bet · H701NU11 · 2020-03-10 00:00:00 — behandlade utskottet senast motioner på temat och miljö (bet. 2018/19:NU11). Utskottet betonade då att ska vara en föregångare för en hållbar utveckling inom gruvindustrin. Detta innebär att prospektering efter och utvinning av måste ske i samklang med såväl naturmiljön som det omgivande samhället. Vidare framhöll utskottet att näringen måste präglas av ett agerande som har såväl social och ekonomisk som miljömässig bärkraft. Minerallagen ska säkerställa ett effektivt nyttjande av landets mineralresurser, som och de miljöprövningar som har fastställts i balken och i underliggande författningar ska garantera att utvinning och prospektering sker på ett sätt som är förenligt med en ambitiös miljöpolitik. Beträffande frågor om återställning och efterbehandling av områden där det har bedrivits gruvbrytning eller prospektering konstaterade utskottet att en särskild utredare har haft i uppdrag av regeringen att analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt än kan säkerställa att det finns tillräckliga ekonomiska säkerheter för efterbehandling och andra åtgärder som krävs för att återställa en plats efter gruvverksamhet (se vidare nedan). Utredaren överlämnade sitt betänkande Statens gruvliga risker (SOU 2018:59) till regeringen , och utskottet konstaterade att beredning alltjämt pågick inom . Därmed fann utskottet inga skäl för att agera med anledning av de då aktuella motionerna som på olika sätt rörde ekonomiska säkerheter eller efterbehandling av mark efter en gruvetablering eller efter prospektering. Utskottet har även behandlat motioner om att Bergsstaten inte ska kunna bevilja undersökningstillstånd i exempelvis naturreservat, Natura 2000-områden eller världsarvsområden. Utskottet har då bl.a. redovisat de bestämmelser som gäller för olika områdesskyddsformer enligt 7 kap. (bl.a. naturreservat och nationalparker). Det framgår vidare att enligt 3 kap. 6 § första stycket minerallagen får undersökningsarbete inte bedrivas i strid med ett natur- eller kulturreservats föreskrifter. Vidare har utskottet framhållit att utöver de tillstånd som utfärdas av Bergsstaten för prospektering eller bearbetning är flera av de verksamheter som är aktuella även tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt . Anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet enligt Enligt 9 kap. 6 § får regeringen utfärda föreskrifter om att det ska vara förbjudet att anlägga eller driva miljöfarlig verksamhet utan tillstånd eller innan en anmälan har gjorts. Även om det inte krävs något tillstånd får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande problem för människor, hälsan eller miljön. I miljö-prövningsförordningen (2013:251) listas vilka verksamheter som kräver till-stånd från miljödomstolen eller eller där en anmälan ska göras till tillsynsmyndigheten. För gruvdrift eller en gruvanläggning för brytning av malm, eller kol krävs vanligen tillstånd från miljödomstolen (4 kap. miljöprövningsför-ordningen). En väsentlig del av tillståndsprövningen handlar om hantering och deponering av avfall från gruvverksamheten. Så kallad provbrytning kräver tillstånd från . Mineralutvinning kräver dessutom ofta även tillstånd enligt 11 kap. (vattenverksamheter) för att avleda vatten eller för att uppföra dammar. I 10 kap. finns de bestämmelser som reglerar vem som är ansvarig för att utreda och efterbehandla områden som är så pass förorenade att de kan medföra skada eller problem för människors hälsa eller miljön. Enligt huvud-regeln är det den som bedriver eller har bedrivit verksamhet eller har vidtagit en åtgärd som har bidragit till föroreningen, den s.k. verksamhetsutövaren, som är utrednings- och efterbehandlingsansvarig. Även en fastighetsägare kan bli ansvarig. Enligt 16 kap. 3 § kan tillstånd etc. som har meddelats enligt balken göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för att avhjälpa en miljöskada och för andra återställningsåtgärder som verksamheten kan ge anledning till. En säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Säkerheten kan ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av en säkerhet. Säkerheten ska prövas av tillståndsmyndigheten. Enligt 15 kap. 35 § får tillstånd till en verksamhet som omfattar deponering av avfall endast beviljas om verksamhetsutövaren ställer en säker-het enligt 16 kap. 3 § eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för sådant säkerställande. Utredning om ekonomiska säkerheter vid gruvverksamhet gav regeringen en särskild utredare (avdelningschef ) i uppdrag att analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt än kan säkerställa att det finns tillräckliga ekonomiska säkerheter för