bet · H701FiU27 · 2020-03-03 00:00:00 — Vissa ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Förslagen innebär att Första–Fjärde AP-fonderna får utökade möjligheter att placera pensionskapitalet i s.k. illikvida tillgångar och att fonderna får liknande förutsättningar som andra jämförbara institutionella placerare har. Det föreslås bl.a. att röstandelsbegränsningen vid investeringar i onoterade riskkapitalföretag höjs, att fonderna ska få göra s.k. sidoinvesteringar i onoterade företag, att fonderna ska få investera i t.ex. obligationer som inte är utgivna för allmän omsättning samt att fonderna ska få ge lån till fastighetsbolag eller onoterade riskkapitalföretag som de har ett ägande i. Dessutom tydliggörs AP-fondernas möjligheter att göra s.k. saminvesteringar i onoterade bolag. Vidare föreslår regeringen att det införs sekretess för uppgifter som rör affärsmässig investeringsverksamhet i myndigheter. Utskottet behandlar också en motion om fler investeringsmöjligheter för Första–Fjärde AP-fonderna. Utskottet föreslår att avslår förslagen i motionen. I betänkandet finns en reservation (V). Proposition 2019/20:57 Vissa ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna. Två yrkanden i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna Fler investeringsmöjligheter för AP-fonderna Fler investeringsmöjligheter för AP-fonderna, punkt 2 (V) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därmed bifaller proposition 2019/20:57 punkterna 1 och 2. Fler investeringsmöjligheter för AP-fonderna 2019/20:3452 av m.fl. (V) yrkandena 1 och 2. Reservation (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (SD), (C), (V), (M), (SD), (S), (KD), (S), (L), (SD), (MP), i (M) och (S). Ärendet och dess beredning har Första–Fjärde AP-fonderna ökade möjligheter att placera pensionskapitalet i s.k. illikvida tillgångar (prop. 2017/18:271, bet. 2018/19:FiU14). I propositionen föreslår regeringen ytterligare förändringar av placeringsreglerna för att öka AP-fondernas möjligheter att dra nytta av de nya reglerna och ge fonderna ungefär samma förutsättningar som andra jämförbara institutionella investerare. Pensionsgruppen, med företrädare för de partier som står bakom pensionsöverenskommelsen, står bakom förslagen i propositionen. En remiss över förslagen har lämnats till Lagrådet. Lagrådet hade i sitt yttrande inga synpunkter på förslagen. Ytterligare information om beredningen av ärendet finns i propositionen i avsnitt 3. Första–Fjärde AP-fonderna är de s.k. buffertfonderna i inkomstpensionssystemet (inklusive kapitalet i ). Första–Fjärde AP-fonderna har två funktioner: dels att hantera över- och underskott i pensionssystemet, dels att generera långsiktig avkastning på pensionskapitalet. Fonderna är statliga myndigheter och verksamheten styrs genom lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). I lagen anges de regler som gäller för Första–Fjärde AP-fondernas förvaltning. Första–Fjärde AP-fonderna ska förvalta portföljer som huvudsakligen består av likvida tillgångar. får fonderna också inneha illikvida tillgångar som vid investeringstillfället uppgår till högst av fondens samtliga tillgångar. Fonderna får endast göra investeringar i onoterade tillgångar genom fonder, fastighetsbolag eller riskkapitalföretag. När det gäller obligationer och andra s.k. fordringsrätter är huvudregeln att fonderna endast får förvärva sådana som är utgivna för allmän omsättning. av tillgångarna i var och en av Första–Fjärde AP-fonderna ska vara placerade i räntebärande värdepapper med låg kredit- och likviditetsrisk (ändrades från ). Marknadsvärdet av en fonds innehav av aktier i noterade svenska företag får uppgå till högst av det samlade värdet av sådana aktier i bolagen. En AP-fond får också maximalt äga av röstetalet i ett enskilt noterat företag och högst