bet · H801KU10 · 2020-11-30 00:00:00 — I en promemoria från anfördes att den aktuella kommittén skulle arbeta med en synnerligen kontroversiell fråga varför kravet på neutralitet ansågs kunna ställas med särskild tyngd när det gällde sekreteraruppdraget. Utskottet anförde att en viss uttalad åsikt från sökandens sida i sig inte fick diskvalificera honom från en tjänst. Utskottet påminde också om de sakliga grunder som det enligt dåvarande 11 kap. 9 § regeringsformen endast fick fästas avseende vid. Eftersom olika uppfattningar kunde råda när det gällde lämplighetsbedömningar hade utskottet ingen ytterligare kommentar till tillsättningsförfarandet men ville understryka vikten av att yttrandefriheten respekterades och att risken för otillbörlig diskriminering beaktas i nödvändig utsträckning. granskade utskottet regeringens tillsättningar av ordförande i statliga kommittéer (bet. 2004/05:KU20 s. 128 f.). I granskningsärendet anfördes i en promemoria från Statsrådsberedningen med anledning av frågor från utskottet bl.a. att dåvarande 11 kap. 9 § andra stycket regeringsformen torde ta sikte på anställningar, inte på uppdrag. Vidare anförde Statsrådsberedningen att samma krav på saklighet dock fanns i 1 kap. 9 § regeringsformen, som gällde all offentlig verksamhet och också präglade regeringens arbete med att rekrytera kommittéordförande och särskilda utredare. Förtjänst, skicklighet och könsbalans var, enligt promemorian, exempel på grunder som regeringen tillämpade vid rekryteringen. Politisk erfarenhet var en värdefull merit främst när kommittén eller utredaren skulle föreslå sådana avvägningar mellan motstående intressen där politiska värderingar spelade en viktig roll. Utskottet anförde i sitt ställningstagande följande: En kommitté kan beskrivas som en myndighet som tillfälligt har bildats för att skaffa fram underlag för ett politiskt ställningstagande. I sitt arbete tar kommittén fram fakta, analyserar dem och lägger fram förslag. Utskottet har tidigare framhållit att det statliga kommittéväsendet har ansetts utgöra ett inslag av grundläggande värde i svensk förvaltningstradition i beredningen av de förslag till lagstiftningsåtgärder och ärenden av annat slag som regeringen lägger fram för . Det får anses ankomma på regeringen att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens förslag. Det politiska beslutet om själva utredningsuppgiften är här en självklar utgångspunkt. Om kommittéväsendet skall vara av grundläggande betydelse är vidare även krav på hög kvalitet och integritet viktiga utgångspunkter för regeringens bedömning vid val av utredningsform och uppdragets utformning. Utskottet vidhåller detta ställningstagande. En grundläggande metod för regeringen att inom denna ram påverka kommittéers arbete är, enligt utskottets mening, att i direktiv ange riktlinjer för kommittéernas arbete, bl.a. om vilken fråga som skall utredas, avgränsningar av uppdraget och när utredningen skall vara färdig. Utöver direktiv är det viktigt att en dialog upprätthålls mellan departement och kommitté för att säkerställa att arbetet bedrivs på ett sådant sätt att utredningen kan väntas komma att fylla sitt ändamål. Utseende av ordförande och ledamöter är ytterligare en metod för regeringen att påverka hur och med vilken inriktning kommittéer bedriver sitt arbete. Även om det här inte är fråga om statliga tjänster, utan om statliga uppdrag, bör utseendet ske på sakliga grunder, och politisk erfarenhet får anses vara en saklig grund bland flera andra när det i utredningsuppdraget ingår att till regeringen lägga fram förslag som innebär sådana avvägningar mellan olika intressen där politiska värderingar spelar en viktig roll. Utskottet granskade kommittéväsendet (bet. 2017/18:KU10 s. 49 f.). Precis som tidigare anförde utskottet då om utredningarnas sammansättning bl.a. att utseende av en särskild utredare, en kommittéordförande respektive