bet · H801KU10 · 2020-11-30 00:00:00 — Av 1 kap. 9 § regeringsformen (RF) följer att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Den sistnämnda principen innebär att ett förvaltningsorgan i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem som det är satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (och , Allmän förvaltningsrätt, 27 uppl., 2018, s. 71). Som framgår gäller bestämmelsen inte bara för domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även för andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Utformningen av bestämmelsen i denna del innebär att den även gäller för regeringen när den uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). Regeringens normgivning omfattas inte av bestämmelsen. Av 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) följer att regeringen i budgetpropositionen ska lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena. I förarbetena till budgetlagen framhålls att resultatinformationen bör utformas som ett underlag för beslut och att resultatredovisningen bör utvecklas framför allt på områden som rör stora belopp eller där eftersträvade samhällseffekter är särskilt betydelsefulla (prop. 2010/11:40 s. 100 f.). Resultatredovisningen bör avse effekterna av statens verksamhet och de bidrag som insatserna har inneburit i förhållande till de mål har beslutat om. Det har dock inte ansetts lämpligt att i lag reglera den närmare utformningen av resultatinformationen och på vilken nivå den bör lämnas inom respektive utgiftsområde, med hänvisning till att det bör finnas utrymme för regeringen och att utveckla verksamhetsanpassade former för detta över tiden. I förarbetena betonas att bestämmelsen självfallet inte utesluter att resultatredovisningar lämnas även i andra sammanhang. Det anförs tvärtom att det kan vara naturligt att regeringen redovisar fördjupade analyser av olika verksamheter i skrivelser och i särpropositioner. Det framhålls också att även kan begära resultatinformation för olika verksamheter när behov finns. I budgetpropositionen anförde regeringen att en ökad grad av verksamhetsanpassning i styrningen av förvaltningsmyndigheterna ställer högre krav på såväl regeringen som (prop. 2009/10:1 Förslag till statsbudget , finansplan och skattefrågor m.m. s. 339 f.). Det innebär bl.a. att regeringen har att överväga vilka mål som ska beslutas eller anges för olika utgiftsområden eller delar av utgiftsområden, vilka indikatorer och mått som ska användas samt vilken resultatinformation som bör lämnas för att skapa förutsättningar för en fullödig formaliserad dialog mellan och regeringen om resultaten. Regeringen framhöll i detta sammanhang att utskott har en viktig roll att spela i att precisera sina behov av resultatinformation och att föra en aktiv resultatdialog med regeringen. Vidare angavs att regeringens resultatredovisning i första hand syftar till att ge möjlighet att bedöma i vilken grad beslutade eller angivna mål är uppfyllda. Det är ytterst en uppgift för regeringen att, med beaktande av berörda utskotts önskemål, besluta om inriktning, omfattning, periodicitet etc. när det gäller redovisning av resultat inom ett utgiftsområde. Regeringen underströk att förändringarna i riktning mot ökad verksamhetsanpassning och flexibilitet i resultatstyrningen också syftar till att successivt öka kvaliteten och precisionen i resultatredovisningen till . beslutade om ett nytt klimatpolitiskt ramverk för (prop. 2016/17:146, bet. 2016/17:MJU24, rskr. 2016/17:320). omfattade bl.a. en klimatlag. Klimatlagen (2017:720) trädde i kraft . I lagen finns bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete, vad arbetet ska syfta till och hur det ska bedrivas (1 §). Lagen föreskriver bl.a. att regeringen ska lämna en klimatredovisning till i budgetpropositionen. Klimatredovisningen ska innehålla en redovisning av utsläppsutvecklingen, en redovisning av de viktigaste besluten inom klimatpolitiken och vad de besluten kan betyda för utvecklingen av växthusgasutsläppen samt en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och när och hur beslut om sådana åtgärder i så fall kan fattas (4 §). I författningskommentaren till 4 § anges att bestämmelsen syftar till att skapa kontinuitet i det löpande klimatarbetet. Genom att uppgifterna redovisas på detta sätt synliggörs behovet och betydelsen av att åtgärder vidtas inom samtliga politikområden som och allmänheten ges regelbunden information om hur klimatarbetet fortskrider. En proposition är regeringens förslag till ett riksdagsbeslut. En proposition ska innehålla regeringens protokoll i ärendet, en redovisning av ärendets beredning och