bet · H701KU6 · 2020-02-14 00:00:00 — Liksom vad gäller riksrevisor föreslås bereda frågor om val av riksrevisionsdirektör, skiljande av en riksrevisionsdirektör från uppdraget eller åtal mot en riksrevisionsdirektör. Av hänsyn till rekryteringsmöjligheterna föreslås i framställningen att sekretess ska gälla i ärenden om val av en riksrevisionsdirektör på samma sätt som vid val av en riksrevisor. till ombudsmän och riksrevisorerna ska enligt förslaget besluta om lön, avgångsersättning och övriga anställningsförmåner för riksrevisionsdirektören. Namnet på den nämnd som beslutar om lön för ombudsmän m.fl. föreslås ändras till till ombudsmän och riksrevisorn. I framställningen betonas även nödvändigheten av att rollen som riksrevisor även fortsättningsvis är opolitisk, och att det är angeläget att rekryteringsprocessen förblir fri från partipolitiska överväganden. Detsamma bör enligt riksdagsstyrelsen gälla för valet av riksrevisionsdirektör. I det sammanhanget framhålls att ett tidigare politiskt uppdrag inte bör utesluta en person från ett framtida uppdrag som riksrevisor eller riksrevisionsdirektör. Följdändringar förordas i framställningen i enlighet med det som utredningen föreslagit, dvs. i riksdagsordningen, lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ, lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter, lagen (1994:260) om offentlig anställning, lagen (2002:1023) med instruktion för , offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), lagen (2011:745) med instruktion för och lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna. Under beredningen i utskottet har uppmärksammats att det i 1 § 9 lagen (2019:109) om säkerhetsskydd i och dess myndigheter finns en hänvisning till lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna. Den föreslagna ändringen av rubriken till lag bör föranleda en följdändring i 1 § 9 lagen om säkerhetsskydd i och dess myndigheter. Riksdagsstyrelsen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft samt att ändringarna i riksdagsordningen och lagen (2002:1023) med instruktion för ska börja tillämpas när riksrevisorernas antal nedgått under två. Enligt ett förslag till övergångsbestämmelse till riksdagsordningen ska för den som är riksrevisor när lagen träder i kraft uppdraget fortsätta utan hinder av den nya lagen. Ett motsvarande förslag finns avseende lagen med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna (framst. s. 22). m.fl. (V) begär i motion 2019/20:3436 att dels avslår framställningen (yrkande 1), dels gör ett tillkännagivande till riksdagsstyrelsen om att styrelsen ska återkomma med ett förslag till ledningsstruktur för som innebär att en chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, och två riksrevisorer utses (yrkande 2). I motionen uppmärksammas att är en del av kontrollmakt och har till uppdrag att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Motionärerna framhåller även konstitutionella särställning som självständig myndighet under med ett grundlagsskyddat oberoende avseende vad som ska granskas och hur granskningen ska genomföras. En fungerande kontrollmakt är central för att säkerställa det politiska systemets demokratiska legitimitet, anför motionärerna. Motionärerna delar Riksdagsstyrelsens uppfattning att är i behov av en tydligare myndighetschef men har invändningar mot riksdagsstyrelsens förslag att ta bort den nuvarande tredelade ledningsstrukturen. Med enbart en riksrevisor ökar, enligt motionärerna, risken att myndigheten kan uppfattas vara politiskt färgad på ett sätt som kan undergräva förtroendet för granskningar. Motionärerna instämmer i Kammarrätten i förordande av en ledningsstruktur med en chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, och flera riksrevisorer motsvarande organisation. Med hänvisning till kammarrättens remissvar befarar motionärerna att särställning försvagas, att kompetensen blir smalare och svagare med bara en riksrevisor