bet · H801KU10 · 2020-11-30 00:00:00 — Vad som framkommit i ärendet ger enligt utskottets mening inte underlag för någon annan slutsats än att regeringen har fullgjort sin informations- och samrådsskyldighet gentemot . 2.2 Samråd inför rådets beslut om EU:s årsbudget I en anmälan till (dnr 1175-2019/20), bilaga A2.2.1, begärs sammanfattningsvis att utskottet ska granska regeringens agerande i samband med slutförhandlingen av EU:s årsbudget . I anmälan ifrågasätts i huvudsak hur regeringens agerande vid en omröstning i Europeiska unionens råd om EU:s årsbudget har förhållit sig till regeringens mandat enligt ett samråd med . Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom och Statsrådsberedningen, bilaga A2.2.2–5. Enligt artikel 313 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska EU:s budgetår börja och sluta . I den årliga budgeten fastställs alla utgifter och inkomster inom EU för budgetåret. Genom budgeten finansieras EU:s politik och program i enlighet med EU:s politiska prioriteringar och rättsliga förpliktelser. Tre institutioner inom EU är involverade i antagningsförfarandet av EU:s årliga budget: Europeiska kommissionen (kommissionen), Europeiska unionens råd (rådet) och . Förfarandet inleds i regel i februari året före budgetåret, i och med att rådet och antar sina riktlinjer. Kommissionen lägger sedan fram ett utkast till förslag för rådet och . Detta sker vanligtvis . fastställer och antar rådet sin ståndpunkt som kan antingen godkänna eller ändra (se nedan om det särskilda budgetförfarandet). Budgeten är uppdelad i fem utgiftsrubriker som tillsammans ska rymmas under taket i den fleråriga budgetramen. Varje utgiftsrubrik är i sin tur indelad i olika politikområden. Budgeten är vidare uppdelad i åtagande- och betalningsanslag. Åtagandeanslagen anger hur stora åtaganden som EU får ingå och betalningsanslagen anger betalningar från EU-budgeten under budgetåret med anledning av nya och redan gjorda åtaganden. EU:s årliga budget fastställs av och rådet i enlighet med ett särskilt budgetförfarande som anges i artikel 314 i EUF-fördraget. Som redan har nämnts lägger kommissionen fram ett budgetförslag. Sedan antar rådet sin ståndpunkt om budgetförslaget, varefter ståndpunkten skickas till . kan därefter antingen godkänna rådets ståndpunkt – varvid budgeten är antagen – eller anta ändringar av ståndpunkten. Om antar ändringar av rådets ståndpunkt, skickas det ändrade förslaget till rådet och kommissionen. ska en förlikningskommitté sammankallas. ska dock inte sammankallas om rådet efter översändandet meddelar att det godkänner samtliga ändringar. , som ska bestå av rådets medlemmar eller företrädare för dessa och lika många företrädare för , ska på grundval av och rådets ståndpunkter med en kvalificerad majoritet uppnå enighet om ett gemensamt förslag efter det att den sammankallats. Kommissionen ska delta i förlikningskommitténs arbete och ta alla nödvändiga initiativ för att närma och rådets ståndpunkter till varandra. Om förlikningskommittén uppnår enighet om ett gemensamt förslag , ska och rådet var för sig ha på sig efter det att denna enighet har uppnåtts för att godkänna det gemensamma förslaget. Om förlikningskommittén inte uppnår enighet om ett gemensamt förslag , ska ett nytt budgetförslag läggas fram av kommissionen. Förhandlingarna om EU:s budget i korthet antog rådet riktlinjer för . Kommissionen antog sitt förslag till EU:s årsbudget . Kommissionens förslag innebar en ökning av utgifterna jämfört med . antog rådet sin ståndpunkt om EU:s årsbudget . Rådet föreslog en lägre ökning av utgifterna jämfört med budgetår 2019 än den som kommissionen hade föreslagit. antog ändringar av rådets ståndpunkt om kommissionens budgetförslag. förespråkade att utgiftsnivån för EU:s budget skulle vara högre än de nivåer som både rådet och kommissionen hade föreslagit. En förlikningskommitté sammankallades och inledde sitt arbete med att söka nå enighet mellan och rådet. Rådet – i konstellationen Ekofin budget – höll möten om EU:s årsbudget . Vid slutförhandlingarna i rådet företräddes av , statssekreterare hos finansminister . nådde och rådet en överenskommelse om EU:s årsbudget . godkände rådet överenskommelsen med om EU:s årsbudget . Det gemensamma förslaget behandlades som en A-punkt enligt dagordningen för utrikesrådets möte . I omröstningen röstade 21 