frsrdg · H804JO1 · 2020-11-10 00:00:00 — finns synnerliga skäl.89 Även och Säkerhetspolisen får över- lämna till Kriminalvården att transportera någon som är frihetsberövad.90 Kri- minalvården ska verkställa de transporter som och Säker- hetspolisen överlämnar enligt 29 a § polislagen samt lämna andra myndigheter den hjälp med transport som är särskilt föreskrivet.91 hade JO:s Opcat-verksamhet en tematisk inriktning mot inrikestransporter av frihetsberövade. I samband med det arbetet kom det fram uppgifter om att Kriminalvården inte hade tillräcklig kapacitet för att ge- nomföra transporter i den utsträckning som efterfrågats av andra myndigheter. Det innebar att Kriminalvården inte kunde utföra vissa transporter inom vad som uppfattades som rimliga tider av de myndigheter som begärt handräck- genomfördes en Opcat-inspektion av Kriminalvården, Nationella transportenheten (NTE), gruppen för inrikes planering. det fram att myndigheten var tvungen att prioritera mellan transportuppdragen. Vidare uppgav transportplanerarna att de hade fått en ökad arbetsbörda och att de hade i genomsnitt på sig att planera varje resa. marna medförde att de inte hade möjlighet att kontrollera alla de uppgifter som har betydelse för säkerhetsbedömningarna. Det kom även fram att de myndig- heter som begärde handräckning inte behövde ange på vilken grund den person som begäran avsåg var frihetsberövad. Efter inspektionen begärde jag att Kriminalvården skulle återrapportera vilka åtgärder som myndigheten vidtagit i syfte att komplettera beställningssy- stemet för att göra det möjligt att kontrollera grunden för frihetsberövandet. Med anledning av vad som kom fram vid inspektionen av NTE om prioriter- ingen mellan transportuppdrag, beslutade jag att utreda den frågan i ett särskilt ärende. återrapporterade Kriminalvården att myndigheten hade kom- pletterat sitt beställningssystem. är det möjligt för Kriminalvårdens medarbetare att kontrollera grunden för frihetsberövandet. I återrapporteringen uppgav myndigheten vidare att uppgiften att en transportplanerare bara har på sig att planera ett transportuppdrag är felaktig. Under vardagar har de på sig att planera en transport. är per transport. Med anledning av det som kom fram beslutade jag att inom ramen för detta ärende även utreda definitionen av transportupp- drag och resor. 89Se 45 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, 43 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, 47 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, 27 § lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård och 10 kap. 19 a § utlänningsla- gen (2005:716). 90Se 29 a § polislagen (1984:387). 91Se 6 § första stycket förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården. KR I M I N A L V Å R D 2020/21:JO1 Efter en Opcat-inspektion av Kriminalvården, häktet Saltvik och NTE, beslutade jag även att utreda frågor om hur Kriminalvården planerar och genomför handräckningstransporter. hade mina medarbetare ett möte med bl.a. chefen för . Vid mötet tog de upp ett antal frågor som berör Kriminalvårdens definition av trans- portuppdrag och resor samt prioriteringen av sådana uppdrag. Mötet protokoll- fördes och Kriminalvården fick möjlighet att yttra sig över protokollet. Myn- digheten har lämnat vissa kompletterande uppgifter. I förarbetena till den lagändring som innebar att Kriminalvården fick ett utökat ansvar för transporter, gjorde regeringen bedömningen att förändringen skulle medföra att Kriminalvårdens inrikestransporter skulle öka med omkring 5 000.92 Inför övertagandet beräknade Kriminalvården att det handlade om ca 9 000 transporter . Det verkliga utfallet blev dock ca 6 500 , bl.a. beroende på att inte begärde handräckning i förväntad ut- sträckning utan i stället utförde en stor andel med egna resurser.93 Kriminalvården planerade att utbyggnaden av transportorganisationen skulle ske i tre faser, där fas ett motsvarar den transportorganisation