kommittéledamöter var ytterligare en metod för regeringen att påverka hur och i vilken inriktning en utredning bedrev sitt arbete. Även om det i dessa fall inte var fråga om statliga tjänster, utan om statliga uppdrag, borde utseendet ske på sakliga grunder, och politisk erfarenhet fick anses vara en saklig grund bland flera andra. Själva utredningsuppdraget ansågs vara avgörande vid valet av en särskild utredare eller en kommittéordförande. Det avgörande i denna del var alltså att vederbörande hade en kompetens som var lämplig för såväl det aktuella uppdraget (ämnesområdet) som uppdragets karaktär. Politisk erfarenhet kunde vara en fördel när det i ett utredningsuppdrag ingick att lägga fram förslag som innebar sådana avvägningar mellan olika intressen där politiska värderingar spelade en viktig roll. I sådana fall kunde även sakkunskap inom det område som skulle utredas ha betydelse. För uppdrag av mer teknisk karaktär var det ofta av avgörande betydelse att utredaren eller kommittéordföranden hade goda kunskaper inom det aktuella området. Det kunde t.ex. vara lämpligt att utse en erfaren jurist om en utredning skulle lämna förslag till ny lagstiftning. I andra situationer kunde förmågan att väga samman olika uppfattningar vara avgörande för uppdragets utförande. Genom skrivelser som sänts till har utskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar fick utskottet promemorior från (bilaga A3.1.2–3). Som bilaga till ett av svaren finns ett e-postmeddelande till departementet från sekreteraren i den aktuella utredningen. Allmänt om förordnande av särskilda utredare I promemoriorna anges att det beror på uppdraget vilken bakgrund som en särskild utredare bör ha. Det avgörande är att vederbörande har en kompetens som är lämplig för såväl det aktuella uppdraget (ämnesområdet) som uppdragets karaktär. Politisk erfarenhet kan vara en fördel när det ingår i uppdraget att lägga fram förslag som innebär avvägningar mellan olika intressen. I sådana fall kan även sakkunskap inom det område som ska utredas ha betydelse. Av promemoriorna framgår vidare att , i den mån den tilltänkta utredaren inte redan är känd, brukar begära in underlag om personens bakgrund och kvalifikationer. Den tilltänkta utredaren tillfrågas i regel också om det finns några omständigheter som gör att han eller hon inte är lämplig för uppdraget. Att en tilltänkt utredare är styrelseledamot eller äger aktier i ett företag som bedriver verksamhet med koppling till utredningens ämnesområde kan enligt promemoriorna medföra att överväganden om personens lämplighet som utredare aktualiseras. Generellt sett bör en tilltänkt utredare inte ha sådana engagemang att utredningens slutsatser och förslag kan leda till mer betydande effekter för honom eller henne. Förordnandet av den särskilda utredaren Av promemoriorna framgår att ansågs lämplig för uppdraget som särskild utredare med hänsyn till hennes kompetens inom såväl klimatområdet som näringslivet samt till hennes breda politiska erfarenhet. Innan förordnades som särskild utredare genomfördes ett samtal med henne. Departementet hade inför detta samtal tillgång till cv, i vilket det angavs att hon var styrelseledamot i . Vid samtalet tillfrågades om något engagemang kunde innebära en intressekonflikt i förhållande till uppdraget som särskild utredare. Det framkom inte några uppgifter om att ägde aktier i eller att hennes engagemang i bolaget kunde innebära en intressekonflikt. Departementet bedömde att uppdrag som styrelseledamot var förenligt med uppdraget som särskild utredare. Ytterligare uppgifter om den särskilda utredaren Av promemoriorna framgår att departementet genom ett e-postmeddelande fick uppgift om att ett företag i vilket var styrelseledamot och aktieägare diskuterade ett samarbete med en biobränsleproducent om att bygga en gemensam anläggning för att producera bioflygbränsle. hade enligt meddelandet fått