av röstetalet i onoterade riskkapitalföretag. Fondernas placeringar i fastighetsbolag är undantagna begränsningar när det gäller marknadsvärde och röstetal. Placeringar i fastighetsbolag begränsas i stället av en princip om riskspridning. Högst av fondernas tillgångar får vara exponerat för valutarisk. ska Första–Fjärde AP-fonderna förvalta pensionskapitalet på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Nedan förklaras några modeller för investeringar i onoterade aktier. Fondinvestering – Investeraren köper andelar i fonder. Fonderna köper i sin tur ett antal onoterade bolag som de utvecklar och säljer för att skapa vinst till andelsägarna. Bland institutionella investerare är fondinvesteringar den vanligaste formen för investeringar i onoterade bolag. Fond-i-fond-investering – Investeraren överlåter kapital till en fondförvaltare som väljer ut och investerar kapitalet i ett antal andra fonder. Dessa fonder köper i sin tur ett antal företag som de utvecklar och sedan säljer när fonden avvecklas. Fonderna är ofta s.k. slutna fonder med en livslängd på 10–. Fond-i-fond-investeringar är vanligast bland mindre kapitalstarka institutionella investerare. Sidoinvestering – En förvaltare av en fond erbjuder en institutionell investerare att vid sidan av fondandelsköp även köpa aktier i ett företag som kommer att ingå i fonden, utan att investeraren behöver ta på sig det strategiska eller operativa ägaransvaret. En anledning till sidoinvesteringar kan vara att företaget är för stort för att fonden ska kunna äga det ensamt och fonden erbjuder därför investeraren att bli medinvesterare. Sidoinvesteringen görs ofta med en rabatt genom låga eller inga förvaltningsavgifter. Fondförvaltaren ansvarar för den löpande förvaltningen och ägarstyrningen av företaget. Saminvestering – Ett antal institutionella investerare går ihop och gör investeringar via ett gemensamt ägt onoterat företag. Ändamålet med det gemensamt ägda bolaget är att äga och förvalta andra onoterade bolag. Direktinvestering – En institutionell investerare investerar genom att köpa ett onoterat företag. En direktinvestering kräver kunskaper om företagets verksamhet och utveckling och en större förvaltningsorganisation hos den institutionella investeraren. Ytterligare ändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag om ändrade placeringsregler för Första–Fjärde AP-fonderna som bl.a. innebär att fonderna får utökade möjligheter att placera pensionskapitalet i illikvida tillgångar och att fonderna får ungefär samma förutsättningar som andra jämförbara institutionella placerare. Sammanfattning av propositionens förslag har Första–Fjärde AP-fonderna ökade möjligheter att placera pensionskapitalet i s.k. illikvida tillgångar, t.ex. onoterade företag (prop. 2017/18:271, bet. 2018/19:FiU14, rskr. 2018/19:52). För att öka AP-fondernas möjligheter att dra nytta av de nya placeringsreglerna och ge fonderna ungefär samma förutsättningar som andra jämförbara institutionella investerare föreslår regeringen ytterligare förändringar av placeringsreglerna för Första–Fjärde AP-fonderna genom ändringar i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Första–Fjärde AP-fondernas uppdrag är att förvalta inkomstpensionssystemets buffertkapital på ett effektivt sätt. Utgångspunkterna för regeringens förslag är bl.a. att fonderna även i fortsättningen ska ha finansiella mål och inte ta näringspolitiska eller ekonomisk-politiska hänsyn i förvaltningen. Kapitalet ska placeras i finansiella tillgångar och fonderna ska inte ta på sig ett operativt ledningsansvar i de företag de investerar i. Det betyder bl.a. att fonderna även i fortsättningen ska ha en begränsad ägarandel i andra företag än fastighetsbolag, och att de nya reglerna utformas så att fonderna inte ska bygga upp stora och dyra