bet · H801KU10 · 2020-11-30 00:00:00 — Huvuddelen av Brås forsknings- och utvecklingsarbete bedrivs på uppdrag av regeringen. Regeringen ger i regleringsbrev myndigheten i uppdrag att genomföra olika studier, uppföljningar m.m. I regleringsbrevet fick Brå exempelvis bl.a. i uppdrag att göra en internationellt jämförande studie om dödligt skjutvapenvåld och att genomföra en eller flera fördjupade studier om hatbrott. För respektive uppdrag anges mer eller mindre detaljerat vad som närmare ingår i uppdraget. Brå utför i viss utsträckning också egeninitierade forsknings- eller utvärderingsprojekt och projekt på uppdrag av andra myndigheter, t.ex. Vid Brå finns ett insynsråd, vars uppgift är att utöva insyn i myndighetens verksamhet och att ge råd till generaldirektören om myndighetens verksamhet. I insynsrådet sitter bl.a. riksdagsledamöter och representanter för de brotts-bekämpande myndigheterna. Till Brå är också ett vetenskapligt råd knutet, bestående av personer med vetenskaplig erfarenhet från ämnesområden som har betydelse för Brås verksamhet. Rådet består av sex professorer vid bl.a. statistiska och sociologiska institutioner vid olika universitet. Några forskare vid publicerade rapporten det att lita på Brå? – En studie om bias i myndighetsforskning. Rapporten finns tillgänglig på . I rapporten konstateras att Brå fyller en funktion som forskningsinstitut som det är en myndighet under regeringen, och rapportförfattarna menar att denna konstruktion öppnar för frågor om huruvida forskningen kan snedvridas av politisk styrning. Deras slutsats är att det finns en inbyggd spänning i förhållandet att en myndighet som lyder under utför studier som rör detta departements kärnfrågor och att detta får konsekvenser för tillförlitligheten i yttranden och rapporter från Brå. I rapporten citeras uttalanden gjorda av personer både inom och utanför Brå med innebörden att det förekommer att innehållet i och slutsatserna av myndighetens studier och utvärderingar vinklas eller ändras på ett sätt som är mer gynnsamt för regeringen, antingen som ett resultat av direkt påverkan från regeringen, genom en mer indirekt påverkan exempelvis för att man på Brå anpassar sig efter vilket resultat regeringen förväntas vilja ha eller genom att regeringens ekonomiska styrmedel får genomslag i vilka studier som bedrivs. I rapporten görs det också gällande att det råder en nära relation mellan Brå och , vilket ger möjligheter att påverka Brås rapporter, att det finns brister i kvalitetsgranskningen vid Brå och att det råder en tystnadskultur bland de anställda vid . Rapportförfattarna menar vidare att insynsrådet och det vetenskapliga rådet vid Brå inte arbetar med att säkerställa kvaliteten i enskilda rapporter. Det är i stället enligt rapporten mer övergripande frågor som diskuteras vid rådens möten. En särskild utredare fick 2003 i uppdrag att göra en översyn av Brå. Utredningen, som antog namnet BRÅ-utredning, redovisade sitt uppdrag 2004 i betänkandet Brottsförebyggande kunskapsutveckling (SOU 2004:18). I utredningens uppdrag ingick att analysera och lämna förslag om Brås verksamhet, ansvarsområden och organisation. Utredningen fick också i tilläggsdirektiv i uppdrag att göra en utvidgad kartläggning av viss forsknings- och utvecklingsverksamhet vid Brå. Utredningen lämnade bl.a. förslag om Brås verksamhet och organisation. Frågor om regeringens styrning av Brå var inte föremål för utredningens översyn eller förslag. Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att utvärdera satsningar som har gjorts på Brå . I regeringens beslut anges att stora satsningar har gjorts på att förstärka Brås roll som rättsväsendets och myndigheternas stöd och samordning i det brottsförebyggande arbetet. Utökade resurser har enligt regeringen bl.a. gett Brå förutsättningar att förstärka arbetet med forskning och utveckling, statistik och brottsförebyggande arbete. Statskontorets utvärdering skulle bl.a. analysera hur Brå har använt resurstillskotten och hanterat förtydliganden av sitt uppdrag samt bedöma hur Brås stöd och samordning av det brottsförebyggande arbetet har utvecklats. Uppdraget redovisades (Utvärdering av satsningarna på , Statskontoret 2020:13). Statskontoret anser att Brå har utvecklat sitt brottsförebyggande arbete men att detta arbete behöver utvecklas ytterligare. Statskontoret konstaterar vidare att Brå har tagit fram nya typer av kunskapsunderlag samt utvecklat sina förutsättningar att producera kunskap och att ge stöd men menar att Brå inte producerar mer användbar kunskap eller ger mer