samt att tjänsten som riksrevisor inte blir lika attraktiv, vilket kan påverka rekryteringen negativt. Vidare framför motionärerna att oberoendet är avgörande för ett fortsatt högt förtroende för och med en chefsriksrevisor och två riksrevisorer bevaras riksrevisorernas självständighet i granskningsverksamheten på bästa sätt. Vidare framför motionärerna att förslaget om relationen mellan riksrevisionsdirektören och riksrevisorn är problematiskt, bl.a. då riksrevisionsdirektören föreslås kunna väljas om och riksrevisionsdirektören därmed riskerar att få för mycket makt i förhållande till riksrevisorn. Motionärerna ser en risk i att detta kan få till följd att riksrevisionsdirektören uppfattas som den verkliga myndighetschefen. Den tredelade ledningsstrukturen 2003 Inför inrättandet av föreslogs inledningsvis, av (1999/2000:RS1), att skulle ledas av en riksrevisor. Efter remissbehandling av förslag ansåg (bet. 2000/01:KU8) att den nya revisionsmyndigheten borde ledas av tre personer med självständig beslutsbefogenhet för var och en av den, medan de administrativa frågorna kunde avgöras kollegialt eller av endast en av dem, med stöd av en delegationsmöjlighet. Enligt utskottet var det lämpligt att antalet personer i myndighetens ledning var tre för att uppnå mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorade i tydlighet och effektivitet. Ett alternativ var enligt utskottet att en av de tre tjänsterna skulle inrättas som en chefstjänst i enlighet med vad som gäller för ombudsmän. Beslutsfattandet i administrativa frågor, liksom uppdelningen i ansvarsområden i övrigt, borde övervägas i det fortsatta utredningsarbetet. I proposition 2001/02:73 föreslog regeringen, i enlighet med beslut med anledning av betänkande 2000/01:KU8, att det i regeringsformen skulle föreskrivas att leds av tre riksrevisorer som väljs av . biföll regeringens förslag i denna del (bet. 2002/03:KU9, rskr. 2002/03:9). Uppgiftsfördelning och riksrevisorernas ställning 2003 När det gällde uppgiftsfördelningen och riksrevisorernas ställning gällde sammanfattningsvis följande i från starten : – Riksrevisorerna beslutade gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. – Riksrevisorerna beslutade gemensamt om verksamhetens inriktning och organisation samt om arbetsordning. – Beslut om granskningsplan inom ett granskningsområde enligt den fördelning riksrevisorerna fastställt var en angelägenhet för varje riksrevisor ensam. Innan de bestämde sina granskningsplaner borde de samråda inbördes. Riksrevisorernas beslut redovisades i en granskningsplan. – Riksrevisorerna beslutade gemensamt i administrativa frågor, men de fick besluta att vissa ärenden skulle avgöras av den av riksrevisorerna som skulle svara för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman vid . – En av riksrevisorerna hade, utöver sina ordinarie arbetsuppgifter, ett administrativt ledningsansvar. – I fråga om beslutanderätten i granskningsärenden beslutade riksrevisorerna var för sig, men den årliga rapporten beslutades gemensamt. Utgångspunkten var, enligt regeringen, att finna en form för den administrativa ledningen som fullt ut beaktar kravet på riksrevisorernas självständiga ställning i granskningsverksamheten. skulle ges så goda ledningsförutsättningar som möjligt för att kunna genomföra sin uppgift (prop. 2001/02:190). framhöll att det var angeläget att den enskilda riksrevisorns självständighet respekterades som det var viktigt att var en sammanhållen myndighet som inte riskerade att utvecklas i riktning mot tre separata delar (bet. 2002/03:KU12). Uppgiftsfördelning och riksrevisorernas ställning 2006 gjordes på förslag av vissa ändringar som innebar att – riksrevisorerna, efter samråd med varandra, skulle besluta inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen skulle ha – riksrevisorernas beslut skulle redovisas i en granskningsplan. Utskottet påminde om vikten av att är