bet · H801FöU4 · 2020-12-09 00:00:00 — Även specifika militära frågor som materielförsörjning och Försvarsmaktens miljö- och jämställdhetsarbete behandlas i denna del. I betänkandets näst sista avsnitt behandlas motionsyrkanden som handlar om de framtida ekonomiska förutsättningarna för det militära försvaret och i det sista avsnittet behandlar utskottet regeringens förslag till lagändringar med anledning av namnbyte på Totalförsvarets rekryteringsmyndighet. I bilagor till betänkandet återfinns förteckning över behandlade förslag (bilaga 1), regeringens förslag till inriktning för Försvarsmaktens krigs-organisation (bilaga 2), regeringens lagförslag (bilaga 3) och yttranden från andra utskott (bilagorna 4–7). Utskottets förslag i korthet godkänner regeringens förslag om det övergripande mål för totalförsvaret som ska gälla . avslår samtliga motionsyrkanden. Jämför reservation 1 (M), 2 (SD), 3 (M), 4 (L), 5 (M) och 6 (SD). Bakgrund och tidigare beredning Enligt 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap är totalförsvar verksamhet som behövs för att förbereda för krig. Under högsta beredskap är totalförsvar all den samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Totalförsvar består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Lagen om totalförsvar och höjd beredskap definierar själva totalförsvarskonceptet och de beredskapshöjningar som syftar till att stärka landets försvarsförmåga. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Genom fler av de lagar stiftat finns en rättslig reglering för hur det svenska samhället ska fungera under krig eller höjd beredskap, samt för samhällets planering och förberedelser för sådana situationer. Bestämmelserna i 15 kap. regeringsformen om krig och krigsfara är av central betydelse för den rättsliga regleringen kring totalförsvaret. Här framgår bl.a. vilka befogenheter regeringen kan utöva om befinner sig i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara. Enligt 15 kap. 6 § regeringsformen kan genom lag bemyndiga regeringen att under dessa förhållanden meddela föreskrifter som annars skulle kräva lagform. Det innebär att regeringen genom ett beslut om höjd beredskap enligt lagen om totalförsvar och höjd beredskap kan säkerställa att vissa lagar kan tillämpas . Andra lagar kan börja tillämpas i den utsträckning regeringen beslutar om detta särskilt, ofta under samma förutsättningar som gäller för ett beslut om höjd beredskap och som anges i 15 kap. 6 § regeringsformen. Till den förra kategorin hör lagen (2006:546) om utrymning och inkvartering m.m. under höjd beredskap och till den senare kategorin hör förfogandelagen (1978:262) och arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262). Såväl i lagen som i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap finns också regler om åtgärder som ska vidtas vid höjd beredskap av kommuner och regioner samt enskilda organisationer och företag. För kommuner och regioner finns ytterligare bestämmelser i 3 kap. lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Annan lagstiftning av central betydelse för totalförsvaret är lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt samt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknads-organisationer m.fl. att medverka i totalförsvarsplaneringen. Vilken resultatinformation regeringen enligt budgetlagen måste redovisa inom totalförsvarsområdet beror på vilka mål fattar beslut om. har även tidigare beslutat om mål för totalförsvaret. Senast var det genom bifall till regeringens förslag (prop. 2004/05:5, bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143) om att målet för totalförsvaret skulle vara att bidra till att hantera och förebygga kriser i vår omvärld, hävda vår territoriella integritet, försvara mot väpnat angrepp och värna civilbefolkningen och säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna vid ett väpnat angrepp eller krig i vår omvärld. Inom ramen för Försvarsberedningens