medlemsstater för förslaget och 6 medlemsstater röstade emot det. var en av de medlemsstater som röstade emot förslaget. godkändes överenskommelsen även av . EU:s årsbudget var därmed antagen. Faktapromemoria och preliminär svensk ståndpunkt Vid kammarsammanträde (prot. 2018/19:111 § 9) anmäldes bl.a. att faktapromemoria 2018/19:FPM53 EU:s årsbudget om förslag från Europeiska kommissionen hade kommit in till och överlämnats till finansutskottet. I faktapromemorian anger regeringen följande under rubriken 2.1 Preliminär svensk ståndpunkt: verkar för en effektiv och återhållsam budgetpolitik inom EU, i enlighet med prop. 1994/95:40. Målet innebär att regeringen ska verka för en kostnadseffektiv användning av EU:s medel och att närhetsprincipen ska tillämpas på budgetområdet. Det innebär också strikt budgetdisciplin, d.v.s. att verka för en begränsning av EU:s utgifter inom budgetramen och därmed den svenska avgiften till EU. Det övergripande målet i arbetet med EU-budget är därmed, , att nå en så restriktiv budget som möjligt som med god marginal ryms inom de beslutade taken i den fleråriga budgetramen för åren 2014–2020. Regeringen kommer vid behandlingen av årsbudgetförslaget verka för budgetdisciplin och respekt för taken i den fleråriga budgetramen, att årsbudgeten beslutas med tillräckliga marginaler upp till taken för såväl åtaganden som betalningar samt, så långt möjligt, undvika att de särskilda instrumenten mobiliseras, då dessa riskerar att öka den svenska EU-avgiften. Budgeten ska baseras på realistiska och väl underbyggda och verifierade prognoser och spegla tidigare genomförande. Åtaganden och betalningar bör begränsas så att det finns tillräckligt med utrymme i marginalen för att hantera oförutsedda händelser under det löpande budgetåret. Överläggning i finansutskottet och svensk ståndpunkt Vid finansutskottets sammanträde beslutade utskottet att kalla statssekreterare till utskottets sammanträde för överläggning om EU:s årsbudget 2020 (prot. 2019/20:1 § 2). Vid finansutskottets sammanträde (prot. 2019/20:8 § 2) överlade finansutskottet med statssekreterare om EU:s årsbudget . Underlaget till överläggningen utgjordes av en promemoria från – Slutförhandling av EU:s årsbudget 2020 – och en presentation – EU:s årsbudget 2020 – som hade översänts till utskottet inför överläggningen (dnr 411-2019/20). Ordföranden konstaterade att det fanns stöd i utskottet för regeringens ståndpunkt som i underlaget till överläggningen hade angetts vara följande: verkar för en effektiv och återhållsam budgetpolitik inom EU. Detta innebär att ska verka för en kostnadseffektiv användning av EU:s medel och att närhetsprincipen ska tillämpas på budgetområdet. Det innebär även strikt budgetdisciplin. Regeringen kommer i den fortsatta behandlingen av årsbudgetförslaget verka för 1) budgetdisciplin och respekt för taken i den fleråriga budgetramen; 2) att årsbudgeten beslutas med tillräckliga marginaler upp till taken för såväl åtaganden som betalningar; samt 3) att så långt möjligt motverka att de särskilda instrumenten mobiliseras, då dessa riskerar öka den svenska EU-avgiften. Det övergripande målet i budgetförfarandet är därmed, , att den slutligt antagna budgeten ska vara så restriktiv som möjligt och med god marginal rymmas inom de beslutade taken i den fleråriga budgetramen för åren 2014–2020. Anslagsnivåerna ska utgå från realistiska bedömningar av behov och absorptionsförmåga. Regeringen är bekymrad över att väntas föreslå att taken i budgetramen ska överskridas. Tillräckliga marginaler under taken på både åtagandeanslag och betalningsanslag är nödvändiga för att följa sunda budgetprinciper och därigenom kunna omhänderta och finansiera oförutsedda händelser inom ram. Regeringen avser att fortsatt driva en restriktiv linje. Den svenska linjen kommer under förhandlingen att koordineras med likasinnade länder för att få största möjliga genomslag. Samråd i inför rådsmötet Till EU-nämndens sammanträde översände bl.a. en kommenterad dagordning inför rådsmötet och den promemoria samt den presentation som ingick i underlaget för överläggningen i finansutskottet (kallelse och föredragningslista 2019/20:11). Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet (2019/20:11 § 3) framgår att statssekreterare , i samband med behandlingen av dagordningspunkt 3 om information och samråd inför möte i Europeiska unionens råd för ekonomiska och finansiella frågor – budget , anförde följande (anf. Som säkert är väl bekant för er antas årsbudgeten i en rätt långvarig process. Det handlar om att de tre entiteterna kommissionen, parlamentet och ministerrådet ska bli överens om en årsbudget. kommer jag till förslaget till svensk ståndpunkt. Först och främst avser vi att vid den process som vidtar bedriva ett arbete i akt och mening att upprätthålla budgetdisciplin och respekt för de fleråriga budgetramarna. Det innebär att vi på intet sätt kommer att acceptera parlamentets förslag om att vi redan nu ska bryta igenom några tak. Men vi anser att det ska föreligga tillräckliga marginaler när man antar en årsbudget eftersom vi står inför ett osäkert år, och då tycker vi att man ska ha beredskap att hantera sådan osäkerhet med de marginaler man beslutar om . Vi anser alltid att man ska ha realistiska prognoser. Några av de neddragningar som rådet föreslår i förhållande till kommissionen återspeglar att rådet inte tror att det kommer att gå att göra så mycket betalningar som kommissionen ser framför sig. Slutligen är det vår allmänna hållning att om man vill göra mer av något måste man också göra mindre av något annat. I den mån man vill finansiera nya och spännande satsningar bör man också kunna peka ut vad det är man ska göra mindre av. Detta är en hållning som kommer att prägla arbetet. I korthet bör också tilläggas att i den här processen verkar vi alltid tillsammans med likasinnade länder. I nuvarande läge och intill slutet utgör vi en solid gemenskap som upprätthåller återhållsamhet, budgetdisciplin och allmän stramhet vad avser den europeiska budgeten. Ordföranden anförde (anf. har statssekreteraren föredragit båda punkterna. Det är ju lite speciellt i och med att ni ska ha en förlikningskommitté som sammanträder och ni ska ta beslut på sittande möte. Ni kommer ju inte tillbaka hit emellan. Ni kommer att slåss för den här ståndpunkten, och sedan kommer man fram till något som ni ska säga ja eller nej till. Min fråga är därför om det är bedömningen att kommer att kunna ställa sig bakom den kompromiss som kommer fram av det här arbetet. Statssekreterare anförde (anf. Under de gångna fem åren, och för övrigt tror jag också under de 20 föregående, har vi alltid kunnat ställa oss bakom det förslag som till slut ligger på bordet och där alla tre entiteterna kan vara överens. Om historien är någon vägledning kan vi säga att resultatet av processen brukar bli att man sparar lite grann på kommissionens förslag men kanske inte fullt så mycket som rådet hade önskat sig. Det är min absoluta förutsägelse att vi kommer att kunna ställa oss bakom ett sådant förslag som innebär en besparing i förhållande till det som ligger på bordet. Ordföranden sammanfattade dagordningspunkterna 2 och 3 och fann att det fanns stöd för regeringens ståndpunkt. Skriftlig återrapport från rådsmötet inkom till (EU-samordningen) en skriftlig återrapport från , budgetavdelningen på , med rubriken från årsbudgetförhandlingar i Ekofin budget och förlikningsmöte med 15 och . Dokumentet är daterat . Under rubriken anges bl.a. följande: På mötena i Ekofin-budget och förlikningskommittén nåddes en överenskommelse mellan rådet och () om EU:s årsbudget . Åtagandenivån uppgår till och betalningarna till . Marginalerna ligger på 1,5 (åtaganden) respektive 18,9 miljarder (betalningar). ORDF har utifrån det mandat som getts av rådets medlemsstater sökt att förhandla en överenskommelse med EP. ORDF har eftersträvat utgiftsminskningar i riktning mot rådets läsning av årsbudgeten. EP drev istället stora utgiftsökningar kopplade till prioriteringar inom klimat, forskning, ungdomar och sysselsättning. Mot bakgrund av att det slutgiltiga förslaget till EU:s budget vida överstiger rådets position och kommissionens ursprungliga förslag röstade nej till kompromissförslaget om EU:s årsbudget . Även fem andra medlemsstater röstade nej och en avstod. En kvalificerad majoritet i rådet och EP gav dock stöd till förslaget. Vidare anges under rubriken budget , session 3 (s. 8 f.) bl.a. följande: SE och fyra andra medlemsstater noterade att varje kompromissförslag hamnade längre bort från rådets position och kunde därför inte ge stöd till förslaget. Angående artikel 15(3) var man skeptisk till deklarationen. ORDF sammanfattade med att