bet · H701JuU13 · 2020-01-22 00:00:00 — Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall och . Förslagen innebär att det införs ett särskilt straffansvar för den som har vissa former av samröre med en terroristorganisation om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen. Det föreslås vidare bli straffbart att offentligt uppmana och rekrytera till samröre med en terroristorganisation, att resa utomlands i avsikt att ha samröre med en terroristorganisation samt att finansiera samröre med en terroristorganisation. Därutöver föreslås att straffet för brottet olovlig värvning ska skärpas och att vissa moderniseringar av den straffbestämmelsen ska göras. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår även ett tillkännagivande till regeringen med anledning av motionsyrkanden. Enligt utskottet bör regeringen skyndsamt tillsätta en utredning med uppdrag att ta fram ett förslag som kriminaliserar deltagande i en terroristorganisation. I denna del finns det en reservation (S, C, V, MP). Utskottet föreslår att avslår övriga motionsyrkanden. I betänkandet finns totalt nio reservationer (S, M, SD, C, V, KD, MP). Proposition 2019/20:36 Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation. Elva yrkanden i följdmotioner. Fem yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /20. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation 1.Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation, punkt 1 (V) 2.Samröre med en terroristorganisation, punkt 2 (SD, KD) 3.Skärpta straff, punkt 3 (M, SD, KD) 4.Deltagande i en terroristorganisation, punkt 4 (S, C, V, MP) 5.Deltagande i en militärliknande terroristorganisation, punkt 5 (M, KD) 6.Revidering av föreningsfriheten, punkt 6 (SD) 7.Hemliga tvångsmedel, punkt 7 (SD) 8.Definitionen av en terroristorganisation, punkt 8 (C) 9.Undantag för ringa fall av brott med anknytning till terrorism, punkt 9 (C) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /20 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 yttrande 2019/20:KU4y Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, 2. lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, 3. lag om ändring i . Därmed bifaller proposition 2019/20:36 punkterna 1–3 och avslår motion 2019/20:3427 av m.fl. (V). Reservation 1 (V) Samröre med en terroristorganisation 2019/20:555 av m.fl. (SD) yrkande 17, 2019/20:2732 av m.fl. (KD) yrkande 5 och 2019/20:3432 av m.fl. (SD) yrkande 1. Reservation 2 (SD, KD) 2019/20:3431 av m.fl. (M, KD) yrkande 1 och 2019/20:3432 av m.fl. (SD) yrkande 4. Reservation 3 (M, SD, KD) Deltagande i en terroristorganisation ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen skyndsamt ska tillsätta en utredning med uppdrag att ta fram ett förslag som kriminaliserar deltagande i en terroristorganisation och tillkännager detta för regeringen. 2019/20:555 av m.fl. (SD) yrkande 16, 2019/20:3067 av m.fl. (M) yrkande 2, 2019/20:3366 av m.fl. (L) yrkande 3, 2019/20:3431 av m.fl. (M, KD) yrkande 2 och 2019/20:3432 av m.fl. (SD) yrkande 3. Reservation 4 (S, C, V, MP) Deltagande i en militärliknande terroristorganisation 2019/20:3431 av m.fl. (M, KD) yrkande 3. Reservation 5 (M, KD) 2019/20:3432 av m.fl. (SD) yrkande 2. Reservation 6 (SD) 2019/20:3432 av m.fl. (SD) yrkande 7. Reservation 7 (SD) Definitionen av en terroristorganisation 2019/20:3434 av (C) yrkande 1. Reservation 8 (C) Undantag för ringa fall av brott med anknytning till terrorism 2019/20:3434 av (C) yrkande 2. Reservation 9 (C) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), (S), (L), (SD), (MP), (KD), (M) och (KD). I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2019/20:36 Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation. I propositionen föreslår regeringen ett särskilt straffansvar för den som har vissa former av samröre med en terroristorganisation om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen. Det föreslås vidare bli straffbart att offentligt uppmana och rekrytera till samröre med en terroristorganisation, att resa utomlands i avsikt att ha samröre med en terroristorganisation samt att finansiera samröre med en terroristorganisation. Därutöver föreslås att straffet för brottet olovlig värvning ska skärpas. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Med anledning av propositionen har fyra motioner väckts. I betänkandet behandlar utskottet även fyra motioner från allmänna motionstiden /20. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1. Det kan nämnas att har gett regeringen tillkänna att det bör vara kriminaliserat att förbereda, påbörja eller genomföra en resa till ett annat land i syfte att utföra, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar, eller att ge eller få terroristträning. Detsamma gäller för finansiering av terrorism. Det bör enligt samma tillkännagivande även övervägas att kriminalisera medverkan i andra stödfunktioner inom en terroristorganisation (bet. 2015/16:JuU7 punkt 5, rskr. 2015/16:86). beslutade att ge tillfälle att yttra sig över proposition 2019/20:36 och motionerna i de delar de berör beredningsområde. yttrande finns i bilaga 3. Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag om ändringar i lagen om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet, lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall samt . Ändringarna innebär bl.a. att det införs ett särskilt straffansvar för den som har vissa former av samröre med en terroristorganisation. ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen skyndsamt bör tillsätta en utredning med uppdrag att ta fram ett förslag som kriminaliserar deltagande i en terroristorganisation och tillkännager detta för regeringen. avslår övriga motionsyrkanden om bl.a. avslag på propositionen, skärpta straff och deltagande i en militärliknande terroristorganisation. Jämför reservation 1 (V), 2 (SD, KD), 3 (M, SD, KD), 4 (S, C, V, MP), 5 (M, KD), 6 (SD), 7 (SD), 8 (C) och 9 (C). fick en utredare i uppdrag att biträda med att överväga om det bör införas ett särskilt straffansvar för den som deltar i eller på annat sätt stöder en terroristorganisation och lämna de lagförslag som bedöms nödvändiga (Ju2017/03958/LP). överlämnades departementspromemorian Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation (Ds 2017:62). Departementspromemorian utgjorde tillsammans med ett delbetänkande, Straffrättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation (SOU 2016:40), grund för den lagrådsremiss som regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över. Delbetänkandet hade bl.a. i uppdrag att överväga om straffbestämmelsen om olovlig värvning borde förtydligas, utvidgas eller ändras på något annat sätt. Lagrådet anförde i sitt yttrande att det inte kunde tillstyrka att det remitterade förslaget om ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisations verksamhet läggs till grund för lagstiftning. Mot bakgrund av Lagrådets yttrande har regeringen inte lagt något förslag om ett deltagandebrott i detta lagstiftningsärende. I ärendet behandlas förslaget om ett samröresbrott och de bedömningar och förslag som hänger samman med det brottet. Den föreslagna straffbestämmelsen om samröre har formulerats om jämfört med lagrådsremissen. Det gäller även straffbestämmelserna om offentlig uppmaning, rekrytering, resa och finansiering. I lagstiftningsärendet behandlas även förslaget om olovlig värvning i delbetänkandet. Bestämmelser om terroristbrott och andra brott med anknytning till terrorism finns främst i lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terroristbrottslagen), lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen) och lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen). Begreppet särskilt allvarlig brottslighet används i finansieringslagen och rekryteringslagen och omfattar bl.a. vissa brott mot liv och hälsa, frihet och frid samt vissa allmänfarliga brott när dessa begås i ett visst syfte såsom att injaga skräck i en befolkning. Det gäller t.ex. mord, människorov och sabotage. Vidare omfattas terroristbrott och sådan brottslighet som avses i vissa angivna internationella överenskommelser på terrorismområdet (2 § finansieringslagen). Med särskilt allvarlig brottslighet i rekryteringslagen avses dels detsamma som enligt finansieringslagen, dels finansieringsbrott enligt 3 § finansieringslagen (2 § rekryteringslagen). Den straffrättsliga regleringen på terrorismområdet är i ständig utveckling både internationellt och nationellt, vilket har resulterat i att lagstiftningen skärpts vid ett flertal tillfällen . I terroristbrottslagen finns bl.a. bestämmelser om straffansvar för terroristbrott och om försök, förberedelse och stämpling till sådan brottslighet. I rekryteringslagen regleras straffansvaret för gärningar som har samband med terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet men där straffansvaret avser ett tidigare stadium. Det gäller offentlig uppmaning, rekrytering, utbildning och resa. För dessa brott krävs att