arbete lämnades i delrapporten (Ds 2017:66) förslag om att återinföra ett mål för totalförsvaret och att det borde ersätta dagens mål för det militära försvaret respektive det civila försvaret. Försvarsberedningens förslag på att återinföra ett mål för totalförsvaret var: Totalförsvaret ska enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara mot väpnat angrepp och värna vår säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet. I totalförsvarspropositionen föreslår regeringen att det övergripande målet för totalförsvaret ska vara att ha förmåga att försvara mot väpnat angrepp och värna vår säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet. Verksamhet inom totalförsvaret ska kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet. Regeringen delar Försvarsberedningens uppfattning att det behövs ett gemensamt mål för totalförsvaret. En samlad förmåga i totalförsvaret, där många olika aktörer är involverade, förutsätter gemensamma utgångspunkter, en gemensam målsättning och en gemensam inriktning. Regeringen föreslår därför att beslutar om ett övergripande mål för totalförsvaret som alla berörda aktörer bidrar till. I sak bedömer regeringen att det föreslagna målet är detsamma som Försvarsberedningens övergripande mål för totalförsvaret. Regeringen bedömer dock att målet bör preciseras genom att uttrycket förmåga införs. En sådan precisering förtydligar att förmågebedömningar på olika verksamhetsområden inom totalförsvaret är viktiga för en samlad uppföljning och bedömning av måluppfyllelsen. Regeringen anför att totalförsvaret bör utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp mot och krigshandlingar på svenskt territorium. Totalförsvaret bör vara krigsavhållande genom att ha en sådan styrka, sammansättning, ledning, beredskap och uthållighet att det avhåller från försök att anfalla, kontrollera eller på annat sätt utnyttja svenskt territorium. Utgångspunkten för planeringen av totalförsvaret bör enligt regeringen vara att kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i och närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under del av . I totalförsvarspropositionen framhålls att totalförsvarets förmåga behöver fortsätta att stärkas. Regeringen framhåller vidare att man delar Försvars-beredningens bedömning att ändamålsenliga och tydliga lednings- och ansvarsförhållanden för att skapa samordning såväl inom det civila försvaret som mellan det militära och civila försvaret är avgörande för ett stärkt totalförsvar. Av propositionen framgår att uppmärksamheten har riktats mot hur olika slags medel, i såväl fred som i höjd beredskap och ytterst i krig, kan användas för att avsiktligt störa samhällens funktionalitet eller påverka opinioner, beslutsfattare och demokratiska processer. Regeringen menar att digitalisering, centralisering och tekniska beroenden medför sårbarheter som kan utnyttjas av en antagonist. Sammantaget bedömer regeringen att det kan vara svårt att avgöra vad som är enskilda händelser och vad som är koordinerade handlingar i ett kortsiktigt eller längre perspektiv. Detta kan i sin tur försvåra och försena nödvändigt beslutsfattande och motåtgärder. I totalförsvarspropositionen framhålls att den förmågan behöver utvecklas för att kunna bibehålla handlingsfrihet och vidta rätt åtgärder vid rätt tillfälle. Regeringen anser att detta underlättas av tydliga beslutsvägar som möjliggör tidiga beslut om beredskapshöjning eller andra motåtgärder. Vid en säkerhetspolitisk kris, konflikt eller krig i närområdet kan bli utsatt för en kombination av olika maktmedel där också militära operationer utgör en komponent. I totalförsvarspropositionen ges hybridhot och icke-linjär krigföring som exempel på två begrepp som förekommer för att beteckna staters eller statsunderstödda aktörers användning av olika medel för att avsiktligt störa samhällets funktionalitet eller påverka opinioner, beslutsfattare och demokratiska processer. När det gäller