bet · H801SfU6 · 2020-11-06 00:00:00 — I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och de åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av rapporten – resultat, kostnader och effektivitet. Utskottet föreslår med anledning av fem motionsyrkanden att gör ett tillkännagivande om att regeringen bör tillsätta en utredning som ser över ansvarsfördelningen för återvändandeverksamheten. Utskottet anser att bör avslå övriga motionsyrkanden och lägga skrivelsen till handlingarna. I betänkandet finns tre reservationer (S, M, V, KD, MP). I en reservation (S, MP) föreslås att inte ska göra något tillkännagivande till regeringen. Skrivelse 2019/20:191 om återvändandeverksamheten. Sex yrkanden i följdmotioner. Sex yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /21. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1.Återvändandeverksamheten, punkt 1 (M, KD) 2.Återvändandeverksamheten, punkt 1 (V) 3.Ansvaret för återvändandeverksamheten, punkt 2 (S, MP) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /21 Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2020/21:145 av m.fl. (M, KD) yrkandena 1, 2, 4 och 5, 2020/21:306 av m.fl. (V) yrkande 3 och 2020/21:3642 av m.fl. (M) yrkandena 8 och 9 samt lägger skrivelse 2019/20:191 till handlingarna. Reservation 1 (M, KD) Reservation 2 (V) ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen bör tillsätta en utredning som ser över ansvarsfördelningen för återvändandeverksamheten och tillkännager detta för regeringen. Därmed bifaller delvis motionerna 2020/21:145 av m.fl. (M, KD) yrkande 3, 2020/21:311 av (C), 2020/21:2552 av i m.fl. (SD) yrkande 22, 2020/21:3642 av m.fl. (M) yrkande 10 och 2020/21:3663 av m.fl. (KD) yrkande 30. Reservation 3 (S, MP) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (C), (M), (SD), (S), (KD), (S), i (SD), (MP), (M), (SD), (V) och (L). I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 2019/20:191 om återvändandeverksamheten och sex motionsyrkanden som väckts med anledning av regeringens skrivelse samt sex yrkanden från allmänna motionstiden /21. har granskat hur regeringen har styrt återvändandeverksamheten och hur myndigheterna har genomfört den . Granskningen, som avser över 23 000 återvändandeärenden öppnade , har också omfattat vilka resultat verksamheten uppnår och hur mycket den kostar. Granskningen har redovisats i rapporten – resultat, kostnader och effektivitet (RiR 2020:7). Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , och Kriminalvården. Riksrevisor med medarbetare presenterade granskningsrapporten vid utskottets sammanträde . En förteckning över behandlade förslag finns i bilagan. Utskottets förslag i korthet gör ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen bör tillsätta en utredning som ser över ansvarsfördelningen för återvändandeverksamheten. avslår motionsyrkanden bl.a. om en myndighetsgemensam arbetsgrupp för ett effektivare samarbete, om en översyn av sekretesslagstiftningen för att effektivisera återvändandearbetet och om en strategi för återvändandepolitiken. lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Jämför reservation 1 (M, KD), 2 (V) och 3 (S, MP). har granskat hur regeringen har styrt återvändandeverksamheten och hur , och Kriminalvården har genomfört den . Granskningen har också omfattat vilka resultat verksamheten uppnår och hur mycket den kostar. Av de över 23 000 granskade återvändandeärenden som öppnades och 2014 anger att drygt hälften avslutats med en registrerad utresa från landet. En fjärdedel av ärendena avslutades genom att preskriptionstiden för av- eller utvisningsbeslutet löpte ut. Resten avslutades på något annat sätt, t.ex. genom att personen beviljades uppehållstillstånd. noterar att över hälften av ärendena hade lämnats över till eftersom personen avvikit eller för att tvång behövdes för att verkställa beslutet. Av dem avslutades bara vart tredje ärende genom en registrerad utresa. Enligt är det svårt att bedöma hur många