skälen för regeringens förslag. Propositioner med lagförslag ska i förekommande fall innehålla Lagrådets yttrande (9 kap. 2 § riksdagsordningen, RO). Enligt (Ds 1997:1) är det uppenbart att en proposition fyller en rad syften och den ska vara tillgänglig för läsare av många slag. I handboken framhålls att en proposition inte är en facktext skriven för fackmän. Huvudsyftet med propositionen är att presentera regeringens förslag för och motivera det (s. 61). I handboken anförs vidare att det inte alltid är lätt att välja ut de frågor som ska tas upp vid beredningen (s. 44). Vidare framhålls att propositionsskrivaren bör vara medveten om att få läser hela betänkandet och att beslutsfattarnas uppfattning om förslagen kommer att påverkas av vad som tas upp vid beredningen. Det är därför av stor vikt att man gör urvalet sakligt och objektivt och därvid beaktar att vissa frågor, från rent politiska utgångspunkter, kan vara av särskild vikt. Ett av syftena med beredningarna är att se till att politikerna får tillräckligt nyanserad information och ett bra beslutsunderlag. Regeringen har förutom proposition även rätt att lämna information till genom skrivelser (9 kap. 7 § RO). En skrivelse innehåller information till . Genom en skrivelse påkallas inte något beslut av med rättslig verkan. Skrivelserna läggs till handlingarna, men kan med anledning av en motion eller ett utskottsinitiativ göra ett tillkännagivande till regeringen eller något annat uttalande (och , Grundlagarna [: version 3A], kommentaren till 9 kap. 7 § RO). Utskottet har tidigare granskat regeringens resultatrapportering. konstaterade utskottet att regeringsformens bestämmelser om finansmakt föreskriver att bestämmer hur statens medel ska användas, och budgetlagens bestämmelser om regeringens redovisningsskyldighet medför ett åliggande för regeringen att informera så att den ges en rättvisande bild (bet. 2010/11:KU20 s. 24). uttalade utskottet att bl.a. har i uppgift att löpande följa upp regeringens resultatredovisning av statens verksamhet (bet. 2016/17:KU20 s. 30). En viktig del i detta arbete är mål- och resultatdialogen mellan regeringen och . Denna dialog förs i regeringens budgetproposition och framför allt i riksdagsutskottens budgetbetänkanden. Från sida preciserar utskotten i budgetbetänkandena sina behov av resultatinformation och regeringen anpassar resultatredovisningen i budgetpropositionen utifrån vad utskotten har anfört. Utskottet framhöll vidare att en utvecklad och väl fungerande mål- och resultatdialog ställer krav på både regeringen och . En verksamhetsanpassad och tydlig dialog ökar kvaliteten och precisionen i regeringens resultatredovisning till . Genom en skrivelse som sänts till har utskottet begärt redogörelser för hur – regeringens redovisning av Klimatklivet har förhållit sig till de redovisningskrav som följer av budgetlagen och klimatlagen – det urval av uppgifter från som tagits med i klimatredovisningarna svarar mot kravet att information till ska ge en rättvisande bild. Utskottet har också begärt svar på följande fråga. – Vilka överväganden i övrigt har gjorts när det gällde återrapporteringen till av Klimatklivet? Som svar överlämnades en promemoria som har upprättats inom (bilaga A2.4.2). I svarspromemorian anförs att sedan stödet för lokala klimatinvesteringar, även kallat Klimatklivet, infördes har regeringen i budgetpropositionen redogjort för beräknade utsläppsminskningar som investeringarna inom programmet förväntas ge upphov till. Som ett resultat av uppdrag eller återrapporteringskrav har redovisat förväntade resultat av Klimatklivet. Dessa effektberäkningar har legat till grund för regeringens redogörelser i budgetpropositionerna. Vidare framhålls att regeringen sedan 2019 års budgetproposition, i enlighet med klimatlagens (2017:720) bestämmelser, har lämnat en särskild klimatredovisning till . I klimatredovisningarna finns en redogörelse för hur Klimatklivet kan påverka utvecklingen av växthusgasutsläppen. Enligt svarspromemorian har regeringen valt att återrapportera de mest centrala parametrarna för Klimatklivet såsom beräknade utsläppsminskningar, både totalt sett och per investeringskrona, i enlighet med de beräkningar som har redovisat. Det finns alltid en osäkerhet kopplad till beräkningen av effekter av styrmedel, i synnerhet när effekterna förväntas uppstå på och beräkningen utgår från ett antal antaganden. Regeringens ambition är att på ett transparent och jämförbart sätt redovisa de beräknade effekterna av Klimatklivet. Det kan i sammanhanget noteras att miljö- och jordbruksutskottet har lyft fram Klimatklivet som ett gott exempel på en