bet · H801KU10 · 2020-11-30 00:00:00 — Statsrådsberedningen sänder via e-post s.k. troliga A-punktslistor till nämndens kansli, som skickar dem via e-post till ledamöterna för skriftligt samråd. Dessutom kan det hända att samråd behöver ske om sent tillkomna A-punkter som ska beslutas på ett närliggande rådsmöte. Därutöver kan det vara fråga om beslut som tas genom en skriftlig procedur i rådet. Vissa beslut i rådet måste också enligt svenskt regelverk föregås av regeringsbeslut. Sådana skriftliga samråd förläggs alltid i tiden före regeringssammanträdet. I svaret från kommenteras en fråga om förekomsten av samråd i ett sent skede sett och sättet på vilket de fungerar från praktisk synpunkt. För att uppfylla riksdagsordningens krav att regeringen ska rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet fordras stor flexibilitet hos alla inblandade, anför kansliet i svaret. Hastigt uppkomna beslut i rådet och korta ledtider för olika samråd har bl.a. lett till tät dialog mellan nämndens kansli och tjänstemännen på . I situationer där det under en förhandling är ytterst kort om tid för samråd har det hänt att kanslichefen nödsakats ringa presidiet och gruppledarna för att kunna ge snabbt besked till berört departement. har kontinuerlig beredskap via mobil och dator inför annoteringar från . Skriftligt samråd kan bli aktuellt med kort varsel, i synnerhet helgen innan rådet (utrikes frågor), som vanligen äger rum , men även inför möten i andra rådskonstellationer och inför . Det förefaller enligt EU-nämndens kanslis mening som om skriftliga samråd inför rådet (utrikes frågor) förekommer allt oftare. Vidare kommer troliga A-punktsannoteringar inte längre samlade för samråd utan upprepade gånger och med kortare ledtider. har vid ett flertal tidigare tillfällen granskat regeringens samråd i EU-frågor samt uttalat sig om innebörden och räckvidden av det mandat regeringen får av efter ett samråd. granskade ett statsråds hantering av en fråga i EU och hur statsrådets hantering förhöll sig till vad som förevarit i (bet. 1997/98:KU25 s. 33). I sitt ställningstagande inledde utskottet med att konstatera att samråden under sammanträden avslutas med att ordföranden gör sammanfattningar i syfte att klargöra opinionsläget i nämnden. Vanligtvis konstateras att statsråden inte har en majoritet av ledamöterna mot sin uppläggning. Det är möjligt för nämnden att ytterligare klargöra opinionsläget genom att anta ett skriftligt uttalande. Ordförandens sammanfattning eller uttalanden är inte ett mandat i strikt mening eftersom det är regeringen som företräder vid rådets sammanträden. Internationella relationer är regeringens prerogativ. Regeringen är således ansvarig för hur landet företräds i rådet även om samråd med har ägt rum inför rådssammanträdet. Vidare uttalade att det, trots att samrådet inte är konstitutionellt bindande ändå är möjligt att betrakta resultatet av samrådet som ett slags mandat. har tidigare konstaterat att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Av utskottets uttalanden följer att regeringen har ett ansvar att följa mandat. Mandaten kan, anförde utskottet vidare, teoretiskt sett, innehålla olika komponenter. Det är för det första naturligt att mandaten rör ställningstagandet i sakfrågan: Bör stödja aktuellt förslag eller ej? För det andra kan det i mandaten också formuleras hur stort kompromissutrymme regeringen har. Regeringen har som regel ett handlingsutrymme för att kunna göra kompromisser under rådets behandling av en fråga. Nämnden kan i sitt mandat ange inom vilka gränser ett sådant kompromissutrymme finns. För det tredje kan mandaten också innehålla nämndens uppfattning om vilka andra länder som kan eller bör bilda allianser med. Vidare kan karaktären på mandaten variera. För det första kan de vara mer eller mindre uttryckligt uttalade. Vissa delar av ett mandat kan bygga på underförstådda förutsättningar. För det andra kan