kommuner, regioner och länsstyrelser understryker regeringen att de har viktiga roller både inför och under höjd beredskap. Det är enligt regeringen viktigt att aktörerna ges goda förutsättningar att delta i arbetet med att stärka beredskapen. I totalförsvarspropositionen framhålls att regeringens satsningar på viktiga samhällsfunktioner även stärker kommunernas, regionernas och länsstyrelsernas arbete med civilt försvar. Det kan t.ex. gälla personalresurser för grundläggande arbete med civilt försvar, investeringsstöd, resurser för genomförande av utbildningar och övningar samt lagring av vissa förnödenheter och insatsvaror. Regeringen bedömer även att det intensifierade arbetet med civilt försvar hos de statliga myndigheterna kan förväntas skapa delvis nya förutsättningar för arbetet i kommuner och regioner. Regeringen betonar vikten av att kommunerna och regionerna får stöd från myndigheterna i detta arbete. Regeringen har tillsatt Utredningen om civilt försvar (Ju 2018:05) som ska redovisa sitt uppdrag (dir. 2018:79 och 2019:98). Regeringen avser att fatta beslut om en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar på central, högre regional, regional och lokal nivå. En sådan struktur ska även stärka samhällets förmåga att hantera fredstida kriser. Vidare har utredningen att bedöma kommunernas och regionernas behov av eventuell resursfördelning, utifrån analys och förslag när det gäller en enhetligare och tydligare ledningsförmåga för kommuner och regioner. I fråga om psykologiskt försvar anför regeringen att det försämrade säkerhetsläget ger ett behov av ett psykologiskt försvar som är anpassat efter dagens samhällsförhållanden och som kan bidra till att bevara det öppna samhällets fria kunskaps- och informationsutbyte. Ett stärkt psykologiskt försvar skapar förutsättningar för att värna det öppna och demokratiska samhället, den fria åsiktsbildningen samt frihet och oberoende och att säkerställa befolkningens försvarsvilja. Inom ramen för det civila försvaret framhåller regeringen att det finns ett behov av att utveckla strategiska och moderna psykologiska försvarsförmågor. Regeringens inriktning är därför att inrätta en myndighet för psykologiskt försvar 2022 med uppgift att leda arbetet med att utveckla och samordna detta. I totalförsvarspropositionen anförs att säkerhetsskyddet är av grund-läggande betydelse för vår förmåga att hantera antagonistiska hot och för att minska sårbarheter på alla nivåer i samhället. Regeringen påpekar att ett väl fungerande säkerhetsskyddsarbete är grunden för hela totalförsvaret. I propositionen anförs vidare att har ett strategiskt intresse av att EU och andra länder i största möjliga utsträckning kan nå samsyn när det gäller maktanspråk samt användandet av handel, investeringar och kritisk infrastruktur för att nå politiska mål. Det bedöms också vara viktigt att förhindrar oönskad spridning av skyddsvärd teknologi. Regeringen bedömer därför att säkerhetsskyddet behöver stärkas. I totalförsvarspropositionen konstateras att regeringen har lagt fram förslag till lagstiftning som innebär en möjlighet att stoppa överlåtelser av säkerhetskänslig verksamhet och viss egendom som kan skada säkerhet. Därutöver krävs lagstiftning som bl.a. möter behoven av en ambitionshöjning när det gäller tillsynen och ett bättre skydd när säkerhetskänslig verksamhet exponeras för utomstående. En skärpning av lagstiftningen inom området bör enligt regeringen vara genomförd senast vid utgången av perioden –2025. I propositionen framkommer att säkerhetspolisen vid upprepade tillfällen har framfört att många aktörer brister i sitt säkerhetsskyddsarbete och till skillnad från många andra områden finns inte någon möjlighet för tillsynsmyndigheterna att besluta om sanktioner mot den som missköter sitt säkerhetsskydd. Regeringen ser därför ett stort behov av en ambitionshöjning inom tillsynsområdet. Utbrottet av covid-19 innebär att många företag har det svårt ekonomiskt