frsrdg · H804JO1 · 2020-11-10 00:00:00 — Besluten refereras i denna ämbetsberättelse och tre av dem nämns också bland iakttagelserna ne- T I L L R IK S D A G E N 2 0 2 0 /2 1 :J O1 Ett av dessa beslut överlämnades även till för kännedom och tre andra beslut överlämnades till regeringen för kännedom. Som redan framgått omfattade min tillsyn även under första halvan av detta verksamhetsår kriminalvården, som ju är en av JO:s största ärendegrupper. Ef- tersom jag lämnade över ansvaret för denna ärendegrupp till JO nöjer jag mig med att här nämna två beslut från ett par om- råden som varit föremål för uppmärksamhet inom ramen för JO:s Opcat-verksamhet. Båda besluten avser initiativärenden inom områ- den där Kriminalvården inte har förmått fullgöra sitt uppdrag, vilket har fått allvarliga konsekvenser för frihetsberövade människor, däribland även perso- ner som inte är fällda eller i vissa fall inte ens misstänkta för något brott. Ett av besluten har anknytning till det kraftigt utökade uppdrag som Krimi- nalvården fick när det gäller transporter av frihetsberövade (JO:s dnr 8337-2018). Ett särskilt tema i JO:s Opcat-verksamhet 2018–2019 var just transporter av frihetsberövade, vilket uppmärksammades inom ramen för ett antal inspektioner och beslut, liksom i en särskild rapport (se vidare av- snitt 4). Det utökade transportuppdraget innebar bl.a. att Kriminalvården fort- sättningsvis skulle utföra även vissa transporter som hade överlämnats av Po- lismyndigheten, t.ex. transporter av personer som var föremål för psykiatrisk tvångsvård eller vård enligt någon av tvångslagar. Kriminalvår- dens transportverksamhet hade dock inte vare sig den kapacitet eller organisa- tion som krävdes för att fullgöra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. Detta gällde bl.a. i fråga om akuta transporter. Mot bakgrund av de prioriteringar Kri- minalvården behövde göra ansåg sig myndigheten ha ytterst begränsade resur- ser att bistå med att utföra transporter som Kri- minalvårdens transportorganisation byggdes ut, och fattade därför ett formellt beslut om att transporter som överlämnats med stöd av 29 a § polislagen endast skulle utföras i den utsträckning som Kriminalvårdens transportkapacitet med- gav. Jag kunde konstatera att Kriminalvårdens beslut stod i direkt strid med myndighetens instruktion och den aktuella bestämmelsen i polislagen samt att beslutet hade fått allvarliga konsekvenser för enskilda frihetsberövade, bl.a. barn och unga omhändertagna för vård som blivit kvar i polisarrester i väntan på transport. Kriminalvården fick allvarlig kritik för sitt agerande. Avsikten med regeringens styrning av sina myndigheter genom bl.a. förordningar är att skapa tydlighet och förutsebarhet. Det är enligt min mening mycket allvarligt om en myndighet genom beslut som det nu aktuella motverkar detta syfte och därmed en av grunderna i en rättsstat. Det andra beslut jag här vill nämna gäller isoleringen av intagna i de svenska häktena, ett förhållande som har medfört internationell kritik och även återkommande upmärksammats av JO. En intagen anses vara isolerad om han eller hon vistas i ensamhet under mer än utan me- ningsfull mänsklig kontakt. Isolering från andra människor medför risk för så- väl psykisk som fysisk ohälsa och kan ytterst utgöra ett brott mot det folkrätts- liga regelverket om förbud mot tortyr. Huvudregeln enligt den svenska häktes- 2 0 2 0 /2 1 :J O1 T I L L R IK S D A G E N lagen är att intagna ska ges möjlighet att vistas i gemensamhet med andra intagna, men placering i avskildhet kan bli nödvändig exempelvis på grund av åklagarbeslut om restriktioner eller av säkerhetsskäl. hade jag granskat förhållandena avseende gemensamhet och avskildhet i häktena, ge- nom såväl inspektioner och genomgång av inhämtat material som dialog med Kriminalvården. Det som kom fram genom dessa utredningar ledde till att jag uttalade mycket allvarlig kritik mot Kriminalvården (dnr O 7- 2018). Den tidigare kritiken hade