mandaten vara mer eller mindre flexibla. En viss flexibilitet är en förutsättning för att ska kunna hävda sina intressen under rådets förhandlingar. Att medlemsländernas representanter inte är klavbundna av sina parlament är också en förutsättning för att beslutsfattandet i rådet ska kunna vara effektivt. Utskottet vidhöll senast i sitt yttrande 1997/98:KU9y sin tidigare inställning att det inte är lämpligt att binder regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv i EU-förhandlingarna. I det aktuella granskningsärendet, fortsatte , samman-fattade nämndens ordförande i ett första skede att det fanns en majoritet mot statsrådet. Efter ytterligare några inlägg avslutas samrådet genom att ord-föranden sammanfattar med att statsrådet har ett visst handlingsutrymme inom vilket han bör använda ”sunt förnuft” eftersom det finns ”ett svängrum”. Det fanns med andra ord en från nämnden uttalad flexibilitet i mandatet. Nämnas kan också att påminde om vad utskottet tidigare uttalat om att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. kan situationer uppstå, t.ex. på grund av ändrade omständigheter, som innebär att regeringen kan bedöma att intressen bäst företräds genom att den svenska ståndpunkten avviker från nämndens mandat. Regeringen måste, anförde utskottet, ha ett visst handlingsutrymme vid rådssammanträdena. Enligt bedömning måste det emellertid föreligga mycket goda skäl för regeringen att göra en sådan avvikelse. Några sådana skäl hade enligt utskottet inte funnits i det aktuella fallet. granskade utskottet regeringens samråd med i ett sent skede (bet. 2013/14:KU10 s. 136 f.). Utskottet konstaterade att telefonsammanträden i kan vara en bra form för att säkerställa att blir informerad och får tillfälle till samråd om det som sker under pågående förhandlingar i . Detta kan också gälla i samband med möten i ministerrådet. Utskottet anförde vidare att mest effektiva sätt att påverka EU-frågorna är genom samråd med regeringen inför beslut i . Att tidsmarginalerna kan vara knappa beror på EU:s beslutsprocess. Regeringen kan inte ensam styra EU:s beslutstempo. Utskottet förutsatte dock att regeringen arbetar för att goda tidsmarginaler skapas på EU-nivå i syfte att underlätta för och andra nationella parlament att följa och vara delaktiga i frågorna. granskade utskottet ett statsråds agerande vid förhandlingarna om fiskemöjligheter i (bet. 2016/17:KU20 s. 92 f.). Vad som hade framkommit i ärendet gav inte grund för någon annan slutsats än att den ståndpunkt som framfördes av statsrådet var i linje med den ståndpunkt som hade förankrats i . Utskottet framhöll dock vikten av att informationen och diskussionen under ett samråd i bidrar till att klargöra relevanta sakförhållanden, i syfte att skapa tydlighet kring innehållet i mandat. Utskottet uttalade att det är en angelägenhet för både och regeringen att eventuella oklarheter ut. Utskottet granskade även ett statsråds agerande i ministerrådet när det gäller rådsslutsatser om kultur i EU:s yttre förbindelser (bet. 2016/17:KU20 s. 53 f.). Vid antagandet av rådsslutsatserna gjorde statsrådet inte något uttalande för att betona att kulturpolitiken är en nationell angelägenhet. Utskottet framhöll vikten av att en ståndpunkt som förankrats i fullföljs fullt ut i rådet, och att det om regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig finns möjlighet att söka förnyad kontakt med nämnden. Så skedde inte i det aktuella fallet. Utskottet anförde vidare att om regeringen inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden ska skälen för avvikelsen tydligt redovisas i den skriftliga återrapporten. Enligt utskottet var återrapporteringen till i den aktuella frågan ofullständig. Genom skrivelser som sänts till har utskottet begärt att få svar på bl.a. följande frågor. – Hur förhöll sig det förslag till överenskommelse om EU:s årsbudget som medlemsstaterna enades om vid rådsmötet och som