bet · H801AU6 · 2020-12-08 00:00:00 — Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till direktiv om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen Utskottet föreslår att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande i enlighet med 10 kap. 3 § riksdagsordningen. Utskottet anser att kommissionens förslag strider mot subsidiaritetsprincipen. Ett enigt utskott framhåller att åtgärder som rör lönebildning bäst regleras på nationell nivå. I utlåtandet finns tre särskilda yttranden (M, SD, C, KD). Förslag till och rådets direktiv om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen (COM(2020) 682). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Förslagets syfte och huvudsakliga innehåll Förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen 1.Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till direktiv om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen (M, KD) 2.Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till direktiv om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen (SD) 3.Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till direktiv om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen (C) Bilaga 1 Förteckning över prövade förslag Bilaga 2 Motiverat yttrande från riksdag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till direktiv om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen beslutar att lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (L), (M), (S), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), Serkan Köse (S), (MP), (L), (KD) och (SD). Ärendet och dess beredning presenterade kommissionen ett förslag till direktiv om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen (COM(2020) 682). hänvisade kammaren förslaget till arbetsmarknadsutskottet för subsidiaritetskontroll. Åttaveckorsfristen för att lämna ett motiverat yttrande går ut . Regeringen lämnade muntlig information om förslaget vid utskottets sammanträde och informerade skriftligt om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen (dnr 635–2020/21). Regeringen lämnade också information om förslaget muntligt vid utskottets sammanträde . Förslaget som prövas anges i bilaga 1. Utskottets förslag till motiverat yttrande finns i bilaga 2. Enligt kommissionen är en förutsättning för EU:s ekonomi att alla medborgare har skäliga löner. Kommissionen beskriver hur de lägsta lönerna i många länder halkat efter som allt fler människor har lågavlönade jobb. Det ökar klyftorna och skapar fattigdom. Kommissionen menar att frågan om minimilöner är en jämställdhetsfråga då fler kvinnor än män har löner på miniminivå. Vidare anser kommissionen att medlemsländerna inte själva har gjort tillräckligt för att åtgärda problemen med låga löner. I flera länder är nivåerna för de lägsta lönerna alldeles för låga och dessutom omfattas inte alla arbetstagare av det skydd som finns. En anledning att hålla löner på en alltför låg nivå kan enligt kommissionen vara att det ger länderna en konkurrensfördel. Därför menar kommissionen att det är nödvändigt att ha ett gemensamt ramverk i EU för att skydda arbetstagarna. inledde kommissionen ett första samråd med arbetsmarknadens parter på EU-nivå om vilka behov som fanns på området. 23 parter svarade på samrådet. Kommissionen tolkade svaren i samrådet som att det fanns behov av ytterligare åtgärder på EU-nivå och inledde ett andra samråd som fokuserade på vilken typ av rättsakt som skulle kunna bli aktuell. Samrådet pågick till och resulterade i 19 svar. De fackliga organisationerna på Europanivå ville se ett direktiv med bindande minimikrav, medan arbetsgivarorganisationerna var emot bindande lagstiftning. Kommissionens samlade bedömning av samråden var att ett rättsligt bindande initiativ på EU-nivå var nödvändigt. Kommissionen konstaterade även att arbetsmarknadens parter inte var överens om att inleda förhandlingar för att ingå ett avtal på unionsnivå, enligt artikel 155 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Därmed gick kommissionen vidare med att förbereda ett förslag. Den nuvarande kommissionen under ledning av von der Leyen har lyft fram frågan om minimilöner som en av sina viktigaste prioriteringar. I sitt linjetal om tillståndet i unionen underströk von der Leyen vikten av skäliga löner för alla medborgare i EU och deklarerade att kommissionen skulle stödja medlemsstaterna genom att inrätta ett ramverk för minimilöner. Kommissionen ser de negativa effekterna av covid-19-pandemin på EU-ländernas ekonomier som ytterligare ett argument för att garantera skäliga minimilöner. Om ländernas ekonomier ska kunna återhämta sig är det enligt kommissionen viktigt att alla arbetstagare har en lön som de kan leva på. Om