och kan bli sårbara för uppköp när utländska aktörer gör strategiska uppköp av svenska skyddsvärda verksamheter. Även fast egendom och annan egendom av betydelse för säkerhet kan bli föremål för strategiska uppköp. Regeringen anser mot den bakgrunden att det behövs mekanismer som gör att uppköp som kan skada säkerhet kan stoppas. Regeringen tillsatte , bl.a. mot bakgrund av de påpekanden som svenska myndigheter gjort avseende förekomsten av strategiska utländska uppköp, en utredning med uppdrag att lämna förslag på hur ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar inom skyddsvärda områden kan utformas (dir. 2019:50). Utredningen ska redovisa sitt slutbetänkande senast . I totalförsvarspropositionen redovisar regeringen sitt arbete med anledning av vissa tillkännagivanden. tillkännagav för regeringen vad utskottet anfört om en översyn av civilmilitära frågor och stöd till samhället (bet. 2016/17:FöU6 punkt 6, rskr. 2016/17:176). Med den redogörelse som lämnas i totalförsvarspropositionen ser regeringen inte behov av att utföra någon särskild översyn av Försvarsmaktens stöd till det civila samhället och bedömer därför tillkännagivandet som slutbehandlat. I partimotion 2020/21:3367 av m.fl. (M) lyfter motionärerna fram det försämrade säkerhetsläget i närområde, men även globalt. De betonar att det finns ett starkt politiskt stöd för att tillgodose behoven hos både det militära och det civila försvaret för att långsiktigt och uthålligt ska återuppbygga ett trovärdigt totalförsvar. Motionärerna anser att det ska dimensioneras så att både de som hotar oss och de vi samarbetar med, förstår att menar allvar. Motionärerna föreslår därför en förstärkning av det svenska totalförsvaret (yrkande 8). När det gäller hybridhot föreslår motionärerna att förmåga att stå emot dessa måste utvecklas (yrkande 10). I kommittémotion 2020/21:3447 av m.fl. (M) yrkas att fler aktiviteter ska klassas som hybridhot (yrkande 5). Motionärerna bedömer vidare att den centrala krisledningsförmågan har varit ett problem vid i princip alla större kriser . Utifrån den rådande ansvarsprincipen ska den myndighet som har ansvar för en verksamhet även ansvara för verksamheten i händelse av kris. Vid större kriser som omfattar flera sektorer och geografiska områden anser motionärerna att denna princip har visat sig vara otillräcklig. I motionen yrkas därför att ett nationellt säkerhetsråd inrättas (yrkande 7). Vidare beskrivs fientligt sinnade staters försök att påverka utgången av demokratiska val som en problematik. Påverkansförsök vid i princip alla val i större demokratier kan ha förekommit och bl.a. digitaliseringen har ökat sårbarheten. Det kan handla om att sprida felaktig information, desinformation eller att sprida känslig information som man tillskansat sig genom dataintrång i syfte att diskreditera en viss aktör och ytterst skada förtroendet för den demokratiska processen. Motionärerna anför mot den bakgrunden att regeringen bör ge ett särskilt uppdrag att motverka valpåverkan till den kommande myndigheten för psykologiskt försvar och det nya cybersäkerhetscentrumet (yrkande 10). I samma motion framhålls att de senaste årens erfarenheter har visat att de lagar som styr regeringens möjligheter att agera vid kris inte är fullt ut ändamålsenliga. Regeringen får endast besluta om skärpt eller högsta beredskap i händelse av krig eller krigsfara, men inte vid en allvarlig kris. Motionärerna anser därför att svensk lagstiftning måste förändras så att den är ändamålsenlig även vid större kriser och de yrkar på en översyn av den lagstiftning som ligger till grund för den svenska krisberedskapen och det svenska totalförsvaret i syfte att stärka möjligheterna att agera snabbt och effektivt i händelse av kris och krig (yrkande 1). När det gäller lagstiftning vill motionärerna möjliggöra granskning av överlåtelser av säkerhetskänslig egendom. De lyfter fram behovet av ett statligt kontrollsystem som ger staten