sedermera antogs till den ståndpunkt som hade förankrats i ? – Vilken ståndpunkt framförde statssekreterare om förslaget till överenskommelse om EU:s årsbudget vid rådsmötet ? Hur förhöll sig det svenska agerandet vid rådsmötet till vad som hade anförts i (jfr anf. – Förslaget till överenskommelse om EU:s årsbudget var uppsatt som en A-punkt på dagordningen för utrikesrådets möte . Genomförde regeringen ett skriftligt samråd med inför det rådsmötet? Om ja, önskar utskottet ta del av det underlag som skickades till vid det skriftliga samrådet. Om nej, vad är skälet till att ett skriftligt samråd inte ägde rum? – Vid utrikesrådets möte godkände rådet överenskommelsen med om EU:s årsbudget . I omröstningen röstade 21 medlemsstater för förslaget och 6 medlemsstater röstade emot det. var en av de medlemsstater som röstade emot förslaget. Hur förhåller sig agerande i omröstningen till vad som anfördes i (jfr anf. Som svar överlämnades , och promemorior som har upprättats inom (bilaga A2.2.2–4) samt en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga A2.2.5). I svarspromemorian som överlämnades anförs att den ståndpunkt som regeringen förankrade i var densamma som förankrats (bilaga A2.2.2). Ståndpunkten innebar att den slutligt antagna budgeten skulle vara så restriktiv som möjligt. fick vid sammanträdet information om att regeringen avsåg att fortsatt driva en restriktiv linje och att under de kommande förhandlingarna koordinera den svenska linjen med likasinnade länder för att få största möjliga genomslag. Bedömningen var att skulle kunna ställa sig bakom ett förslag som innebar en besparing i förhållande till det reviderade förslag som Europeiska kommissionen presenterade . I svarspromemorian anförs vidare att det förslag som rådet och kunde nå en överenskommelse om innebar en ökning jämfört med kommissionens förslag. Förslaget diskuterades i rådet och överenskommelsen ingicks . Den slutliga kompromissen om EU:s budget , som sedermera beslutades av utrikesrådet, innebar alltså inte någon besparing i förhållande till kommissionens reviderade förslag. kunde därför inte ställa sig bakom beslutet. På frågor om hur det svenska agerandet vid rådsmötet respektive vid omröstningen i rådet förhöll sig till vad som hade anförts i framhålls följande i svarspromemorian . Statssekreterare uppgav i att skulle kunna ställa sig bakom ett förslag som innebar en besparing i förhållande till det förslag som kommissionen lämnat. Han pekade också på det faktum att detta vanligen brukar bli utfallet av processen. Vid rådsmötet framförde statssekreteraren att varje kompromissförslag hamnade längre bort från kommissionens förslag och att därför inte kunde ge sitt stöd till något av förslagen. Såväl den ståndpunkt som framfördes vid rådsmötet som agerande vid omröstningen på utrikesrådets möte låg i linje med vad statssekreteraren hade anfört i . Genomfördes något skriftligt samråd med inför rådsmötet ? Mot bakgrund av att förslaget till EU:s årsbudget var uppsatt som en A-punkt på dagordningen till utrikesrådets möte ställde utskottet frågor om regeringen genomförde något skriftligt samråd med inför utrikesrådets möte. I svarspromemorian som överlämnades anförs att regeringen hade samrått med om ställningstagande inför rådets möte (bilaga A2.2.2). Någon ytterligare förankring i form av skriftligt samråd om den aktuella beslutspunkten vid rådets möte var inte påkallad eftersom beslutet endast formaliserade överenskommelsen som ingicks . Av svarspromemorian som överlämnades framgår att regeringen informerade och samrådde med inför slutförhandlingen av EU:s årsbudget (bilaga A2.2.3). Information lämnades då om det förslag som skulle behandlas vid rådsmötet . Vidare förankrades ståndpunkten att den slutligt antagna budgeten skulle vara så restriktiv som möjligt och med god marginal rymmas inom de beslutade taken i den fleråriga budgetramen. Denna ståndpunkt resulterade i