myndig- heten redan hade finansierad innan de nya bestämmelserna trädde i kraft . I samband med att de nya bestämmelserna infördes fick myndigheten 35 mil- joner kronor . Fas två i utbyggnaden av transportorganisationen genom- fördes , när ca 200 kriminalvårdare anställdes.94 I Kriminalvårdens budgetunderlag konstaterade myndigheten att det behövde ske en om- fattande utbyggnad av transportorganisationen för att den skulle kunna fungera dygnet runt. Av den anledningen begärde myndigheten en tilläggsbudget på för att börja rekrytera och bygga ut transportor- ganisationen. Vidare beräknade Kriminalvården de totala kostnader som moti- verades av den nya lagstiftningen till , 530 miljo- ner kronor och slutligen , då myndig- heten räknade med att ha byggt upp den nödvändiga kapaciteten.95 Budgetpropositionen innebar att Kriminalvårdens anslagsnivå motsvarade den fastställda anslagsnivån för 2018.96 Något tilläggsanslag beviljades således inte. uppgav företrädare för Kriminalvården att myndigheten hade återgått till fas ett i transportorganisationen. Det innebar att de kriminalvårdare som rekryterats till NTE under fas två av utbyggnaden om- placerades till andra tjänster inom . Vidare uppgav företrädarna för myndigheten att det inte var försvarbart att Kriminalvården skulle kunna 2016/17:57 s. 67. 93Se handling 14, dnr 8337-2018. 94Se JO:s protokoll s. 11 och 12, dnr O 7-2018. 95Se Kriminalvårdens budgetunderlag 2019 s. 20 och 21. 2018/19:1 utg.omr. 4 s. 55. 2 0 2 0 /2 1 :J O1 KR I M I N A L V Å R D genomföra brådskande transporter dygnet runt (fas tre av den planerade ut- byggnaden).97 I vårändringsbudgeten ökades Kriminalvårdens anslag med , och regeringen beräknade att anslaget skulle komma att öka med med anledning av de ökade efter det att de nya bestämmel- serna om transporter trädde i kraft – träffade Kriminalvården och Polismyndig- heten en operativ samverkansöverenskommelse om inrikestransporter av fri- Samverkan ska särskilt syfta till att begränsa riskerna för att skada uppkommer för tredje man på grund av transportförseningar eller liknande, att samhällets och myndigheternas resurser används på ett så effektivt sätt som möjligt samt att resurser kan frigöras. kommelsen gäller fr.o.m. den 1 april 2020.99 Mot bakgrund av det som kommit fram i ärendet finner jag skäl att i det följande ta upp frågan om Kriminalvårdens prioritering av handräckningstransporter. Kriminalvården var inte förberedd på det utökade transportuppdraget Som framgår ovan skulle Kriminalvårdens transportorganisation byggas ut etappvis och först – dvs. efter det att bestämmelserna trädde i kraft – räknade Kriminalvården med att myndigheten skulle ha den kapacitet som krävdes för att kunna fullgöra det utökade uppdraget. Kriminalvårdens inrikt- ning när det gäller transportuppdraget har dock varierat . Inledningsvis var avsikten att myndigheten skulle ha kapacitet att genomföra transporter dyg- net runt. återgick Kriminalvården sedan till den transportorganisa- tion som myndigheten hade innan de nya reglerna trädde i kraft. Därefter utö- kades transportorganisationen på nytt. Under hela processen har de bestämmel- ser som ger ett antal myndigheter rätt att överlämna transporter till Kriminal- vården varit gällande. Att Kriminalvården inte var förberedd för det nya uppdraget blev uppenbart när myndigheten beslutade att prioritera ned de trans- porter som överlämnats av . I första hand skulle Kriminal- vården prioritera att dels utföra transporter som kommuner, , regioner och SiS begärt, dels transportera personer som är intagna i Kriminal- vårdens anstalter och häkten. Transporter som överlämnats enligt 29 a § po- lislagen skulle endast utföras ”i den utsträckning som Kriminalvårdens trans- portkapacitet medger det”. I beslutet konstaterade bl.a. föl- jande: Kriminalvårdens transportorganisation är inte uppbyggd för att hantera an- nat än planerade inrikestransporter . 97 Se JO:s protokoll s. 12, dnr O 7-2018. 