bet · H801FöU4 · 2020-12-09 00:00:00 — FOI har på uppdrag av regeringen analyserat frågor om en nationell försörjningsberedskap (F0I-2020-1155). Huvuduppgiften för uppdraget var att belysa vilka frågor som en central aktör med sammanhållet ansvar för försörjningsfrågor skulle kunna ha. I uppdraget redovisas fyra kategorier av uppgifter som skulle kunna tillkomma en central aktör med ett sammanhållet ansvar för försörjningsfrågorna: inriktning och samordning vid normal-tillstånd, ledning och samverkan vid kris och krig, verkställande uppgifter inom utpekat sektorsansvar och övriga verkställande beredskapsuppgifter. Det militära försvaret är beroende av att ett antal viktiga samhällsfunktioner fungerar för att kunna genomföra sina uppgifter. Det civila försvaret ska därför bistå de militära försvarsåtgärderna och medverka i de samlade försvarsansträngningarna. De åtgärder som vidtas inom det civila försvaret bidrar till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar för samhället i fredstid, och resurser ska även kunna användas i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Civilt försvar är den civila verksamhet som myndigheter, kommuner och regioner samt enskilda, företag och det civila samhället m.fl. vidtar för att förbereda för krig. I fredstid utgörs verksamheten av beredskapsplanering och förmågehöjande åtgärder. Under höjd beredskap och då ytterst krig utgörs verksamheten av nödvändiga åtgärder för att upprätthålla målet för civilt försvar. Civilbefolkningen ska värnas genom att det civila försvaret bereder skydd, räddar nödlidande och ombesörjer vård. De viktigaste samhällsfunktionerna ska säkerställas och nödvändig försörjning upp-rätthållas. Enligt regeringen ska ett av målen för det civila försvaret vara att upprätthålla en nödvändig försörjning. Den svenska försörjningsberedskapen bör utvecklas, och näringslivet bör i ökad utsträckning involveras i arbetet med att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna. I händelse av krigsfara eller krig kommer det civila försvarets verksamhet bl.a. omfatta att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna inklusive nödvändig försörjning, värna civilbefolkningen samt ge stöd till det militära försvaret. I stor utsträckning äger och ansvarar privata aktörer för många av de viktigaste samhällsfunktionerna, som bl.a. handlar om produktion och transporter av nödvändiga varor och tjänster. För att kunna lösa sina uppgifter är även det militära försvaret beroende av att ett antal funktioner i samhället fungerar, t.ex. el- och drivmedelsförsörjning, transporter samt försörjning av vatten och livsmedel. Det är viktigt att det civila försvaret bidrar till Försvarsmaktens operativa förmåga vid höjd beredskap och då ytterst i krig. Näringslivet är av central betydelse för totalförsvaret och för försörjnings-beredskapen. Involveringen av det privata näringslivet i planeringsarbetet bör öka. Offentliga aktörer bör, i nära dialog med privata aktörer, bedöma behovet av förberedelser för att säkerställa en rimlig beredskap. Det kan avse bl.a. prioritering och fördelning av resurser samt andra nödvändiga åtgärder såsom att framställa eller lagra produkter och materiel inom t.ex. hälso- och sjukvården och i livsmedelskedjan. Regeringen bedömer i propositionen att försörjningsberedskapen så långt som möjligt ska kunna säkerställa flödena i varukedjorna under fredstida kriser, höjd beredskap och då ytterst krig. Frågor om ansvar och metoder för att uppnå försörjningstrygghet såsom lagerhållning i statlig eller privat regi och tillverkningsberedskap är angelägna och komplicerade frågor som behöver analyseras och utredas närmare . En omfattande analys av försörjningsberedskapen pågår till del redan inom ett flertal ansvariga myndigheter. För att försörjningsberedskapen ska utvecklas ytterligare avser regeringen att tillsätta en utredning om vad en nationellt samordnad försörjningsberedskap bör omfatta samt hur den bör organiseras och finansieras. Erfarenheter från tidigare lösningar bör beaktas i arbetet. Regeringens utgångspunkt är att en försörjningsmodell i tillämpliga delar ska vara avgiftsfinansierad. I ett första steg har regeringen uppdragit åt FOI att analysera vissa övergripande frågor om nationell försörjningsberedskap. I propositionen anger regeringen att Försvarsberedningen anser att ett nationellt näringslivsråd bör inrättas för att etablera en långsiktig samverkan mellan offentliga och privata aktörer på den centrala, regionala och lokala nivån och för att möjliggöra användandet av näringslivets resurser för totalförsvarets behov. Regeringen instämmer i Försvarsberedningens bedömning att en långsiktig samverkan mellan offentliga och privata aktörer på den centrala, regionala och