frsrdg · H704RR5 · 2020-05-20 00:00:00 — Redogörelse till 2019/20:RR5 De viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport enligt 12 § lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Riksrevisorn lämnar härmed den årliga rapporten som en redogörelse till , med stöd i 9 kap. 18 § riksdagsordningen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Biträdande avdelningschef , enhetschef och stabsutredare har medverkat i den slutliga handläggningen. De viktigaste iakttagelserna inom effektivitetsrevisionen........................... De offentliga finanserna ........................................................................ Styrning, uppföljning och rapportering ................................................. Organisering ansvar och samordning .................................................. De viktigaste iakttagelserna inom årlig revision ....................................... De offentliga finanserna ...................................................................... Styrning, uppföljning och rapportering ............................................... Publicerade granskningar inom effektivitetsrevisionen ................................ Modifieringar och upplysningar i revisionsberättelser ................... är en myndighet under med uppgift att granska det statliga åtagandet. granskar bland annat den verksamhet som bedrivs av regeringen, myndigheter, statliga bolag och stiftelser. bedriver sin granskning genom effektivitetsrevision och årlig revision. Inom effektivitetsrevisionen undersöker hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse i de granskade verksamheterna. Inom årlig revision granskar myndigheternas årsredovisningar och om deras underliggande räkenskaper är rättvisande. Riksrevisorns årliga rapport samlar de viktigaste iakttagelserna i granskningen . För att tydliggöra kopplingen till granskningsplaner redovisas de viktigaste iakttagelserna inom effektivitetsrevision och årlig revision utifrån risker som angett granskningens huvudsakliga inriktning. Dessa avser risk för brister i •styrning, uppföljning och rapportering •organisering, samordning och ansvar Det är en utmaning för svensk förvaltning att effektivt hantera framtida utmaningar och målkonflikter mellan olika samhällsområden. Underlag, planering, beslut, genomförande och uppföljning är ofta smalt avgränsade och tidsperspektivet kortsiktigt. I det sammanhanget spelar en viktig roll med granskningar som har breda perspektiv. granskning kan därmed också bidra med kunskapsunderlag till bedömningen av hur de globala målen för Agenda 2030 genomförs i . Riksrevisorns årliga rapport redovisar iakttagelser som är relevanta för de ekonomiska, sociala och miljömässiga dimensionerna av hållbar utveckling. 1Riskerna samlar aspekter av den statliga förvaltningen som är viktiga att granska och återkopplar till granskningsplanerna för såväl 2018/2019 (EFF) som 2019/2020 (EFF och ÅR). 2019/20:RR5 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN 2 De viktigaste iakttagelserna inom effektivitetsrevisionen Effektivitetsrevisionens granskning utgår ifrån en problemorienterad riskanalys. Den utgår från indikationer på brister i hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse i statliga åtaganden och insatser. Effektivitetsrevisionens viktigaste iakttagelser avser bristande konsekvensanalyser och förberedelser inför beslut, dåligt fungerande samordning och informationsutbyte mellan myndigheter, lagstiftning som behöver ses över samt bristande it-system. Till bilden hör också att granskningen visar att verksamheter inom flera områden i stort har fungerat som avsetts. Sedan den förra årliga rapporten har publicerat 38 granskningar inom effektivitetsrevisionen.2 2.1 De offentliga finanserna offentliga finanser är en viktig förutsättning för finansieringen av statliga åtaganden och en god grund för en effektiv statsförvaltning. Granskningen av de ekonomiska propositionerna 2019 visar att regeringen