redovisning som kopplar till målen och framhållit att det är önskvärt att fler resultat av insatser och åtgärder redovisas på detta sätt (bet. 2018/19:MJU1 s. 10 f.). I klimatredovisningen budgetproposition (prop. 2019/20:1 utg.omr. 20 bilaga 1) har regeringen angett att ständigt arbetar med att utveckla beräkningsmetoderna inom Klimatklivet för att kunna förbättra resultatredovisningen. I regleringsbrev har myndigheten fått i uppdrag att redovisa förväntade resultat med särskilt fokus på stödens betydelse för investeringarnas genomförande. Uppdraget ska redovisas . har i sin granskning av regeringens återrapportering till av Klimatklivet kommit fram till att regeringen har gett en ensidigt positiv bild av rapportering till regeringen. Enligt saknas också en samlad bedömning av de samhällsekonomiska effekterna av stödet för att möjliggöra en fullständig bedömning av dess effekter. rekommenderade regeringen att säkerställa att rapporteringen till är rättvisande och även innefattar de samhällsekonomiska effekterna. Regeringens skrivelse om har behandlats i miljö- och jordbruksutskottet. Utskottet vill framhålla att det är av största vikt att återrapporteringen till är så saklig och korrekt som möjligt samt att urvalet av uppgifter som tas med i redovisningarna svarar mot kravet att information till ska ge en rättvisande bild. Redovisningen utgör ett viktigt beslutsunderlag för utskotten vid bedömningen av i vilken mån beslutade eller angivna mål är uppfyllda. Utskottet noterar att ett nytt klimatpolitiskt ramverk har kommit på plats som syftar till att förbättra rapporteringen till . Enligt den nya klimatlagen ska regeringen lämna en klimatredovisning till i budgetpropositionen. I redovisningen ska regeringen bl.a. presentera en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och hur klimatpolitiken påverkar möjligheterna att nå klimatmålen. Utskottet vill i sammanhanget framhålla vikten av en fortsatt aktiv dialog mellan det berörda utskottet och regeringen om hur resultatredovisningen kan bli bättre och mer fullödig. 2.5 Tillkännagivande om direktåtkomst till vissa uppgifter I en anmälan till (dnr 692-2019/20), bilaga A2.5.1, begärs att utskottet granskar regeringens hantering av tillkännagivande om att ge direktåtkomst till vissa uppgifter hos andra myndigheter. Motionären menar att det gått sedan beslutade om tillkännagivandet utan att regeringen återkommit med förslag till . Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom , bilaga A2.5.2. beslutade ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma till med ett förslag om införande av direktåtkomst för till vissa uppgifter hos andra myndigheter och om ett uppdrag till som syftar till ett förstärkt arbete mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring (bet. 2016/17:SfU17, rskr. 2016/17:236). I betänkandet konstaterade socialförsäkringsutskottet att frågan om direktåtkomst för till uppgifter hos andra myndigheter, bl.a. , är av stor betydelse för att ska kunna kontrollera att gällande regelverk för arbetskraftsinvandring efterlevs. Genom direktåtkomst till uppgifter om t.ex. antalet anställda i verksamheten, omsättning, resultat, inbetalda skatter och avgifter kan verket på ett mer effektivt sätt kontrollera att regelverken efterlevs. Frågan behandlades i utredningsbetänkandet Personuppgiftsbehandling på utlännings- och medborgarskapsområdet (SOU 2015:73). Utskottet noterade att detta och det avlämnade utredningsbetänkandet Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden (SOU 2016:91) var under beredning. Frågan var emellertid av största betydelse för att ska kunna förhindra missbruk av regelverket för arbetskraftsinvandring och kunna handlägga arbetstillståndsärenden så snabbt som möjligt. Utskottet ansåg därför att det var mycket angeläget att regeringen återkom med förslag som gjorde det möjligt för att få direktåtkomst till uppgifter hos andra myndigheter och att regeringen gav i uppdrag att stärka arbetet mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring (s. 23). I skrivelserna skrivelser till regeringen – åtgärder och skrivelser till regeringen – åtgärder redogörs för regeringens hantering av tillkännagivandet (skr. 2017/18:75 s. 53, skr. 2018/19:75 s. 43–44). I båda skrivelserna anförs att frågan om direktåtkomst fortsatt hanteras med anledning av de synpunkter som lämnats avseende frågan i samband med remitteringen av betänkandet Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden (SOU 2016:91). Vidare anförs att för en löpande dialog med för att uppnå syftet att informationsutbytet mellan myndigheterna ska fungera på ett tillfredsställande