lokala nivån behöver etableras. Inom flera områden som t.ex. transportsektorn samt hälso- och sjukvården pågår redan arbete med att utveckla och förtydliga samverkan med näringslivet. Regeringen anser att denna typ av samverkan som sker områdes- och sektorsvis behöver stärkas ytterligare. Regeringens uppdrag till Utredningen om civilt försvar att föreslå en sektorsindelning för statliga myndigheter och föreslå vilka myndigheter som bör ges ett särskilt ansvar för krisberedskapen och civilt försvar bör i förlängningen skapa goda förutsättningar för arbetet. Regeringen redovisar att ett tvärsektoriellt näringslivsråd ska inrättas –2025 som ett komplement till de näringslivsråd inom olika samhällsområden där näringslivet och branschorganisationer deltar i utvecklingen av svensk försörjningsförmåga inom totalförsvaret. Försvars-beredningen anser att inrättandet av ett näringslivsråd ska syfta till ett ömsesidigt informationsutbyte med uppgift att ta fram en gemensam inriktning, planer och villkor för samverkan mellan offentliga och privata aktörer på samtliga nivåer. Regeringen delar Försvarsberedningens bedömning om behovet av ett näringslivsråd för totalförsvaret. Regeringen delar Försvarsberedningens bedömning att ändamålsenliga och tydliga lednings- och ansvarsförhållanden för att skapa samordning såväl inom det civila försvaret som mellan det militära och civila försvaret är avgörande för ett stärkt totalförsvar. Flera statliga myndigheter framhåller i sina redovisningar av underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret vikten av att ansvarsförhållanden, planeringsförutsättningar och styrning inom området tydliggörs. Försvarsberedningen lämnar flera förslag om ansvars- och ledningsförhållanden på central, regional och lokal nivå och föreslår att dessa ska utredas vidare. Regeringen har tillsatt Utredningen om civilt försvar (Ju 2018:05) som ska redovisa sitt uppdrag (dir. 2018:79 och 2019:98). Regeringen avser att fatta beslut om en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar på central, högre regional, regional och lokal nivå. En sådan struktur syftar även till att stärka samhällets förmåga att hantera fredstida kriser. I kommittémotion 2020/21:3747 anför m.fl. (M, KD) att den svenska försörjningsberedskapen bör utvecklas och att näringslivet i ökad utsträckning bör involveras i arbetet med att utveckla det civila försvaret. För att etablera en långsiktig samverkan mellan offentliga och privata aktörer på den centrala, regionala och lokala nivån och för att möjliggöra användandet av näringslivets resurser för totalförsvarets behov bör ett nationellt näringslivsråd inrättas i enlighet med Försvarsberedningens förslag (yrkande 7). I kommittémotion 2020/21:3350 av m.fl. (M) anför motionärerna att en lämplig myndighet bör ges ett tydligare och samlat samordningsansvar för försörjningstrygghetsfrågorna (yrkande 10). m.fl. (SD) anger i kommittémotion 2020/21:877 yrkande 38 att det svenska försvaret och rikets krisberedskap är i behov av beredskapslager. För vissa produkter krävs nationella och regionala lager, för andra behövs storskalig central lagerhållning kompletterat med lokala lager. Riktvärdet bör enligt motionärerna vara att beredskapslagren klarar av att täcka minst tre månaders förbrukning. I kommittémotion 2020/21:677 av m.fl. (SD) yrkar motionärerna på att ska satsa på att återuppbygga en inhemsk lagerhållning av basförnödenheter och vissa insatsmedel, bekämpningsmedel, drivmedel, olja, gödselmedel och visst utsäde såväl som vissa foder-ingredienser och viktigt veterinärmedicinskt material samt reservdelar. Detta behövs enligt motionärerna för att säkerställa att svensk livsmedelsproduktion kan fortgå även i tider av utebliven import (yrkande 21). m.fl. (C) yrkar i kommittémotion 2020/21:2944 på att ett näringslivsråd ska införas som tillsammans med det offentliga på nationell, regional och nivå ska kunna diskutera praktiska lösningar, avtal och ersättningsfrågor för en bättre och mer uthållig beredskap av viktiga varor och produkter (yrkande 7). Motionärerna anser att näringslivet har en viktig roll inom det civila försvaret och besitter kunskaper om hur lösningar för t.ex. logistik och distribution bäst kan utformas. I kommittémotion 2020/21:2922 av m.fl. (C) anger motionärerna att det i takt med att andelen etanol, biodrivmedel och andra förnybara bränslen ökar kan bli aktuellt att beredskapslagra också dessa drivmedel. Därför yrkar motionärerna på att det finns ett behov av att beredskapslagra även fossilfria drivmedel (yrkande 18). (SD) anför i motion 2020/21:62 att har en bättre beredskapsplanering än vilken innebär att det finns stora beredskaps-lager som är både underhållna och kontinuerligt utvecklade. Motionären