minimilönerna sätts på lämpliga nivåer och med hänsyn till ländernas ekonomiska förhållanden kan de både stödja utsatta arbetstagare och bidra till att bevara arbetstillfällen som de säkrar företagens konkurrenskraft, menar kommissionen. Kommissionen bedömer att en reglering av minimilönerna på så vis gör att medlemsstaterna kan bygga upp rättvisa och motståndskraftiga ekonomier. presenterade kommissionen sitt förslag om tillräckliga minimilöner i Europeiska unionen i form av ett direktiv (COM(2020) 682). Förslagets syfte och huvudsakliga innehåll Förslaget syftar enligt kommissionen till att se över de nationella regelverken för minimilöner så att de blir tydligare och omfattar fler löntagare än . Kommissionen skriver att en reformering av minimilönerna helst ska ske genom kollektiva förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Målet med direktivet är att säkerställa att arbetstagare får löner som tillåter en skälig levnadsstandard var de än arbetar i unionen. Systemen för minimilöneskydd ser olika ut i de olika länderna. Medan 6 länder, däribland , har kollektivavtalsmodeller har 21 medlemsstater lagstadgade minimilöner. Kommissionen riktar därför förslaget olika till olika medlemsstater, beroende på vilka system de har . I förslaget finns det även bestämmelser som riktar sig till alla medlemsstater. Det handlar t.ex. om hur begrepp som minimilön, kollektivavtal och kollektivförhandlingar ska definieras och om hur medlemsstaterna ska främja kollektiva förhandlingar om lönesättning. Det finns även bestämmelser om övervakning och uppgiftsinsamling, om rätt till prövning och skydd mot ogynnsam behandling samt om sanktioner vid överträdelse av nationella bestämmelser. Den del i förslaget som gäller lagstadgade minimilöner riktar sig endast till de medlemsstater som har system med lagstadgade minimilöner. För dessa länder syftar förslaget till att minimilönerna ska fastställas på tillräckliga nivåer som man tar hänsyn till socioekonomiska förhållanden och skillnader mellan regioner och sektorer. Kommissionen framhåller att ramen på unionsnivå inte inkräktar på medlemsstaternas frihet att fastställa tillgången till minimilöneskydd enligt kollektivavtal, i enlighet med nationella traditioner och med full respekt för arbetsmarknadsparternas avtalsfrihet. I förslaget anges vidare att direktivet inte föreskriver någon skyldighet att införa någon lagstadgad minimilön i de medlemsstater där det inte förekommer, och inte heller att göra kollektivavtal allmängiltiga. Kommissionen konstaterar att minimilönerna i regel är högre i de länder som har kollektivavtalsmodeller och att det där även finns färre låginkomsttagare. Kommissionen vill därför uppmuntra till partsförhandlingar i alla medlemsländer och kräver att de medlemsstater där av arbetstagarna täcks av kollektivavtal upprättar en handlingsplan för att främja kollektivavtalsförhandlingar. Kommissionen understryker vikten av kontroll och övervakning av minimilöneskyddet. I förslaget ingår att medlemsländerna ska rapportera hur minimilöneskyddet i respektive land garanteras. Kommissionen ser detta som ett sätt att säkerställa att minimilöneskyddet följs på ett ändamålsenligt sätt och anser att det skyddar företagen mot illojal konkurrens. Subsidiaritetsprincipen regleras i artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (nedan ). Enligt denna artikel ska unionen, på de områden där den inte har exklusiv befogenhet, vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Unionens institutioner ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. De nationella parlamenten ska se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet. Enligt nämnda protokoll ska , rådet och kommissionen översända sina utkast till lagstiftningsakter till de nationella parlamenten för att dessa ska kunna ta ställning till om förslaget är förenligt med subsidiaritets-principen. ska i enlighet med 9 kap. 20 § riksdagsordningen pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen Kommissionen anger artikel 153.1 b i EUF-fördraget som rättslig grund. Enligt denna artikel ska unionen stödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet inom området arbetsvillkor. Eftersom förslaget inte innehåller några åtgärder som direkt påverkar lönenivån menar kommissionen att förslaget fullt ut följer gränserna för unionens befogenhet som sätts i artikel 153.5 i EUF-fördraget, där det anges att bl.a. löneförhållanden inte ingår i unionens befogenheter. Kommissionen anser att en avgörande faktor för rimliga arbetsvillkor är att ha en minimilön som garanterar en skälig levnadsstandard. Även om löner på nationell nivå otvetydigt faller under medlemsstaternas behörighet, ingår de stora skillnaderna