bet · H701MJU15 · 2020-04-29 00:00:00 — I många delar av landet hindras ett rationellt brukande av biotopskydd i olika former, t.ex. stengärdsgårdar eller diken. Det är viktigt att värna viktiga biotoper, men kan ett alltför stelbent agerande kring dessa biotopskydd leda till att lantbruk läggs ned, vilket kan få till följd att markerna växer igen och annan viktig biologisk mångfald förloras. Regeringen borde se över tillämpningen av regelverket och även vidta åtgärder för att göra det lättare för lantbrukare att få dispens för att kunna fortsätta driva sitt lantbruk på ett rationellt sätt. I vårändringsbudgeten (prop. 2018/19:99) anförde regeringen att ytterligare satsningar behövdes på åtgärder för värdefull natur som t.ex. skötsel av skyddade områden och naturvårdsförvaltning. beslutade att anvisa mindre till anslaget 1:3 Åtgärder för värdefull natur jämfört med regeringens förslag i budgetpropositionen (bet. 2018/19:MJU1, rskr. 2018/19:98), och regeringen ansåg därför i vårändringsbudgeten att ytterligare satsningar på detta behövdes. beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2018/19:FiU21, rskr. 2018/19:288). Regeringen framhåller i proposition 2019/20:1 utgiftsområde 20 att den har en tydlig ambition att skyddsvärda skogar inte ska avverkas utan bevaras antingen genom formellt skydd eller frivilliga avsättningar. Resurserna för skydd av värdefull natur ska säkras och anslaget för skydd av värdefull natur föreslås förstärkas. Staten ska vara föregångare i hållbart skogsbruk och visa stor naturhänsyn. Arbetet med naturvård, biologisk mångfald och friluftsliv omfattar en mängd olika aktiviteter som finansieras från anslaget 1:3 Åtgärder för värdefull natur. Regeringen bedömer att det behövs ytterligare insatser för att förstärka den biologiska mångfalden genom t.ex. skötsel av skyddade områden, naturvårdsförvaltning, artbevarande och viltförvaltning samt restaurering och anläggande av våtmarker. Regeringen föreslog därför i budgetpropositionen att skulle tillföras arbetet för den biologiska mångfalden . biföll regeringens förslag (bet. 2019/20:MJU1, rskr. 2019/20:122). har i granskningsrapporten av värdefull skog (RiR 2018:17) redovisat att statens samlade insatser för skydd av värdefull skog kan förbättras och bli mer kostnadseffektiva. Regeringen instämmer i övergripande slutsats, och som ett led i effektiviseringsarbetet kommer det att behöva övervägas om en ny behovsanalys ska genomföras för hur mycket skog som behöver bevaras och hur redan skyddad skog sköts i syfte att nå miljömålet Levande skogar (prop. 2019/20:1 utg.omr. Vid det tionde partsmötet under FN:s konvention om biologisk mångfald antog världens länder en strategisk plan för perioden –2020, med 20 delmål (de s.k. Aichimålen) för att genomföra konventionen. Skydd och bevarande preciseras närmare i artikel 8 i konventionen där det anges att varje part till konventionen så långt som möjligt och lämpligt ska främja skyddet av ekosystem, naturliga livsmiljöer och bibehållandet av livskraftiga populationer av arter i deras naturliga miljöer. I propositionen En svensk strategi för biologisk mångfald och ekosystemtjänster (prop. 2013/14:141) tydliggörs hur ska genomföra åtaganden inom konventionen för biologisk mångfald och EU:s naturvårdspolitik. När det gäller skydd och bevarande av naturområden framgår det att regeringen anser att av land- och sötvattensområden samt av områden till ska vara skyddade eller bevarade på olika sätt. Regeringen tydliggör att detta ska ske genom skydd eller annat bevarande av områden som har särskild betydelse för biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Bevarandet ska ske med eko-logiskt representativa och väl förbundna system där reservat, andra effektiva