att röstade emot förslaget till årsbudget. Vidare framhålls i svarspromemorian att regeringen intog samma ståndpunkt vid rådsmötet , då förslaget diskuterades, , då en överenskommelse nåddes, och vid utrikesrådets möte , då överenskommelsen antogs i form av en A‑punkt. Inför utrikesrådets möte hade alltså ingen förändring skett av ståndpunkten i förhållande till det som varit föremål för samråd (jfr cirkulär 4 Riktlinjer för handläggning av I-punkter och A‑punkter i s. 4). Mot den avgivna bakgrunden var det inte påkallat med något ytterligare skriftligt samråd i samma fråga. Utskottet ställde en fråga om vad hänvisningen till cirkulär 4 åsyftar och hur det som anges i cirkuläret är tillämpligt i det nu aktuella fallet. Som svar anförs i svarspromemorian som överlämnades att jämförelsen gjordes eftersom det aktuella fallet får anses jämförbart med det exempel som anges i cirkuläret (bilaga A2.2.4). Av cirkulär 4 framgår att det inte är nödvändigt med skriftligt samråd i de fall tidigare B-punkter som varit föremål för samråd med omvandlas till A-punkter med kort varsel. Detta förutsätter förstås att inga sakomständigheter av betydelse ändras. I det aktuella fallet hade samråd med skett inför rådsmötet . Inför utrikesrådets möte hade ingen förändring skett av ståndpunkten i förhållande till det som varit föremål för samråd. Någon ytterligare förankring i form av skriftligt samråd inför rådets möte var därför inte påkallat. Av svarspromemorian framgår också att det var vid rådsmötet som det stod klart att skulle rösta emot de aktuella förslagen. Att beslutet formellt skulle antas som en A-punkt vid rådsmötet stod klart när EU:s rådssekretariat tillgängliggjorde den preliminära A-punktslistan för medlemsstaterna . På en fråga om åtgärden att rösta emot förslaget var förankrad i anförs i svarspromemorian att den ståndpunkt som ledde till åtgärden att rösta nej var förankrad i genom det samråd som ägde rum vid nämndens sammanträde . Information lämnades då om det förslag som skulle behandlas vid rådsmötet . Regeringen intog samma ståndpunkt vid rådsmötet , då förslaget diskuterades, , då en överenskommelse nåddes, och vid utrikesrådets möte , då överenskommelsen antogs i form av en A-punkt. Utskottet ställde även en fråga om vad som motiverade att ett skriftligt samråd med hölls om EU:s årsbudget men inte om EU:s årsbudget . Som svar framhålls i svarspromemorian som överlämnades att utfallet av de aktuella förhandlingarna skiljde sig åt (bilaga A2.2.3). Under rådsmötet kunde någon uppgörelse inte nås. Eftersom en uppgörelse inte kunde nås inom de föreskrivna efter det att förlikningskommittén hade sammankallats presenterade kommissionen ett nytt förslag till årsbudget . Det var därför som ett samråd om det nya förslaget ägde rum. När det gäller förhandlingarna av budgeten var situationen en annan. arbete resulterade i en överenskommelse och det blev därför aldrig aktuellt för kommissionen att presentera ett nytt förslag. I stället fattades ett formellt beslut som en A-punkt vid utrikesrådets möte . Det fanns således inte något nytt förslag att samråda med om. Utskottet ställde också frågor om det finns några andra exempel på fall – än det nu aktuella – där regeringen vid ett samråd med anfört att pågående förhandlingar i en fråga förväntas resultera i ett förslag som kan ställa sig bakom, men det senare visat sig att förhandlingsresultatet går emot den svenska ståndpunkten med följden att regeringen utan förnyad kontakt med röstar emot förslaget. I svarspromemorian som överlämnades anförs att regeringen även tidigare, med stöd av en budgetrestriktiv ståndpunkt, har röstat nej till ett förslag till årsbudget (bilaga A2.2.5). Detta skedde i samband med förhandlingarna om EU:s årsbudget . Förankring med , genom samråd med , ägde rum inför förlikningskommitténs möte. Den dåvarande statssekreteraren med ansvar för budgetfrågor förankrade då en budgetrestriktiv