efterbehandling och annat arbete som krävs för att återställa en plats efter gruvverksamhet (dir. 2017:59). Utredaren överlämnade sitt betänkande Statens gruvliga risker (SOU 2018:59) till regeringen . Sammantaget konstaterade utredaren att det gällande systemet med säkerheter innebär att staten och i slutändan skattebetalarna löper en betydande risk att tvingas träda in och finansiera kostnader för efterbehandling som verksamhetsutövarna borde ha stått för. Utredaren lämnade flera förslag som bl.a. gällde syftet och målsättningen med säkerheterna, en uppstramning av reglerna för beräkning av säkerhetsbeloppets storlek och en tydligare beslutsprocess när det gäller säkerheternas storlek. Utredningsbetänkandet remitterades och bereds alltjämt inom . Vägledning för att underlätta en effektiv prioritering av olika saneringsbehov I regleringsbrevet fick tillsammans med ett antal ytterligare myndigheter i uppdrag att utveckla en övergripande vägledning för att underlätta en effektiv prioritering av olika saneringsbehov när det gäller statens förorenade eller riskfyllda områden utifrån övergripande samhällsnytta. Vägledningen ska innehålla principer för prioritering och riskvärdering samt en skälighetsbedömning. Uppdraget redovisades i rapporten för hantering av statens förorenade områden och avvecklade skjutfält med OXA – Övergripande principer för prioritering, riskvärdering och skälighetsbedömning (NV 6888). OXA står för oexploderad ammunition. Enligt uppgift från är avsikten att vägledningen nu ska användas av berörda myndigheter. Därutöver kan nämnas att regeringen i regleringsbreven har angivit återrapporteringskrav eller uppdrag för respektive berörd myndighet att – med utgångspunkt i den nämnda vägledningen – ta fram åtgärdsplaner för förorenade områden med en beskrivning av hur de prioriterar och arbetar med utredningar och åtgärder. Strategi för hantering av gruvavfall Som har nämnts tidigare i betänkandet har regeringen gett SGU och i uppdrag att ta fram en strategi för hantering av gruvavfall och att bedöma kostnader och åtgärder för efterbehandling. Uppdraget redovisades dels (rapporterna Utvärdering av efterbehandlad gruvverksamhet och Kartläggning av kostnader för hantering av gruvavfall och för efterbehandling av gruvverksamhet), dels (Kartläggning av kostnader för hantering och för efterbehandling av gruvverksamheten). Utredningen visar bl.a. att rätt styrmedel i form av prövningssystem, tillsyn och egenkontroll finns på plats, men att förbättringar behövs när det gäller regelverkens utformning och hur de används. Enligt aktuella uppgifter bereds förslagen alltjämt inom . Utskottet har behandlat motioner som gäller möjligheterna att förena gruvverksamhet och mineralutvinning med en ambitiös miljöpolitik. När det gäller frågor om att återställa och efterbehandla områden där gruvbrytning eller undersökningsverksamhet har förekommit hänvisar utskottet på nytt till att en särskild utredare har haft i uppdrag av regeringen att analysera om det finns insatser eller åtgärder som på ett mer ändamålsenligt sätt än kan säkerställa att det finns tillräckliga ekonomiska säkerheter för efterbehandling och annat arbete som krävs för att återställa en plats efter gruvverksamhet. Utredaren överlämnade sitt betänkande , och detta bereds tillsammans med inkomna remissvar alltjämt inom . I sammanhanget bör det även påminnas om att det har tagits fram underlag för en strategi för hantering av gruvavfall och för att kunna göra en bedömning av kostnader och åtgärder för efterbehandling. Även detta underlag bereds vidare inom . I likhet med den uppfattning som redovisades anser utskottet att det ännu inte finns några skäl för att agera med anledning av de motioner som på olika sätt rör ekonomiska säkerheter eller efterbehandling av mark efter en gruvetablering eller efter prospektering. Därmed avstyrks motionerna 2019/20:366 (SD), 2019/20:2663 (M) och 2019/20:2852 (MP) i de berörda delarna. Utskottet vill vidare erinra om att regeringen har meddelat avsikten att tillsätta en utredning som ska se över hur minerallagen kan justeras för att skapa förutsebarhet i processerna utan att man för den skull kompromissar med grundläggande miljövärden eller ursprungsbefolkningens rättigheter. En sådan översyn kan väntas beröra flera av de spörsmål som lyfts fram i de motioner som är aktuella i detta avsnitt. Det gäller exempelvis det som sägs i motionerna 2019/20:1511 (MP) och 2019/20:2852 (MP) om att minerallagstiftningen bör moderniseras för att miljöskyddade områden ska säkras från prospektering och provborrning. Utredningsarbetet bör avvaktas innan det finns skäl för agera, och de sistnämnda motionerna bör således lämnas utan vidare åtgärd