en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas mot tre separata delar samt underströk att den föreslagna ordningen inte hindrar att besluten redovisas i en sammanhållen granskningsplan (bet. 2006/07:KU6). Uppgiftsfördelning och riksrevisorernas ställning 2011 Efter en uppföljning av riksrevisionsreformen av en parlamentarisk utredning, , gavs en av riksrevisorerna ett utökat administrativt ansvar och benämns riksrevisor med administrativt ansvar. Det utökade ansvaret innebära att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning samt ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter, som tidigare innehades av riksrevisorerna gemensamt, fördes över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Även beslut om myndighetens anslagsframställning och om myndighetens årsredovisning fattas av riksrevisorn med administrativt ansvar. (Det sistnämnda efter förslag av riksdagsstyrelsen.) Uttalanden om det tredelade ledarskapet av riksrevisionsutredning ansåg, mot bakgrund av att endast varit verksam och att ingen riksrevisor ännu hade verkat en hel sjuårig mandatperiod, att det var för tidigt att föreslå genomgripande förändringar i ledningsorganisationen. Utredningen gjorde dock en rad iakttagelser om ledningsstruktur och ordningen med tre riksrevisorer. Utredningen behandlade det tredelade ledarskapet och kom fram till att föresatserna med ett tredelat ledarskap (mindre sårbarhet och bredare kompetens utan förlorad tydlighet och effektivitet) inte hade infriats fullt ut. Tredelningen hade skapat en svag beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar och en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisationen. De omfattande bytena av riksrevisorer, så ofta som vartannat och , hade också skapat problem i den löpande verksamheten och dragit kraft ur organisationen, eftersom det tar relativt för en tillträdande riksrevisor att inrätta sig. Trots olika initiativ från riksrevisorernas sida fungerade inte systemet med den tredelade ledningen i alla delar i enlighet med intentionerna bakom reformen, menade utredningen. Fördelar med det tredelade ledarskapet var enligt utredningen – kollegialt utbyte av synpunkter och ömsesidigt stöd – delat ansvarstagande. Nackdelar med det tredelade ledarskapet var enligt utredningen – svårt att komma överens – resurskrävande i organisation och tid. Ändrad reglering av ledning 2019 riksrevisionsutredning hade bl.a. i uppdrag att analysera på vilka nivåer – grundlag, riksdagsordningens huvudbestämmelser och tilläggsbestämmelser, vanlig lag eller interna föreskrifter – som verksamheten vid regleras. anges i 13 kap. 8 § regeringsformen att leds av en eller flera riksrevisorer, som väljs av . Enligt 13 kap. 5 § andra stycket riksdagsordningen ska riksrevisorerna vara tre. Genom att regleringen av antalet riksrevisorer flyttades från regeringsformen till riksdagsordningen blir det enklare för att kunna ändra antalet riksrevisorer, om det då anses lämpligt. Regleringen av denna fråga blev därmed mer enhetlig för JO och . Utredningen betonade att man med en sådan reglering bevarar kärnan i den konstitutionella regleringen i denna del, nämligen att riksrevisorn ska utses av (2016/17:URF1). (Frågorna behandlades av i bet. 2017/18:KU15 och 2018/19:KU4.) Uttalanden om det tredelade ledarskapet av riksrevisionsutredning riksrevisionsutredning hade vidare i uppdrag bl.a. att klarlägga hur ordningen med tre riksrevisorer, varav en med administrativt ansvar, fungerat. För- och nackdelar med den ordningen skulle övervägas. riksrevisionsutredning riktade in sin analys på hur ordningen med tre riksrevisorer hade fungerat efter den förändrade uppgiftsfördelningen . (Frågan behandlades i slutbetänkandet /18:URF2.) Utredningen ansåg sig kunna konstatera att den ändrade uppgiftsfördelningen mellan riksrevisorerna inte kommit att innebära någon avgörande förändring i fråga om det tredelade ledarskapets för- och nackdelar. Det finns alltjämt positiva