bet · H801KU10 · 2020-11-30 00:00:00 — Den svåra situation som myndigheten befann sig i kunde alltså enligt artikelförfattarna inte skyllas på en reform som ännu inte hade inletts. Det framgick vidare av artikeln att Arbetsförmedlingen och på lång sikt ska ha närvaro och en fungerande verksamhet i hela landet och att samverkan med kommuner, myndigheter och andra aktörer ska säkras. Enligt artikelförfattarna ska arbetsmarknadspolitiken även fortsättningsvis vara statlig och nationellt sammanhållen. Arbetsförmedlingens roll ska dock förändras. Det framhölls i artikeln att matchande och rustande insatser i huvudsak ska utföras av fristående aktörer och att Arbetsförmedlingen ska säkerställa att den temporärt fortsätter att erbjuda tjänster i egen regi fram till dess att fristående aktörer har etablerat sig i hela landet i enlighet med reformen. Artikelförfattarna framhöll att januariavtalet ligger fast och att avtalet är en överenskommelse mellan fyra partier som lägger grunden för att utveckla och lösa de samhällsproblem som vi står inför. betonades att reformeringen av Arbetsförmedlingen är en stor och viktig reform som kräver stöd. För att det ska vara möjligt var artikelförfattarna överens om de förändringar som presenterades i artikeln. Regeringens ansvar för förvaltningsmyndigheter Av 1 kap. 6 § regeringsformen framgår att det är regeringens uppgift att styra riket och att den gör det under ansvar inför . Den styrande makten tillkommer alltså regeringen. Vad som närmare avses med den styrande makten anges inte i bestämmelsen. Enligt förarbetena får man i stället av regeringsformens olika kapitel läsa sig till innebörden av den styrande makten (prop. 1973:90 s. 230). Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen lyder en förvaltningsmyndighet under regeringen om myndigheten inte är lagd under . I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet (prop. 1986/87:99 s. 25). Förvaltningsmyndigheterna står till regeringens förfogande i uppgiften att styra riket. Regeringen bär ett ansvar för att föreskrifter följs och för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med intentioner. Med regeringens styrande funktioner följer, med vissa begränsningar, en rätt att ta initiativ och ge direktiv till förvaltningen. Sådana direktiv kan avse bl.a. allt generellt inriktat arbete inom en förvaltningsmyndighet, t.ex. planering, prioriteringar eller utredningsverksamhet, samt hela det administrativa området, t.ex. vad gäller beslutsorgan, organisation eller rationaliseringar. Regeringen är i väsentliga avseenden fri att välja inriktning, utformning och omfattning av kontrollen av förvaltningsmyndigheterna. Insatser som kräver särskilda resurser förutsätter att beviljar medel. En stor del av regeringens mer löpande förvaltningskontroll sker inom ramen för budgetprocessen. Enligt 12 kap. 2 § regeringsformen får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. I skrivelsen Regeringens förvaltningspolitik (skr. 2013/14:155), som överlämnades till , gav regeringen en samlad redogörelse för regeringens insatser på det förvaltningspolitiska området och för utvecklingen inom statsförvaltningen . Inga motioner väcktes med anledning av skrivelsen, som lades till handlingarna av (bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300). Redovisningen nedan bygger på skrivelsens redogörelse för regeringens styrning och organisering av statsförvaltningen. trädde den nya myndighetsförordningen (2007:515) i kraft. Syftet med myndighetsförordningen var huvudsakligen att skapa en större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna, dels myndighetsledningens ansvar och uppgifter. Delar av myndighetsförordningen ingår i det gemensamma ramverket för intern styrning och kontroll vid statliga myndigheter som också infördes . utgörs av flera författningar. Förutom myndighetsförordningen omfattas ramverket av förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, internrevisionsförordningen (2006:1228) och förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. För att öka långsiktigheten ska myndigheternas instruktioner och de uppgifter som anges där utgöra basen för den löpande styrningen och återrapporteringen. Styrningen bör i så hög grad som möjligt vara utformad så att den på bästa sätt gynnar syftet med respektive verksamhet. Kontakter mellan och andra myndigheter är viktiga inslag i en effektiv förvaltning. Kontakterna bör syfta till