i de berörda delarna. Vissa ersättningar och avgifter Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om äganderätt och ersättningar med koppling till prospektering och gruvbrytning. Utskottet hänvisar bl.a. till pågående utredningsarbete och till beredning inom av tidigare tillkännagivanden från med en liknande inriktning som i de aktuella motionsyrkandena. Jämför reservation 5 (M, KD), 6 (SD) och 7 (M). ClasGöran (S) framhåller i motion 2019/20:1437 att intrång från prospekterare med stöd av minerallagen betraktas på ett helt annat sätt än om intrånget vore orsakat av allmänna intressen som vägar, elledningar och järnvägar. Motionären anser att minerallagen bör uppdateras så att den tydligt slår fast det som grundlagen säger, dvs. att markägare har rätt till ersättning vid prospektering. I kommittémotion 2019/20:2677 av m.fl. (M) redovisas ambitionen att föra en mineralpolitik som på ett hållbart sätt stärker konkurrenskraften i den svenska gruv- och mineralnäringen och som därigenom befäster position som EU:s ledande gruvland. Motionärerna framhåller att äganderätten är ett viktigt perspektiv inom mineralpolitiken och erinrar om att varje medborgares egendom är tryggad enligt grundlagen utom när det krävs ingrepp för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Motionärerna anser att det bör tillsättas en utredning om att förstärka äganderätten inom gruvnäringen och ge en rimlig avkastning till markägaren, yrkande 24. Vidare anser de i yrkande 25 att regeringen bör se över markägarens rättigheter som fordringsägare när det gäller dennes del av mineralersättningen vid en konkurs. Äganderätten måste stärkas när det gäller minerallagen, anförs det i motion 2019/20:1813 av (M). Motionären anser att markägaren har små möjligheter att stoppa en gruvexploatering, och ett eventuellt fynd innebär att det läggs en död hand över markområdet. Därtill är markägarens ersättning för intrånget mycket ringa. Motionären efterfrågar ett tillkännagivande från om stärkt äganderätt i minerallagstiftningen. En betydande del av välstånd har under hundratals år baserats på brytning och förädling av metaller och , sägs det inledningsvis i motion 2019/20:2568 av (M) yrkande 1. Motionären anser att dagens mineralersättning kan betraktas som obetydlig eftersom de som får hantera konsekvenser av, kostnader för och miljöförstöring efter utvinningen – berörda kommuner och regioner – inte får någon del av ersättningen. Motionären menar att detta förhållande bör ändras och lyfter därför fram en modell som har använts i – Royalties for regions – där berörda kommuner och regioner får del av mineralavgifter och därigenom kan satsa på att bygga ut infrastruktur, service och välfärdsverksamhet. Motionären begär ett tillkännagivande från om att Royalties for regions ska införas för gruvverksamhet i . I kommittémotion 2019/20:366 av m.fl. (SD) yrkande 10 ställer sig motionärerna positiva till gruvnäringen och vill stimulera och bidra till dess tillväxt på flera sätt. I motionen anförs även att det är rimligt att värdet av mineraltillgångarna kommer medborgarna till del, och motionärerna vill därför reformera mineralersättningen. Mineralersättningen bör enligt motionen tas ut med totalt , att jämföra med dagens . Markägarens andel bör kvarstå på dagens nivå medan resterande del ska tillfalla staten. I omställningen till en alltmer elektrifierad omvärld är mineralutvinning en absolut förutsättning, t.ex. för att utvinna komponenter till batterier för elbilsdrift och energilagring. Denna uppfattning framförs i motion 2019/20:2531 av och (båda C) yrkande 1. konstaterar motionärerna att markägare har en svag ställning och upplever maktlöshet i samband med undersökningstillstånd och prospektering. Motionärerna betonar att äganderätten är ett grundfundament i en fungerande demokrati, och därför är det viktigt med en översyn av äganderätten kopplad till gruvnäringen t.ex. vid undersökningstillstånd och prospektering. m.fl. (MP) framhåller i motion 2019/20:2852 yrkande 12 att gruvverksamhet och annan mineralutvinning har varit och är av stor betydelse för . Skatter och avgifter som tas ut i är dock väsentligt lägre än i jämförbara länder, och det finns ett utrymme för staten att öka sina intäkter utan att nämnvärt försämra förutsättningarna för gruvnäringen. Motionärerna anser att det därför finns skäl att utreda om man bör införa en särskild gruvskatt och naturresursskatt även i . I avvaktan på en sådan skatt bör nivån på mineralersättningen höjas rejält och fördelningen av intäkterna från mineralersättningen mellan staten och markägaren ses över och förvaltas. I 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen anges