i första hand gällt att intagna med restrik- tioner blir isolerade. Det visade sig också att enligt Kriminalvårdens egna mät- ningar var av de häktade med restriktioner att betrakta som isolerade. Myndigheten fick allvarlig kritik för att inte ha nått längre i arbetet med isoleringsbrytande åtgärder. Än mer anmärkningsvärt var dock att 33 pro- cent av de häktade som hade rätt att vistas i gemensamhet fick så begränsad tillgång till mänsklig kontakt att de också var att betrakta som isolerade. Jag konstaterade att Kriminalvårdens häkten saknar tillräckligt med gemensamhets- lokaler och personal för att kunna tillgodose de intagnas lagstadgade rätt till vistelse i gemensamhet och att myndigheten förtjänade mycket allvarlig kritik för de fortsatta bristerna i detta avseende. Jag påtalade också det djupt otill- fredsställande i att det saknas tillförlitlig statistik i fråga om intagnas vistelse i gemensamhet respektive avskildhet. Slutligen gjorde jag en ny framställning till regeringen om översyn av bl.a. häkteslagen, i syfte att förtydliga de intagnas rättigheter och motverka isolering, samt påminde om en framställning jag tidi- gare gjort. Mot bakgrund av de långvariga problemen och situationens allvar fann jag även anledning att överlämna en kopia av beslutet till för kännedom. Ärendegruppen för hälso- och sjukvårdsområdet omfattar såväl den frivilliga hälso- och sjukvården som den psykiatriska tvångsvården och den rättspsykia- triska vården, liksom ett antal centrala myndigheter som exempelvis Rättsme- dicinalverket, , och delar av IVO:s verksamhet. När det gäller klagomålsärendena inom ansvarsområde 2 påverkades sär- skilt hälso- och sjukvården av pandemin och antalet klagomål mer än fördubb- lades jämfört med . För verk- samhetsåret totalt registrerades närmare 600 nya anmälningar. En stor del av ökningen utgjordes dock av anmälningar som gällde strategier och rekommendationer för att motverka spridningen av det nya coro- naviruset. En myndighets ställningstaganden av det slaget, som primärt grun- das på medicinska bedömningar, lämpar sig inte för den rättsliga granskning som JO ansvarar för, och de närmare 150 klagomål som avsåg denna fråga av- skrevs utan ytterligare utredning. Coronarelaterade anmälningar inom hälso- och sjukvårdsområdet där utredning har inletts gäller bl.a. de rättsliga förutsätt- ningarna för besöksförbud inom den frivilliga hälso- och sjukvården, i syfte att förhindra spridning av det nya coronaviruset (dnr 4132-2020), liksom vissa frå- gor som gäller utlämnande av handlingar eller uppgifter som rör covid-19. T I L L R IK S D A G E N 2 0 2 0 /2 1 :J O1 Enligt JO-instruktionen ska ombudsmännen särskilt se till bl.a. att medbor- garnas grundläggande fri- och rättigheter inte kränks i den offentliga verksam- heten. Inom hälso- och sjukvården uppstår dock inte sällan konflikt mellan olika rättigheter och intressen, exempelvis när yttrandefriheten eller skyddet mot frihetsberövande och kroppsligt ingrepp ställs mot behovet av skydd för den enskildes eget eller andra människors liv, hälsa och säkerhet. I situationer där ett mycket skyddsvärt intresse kommer i konflikt med ett annat är det av rättssäkerhetsskäl naturligtvis särskilt angeläget att lagstiftningen är tydlig och rättstillämpningen enhetlig. Bland de beslut som har tagits in i ämbetsberättel- sen vill jag här uppmärksamma tre som på olika sätt rör sådana intressekonflikter. Ett ärende (dnr 5238-2018) gällde den s.k. kvarhållningsskyldigheten enligt 24 § lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Det är som ansvarar för vården av missbrukare, men en person som är föremål för tvångsvård enligt LVM kan ibland behöva vistas vid en sjukhusenhet, exem- pelvis för avgiftning. Enligt den nämnda bestämmelsen ska den ansvariga verk- samhetschefen se till att genast underrättas om missbrukaren önskar lämna sjukhuset, samt även besluta att han eller hon ska hindras från att göra detta som behövs för att säkerställa