effekter, anförde utredningen, såsom bredare kompetens, kollegialt utbyte och ömsesidigt stöd. Inte minst 2015/händelser med allvarlig sjukdom visar att det tredelade ledarskapet även innebär en minskad sårbarhet vid oförutsedda händelser. visade utredningens analys att ett sådant ledarskap, trots den förändrade uppgiftsfördelningen, ställer stora krav. De tre riksrevisorerna måste uppnå en samsyn kring bl.a. organisationens utformning, ledarskapsfrågor och granskningsverksamhetens inriktning, vilket har resulterat i en ansträngd situation. Det delade ledarskapet kan även uppfattas som otydligt både internt inom myndigheten och externt. Utredningen bedömde att det tredelade ledarskapet fortfarande hade de betydande nackdelar av de slag som års riksrevisionsutredning ansåg sig ha funnit. Utredningens bedömning var att de betydande nackdelar som är förknippade med tredelade ledarskap borde åtgärdas men att man så långt som möjligt borde behålla de positiva sidor som det tredelade ledarskapet trots allt innebär. Utredningen resonerade kring två tänkbara lösningar: att med inspiration från vad som gäller för JO låta välja en chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, och två riksrevisorer, eller att låta välja en riksrevisor och två biträdande riksrevisorer. Med en ordning med en chefsriksrevisor, tillika myndighetschef, och två riksrevisorer skulle det enligt utredningen tydliggöras vem av riksrevisorerna som är ansvarig för myndigheten, både internt och externt. En svårighet med en sådan ordning är, anförde utredningen, att de båda övriga riksrevisorerna kan hävda att det i mandat ligger att de är självständiga inte bara i fråga om vad som ska granskas utan även när det gäller hur det ska utföras. Det innebär i sin tur att de är beroende av vilka resurser och vilka slag av kompetenser som står till deras förfogande. Det fordras därför att en chefsriksrevisor samråder med de övriga riksrevisorerna, förmodligen i fler avseenden, t.ex. i rekryteringsfrågor, än vad som formellt gäller för chefsJO. Utredningen såg emellertid en risk för att ett krav på samråd i sådana frågor som är av betydelse för samtliga riksrevisorer i praktiken kan utvecklas till gemensamma beslut. Den andra ledningsform som innebär ett tydliggörande av rollfördelningen och där fördelarna med ett delat ledarskap behålls, skulle enligt utredningen kunna vara att väljer en riksrevisor och två biträdande riksrevisorer. En sådan ledning skulle göra det ännu tydligare att det finns en myndighetschef. Den skulle inte heller, enligt utredningens bedömning, riskera att leda till vad som i realiteten kan bli ett kollegialt beslutsfattande. Strukturen skulle påminna om den hos ombudsmän på så sätt att den bl.a. bör innebära att riksrevisorn, liksom chefsJO, fördelar ansvaret för de olika granskningsområdena. En förutsättning för ledningsmodellen är dock att de biträdande riksrevisorernas självständighet i själva granskningsverksamheten är tydlig. Inom respektive granskningsområde ska de biträdande riksrevisorerna ansvara fullt ut och bestämma självständigt vad som ska granskas, hur det ska göras – inom ramen för tillgängliga resurser – och vilka slutsatser som ska dras av granskningen. Utredningens sammantagna bedömning var att det tredelade ledarskapets nackdelar överväger dess fördelar. har funnits , och det tredelade ledarskapet har visat sig kunna medföra bl.a. otydlighet och ineffektivitet. Det kan visserligen vara möjligt att ytterligare stärka den roll som riksrevisorn med administrativt ansvar har inom ramen för nuvarande reglering eller genom ändringar i instruktionen för . En sådan ändring skulle emellertid endast mer marginellt kunna motverka de problem som är förbundna med den nuvarande ordningen. Det kan heller inte uteslutas att den kan generera svårigheter av delvis annat slag. Utredningens bedömning var därför att en mer långsiktig och permanent reglering bör övervägas. Utredningens