att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnader utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vidare gäller enligt andra stycket i den nyssnämnda paragrafen att den som genom expropriation eller något annat sådant förfogande tvingas avstå från sin egendom ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättning ska också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller en byggnad på ett sådant sätt att den pågående markanvändningen inom den berörda delen av fastigheten avsevärt försvåras eller att skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen ska bestämmas enligt grunder som anges i lag. riktade , på förslag av miljö- och jordbruksutskottet, ett tillkännagivande till regeringen om behovet av en utredning om kompensation vid inskränkningar i äganderätten. Utskottet anförde att det fanns anledning att granska och föreslå ändringar i de bestämmelser som möjliggör rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl. Det var enligt utskottet angeläget att ta ytterligare initiativ för att utreda vilka slags kompensationsmodeller som skulle kunna utformas för att begränsa de ekonomiska förluster som markägare kan drabbas av till följd av rådighetsinskränkningar (bet. 2017/18:MJU19). Företrädare för Socialdemokraterna, reserverade sig mot beslutet. I skrivelse skrivelser till regeringen – åtgärder (skr. 2018/19:75) anförde regeringen att det pågår ett arbete inom med att initiera en översyn av systematiken i fråga om bestämmelserna i om skydd av områden. En utredning av vilka slags kompensationsmodeller som skulle kunna utformas för att begränsa ekonomiska förluster för markägare kan tas in i en sådan översyn. Tillkännagivande om en parlamentarisk översyn av egendomsskyddet ställde sig bakom ett antal motionsyrkanden om att regeringen bör ta initiativ till en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över och stärka det grundlagsreglerade egendomsskyddet (bet. 2018/19:KU27). besvarade statsrådet en interpellation (ip. 2019/20:224) från (M) om när och hur ministern kommer att tillsätta den parlamentariska kommittén, och vilka partier och representanter som kommer att ingå i den. Vidare ville interpellanten veta vilka åtgärder ministern avser att vidta för att stärka äganderätten kommande år, och på vilka områden han framför allt ser att äganderätten brister och därför behöver stärkas. Statsrådet hänvisade i sitt svar bl.a. till att den nuvarande utformningen av egendomsskyddet i grundlagen är ett resultat av ett omfattande arbete som gjordes i brett politiskt samförstånd inom ramen för , och som trädde i kraft . Statsrådet framhöll att äganderätten till mark och skog kan förstärkas utan en grundlagsändring och att partierna bakom januariavtalet avser att fullfölja överenskommelsen om att stärka markägarnas rättigheter när det bl.a. gäller ersättningsfrågor i samband med rådighetsinskränkningar eller annat som inskränker ägandet. Statsrådet angav dock inte någon tidpunkt för när det kan bli aktuellt att tillsätta en parlamentarisk kommitté i enlighet med det ovan refererade tillkännagivandet. Samhällsintresset av att kan brytas och tas till vara har bedömts vara ett så starkt allmänt intresse att grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt är uppfyllda. Vid ingrepp i markägares rättigheter med stöd av minerallagen är markägarna dock garanterade ersättning. Skador eller intrång som orsakas av undersökningsarbete ska ersättas av den som har ett undersökningstillstånd eller en koncession med vars stöd arbetet bedrivs. Ofta bestäms ersättningens storlek genom frivilliga uppgörelser mellan koncessionshavaren och markägaren. Om inte sådana uppgörelser kan nås bestäms ersättningen enligt expropriationsrättsliga principer. Ägare av den mark som omfattas av en bearbetningskoncession får även en särskild ersättning baserad på värdet av den malm som bryts, s.k. mineralersättning. Bestämmelserna om mineralersättning gäller alla koncessioner som har beviljats och där gruvdrift pågår. Mineralersättning från koncessionshavaren till markägarna syftar till att uppnå en bättre balans mellan exploatörer och markägare (7 kap. 7 § minerallagen). Ersättningen ska motsvara av värdet av de som koncessionen omfattar och som har brutits . Av ersättningen ska tre fjärdedelar tillfalla fastighetsägarna inom koncessionsområdet och en fjärdedel staten. beslutade bergmästaren om mineralersättning brytning på de 26 koncessioner som omfattades av bestämmelserna om sådan ersättning. Av SGU:s årsredovisning framgår det att den sammanlagda mineralersättningen uppgick till ca . tillföll staten och resten fördelades bland markägarna. Det bör noteras att mineralersättningen inte har någon direkt koppling till