förvaltningsorganisationer för att kunna investera i illikvida tillgångar. Saminvesteringar i onoterade bolag Enligt gällande regelverk får Första–Fjärde AP-fonderna endast placera kapital i onoterade företag (aktier eller andra andelar i företag som inte handlas på en handelsplats eller motsvarande marknadsplats utanför det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES) indirekt genom fonder, fastighetsbolag och riskkapitalbolag. Reglerna understryker att målet för AP-fondernas kapitalförvaltning främst är finansiellt och att fonderna inte ska bygga upp organisationer som har till uppgift att sköta det operativa ledningsansvaret i företag. För köp av aktier eller andelar i ett noterat riskkapitalföretag gäller att var och en av Första–Fjärde AP-fondernas innehav i bolaget som högst får uppgå till av röstetalet för samtliga aktier eller andelar i företaget. För köp av aktier eller andelar i ett onoterat riskkapitalföretag gäller att var och en av Första–Fjärde AP-fondernas innehav i bolaget som högst får uppgå till av röstetalet för samtliga aktier eller andelar i företaget. Regeringen föreslår att gränsen för innehav i onoterade riskkapitalföretag höjs från till . I propositionen tydliggörs att Första–Fjärde AP-fonderna får göra s.k. saminvesteringar i onoterade företag genom riskkapitalbolag. Det finns inga krav i lagstiftningen på att ett riskkapitalföretag redan ska vara bildat av andra investerare för att AP-fonderna ska kunna köpa aktier eller andelar i ett sådant, utan Första–Fjärde AP-fonderna kan själva starta onoterade riskkapitalföretag under förutsättning att ägandet för var och en av fonderna begränsas till som högst av företagets röstetal (enligt det nya förslaget). Det finns enligt regeringen inte heller något hinder för att Första–Fjärde AP-fonderna tillsammans äger ett onoterat riskkapitalföretag. Däremot anser regeringen att det i lagen bör införas en regel om att AP-fonderna inte får ta på sig det operativa företagsledningsansvaret i ett onoterat riskkapitalföretag. Sidoinvesteringar i onoterade bolag är det vanligt att förvaltare av fonder som investerar i onoterade företag erbjuder vissa institutionella investerare i fonden att köpa aktier i ett eller flera företag som kommer att ingå i fonden utan att investeraren behöver ta på sig det strategiska eller operativa ägaransvaret. Detta kallas för sidoinvestering. Första–Fjärde AP-fonderna får enligt nuvarande regelverk inte delta i denna typ av sidoinvesteringar utan fonderna får endast investera i onoterade företag genom fonder, fastighetsbolag eller riskkapitalföretag. Regeringen föreslår att Första-Fjärde AP-fonderna ska få möjlighet att göra sidoinvesteringar. Anledningen är, enligt regeringen, bl.a. att en sidoinvestering är en passiv investering som inte kräver att det byggs upp en omfattande organisation inom AP-fonderna. Regeringen föreslår dock att det införs en regel om att AP-fonderna inte får ta på sig det operativa ledningsansvaret i en sidoinvestering. Hur stort innehav AP-fonderna får ha i en sidoinvestering regleras av röstandelsreglerna där huvudregeln är att var och en av Första–Fjärde AP-fonderna som högst får inneha av röstetalet för samtliga aktier eller andelar i ett företag. Innehav i fastighetsbolag och riskkapitalföretag när andelarna i företaget tas upp till handel Enligt gällande regler får var och en av Första–Fjärde AP-fonderna inneha aktier eller andra andelar motsvarande högst av röstetalet i ett noterat svenskt eller utländskt företag. Begränsningen gäller inte fastighetsbolag där en AP-fond ensam eller tillsammans med någon eller några av de andra AP-fonderna ägde av röstetalet när fastighetsbolaget togs upp till handel på en reglerad marknad (för onoterade fastighetsbolag finns inga ägarbegränsningar för AP-fonderna). Detta innebär att en AP-fond