att missbrukaren kan föras över till ett LVM-hem. Av lagen framgår dock inte vilka åtgärder som får tillgripas för att hindra missbrukaren från att lämna sjukhuset eller hur ett sådant kvarhållande kan pågå, även om det har förutsatts att kvarhållandet ska ske under kortast möjliga tid. Frågor om tillämpningen av 24 § LVM har återkommande varit föremål för diskussion och har även tidigare behandlats av JO. Jag konstaterade i mitt beslut att bestämmelsen inte är utformad för situa- tionen med långa väntetider för transport till ett LVM-hem, samt att det av rättssäkerhetsskäl är djupt otillfredsställande att hälso- och sjukvårdens befo- genheter för att hålla kvar en missbrukare i avvaktan på transport är så pass oklara. De samordnade rutiner som berörda myndigheter i all välvilja försöker utarbeta riskerar att innefatta åtgärder som är tveksamma ur laglig synpunkt. Enligt min mening behöver regelverket förtydligas och jag gjorde därför en framställning till regeringen om översyn av lagstiftningen, med stöd av 4 § JO- instruktionen. I det aktuella ärendet hade verksamhetschefen inte fattat något kvarhållningsbeslut, vilket han enligt lagen var skyldig att göra. Jag fann att han inte kunde undgå kritik för sin underlåtenhet. Ett annat ärende gällde en psykiatrisk klinik, där de flesta patienterna vår- dades med stöd av lagen om rättspsykiatrisk vård (dnr 5634-2017). Kliniken hade ordningsregler som innebar att patienterna inte fick tala med varandra om sin egen rättsprocess, sina brott, domar, diagnoser eller dylikt och inte heller dela sina journalhandlingar med andra patienter. De fick därför inte själva in- neha journalhandlingar. Företrädare för kliniken anförde att dessa begräns- ningar var nödvändiga bl.a. av patientsäkerhetsskäl och för att skydda patien- ternas integritet. Jag fann dock att det generella förbudet mot viss muntlig kom- munikation utgjorde en begränsning av den grundlagsskyddade yttrandefri- heten, och att det saknades lagstöd för en sådan rättighetsinskränkning. Inte heller fanns det något lagstöd för att generellt inskränka patienternas rätt att inneha viss egendom. Kliniken fick allvarlig kritik för att den tillämpade ord- ningsregler som saknade rättsligt stöd. Enligt min mening behöver regelverket 2 0 2 0 /2 1 :J O1 T I L L R IK S D A G E N för patienters innehav av egendom bli föremål för en översyn, där bl.a. införan- det av en överklagandemöjlighet skulle kunna bidra till ökad rättssäkerhet för de som är föremål för psykiatrisk tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård. Även i detta ärende gjorde jag en framställning till regeringen om en sådan översyn. Slutligen vill jag från denna ärendegrupp nämna ett initiativärende i den känsliga frågan om handläggningen av sena aborter (dnr 7035-2017). De sena aborterna aktualiserar svåra juridiska och medicinsk-etiska avvägningar, där kvinnans rätt att bestämma över sin kropp och få tillgång till god och säker vård måste balanseras mot intresset av att skydda livsdugliga liv och nyföd- das rätt till vård efter behov. De sena aborterna har återkommande diskuterats , men en uppmärksammad massmediedebatt sensommaren och medförde att flera andra aktörer parallellt med min utredning också engagerade sig i frågan, ur delvis andra perspektiv än det rättssäkerhetsper- spektiv JO:s granskningar utgår från. Det utarbetades olika vägledande doku- ment, där tolkningen av det gällande regelverket dock inte var samstämmig. Bland annat kunde jag konstatera att det konsensusdokument som hade antagits av professionsföreningarna på vissa väsentliga punkter skilde sig från de upp- fattningar som och gav uttryck för. Av rättssäkerhetsskäl är det givetvis angeläget att abortlagens bestämmelser, liksom hälso- och sjukvårdslagstiftningens grundläggande principer, tillämpas enhetligt och ändamålsenligt över hela landet samt att tillämpningen också står i överensstämmelse med lagstiftarens intentioner. I min utredning uppmärk- sammade jag alltså