yrkar därför på att bör införa en finskinspirerad beredskapslag. I motion 2020/21:123 av och (båda SD) yrkar motionärerna på att det bör säkerställas att det finns industrier i som har förmågan att ställa om sin produktion mot tillverkning av skyddsmaterial vid kris. Samma motionärer anför i motion 2020/21:288 att det finns vissa krav på kommersiella aktörer att lagra olja och drivmedel, men att det nuvarande systemet där ansvaret enbart läggs på kommersiella aktörer har brister. Enligt motionärerna kan förbrukning av bränsle komma att öka i samband med en kris eller ofred. Motionärerna yrkar därför på återinförandet av statliga beredskapslager med olja och drivmedel (yrkande 4). har i sitt yttrande till utskottet anfört att propositionen identifierar ett mycket angeläget behov av att förstärka och vidareutveckla den civila försvarsförmågan och robustheten inom transporter, elektronisk kommunikation och post. Utskottet anser att det är av stor vikt att tillräckliga medel anslås för att understödja detta arbete och ställer sig bakom den aviserade inriktningen i propositionen i denna del. (Se yttrande 2020/21:TU3y i bilaga 6.) Beredskapslagring och beredskap för inhemsk produktion Utskottet instämmer med regeringen i att ett av målet för det civila försvaret ska vara att upprätthålla en nödvändig försörjning, vilket bereds i sin helhet i avsnittet om det civila försvaret nedan. I fråga om att upprätthålla nödvändig försörjning vill utskottet betona vikten av att stärka totalförsvarets robusthet och uthållighet men även betona utgångspunkten om att det civila och det militära försvaret är ömsesidigt beroende av varandra. I stor utsträckning äger och ansvarar privata aktörer för många av de viktigaste samhällsfunktionerna, som bl.a. handlar om produktion och transporter av nödvändiga varor och tjänster. Offentliga aktörer bör därför, i nära dialog med privata aktörer, bedöma behovet av förberedelser för att säkerställa en rimlig beredskap. Det kan avse bl.a. prioritering och fördelning av resurser samt andra nödvändiga åtgärder såsom att framställa eller lagra produkter och materiel inom t.ex. hälso- och sjukvården och i livsmedelskedjan. Utskottet delar regeringens bedömning att försörjningsberedskapen så långt som möjligt ska kunna säkerställa flödena i varukedjorna under fredstida kriser, höjd beredskap och då ytterst krig och instämmer exempelvis med trafikutskottet om vikten av transportsystemets olika delar för att säkerställa försörjningen av nödvändiga varor och tjänster till och i hela landet. Frågor om ansvar och metoder för att uppnå försörjningstrygghet, såsom lagerhållning i statlig eller privat regi och tillverkningsberedskap, är angelägna och komplicerade frågor som behöver analyseras och utredas närmare . För att försörjningsberedskapen ska utvecklas ytterligare avser regeringen att tillsätta en utredning om vad en nationellt samordnad försörjningsberedskap bör omfatta samt hur den bör organiseras och finansieras, vilket utskottet välkomnar. För att kunna lösa sina uppgifter är även det militära försvaret beroende av att ett antal funktioner i samhället fungerar, t.ex. el- och drivmedels-försörjning, transporter samt försörjning av vatten och livsmedel. Utskottet anser, likt regeringen, att det är viktigt att det civila försvaret bidrar till Försvarsmaktens operativa förmåga vid höjd beredskap och då ytterst i krig. Med hänvisning till regeringens mål om att en nödvändig försörjning ska upprätthållas och regeringens avsikt att tillsätta en utredning om en nationellt samordnad försörjningsberedskap anser utskottet att det inte finns skäl att vidta ytterligare åtgärder inom beredskapslagring och beredskap för inhemsk produktion. Samtliga motionsyrkanden inom områdena avstyrks. Organisation och samordning av försörjningsberedskap Utskottet välkomnar regeringens bedömning att en långsiktig samverkan mellan offentliga och privata aktörer på den centrala, regionala och lokala nivån behöver etableras. Likt regeringen anser utskottet att Utredningen om civilt försvars uppdrag att föreslå en sektorsindelning för statliga myndigheter och vilka myndigheter som bör ges ett särskilt ansvar för krisberedskapen och civilt försvar i förlängningen bör skapa goda förutsättningar för arbetet med att utveckla och förtydliga samverkan med näringslivet. Utskottet finner därför inte skäl att föregripa utredningens slutsatser samt regeringens arbete med dessa och avstyrker motion 2020/21:3350 (M) yrkande 10. Utskottet anser, likt regeringen, att näringslivet är av central betydelse för totalförsvaret och för försörjningsberedskapen. I propositionen redovisar regeringen att ett tvärsektoriellt näringslivsråd ska inrättas –2025 som ett komplement till de näringslivsråd inom olika samhällsområden där näringslivet och branschorganisationer deltar i utvecklingen av svensk försörjningsförmåga inom totalförsvaret. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att inrättandet av ett näringslivsråd ska syfta till ett ömsesidigt informationsutbyte med uppgift att ta fram en gemensam inriktning, planer och villkor för samverkan mellan offentliga och privata aktörer på samtliga nivåer. Med det som anförts ovan bedömer utskottet att samtliga motionsyrkanden som handlar om instiftandet av ett näringslivsråd får anses vara tillgodosedda och inte behöver tillstyrkas 2020/21:2944 (C) yrkande 7 och 2020/21:3747 (M, KD) yrkande 7. Utskottets förslag i korthet godkänner regeringens förslag om det mål för det civila försvaret som ska gälla . avslår samtliga motionsyrkanden om det civila försvarets verksamhet som t.ex. organisering av det civila försvaret, befolkningsskydd och betalningssystem. Jämför reservation 22 (SD), 23 (SD), 24 (M, KD), 25 (SD), 26 (V), 27 (KD) och 28 (SD). Bakgrund och tidigare beredning Civilt försvar är den civila verksamhet som myndigheter, kommuner och regioner samt enskilda, företag och det civila samhället m.fl. vidtar för att förbereda för krig. I fredstid utgörs verksamheten av beredskaps-planering och förmågehöjande åtgärder. Under höjd beredskap och ytterst krig utgörs verksamheten av nödvändiga åtgärder för att upprätthålla målet för civilt försvar. Det civila försvaret ska bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. Enligt förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap är alla statliga myndigheter skyldiga att beakta totalförsvarets krav i sin verksamhet och ska planera för att kunna fortsätta verksamheten så långt som möjligt även under höjd beredskap. Den nuvarande inriktningen för det civila försvaret behandlade utskottet senast i samband med regeringens proposition Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020. Med bifall till propositionen godkände regeringens förslag för det civila försvaret (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251). Utskottet instämde bl.a. i regeringens bedömning att det är av särskild betydelse att planeringen av det civila försvarets bidrag till Försvarsmaktens operativa förmåga vid höjd beredskap, och då ytterst i en krigssituation, omhändertas och att förmågan att samutnyttja militära och civila resurser bör öka. Utskottet vidhöll även att det civila försvaret till stor del bygger på – och ska bygga på – dagens befintliga krisberedskapsverksamhet och att ansvarsprincipen är central. Försvarsberedningens anger i delrapporten att förmågan att hantera kriser i samhället i fredstid också ska ge en grundläggande förmåga att hantera krigssituationer. Vidare föreslår Försvarsberedningen att det civila försvaret ska bidra till målet för totalförsvaret genom att ha följande uppgifter: • säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna • upprätthålla en nödvändig försörjning • bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld • upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar och bidra till att stärka försvarsviljan • bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred • med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. I syfte att stärka och ytterligare intensifiera återuppbyggnaden av det civila försvaret föreslår regeringen i budgetpropositionen (prop. 2020/21:1 utg.omr. 6) en stegvis förstärkning som omfattar 2021, 2022, 2023, 2024 och 2025. Regeringen redovisar att tillsammans med de medel som tillfördes i budgetpropositionen uppgår summan av förstärk-ningarna för civilt försvar till sammanlagt 2025. Utöver tillskotten till det civila försvaret inom utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap föreslår regeringen att medel tillförs det civila försvaret på anslag inom ytterligare 10 utgiftsområden. Dessa bereds av (utg.omr. 1 ), finansutskottet (utg.omr. 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning), skatteutskottet (utg.omr. 3 Skatt, tull och exekution), justitieutskottet (utg.omr. 4 Rättsväsendet), socialutskottet (utg.omr. 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg), socialförsäkringsutskottet (utg.omr. 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning och utg.omr. 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom), trafikutskottet (utg.omr. 22 Kommunikationer), näringsutskottet (utg.omr. 21 Energi) samt miljö- och jordbruksutskottet (utg.omr. 