endast får äga av röstetalet i ett noterat fastighetsbolag om inte fonden ensam eller tillsammans med andra AP-fonder äger minst . Detta begränsar i sin tur AP-fondernas möjligheter att notera ett onoterat fastighetsbolag i vilket AP-fondernas sammanlagda ägarandel ligger av röstetalet eftersom fonderna måste minska röstetalet till maximalt innan en notering. När det gäller onoterade riskkapitalföretag får var och en av AP-fonderna enligt gällande regelverk äga högst av röstetalet (enligt det nya förslaget). För innehav i noterade riskkapitalföretag gäller högst av röstetalet. Även detta innebär en begränsning för en AP-fonds möjligheter att notera ett onoterat riskkapitalbolag. Enligt regeringen innebär reglerna en nackdel för både det företag som ska noteras och för AP-fonderna. Normalt sett brukar ägare behålla en stor andel av ägandet efter notering för att öka förtroendet för företaget. AP-fonderna riskerar dessutom att gå miste om avkastning vid en aktienotering om de tvingas sälja aktierna innan noteringen. Regeringen föreslår därför att AP-fonderna ska få behålla sitt innehav i ett fastighetsbolag och ett riskkapitalbolag efter en notering även om ägandet överstiger av röstetalet. När det gäller ägandet i ett fastighetsbolag efter notering ska dock en AP-fond, enligt regeringens förslag, inte få utöka sitt ägande i bolaget så länge fondens ägarandel överstiger av röstetalet. När det gäller ägandet i ett riskkapitalbolag som noterats ska dock en AP-fond avveckla sin ägarandel som överstiger av röstetalet så snart det är lämpligt med hänsyn till marknadsförhållandena. Investeringar i illikvida krediter genom fonder eller riskkapitalföretag Marknaden för illikvida krediter har vuxit kraftigt sedan finanskrisen. Avkastningen är relativt hög som ränterisken oftast är låg. Enligt gällande regler får Första–Fjärde AP-fonderna endast placera i illikvida obligationer och andra fordringsrätter om de är utgivna för allmän omsättning. Med allmän omsättning menas att värdepapperen är konstruerade så att de enkelt och smidigt kan överlåtas på värdepappersmarknaden. Enligt de nya placeringsreglerna som trädde i kraft får Första–Fjärde AP-fonderna placera en större del av kapitalet i illikvida tillgångar. Regeringen anser dock att kravet på allmän omsättning när det gäller illikvida krediter bör finnas kvar eftersom det annars kan leda till att AP-fonderna bygger upp stora interna kreditprövningsorganisationer. Enligt regeringen bör dock Första–Fjärde AP-fonderna få göra vissa indirekta investeringar i obligationer eller andra fordringsrätter som inte är utgivna för allmän omsättning. Regeringen föreslår därför att fonderna får investera i den här typen av värdepapper genom fonder och riskkapitalföretag. Däremot bör fonderna inte få investera i riskkapitalbolag som har som verksamhet att lämna krediter till konsumenter. Regeringen föreslår därför att definitionen av riskkapitalföretag i lagen ändras till att endast omfatta företag som lämnar eller förvaltar krediter till andra än konsumenter. Lån till fastighetsbolag och riskkapitalföretag Första–Fjärde AP-fonderna får inte ge s.k. direktlån. Enligt gällande bestämmelser får fonderna endast förvärva obligationer och andra fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning. Fonderna får dock ge krediter till ett fastighetsbolag om en AP-fond ensam eller tillsammans med andra AP-fonder äger av röstetalet i bolaget. Undantaget kom till för att AP-fonderna ska driva fastighetsbolagen enligt företagsekonomiska principer, vilket innefattar möjligheten att ge direktlån till de egna fastighetsbolagen. Regeringen anser att ägarbegränsningen är kostsam för AP-fonderna. Sedan regelverket kom till har fastighetsmarknaden utvecklats och det är vanligt att fastighetsbolag ägs tillsammans med andra institutionella