reda på diskussionen om samarbetet , dvs. E-postmeddelandet skickades till departementet från sekreteraren i utredningen. Av e-postmeddelandet framgår inte uttryckligen att det företag som åsyftades var men i svarspromemoriorna anges att det med hänsyn till att det av cv framgick att hon var styrelseledamot i två aktiebolag, och , låg nära till hands att dra slutsatsen att det företag som åsyftades i e-postmeddelandet var . var särskild utredare fick departementet, utöver uppgifterna i e-postmeddelandet, inte fick några uppgifter om ägande i . I departementet gjordes bedömningen att uppgifterna i e-postmeddelandet inte motiverade någon åtgärd i fråga om utredningsuppdrag. Vid den bedömningen beaktades bl.a. att den slutliga texten i betänkandet bestämdes under utredningens slutjusteringsmöte . När den särskilda utredaren förordnades kände Miljö- och till att hon var styrelseledamot i ett bolag men bedömde att det uppdraget var förenligt med att vara särskild utredare. Det var då inte känt för departementet att den särskilda utredaren också var aktieägare i samma bolag. Det aktuella bolaget började senare diskutera ett samarbete med en annan aktör inom ett område med nära koppling till utredningsuppdraget. Det är av stor betydelse att värna utredningsväsendets integritet och objektivitet. I svaren från anges att en tilltänkt utredare generellt sett inte bör ha sådana engagemang att utredningens slutsatser och förslag kan leda till mer betydande effekter för honom eller henne. Utskottet delar denna bedömning och vill understryka vikten av att denna ordning upprätthålls. Att en tilltänkt utredare är styrelseledamot eller äger aktier i ett företag som kan komma att påverkas av utredningens förslag bör i sig medföra att överväganden om personens lämplighet som utredare aktualiseras. Detta då en sådan situation enligt utskottet är svårförenlig med utredningsväsendets integritet. Regeringen har därför ett ansvar för att utröna i vad mån den tilltänkta utredarens uppdrag och ekonomiska intressen kan förväntas vara förenliga med uppdraget. Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande av utskottet. 3.2 Säkerhetsklassad anställning inom I en anmälan till (dnr 1824-2018/19), bilaga A3.2.1, begärs att utskottet granskar ett uttalande på Twitter av justitie- och migrationsminister . Uttalandet gjordes med anledning av rapportering i massmedia om att en person som saknade uppehållstillstånd hade fått en säkerhetsklassad anställning inom . I uttalandet uppgav statsrådet bl.a. att han hade fått ”kännedom om detta i går”. I anmälan görs gällande i huvudsak att uttalandet på Twitter var vilseledande eftersom statsrådet hade deltagit i ett regeringsbeslut om att bevilja personen undantag från kravet på svenskt medborgarskap för den aktuella anställningen. Vidare ifrågasätter anmälaren om beredningskravet enligt regeringsformen var uppfyllt när det gäller ärendet om beviljande av undantag. Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior från , bilaga A3.2.2–3. Bilagor till en av promemoriorna är försedda med sekretessmarkering. rapporterades i massmedierna att en person hade beviljats undantag från kravet på medborgarskap och fått en anställning i säkerhetsklass hos trots att personen i fråga saknade arbets- och uppehållstillstånd. Av reportagen framgår att det var regeringen som beviljade undantaget och att statsrådet föredrog regeringsärendet. uppgav statsrådet följande på Twitter: Jag fick kännedom om detta , och har jag träffat Kriminalvårdens ledning. De ser nu över sina rutiner vid rekryteringar så att något liknande inte ska kunna inträffa igen. Svar på skriftliga frågor besvarade justitie- och migrationsminister skriftliga frågor om anställning i säkerhetsklass och undantag från kravet på medborgarskap för en säkerhetsklassad tjänst (fr. 2018/19:149, 2018/19:156, 2018/19:176, 2018/19:177 och 2018/19:179). Justitie- och