. I samma bestämmelse anges att en skada anses ha uppkommit av en sådan orsak om övervägande skäl talar för det. Enligt 110 kap. 13 § första stycket SFB ska den handläggande myndigheten se till att ärendena blir utredda i den omfattning som deras beskaffenhet kräver. Inom ramen för denna utredningsskyldighet får den handläggande myndig- heten, när det behövs för bedömningen av frågan om ersättning eller i övrigt för tillämpningen av SFB, enligt 14 § 1 samma kapitel bl.a. göra en förfrågan hos den försäkrades läkare eller någon annan som kan antas kunna lämna be- hövliga uppgifter. I 31 § samma kapitel föreskrivs vidare bl.a. att myndigheter på begäran av ska lämna uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av SFB. Bestämmelsen i 110 kap. 31 § SFB är sekretessbrytande och innebär till- sammans med 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, att den allmänna sjukvården är skyldig att överlämna uppgifterna oavsett om de kan omfattas av sekretess enligt 25 kap. 1 § OSL. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för en uppgift om en enskilds häl- sotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgif- ten kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Uppgifterna omfattas dock i regel av sekretess även hos en- ligt 28 kap. 1 § OSL. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess för bl.a. en upp- gift om en enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Enligt 5 § tredje stycket förvaltningslagen (2017:900), FL, får en myndighet ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får, enligt samma bestämmelse, aldrig vara mer långtgå- ende än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G 2020/21:JO1 rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgär- den riktas mot. Bestämmelsen i 5 § FL ger uttryck för proportionalitetsprincipen. Principen innebär i detta fall att en avvägning måste göras mellan å ena sidan intresset av att fattar ett korrekt beslut enligt 110 kap. 13 § SFB och å andra sidan intresset av att den enskildes integritet skyddas. I utredningar om ärenden enligt arbetsskadeförsäkringen är det nödvändigt att inhämta sekretesskyddat underlag från sjukvården. Det innebär att kretsen som får tillgång till sekretesskyddade uppgifter om den en- skilde vidgas. Det innebär också att uppgifterna får ett något svagare sekre- tesskydd eftersom sekretessreglerna inom socialförsäkringen och sjukvården är olika. Så som beskrivits tidigare gäller hos rakt skaderekvi- sit enligt 28 kap. 1 § OSL medan ett omvänt skaderekvisit ska tillämpas inom hälso- och sjukvården enligt 25 kap. 1 § OSL. JO har tidigare riktat allvarlig kritik mot när myndig- heten på ett sätt som framstod som slentrianmässigt begärt in ett alltför omfat- tande underlag från en bank. Eftersom myndigheten inte ansågs ha stöd för åt- gärden bedömde JO att den utgjorde ett omotiverat integritetsintrång (JO 2017/18 s. 312). Vid bedömningen av om övervägande skäl talar för ett orsakssamband mellan ett visst olycksfall och vissa besvär kan det, så som har upp- gett i sitt remissvar, vara nödvändigt att begära in ett omfattande medicinskt underlag. Det kan behövas för att t.ex. undersöka om det finns några konkurre- rande skadeorsaker eller om den enskilde har någon särskild sårbarhet. Ef- tersom inte alltid kan veta vad det står i journalhandlingarna är det ofta svårt för myndigheten att på förhand avgöra vad som behövs i ett aktuellt arbetsskadeärende. är det väsentligt att det inte görs ett större ingrepp än nödvändigt i den enskildes integritet. Endast sådana handlingar som behövs ska begäras in. Det innebär att i varje enskilt fall måste bedöma om och hur en förfrågan om medicinska handlingar kan avgrän- sas. Till det kommer den proportionalitetsavvägning som ska göra enligt 5 § FL. bör sålunda alltid överväga om en begäran kan specificeras på något sätt. Detta är särskilt viktigt när förfrågan ställs till en serviceenhet som hanterar journaler för flera vårdinrättningar, såsom Journal- och arkivservice i [numera Regionarkiv syd; JO:s anm]. I förfrågan om att få ta del av AA:s journaler hos Jour- nal- och arkivservice i angav myndigheten att AA hade ansökt om ersättning för särskilda hjälpmedel och livränta. För att kunna bedöma om hon hade rätt till det angav myndigheten att den behövde kopior av samtliga befintliga journaler, remisser, remissvar och röntgenutlåtanden. Såvitt framgår av utredningen har inte ens övervägt om förfrågan kunde preciseras exempelvis genom att ange vilka hjälpmedel det var frågan om, vil- ken typ av besvär hjälpmedlen avsåg att behandla, vid vilka kliniker som