investerare. Regeringen föreslår därför att ägarbegränsningen tas bort så att Första–Fjärde AP-fonderna får möjlighet att ge lån till fastighetsbolag som de har ett ägande i utan krav på viss ägarandel. På samma sätt bör AP-fonderna, enligt regeringen, få ge lån till onoterade riskkapitalföretag som fonderna har ett ägande i. Sekretess i AP-fondernas investeringsverksamhet För en myndighets upplåningsverksamhet eller affärsmässiga utlåningsverksamhet gäller sekretess för uppgift om en enskilds affärs- och driftsförhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs (31 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen). Bestämmelsen om utlåningsverksamhet innefattar medel som AP-fonderna förvaltar och andra medel som en myndighet placerar för att få avkastning. Sedan bestämmelsen tillkom har kapitalmarknaderna utvecklats och AP-fondernas verksamhet och placeringsregler har förändrats. Till exempel har fonderna betydligt fler investeringar i onoterade riskkapitalfonder, riskkapitalföretag eller fastighetsbolag än tidigare, vilket inför ett investeringsbeslut kräver omfattande information från bolaget som inte är publik. I sin investeringsverksamhet har AP-fonderna s.k. ägardialoger med olika portföljbolag. AP-fonderna använder även ägardialoger med företag i hållbarhetsarbetet. En förutsättning för att AP-fonderna ska få tillgång till information från bolagen är att de kan lita på att informationen inte blir offentlig. Regeringen anser att det finns ett tydligt behov av att kunna skydda uppgifter om enskildas affärs- och driftsförhållanden inom AP-fondernas investeringsverksamhet. Regeringen föreslår därför att det i offentlighets- och sekretesslagen införs en bestämmelse om sekretess för uppgift om enskildas affärs- och driftsförhållanden för affärsmässig investeringsverksamhet som bedrivs av myndigheter. När ska de nya reglerna börja gälla Enligt regeringen bör lagändringarna träda i kraft , vilket bedöms vara . Första–Fjärde AP-fonderna är viktiga delar i det svenska inkomstpensionssystemet. Fonderna förvaltar och placerar den s.k. bufferten i systemet som uppgick till , vilket motsvarar av de totala tillgångarna i inkomstpensionssystemet. har reglerna för Första–Fjärde AP-fonderna reformerats, bl.a. till följd av att de finansiella marknaderna och förutsättningarna för kapitalplaceringar ändrats sedan regelverket först fastställdes (prop. 2017/18:271, bet. 2018/19:FiU14, rskr. 2018/19:52). får Första–Fjärde AP-fonderna jämfört med tidigare bl.a. placera en betydligt större andel av fondkapitalet i s.k. illikvida tillgångar, t.ex. aktier i onoterade bolag. Utskottet välkomnar regeringens förslag i propositionen som syftar till att underlätta för Första–Fjärde AP-fonderna att utnyttja möjligheterna till investeringar i illikvida tillgångar, och därmed också öka fondernas möjligheter att nå det övergripande målet om en hög långsiktig avkastning på pensionskapitalet och att ge fonderna ungefär samma möjligheter som andra jämförbara investerare. Utskottet konstaterar att förslagen bygger på en överenskommelse i pensionsgruppen och att gruppen står bakom regeringens förslag. Utskottet anser att regeringens förslag är väl avvägda utifrån att fonderna enbart ska ha finansiella mål i kapitalförvaltningen, att de inte ska ta näringspolitiska eller ekonomisk-politiska hänsyn samt att förvaltningen ska skötas effektivt. Utskottet anser också att det är rimligt att det införs sekretess för uppgifter som rör affärsmässig investeringsverksamhet i myndigheter. Utskottet tillstyrker därmed regeringens lagförslag. Fler investeringsmöjligheter för AP-fonderna Utskottets förslag i korthet avslår förslag om att Första–Fjärde AP-fonderna ska få direktinvestera i onoterade bolag och om att det bör tillsättas en utredning om att fonderna bör få möjlighet