att det finns oklarheter vad gäller innebörden av centrala bestämmelser i abortlagen, vilket riskerar att leda till rättsosäkerhet och bris- tande enhetlighet i tillämpningen. Det gäller bl.a. tidpunkten för när en abort ska anses utförd, vad som menas med begreppet livsduglighet och hur man ska ta hand om som visar livstecken efter en sen abort. Jag noterade att den bestämmelse som reglerar de sena aborterna inte har ändrats sedan abortlagens tillkomst 1974, som den medicinska utvecklingen har medfört såväl nya abortmetoder som ändrade förutsättningar i nyföddhetsvården. Enligt min uppfattning behöver de berörda frågorna bli föremål för en ny utredning, så att de kan regleras på ett klart och tydligt sätt i lag och andra föreskrifter. Jag gjorde därför en framställning till regeringen om översyn av lagstiftningen. Ett av de beslut som tagits in i ämbetsberättelsen berör frågan om huruvida en anmälan till () bör anses ge upphov till ett ärende vid myndigheten (dnr 5889-2018). Definitionen av vad som egentligen utgör handläggning av ett ärende, till skillnad från andra förvaltningsåtgärder som myndigheter och deras anställda kan ägna sig åt, har återkommande dis- kuterats i förvaltningsrättslig litteratur och lagförarbeten. Genom den nya för- valtningslagen (2017:900) fick frågan ökad betydelse, eftersom huvuddelen av lagens bestämmelser endast gäller för just handläggningen av ärenden, där- ibland kraven på dokumentation och motivering av beslut, liksom underrättelse om innehållet i beslut. T I L L R IK S D A G E N 2 0 2 0 /2 1 :J O1 Under utredningen av det aktuella klagomålet, som bl.a. gällde långsam handläggning, kom det fram att anmälningar till DO inte anses medföra att ärenden inleds hos myndigheten. Anmälare får inte heller något besked om DO väljer att inte inleda tillsyn utifrån uppgifterna i en anmälan och vet således inte om eller när DO har tagit ställning i frågan. I mitt beslut kom jag fram till att om det av reglering eller på något annat sätt framgår att en tillsynsmyndighet ska hantera klagomål från enskilda, talar övervägande skäl för att en anmälan bör medföra att ett ärende anses inlett hos myndigheten och att ärendet bör avslutas genom ett beslut. När det gäller DO framgår det emellertid inte ut- tryckligen av reglering eller på något annat sätt att myndigheten ska hantera klagomål från enskilda, men rent faktiskt har DO ändå gjort detta. Fram till ansågs anmälningar också medföra att ärenden inleddes, och dessa ärenden avslutades med beslut. Mot bakgrund av att DO inte har någon författningsreglerad skyldighet att utreda klagomål ansåg jag mig inte kunna kritisera myndigheten för att anmälningar inte längre anses ge upphov till ären- den. Jag framhöll dock att det – särskilt mot bakgrund av myndighetens tidigare rutiner för klagomålshantering – måste vara ett rimligt krav att DO i sin kom- munikation med allmänheten tydligt informerar om att en anmälan inte medför att ett ärende anses inlett hos myndigheten och vilka konsekvenser detta får. Den omständigheten att DO har möjlighet att biträda enskilda i domstol ställer särskilda krav på tydlighet i informationen. Jag vill avslutningsvis nämna ett beslut där jag kritiserade bl.a. för att ha skickat ut bristfällig information till ett stort antal juridiska personer samt för att onödigt ha försvårat för enskilda att söka dispens från kravet på elektronisk registrering av s.k. verkliga huvudmän, i anslutning till att ny lag- stiftning infördes (dnr 267-2018 m.fl.). Kravet på att anmälan ska ges in i en särskild e-tjänst hos anges inte i den nya lagen om registrering av verkliga huvudmän och berörs inte heller i lagens förarbeten, men framgår av en tillhörande förordning beslutad av regeringen samt föreskrifter meddelade av . Om det finns särskilda skäl får dock efter ansö- kan besluta om undantag från kravet på elektronisk anmälan. JO hade fått in flera klagomål där det bl.a. anfördes att hade intagit en mycket restriktiv hållning