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel). Regeringen föreslår i sak samma mål för det civila försvaret som Försvarsberedningen men med en delvis annan utformning. Då uttrycket uppgifter vanligen används i regeringens förordningar med instruktioner till myndigheter för att beskriva den enskilda myndighetens uppdrag och verksamhet är regeringens förslag i stället utformat som mål. I enlighet med budgetlagen kommer regeringen att återkomma till med en redovisning i budgetpropositionen av vad som uppnåtts i förhållande till de mål som beslutat om. För att öka möjligheten att följa upp och uttala sig om måluppfyllelse föreslår regeringen att termen förmåga infogas i förslaget till mål. Målet för det civila försvaret ska vara att ha förmåga att: • säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna • upprätthålla en nödvändig försörjning • bidra till det militära försvarets förmåga vid väpnat angrepp eller krig i vår omvärld • upprätthålla samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar och bidra till att stärka försvarsviljan • bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred • med tillgängliga resurser bidra till förmågan att delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Civilt försvar är den civila verksamhet som myndigheter, kommuner och regioner samt enskilda, företag och det civila samhället m.fl. vidtar för att förbereda för krig. I fredstid utgörs verksamheten av beredskaps-planering och förmågehöjande åtgärder. Under höjd beredskap och då ytterst krig utgörs verksamheten av nödvändiga åtgärder för att upprätthålla målet för civilt försvar. Civilbefolkningen ska värnas genom att det civila försvaret bereder skydd, räddar nödlidande och ombesörjer vård. De viktigaste samhällsfunktionerna ska säkerställas och nödvändig försörjning upprätt-hållas. Försvarsviljan hos befolkningen ska stärkas och motståndskraften mot externa påtryckningar som hotar handlingsfrihet och rätt till själv-bestämmande upprätthållas. Detta uppnås bl.a. genom ett starkt psykologiskt försvar. Det militära försvaret är beroende av att ett antal viktiga samhällsfunktioner fungerar för att kunna genomföra sina uppgifter. Det civila försvaret ska därför bistå de militära försvarsåtgärderna och medverka i de samlade försvars-ansträngningarna. De åtgärder som vidtas inom det civila försvaret bidrar till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar för samhället i fredstid, och resurser ska även kunna användas i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser. Regeringen anför att arbetet med att utveckla styrningen och uppföljningen av det civila försvaret bör fortsätta. Styrningen och uppföljningen bör vara långsiktig och tydligt inriktad mot verksamhetens resultat. Inom det civila försvaret bör berörda aktörer planera för att under höjd beredskap kunna stödja Försvarsmakten. Regeringen delar Försvarsberedningens bedömning att ändamålsenliga och tydliga lednings- och ansvarsförhållanden för att skapa samordning såväl inom det civila försvaret som mellan det militära och civila försvaret är avgörande för ett stärkt totalförsvar. Flera statliga myndigheter framhåller i sina underlag för den fortsatta inriktningen av det civila försvaret vikten av att tydliggöra ansvarsförhållanden, planeringsförutsättningar och styrning inom området. Försvarsberedningen lämnar flera förslag på ansvars- och lednings-förhållanden på central, regional och lokal nivå och föreslår att dessa ska utredas vidare. Regeringen har tillsatt Utredningen om civilt försvar (Ju 2018:05) som ska redovisa sitt uppdrag (dir. 2018:79 och 2019:98). Regeringen avser att fatta beslut om en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar på central, högre regional, regional och lokal nivå. En sådan struktur ska även stärka samhällets förmåga att hantera fredstida kriser. När det gäller funktionaliteten i det finansiella systemet och underliggande infrastrukturer behöver dessa upprätthållas även vid fredstida kriser, under höjd beredskap och ytterst i krig. Regeringen delar Försvarsberedningens bedömning att utvecklingen av den fredstida krisberedskapen i finanssektorn bör kompletteras med fortsatt totalförsvarsplanering och förberedelser för att hantera höjd beredskap och då ytterst krig. Regeringen delar vidare bedömningen att det måste finnas förutsättningar att upprätthålla grund-läggande ekonomiska transaktionsmöjligheter genom tillgång till kontanter, alternativa betalningsmedel eller någon form av statliga krediter. Det måste finnas en totalförsvarsplanering, övade förberedelser och reservförfaranden som syftar till att upprätthålla det finansiella systemets grundläggande funktionalitet även vid allvarliga störningar. För att uppnå detta bör de berörda statliga myndigheterna fortsätta arbetet med att stärka beredskapen så att de kan fullgöra sina uppgifter. I detta ligger att det måste finnas relevanta beredskapsföreskrifter och planer för personalförsörjning i krissituationer och att finanssektorns internationella beroenden beaktas.