följer det finanspolitiska ramverkets regler, men att uppföljning och redovisning behöver utvecklas ytterligare.3 Det är en återkommande iakttagelse som lyft fram tidigare. I en serie granskningar har fokuserat på hur de svenska regeringarna har tillämpat det finanspolitiska ramverket i praktiken. ska säkerställa en långsiktigt hållbar och transparent finanspolitik. Tillämpningen är central för att upprätthålla stabila och transparent redovisade offentliga finanser. Beslut, planering och genomförande av statliga insatser behöver i sin tur grundas på underlag som håller hög kvalitet. De ska också kunna bidra till att verksamheterna är effektiva och till att undvika oförutsedd kostnadsutveckling. Granskningen av nationalräkenskaperna visar att kvaliteten i dessa är tillräckligt god, men vissa brister behöver åtgärdas.4 Nationalräkenskaperna innehåller statistik som bland annat ligger till grund för finanspolitiken. Felaktigheter i statistiken riskerar att leda till att regering och riksdag fattar beslut utifrån en felaktig bild av ekonomin och styrkan i de offentliga finanserna. 2.1.1 Prognoser och konsekvensanalyser liksom har iakttagit betydande brister i konsekvensanalyser och kostnadsberäkningar, exempelvis inför stora investeringar. 2 Se bilaga 1. 3 Det finanspolitiska ramverket – regeringens tillämpning 2019 (RiR 2019:38). 4 Nationalräkenskaperna – en stabilare grund för finanspolitiken (RiR 2019:34). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN påverkar sådana investeringar flera väsentliga samhällsområden, och inte sällan finns det betydande målkonflikter mellan olika områden, vilket innebär att det är extra viktigt att underlagen för avvägningar och beslut är rättvisande. Att bygga en höghastighetsjärnväg är en sådan investering som innebär mycket stora kostnader. Trots detta har iakttagit att planeringen endast har föregåtts av vaga beskrivningar av vilka problem investeringen ska lösa och att den samhällsekonomiska analys som föregår planeringen har brustit. Planeringen har även frångått den så kallade fyrstegsprincipen som och regeringen har beslutat om och som innebär att alternativa, billigare åtgärder först ska övervägas inför satsningar på ny infrastruktur. Andra styrmedel för att lösa exempelvis existerande kapacitetsproblem i järnvägsnätet har alltså inte prövats. De uppdrag som regeringen gett om att utreda höghastighetsjärnvägen har varit för snäva, vilket är en förklaring till de vaga problembeskrivningarna.5 har även granskat om regeringens styrmedel för köp och ägande av miljöbilar, såsom miljöbilspremien och differentierad fordonsskatt, är effektivt utformade. Granskningen visade att regeringen inte hade tagit fram samhällsekonomiska konsekvensanalyser inför utformningen av åtgärderna och att styrmedlen framstår som kostsamma jämfört med andra åtgärder som används för att minska transportsektorns koldioxidutsläpp.6 Även i de fall konsekvensanalyser har tagits fram av regeringen eller myndigheter och använts som grund för beslut har konstaterat att investeringar och verksamheter ofta blir betydligt dyrare än i de ursprungliga kalkylerna. Slutkostnaden för drift och basunderhåll av det statliga vägnätet blir i genomsnitt högre än vad som ursprungligen upphandlades. granskning visar att spekulativ prissättning kan vara en av orsakerna. Det finns alltså utrymme för förbättringar och konstaterar att regeringen nu gett i uppdrag åt att analysera omfattning och konsekvenser av obalanserad budgivning samt att upprätta en handlingsplan med ett åtgärdsprogram för att minska möjligheterna att genomföra obalanserad budgivning i samband med upphandling av baskontrakt.7 har även granskat rutavdraget. Granskningen visar att barnfamiljer har höjt sina arbetsinkomster och utrikes födda har börjat arbeta i rutbranschen och fått högre inkomster och en starkare ställning på arbetsmarknaden. Det finns dock svagt empiriskt stöd för regeringens bedömning att reformen är självfinansierad, och en betydande del av rutarbetarna är arbetskraftsinvandrare. rekommenderade regeringen att bland annat se över beräkningarna av rutavdragets långsiktiga självfinansieringsgrad och långsiktiga effekter på sysselsättningen. 