migrationsministern anförde följande: Boriana (M), (SD) och (M) har frågor om anställning i säkerhetsklass och undantag från kravet på medborgarskap i säkerhetsklass. De frågar även vilka åtgärder jag avser vidta för att regeringen ska genomföra adekvata säkerhetsbedömningar för att inte åter bevilja undantag från kravet på medborgarskap för en säkerhetsklassad tjänst för en person utan rätt att vistas eller arbeta i . Jag väljer att besvara frågorna i ett gemensamt svar. En person som på något sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet eller som är viktig för skyddet mot terrorism ska enligt säkerhetsskyddslagen säkerhetsprövas. Endast svenska medborgare får inneha säkerhetsklassade anställningar vid staten, en kommun eller ett landsting. Det är den verksamhet som anställer personer för dessa uppgifter som ansvarar för att säkerhetsprövning inklusive registerkontroll genomförs. Myndigheter, kommuner och landsting har rätt att ansöka om undantag från medborgarskapskravet hos regeringen, t. ex. när man önskar anställa personer med särskild kompetens och bakgrund som saknar svenskt medborgarskap. Regeringen kan i enskilda fall besluta om att medge undantag från medborgarskapskravet. Sådana beslut har alla regeringar fattat så länge denna reglering har funnits. –2018 har regeringen avgjort ett drygt hundratal sådana ärenden. Denna möjlighet fråntar inte den verksamhet som ansöker om undantag ansvaret att utföra säkerhetsprövningar i enlighet med lagstiftningen. Det är alltså inte, och har aldrig varit, regeringen som ska utföra säkerhetsprövningar i dessa ärenden. För att förstärka skyddet för de mest skyddsvärda verksamheterna i samhället har regeringen prioriterat arbetet med en ny säkerhetsskyddslag. Den nya lagen, som innebär en ambitionshöjning på området, träder i kraft . Genom den nya lagstiftningen tydliggörs det ansvar som åvilar verksamhetsutövaren och hur säkerhetsprövningen ska gå till. Det har uppmärksammats att en person som beviljats undantag från kravet på svenskt medborgarskap har fått en säkerhetsklassad anställning hos trots att personen saknar uppehållstillstånd. Kriminalvården hade inte kontrollerat detta innan man begärde ett undantag hos regeringen. Jag har med anledning av detta haft ett möte med Kriminalvårdens generaldirektör och försäkrat mig om att myndigheten vidtar åtgärder för att något liknande inte ska kunna hända igen. I 1 kap. 9 § regeringsformen anges att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna s.k. objektivitetsprincip innebär att ett förvaltningsorgan i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än de som det är satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (och , Allmän förvaltningsrätt [, ], avsnitt 5.3.3). Som framgår gäller bestämmelsen inte bara för domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även för andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Utformningen av bestämmelsen i denna del innebär att den även gäller för regeringen när den uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). Regeringens normgivning omfattas inte av bestämmelsen. Den yttre ramen för objektivitetsprincipen följer av 1 kap. 9 § regeringsformen medan dess närmare innehåll fås bl.a. genom uttalanden av ombudsmän () och Justitiekanslern () samt Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden vid dessa instansers prövning och granskning av konkreta myndighetsbeslut och myndigheters ageranden. I en studie (, Objektivitetsprincipen, i [red. ], Offentligrättsliga principer, 2005, s. 71 f.) går justitierådet igenom ett antal fall – från såväl domstolarna som JO och JK – där kravet på saklighet och opartiskhet kommit under rättslig prövning. nämner bl.a. fall som gäller uppträdanden och uttalanden. Enligt har grundlagens krav på saklighet i dessa fall medfört ett krav på hur anställda vid myndigheter uppför sig i kontakt med allmänheten. Detta betyder