att investera pensionskapitalet i samhällsnyttiga projekt. Jämför reservationen (V). I motion 2019/20:3452 av m.fl. (V) välkomnar motionärerna överlag förändringarna av AP-fondernas placeringsregler men anser att mandatet att investera i onoterade bolag bör utökas ytterligare. Enligt motionärerna bör AP-fonderna få möjlighet att direktinvestera i onoterade bolag (yrkande 1). Onoterade bolag börsnoteras först när de är stora och mogna och då ofta till höga aktiepriser. Eftersom AP-fonderna, till skillnad från andra institutionella investerare, inte får direktinvestera i onoterade bolag i ett tidigt skede går fonderna miste om avkastning vid börsnotering. Dessutom är kostnaderna för de tillåtna indirekta investeringsformerna, dvs. att AP-fonderna investerar i onoterade bolag via riskkapitalföretag eller fonder, ofta högre än om investeringarna skulle hanteras internt inom fonderna, enligt motionärerna. Motionärerna vill också att regeringen ska utreda möjligheterna att utvidga AP-fondernas placeringsmandat till att även gälla investering i samhällsnyttiga projekt som t.ex. elnät, trafikinfrastruktur, fiber och miljöteknik (yrkande 2). De företag som AP-fonderna investerar i är beroende av samhällsutvecklingen. Ett samhälle med god ekonomisk utveckling ökar AP-fondernas möjligheter att generera god och hög avkastning. riksdagsbehandling av liknande motionsförslag Utskottet har tidigare vid ett flertal tillfällen behandlat förslag om att AP-fonderna ska få investera i olika infrastrukturprojekt, senaste i betänkande 2018/19:FiU6 Redovisning av AP-fondernas verksamhet . Utskottet avstyrkte motionsförslagen bl.a. med motiveringen att AP-fonderna endast ska ha finansiella mål och att de inte ska ta näringspolitiska eller ekonomisk-politiska hänsyn. Utskottet hänvisade också till att frågan bereds i pensionsgruppen och i . Motionärerna i motion 2019/20:3452 (V) anser att Första–Fjärde AP-fonderna bör få direktinvestera i onoterade bolag och att regeringen bör utreda om AP-fondernas investeringsmandat bör utvidgas så att de även får möjlighet att investera i samhällsnyttiga projekt. Utskottet delar inte motionärernas uppfattning när det gäller direktinvesteringar utan anser i likhet med regeringen att Första–Fjärde AP-fonderna även i fortsättningen endast ska få investera i onoterade företag indirekt genom investeringar i fonder, fastighetsbolag och riskkapitalföretag. Enligt utskottet är det viktigt för fondernas roll i inkomstpensionssystemet att fondernas placeringar styrs av finansiella mål och att kapitalförvaltningen sköts effektivt. Direkta investeringar i onoterade bolag innebär ett betydligt större engagemang och ett starkare ägarinflytande jämfört med indirekta investeringar och skulle kräva att var och en av AP-fonderna bygger upp betydligt större investeringsorganisationer än de har . När det gäller samhällsnyttiga investeringar vill utskottet påminna om att en viktig del av pensionsöverenskommelsen var att AP-fonderna enbart ska ha finansiella mål och att de inte ska ta näringspolitiska eller ekonomisk-politiska hänsyn i förvaltningen av pensionskapitalet. Enligt utskottet bör detta gälla även i fortsättningen och utskottet ser därför inget behov av att utreda en utvidgning av AP-fondernas investeringsmandat. Utskottet konstaterar att fonderna enligt dagens regelverk får investera i onoterade infrastrukturföretag indirekt via fonder, fastighetsbolag och riskkapitalföretag. Utskottet delar också regeringens bedömning i proposition 2019/20:57 att investeringar i onoterade infrastrukturföretag endast ska göras indirekt även i fortsättningen. Utskottet avstyrker förslagen i motionen. Fler investeringsmöjligheter för AP-fonderna, punkt 2 (V) av (V). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2019/20:3452 av m.fl. (V) yrkandena 1 och 2.