till den föreskrivna dispensmöjligheten och att det i prakti- ken framstod som omöjligt att få fullgöra den lagstadgade registreringsskyldig- heten på annat sätt än i den anvisade e-tjänsten. Av JO:s utredning framgick att över huvud taget inte hade nämnt möjligheten till dispens i den information om registreringsskyldigheten som hade skickats ut. Vidare skulle dispensansökan enligt föreskrifter göras på en särskild blankett, och denna fanns inte tillgänglig på verkets webbplats utan måste beställas. Det visade sig också att det hade förekommit brister i handläggningen av enskilda dispensärenden samt att felaktiga uppgifter hade lämnats om förutsättningarna för dispens. Jag uttalade i beslutet att i en situation där vägledande förarbetsut- talanden saknas om formerna för fullgörandet av en ny anmälningsplikt och förutsättningarna för dispens från dessa, måste det enligt min mening krävas att den ansvariga myndigheten noga överväger hur de nya bestämmelserna bör tolkas för att bäst tillgodose syftet med lagstiftningen. Myndigheten bör också förvissa sig om att berörda befattningshavare får klara riktlinjer för handlägg- 2 0 2 0 /2 1 :J O1 T I L L R IK S D A G E N ningen, så att den blir enhetlig och förutsebar. Det är en självklarhet att de en- skilda som berörs av bestämmelserna måste få tillfredsställande information om möjligheten till dispens och formerna för en dispensansökan. 3.3 JO (ansvarsområde 3) De frågor som ligger inom mitt ansvarsområde rör , socialförsäk- ringen och ärenden om tillämpningen av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Tillsynen inom ansvarsområdet omfattar även ar- betsmarknadsärenden. Bland de myndigheter som hör till ansvarsområdet kan nämnas Arbetsförmedlingen, , och (SiS). En mycket stor del av klagomålshanteringen rör socialtjänstområdet och den verksamhet som sker i de kommunala social- förvaltningarna. Inom ansvarsområde 3 registrera- des ca 2 800 nya tillsynsärenden un- der verksamhetsåret. av- gjordes i stort sett lika många ären- den (se vidare bilaga 1). Utöver de 13 inspektioner som jag genomförde beslu- tade jag att inleda sex initiativären- den inom mitt ansvarsområde. Ett exempel på ett sådant initiativ är att jag beslutade att i ett särskilt ärende granska utfärdande av s.k. informations- meddelande med ändrade anvis- ningar för handläggningen av ären- den om sjukpenning med anled- ning av covid-19 (dnr 4625-2020). Utöver de inspektioner som redovisas ne- dan vill jag nämna min inspektion av i Gö- teborg. Jag konstaterade vid inspektionen bl.a. att det är av stor vikt att För- säkringskassan i kontakterna med enskilda gör realistiska uppskattningar av handläggningstiden för ett visst ärende. Om avvikelsen mellan den uppskattade och den verkliga handläggningstiden blir alltför stor, riskerar förtroendet för att skadas. Opcat-enheten har därutöver genomfört sju in- spektioner inom mitt område som avsett förhållandena vid bl.a. olika SiS-hem (se vidare avsnitt 4). under verksamhetsåret har jag beslutat att inleda en förundersökning på grund av misstanke om brott begånget av befatt- ningshavare som står under min tillsyn. Jag har beslutat i 18 lagstiftningsremis- ser . Under det nu aktuella verksamhetsåret har jag valt att ägna särskild upp- märksamhet åt ärenden där barnperspektivet stått i fokus. Den praktiska inne- börden av det är att jag granskat om barnets bästa i en viss situation beaktats i tillräcklig utsträckning. Vad som anses vara barnets bästa i ett enskilt fall är T I L L R IK S D A G E N 2 0 2 0 /2 1 :J O1 inte alltid avgörande för vilket beslut som fattas, men ska alltid beaktas, utredas och redovisas i ett ärende hos t.ex. . Jag kan konstatera att frågan om barnets bästa aktualiserats i vitt skilda sammanhang och i en rad olika ären- den under verksamhetsåret. Inom mitt ansvarsområde har frågan alltså inte va- rit knuten enbart till de familjerättsliga ärendena eller ärenden som gäller t.ex. tvångsvård. Att lagen (2018:1197) om