metodstöd . Statskontoret menar att utvärderingen visat att Brå i stora delar har haft en svag intern styrning för satsningen, inte har haft någon konkret plan för hur arbetet ska genomföras, och har haft svårt att dimensionera verksamheten utifrån de nya ekonomiska ramarna. För att hantera problemen föreslår Statskontoret bl.a. att Brå identifierar angelägna utvecklingsområden utifrån effektiviteten i rättskedjan – inte utifrån kunskapsluckor som Brå har identifierat – tar fram en långsiktig analysplan och utvecklar formerna för samarbete inom myndigheten. Svar på skriftliga frågor Justitieminister har i två svar på skriftliga frågor uttalat att regeringen delvis styr vilka frågor Brå ska belysa genom regeringsuppdragen men att regeringen aldrig lägger sig i resultaten. Han har vidare uttalat att varken regeringen, han själv eller som justitieminister har försökt påverka Brås slutsatser och bedömningar, samt att han har förtroende för att Brå värnar sin självständighet och ständigt arbetar för att utveckla sin verksamhet (svar på fr. 2019/20:656 och fr. 2019/20:731). Regeringens styrning av förvaltningen Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket och är ansvarig inför . De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder enligt 12 kap. 1 § regeringsformen med några undantag under regeringen. I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Detta sker bl.a. genom förordningar med myndighetsinstruktioner och regleringsbrev, men i viss utsträckning också genom mer informella kontakter. har vidare i ett flertal tidigare granskningar påpekat att det i en fungerande statsapparat finns ett behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheter och samt att regeringens styrande funktion förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv. Utskottet har i sammanhanget också framhållit att det är väsentligt att informella kontakter inte går utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att dessa kontakter är mer inriktade på information än styrning samt att dokumentation av kontakter är en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll (se t.ex. bet. 2012/13:KU10 s. 80 f., bet. 2015/16:KU10 s. 84 f. och bet. 2016/17:KU10 s. 104 f.). I 12 kap. 2 § regeringsformen finns en bestämmelse om förvaltningens självständighet. Den grundlagsreglerade självständigheten är begränsad till ärenden som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. I dessa fall finns ett förbud för bl.a. regeringen att bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ett särskilt fall. I förarbetena till regeringsformen, i en beskrivning av vad som då var gällande rätt, anförs att förvaltningsmyndigheter kan sägas vara självständiga även när det inte är fråga om ärenden som rör myndighetsutövning eller tillämpningen av lag men där myndigheten utövar en särskild sakkunskap (prop. 1973:90 s. 393). Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör förvaltnings-uppgifter ska enligt 1 kap. 9 § regeringsformen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Bestämmelsen innebär att förvaltningsorganen i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem som de är satta att tillgodose och inte ta hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas i ett ärende. Enligt det s.k. delningsundantaget i 2 kap. 12 § andra stycket tryckfrihetsför-ordningen utgör ett utkast eller koncept till beslut eller skrivelser eller andra därmed jämförliga handlingar som skickas från en myndighet till en annan myndighet inte allmänna handlingar. Sådana handlingar brukar kallas mellanprodukter. Av förarbetena framgår bl.a. att bestämmelsen om mellanprodukter omfattar s.k. delningar och andra preliminära handlingar som utväxlas mellan myndigheter som ett led i ett beredningsförfarande (prop. 1975/76:160 s. 157). Bestämmelsen möjliggör därmed för myndigheter att få hjälp med faktagranskning och att inhämta andra synpunkter från någon utomstående utan att den utväxlade handlingen ska anses som expedierad och därmed upprättad och allmän (jfr 2 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen). I stället ska kommunikationen i offentlighetshänseende kunna jämställas med intern bredning (prop. s. 170). Vissa uttalanden av utskottet med anledning av granskningar av regeringens ansvar för och styrning av förvaltningen nämns ovan. Här kan också nämnas två granskningar som avsett statsråds eventuella påverkan på en myndighets presentation av rapporter. granskade utskottet om ett uttalande av den dåvarande skolministern påverkat att dra tillbaka en rapport (bet. 