möjlighet att granska och ytterst villkora eller förbjuda överlåtelser och upplåtelser av utpekad egendom som är av väsentligt intresse för totalförsvaret. Det gäller i första hand hamnar och flygplatser, men också fastigheter i områden med geografiska förhållanden av väsentlig betydelse för det militära försvaret. Det kan t.ex. handla om möjligheten att granska markköp i närheten av säkerhetskänslig verksamhet. De vill se skarp lagstiftning inom området och anser vidare att en utredning bör tillsättas som ser över möjligheten att införa en liknande granskningsmöjlighet kopplad till områden omkring viktiga anläggningar för civilt försvar. Det kan exempelvis röra sig om mark- och vattenanläggningar och viktig laboratorieverksamhet. Motionärerna yrkar därför att ställer sig bakom det som anförs om att skydda hamnar, flygplatser och annan viktig egendom (yrkande 3). Motionärerna anser även att underrättelsemyndigheterna bör få ett regeringsuppdrag att utveckla en strategi kring hur svenska universitet och högskolor ska stärka sin säkerhet och kunna arbeta med screening samt vid behov samarbeta med exempelvis , Must och FRA. De understryker vikten av att bevaka hur personer med koppling till kinesisk underrättelsetjänst kan hindras från att ges tillgång till känslig forskning och yrkar på att svenska universitet och högskolor måste skyddas (yrkande 16). I kommittémotion 2020/21:3204 av m.fl. (M) anför motionärerna att desinformation måste motverkas. Motionärerna lägger stor vikt vid att liksom övriga EU förmår att stå emot utländska statsaktörers försök att genom desinformation och påverkansoperationer försvaga vårt land, våra institutioner och det europeiska samarbetet (yrkande 23). Även i kommittémotion 2020/21:3206 av m.fl. (M) föreslår motionärerna att det behövs en beredskap mot desinformation (yrkande 5). De menar att den demokratiska världen drabbats av desinformationskampanjer riktade mot folkhälsofrågor. De beskriver bl.a. att s.k. trollfabriker med tydlig koppling till utländska stater har gett kraft åt anti-vaccinrörelser. Det är av stor vikt att liksom övriga EU förmår att stå emot de krafter som genom ryktesspridning och konspirationsteorier försöker försvaga vårt land, våra institutioner och det europeiska samarbetet. I kommittémotion 2020/21:877 av m.fl. (SD) beskriver motionärerna sin vision om att alla medborgare som totalförsvaret har behov av då har blivit krigsplacerade, att det civila försvaret har en god förmåga att stödja det militära försvaret, att det finns ett fungerande befolkningsskydd och om vilken militär förmåga som då finns (yrkande 31). Motionärerna betonar vidare att det psykologiska försvaret ska verka för att personal och civilbefolkning nås av rätt information . I krig framhåller de vikten av att undergräva en angripares moral och taktiska förmåga genom informationsinsatser. I motionen yrkas därför att en utsedd myndighet behöver ges ett klart ansvar för det psykologiska försvaret (yrkande 40). I kommittémotion 2020/21:2775 av m.fl. (KD) anför motionärerna att bör godkänna det mål för totalförsvaret som anges i Försvarsberedningens rapport och att de krav på operativ förmåga som tidigare beslutat ska upphöra att gälla vid utgången av 2020 (yrkande 2). Enligt motionärerna är det totalförsvarets utgångspunkter, mål och uppgifter samt organisation och verksamhet som ska införas i enlighet med hur de beskrivits i Värnkraft (yrkande 4). I motionen yrkas även att totalförsvarets alla bitar är absolut nödvändiga för att säkerställa bibehållna samhällsfunktioner vid ett skymningsläge (yrkande 13) och att bör ställa sig bakom det som anförs om samhällsskydd och krisberedskap för att återskapa en civil ledningsorganisation som kan samordna samhällets alla resurser vid allvarliga kriser, eller i värsta fall i krig. Den ska också utgöra kontaktytan mellan det militära och civila försvaret (yrkande 41). När det gäller den försvars- och säkerhetspolitiska