konvention om bar- nets rättigheter trädde i kraft har i viss utsträckning påverkat mitt val av fokusfråga. Barnets bästa är emellertid en princip som kommit till uttryck t.ex. i och socialtjänstlagen redan innan barnkon- ventionen började gälla som svensk lag. Det som därför varit särskilt intressant för mig att undersöka är om myndigheterna blivit noggrannare med att redovisa om och hur barnets bästa har beaktats. Barn och ungdomar utgör en svag och därmed särskilt skyddsvärd grupp i samhället. Det är därför mycket allvarligt när det kommer fram uppgifter om att denna grupp utsätts för bristande behandling. Det är särskilt allvarligt när det rör barn och unga som är berövade friheten och som därmed inte har det stöd av vuxna i sin omgivning som barn och ungdomar normalt kan förväntas ha och som dessutom har det särskilt svårt att göra sin röst hörd. Att fastställa barnets bästa handlar om att bedöma vilka faktorer eller omständigheter som är särskilt viktiga i den specifika situationen för ett enskilt barn eller grupper av barn. Om det finns tillämpningsproblem som får konsekvenser för berörda barn och som inte bör accepteras anser jag det vara motiverat att uppmärksamma dem. I årets ämbetsberättelse har urvalet av beslut till viss del påverkats av allvaret i vissa klagomål som gäller barn och unga och som jag utrett . När det gäller Arbetsförmedlingen påminde jag i förra årets ämbetsberättelse om det ansvar som myndighetsledningen har för att de grundläggande förvalt- ningsrättsliga kraven efterlevs. Jag framhöll då vikten av att myndighetens ar- betssätt och rutiner bidrar till en rättssäker handläggning. Jag kan konstatera att många av de klagomål som kommit in till JO under verksamhetsåret i likhet gäller frågor som är viktiga för den enskildes rättssäkerhet. Ef- tersom de problem som återkommer i anmälningarna är likartade har jag valt att inte ta med något kritikbeslut i årets ämbetsberättelse. Det innebär dock inte att det saknas exempel på ärenden där jag uttalat kritik mot myndigheten. Jag avser att återkomma till de här frågorna i mitt fortsatta tillsynsarbete. Från arbetsmarknadsområdet i övrigt vill jag nämna ett pågående ärende som rör arbetslöshetskassorna. JO har tagit emot anmälningar mot olika arbetslöshetskassor med klagomål som rör långsam handläggning. Jag beslutade därför att i ett särskilt ärende inleda en mer övergripande undersökning av arbetslöshetskassornas handläggning av ären- den med inriktning på frågan om handläggningstider (dnr 1214-2020). Inom ramen för detta initiativ undersöker jag även utformningen av arbetslöshetskas- sornas beslut. Undersökningen baseras på inspektioner av tre arbetslöshetskas- sor. Två av arbetslöshetskassorna, Alfa-kassan och a-kassa, in- 2 0 2 0 /2 1 :J O1 T I L L R IK S D A G E N På grund av vissa praktiska problem med anledning av coronapandemin kunde inspektionen av Småföretagarnas arbetslöshetskassa (Småa) inte genomföras som planerat. Avsikten är att inspektera Småa , varför jag får återkomma i nästa års ämbetsberättelse om resultatet av detta initiativ. Offentlighet och sekretess samt tryck- och yttrandefrihet Av de anmälningar rörande offentlighet och sekretess samt tryck- och yttran- defrihet som kommit in under verksamhetsåret, har jag valt att referera ett be- slut. Det gäller frågan om självständiga verksamhetsgrenar inom SiS bytt sek- retesskyddade uppgifter mellan sig (dnr 6547-2017). Bakgrunden till detta ini- tiativärende var att det vid en inspektion av LVM-hemmet Hornö kom fram att frågor som bl.a. gällde de intagnas medicinering och hälsa disku- terades vid möten där flera personalkategorier deltog. I beslutet konstaterade jag att den hälso- och sjukvårdsverksamhet respektive socialtjänstverksamhet som bedrivs på LVM-hemmet är två olika verksamhetsgrenar som är självstän- diga i förhållande till varandra i den mening som avses i offentlighets- och sek- retesslagen. Sekretess gäller därför mellan de olika verksamhetsgrenarna.