sätt. hanterar även fortsatt de övriga förslag som lämnades i betänkandet Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden (SOU 2016:91). Enligt regeringen syftar beredningen till att lägga fram förslag som ska förstärka arbetet mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring. Tillkännagivandet redovisas som ej slutbehandlat. I sitt yttrande till i samband med beredningen av skrivelse 2018/19:75 anförde socialförsäkringsutskottet följande (bet. 2018/19:KU21 s. 84 f.): Vad gäller tillkännagivande i riksdagsskrivelse 2016/17:236 om direktåtkomst för till vissa uppgifter hos andra myndigheter och om uppdrag till att förstärka arbetet mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring anger regeringen i sin skrivelse att frågan fortfarande behandlas bl.a. med anledning av de synpunkter som lämnats i samband med remitteringen av betänkandet Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden (SOU 2016:91). Remisstiden i detta ärende gick ut , . När det gäller frågan om s.k. direktåtkomst kan det vidare påpekas att det redan i utredningsbetänkandet Personuppgiftsbehandling på utlännings- och medborgarskapsområdet (SOU 2015:73) bl.a. föreslogs att skulle få medges direktåtkomst till vissa uppgifter hos . Mot den bakgrunden och oaktat frågans komplexitet är det ytterst beklagligt att regeringen ännu inte presenterat något förslag för att tillgodose tillkännagivandet. Det har gått sedan gjorde sitt tillkännagivande, och enligt utskottets mening är det angeläget att regeringen slutligen verkställer beslut. Även i riksdagsskrivelse 2016/17:318 om ytterligare åtgärder för arbetskraftsinvandringen togs frågan om direktåtkomst upp, vilket visar att det är en angelägen fråga och att det är viktigt att ett förslag om detta utarbetas och läggs fram . I budgetpropositionen (prop. 2020/21:1 utg.omr. 15–16) redovisar regeringen tillkännagivandet som slutbehandlat. I propositionen anges bl.a. följande: De av efterfrågade förordningsändringarna beslutades av regeringen (SFS 2020:49 och SFS 2020:50) och trädde i kraft . Regeringen gör därför bedömningen att det inte finns något behov av att införa direktåtkomst för . Informationsutbytet är även av betydelse bl.a. för att ska kunna förhindra missbruk av regelverket för arbetskraftsinvandring, korta ned handläggningstiderna och hantera ärenden digitalt. I förordningen (2019:502) med instruktion för anges också att myndigheten ska vidta åtgärder för att motverka missbruk av regler, felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Regeringen beslutade dessutom att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. kartlägga olika former av missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring och vid behov lämna författningsförslag eller föreslå andra åtgärder (dir. 2020:8). Enligt tilläggsdirektiv som beslutades ska utredaren även bl.a. lämna författningsförslag om skärpta straff för arbetsgivare som utnyttjar systemet för arbetskraftsinvandring (dir. 2020:69). Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det inte heller finns något behov av att ge ett uppdrag om ett förstärkt arbete mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring. Av 7 kap. 1 § regeringsformen (RF) följer att det ska finnas ett regeringskansli för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. I detta ingår departement för olika verksamhetsgrenar. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen. Statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. I 7 kap. 2 § RF uttrycks ett allmänt beredningskrav för regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska de upplysningar och yttranden som behövs hämtas in från de berörda myndigheterna vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I propositionshandboken (1997:1 s. 35 f.) anges när det gäller den interna beredningen på att arbetet efter remissbehandlingen består av bl.a. följande huvudfaser, vilka alla bör ingå i tidsplanen: – primär beredning med bl.a. remissammanställning, gemensam beredning och skrivarbete Enligt regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder är folkets främsta företrädare och stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas (1 kap. 4 §). Enligt en grundlagskommentar finns det dock inte något hinder för att utöver sådana beslut som är bindande för medborgare och myndigheter i form av lagar eller anslag även fatta beslut som inte är rättsligt bindande, t.ex. i form av riktlinjer eller uttalanden. En vanlig form av riksdagsuttalanden är s.k. tillkännagivanden (se m.fl., Regeringsformen – En kommentar, 2 uppl. 2018, s. 52 f.). I Grundlagberedningens betänkande angavs att