det kan bevisas att det finns en avsikt eller vetskap om att terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet ska begås. Det krävs dock inte att brottet är preciserat i fråga om tidpunkt eller närmare tillvägagångssätt. Uppsåtet behöver alltså inte avse en viss bestämd gärning, utan det är tillräckligt att det finns uppsåt till att det förr eller senare ska begås terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet. Därutöver är det enligt finansieringslagen straffbart att finansiera eller försöka finansiera olika slags terroristbrottslighet. Straffansvaret omfattar också att finansiera eller försöka finansiera en terrorist eller en terroristorganisation (en person eller en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldig till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet) oavsett syftet med finansieringen. I dessa fall behöver det alltså inte finnas en avsikt att terroristbrott eller annan särskilt allvarlig brottslighet ska begås. Den kriminaliseringen tar inte heller, annat än indirekt, sikte på brottsliga gärningar utan är i stället inriktad på personer och sammanslutningar som begår vissa brott. Det är för straffansvar tillräckligt att finansieringen har skett i syfte att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd att användas av en person eller en sammanslutning av visst slag. Regeringen konstaterar i den proposition som behandlas att det straffbara området när det gäller terroristbrottslighet är vidsträckt. En aktuell och närmare redogörelse för det straffrättsliga området finns bl.a. i propositionen En mer heltäckande terrorismlagstiftning (prop. 2017/18:174). betänkande En ny terroristbrottslag I betänkande En ny terroristbrottslag (SOU 2019:49), som överlämnades till regeringen , har en översyn gjorts av den straffrättsliga lagstiftningen för att bekämpa terrorism i syfte att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskådlig reglering som är förenlig med ett väl fungerande skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Utredningen har inkluderat den aktuella propositionens förslag om kriminalisering av samröre med en terroristorganisation i övervägandena och i förslaget till ny lagstiftning. I utredningen föreslås bl.a. att den nuvarande lagen om straff för terroristbrott samt finansieringslagen och rekryteringslagen ersätts av en ny lag som samlat reglerar straffansvar för terroristbrott samt samröre med en terroristorganisation, finansiering av terrorism, offentlig uppmaning till terrorism, rekrytering till terrorism, utbildning för terrorism och resa i terrorismsyfte. Lagen föreslås innehålla definitioner av vad som avses med särskilt allvarlig brottslighet och terroristorganisationer samt bestämmelser om försvårande omständigheter, förverkande och penningbeslag. Den nya lagen föreslås benämnas terroristbrottslagen. Utredningen föreslår vidare att maximistraffen för brott av normalgraden och minimistraffen för grova brott höjs för samtliga brott som ingår i den föreslagna lagen förutom för terroristbrottet och det s.k. resebrottet. Därutöver föreslås en generell straffskärpningsgrund som omfattar alla brott som begås med uppsåt att främja terroristbrott eller andra brott som omfattas av den föreslagna lagen. Ett särskilt straffansvar för samröre med en terroristorganisation Regeringen föreslår att det ska införas en ny straffbestämmelse som omfattar den som har vissa former av samröre med en terroristorganisation om gärningen är ägnad att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen. De former av samröre som avses är att • ta befattning med vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor eller transportmedel för en terroristorganisation • upplåta lokal eller mark till en terroristorganisation eller • lämna annat liknande stöd till en terroristorganisation. Med terroristorganisation ska avses en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet. Regeringen anför i denna del att även om det i vissa fall är uppenbart att det handlar om en terroristorganisation är det ofrånkomligt att man i andra fall kan ställas inför svåra gränsdragningar vid den bedömningen. Det kan vara fallet i fråga om sammanslutningar inom vilka det bedrivs såväl terroristbrottslighet som t.ex. politisk verksamhet. Svårigheterna att i vissa fall bedöma om en organisation är en terroristorganisation hindrar emellertid inte att det införs en definition av en terroristorganisation. Tvärtom syftar en definition till att så tydligt som