2004/05:KU20 s. 204 f.). Utbildnings- och uppgav som svar på utskottets frågor bl.a. att departementet före rapportens planerade publicering fått viss muntlig underhandsinformation av tjänstemän vid . I departementet gjorde man därefter bedömningen att rapportens slutsatser på grund av ett antal metodfel kunde anses vara mindre tillförlitliga. generaldirektör ska i kontakter med departementet ha anfört att han inte stod bakom alla rapportens slutsatser. Skolministern fällde under en intervju i SVT kommentarer med innebörden att inte borde släppa rapporten. Rapporten drogs tillbaka , enligt för att den innehöll allvarliga metodfel och var att anse som ofärdigt arbetsmaterial. Utskottet hänvisade med anledning av granskningen till behovet av försiktighet när det gäller statsråds uttalanden, så att inte uttalanden kommer i konflikt med myndigheternas självständighet eller riskerar att uppfattas som direktiv till myndigheten, vilka i så fall ska beslutas av regeringen som kollektiv. granskade utskottet den dåvarande utbildningsministerns uppdrag till att genomföra en ny sammanställning av statistik. I en anmälan till utskottet hade det gjorts gällande att uppdraget lämnats efter det att det framkommit att redan genomförda analyser av tillgänglig statistik inte sammanfallit med utbildningsministerns och att han därför hade gett myndigheten i uppdrag att göra om arbetet. Som svar på utskottets frågor anförde att man hade funnit ett behov av ett uppdrag till att sammanställa, analysera och bedöma kunskapsutvecklingen i och att det var lämpligt att utforma uppdraget på det sätt som skett. Granskningen gav inte anledning till något uttalande från utskottets sida (bet. 2008/09:KU20 s. 295 f.). Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på vissa frågor. Som svar fick utskottet en promemoria från (bilaga A4.3.2). Av promemorian framgår i huvudsak följande. Merparten av de rapporter som Brå publicerade var redovisningar av regeringsuppdrag. Andra rapporter tillkom med anledning av studier på myndighetens eget initiativ. Rapporter som grundas på uppdrag från regeringen redovisas genom att dessa lämnas in till och diarieförs. Rapporterna publiceras även på Brås webbplats och görs tillgängliga för allmänheten genom myndighetens rapportserie. Rapporter som publiceras med anledning av egeninitierade studier lämnas in till för kännedom. Även dessa rapporter publiceras i rapportserien och på Brås webbplats. När det gäller rapporter som utgör redovisningar av regeringsuppdrag hålls vanligen en muntlig föredragning för tjänstemän någon eller före publiceringen i rapportserien och på Brås webbplats. När innehållet i en rapport på detta sätt föredras för har rapporten redan fått sin slutliga utformning. får vanligen också del av rapportens sammanfattning, för att tjänstemännen översiktligt ska kunna beskriva rapportens innehåll och slutsatser för departementets politiska ledning innan rapporten publiceras. Även när det gäller egeninitierade studier förekommer det att rapporter i sin slutliga utformning redovisas för tjänstemän någon eller före publiceringen. I inget av dessa fall ges möjlighet att lämna synpunkter på rapporterna under hand och det förekommer inte något delningsförfarande med . har alltså inte lämnat synpunkter på någon av rapporterna. Brå är en viktig källa till kunskap om brottsutvecklingen, rättsväsendets verksamheter och det brottsförebyggande arbetet. För en kunskapsproducerande myndighet som Brå är legitimitet och krav på saklighet grundläggande. Att myndigheten är oberoende i sina bedömningar och slutsatser är då av avgörande betydelse. Regeringens styrning av Brå skiljer sig inte från styrningen av andra förvaltningsmyndigheter under regeringen. Som utskottet har uttalat finns det i en fungerande statsapparat ett behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheter och , och regeringens styrande funktion förutsätter att regeringen följer myndigheternas verksamhet och vid behov ser till att vidta de åtgärder som är nödvändiga från ett styrningsperspektiv. Utskottet har i det sammanhanget emellertid också framhållit att det är väsentligt att sådana informella kontakter inte går utöver den formella ramen för myndigheternas verksamhet och att kontakterna är mer inriktade på information än styrning. Förvaltningsmyndigheter kan härutöver sägas vara självständiga även när de utövar en särskild sakkunskap. Utskottet konstaterar att det inte har förekommit något delningsförfarande med inför Brås publicering av rapporter, och att inte har lämnat synpunkter på rapporterna