98 Se prop. 2018/19:99 s. 104. 99 Se Kriminalvårdens dnr 2019-22948 och dnr A648.514/2019. KR I M I N A L V Å R D 2020/21:JO1 vårdens övriga verksamheter med frihetsberövade klienter, vid anstalter och häkten, är organiserade för akuttransporter av andra klienter än de som finns vid respektive verksamhetsställe. Till skillnad mot , som tidigare utfört dessa transporter, har Kriminalvården alltså inte någon organisation med dygnetruntbemanning som kan nå hela landet med kort inställelsetid. Det innebär att det kan uppstå situationer när Kriminalvården de facto inte kan utföra en transport inom den tid som krävs. Kriminalvår- den menar att i [en] sådan situation måste kunna utföra transporten med stöd av de allmänna bestämmelserna i polislagen (se Berg- gren och , Polislagen – en kommentar, särskilt avseende 2 § fjärde punkten). har dock gjort bedömningen att myndigheten inte ens i dessa fall kan genomföra transporter som enligt den nya lagstift- ningen ska utföras av Kriminalvården. Om anser sig vara förhindrad att göra det finns en påtaglig risk att enskilda individer blir li- dande eller att frihetsberövade personer måste försättas på fri fot, med mindre att Kriminalvården löser uppgiften. Kriminalvården kommer därför att in- leda ett arbete för att skapa den kapacitet som krävs för att så långt som möjligt kunna hantera även akuta transporter över hela landet. Detta förut- sätter en landsomfattande utbyggnad av befintlig transportorganisation och på dygnets alla tider. Kriminalvården måste säkerställa att det finns resurskapacitet att bedriva den ordinarie verksamheten vid anstalter, häkten och frivård samt att transportera intagna inom kriminalvården. Följden blir att Krimi- nalvården under detta uppbyggnadsskede kommer att ha ytterst begränsade resurser att bistå med sådana transporter av frihetsberö- vade personer som överlämnas till Kriminalvården enligt 29 a § polisla- gen.100 Jag kan konstatera att Kriminalvårdens bedömning att enskilda individer skulle kunna bli lidande om inte Kriminalvården löser sin uppgift har besannats. Den bristande kapaciteten har medfört negativa konsekvenser för frihetsberövade I såväl JO:s inspektionsverksamhet som avvikelserapporter från Polismyndig- heten har det kommit fram att Kriminalvårdens nedprioritering av transporter som har överlämnats enligt 29 a § polislagen har fått negativa konsekvenser för enskilda frihetsberövade. presenterade en tema- tisk rapport om transporter. Rapporten innehåller en sammanställning av totalt ca 500 avvikelserapporter om transporter som upprättade . Av de granskade rapporterna är det 35 stycken som avser ungdo- mar som är omhändertagna enligt LVU och som tagits i förvar och placerats i en polisarrest i väntan på transport. Kriminalvårdens nedprioritering av dessa transporter har medfört att de förvarstagna har blivit sittande i en polisarrest under ett eller i väntan på en transport.101 genomförde dåvarande JO en inspektion av Po- lismyndigheten, arresten . Vid inspektionen uppmärksammades att mellan och hade 20 barn och unga om- händertagna enligt LVU varit placerade i arresten i väntan på transport till SiS särskilda ungdomshem. De omhändertagna var mellan , och 100Se Kriminalvårdens beslut . 101Se Rapport från Opcat-enheten 2019 – , bilaga B. 2 0 2 0 /2 1 :J O1 KR I M I N A L V Å R D de hade varit placerade i arresten i mellan knappt och upp till fyra och . Företrädare för uppgav att de relativt långa förvarstiderna orsakades av att Kriminalvården inte kunde lämna tydliga be- sked om när en transport skulle kunna genomföras. Efter inspektionen konsta- terade JO att en polisarrest som regel är en olämplig plats för placering av unga personer som i många fall saknar tidigare erfarenhet av sådana miljöer. Om en ung person över huvud taget ska placeras i en arrest måste en transport påbörjas , dock senast dygnet efter det att han eller hon har tagits i förvar.102 Därefter har upprättat ytterligare avvikelserapporter, och