rele- 2 0 2 0 /2 1 :J O1 SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G vant underlag kunde finnas eller vilken tidsperiod som var relevant. sulterade i att ett stort antal medicinska journaler lämnades till Försäkringskas- Många av dessa avsåg helt andra medicinska frågor än de som var rele- vanta i AA:s arbetsskadeärende. En närmare precisering hade kunnat hjälpa Journal- och arkivservice att inte behöva söka fram och lämna ut uppgifter, t.ex. från en ungdomsmottagning, som uppenbart saknade betydelse för bedöm- ningen av AA:s rätt till ersättning för särskilda hjälpmedel i form av hand- Jag är kritisk till det inträffade och förtjänar kri- tik för att myndigheten inte avgränsade sin begäran av handlingar utifrån vad handläggningen av AA:s ärende krävde eller ens övervägde om så kunde ske. Vad AA uppgett i övrigt ger inte anledning till någon åtgärd eller något ut- talande från min sida. får allvarlig kritik för att inte ha utrett möjligheten att anpassa formerna för en utredningsåtgärd till den enskildes behov och för bristfälliga beslutsmotiveringar när sjukpenningen drogs in (Dnr 1959-2019) Beslutet i korthet: hade kännedom om AA:s svårigheter att närvara fysiskt vid möten i myndighetens lokaler. Trots det och trots att AAbett om och föreslagit alternativa mötesformer utredde inte Försäkrings- kassan den möjligheten. I stället drog myndigheten in AA:s. sjukpenning när han uteblev från de möten hos som han hade kallats till. I beslutet uttalar JO att för det fall den enskilde framför önskemål om en anpassad mötesform eller om det på något annat sätt kommer fram att det finns behov av att anpassa den planerade utredningsåtgärden får det anses ligga i myndighetens utredningsansvar att ta ställning till i vilken utsträck- ning det är möjligt. bör, enligt JO:s uppfattning, också dokumentera att ett sådant ställningstagande har gjorts. JO konstaterar vidare att en enskild som har invändningar mot formerna för en utredningsåtgärd inte kan anses ha vägrat att delta i den innan myn- digheten har utrett frågan och tagit ställning till om det finns ändamålsenliga alternativ. I beslutet konstaterar JO även att interimistiska be- slut om att dra in AA:s sjukpenning är bristfälligt motiverade. I en anmälan till JO klagade på och anförde bl.a. föl- jande: beslutade att bevilja honom sjuk- penning för perioden –. fat- tade ett interimistiskt beslut om att dra in hans sjukpenning fr.o.m. eftersom han inte kommit till en s.k. SASSAM- kartläggning som skulle ha genomförts i myndighetens lokaler. Efter att ha tagit SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G 2020/21:JO1 del av beslutet kontaktade han sin handläggare och bad att på grund av sina sociala besvär få delta i kartläggningen via länk eller vid ett möte i sin bostad. AAanförde vidare att han hade fått tillbaka sin sjukpenning men att Försäk- ringskassan kort därefter hade bokat en ny tid för SASSAM-kartläggning, även i myndighetens lokaler. Han hade för avsikt att delta i mötet men fick en kraftig panikattack och kunde inte gå in. fattade där- efter åter ett interimistiskt beslut om att dra in hans sjukpenning, utan att hänvisa till någon bestämmelse. När han kontaktade sin handläggare fick han veta att bedömningen baserades på fler faktorer än vad som framgick av beslutet. Han upplyste åter handläggaren om att han inte hade något emot att delta i en SASSAM-kartläggning men att han ville att utredningen skulle genomföras vid ett hembesök eller per telefon. JO hämtade in och granskade handlingarna i AA:s ärende. uppmanades därefter att redogöra dels för hur myndig- heten hade resonerat inför ställningstagandet att inte tillmötesgå AA:s begäran om att få genomföra SASSAM-kartläggningen på något annat sätt än genom att fysiskt närvara i myndighetens lokaler, dels för sin generella syn på möjlig- heten att i vissa fall erbjuda alternativa mötesformer. upp- manades vidare att redogöra för sin syn på under vilka förutsättningar en en- skild kan sägas ha vägrat att delta i en åtgärd om det har funnits alternativa former för genomförandet. Myndigheten uppmanades slutligen att yttra sig över utformningen av de interimistiska besluten att inte längre betala ut sjuk- penning till AA. anförde följande i sitt remissyttrande: JO efterfrågar en redogörelse för hur myndigheten resonerat när man inte- tillmötesgått AA:s önskemål om att delta i SASSAM-kartläggningen på an- nat sätt än genom ett fysiskt möte. Av dokumentationen i ärendet framgår inte att AA har framställt ett så- dant specifikt önskemål. Det finns därför av naturliga skäl inte heller något dokumenterat resonemang