det fanns stöd för förslaget men att de skulle föreslå vissa textförändringar, bl.a. gällande ”MS”. var det upp till EP om man skulle lyckas . Under rubriken förlikningsmötet (s. 9) anges följande: KOM meddelade att man gjort vissa ändringar, bl.a. på klimatområdet och att deklarationen om 15(3) nu tagits bort. Betalningarna till sysselsättningsinitiativet för unga (YEI) hade ökat något och man bekräftade att medel från asyl-, migrations- och integrationsfonden (AMIF) skulle gå till ”MS”. ORDF, EP och KOM tackade alla för det hårda arbetet som bidragit till att kompromissen kunde accepteras. Samråd i inför rådsmötet Som framgått ovan godkändes överenskommelsen i form av en A-punkt av rådet . Till EU-nämndens sammanträde översände bl.a. en kommenterad dagordning inför utrikesrådets möte (FAC) (kallelse och föredragningslista 2019/20:14). Som dagordningspunkt 2 i den kommenterade dagordningen angavs ”A-punkter”. Den kommenterade dagordningen innehöll inte någon ytterligare information om de A-punkter som skulle behandlas vid det kommande rådsmötet. Enligt EU-nämndens protokoll (2019/20:14) och uppteckningarna från sammanträdet (2019/20:14) var frågan om A-punkter inte föremål för behandling vid det sammanträdet. Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen (RO). Enligt m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i regeringsformen om regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som har när det gäller dessa frågor (se m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 507). De besked som regeringen får av är inte bindande (se m.fl.). Regeringen företräder i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. m.fl. pekar på att man enligt kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad gett uttryck för (bet. 1994/95:KU22 s. 15) samt att praxis för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter (förs. 2000/01:RS1 s. 138). har uttalat följande i fråga om innebörden av samverkan mellan och regeringen i EU-frågor (bet. 1994/95:KU22 s. 15): får enligt utskottets bedömning i praktiken ett reellt inflytande när det gäller ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det politiska ansvarstagandet. Om redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela , och sådana uttalanden saknar formell konstitutionell betydelse. Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna. medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte möjligheter att använda de kontrollinstrument som anges i 12 kap. regeringsformen. Den parlamentariska har i inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1 s. 138) uttalat bl.a. följande om ställningstaganden: Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av . I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med ståndpunkter. Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå. En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och efter rådsmötet. Som påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt. Det står fritt att utnyttja de parlamentariska kontrollinstrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga. har i betänkandet i en ny tid (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.) anfört att uttalanden av utskott eller eller dess ledamöter inte är bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i . Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och speglar rådande åsiktsförhållanden i . I 7 kap. 14 § RO föreskrivs att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. har angett att uppgiften att säkerställa att samråd med har skett inför ett visst rådsmöte vilar på det statsråd inom vars ansvarsområde rådsmötet äger rum i det enskilda fallet (bet. 2009/10:KU20 s. 39). När det gäller genomförandet av samrådet i lämnas följande beskrivning i och (se och , Grundlagarna [, version: 3A], kommentaren till 7 kap. 14 § RO): sammanträder normalt med undantag för augusti månad. Vid sammanträdena behandlas ärendena i följande veckas rådssammanträden. Utgångspunkten är dagordningarna för dessa rådsmöten. Regeringen förser nämnden med skriftligt underlagsmaterial för de dagordningspunkter som gäller beslut (se vidare cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor). Vid samrådet ska från regeringens sida normalt det ansvariga statsrådet delta eller i undantagsfall om statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, en