5Att tänka efter före – statens planering av höghastighetsjärnväg (RiR 2019:31). 6Statliga åtgärder för fler miljöbilar (RiR 2020:1). 7Drift och underhåll av statliga vägar – betydligt dyrare än avtalat (RiR 2019:24), skr. 2019/20:72. 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN beaktas vid utformningen av åtgärder som syftar till att öka sysselsättningen, särskilt för svaga grupper.8 har också iakttagit att otillräckliga konsekvensanalyser i flera fall bidragit till att statens insatser inte har utformats så att de kan lösa de problem som de ska motverka eller avhjälpa på ett effektivt sätt. Det visar exempelvis granskningen av stödet till energieffektivisering och renovering av bostäder.9 Stödet, , var inte ända- Det gav inte tillräckliga incitament för att öka takten på renovering och energieﬀektivisering, och det är även oklart i vilken utsträck- ning stödet kan skydda hyresgästerna mot orimliga hyreshöjningar. bråkdel av de anslagna medlen har använts, och stödet bidrog därmed endast marginellt till målen. Det ﬁnns även en risk för att stödet har ﬁnansierat åtgär- der som ändå skulle ha blivit av, vilket inte är effektivt. till bristerna är att regeringens beslutsunderlag var otillräckliga. analyser av vilka problem stödet skulle avhjälpa, vilka tänkbara eﬀekter stödet skulle få och hur det skulle samverka med andra beﬁntliga styrmedel. Stödet till kommuner för ökat bostadsbyggande är ytterligare ett exempel på ett ineffektivt stöd som borde ha utformats på ett annat sätt.10 Regeringens planering av stödet var otillräcklig, och detta har även minskat möjligheterna att följa upp och rapportera hur stödet används och vad stödet har resulterat i för att åstadkomma förbättringar efter hand. Regeringen behöver också ge ansvariga myndigheter tid för att göra avväg- ningar och planera hur olika insatser ska genomföras. satsningar på strategiska samverkans- och innovationsprogram visade att så- dana avvägningar inför genomförandet skulle ge bättre förutsättningar för 2.2 Styrning, uppföljning och rapportering Kontinuerlig styrning, uppföljning och översyn av statens insatser är viktig för att de ska kunna användas effektivt och ändamålsenligt även när samhällsutvecklingen har medfört behov av förändringar och anpassning. Iakttagelser i flera av årets granskningsrapporter visar att styrningen behöver förbättras genom bättre uppföljning och utvärdering av insatsernas effektivitet. Denna kunskap behöver sedan användas för att utveckla verksamheten. Bristande överblick och samordning är ytterligare iakttagelser. Detta är återkommande iakttagelser som har lyft fram även i tidigare årliga rapporter. har granskat styrningen mot en sammanhållen och effektiv rättskedja.12 För att öka effektiviteten behövs mer kunskap om och analys av 8 Rutavdraget – konsekvenser av reformen (RiR 2020:2). 9 Stöd till renovering och energieffektivisering – en riktad satsning till vissa bostadsområden (RiR 2019:25). 10 Stödet till kommuner för ökat bostadsbyggande (RiR 2019:20). 11 Innovation genom samverkan – statens satsningar på strategiska samverkans- och innovationsprogram (RiR 2020:6). 12 Styrningen av rättskedjan (RiR 2019:15). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN sambanden i rättskedjan. Regeringen behöver ha ett mer övergripande och strategiskt fokus på hur rättskedjan som helhet ska arbeta effektivt, och utifrån detta identifiera var enskilda insatser i styrningen ska göras. Flera granskningar visar behovet av utvärdering och anpassning till nya förutsättningar. I granskningen av iakttog att insynen var begränsad och att det saknades yttre krav på effektivitet, exempelvis saknades helt krav på att ge avkastning till staten. Staten bildade för att ge lån till svenska rederier, men behöver verksamhetsformen ses över. Regeringen behöver ta ställning till om exempelvis aktiebolagsformen är mer lämplig.13 Ett område där särskilt uppföljningen behöver förbättras är Arbetsförmedlingens matchningsarbete, som aldrig har blivit systematiskt utvärderat och vilar på en svag kunskapsgrund.14 Det ökar bland annat risken för att arbetssökande inte får ett effektivt och likvärdigt stöd. Ytterligare ett exempel där har iakttagit behov av översyn är diskrimineringslagens krav på lönekartläggning.15 Granskningen visade att lagkraven i liten utsträckning kan påverka löneskillnader, särskilt hos små arbetsgivare. 2.2.1 Ineffektiv tillsyn, kontroll och konsumentskydd har även i tidigare års granskningar konstaterat att statens tillsyn inte alltid fungerar på ett tillfredsställande sätt, och har uppmärksammat flera områden där tillsynen skulle behöva bli mer effektiv och ändamålsenlig. Exempel på iakttagelser är i huvudsak bristande informationshantering, brister i hur myndigheterna prioriterar sina insatser och fördelar sina resurser samt i något fall behov av mer långsiktig resurstilldelning från regeringens sida. Ökad automatisering och juridiska möjligheter att dela information mellan myndigheter är potentiella förbättringsområden. I flera fall har samhällsutvecklingen medfört att lagstiftningen behöver ses över för att exempelvis säkerställa ett väl fungerande konsumentskydd. Granskningen av undantag från skolplikten visar att regelverket inte tillämpas som det är tänkt. Barn som är folkbokförda i har skolplikt. Förändrade res- och levnadsmönster har lett till att fler familjer vistas utomlands längre eller kortare perioder. Otydliga regler och otillräcklig tillsyn gör att det är stora skillnader både mellan och inom kommuner när undantag från skolplikten beviljas.16 Det är otydligt vad som krävs för ett beslut när det gäller samtliga tre bestämmelser om ledighet, medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt och när skolplikten upphör på grund av varaktig vistelse utomlands. Det medför att beslutsfattarna har svårt att avgöra hur de ska fatta beslut. Det har i sin tur lett till stora variationer i tillämpningen. 13Svenska (RiR 2019:36). 14Arbetsförmedlingens matchningsarbete – svag kunskapsbas och brister i styrningen (RiR 2019:18). 15Diskrimineringslagens krav på lönekartläggning – ett trubbigt verktyg för att minska löneskillnader mellan könen (RiR 2019:16). 16Undantag från skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn (RiR 2019:37). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN att Skolinspektionen inte har utövat någon tillsyn över hur bestämmelserna tillämpas och att inte har tagit fram tillräckligt stöd och en vägled- ning för tillämpningen av någon av bestämmelserna. menderar bland annat regeringen att ta initiativ till att förändra och förtydliga de tre bestämmelserna om skolplikten. har, enligt granskning, i huvudsak de förutsätt- ningar som krävs för en effektiv kontrollverksamhet, men åtgärder behöver vidtas för att säkerställa att resurserna används på det sätt som genererar störst har sett indikationer på att uppdrag att för- hindra införsel av narkotika och vapen inte uppnås i tillräckligt hög utsträck- ning för att minska tillgången i samhället. Granskningen visar att en mer ut- vecklad underrättelseverksamhet skulle göra kontrollerna mer träffsäkra, ef- tersom saknar ingående kunskap om smugglingen till och dessutom brister i arbetet med att ta fram och hantera underrättelser.17 Granskningen av tillsyn visar bland annat att verket be- höver bli bättre på att prioritera bland tips.18 Processen för såväl konkurrens- som upphandlingstillsynen behöver förbättras så att återkopplingen mellan tillsynen och myndighetens verktyg för prioritering av inkomna tips blir tydli- Inspektionen för vård och omsorg () skapades 2013 för att tillsynen skulle bli effektiv och strategisk och för att komma till rätta med en rad pro- blem som fanns när