i den undersökta gruppen som fortfarande vistas i eller i något annat EU-land utan tillstånd. framhåller att de tre myndigheternas samlade kostnader för verksamheten har ökat till –2018. har antalet avslutade återvändandeärenden minskat. Handläggningstiden har ökat. Kostnadsökningen kan enligt delvis förklaras av att 2016 kunde verkställa många relativt enkla beslut om avvisning eller utvisning för personer som valt att återkalla sin asylansökan samt att förvarsverksamheten byggts ut . konstaterar att och regeringen har beslutat om inriktningar för verksamheten, men inte preciserat vare sig vad den sammantaget bör kosta eller vilka resultat den förväntas uppnå. Styrningen kompliceras av att verksamheten är ett relativt litet deluppdrag för tre olika myndigheter och finansieras genom anslag från två olika utgiftsområden. Dess faktiska kostnader följs inte upp på någon regelbunden basis förutom för dess sista led, utresor. pekar på att mycket ansvar för att fördela resurser för den verksamhet som ska leda fram till verkställigheter har delegerats till och regionala organisationer. Dessa måste fortlöpande och var för sig göra omprioriteringar mellan resurser till återvändandeverksamheten och till respektive myndighets övriga uppdrag. Trots det förväntas myndigheterna leverera utresor till ett belopp som beslutat i förväg. bedömer att avsaknaden av en samordnad ekonomisk styrning och ett splittrat ansvar för myndighetsstyrningen medför risker för att verksamhetens samlade resurser inte fördelas på ett rationellt sätt mellan och inom myndigheterna. Fördelningen av uppgifter mellan de tre myndigheterna innebär att både ärenden och fysiska personer ska flyttas mellan dem, ofta under tidspress. Granskningen visar att regeringen och myndigheterna försökt hantera olika samordningsproblem som uppstått i verksamheten. Ändå kvarstår omfattande problematik. Oklara ansvarsförhållanden och överlappande uppdrag orsakar betydande problem för myndigheterna. Ansvarskedjorna är i flera fall brutna, vilket innebär att en myndighet ansvarar för genomförande av eller kostnader för beslut som en annan myndighet har fattat. Det leder ibland till interna prioriteringar och arbetssätt som kan vara rationella för den enskilda myndigheten, men inte för verksamheten som helhet. uppmärksammar vidare att överföringen av information mellan myndigheterna kan hindras av sekretessregler och oförenliga it-system. Information överförs och registreras manuellt, vilket leder till både överarbete, informationsförluster och rena fel. Att följa upp ärenden, personer, kostnader eller resultat av verksamheten är synnerligen arbetskrävande, och i många fall omöjligt. bedömer att och regeringens ambition om effektivisering genom renodling av myndigheternas uppdrag inte har uppnåtts och ställer sig frågande till om det är möjligt att väsentligt effektivisera verksamheten med befintliga uppdrag och nuvarande ansvarsfördelning mellan de tre myndigheterna. I sin granskning pekar även på målkonflikter mellan återvändandeverksamhetens behov och vissa regelverk och förhållanden som delvis har andra ändamål. Det gäller bl.a. möjligheten till ny prövning för arbete eller studier för personer som tidigare fått avslag på en asylansökan (s.k. spårbyte respektive de s.k. gymnasiereglerna). påtalar att verksamhetens resultat delvis är beroende av förhållanden som är svåra för svenska staten och dess myndigheter att påverka, t.ex. individens egen motivation att återvända och mottagarländernas vilja att ta emot sina medborgare. – se över myndigheternas uppdrag och ansvarsfördelning samt överväga förändring av myndighetsorganisationen på området – stärka samordningen av mål-, resultat- och ekonomistyrningen för återvändandeverksamheten – överväga hur överföringen av information mellan myndigheterna i återvändandearbetet kan förbättras. rekommenderar , och Kriminalvården att – vidareutveckla formerna för operativ samverkan och samråd om verksamhetens