beslut av detta slag alltefter omständigheterna kan medföra en ”politisk” bundenhet (SOU 1972:15 s. 101). gjorde i sitt slutbetänkande bedömningen att möjlighet att besluta om tillkännagivanden till regeringen inte borde regleras i regeringsformen (SOU 2008:125 s. 304 f.). Utredningen konstaterade att regeringen inte har någon konstitutionell skyldighet att följa ett tillkännagivande från , men att har möjlighet att utnyttja sin normgivningsmakt eller finansmakt för att åstadkomma det resultat som tillkännagivandet syftar till, om regeringen inte följer ett tillkännagivande. Ytterst har även möjlighet att avge en misstroendeförklaring mot regeringen. Utredningen påpekade även, i enlighet med vad uttalat, att den konstitutionella praxis som vuxit fram innebär att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande, och att regeringen om den inte har för avsikt att tillgodose önskemål bör underrätta om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas. Vidare konstaterade utredningen att ordningen i allt väsentligt fungerade väl och att det dessutom inte kunde uteslutas att praxis kunde komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag. Den konstitutionella betydelsen och innebörden av tillkännagivanden analyserades även av av riksdagsordningen. Kommittén framhöll i sitt slutbetänkande att den delade uppfattning och inte ansåg att det fanns skäl att göra några nya uttalanden i frågan (2012/13:URF3 s. 171 f.). I samband med behandlingen av regeringens skrivelse skrivelser till regeringen – åtgärder (skr. 2018/19:75) anförde utskottet bl.a. följande (bet. 2018/19:KU21 s. 34, rskr. 2018/19:279): Ett flertal av utskotten uppmärksammar i sina yttranden vikten av att regeringen undviker onödig tidsåtgång i sin behandling av skrivelser. har tidigare anfört att det borde höra till undantagen att tillkännagivanden inte kan slutredovisas , även om det inte är omöjligt att tillkännagivanden har fått en mer krävande karaktär än tidigare (bet. 2005/06:KU34). För tillkännagivanden som är äldre än torde en avsaknad av åtgärder innebära att man kan säga att regeringen i alla fall inte har agerat skyndsamt (bet. 2016/17:KU21 s. 39–40). Utskottet har även anfört att handläggningstiden för slutbehandlingen av ett enskilt tillkännagivande är avhängig tillkännagivandets innehåll och de beredningsåtgärder som förutsätts för en sådan slutbehandling (bet. 2014/15:KU21 s. 28). I de fall tillkännagivanden inte är slutbehandlade bör regeringen redovisa en bedömning av när de kan bli slutbehandlade (bet. 2015/16:KU21s. I samband med behandlingen av regeringens skrivelse skrivelser till regeringen – åtgärder (skr. 2019/20:75) anförde utskottet bl.a. följande (bet. 2020/21:KU2 s. 31, rskr. 2020/21:34): Ett flertal av utskotten uppmärksammar vikten av att regeringen undviker onödig tidsåtgång i sin behandling av tillkännagivanden. vill i detta sammanhang framhålla vikten av att regeringen behandlar skrivelser skyndsamt och gör ansträngningar för att undvika onödig tidsåtgång när det gäller att behandla tillkännagivanden. Huruvida den redovisade tidsåtgången är rimlig bör bedömas med hänsyn till tillkännagivandets innehåll och de beredningsåtgärder som behöver vidtas. Genom en skrivelse som sänts till har utskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar överlämnades en promemoria som har upprättats inom (bilaga A2.5.2). En fråga gällde vilka beredningsåtgärder som har vidtagits inom när det gäller tillkännagivande om att ge direktåtkomst till vissa uppgifter hos andra myndigheter, särskilt med avseende på perioden efter det att remissvaren inkommit till . Som svar på frågan angavs följande. Betänkandet Personuppgifts behandling på utlännings- och medborgarskapsområdet (SOU 2015:73) innehåller bl.a. förslag om ett effektivare informationsutbyte vid handläggning av uppehållstillstånd för arbete. I betänkandet finns lagförslag som innebär att får medges direktåtkomst till vissa uppgifter i databaser hos , och . Det finns även förslag till kompletterande sekretessbrytande bestämmelser i förordning. som förslagen bereddes lämnades i det närmaste identiska förslag i betänkandet Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden (SOU 2016:91). Vid remissbehandlingen av detta betänkande ifrågasatte några av de berörda myndigheterna att utlämnandet av uppgifter skulle ske genom direktåtkomst. Det framfördes bl.a. att informationsutbytet skulle kunna ske genom medium för automatiserad behandling, vilket är en mindre integritetskänslig metod som inte kräver lagändringar. Efter att remissförfarandet avslutats inkom med ett kompletterande yttrande över SOU 2016:91.