enligt att saklighetskravet inte bara gäller vid handläggning av ärenden och de juridiska bedömningarna i samband med dessa, utan även vid faktiskt handlande och ren service visavi medborgarna. förklarar denna till synes vidsträckta tillämpning av 1 kap. 9 § regeringsformen med att det ytterst handlar om att upprätthålla förtroendet för den offentliga maktapparaten. I 7 kap. 2 § regeringsformen föreskrivs att regeringen vid beredningen av ärenden ska begära i de upplysningar och yttranden som behövs från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs begäras in från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I förarbetena till bestämmelsen framhålls att beredningskravet inte bara gäller för författnings- och budgetärenden utan också exempelvis för utnämningsärenden, och att arbetet med att begära in upplysningar är ett betydelsefullt moment som bör ägnas särskild uppmärksamhet (SOU 1972:15 s. 150, prop. 1973:90 s. 287). Själva förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras i mycket begränsad omfattning i regeringsformen eller andra författningar. Det anses vara en fråga som faller inom regeringens handlingsfrihet (, författning efter EU-anslutningen, 2000, s. 214). är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen begär in synpunkter muntligen. Det faller i slutändan på regeringen att under konstitutionellt ansvar avgöra vilket beredningsunderlag som behövs (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). Vissa bestämmelser i säkerhetsskyddslagen antog en ny säkerhetsskyddslag som ersatte den tidigare säkerhetsskyddslagen (1996:627), här benämnd säkerhetsskyddslag. Den nya säkerhetsskyddslagen (2018:585) trädde i kraft (prop. 2017/18:89, bet. 2017/18:JuU21, rskr. 2017/18:289). Det som tas upp i anmälan till om en säkerhetsklassad anställning och kravet på svenskt medborgarskap avser förhållanden som reglerades enligt säkerhetsskyddslag. Nedan redogörs för vissa bestämmelser i denna lag. Enligt 11 § säkerhetsskyddslag skulle en säkerhetsprövning göras innan en person genom anställning eller på något annat sätt deltog i verksamhet som hade betydelse för rikets säkerhet eller anlitades för uppgifter som var viktiga för skyddet mot terrorism. Säkerhetsprövningen skulle omfatta registerkontroll och särskild personutredning. Med registerkontroll avsågs enligt 12 § bl.a. hämtning av uppgifter från ett register som omfattades av lagen (1998:620) om belastningsregister eller lagen (1998:621) om misstankeregister. Av 18 § framgår att en särskild personutredning skulle göras vid registerkontroll som avsåg en anställning eller något annat deltagande i verksamhet, om anställningen eller deltagandet i verksamheten hade placerats i säkerhetsklass 1 eller 2. skulle omfatta en undersökning av den kontrollerades ekonomiska förhållanden. I övrigt skulle undersökningen ha den omfattning som behövdes. Enligt 17 § skulle en anställning placeras i säkerhetsklass om den anställde i stor omfattning fick del av uppgifter som omfattades av sekretess och var av synnerlig betydelse för rikets säkerhet (säkerhetsklass 1), i en omfattning som inte var obetydlig fick del av sådana uppgifter som avsågs i 1 (säkerhetsklass 2), eller i övrigt fick del av uppgifter som omfattades av sekretess och som var av betydelse för rikets säkerhet, om ett röjande av uppgifterna kunde antas medföra men för rikets säkerhet som inte endast var ringa (säkerhetsklass 3). Enligt 20 § andra stycket skulle beslut om placering i säkerhetsklass, med undantag för en placering hos och dess myndigheter, fattas av regeringen. Regeringen fick föreskriva att myndigheter skulle besluta om placering i säkerhetsklass. Av 19 § och bilagan till säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) följde att Kriminalvården fick besluta om anställning med placering i säkerhetsklass 2 och 3 i fråga om den egna verksamheten. I 29 § första stycket