inriktningen betonar motionärerna huvuduppgiften att värna människors liv, värdighet och frihet och förmågan att möta såväl inre som yttre hot för att försvara vår frihet, demokrati och värderingar (yrkande 6). I kommittémotion 2020/21:3429 av m.fl. (L) understryker motionärerna att bra krishantering även kräver tydlig ledningsstruktur. Därför anser de att det behövs ett nationellt säkerhetsråd med placering i Statsrådsberedningen. Det yttersta ansvaret för den nationella säkerheten bör enligt motionärerna ligga hos statsministern och inte som diffust utspritt på olika departement. De betonar att ett nationellt säkerhetsråd inte ska förväxlas med regeringens säkerhetspolitiska råd, som är strategiskt. Regeringen kan aldrig släppa ifrån sig ansvaret för att leda och samordna myndigheternas agerande vid civila eller militära kriser. Motionärerna föreslår därför att nationens krisledningsansvar läggs vid Statsrådsberedningen hos statsministern och att det bör stödjas av ett nationellt säkerhetsråd (yrkande 2). I motion 2020/21:1433 av (S) yrkar motionären att regeringen bör se över möjligheterna att öka totalförsvarets förmåga i händelse av framtida kriser. Inför kommande utmaningar anser motionären att det är viktigt att vi står bättre rustade och att självförsörjningsgraden ökar inom flera delar av samhället, som drivmedel, livsmedel, sjukvårdsutrustning och läkemedel. I motion 2020/21:2684 av (L) anför motionären att de icke-linjära hoten ökar. Motionären bedömer att det länge var oklart vilka beslutsbefogenheter som regeringen hade i fråga om hamn. I är det kommunala självstyret långtgående med djupa historiska rötter. Då det finns exempel på att kommunala prioriteringar kan stå i motsats till säkerhetspolitiska prioriteringar som rör det nationella intresset föreslår motionären att regeringen låter utreda vad det nationella intresset betyder i relation till kommuner och regioner. I motion 2020/21:2717 av (M) föreslår motionären att regeringen överväger en beredskapskommission direkt under statsministern som skyndsamt kan vidta åtgärder för att stärka det svenska totalförsvaret. I motion 2020/21:2285 framhåller Kopparklint (M) att ett stärkt bioförsvar kan kräva beredskapsanskaffning för att möta eventuella kommande hot i form av smittor som används i biologisk krigföring men också om utbyggd säkerhetsanalytisk förmåga. Motionären yrkar därför att det finns behov av att utveckla förmåga att möta hot mot samhället från biologiska smittor ytterligare. uttalar sig i sitt yttrande till utskottet om propositionen och frågor om finansieringen av länsstyrelserna. betonar vikten av att länsstyrelsernas verksamhet inom totalförsvaret är finansierad och företrädesvis med direktfinansiering genom förvaltnings-anslag. (Se yttrande 2020/21:KU4y i bilaga 4.) Mål för totalförsvaret samt breddad hotbild och totalförsvarets förmåga Förslaget om att återinföra ett mål för totalförsvaret ger såväl en gemensam utgångspunkt och inriktning som en gemensam målsättning för de många olika aktörer som bidrar till olika verksamhetsområden inom totalförsvaret. Utskottet välkomnar att regeringen skapar förutsättningar för förmåge-bedömningar inom totalförsvarets olika områden så att fortsättningsvis kan få en samlad uppföljning och bedömning av måluppfyllelsen inom området. Utskottet ser positivt på regeringens förslag att det även fortsättningsvis ska finnas mål beslutade av för det militära och civila försvaret som tillsammans ska bidra till måluppfyllelsen för totalförsvaret. Det övergripande målet för totalförsvaret ska därmed inte ersätta målen för det militära och civila försvaret, utan komplettera dem. Regeringen föreslår att totalförsvaret ska ha förmåga att försvara mot väpnat angrepp och värna vår säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet. Utskottet delar bedömningen att vid en säkerhetspolitisk kris, konflikt eller krig i närområdet kan bli utsatt för en kombination av olika maktmedel.