före publicering. Vad som framkommit i granskningen ger således inte anledning till något uttalande från utskottets sida. 5 Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning 5.1 Dåvarande socialförsäkringsministerns agerande med anledning av utlämnande av handling I en anmälan till (dnr 2142-2018/19), bilaga A5.1.1, begärs det att utskottet granskar regeringens och dåvarande statsrådet agerande när det gäller hantering av utlämnande av allmänna handlingar och handlingar som inte är belagda med sekretess. I anmälan anförs att dåvarande tillförordnade generaldirektör skickade ett mejl till fem centralt placerade personer på myndigheten. I mejlet, som bifogas anmälan, skriver att hon har fått ”upprörda samtal” från efter att lämnat ut handlingar till TV4. Handlingarna gällde möten mellan statssekreterare och den tidigare generaldirektören för . I mejlet skriver att departementet framfört kritik mot myndighetens hantering av allmänna handlingar och att ”det kommer att få allvarliga konsekvenser för våra dialoger/samtal och den information de är beredda att dela med oss”. Hon skriver också att hon själv vill avgöra om arbetsmaterial ska lämnas ut. Anmälaren anser att det med fog kan ifrågasättas om departementets och generaldirektörens agerande står i förenlighet med tryckfrihetsförordningens regler för utlämnande av allmän handling. Vidare kan det ifrågasättas om det ansvariga statsrådets agerande är förenligt med grundlagens stadgande om förvaltningens självständighet. Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom , bilaga A5.1.2–3. Den offentliga makten utövas enligt 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen (RF) under lagarna. Här slås fast den gamla principen om all maktutövnings lagbundenhet, legalitetsprincipen. Den gäller inte bara domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även regering och riksdag (se m.fl. Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 59). Av 1 kap. 6 § RF följer att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför . I motiven till bestämmelsen anförs att den närmare innebörden i stort av att regeringen styr riket framgår av bestämmelserna i olika kapitel i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 230). Statliga förvaltningsmyndigheter lyder, enligt 12 kap. 1 § RF, under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag lyder under . Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Ett enskilt statsråd har inte rätt att befalla över myndigheterna. Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är dock begränsad i två avseenden. För det första följer en begränsning av den nämnda legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § RF). Alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda direktiv till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § RF. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Avsikten med dessa begränsningar av regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är att garantera den enskildes rättssäkerhet (prop. 1973:90 s. 397). Sammantaget innebär denna reglering att regeringen har att styra riket genom kollektivt fattade beslut. Myndigheterna lyder under regeringen, vilket innebär att de i princip har att följa föreskrifter av allmän natur eller direktiv för särskilda fall som meddelats av regeringen genom kollektivt fattade beslut. Myndigheterna är tillförsäkrade självständighet gentemot regeringen i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. Informella kontakter mellan och myndigheterna Frågan om informella kontakter mellan och myndigheterna har behandlats i proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen. I propositionen anfördes att kontakter inom området för regeringsformens begränsningsregel i den mån de är nödvändiga präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med 11 kap. 7 § regeringsformen (nuvarande 12 kap. 2 §) och att sådana för regeringens del bör skötas på tjänstemannanivå. uttalade i sitt betänkande att det enligt utskottets uppfattning finns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och (bet. KU 1986/87:29 s. 13). Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden. Myndigheterna kan å sin sida via informella kontakter få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda. Enligt utskottet är det över huvud taget svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande förvaltningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Utskottet pekade även på att det svenska systemet kännetecknas av att regeringsbesluten fattas av regeringen som ett kollektiv, inte av de enskilda regeringsledamöterna. Att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre kan inte förnekas. Därför bör, anförde utskottet, dessa kontakter vara mer inriktade på information än på styrning. Rätten att ta del av allmänna handlingar När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas i första hand den s.k. handlingsoffentligheten, dvs. rätten att ta del av allmänna handlingar. De grundläggande bestämmelserna om allmänna handlingar finns i tryckfrihetsförordningen (TF). Enligt 2 kap. 1 § TF ska var och en till främjande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande ha rätt att ta del av allmänna handlingar. I 2 kap. 4 § TF anges att en handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 9 eller 10 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. En handling anses enligt 2 kap. 9 § första stycket TF ha kommit in till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit en behörig befattningshavare till handa. Enligt 2 kap. 10 § första stycket TF anses en handling ha upprättats hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende som den hänför sig till har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt. När det gäller s.k. arbetsmaterial som framställs inom en myndighet under ett ärendes gång finns det särskilda bestämmelser. Enligt 2 kap. 12 § första stycket TF ska en minnesanteckning som har gjorts hos en myndighet och som inte har expedierats inte heller efter den tidpunkt då den enligt 10 § är att anse som upprättad anses som allmän handling hos myndigheten. Minnesanteckningen anses dock som upprättad om den har tagits om hand för arkivering. Med minnesanteckning avses promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för föredragning eller beredning av ett ärende, dock inte till den del de har tillfört ärendet någon sakuppgift. Av 2 kap. 17 § första stycket TF framgår att en begäran att ta del av en allmän handling görs hos den myndighet som förvarar handlingen. Av andra stycket framgår att begäran prövas av den myndighet som förvarar handlingen, om det inte är särskilt föreskrivet att prövningen ska göras av en annan myndighet (se även 6 kap. 2 § OSL). I 6 kap. 3 § första stycket OSL anges att om en anställd vid en myndighet, enligt arbetsordningen eller på grund av ett särskilt beslut, har ansvar för vården av en handling, är det i första hand han eller hon som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska den anställde låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Enligt andra stycket ska myndigheten pröva om handlingen ska lämnas ut om den anställde vägrar att lämna ut handlingen eller lämnar ut den med förbehåll som inskränker en enskilds rätt att röja innehållet eller annars förfoga över handlingen, och den enskilde begär myndighetens prövning. Den enskilde ska informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas. Mejlet från den tillförordnade generaldirektören Det mejl från den dåvarande tillförordnade generaldirektören som det hänvisas till i anmälan är daterat . I mejlet skriver hon med anledning av de utlämnade handlingarna till TV4 följande: Jag har haft upprörda samtal från departementet med anledning av att vi lämnat ut det här. De påpekar visserligen att vi ”naturligtvis får göra som vi vill” men att ”det kommer att få allvarliga konsekvenser för våra dialoger/samtal och den information de är beredda att dela med oss”. Mot bakgrund av vår diskussion på LG – om behovet av förtroendefulla, ömsesidiga informationsutbyten med vårt departement – är detta naturligtvis djupt olyckligt. Självklart ska vi alltid – om de inte är belagda med sekretess – lämna ut dokument som är offentliga handlingar, men när det gäller arbetsmaterial måste vi väga vikten av transparens mot möjligheten att utföra vårt uppdrag. Och min bedömning är tyvärr att det påverkas negativt av händelser som denna. Mot bakgrund av detta är jag tacksam för information innan vi lämnar ut arbetsmaterial , så att jag har möjlighet att avgöra om vi ska göra det. I en artikel i med rubriken uppmanade F-kassan att inte lämna ut uppgifter görs det – med hänvisning till mejlet från den dåvarande tillförordnade generaldirektören – gällande att har försökt förhindra att lämnar ut vissa handlingar till journalister (se även en artikel i med rubriken uppmanade F-kassan att mörka uppgifter). De handlingar som avses gällde möten mellan statssekreteraren till dåvarande statsrådet och den tidigare generaldirektören för . I artikeln hänvisas till granskningen av förflyttningen av som då pågick i utskottet.