kring detta. Däremot kan konstatera att myndigheten fått flera impulser från AA där han uppger att han inte klarar av att genomföra pla- nerade insatser i form av fysiska möten såsom avstämningsmöte, arbets- platsbesök och planerad upptrappning av arbetstid redan innan handlägga- ren kallade till möte för SASSAM-kartläggning. Efter att AA uteblivit från det första inplanerade har handläggaren även dokumenterat uppgifter från AA om att han har svårig- heter med att genomföra ett personligt möte. Liknande uppgifter från AA inkom i samband med det andra planerade SASSAM-tillfället. borde, med den information som fanns, ha undersökt AA:s svårigheter att delta vid ett fysiskt möte och tagit ställning till om det fanns alternativa, mer lämpliga, former för utredning. konstaterar att så inte gjorts och att ärendet därför inte har hanterats på ett tillfredsställande sätt i detta avseende. beklagar hanteringen och har också framfört en ur- säkt till AA. 2 0 2 0 /2 1 :J O1 SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G avser, att sprida information inom avdelningen för sjukförsäkring om vikten av att ta ställning till både behovet av och formen för utredning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Försäkrings- kassan kommer även se över behovet av förtydliganden i myndighetens ru- tiner och styrdokument. Möjligheten att i vissa fall finna alternativ till fysiska besök i myndighetens lokaler De utredande åtgärder som vidtar ska vara behövliga för att bedöma rätten till ersättning eller i övrigt för tillämpningen av socialför- säkringsbalken. Utredning kan ske på flera olika sätt. Det är omständighet- erna i det enskilda ärendet som avgör om och hur en viss utredningsåtgärd ska vidtas. Utredningsåtgärden ska alltså vara behövlig och ändamålsenlig. Om en enskild framför önskemål om att utredning ska genomföras i annan form än vid ett fysiskt möte eller om det i övrigt framkommer att den enskilde sak- nar förutsättningar att genomföra utredning i fysisk form bör detta vara möjligt förutsatt att ändamålsenligheten inte kräver ett fysiskt möte. Vad gäller specifikt SASSAM är detta en utredningsmetod som hand- läggare inom sjukförsäkringen ska använda när det behövs fördjupad utred- ning av faktorer kopplade till individ, medicin eller arbete. Förkortningen står för ”Strukturerad arbetsmetodik för sjukfallsutredningar och samord- nad rehabilitering”. Metoden genomförs i samband med ett personligt möte med den enskilde, där SASSAM-kartan ger struktur för samtalet. SASSAM bygger på delaktighet. Det innebär att personen själv beskriver sitt sjuk- domstillstånd och hur det påverkar hens möjligheter att arbeta. Med delak- tighet menas också att personen får möjlighet att aktivt påverka sin situation genom att delta i kartläggningen och den fortsatta planeringen. SASSAM som metod bygger alltså på ett personligt möte men kan till viss del ske i alternativa former. Till exempel kan viss utredning ske per telefon. Utredning i samband med personligt möte kan ske i Försäkrings- kassans avsedda möteslokaler eller, efter en säkerhetsbedömning, i annan lokal samt som hembesök. Under vilka omständigheter kan en enskild sägas ha vägrat att delta i en åtgärd om det funnits alternativa former för genomförandet? Utredningsåtgärderna ska vara behövliga och ändamålsenliga (jfr ovan). Om ändamålsenligheten kan uppnås med en alternativ form bör det inte ses som att den enskilde vägrat att delta. En bedömning måste givetvis göras i det enskilda fallet. Ett ställningstagande till frågan om en enskild vägrat att delta i en åtgärd kräver dels en utredning av den enskildes uppgivna skäl, dels ett ställningstagande till dessa skäl i förhållande till bestämmelsen i 110 kap. 53 §. Möjligheten att dra in ersättning ska användas med försik- tighet. Utformningen av de interimistiska besluten samt Varken det interimistiska beslutet eller det interimistiska beslutet har utformats i enlighet riktlinjer (2005:14) Att skriva kommuniceringsbrev och beslutsbrev i Försäkrings- kassan. brister vad gäller motivering och saknar helt eller delvis hänvisning till de bestämmelser som ligger till grund för beslutet. SO C I A L F Ö R S Ä K R I N G 2020/21:JO1 Den aktuella handläggaren har avslu- tat sin anställning hos , varför något samtal inte kunnat föras med denne. AA kommenterade remissvaret. I ett beslut anförde JO följande: ansvarar för en stor del av det offentliga trygghetssystemet och kommer i kontakt med människor med olika behov. Handlägg- ningen av ett ärende kan därför behöva se olika ut beroende på den enskildes individuella behov och förutsättningar.