i standarder för tillgång till en rimlig minimilön i arbetsvillkoren. Dessa skillnader skapar enligt kommissionen stor ojämlikhet på den inre marknaden och det kan bäst åtgärdas på unionsnivå. Kommissionen skriver vidare: I de flesta medlemsstaterna påverkas arbetstagarna av otillräckliga nivåer på minimilönerna och/eller av brister i vilka som omfattas av minimilöneskyddet. De här problemen påverkar arbetstagare både i länder med lagstadgad minimilön och i länder med kollektivförhandlingar. Dessutom riskerar fler arbetstagare att påverkas på grund av den långvariga nedgången i andelen som omfattas av kollektivförhandlingar och på en ökad polarisering på arbetsmarknaden. När man tittar framåt skapar detta utmaningar när det gäller att skapa lika villkor på den inre marknaden och säkerställa att konkurrensen bygger på höga sociala standarder, innovation och produktivitetsförbättringar. Minimilönepolitiken har varit föremål för multilateral övervakning i den europeiska planeringsterminen, och EU har utfärdat politiska riktlinjer till utvalda medlemsstater. Även om många medlemsstater har vidtagit åtgärder för att förbättra sina system för minimilöner, har de nationella åtgärderna inte varit tillräckliga för att motverka problemet med för låg nivå på och/eller att alltför få omfattas av minimilöneskyddet. Utan politiska åtgärder på EU-nivå kan enskilda länder vara mindre benägna att förbättra sina minimilöner på grund av uppfattningen att detta kan inverka negativt på deras kostnadskonkurrenskraft utåt. Åtgärder på EU-nivå kommer att vara mer verkningsfulla än åtgärder på nationell nivå när det gäller att stärka systemen för fastställande av minimilöner. Det kommer att skapa tydligare förväntningar, säkerställa att framstegen inte blir ofullständiga eller ojämna och stärka förtroendet mellan medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter. Det kommer att bidra till att ge den impuls som krävs för att reformera mekanismerna för att fastställa minimilöner på nationell nivå. Åtgärder på EU-nivå kommer därför att bidra till att säkerställa lika villkor på den inre marknaden genom att motverka stora skillnader i hur många som omfattas av minimilönerna och vilken nivå de ligger på, när det gäller skillnader som inte motiveras av underliggande ekonomiska villkor. Detta skulle inte kunna uppnås i tillräcklig grad genom icke samordnade åtgärder i medlemsländerna. Det föreslagna direktivet anger en ram för minimistandarder och respekterar medlemsstaternas behörighet att fastställa högre standarder, utan att det påverkar den roll som medlemsstaterna kan anförtro arbetsmarknadens parter, i enlighet med nationella traditioner och med full respekt för arbetsmarknadsparternas avtalsfrihet. I enlighet med artikel 153.2 b i EUF-fördraget stöder och kompletterar det föreslagna direktivet medlemsstaternas åtgärder genom minimikrav som genomförs successivt. Regeringen informerade i en promemoria till om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i direktivförslaget. Regeringen anser att det är tveksamt om direktivförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Regeringen noterar att kommissionen har uppmärksammat att EU:s befogenheter på området är begränsade. Regeringen delar den bedömningen. Förslag om lönenivåer ligger utanför EU:s befogenhet. EU:s möjligheter att föreslå åtgärder för att skapa minimikrav om arbetsvillkor gällande lön är därmed begränsade. En åtgärd på EU-nivå har redan av det skälet begränsade förutsättningar att på ett effektivt och träffsäkert sätt bidra till att lönerna på nationell nivå är skäliga och tillräckliga. Redan detta förhållande gör att det kan ifrågasättas om målet för de planerade åtgärderna bättre kan genomföras på gemenskapsnivå. Regeringen noterar vidare att det angivna syftet med förslaget är att förbättra arbets- och levnadsvillkoren i unionen. I sin subsidiaritetsprövning motiverar dock kommissionen förslaget främst med att åtgärder på EU-nivå kommer att bidra till att säkerställa lika villkor på den inre marknaden. Regeringen delar visserligen kommissionens uppfattning att det är viktigt att undvika osund lönekonkurrens på den inre marknaden. De argument som används vid en subsidiaritetsprövning bör som utgångspunkt dock vara sådana som tar sikte på att uppfylla syftet med den föreslagna åtgärden. Andra aspekter kan anföras men inte i sig motivera att en åtgärd vidtas på EU-nivå. Vad gäller argumentet om att föreslagna åtgärder skulle stärka lika villkor på den inre marknaden menar regeringen för övrigt att direktivförslagets kriterier för lagstadgade minimilöners tillräcklighet riskerar att öka skillnaderna mellan minimilönenivåerna i medlemsländerna. En sådan konsekvens