det finns ett antal fall där barn och unga som är omhändertagna enligt LVU blivit kvar i polisarrester i väntan på transport.103 De problem som uppstod direkt efter det att lagändringen trädde i kraft, fanns alltså kvar . Det är givetvis mycket allvarligt. Beslutet om prioriteringar står i strid med regeringens förordning En grundläggande förutsättning för en rättsstat är att den offentliga makten ut- övas under lagarna. I den svenska rättsordningen framgår den s.k. legalitets- principen redan av 1 kap. 1 § regeringsformen. Allmänt anses principen inne- bära att all maktutövning ska vara grundad på lag eller annan föreskrift. 104 Av- sikten är således att förvaltningen ska vara normenlig och inte godtycklig. Nu- mera kommer legalitetsprincipen även till uttryck i förvaltningslagen (2017:900), där det anges att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen.105 Att en förvaltningsmyndighet agerar i enlighet med lagar och andra föreskrifter är en förutsättning för att systemet ska bli förutse- bart såväl för enskilda som för andra myndigheter. De statliga förvaltningsmyndigheter som inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndigheter under lyder under regeringen.106 Förvalt- ningsmyndigheterna har trots detta en betydande självständighet. Regeringen får nämligen inte bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild.107 Regeringen styr i stället myndigheterna på ett generellt plan, bl.a. genom förordningar i form av instruktioner för respektive myndighet. Regeringen har genom förordningen (2007:1172) med instruktion för Kri- minalvården utfärdat bestämmelser om hur myndigheten ska bedriva sin verk- samhet. Förutom att verkställa utdömda påföljder, bedriva häktesverksamhet och utföra personutredningar i brottmål, ska Kriminalvården enligt 6 § instruk- tionen även verkställa de transporter som och Säkerhetspo- lisen överlämnar enligt 29 a § polislagen samt lämna andra myndigheter den hjälp med transport som är särskilt föreskrivet. 102Se JO:s protokoll s. 6, 7, 11, 12 och 16, dnr O 13-2019. 103Se avvikelserapport , 1091, 1092, 1114, 1121, 1151, 1266 och 1347, dnr O 15-2019. 104Se och , Regeringsformen – En kommentar, 2019, 4, s. 50 och 105Se 5 § första stycket förvaltningslagen. 106Se 12 kap. 1 § regeringsformen. 107Se 12 kap. 2 § regeringsformen. KR I M I N A L V Å R D 2020/21:JO1 Jag är medveten om att Kriminalvårdens transportorganisation inte var för- beredd för den ökning av antalet transportuppdrag som bl.a. 29 a § polislagen medförde. Kriminalvårdens försök att hantera den problematiska situationen genom beslutet står emellertid i direkt strid med myndighetens instruktion. Avsikten med regeringens styrning av sina myndigheter genom bl.a. förordningar är, som jag har nämnt, att skapa tydlighet och förut- sebarhet. Kriminalvårdens beslut, att bara utföra transporter överlämnade från i den utsträckning som transportkapaciteten enligt Kriminal- vårdens uppfattning medgav det, har motverkat detta syfte och därmed en av grunderna i en rättsstat. Det har också fått allvarliga konsekvenser för enskilda frihetsberövade. Av dessa skäl förtjänar Kriminalvården allvarlig kritik för sitt agerande. Jag översänder en kopia av detta beslut till regeringen för kännedom. Kriminalvårdens åtgärder med anledning av covid-19 och konsekvenserna för intagna (Dnr O 12-2020) Beslutet i korthet: har JO genomfört en granskning av vilka konsekvenser Kriminalvårdens åtgärder för att stoppa smittsprid- ningen av covid-19 har fått för intagna i häkten och anstalter. Myndigheten har med kort varsel utformat nya rutiner som innebär ytterligare inskränk- ningar av de intagnas fri- och rättigheter; t.ex. har deras möjligheter att ta emot besök begränsats kraftigt. Enligt den tillfälliga rutinen fortsätter Kri- minalvården att bevilja besökstillstånd, trots att myndigheten inte tillåter in- tagna att ta emot besök. Rutinen innebär enligt JO att det finns en betydande osäkerhet om