hade ansvar för tillsynen. granskning visar att ännu inte helt har levt upp till dessa förväntningar och att det delvis beror på att regeringen inte har gett myndigheten stabila och långsiktiga förutsättningar i form av ekonomiska ramar. Det finns ett stort an- tal verksamheter inom sjukvården och den sociala omsorgen, och det är därför viktigt att kan välja ut de områden och verksamheter som är viktigast att Trots det har endast i liten omfattning genomfört riskanalyser. Eftersom har valt att inte ha ett samlat och lättåtkomligt bedömningsstöd till inspektörerna, fattas inte besluten på ett enhetligt sätt över landet. kunna arbeta effektivt och strategiskt behövs även ett välfungerande it-stöd, men det saknas också, vilket bidrar till bristande effektivitet.19 Flera granskningar visar att lagstiftningen kan behöva förändras för att ex- empelvis åstadkomma ett konsumentskydd i enlighet med inten- Granskningen av skyddet för köpare av nyproducerade bostadsrätter visade att regeringen inte har gjort tillräckligt för att säkerställa att köparnas intressen Bestämmelserna i bostadsrättslagen och andra relevanta föreskrif- ter behöver ses över och bland annat beakta behovet av att begränsa köparnas privatekonomiska risk efter att ha tecknat ett förhandsavtal samt att införa be- stämmelser om information till köpare om risker. Det är exempelvis svårt för köpare att kräva att fel avhjälps och att hävda sin rätt vid förseningar. kontroll – en träffsäker verksamhet? (RiR 2019:12). tillsyn – förutsättningar för eﬀektivt resursutnyttjande (RiR 2019:26). 19 Inspektionen för vård och omsorg – en tillsynsverksamhet med förhinder (RiR 2019:33). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN I en granskning av konsumentskyddet på det finansiella området konstaterades att väsentliga förbättringar genomförts sedan granskade statens tillsyn på det finansiella området 2006. Trots förbättringarna tyder statistiken på att konsumenternas upplevda problem har ökat under den senaste femårsperioden.20 I ett internationellt perspektiv har den svenska förvaltningen fortfarande ett högt förtroende bland medborgarna. iakttagelser i granskningarna av valsystemet, säkerhetsarbetet vid kärnteknisk verksamhet och konsumentskyddet inom premiepensionssystemet visar att verksamheten i huvudsak fungerar väl. Trots detta har iakttagit att det finns förbättringsområden, exempelvis när det gäller beredskapen att handskas med konsekvenserna av en kärnteknisk olycka.21 Ett väl avvägt och välfungerande valsystem är av fundamental betydelse för demokratin och förtroendet för staten. har därför granskat valhemligheten, träffsäkerheten i de preliminära valresultaten och tiden det tar att genomföra sammanräkningen av röster. Många problem som iakttagits kan kopplas till systemet för valsedlar. Andra förbättringsområden som uppmärksammas i granskningen rör roll samt ansvar och samverkan mellan de olika valmyndigheterna på regional och lokal nivå.22 Ett annat exempel på verksamhet som är viktig för förtroendet för staten är säkerhetsarbetet vid kärnteknisk verksamhet. granskning visar att säkerhetsarbetet till stora delar bedrivs på ett ändamålsenligt sätt, men att både det förebyggande arbetet och beredskapen att handskas med konsekvenserna av en olycka behöver förbättras.23 Det kan bli svårt att säkerställa ett tillfredsställande och likvärdigt skydd om en kärnteknisk olycka trots allt skulle inträffa. Det kan även bli svårt att värna samhällets funktionalitet. Pensionssystemet är ett annat område av grundläggande betydelse för förtroendet för staten. har det funnits brister i konsumentskyddet inom premiepensionssystemet. Enligt har det förekommit olagliga eller mycket olämpliga aktiviteter. har dock flera åtgärder vidtagits. Telefonförsäljning och marknadsföring av fonder och tjänster kopplade till premiepensionsområdet har förbjudits, betydligt högre krav ställs på de fonder som deltar på fondtorget, och följer numera löpande upp att bolagen efterlever kraven. 