kan utläsas i kommissionens egna beräkningar i konsekvensbedömningen. Regeringen menar att det visar hur svårt det är att få träffsäkra och adekvata åtgärder på EU-nivå vad gäller lönebildning och att de därför är mindre lämpliga än åtgärder på nationell nivå. Regeringen anser att betydelsen av en välfungerande lönebildning inte har kommit tillräckligt till uttryck i kommissionens bedömning. Särskilt gäller detta arbetsmarknadens parters roll för en balanserad lönebildning. För arbetsmarknadens funktionssätt, såväl nationellt som på EU-nivå, liksom för den inre marknaden, är det viktigt att beslut fattas av de intressenter som är mest insatta och närmast berörda. Detta skapar nödvändig flexibilitet balanserat med ett adekvat skydd för arbetstagares villkor och sysselsättning. I , liksom i varierande grad i andra medlemsländer, är det arbetsmarknadens parter som har bedömts vara de som är bäst lämpade att göra avvägningar vad gäller lönebildning. I sammanhanget finns det anledning att beakta erfarenheterna från direktiv /88/EG (arbetstidsdirektivet). Detta direktiv reglerar också förhållanden som i , liksom i många andra medlemsstater, i stor omfattning hanteras av arbetsmarknadens parter. Direktivet har genom senare tolkningar av skapat ett svårtillämpat system. Varken medlemsstaterna, arbetsmarknadens parter eller kommissionen är nöjda med situationen. Regeringen menar att det är av stor vikt att ett direktiv om tillräckliga minimilöner inte skapar motsvarande problem och låsningar för lönebildningen. Enligt kommissionen skulle direktivförslaget bl.a. stärka förtroendet mellan medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter. Visserligen innehåller förslaget åtgärder för att främja kollektivförhandlingar. Regeringen är dock tveksam till att förslaget skulle leda till att förtroendet mellan medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter skulle stärkas. Regeringen menar att det i länder som snarare finns risk för att förslaget skapar spänningar mellan staten och arbetsmarknadens parter. De föreslagna åtgärderna för att främja kollektivförhandlingar och om rapporteringskrav är känsliga utifrån arbetsmarknadens parters autonomi. De olika arbetsmarknadsmodellerna ska respekteras och samverkan med arbetsmarknadens parter måste utgå ifrån de olikheter som finns mellan olika länders system. Det kan därför ifrågasättas om målet för de planerade åtgärderna bättre kan genomföras på gemenskapsnivå. Direktivförslaget innehåller också definitioner av flera begrepp såsom minimilön, kollektivförhandlingar och kollektivavtal. Regeringens preliminära bedömning är att dessa bäst kan utvecklas i förhållande till de olika systemens särart på nationell nivå. Regeringen konstaterar att det återstår arbete med att analysera förslaget och att dess närmare innebörd inte är helt klarlagd. Å ena sidan presenteras förslaget som ett ramverk som tar hänsyn till olika arbetsmarknadsmodeller. Å andra sidan innehåller förslaget bestämmelser som även för ett medlemsland med en arbetsmarknadsmodell som den svenska kan tolkas så att de handlar om enskilda arbetstagares rättigheter. Konsekvenserna av förslaget är svåra att överblicka. Regeringen konstaterar att flera av de åtgärder som föreslås inte är bäst lämpade att hanteras på EU-nivå då förutsättningarna och systemen skiljer sig åt väsentligt mellan EU:s medlemsstater. Det finns inte heller någon tydlig gränsöverskridande dimension i de frågor som avses regleras. Sammanfattningsvis anser regeringen att det är tveksamt om direktivförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet konstaterar inledningsvis att kommissionen anger att direktivförslaget grundas på artikel 153.1 (b) i EUF-fördraget. Enligt denna artikel ska EU understödja och komplettera medlemsstaternas verksamhet inom bl.a. området arbetsvillkor för att uppnå målen i artikel 151 som bl.a. innefattar att förbättra levnads- och arbetsvillkor. Bestämmelsen ska dock inte tillämpas på löneförhållanden, föreningsrätt, strejkrätt eller rätt till lockout (artikel 153.5). Utskottet konstaterar vidare att kommissionen menar att förslaget respekterar gränserna för EU:s befogenheter eftersom det inte innehåller krav på åtgärder som direkt påverkar lönenivåerna. Utskottet finner denna tolkning anmärkningsvärd. Fördraget är tydligt med att det är medlemsländerna själva som reglerar frågor inom området löneförhållanden och att EU saknar befogenhet att lagstifta på området. Eftersom delar av direktivet föreslås vara bindande för alla medlemsstater är det ett ingrepp i de nationella modellerna för lönebildning. Det råder vidare ingen tvekan om, menar utskottet, att frågor om minimilöner faller inom ramen för vad fördraget