statssekreterare från det ansvariga departementet. Samråd äger rum med statsministern före Europeiska rådets möten och ibland med det berörda statsrådet inför de s.k. informella ministermötena. Samråden avslutas med att nämndens ordförande konstaterar att det finns en majoritet för regeringens förhandlingsuppläggning eller ståndpunkt eller att det finns en majoritet mot den. verksamhet redovisas i nämndens verksamhetsberättelser som finns tillsammans med de stenografiska uppteckningarna från i riksdagstryckets utskottsserie (gröna band). Samråd med om A-punkter Rådets dagordning delas in i två delar: en del för lagstiftningsöverläggningar och en del för icke lagstiftande verksamhet. Punkterna i varje del på dagordningen delas i sin tur in i A- och B-punkter. B-punkter kräver mer eller mindre omfattande överläggningar i rådet. A‑punkterna däremot fattar rådet beslut om utan överläggning. Kriteriet för en A‑punkt är att det konstaterats att ett tillräckligt antal medlemsstater står bakom beslutet och att inget ytterligare behöver sägas i frågan. Förhandlingarna har således avslutats och en överenskommelse nåtts i rådets förberedande organ, dvs. arbetsgrupper och Coreper[9]. A-punkterna antas vanligen vid inledningen av respektive del av rådsdagordningen. Det sker som regel utan diskussion, men vid godkännandet av A‑punkterna kan en rådsmedlem eller kommissionen uttrycka sin mening och låta uttalanden tas till protokollet. Ärenden som medlemsstaterna i Coreper godkänner för antagande som A‑punkter förs fortlöpande upp på en lista. Dessa A-punktslistor innehåller vanligen frågor av vitt skild art inom en rad olika sakområden. Beslut om A‑punkterna fattas normalt vid det närmast följande rådsmötet, oavsett vilken rådskonstellation det är som sammanträder. Regeringens samråd med vad gäller troliga A-punkter inför kommande ministerråd genomförs genom skriftligt samråd. Samtliga A‑punktsbeslut är föremål för samråd (se 2017/18:URF1 s. 95). har ett cirkulär i 14 delar upprättats med riktlinjer och handläggningsrutiner när det gäller bl.a. samrådet mellan regeringen och . riktlinjer för handläggning av A-punkter finns i cirkulär 4 Riktlinjer för handläggning av I-punkter och A‑punkter i (). I cirkuläret anges att regeringen har en skyldighet att samråda med inför beslut i rådet. Enligt en överenskommelse görs detta vad gäller A‑punkter genom skriftligt förfarande. Det är inte är nödvändigt med ett skriftligt samråd i de fall tidigare B-punkter som varit föremål för samråd med omvandlas till A-punkter med kort varsel. I cirkuläret framhålls att detta förutsätter att ingenting förändrats i förhållande till det som varit föremål för samråd (s. 4). Vidare anges att underlaget för det skriftliga samrådet med är den lista över troliga A-punkter som sammanställs av Statsrådsberedningen med annoteringar som skrivits av sakansvariga departement. En annotering är en kort text om den sakfråga som föreslås antas som A-punkt. Av riktlinjerna framgår att annoteringen bör vara informativ och redogöra för avsikten med rådets behandling och hur sakfrågan har behandlats. Vidare anges bl.a. följande (s. 4): Annoteringarna utformas så att det klart och tydligt framgår vad rådet föreslås besluta eller informeras om. Vidare är det viktigt att det anges tydligt om står bakom beslutet eller om har för avsikt att rösta nej eller lägga ned sin röst. Dessutom kan det anges om avser att avge en deklaration6 eller stödja en deklaration från en annan medlemsstat. [Texten i fotnoten återges inte här.] I cirkuläret anges också 13 typer av I- och A-punkter som är undantagna från kravet på annotering. I ett granskningsärende hos om samråd med i ett sent skede anges bl.a. följande om hantering av skriftliga samråd (bet. 2013/14:KU10 s. 150 f.). Inför ett skriftligt samråd skickar en annotering för samråd till . Samrådet skickas ut per e-post för eventuella synpunkter (avvikande meningar) senast vid en viss angiven tid. Tidsfristen anges till minst . En notis om samrådet skickas också per sms. Det förekommer att samrådet inte hinner avslutas innan frågan tas upp på rådsmötet. Regeringen får i så fall lägga fram en parlamentarisk reservation i avvaktan på mandatet från nämnden, enligt svaret från . Samråd kan också bli aktuellt utan samband med nämndens planerade sammanträden; det rör framför allt s.k. A-punkter.