informations- och kunskapsutbyte samt förtydliganden av regeringens styrning. Rätt använda ger informella kontakter mellan företrädare för och företrädare för myndigheterna stöd till regeringens styrning och myndigheternas genomförande av verksamheten. Utbyte av information och kunskap mellan och myndigheter är den vanligaste formen av informell kontakt. som myndigheterna har löpande behov av att utbyta information. har också ett stort behov av att i olika sammanhang använda sig av myndigheternas expertkunskaper. För att säkerställa att verksamheten utvecklas i enlighet med regeringens mål med verksamheten och myndighetens uppdrag behövs en löpande diskussion om verksamheten i olika avseenden. kan också regeringens beslut behöva följas av informella kontakter som på ett generellt plan förtydligar regeringens styrning. Informella samtal förs t.ex. vid de årliga myndighetsdialogerna, men också vid andra möten som förekommer under verksamhetsåret. Vissa myndigheter träffar sin departementsledning regelbundet och relativt ofta, medan det för andra myndigheter inträffar mer sällan. Mötesfrekvensen beror på karaktären på myndighetens verksamhet, på arbetsbelastning och på vilka frågeställningar som är aktuella. I samband med att myndigheternas årsredovisningar lämnats till regeringen genomförs som regel en årlig myndighetsdialog (tidigare kallad mål- och resultatdialog), vilket är en strukturerad genomgång av myndighetens resultat och verksamhet, vid vilken myndighetens ledning och företrädare för regeringen deltar. Den årliga myndighetsdialogen med myndighetschefen eller, i styrelsemyndigheter, styrelseordföranden och myndighetschefen tillsammans är en viktig del i regeringens uppföljning och styrning av myndigheterna. Dialogen syftar till att följa upp myndigheternas verksamhet, ge en återkoppling och bedömning av resultatet och diskutera verksamheten i ett framåtriktat perspektiv. genomförs ca 200 myndighetsdialoger. Den årliga myndighetsdialogen är ett viktigt moment i förverkligandet av regeringens politik. En central utgångspunkt för myndighetsdialogerna var att de skulle utvecklas ytterligare till att mer än tidigare fokusera på strategiskt viktiga frågor som är till nytta för både regeringen och myndighetsledningen. Arbetsförmedlingens uppgifter och organisation Av 1 § förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen följer att myndigheten ansvarar för den offentliga arbetsförmedlingen och dess arbetsmarknadspolitiska verksamhet. Till myndighetens uppgifter hör att verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, att prioritera dem som befinner sig långt ifrån arbetsmarknaden och att bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt (2 §). Enligt 3 § förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen ska myndighetens verksamhet utformas bl.a. så att – den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt – arbetssökande och arbetsgivare har tillgång till en likvärdig service i hela landet – den anpassas till skilda förutsättningar och behov i olika delar av landet – den leder till ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet bland de arbetssökande – den anpassas efter den enskildes förutsättningar. Enligt 16 § förordningen med instruktion för Arbetsförmedlingen leds myndigheten av en styrelse. Av 18 § samma förordning följer att Arbetsförmedlingen själv bestämmer sin organisation om inte annat följer av 19 och 20 §§. Vid finns ett huvudkontor, en central enhet för omprövning av beslut och ett nationellt partsråd (19 §). Arbetsförmedlingen ska i övrigt inrätta de rådgivande organ med andra aktörer på nationell, regional eller lokal nivå som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter (20 §). Av 3 § myndighetsförordningen följer bl.a. att myndighetens ledning ansvarar för verksamheten inför regeringen och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt och att myndigheten hushållar väl med statens medel. Förordningen om statliga myndigheters lokalisering beslutade regeringen att utfärda förordningen (2019:202) om statliga myndigheters lokalisering. Förordningen, som trädde i kraft , gäller för beslut om lokalisering som fattas av förvaltningsmyndigheter under regeringen (1 §). Med beslut om lokalisering avses beslut som innebär att en myndighet placerar sitt första fasta arbetsställe i en viss kommun eller avvecklar samtliga fasta arbetsställen i en viss kommun. Av förordningen följer