områdesskyddsåtgärder eller miljöanpassat brukande ingår. För att motverka förlust av biologisk mångfald har EU:s medlemsländer antagit art- och habitatdirektivet. Tillståndet för de arter och naturtyper som omfattas av direktivet rapporteras till EU. Den senaste nationella rapporteringen visar att 14 av de 16 svenska skogstyper som omfattas av EU:s art- och habitatdirektiv har dålig eller otillräcklig bevarandestatus. Huvuddelen av kvarvarande areal med dessa skogstyper finns i områden som inte är skyddade, vare sig formellt eller frivilligt. Merparten av dagens brukade skogar saknar de flesta av de kvaliteter som gäller för art- och habitatdirektivets naturtyper. Totalt har 23 av 36 rapporterade svenska skogslevande arter dålig eller otillräcklig bevarandestatus. fattade totalt 150 beslut om hänsyn till skyddade arter, varav 29 med stöd av . En tredjedel av besluten avsåg enbart förbud mot skogsbruksåtgärder under fåglars häckningstid. I tre fall förbjöd och länsstyrelserna anmäld skogsavverkning med hänsyn till artskyddet. Tillståndet för hotade arter och livsmiljöer påverkas i hög utsträckning av den ekologiska funktionaliteten i landskapet och i synnerhet om kvarvarande naturskogar avverkas. Artdatabanken vid SLU redovisar att 2 246 skogslevande arter är rödlistade, varav 908 klassas som hotade och 686 arter nära hotade. Skogsmiljöer är viktiga för 1 813 av de rödlistade arterna. Skogsägare har möjlighet att påverka tillståndet för alla dessa arter genom att bevara och skapa lämpliga livsmiljöer, något som underlättas genom information på karttjänster Mina sidor och Skogens pärlor. En majoritet av de rödlistade skogsarterna har minskande populationer. En viktig orsak är avverkning av gammal skog. En majoritet av de skogslevande rödlistade arterna är knutna direkt till träden, och 750 av arterna lever i eller på död ved. Förlust av livsmiljöer är ett stort hot mot biologisk mångfald. Det råder brist på arealer gammal skog med bibehållen skogskontinuitet, flerskiktade skogar, ostörda, fuktiga och våta skogsmiljöer och död ved av olika kvaliteter och i olika miljöer. Regeringen anför att ska ha en hög ambition i arbetet med naturvård, biologisk mångfald och ekosystemtjänster såväl nationellt som internationellt och inom EU för att möta utmaningarna som nämns ovan. Regeringen bedömer att det även i fortsättningen krävs åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen som omfattar natur- och kulturmiljövård, biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Ett attraktivt landskap behöver bevaras och utvecklas genom ett hållbart brukande med t.ex. fler betande djur, och värdefulla natur- och kulturmiljöer behöver främjas och skyddas. För att skydda värdefull natur och värna rödlistade och akut utrotningshotade arter ska naturvården stärkas. Det ska göras på ett sätt som bygger på legitimitet hos de människor och verksamheter som berörs. Den nationella strategin för formellt skydd av skogs (reviderad version 2017) inriktning är att, utifrån tillgängliga biologiska kunskaper och kunskaper om var värdekärnor finns, åstadkomma ett kostnadseffektivt formellt skydd för de mest skyddsvärda skogarna och de tätortsnära skogsbiologiska värdekärnorna. Med värdekärna menas ett sammanhängande skogsområde som av och bedömts ha en stor betydelse för fauna och flora och/eller för en prioriterad skogstyp. Vid urvalet av områden för formellt skydd tas det hänsyn dels till skogsbiologiska bevarandevärden, dels till andra bevarandevärden. De skogsbiologiska bevarandevärdena kan sammanföras till följande tre typer: – högt naturvärde på beståndsnivå – hög grad av långsiktig funktionalitet – prioriterad skogstyp. De viktigaste naturvärdena på beståndsnivå är nyckelelement, artförekomster och