intagna kan få sin rätt att ta emot besök prövad av högre in- stans, och JO anser att det är djupt otillfredsställande. JO konstaterar däre- mot att Kriminalvårdens rutin för hantering av permissioner framstår som godtagbar, men framhåller vikten av att myndigheten även fortsatt gör en individuell bedömning av sådana ansökningar. Det bör enligt henne inte förekomma att det i rutinen ges svepande instruktioner om att beviljade permissioner ”som huvudregel” ska återkallas och att ansökningar ”i nor- malfallet” ska avslås. Kriminalvården har gjort en framtida lättnad av inskränkningarna bero- ende av att bedömer att risken för smittspridning är låg. JO understryker att Kriminalvården kontinuerligt måste ta hänsyn till samtliga relevanta omständigheter vid prövningen av om det finns skäl för fortsatta inskränkningar. Vidare efterlyser JO fler åtgärder från Kriminalvården för att minska ris- ken för smittspridning. Det handlar om bl.a. att begränsa dubbelbeläggning av celler och att införa enhetliga rutiner för nyintagning av personer som befinner sig på fri fot. Kriminalvården är en av största myndigheter och har ansvar för över 6 000 intagna. Myndigheten har ett samhällsviktigt uppdrag. 2 0 2 0 /2 1 :J O1 KR I M I N A L V Å R D det förhållandet att Kriminalvården har infört flera av de väsentliga rutinerna i en bilaga till en handbok, gör att JO ifrågasätter om myndigheten var till- räckligt förberedd för den krissituation som pandemin medfört. JO under- stryker att åtgärder som vidtas i förhållande till intagna måste vara rätts- säkra, ändamålsenliga och proportionerliga. Det är angeläget att kartlägg- ningen av samhällets förmåga att hantera pandemin som har aviserats från politiskt håll även omfattar situationen för de frihetsberövade. I ett beslut anförde JO följande: 1 Bakgrund och initiativ och fick coronaviruset SARS-CoV-2, som ger upp- hov till sjukdomen covid-19, en omfattande spridning i det svenska samhället. Som en direkt konsekvens av samhällsspridningen av sjukdomen, beslutade Kriminalvården att med omedelbar verkan stoppa möjlighet- erna för intagna i landets häkten och anstalter att ta emot besök och att genom- föra permissioner. Enligt information som publicerades på Kriminalvårdens hemsida var syftet med åtgärderna att hindra smitta av covid-19. Begränsning- arna innebar bl.a. att intagna bara fick ta emot besök av försvarare, åklagare och polisanställda samt vissa andra vid myndigheter anställda, som var symp- tomfria. Vidare tilläts endast permissioner som var absolut nödvändiga. Efter beslutet fick JO in flera anmälningar som hade anknytning till dessa begräns- ningar eller som annars avsåg hur situationen påverkat intagna. Mot denna bakgrund beslutade jag att i ett särskilt ärende utreda Kriminalvårdens åtgärder med anledning av spridningen av coronaviru- set och konsekvenserna för intagna. ombudsmän har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. I sin tillsyn ska ombudsmännen särskilt tillse bl.a. att medborgarnas grundläg- gande fri- och rättigheter ej träds förnär i den offentliga verksamheten. Om- budsmännen fullgör även de uppgifter som ankommer på ett nationellt besöks- organ (NPM) enligt det fakultativa protokollet till För- enta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller för- nedrande behandling eller bestraffning (Opcat).108 JO:s Opcat-uppdrag fullgörs i normalfallet genom regelbundna fysiska in- spektioner av platser där människor hålls frihetsberövade. Syftet med inspek- tionerna är att förebygga att intagna utsätts för grym, omänsklig eller annan förnedrande behandling eller bestraffning. På grund av samhällsspridningen av covid-19 beslutade ombudsmännen att tills vidare inte genomföra några traditionella inspektioner av platser för frihetsberövande. Ombudsmännen gjorde bedömningen att vanliga inspektioner, som bl.a. inne- 1081, 3 och 5 a §§ lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. KR I M I N A L V Å R D 2020/21:JO1 