vidare att en myndighets beslut om lokalisering ska fattas av myndighetens ledning och att innan en myndighet fattar ett beslut om att avveckla samtliga fasta arbetsställen i en viss kommun ska myndigheten upprätta en konsekvensanalys (5 och 6 §§). Konsekvensanalysen kan göras inom ramen för det samråd som statliga myndigheter enligt 20 § 5 förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete ska genomföra när verksamhetsminskningar övervägs. Av 7 § förordningen om statliga myndigheters lokalisering framgår att en konsekvensanalys ska innehålla en beskrivning av de verksamhetsmässiga, ekonomiska och personella konsekvenserna av myndighetens planerade beslut samt en bedömning av de regionala konsekvenserna, inom ramen för myndighetens ansvarsområden. Av analysen ska det också framgå vilka alternativa möjligheter som finns att utveckla eller rationalisera myndighetens befintliga verksamhet i kommunen. Efter att en myndighet fattat ett beslut om lokalisering ska beslutet skickas till berörd kommun, länsstyrelse och region (8 §). Bestämmelserna om bl.a. konsekvensanalyser ska inte tillämpas på beslut som endast påverkar myndighetens lokalisering inom (9 §). Av 7 kap. 1 § regeringsformen följer att för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i övrigt ska det finnas ett regeringskansli i vilket departement för skilda verksamhetsgrenar ingår. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen, och statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. Enligt förarbetena bör själva systemet med departement slås fast i grundlagen, men att man med detta i det väsentliga bör göra halt (prop. 1973:90 s. 181). En regering har bl.a. till uppgift att avgöra regeringsärenden. Sådana ärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträden (7 kap. 3 § regeringsformen). Med regeringsärenden avses alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Enligt förarbetena till regeringsformen ska alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen behandlas som regeringsärenden (prop. 1973:90 s. 184 f.). Som exempel på regeringsärenden kan nämnas propositioner, skrivelser, lagrådsremisser, författningar, kommitté- och utredningsdirektiv, särskilda beslut om uppdrag och regleringsbrev samt anslags- och bidragsändringar. Förfarandet vid beredning av regeringsärenden Även själva förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras endast i begränsad omfattning i regeringsformen. Detta förfarande överensstämmer med den allmänna målsättningen om handlingsfrihet för varje regering (, författning efter EU-anslutningen, 2000, s. 214). Sålunda omnämns varken utredningsväsendet eller regeringens interna beredning. I förarbetena till regeringsformen framhålls att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs fram för , och det bör ytterst ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grund för förslagen (prop. 1973:90 s. 288). I ett avseende tas beredningskravet upp i regeringsformen. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I förarbetena framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelserna i regeringsformen eller av dess förarbeten framgår närmare hur ett remissförfarande bör gå till. är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutändan på vederbörande departementschef eller annat statsråd att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.). Beslutanderätten kan delegeras till en tjänsteman i (prop. 1973:90 s. 288). Vanligast förefaller vara att beslut om remiss fattas av en chefstjänsteman eller av huvudmannen för den enhet som handlägger ärendet (Ds 1997:1 s. 29). granskade hantering av en fråga med anledning av bristande järnvägsunderhåll (bet. 2011/12:KU20 s. 90 f.). I sitt ställningstagande noterade utskottet att inte hade informerat det ansvariga statsrådet om tecknandet av ett s.k. upphörandeavtal av entreprenadkontrakt om banhållning. Statsrådet hade inför utskottet framfört att det inte varit fel av myndigheten att informera henne om den uppkomna situationen, inte minst med tanke på den betydande summa saken gällde (). Detta hade även framförts till myndigheten. Utskottet framhöll att regeringen och ansvariga statsråd har ett övergripande ansvar för att säkerställa att myndigheter informerar regeringen om den aktuella situationen inom sina respektive områden. Det aktuella fallet underströk enligt utskottet vikten av väl fungerande kontakter mellan förvaltningsmyndigheter