samlade behov – utveckla formerna för och samsynen kring överföring av information mellan myndigheterna inom ramen för befintlig lagstiftning – väsentligt förbättra registerkvaliteten i verksamheten. Vidare rekommenderar och att verka för ökad samsyn, särskilt i fråga om prioritering av förvarsplatser samt bedömning och klassificering av verkställbarhet och identitet. Slutligen rekommenderar och Kriminalvården att verka för ökad samsyn särskilt i fråga om arbetsfördelning vid inrikes transporter, former för beställning av utrikes transporter samt användningen av transporter som tillhandahålls av Europeiska gräns- och kustbevakningsbyrån Frontex. Regeringen framhåller att flera åtgärder som förbättrar förutsättningarna för ett effektivt återvändandearbete har vidtagits sedan granskningsperiod: – Av målet för verksamhetsutveckling i myndighetens regleringsbrev framgår att i asylärenden ska fokus särskilt ligga på att tidigt i processen klarlägga de sökandes identitet och hemvist, vilket är en förutsättning för att möjliggöra återvändande. – För att minska antalet öppna migrationsmål och korta handläggningstiderna tillfördes migrationsdomstolarna medel i vårändringsbudgeten . Denna resursökning förväntas förkorta den sammantagna vistelsetiden i mottagandet och på så sätt förbättra förutsättningarna för återvändande för de som fått avslag på sin asylansökan. – I regleringsbrevet fick i uppdrag att analysera och redovisa bidragande faktorer och möjliga åtgärder för att öka självmant återvändande och för att minska andelen personer som avviker. Analysen visar bl.a. att måste arbeta mer med individernas inställning. I likhet med rekommendation framgår det även av analysen att det är av stor vikt att och utvecklar arbetet med att införa digital informationsöverföring mellan myndigheterna. – Ytterligare resurser har tilldelats för att bygga upp förvarsverksamheten. Nivån på förvarskapaciteten har specificerats beloppsmässigt och vad gäller antal platser i regleringsbrev och regeringens ambition har tydliggjorts. Regeringen pekar vidare på att flera lagförslag som kan bidra till ett ökat återvändande bereds inom . Det handlar bl.a. om ett fastställande av en förteckning över säkra ursprungsländer och anpassningar av svensk rätt till tre nya EU-förordningar om Schengens informationssystem (SIS). Med anledning av första rekommendation anger regeringen att man avser att låta genomföra en analys av effektiviteten i , och Kriminalvårdens arbete med återvändande som inkluderar förslag på åtgärder som skulle kunna effektivisera arbetet inom ramen för nuvarande organisation. En sådan analys bör även omfatta de dubbla funktioner för t.ex. resebeställningar och tillhandahållande av eskort som påtalats från sida och identifiera de eventuella behov av förändringar som kan finnas beträffande vissa ansvarsuppgifter. Att förändra ansvarsfördelningen, t.ex. genom att flytta uppdrag mellan myndigheter eller att bilda en ny myndighet, skulle dock ta stora resurser i anspråk men inte med säkerhet väsentligt förbättra resultaten eftersom många andra faktorer än ansvarsfördelning och organisation påverkar återvändandet. Regeringen instämmer delvis i andra rekommendation. Regeringen anser att styrning på en övergripande nivå generellt ger bättre förutsättningar för flexibilitet och ett effektivt resursutnyttjande. I vissa fall kan dock en tydlig styrning där regeringen tar ansvar för hur resurser prioriteras vara ändamålsenlig. En avvägning mellan behovet av flexibilitet och nyttan av tydlig och detaljerad styrning kan därför behöva göras i vissa fall. Ett exempel på återvändandeområdet där regeringens styrning har förtydligats är förvarskapaciteten. Regeringens uppfattning är att rutinerna för samarbete mellan berörda enheter inom och principen om gemensam beredning av alla regeringsbeslut säkerställer att styrningen samordnas inom , oavsett vilket av de av beslutade utgiftsområdena som finansierar verksamheten och hur