fattar enskilda samtal med intagna och personal, skulle riskera att bidra till en smittspridning och dessutom innebära en belastning för myndigheterna i ett redan ansträngt läge. Av dessa skäl var jag och mina medarbetare tvungna att hitta alternativa sätt att utreda och beskriva situationen i Kriminalvårdens häkten och anstalter. genomförde jag ett dialogmöte med ledningen för Krimi- nalvården. Syftet med mötet var att jag dels skulle kunna presentera vilka ar- betsmetoder jag övervägde att använda vid min granskning av Kriminalvården och ge ledningen för myndigheten möjlighet att lämna synpunkter, dels skulle få en allmän information om vilka åtgärder som Kriminalvården dittills hade vidtagit och planerade att vidta med anledning av spridningen av covid-19. Efter det inledande dialogmötet beslutade jag att inspektera ett antal av Kri- minalvårdens häkten och anstalter i genom en enkätunder- sökning. I tiden runt påsk fick 200 intagna i häktena Färingsö och samt anstalterna Beateberg, Färingsö, och möjlighet att besvara frågor om bl.a. hur de påverkats av de åtgärder som Kriminalvården vidtagit för att hindra en spridning av covid-19. Urvalet av intagna som gavs möjlighet att besvara enkäten skedde utifrån bl.a. ålder, kön och hur länge personen vis- tats i häktet eller anstalten. Av de 200 intagna var det 145 stycken som besva- rade enkäten, vilket ger en svarsfrekvens om . Enkätsvaren samman- ställdes i en särskild promemoria. Enkätundersökningen följdes upp med ytterligare en inspektion. I samband därmed samtalade mina medarbetare med personal i häktet samt anstalterna Beateberg och . Inspektionen skedde via ljud- och bildöverför- ing, och mina medarbetare samtalade med totalt tolv personer som Kriminal- vården hade anvisat. Utöver enkäterna till de intagna och samtalen med personal har ett stort antal beslut och rutindokument från Kriminalvården tagits in och granskats. Vid ett avslutande dialogmöte tog jag upp ett antal fråge- ställningar med ledningen för Kriminalvården. Inför mötet hade myndigheten fått del av sammanställningarna av enkätsvaren från intagna och samtalen med personal. Även detta möte ägde rum via ljud- och bildöverföring och protokoll- fördes. Kriminalvården gavs möjlighet att kommentera protokollen. 3 Utgångspunkter för min granskning Inledningsvis vill jag framhålla att den situation som det svenska samhället be- fann sig i och , och fortfarande befinner sig i, är unik. Spridningen av covid-19 har medfört stora utmaningar och påfrestningar. Ut- vecklingen har gått mycket fort och ställt krav på snabba åtgärder både i försö- ken att begränsa smittspridningen och för att anpassa samhället till en ny verk- lighet. Vi har i modern tid ställts inför en liknande prövning, och situationen har ställt stora krav på myndigheterna att vidta åtgärder som gör att deras verksamheter fungerar även när samhället är satt under press. Under de rådande förhållandena har Kriminalvården givetvis haft en skyl- dighet att vidta åtgärder för att hindra eller minska smittspridning. Fokus för de frågor som jag tagit upp med Kriminalvården, och som jag berör i detta beslut, 2 0 2 0 /2 1 :J O1 KR I M I N A L V Å R D är om myndighetens agerande riskerar att leda till att de frihetsberövades situ- ation blir alltför kringskuren, vilket i sin tur skulle kunna leda till en kränkning av deras grundläggande rättigheter. Det innebär att min granskning har skett med utgångspunkt i om de åtgärder som vidtagits av Kriminalvården är rätts- säkra, ändamålsenliga och proportionerliga. 3.1 Kriminalvården ansvarar för ett stort antal frihetsberövade Kriminalvården är en av största myndigheter med ett ansvar för drygt 6 500 platser i häkten och anstalter. ansvarar Kriminalvården för över 6 000 frihetsberövade, och gjorde ledningen för myndig- heten bedömningen att mellan 600 och 700 av de intagna tillhörde någon av de grupper av människor som riskerar att bli svårt sjuka om de smittas av covid-19.