uttrycker som löneförhållanden. En åtgärd på EU-nivå har redan av dessa skäl begränsade förutsättningar att på ett effektivt och träffsäkert sätt bidra till att lönerna på nationell nivå är skäliga och tillräckliga, anser utskottet. Utskottet övergår nu till frågan om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i förslaget, som är det som utskottets prövning avser. Utskottet konstaterar att subsidiaritetsprövningen endast kan omfatta kommissionens översända befintliga förslag, något som i andra sammanhang har förtydligat (bl.a. i ett yttrande över formerna för motiverat yttrande vid subsidiaritetsprövning, se prot. 2011/12:27). Subsidiaritetsprincipen innebär att EU ska vidta en åtgärd endast om målen för åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva. Det ska med andra ord finnas ett mervärde med åtgärden på unionsnivå. Utskottet menar att en viktig utgångspunkt i sammanhanget är att medlemsstaterna i EU har olika modeller för att hantera lönebildningsfrågor. Medan en del länder har kollektivavtalsmodeller har andra länder lagstadgade minimilöner. Även mellan de länder som har liknande modeller finns det skillnader. En förutsättning för att den svenska arbetsmarknadsmodellen ska fungera är t.ex. att arbetsmarknadens parter har frihet att förhandla utan inblandning av staten. Lönerna i en sådan arbetsmarknadsmodell blir rimliga just genom att de förhandlas mellan två jämnstarka parter, fack och arbetsgivare. Om EU blandar sig i dessa frågor riskerar det att urholka modeller som den svenska. Vidare har medlemsländerna olika ekonomiska och sociala förutsättningar vilket påverkar arbetsmarknaderna och lönenivåerna. Skillnaderna som råder mellan medlemsländerna gör att utskottet kraftfullt ifrågasätter om målet för de planerade åtgärderna bättre kan uppnås på gemenskapsnivå än på nationell nivå. Det är svårt att finna träffsäkra åtgärder på EU-nivå som fungerar för alla medlemsländer. Det finns inte heller någon tydlig gränsöverskridande dimension i de frågor som avses regleras. Kommissionen motiverar framför allt förslaget med att åtgärder på EU-nivå kommer att bidra till att säkerställa lika villkor på den inre marknaden. Dessa aspekter är inte oviktiga, men eftersom syftet med förslaget anges vara att förbättra arbets- och levnadsvillkoren i unionen hör nämnda argument inte hemma i detta sammanhang. De argument som används vid en subsidiaritetsprövning bör som utgångspunkt vara sådana som tar sikte på att uppfylla syftet med den föreslagna åtgärden. Dessutom delar utskottet regeringens bedömning att förslaget, tvärtemot vad kommissionen bedömer, riskerar att öka skillnaderna mellan minimilönenivåerna i medlemsländerna. Direktivförslaget innehåller också definitioner av begrepp som minimilön, kollektivförhandlingar och kollektivavtal. Utskottet håller med regeringen om att sådana centrala arbetsrättsliga begrepp bäst utvecklas i förhållande till de olika systemens särart på nationell nivå. Utskottet vill framhålla att parterna på den svenska arbetsmarknaden, såväl arbetstagar- som arbetsgivarorganisationerna, uttryckt en stark oro och frustration över att kommissionen går fram med ett förslag om bindande regler om minimilöner. Utskottet noterar att stod bakom Business Europe i samrådsförfarandet och var mycket kritiskt till ett direktiv på området. De fackliga organisationerna i skickade tillsammans med sina kollegor i , och ett öppet brev till kommissionen i samband med det första samrådet och ytterligare ett brev i samband med det andra. I breven beklagade de nordiska fackförbunden att ställt sig positivt till åtgärder om minimilöner och uttryckte särskilt kritik mot bindande lagstiftning på EU-nivå. De nordiska fackförbunden förklarade bl.a. att de ansåg att det saknades rättslig grund för EU-lagstiftning på området och att ett direktiv skulle vara ett allvarligt hot mot de nordiska arbetsmarknadsmodellerna. Det råder alltså en stor och bred samsyn i om att lönebildningen är en nationell angelägenhet som med kraft måste värnas. Den svenska lönebildningsmodellen som bygger på förhandlingar mellan fack och arbetsgivare måste också erkännas som ett fullgott sätt att åstadkomma tillräckliga minimilöner. Betydelsen av en väl fungerande lönebildning måste stå i fokus när nya åtgärder diskuteras. Vidare anser utskottet att konsekvenserna av förslaget är mycket svåra att överblicka. I slutändan är det som tolkar de direktiv som EU antar, och det är därför inte möjligt att förutse hur direktivet i fråga kommer att tillämpas i olika situationer. Förslaget innebär ett verkligt hot mot den svenska arbetsmarknadsmodellen eftersom såväl lönerna i som den svenska kollektivavtalsmodellen kommer att kunna prövas av .