frågorna fördelas mellan enheter i . Granskningen tar heller inte hänsyn till att det dessutom handlar om ett fåtal handläggare inom som ansvarar för myndighetsstyrning och budget. Som ett led i att stärka den ekonomiska styrningen av återvändandeverksamheten finns enligt regeringen emellertid behov av vissa åtgärder. När det gäller kostnadsuppföljning kommer att kunna särredovisa personalkostnader för återvändandeverksamheten, vilket kommer att kunna bidra till en bättre bild av de sammantagna kostnaderna. Regeringen kommer att följa hur kostnaderna utvecklas inom de delar av återvändandeverksamheten där det är möjligt. Regeringen instämmer i vad påtalar i sin tredje rekommendation om att informationsöverföringen mellan myndigheterna bör utvecklas. Regeringen har tidigare gett myndigheterna uppdrag på detta område och avser nu att ge och i uppdrag att redovisa vilken information respektive myndighet anser skulle behöva överföras från till för att förbättra förutsättningar att verkställa beslut om av- eller utvisning. Myndigheterna ska också redovisa sin respektive syn på vilken information som inte kan lämnas med nuvarande regler, och vid behov lämna förslag på förändringar som kan möjliggöra ökad relevant informationsöverföring. Regeringen anser därmed att är slutbehandlad. I kommittémotion 2020/21:145 av m.fl. (M, KD) begär motionärerna i yrkande 1 ett tillkännagivande om att målkonflikter inom migrationspolitiken bör undvikas. Motionärerna anför att det finns en rad målkonflikter mellan återvändandeverksamhetens behov och vissa regelverk och förhållanden som delvis har andra ändamål. pekar bl.a. på möjligheten till en ny prövning av uppehållstillstånd för arbete eller studier för personer som har ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut, även känt som spårbyte, och de s.k. gymnasiereglerna. För en långsiktigt hållbar invandringspolitik är det viktigt att undvika att skapa möjligheter för personer som har fått avslag på en ansökan om uppehållstillstånd att göra nya ansökningar på andra grunder. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att ge Statskontoret i uppdrag att ta fram rekommendationer för att stärka styrning av , och Kriminalvården vad gäller återvändandeverksamheten. Motionärerna framhåller att bedömer att avsaknaden av en samordnad ekonomisk styrning och ett splittrat ansvar för myndighetsstyrningen medför risker för att verksamhetens samlade resurser inte fördelas på ett rationellt sätt mellan och inom myndigheter. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att tillsätta en utredning som ser över ansvarsfördelningen för återvändandearbetet. Motionärerna anför att det bl.a. bör övervägas om en myndighet ska ha det övergripande ansvaret för återvändandearbetet. I yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om att ge , och Kriminalvården i uppdrag att tillsätta en myndighetsgemensam arbetsgrupp som identifierar praktiska och legala hinder mot ett effektivare samarbete. Motionärerna anser att en av arbetsgruppens uppgifter bör vara att ta ställning till om och hur myndigheterna i större utsträckning kan dela databas med varandra. I yrkande 5 begärs ett tillkännagivande om en översyn av sekretesslagstiftningen för att effektivisera återvändandearbetet och upprätthålla den reglerade invandringen. Motionärerna anför att det vid översynen ska beaktas vilka skyldigheter andra myndigheter, kommuner och regioner ska ha när det gäller att lämna uppgifter till och , antingen på begäran eller till följd av en informationsplikt. I kommittémotion 2020/21:3642 av m.fl. (M) motsvaras yrkandena 8–10 av yrkandena 3–5 i ovannämnda motion. I kommittémotion 2020/21:2552 yrkande 22 av i m.fl. (SD) begärs ett tillkännagivande om reformer av återvändandeverksamheten. Motionärerna anför att en utredning om hur återvändandeverksamheten ska reformeras för att uppnå större effektivitet bör tillsättas. Enligt motionärerna framstår det som rimligt att får ansvar