ståndpunkt. Vid förlikningskommitténs möte stod det klart att inte kunde ställa sig bakom kompromissförslaget. Formellt fattades beslutet som en A-punkt vid ett efterföljande rådsmöte. röstade då nej till årsbudgeten. Inte heller inför det rådsmötet ägde något ytterligare samråd med rum. Det är uppfattning att regeringen vid båda de aktuella tillfällena agerat inom ramarna för vad som samråtts med . har tidigare uttalat att det, trots att samrådet med inte är konstitutionellt bindande, är möjligt att betrakta resultatet av samrådet i som ett slags mandat för regeringen, och att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med det som nämnden har gett uttryck för i samrådet. Utskottet ansåg det naturligt att ett mandat bl.a. rör ställningstagandet i sakfrågan, dvs. om bör stödja ett aktuellt förslag eller inte. Det säregna i det nu aktuella ärendet är att statssekreteraren vid samrådet med , på en fråga från ordförande, med säkerhet uttalade att skulle kunna komma att ställa sig bakom ett förslag som innebär en besparing i förhållande till det förslag som kommissionen lämnat. Det förslag som rådet och nådde en överenskommelse om innebar dock en ökning jämfört med kommissionens förslag, med följden att inte kunde ställa sig bakom förslaget. Även om inte kunde ställa sig bakom det slutliga förslaget får regeringens agerande sägas ligga i linje med det som den hade anfört i , nämligen att den slutligt antagna budgeten skulle vara så restriktiv som möjligt. Vad som framkommit i ärendet ger därför enligt utskottets mening inte grund för någon annan bedömning än att regeringen agerat inom ramarna för mandatet. Mot bakgrund av det som anfördes av statssekreteraren under samrådet om att man skulle kunna komma att ställa sig bakom ett förslag, vill utskottet ändå framhålla att regeringen hade varit oförhindrad att förankra sitt beslut att rösta emot budgetförslaget genom ett skriftligt samråd med . Förslaget till EU:s årsbudget var uppsatt som en A-punkt på dagordningen vid utrikesrådets möte . Samråd inför beslut i rådet om A‑punkter görs genom ett skriftligt förfarande. Underlaget för ett skriftligt samråd är en lista med troliga A-punkter med annoteringar som skrivs av det sakansvariga departementet. Enligt den ordning som gäller vid skriftliga samråd ska det i annoteringarna anges om står bakom ett beslut eller om har för avsikt att rösta emot ett förslag. Ett sådant skriftligt samråd hade i den uppkomna situationen enligt utskottet legat i linje med det som kännetecknar ett väl fungerande samråd mellan riksdag och regering. 2.3 Regeringens hantering av budgetbeslut I en anmälan till (dnr 1989-2018/19), bilaga A2.3.1, begärs det att utskottet granskar statsråden och hantering av beslut om fördelningen av medel till energiforskning. Anmälaren anför att regeringen inte har följt budgetbeslut och vidtagit åtgärder som säkerställer att de medel som avsätts för energiforskning också fördelas till kärnkraft. Anmälaren menar därför att energi- och digitaliseringsminister och dåvarande samordnings- och energiminister har brustit när det gäller skyldigheten att följa budgetbeslut. I en andra anmälan till (dnr 2851-2018/19), bilaga A2.3.2, begärs det att utskottet granskar regeringens agerande i förhållande till budgetbeslut. Anmälaren menar att regeringen i ett antal fall inte vidtagit de styrningsåtgärder som krävs för att följa budgetbeslut. Anmälaren anför vidare att i de fall som regeringen har genomfört budgetbeslut har det i huvudsak gjorts . Anmälaren menar att det är viktigt att regeringen skyndsamt genomför budgetbeslut, bl.a. för att myndigheter ska ges möjlighet att planera sin verksamhet. Anmälaren menar vidare att det är anmärkningsvärt att regeringen redovisat samtliga riksdagsbeslut om anslag och beställningsbemyndiganden som slutbehandlade i skrivelse 2018/19:75 trots att regeringen i vissa fall inte vidtagit de åtgärder som behövs för att genomföra budgetbeslut. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom , , , och Infrastrukturdepartementet, bilaga A2.3.3. Utskottet höll en offentlig utfrågning med finansminister , bilaga B1, och med näringsminister , bilaga B5. Efter riksdagsvalet dröjde det historiskt sett innan en ny regering kunde bildas. prövades olika förslag till statsminister i kammare utan att någon statsminister kunde utses. utsåg till statsminister. lämnade sedan sin regeringsförklaring i kammaren och anmälde för de statsråd som han hade utsett att tillsammans med honom bilda regering. Beslut om budget under övergångsregeringen Den övergångsregering som statsminister ledde med regeringsbildning varade –. Budgetpropositionen beslutades av övergångsregeringen. biföll och gemensamma reservation om förslag till statens budget (bet. 2018/19:FiU1, rskr. 2018/19:62). biföll även reservanternas förslag till utgiftstak –2021, utgiftsramar samt beräkning av inkomster i statens budget . Mellan beslutade hur anslagen skulle fördelas inom vart och ett av de 27 utgiftsområdena. biföll utskottens förslag för samtliga utgiftsområden. Budgetbesluten innebar att delvis hade bifallit budgetpropositionen samt och motioner. Efter det att har beslutat om statens budget för det närmast följande budgetåret ska en regering besluta om regleringsbrev för de statliga myndigheterna. I ett regleringsbrev finns bl.a. uppgifter om mål, åter-rapporteringskrav och uppdrag. innehåller även uppgifter om myndighetens anslag, om villkor för t.ex. anslagskredit och låneram och om myndighetens avgiftsbelagda verksamhet. En regering kan även besluta om ändringar i regleringsbrev för det innevarande budgetåret. Det framgick av den granskning utskottet gjorde att närmare 450 av de regeringsärenden som övergångsregeringen avgjorde återfanns i ärendegruppen regleringsbrev samt anslags- och bidragsändringar, vilket motsvarar av det totala antalet avgjorda ärenden (bet. 2019/20:KU10 s. 27 f.). I denna grupp ingår framför allt regleringsbrev och ändringar i regleringsbrev . En majoritet av dessa ärenden beslutades vid några regeringssammanträden efter budgetbeslut. Den nya regeringen som tillträdde fattade beslut om en vårändringsbudget (prop. 2018/19:99, bet. 2018/19:FiU21, rskr. 2018/19:288). biföll därefter regeringens proposition med beslut i kammaren . Regeringens hantering av ett antal av budgetbeslut I de två granskningsanmälningarna lyfts ett antal delar av statsbudgeten fram där regeringen inte ska ha följt budgetbeslut, eller följt besluten först eller . Nedan redogörs för dessa delar. Fördelningen av medel till energiforskning biföll näringsutskottets förslag till fördelning av anslag (prop. 2018/19:1 utg.omr. 21, bet. 2018/19:NU3, rskr. 2018/19:101). biföll därmed delvis proposition 2018/19:1 och motionerna 2018/19:2764 av m.fl. (KD) och 2018/19:2943 av m.fl. (M). I sitt beslut anvisade , med de anslagsvillkor som utskottet angett, anslagen inom utgiftsområde 21. I sitt ställningstagande framhöll utskottet bl.a. följande (bet. 2018/19:NU3 s. 26): Den stora utmaningen är att långsiktigt säkra och tillhandahålla el till internationellt konkurrenskraftiga priser. För att fortsätta att värna svenska jobb och konkurrenskraftiga elpriser är det därför viktigt att något energislag inte straffas ut . Därtill kommer forskning och ny teknik inom olika energiområden att vara centralt för att också framgent ska ha ett stabilt el- och energisystem. Det är därför av stor betydelse att forskning på energiområdet inkluderar samtliga relevanta kraftslag, inklusive kärnkraft, liksom andra tekniker inom områden som lagring, överföring, elektrifiering och digitalisering. När det gäller anslagen inom utgiftsområde 21 Energi och de övriga anslagsanknutna förslagen som läggs fram i propositionen och motionerna vill utskottet anföra följande. Utskottet föreslår vidare att anvisar 1 till anslaget 1:4 Energiforskning.