analys pekade mot att den ledningsstruktur som bäst uppfyller behov är att myndigheten leds av en riksrevisor men att även väljer två biträdande riksrevisorer. Ledningsmodellen skulle tydliggöra att det finns en myndighetschef, som även de biträdande riksrevisorernas självständighet i granskningsverksamheten bevaras. Huvudman för de biträdande riksrevisorerna skulle enligt utredningens förslag även fortsättningsvis vara vad gäller anställningsförhållanden, entledigande från uppdraget m.m. Ordningen skulle dock innebära en förändring av antalet riksrevisorer, vilket kräver lagstiftning. Vissa uttalanden i remissyttranden Beträffande utredningens förslag i delbetänkandet, om reglering av antalet riksrevisorer i riksdagsordningen i stället för i regeringsformen, tillstyrkte en majoritet av remissinstanserna förslaget eller hade inget att invända mot det, däribland , och i . ansåg att ordningen med tre riksrevisorer borde omprövas. Även fann det angeläget att antalet riksrevisorer prövades och förespråkade att ska ledas av en riksrevisor. Vid remissbehandlingen av riksrevisionsutrednings slutbetänkande uttryckte ingen remissinstans någon uppfattning som avvek från utredningens bedömning att det fanns behov av att utreda en förändrad ledningsstruktur för . bedömde att en sådan utredning även borde pröva en traditionell myndighetsledningsform där utser endast en riksrevisor och att det med en sådan lösning som utredningen förespråkat kunde uppstå vissa oklarheter om ansvarsfördelningen mellan riksrevisorn och de två biträdande riksrevisorerna. framhöll i sitt remissyttrande att den utredning som får i uppdrag att göra en översyn av ledningsstruktur borde ges möjligheten att förutsättningslöst överväga flera olika alternativ till ledningsstruktur utöver den som utredningen lyft fram. anförde att en översyn av ledningsstrukturen inte borde vara låst av den numerär som följde av den då rådande ordningen. Den tredelade ledningsstrukturen ersätts av en ordning med en riksrevisor Utskottet delar den uppfattning som framförs i framställningen att det nu är tid att överge tredelade ledarskap. I stället föreslås i framställningen att ska ges en ledning med en enda riksrevisor som är chef för myndigheten och ansvarar för den både internt och inför , såväl för ledningen av myndigheten som för de granskningsrapporter som avges. Motionärerna har uttryckt oro för att en övergång till en riksrevisor skulle kunna medföra en ökad risk för att myndigheten kan uppfattas som politiserad på ett sätt som kan undergräva förtroendet för granskningar. Utskottet vill framhålla, vilket även utredningen och riksdagsstyrelsen gjort, att dess rekryteringar av riksrevisorer har hållits fria från partipolitiska inslag och att det är av yttersta vikt att rekryteringsprocessen förblir fri från partipolitiska överväganden. När det gäller motionärernas oro för att kompetensen kan bli smalare och svagare med bara en riksrevisor delar utskottet utredningens och riksdagsstyrelsens uppfattning att det finns goda möjligheter för riksrevisorn att bredda sitt beslutsunderlag. Så kan ske genom samråd mellan riksrevisorn och hans eller hennes närmaste medarbetare och i råd för , där det finns utrymme för viss dialog utan att riksrevisorns självständighet utmanas. Såvitt avser frågor av organisatorisk art kan en riksrevisor begära samråd med . Som utredningen och riksdagsstyrelsen gett uttryck för, och som fört fram i sitt remissvar, kan härutöver konstateras att det vid finns ett professionellt stöd för riksrevisorn i fråga om genomförandet av granskningsverksamheten och säkrandet av dess kvalitet. Utskottet vill här även uppmärksamma möjligheten att utse en tillförordnad riksrevisor, som tillsammans med de nu aktuella förslagen innebär att det alltid kommer att finnas någon som kan fullgöra de uppgifter som ankommer på , vid kortare förfall genom en riksrevisionsdirektör som riksrevisorns ställföreträdare eller om