för den svenska återvändandeverksamheten. Genom en sådan reform skulle Kriminalvården och i många fall även få större möjligheter att fokusera resurser och organisation på sina respektive kärnverksamheter. På så sätt skulle arbetet kunna effektiviseras och onödig byråkrati kunna undvikas. m.fl. (V) begär i kommittémotion 2020/21:306 yrkande 3 ett tillkännagivande om en strategi för återvändandepolitiken som bygger på erfarenheter av vad som fungerar och där migrationspolitikens mål samverkar. Motionärerna framhåller att målkonflikter måste adresseras men att rapporten inte kan tas till intäkt för att återvändandet ska gå före andra mål. En politik som karaktäriseras av effektiva och rättssäkra asylprocesser med korta handläggningstider skulle leda till beslut som accepteras i högre grad och minskar risken för en stark anknytning till , vilket skulle underlätta återvändandearbetet. På så vis kan målen i stället för att ställas emot varandra samverka för en bättre fungerande process. (C) begär i motion 2020/21:311 ett tillkännagivande om att tillsätta en utredning om återvändandeverksamheten som särskilt ser över ansvarsfördelning och uppdrag mellan de berörda myndigheterna. Motionären anser att det bör tillsättas en utredning som lägger fram förslag på hur en sammanhållen återvändandeprocess ska se ut. En del i denna utredning bör vara att se över ansvarsfördelning mellan berörda myndigheter och deras respektive uppdrag. Det bör även utredas hur processen från asylansökan till eventuellt avslag och återvändande kan effektiviseras och förbättras. m.fl. (KD) begär i kommittémotion 2020/21:3663 yrkande 30 ett tillkännagivande om ansvaret för återvändandearbetet. Motionärerna anser att det bör tillsättas en utredning som ser över ansvarsfördelningen och överväger om en myndighet ska ha det övergripande ansvaret för återvändandearbetet. I sin rapport om återvändandeverksamheten lyfter fram flera områden som behöver ses över och förbättras. Som framhåller bör i detta sammanhang noteras att verksamhetens resultat delvis beror på förhållanden som är svåra för staten att påverka. Regeringen har vidtagit flera åtgärder och utskottet ser överlag positivt på det arbete som bedrivs. Ett problem som pekar på är målkonflikter mellan återvändandeverksamhetens behov och vissa regelverk och förhållanden som delvis har andra ändamål. Det gäller bl.a. möjligheten till ny prövning för arbete eller studier för personer som tidigare fått avslag på en asylansökan (s.k. spårbyte respektive de s.k. gymnasiereglerna). Det arbete med att reformera den svenska migrationslagstiftningen som har initierats genom den sammansatta parlamentariska kommitténs arbete pågår alltjämt (dir. 2019:32). För att få till stånd en ordning som är långsiktigt hållbar måste målkonflikter givetvis undvikas så långt det är möjligt. Att målen för återvändandearbetet kan komma i konflikt med mål för andra områden kan emellertid inte alltid undvikas. När det gäller påpekande att regleringen för folkbokföring och samordningsnummer har andra syften än ett effektivt återvändande och kan underlätta för personer som vistas i landet utan tillstånd att arbeta och hålla sig undan myndigheterna, noterar utskottet att regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att bl.a. lämna förslag om ett säkrare system för samordningsnummer i syfte att tillgodose behovet för både enskilda och andra aktörer av en tillförlitlig och användbar identitetsbeteckning för personer som inte är eller har varit folkbokförda i (dir. 2019:54). Mot denna bakgrund avstyrker utskottet motionerna 2020/21:145 (M, KD) yrkande 1 och 2020/21:306 (V) yrkande 3. Utskottet noterar att regeringen i likhet med anser att informationsöverföringen mellan myndigheterna behöver utvecklas. Regeringen avser att ge och i uppdrag att redovisa sin respektive syn på vilken information som inte kan lämnas med nuvarande regler och vid behov lämna förslag på förändringar som kan möjliggöra ökad