möjligt dra upp gränserna för det straffbara området, och enligt regeringen klargör den föreslagna definitionen på ett ändamålsenligt sätt vilka sammanslutningar det ska vara straffbart att delta i. Straffskalan för brottet ska enligt förslaget vara fängelse i högst eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst och högst . Regeringen konstaterar att straffskalan för terroristbrott är fängelse i lägst fyra och högst , eller på livstid. Är brottet mindre grovt är straffet fängelse i lägst två och högst . För samtliga brott av normalgraden enligt rekryteringslagen och finansieringslagen är straffskalan fängelse i högst . Regeringen framhåller att det kan ifrågasättas om de befintliga straffskalorna på terrorismområdet i alla delar speglar brottens allvar. har därför, genom tilläggsdirektiv , fått i uppdrag att, utöver vad som redan följer av de ursprungliga direktiven, särskilt överväga och föreslå förändringar i straffskalorna för brott som omfattas av den straffrättsliga lagstiftningen mot terrorism, i syfte att åstadkomma en höjd straffnivå (dir. 2018:21). Straffskalornas utformning bör enligt regeringen övervägas samlat. I avvaktan på utredningens förslag bedöms samröresbrottet ha ett förhållandevis högt straffvärde. I förhållande till exempelvis fullbordat terroristbrott är det dock fråga om en kriminalisering på ett tidigare stadium, och straffvärdet är därför väsentligt lägre än för detta brott. En relevantare jämförelse är i stället straffskalorna för brotten i finansieringslagen och rekryteringslagen. Straffskalan föreslås därför vara fängelse i högst . Omständigheter som bör kunna vara av betydelse vid bedömningen av straffvärdet är bl.a. vilken terroristorganisation personen har haft samröre med eller vilken typ av utrustning personen har tagit befattning med. Eftersom dessa omständigheter kan skilja sig mycket åt, kan också straffvärdet för ett samröresbrott variera i avsevärd utsträckning. Att ha samröre med en terroristorganisation utgör brottslighet av sådan art att det motiverar att påföljden bestäms till fängelse. Detta bör gälla även om varken straffvärdet i sig eller den tidigare brottsligheten skulle motivera det. Även försök till samröre med en terroristorganisation ska straffbeläggas. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar för samröre med en terroristorganisation. Undantaget för ringa fall bör enligt regeringen avse situationer då samröret med terroristorganisationen har varit obetydligt eller då gärningen med hänsyn till andra omständigheter är att anse som ringa. Ett exempel på ett samröre av obetydligt slag skulle kunna vara att vid ett enstaka tillfälle anskaffa något enklare transportmedel för en terroristorganisation eller att förvara sådan utrustning som anges i första punkten ovan för en terroristorganisation. Utrymmet för att bedöma ett samröre genom befattning med sådan typiskt sett farlig utrustning som avses i bestämmelsen som ringa torde dock vara begränsat. Den närmare omfattningen av undantaget får bestämmas i praxis. Det föreslås vidare bli straffbart att offentligt uppmana och rekrytera till samröre med en terroristorganisation, att resa utomlands i avsikt att ha samröre med en terroristorganisation samt att finansiera samröre med en terroristorganisation. Därtill föreslås att straffet för brottet olovlig värvning ska skärpas och att vissa moderniseringar av den straffbestämmelsen ska göras. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Genom den föreslagna kriminaliseringen av samröre med en terroristorganisation kommer brottsbekämpande myndigheter vid förundersökningar om sådan brottslighet få tillgång till särskilda utredningsverktyg, såsom vissa hemliga tvångsmedel. I propositionen, där det på ett mer utförligt sätt redogörs för dessa bestämmelser, anför regeringen att det bör vara möjligt att använda hemliga tvångsmedel, bl.a. med hänsyn till det synnerligen högt värderade skyddsintresse som kriminaliseringen syftar till att tillgodose. Det kommer därtill att vara möjligt att använda vissa hemliga tvångsmedel (hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation samt hemlig kameraövervakning enligt 27 kap. 18, 19 och 20 a §§ ) för att förhindra vissa brott enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen), dvs. även då en förundersökning inte har inletts. Tillstånd att använda tvångsmedel enligt preventivlagen får meddelas under vissa särskilda förutsättningar, bl.a. vid påtaglig risk för grovt brott enligt