säkerhetsskyddslag förskrevs bl.a. att en säkerhetsklassad anställning vid staten fick innehas endast av den som var svensk medborgare. Enligt tredje stycket i bestämmelsen fick regeringen i enskilda fall medge undantag från kravet på svenskt medborgarskap. har vid ett flertal tidigare tillfällen granskat dels uttalanden av statsråd, dels hur beredningskravet uppfylls vid handläggning av regeringsärenden. granskade utskottet en publicering på regeringens webbplats om s.k. nätmyter om invandring (bet. 2011/12:KU20 s. 154 f.). Utskottet anförde då att det får anses vara legitimt att regeringen använder webbplatsen för att informera om regeringens politik och därmed sammanhängande samhällsfrågor. Vidare anförde utskottet att det genom 1 kap. 9 § regeringsformen fastslås en objektivitetsprincip som innebär att krav på bl.a. saklighet ska iakttas av myndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet. Utskottet uttalade att information som utgår från det allmänna ska vara korrekt, vederhäftig och väl kontrollerad, vilket även gäller information av det slag som uppmärksammades i granskningen. granskade utskottet justitie- och migrationsministerns uttalande om arbetslösheten bland utrikes födda (bet. 2017/18:KU20 s. 300 f.). Det aktuella uttalandet hade gjorts i ett Twittermeddelande. I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att statsråd, i likhet med andra medborgare, har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att statsråd kan behöva ta särskild hänsyn (s. 306). En självklar utgångspunkt i dessa sammanhang är enligt utskottet att uttalandena ska vara korrekta. Detta utesluter naturligtvis inte att statsråd i debatter och andra politiska sammanhang uttrycker sig tillspetsat och polemiskt. Utskottet konstaterade att det av utredningen i ärendet framgick att statsrådet i sitt uttalande om arbetslösheten bland utrikes födda redovisat statistik som inte mer än i möjligen begränsad utsträckning inkluderat den grupp uttalandet avsett, och uttalandet hade därmed gett en missvisande bild. Utskottet framhöll att justitie- och migrationsministern ansvarar för sina uttalanden och därmed även för att de uppgifter som han lämnar är korrekta. Att det aktuella uttalandet hade gjorts på ministerns personliga Twitterkonto saknade enligt utskottet i sammanhanget betydelse. Utskottet har återkommande framhållit vikten av en god beredning av regeringsärendena. I samband med det har utskottet understrukit att beredningskravet är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen och att det är till gagn för kvaliteten på regeringsbesluten samt för demokratin, rättssäkerheten och effektiviteten att beredningsunderlag begärs in (se bl.a. bet. 2008/09:KU10 s. 46 f. och bet. 2013/14:KU10 s. 74). Utskottet har också i detta sammanhang understrukit vikten av en omsorgsfull dokumentation av beredningsåtgärder och underlag som en förutsättning för en efterföljande kontroll och för att uppnå öppenhet och spårbarhet (se bl.a. bet. 2007/08:KU10 s. 44 f. och bet. 2009/10:KU10 s. 43 f.). Genom skrivelser som sänts till har utskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar har utskottet fått två promemorior från (bilaga A3.2.2–3). Vidare har utskottet begärt att få ta del av de inkomna och upprättade handlingarna hos i det aktuella regeringsärendet om undantag för en person från kravet på svenskt medborgarskap för en säkerhetsklassad anställning samt regeringens beslut i ärendet. Allmänt om prövningar av undantag för bl.a. Av svarspromemoriorna framgår att ansvaret för att kontrollera att en person som ska anställas har rätt att vistas och arbeta i samt för att genomföra en säkerhetsprövning ligger hos verksamhetsutövaren, dvs. i det aktuella fallet Kriminalvården. Vidare framgår att ärenden om undantag från kravet på svenskt medborgarskap enligt säkerhetsskyddslag omfattade olika typer av anställningar vid flera olika myndigheter.