20Konsumentskyddet på det finansiella området – förutsättningar och statlig tillsyn (RiR 2019:32). 21Om det värsta skulle hända – statens arbete för att förhindra och hantera kärntekniska olyckor (RiR 2019:30). har även iakttagit problem med kärnkraftstillsyn och med systemet för finansiering av kärnavfallshantering. 22Valförfarandet – valhemlighet, träffsäkerhet och godtagbar tid (RiR 2019:35). 23Om det värsta skulle hända – statens arbete för att förhindra och hantera kärntekniska olyckor (RiR 2019:30). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN de åtgärder som vidtagits väsentligt stärkt konsumentskyddet inom premie- 2.3 Organisering ansvar och samordning De viktigaste iakttagelserna inom detta område avser behov av bättre samordning och brister i hur myndigheter tar tillvara digitaliseringens möjligheter för att effektivisera arbetet. Alltmer komplexa samhällsproblem och många inblandade utförare innebär att det är extra väsentligt att samordningen fungerar, och inte sällan är myndigheters möjligheter att dela information central och utgör i värsta fall ett allvarligt hinder för effektivitet och måluppfyllelse. 2.3.1 Brister i samordning av tvärgående frågor och vid utkontraktering har granskat det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslighet.25 Tolv stora myndigheter har lagt ned omfattande resurser på att bekämpa organiserad brottslighet. Granskningen visar dock att samordningen och uppföljningen har brustit till följd av att regeringens styrning varit otydlig. Brister i uppföljningen gör dessutom att det inte går att utvärdera insatsernas effekter. Samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete tillmäts allt större vikt, eftersom behovet av humanitärt bistånd har ökat i världen . Samverkan kan bland annat bidra till människors och samhällens motståndskraft, återhämtningsförmåga och anpassningsförmåga vid kriser och katastrofer. granskning av förutsättningarna för samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete visar att regeringen behöver ta fram målformuleringar på strateginivå som är gemensamma för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet för att ge bättre förutsättningar för att biståndet ska ge önskade effekter.26 Granskningen av statens arbete med att få personer som inte får vistas i att lämna landet (återvändandeverksamheten), visar att samordningen i flera fall brister. Ansvarsförhållandena är oklara, och uppdrag överlappar. I flera fall är ansvarskedjorna brutna, vilket innebär att en myndighet ansvarar för att genomföra ett beslut eller för kostnader för ett beslut som en annan myndighet har fattat. Respektive myndighets interna prioriteringar och arbetssätt kan då vara rationella för myndigheten, men inte för verksamheten som 24 Konsumentskyddet på det finansiella området – förutsättningar och statlig tillsyn (RiR 2019:32). 25 Myndighetsgemensamt arbete mot organiserad brottslighet – brister i styrning och uppföljning (RiR 2019:11). 26 Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete – förutsättningar för samverkan (RiR 2019:17). 2 DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA INOM EFFEKTIVITETSREVISIONEN Exempel på det är prioriteringen av förvarsplatser och arbetsfördelningen vid inrikes transporter.27 Otydlig ansvarsfördelning vid utkontraktering kan medföra att rapporteringskedjan inte fungerar, vilket granskningen av hur universitet och högskolor förvaltar holdingbolag visade. Syftet med holdingbolagen är att de kunskaper som tas fram inom utbildning och forskning ska komma samhället till nytta.28 Men för att kunna åstadkomma en aktiv, professionell och värdeskapande förvaltning behöver ansvarsfördelningen bli tydligare mellan bolag och lärosäte. De regionala strukturfondspartnerskapen syftar till att säkerställa regionalt inflytande när EU-medel fördelas. granskning visar dock att arbetet präglas av bristande transparens, otydliga prioriteringar och risker för jäv.