riksrevisorns uppdrag har upphört, genom att en tillförordnad riksrevisor utses av . Med denna ordning minskar den sårbarhet som kan följa av en ordning med endast en riksrevisor. En förändring av ledningsstruktur som den föreslagna medför enligt utskottets mening inte i sig någon sådan försvagning av särställning som befaras i motionen. Utskottet vill här särskilt betona vikten av att i utförandet av sitt uppdrag även fortsättningsvis präglas av att det är den av valda riksrevisorn som är kontaktyta i , såväl vad gäller frågor om myndigheten som när det gäller granskningsrapporterna och övrig verksamhet, utom i de undantagsfall då det ankommer på riksrevisionsdirektören att besluta om en granskning eller i fall då det är aktuellt med samråd mellan och riksrevisionsdirektören. Även i övrigt instämmer utskottet i vad som anförts i framställningen om att den tredelade ledningsstrukturen ska ersättas av en ordning med en riksrevisor. Utskottet ställer sig därmed bakom förslaget att tredelade ledningsstruktur ska ersättas av en ordning med en riksrevisor. I framställningen föreslås att väljer en ställföreträdande riksrevisor med titeln riksrevisionsdirektör, som under riksrevisorn ska kunna ha hand om den dagliga administrativa ledningen av myndigheten. Riksrevisionsdirektören föreslås också vid behov få hand om och avgöra granskningsärenden, med samma självständighet som gäller för riksrevisorn, samt då svara för dem inför . Om riksrevisorn förklarat sig jävig enligt förvaltningslagen föreslås riksrevisionsdirektören också kunna inleda en granskning. Riksrevisionsdirektören föreslås väljas , med möjlighet till omval. Motionärerna anser att relationen mellan riksrevisorn och den föreslagna riksrevisionsdirektören i förslaget är problematisk, bl.a. eftersom riksrevisionsdirektören föreslås kunna väljas om medan det inte gäller för riksrevisorn. Detta innebär enligt motionärerna att riksrevisionsdirektören riskerar att få för mycket makt i förhållande till riksrevisorn och att detta kan få till följd att riksrevisionsdirektören uppfattas som den verkliga myndighetschefen. Utskottet vill åter framhålla att det är riksrevisorn som ansvarar inför för både ledningen av myndigheten och de granskningsrapporter som avges, utom vid jäv hos riksrevisorn eller delegation av granskningsärenden. Det är också riksrevisorn som bestämmer vilka uppgifter som riksrevisionsdirektören ska utföra. Endast sådana granskningsärenden som riksrevisorn uppdragit åt riksrevisionsdirektören att avgöra i riksrevisorns ställe är riksrevisorn förhindrad att ta tillbaka. Detsamma gäller granskningar som riksrevisionsdirektören ansvarar för därför att riksrevisorn förklarat sig jävig. Därigenom är det tydligt att det är riksrevisorn som är myndighetschef. medför kravet på riksrevisorn att, innan han eller hon beslutar att inleda en granskning, samråda med riksrevisionsdirektören att det finns såväl möjlighet att tillföra kompetens inför beslutet som en insyn i dessa beslut. När det gäller oro som motionärerna för fram, med hänvisning till vid universitets remissvar, för att blotta misstanken om att en riksrevisionsdirektör för att stärka sina möjligheter till omval skulle avstå från befogade slutsatser eller rekommendationer, vilket allvarligt skulle kunna rubba förtroendet för , vill utskottet betona att riksrevisionsdirektörens primära uppgift är att under riksrevisorn svara för den dagliga administrativa ledningen av myndigheten. Eftersom riksrevisionsdirektörens primära uppgift är att under riksrevisorn svara för den dagliga administrativa ledningen av myndigheten kan utförandet av denna uppgift antas vara den tyngst vägande faktorn vid fråga om ett eventuellt omval av riksrevisionsdirektören. Förslaget att riksrevisionsdirektören, om riksrevisorn förklarat sig jävig, efter samråd med riksrevisorn får besluta att inleda en granskning, väcker frågan om innebörden av ett samråd med riksrevisorn som är jävig.