den eventuella miljöskada som gruvverksamheten kan resultera i eller till finansiering av efterbehandlingsåtgärder. De intäkter som tillfaller staten genom mineralersättningen redovisas i stället enligt gällande principer för statens budgethantering mot inkomsttitel i budgetpropositionen. Översyn av mineralersättningen och vissa andra avgifter I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 Finansplanen s. 46) angav regeringen att den hade för avsikt att medverka till att nya modeller skapas för att utveckla samhällets och gruvnäringens ansvar för att finansiera de investeringar som krävs för en miljömässigt hållbar gruvnäring och samhällsutveckling. Regeringen avsåg i detta sammanhang att se över mineralavgiften och återkomma till med förslag. fick Tillväxtanalys sedermera i uppdrag att kartlägga attraktivitet som gruvland och vilka faktorer som påverkar detta. I uppdraget angavs att myndigheten i en delrapport skulle redovisa hur nivån på mineral-ersättningen och andra avgifter enligt minerallagen påverkar attraktivitet som gruvland. I uppdragsbeslutet återgav regeringen sitt tidigare refererade uttalande i finansplanen och angav att uppdraget till Tillväxtanalys är en del i den översyn som aviserades där. Den del av uppdraget som avsåg mineralersättningen och andra avgifter redovisades i promemorian Tillstånd och miljöprövning för att öppna gruvor – en internationell utblick (pm 2016:05) . I promemorian konstaterades det bl.a. att den svenska och den finska lagstiftningen, som ger markägaren rätt till mineralersättning, är unika eftersom markägarens rättig-heter till mineralen som regleras i gruvlagarna inte kan sägas vara helt klara. I praktiken har reglerna inneburit att marken där en gruva eventuellt kan etableras förvärvas av gruvbolaget. Vidare noterades det att det i flera länder finns system för att fördela de skatteintäkter och de avgifter som betalas för prospektering och gruvdrift på flera nivåer lokalt, regionalt och nationellt. Tillväxtanalys presenterade en slutrapport (– ett attraktivt gruvland i världen? En internationell jämförelse, Rapport 2016:06). När det gäller mineralersättningen redovisades följande slutsatser och rekommendationer: När det gäller att höja mineralersättningen i kan detta ha negativa konsekvenser för framtida järnbrytning eftersom det kan leda till att gruvorna inte blir lönsamma. För koppar verkar det finnas en marginal för att höja mineralersättningen. Intäkterna från denna höjning ska dock vägas mot kostnaden i form av ökad administration och ökad komplexitet. Situationen för andra behöver analyseras vidare innan en eventuell höjning av mineralersättningen införs. Det bör påpekas att genom att enbart höja mineralersättningen för vissa skulle principen om skatteneutralitet frångås. I stället för att öka mineralersättningen kan staten initiera samverkan mellan det lokala samhället och gruvbolagen kring utveckling av gemen-samma intressen. Ett annat alternativ är att det skapas en tydligare reglering kring gruvbolagens sociala ansvar med större möjlighet att ställa särskilda villkor i samband med gruvbrytning. Detta bör dock utredas noggrant. Att införa en skatt på extraordinära vinster orsakade av prisökningar på råvarumarknaden har visat sig vara kostsamt och inte ge särskilt mycket intäkter. Ett sådant styrmedel behöver därför analyseras ordentligt om det ska införas. Tillväxtanalys har även undersökt hur staten kan främja investeringar i utvinning av innovationskritiska metaller och (Rapport 2018:02). I rapporten framhåller Tillväxtanalys att statens ambitioner bör vara tydliga och långsiktiga och att det därför vore önskvärt med en politisk överenskommelse som kan förväntas vara stabil om prioriteringen mellan samhällets behov av innovationskritiska metaller och och andra intressen som kan ligga till grund för att utveckla av en långsiktig strategi. Myndigheten anser vidare att det i en sådan långsiktig strategi även bör ingå ett ställningstagande kring mineralersättningen. Mineralersättning som en prioriterad fordran I 11 kap. konkurslagen (1987:672) regleras utdelning av medel från ett konkursbo till fordringsägarna. Den ordning i vilken betalningsanspråken ska tillgodoses vid konkurs och utmätning regleras i sin tur i förmånsrättslagen (1970:979) och i utsökningsbalken. Utgångspunkten är att alla fordringar har samma rätt. I förmånsrättslagen finns dock en uppräkning av vissa fordringar som har bättre rätt än andra, dvs. förmånsrätt, och vilken ordning som gäller mellan dessa s.k. prioriterade fordringar. Fordringar utan förmånsrätt, dvs. oprioriterade eller övriga fordringar, har inbördes lika rätt. Konkurs- och förmånsrättslagarna bereds av civilutskottet.