och . granskade regeringens styrning av förvaltningsmyndigheterna (bet. 2012/13:KU10 s. 80 f.). I sitt ställningstagande framhöll utskottet att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta förutsätter enligt utskottet att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov vidtar de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. Utskottet framhöll att regeringen oaktat formerna för regeringens styrning och det ansvar som regeringen ger myndighetsledningar är ansvarig inför för rikets styrelse. granskade utskottet styrningen av vissa myndigheter, inklusive två affärsverk, under (bet. 2016/17:KU10 s. 104 f.). I sitt ställningstagande framhöll utskottet att myndighetsdialogen utgör ett viktigt löpande och strukturerat inslag i relationen mellan regeringen och dess myndigheter. Utskottet betonade vidare att dokumentation av vad som ägt rum i kontakter mellan företrädare för regeringen och myndigheterna är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll av instanser som enligt regeringsformen ska granska såväl regeringens som myndigheternas handlande. Vidare framhöll utskottet vikten av dokumentation vid myndighetsdialogen. Med en sådan dokumentation förbättras enligt utskottet möjligheterna för dem som varit med på mötet att följa upp mötet, och om det råder olika uppfattningar om vad som ägt rum finns bättre förutsättningar att nå en gemensam bild. Fullgod dokumentation innebär också att förutsättningar ges för att den grundlagsreglerade kontrollmakten ska fungera fullt ut. underströk utskottet att myndighetsdialogen inte är ett beslutsforum. När det gällde utformningen av regleringsbrev underströk utskottet bl.a. värdet av att de villkor som gäller för en myndighets disposition av ett visst anslag direkt eller indirekt framgår samlat i regleringsbrevet. Därmed kan den som läser regleringsbrevet få en tydlig bild av vilka villkor som gäller för det aktuella anslaget. granskade utskottet polisens hantering av myndighetens it-system (bet. 2017/18:KU20 s. 282 f.) I sitt ställningstagande framhöll utskottet inledningsvis att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet och att detta förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov vidtar de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv, givetvis i beaktande av myndigheternas självständighet enligt 12 kap. 2 § regeringsformen. Utskottet framhöll vidare vikten av att det finns väl fungerande kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och . Det aktuella granskningsärendet gällde två beslut som rikspolischefen hade fattat med en dryg veckas mellanrum , och av utredningen framgick att hade informerat om besluten i samband med att uppgifterna presenterats i medierna . Utskottet framhöll att regeringen är ansvarig inför för rikets styrelse. I det aktuella fallet kunde dock enligt utskottet konstateras att det inte verkade ha varit fråga om fel av systematisk karaktär eller om återkommande brister. Utskottet noterade även att efter att det hade fått information från agerat genom att efterfråga ytterligare information som kunde läggas till grund för en bedömning av behovet av eventuella åtgärder av regeringen eller . Vad som har framkommit i granskningen gav inte anledning till något ytterligare uttalande från utskottets sida. Utskottet har granskat frågor om beredning av regeringsärenden. Inom ramen för en granskning gjorde utskottet en genomgång av granskningar när det gällde inhämtande av yttranden och upplysningar från myndigheter, organisationer och andra (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Genomgången omfattade bl.a. beredningskravet i samband med lagstiftning, frågor på budgetområdet, myndigheters lokalisering, verksamhet och avveckling, regleringsbrev och myndighetsuppdrag. I denna del framhöll bl.a. följande: – Vissa omständigheter, som t.ex. tidsbrist efter ett val, kan tillåtas påverka beredningsförfarandet. Om möjligt bör regeringen dock planera sitt arbete så att tidsnöd inte uppstår. – Beredningskravet gäller i princip inte enbart lagförslag som föreläggs utan även andra förslag i propositioner som föreläggs (t.ex. om Försvarsmaktens grundorganisation) samt andra regeringsbeslut som inte utmynnar i proposition (t.ex. omlokalisering av myndighet). – Det är av vikt att förberedelsearbetet är gediget och tillräckligt, men beredningskravet i regeringsformen innebär inte att det inför alla regeringsbeslut krävs att