finansierings- eller rekryteringslagen. Hemliga tvångsmedel får också, på liknande grunder som för preventivlagen, användas enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss brottslig verksamhet, vilket innefattar grovt brott enligt finansierings- eller rekryteringslagen. Någon lagändring behöver inte göras för att detta ska gälla. Förslaget att kriminalisera deltagande i en terroristorganisation Föreningsfriheten enligt 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen innebär en frihet för var och en gentemot det allmänna att sluta sig samman med andra för allmänna eller enskilda syften. Enligt 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen får föreningsfriheten endast begränsas i fråga om sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. I lagrådsremissen Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation föreslogs införande av ett särskilt straffansvar för den som deltar i verksamheten i en terroristorganisation på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja organisationen (Ju2019/00767/L5). I lagrådsremissen gjordes bedömningen att en straffbestämmelse om deltagande i en terroristorganisations verksamhet kunde införas utan att regeringsformens rättighetsreglering begränsas och att ett deltagandebrott således inte stod i strid mot den grundlagsskyddade föreningsfriheten i 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen. Därmed aktualiserades inte frågan om förutsättningarna att utforma straffansvaret i linje med 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen. Bedömningen delades inte av Lagrådet, som konstaterade att den begränsning det var fråga om endast får ske genom lag under de förutsättningar som framgår av 2 kap. regeringsformen. Lagrådet konstaterade att frågan om sådana förutsättningar förelåg inte hade aktualiserats i lagrådsremissen. Lagrådet ansåg sig inte kunna tillstyrka att förslaget i lagrådsremissen om ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation läggs till grund för lagstiftning. Med Lagrådets syn på deltagandebrottets förhållande till föreningsfriheten, som innefattade att det var fråga om en begränsning av den grundlagsskyddade föreningsfriheten, måste en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation, för att rymmas inom grundlagens ramar, begränsas så att den tar sikte på terroristorganisationer som uppfyller förutsättningarna i begränsningsregeln i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen, dvs. som är militära eller militärliknande till sin natur eller vars verksamhet innebär förföljelse av en folkgrupp. Regeringen konstaterar i den proposition som behandlas att vissa remissinstanser som yttrat sig efter det omarbetade lagförslaget anfört att det bör kunna övervägas att kriminalisera deltagande i en terroristorganisation genom att utnyttja begränsningsregeln. Regeringen menar att det inte är en framkomlig väg, eftersom regeringsformens andra kapitel om grundläggande fri- och rättigheter ofta tolkas något mer extensivt till den enskildes fördel, som det, för att värna rättsstaten, inte ska vara möjligt att genom vanlig lag undergräva grundlagens skydd för fri- och rättigheter genom en extensiv tolkning av dess undantag. Det skulle därför vara nödvändigt att avgränsa en kriminalisering till sådana organisationer som har de karaktäristiska drag som grundlagsstiftaren ansett motivera undantaget från det absoluta skyddet. Möjligen kan det finnas terroristorganisationer som i och för sig skulle kunna omfattas av den angivna begränsningsregelns villkor som anges i 2 kap. 24 § andra stycket regeringsformen, men det kan i vart fall inte sägas vara fallet för alla terroristorganisationer. Av detta följer också att en kriminalisering av deltagande i en terroristorganisation som stöder sig på begränsningsregeln skulle få ett alltför smalt tillämpningsområde och riskera att bli ineffektiv. Regeringens bedömning är därför att en sådan kriminalisering inte bör införas. Regeringen konstaterar dock att det finns ett behov av att utreda möjligheterna att begränsa den grundlagsskyddade föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism. Regeringen har därför påbörjat en dialog med de partier som har ingått terrorismöverenskommelsen om att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med ett sådant uppdrag. I kommittémotion 2019/20:3427 av m.fl. (V) föreslås att ska avslå propositionen. Motionärerna anför att betänkande bör avvaktas innan fattar beslut om nya regler på området.