informationsöverföring på området. Med hänsyn härtill anser utskottet att frågan om en större översyn av sekretesslagstiftningen för att effektivisera återvändandearbetet är för tidigt väckt och avstyrker därför motionerna 2020/21:145 (M, KD) yrkande 5 och 2020/21:3642 (M) yrkande 9. När det gäller styrningen av återvändandeverksamheten anger regeringen att styrning på en övergripande nivå generellt sett ger bättre förutsättningar för flexibilitet och ett effektivt resursutnyttjande, men att en tydlig styrning där regeringen tar ansvar för hur resurser prioriteras i vissa fall kan vara ändamålsenlig, något som på återvändandeområdet förekommer i fråga om förvarskapaciteten. Regeringen framhåller vidare att rutinerna för samarbete mellan berörda enheter inom och principen om gemensam beredning av alla regeringsbeslut säkerställer att styrningen samordnas inom samt att det handlar om ett fåtal handläggare inom som ansvarar för myndighetsstyrning och budget. Utskottet gör ingen annan bedömning än regeringen i dessa delar och avstyrker därmed motion 2020/21:145 (M, KD) yrkande 2. Även motionerna 2020/21:145 yrkande 4 och 2020/21:3642 (M) yrkande 8 avstyrks. I framkommer att den bristande effektiviteten i återvändandeverksamheten har ett nära samband med det faktum att ansvaret för den är fördelat mellan tre myndigheter, nämligen , och Kriminalvården. ställer sig frågande till om det över huvud taget är möjligt att väsentligt effektivisera verksamheten med befintliga uppdrag och nuvarande ansvarsfördelning mellan de tre myndigheterna. En av rekommendationer till regeringen är därför att se över myndigheternas uppdrag och ansvarsfördelning samt överväga en förändring av myndighetsorganisationen på området. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att analysera och föreslå åtgärder för att effektivisera , och Kriminalvårdens arbete med återvändande. I regeringsbeslutet anges dock att det inte ingår i uppdraget att se över ansvarsfördelningen i grunden eller att överväga en större organisationsförändring (Ju2020/01867/SIM). I skrivelse 2019/20:191 anför regeringen att en förändring av ansvarsfördelningen, t.ex. genom att flytta uppdrag mellan myndigheter eller att bilda en ny myndighet, skulle ta stora resurser i anspråk, men inte med säkerhet väsentligt förbättra resultaten eftersom många andra faktorer än ansvarsfördelning och organisation påverkar återvändandet. Med beaktande av vad kommit fram till i fråga om sambandet mellan nuvarande ansvarsfördelning och effektiviteten i återvändandeverksamheten anser utskottet, till skillnad från regeringen, att en mer grundlig utredning är nödvändig. Utredningen bör, i enlighet med rekommendation, se över myndigheternas uppdrag och ansvarsfördelning samt överväga en förändring av myndighetsorganisationen på området. bör således tillkännage för regeringen att en utredning behöver tillsättas som ser över ansvarsfördelningen för återvändandeverksamheten. Mot denna bakgrund tillstyrker utskottet delvis motionerna 2020/21:145 (M, KD) yrkande 3, 2020/21:3642 (M) yrkande 10, 2020/21:2552 (SD) yrkande 22, 2020/21:311 (C) och 2020/21:3663 (KD) yrkande 30. Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Återvändandeverksamheten, punkt 1 (M, KD) av (M), (M), (M), (KD) och (M). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2020/21:145 av m.fl. (M, KD) yrkandena 1, 2, 4 och 5 samt 2020/21:3642 av m.fl. (M) yrkandena 8 och 9, 2020/21:306 av m.fl. (V) yrkande 3 och lägger skrivelse 2019/20:191 till handlingarna. En långsiktigt hållbar migrationspolitik kräver tydlighet och uthållighet. Den typ av målkonflikter som beskriver i sin rapport, och som även har lyfts fram i bl.a. Delegationen för migrationsstudiers rapport som inte får stanna – Att implementera återvändandepolitik (Delmi rapport 2020:01), med möjligheter till överklagande, nya prövningar och nya ansökningar på andra grunder såsom arbete eller studier, komplicerar återvändandeverksamheten.