upplysningar ska inhämtas från myndigheter, organisationer och enskilda utan att detta ska ske i den mån det är behövligt. – Det finns inget som hindrar att två eller flera partier träffar överenskommelse i en fråga innan frågan har remissbehandlats. – Att en fråga har behandlats i valrörelsen utgör inte ett led i frågans beredning enligt 7 kap. 2 § regeringsformen. – Regeringsformens krav på beredning är av väsentlig betydelse när regeringen beslutar om regleringsbrev. – Information från statsråd till utomstående om pågående överväganden i regeringsarbetet omfattas inte av beredningskravet i regeringsformen. I det nämnda granskningsärendet genomförde en granskning av hur beredningskravet enligt regeringsformen hade fullgjorts för en rad olika typer av regeringsärenden. I en svarspromemoria från framhölls att inför särskilda beslut eller förslag i propositioner som innebär större ändringar för myndigheter inhämtas i regel upplysningar och yttranden från berörda myndigheter (bet. 2008/09:KU10 s. 194). Upplysningar och yttranden från berörda myndigheter inhämtas i regel även inför särskilda beslut om utredningsuppdrag till myndigheter. I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. att den ordning som föreskrivs i 7 kap. 2 § regeringsformen ska tillmätas stor vikt (s. 63 f.). Genom att förslag och pågående ärenden kommer myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. borde det enligt utskottet också påminnas om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt regeringsformen begäras in i den mån det behövs. Utskottet påminde även om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska inhämtas. Utskottet konstaterade dock att det i sin granskning har uttolkat innebörden av beredningskravet, både i vilken utsträckning det ska anses tillämpligt och vad som krävs för att det ska anses uppfyllt. Den gjorda granskningen visade enligt utskottet att sättet på vilket beredningskravet uppfyllts hade varierat stort mellan olika ärendetyper. Utskottet framhöll att detta var naturligt med hänsyn till ärendetypernas skiftande karaktär och att denna variation även var förenlig med bestämmelserna i regeringsformen. genomförde utskottet en granskning av den övergångsregering som ledde efter valet (bet. 2019/20:KU10 s. 27 f.). Frågeställningar i granskningen rörde ett eventuellt behov av att förtydliga principerna för en övergångsregerings befogenheter och om den praxis och de riktlinjer som har utvecklats när det gäller en övergångsregerings befogenheter är anpassade till den situationen att regeringsbildningen drar ut . När det gällde en övergångsregerings beslut om regleringsbrev för det kommande budgetåret och ändringar i regleringsbrev för det innevarande budgetåret ansåg utskottet att dessa i huvudsak endast bör innehålla sådant som är en direkt följd av budgetbeslut. bör enligt utskottet inte innehålla uppgifter som bedöms vara politiskt kontroversiella eller som har en tydlig partipolitisk inriktning. Vidare noterade utskottet att det stora antalet beslut om regleringsbrev vid några regeringssammanträden hade varit ett resultat av budgetbeslut. Utskottet har genom skrivelser som sänts till bl.a. begärt svar på ett antal frågor. Som svar fick utskottet fyra svarspromemorior som upprättats inom tillsammans med ett antal bilagor (bilaga A4.2.2–5). Regeringsbeslut om reformeringen av Arbetsförmedlingen Av den inkomna svarspromemorian daterad tillsammans med bilagor framgår att regeringen fattade ett antal beslut som rörde reformeringen av Arbetsförmedlingen (bilaga A4.2.2). beslutade regeringen att ge Arbetsförmedlingen i uppdrag att genomföra vissa förberedelser, att löpande bistå och att särskilt analysera vissa förutsättningar inför reformeringen av myndigheten. Vidare beslutade regeringen om ändringar i Arbetsförmedlingens regleringsbrev för . Ändringarna innebar bl.a. att myndigheten gavs i uppdrag att utveckla och förbereda matchningstjänster . fick utvärdering i uppdrag att följa upp och analysera verksamheten inom utvecklade matchningstjänster som följde av Arbetsförmedlingens uppdrag. föreslog regeringen i budgetpropositionen att medel skulle tillföras Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag. Vidare beslutade regeringen om ytterligare ändringar i Arbetsförmedlingens regleringsbrev för . Dessa innebar bl.a. att myndigheten fick i uppdrag att ta fram anvisningar till upphandlande tjänster, särskilt matchningstjänster.