skogshistorik. Vid bedömningen av naturvärdet på beståndsnivå ska dessa faktorer vägas samman. När det gäller artförekomster är en viktig bedömningsgrund antal, populationsstorlek och kategori av rödlistade arter. Generellt värderas arter från de högre rödlistkategorierna högre än de från de lägre kategorierna. Förekomst av arter som är fridlysta enligt artskyddsförordningen ska också tas med i bedömningen, framför allt när förekomsten bedöms vara viktig för bevarandestatus. Bland de hotade arter som har ett åtgärdsprogram är flera arter skogslevande. Förekomsterna av dessa arter ska uppmärksammas vid områdesurvalet. Även förekomster av signalarter bör tas med i bedömningen. De skogstyper som bedöms ha ett internationellt ansvar för eller som bedöms vara underrepresenterade i det befintliga formella skyddet kallas för prioriterade skogstyper. Prioriterad skogstyp är en av prioriteringsgrunderna för formellt skydd. Grundkravet, att ett område som ska skyddas ska utgå från en skogsbiologisk värdekärna, måste uppfyllas även för dessa skogstyper. I strategin finns en lista över prioriterade skogstyper och den inkluderar bl.a. ädellövskog, inklusive hassellundar, kalkbarrskog och äldre betespräglad skog. För att kunna bedöma vilka områden som ryms inom det regionala arealmålet för formellt skydd och för att prioritera bland dessa objekt görs sedan en sammanvägning av alla bevarandevärden. När det gäller metoder för skydd av skog beslutade 2010 att använda skog från statliga som ersättning för annan mark med höga naturvärden. Motivet till markbytesprogrammet var att kunna öka takten i arbetet med att nå kvalitetsmålen för Levande skogar. Markbytena har gjorts med de stora skogsbolagen, kyrkan och vissa allmänningar. Den mark som bytts in har skyddats som naturreservat. Programmet har lett till att det har bildats 456 nya naturreservat som omfattar skyddad skogsmark. Enligt har utbytesprogrammet inneburit betydande tidsvinster för miljövårdsarbetet. I enlighet med det s.k. januariavtalet ska ett nytt Sveaskogsprogram, dvs. ett markbytesprogram, genomföras. Regeringen anför i budgetpropositionen att ersättningsmark kan vara ett kostnadseffektivt sätt att skydda värdefull skog. Regeringen gav SLU i uppdrag att, inom ramen för det nationella skogsprogrammet, genomföra en samhällsekonomisk konsekvensanalys av metoden för att skydda värdefulla skogar inom (Esab). SLU överlämnade redovisningen till regeringen (SLU.ua 2018.2.6-2725). I rapporten redovisas bl.a. en beskrivning av Esabmetodens för- och nackdelar, och andra aspekter av intresse för den samhällsekonomiska bedömningen lyfts fram. Vidare görs en fördelningsanalys, som inbegriper en kvalitativ bedömning av hur olika grupper påverkas av alternativ till . Beredning av rapporten pågår nu inom . I budgetpropositionen redovisas att markägares frivilliga avsättningar och hänsyn har stor betydelse för att värna den biologiska mångfalden. Regeringen bedömer att det är viktigt att följa upp frivilliga avsättningar som har eller kan komma att utveckla höga naturvärden. De frivilliga avsättningarna är viktiga och bör öka så att etappmålet nås. Av regleringsbrev framgår att myndigheten, med beaktande av den privata äganderätten till skog, ska ta fram ett förslag på ett system för att redovisa frivilliga avsättningar. Systemet ska vara transparent och göra det möjligt för myndigheterna att följa upp de frivilliga avsättningarnas geografiska läge, varaktighet och naturvårdskvalitet. Uppdraget ska utföras i samarbete med och redovisas . tillsatte regeringen en utredning om stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen (dir. 2019:46). Uppdraget ska redovisas . I kommittédirektiven anförs att det är viktigt att utveckla väl fungerande skydds- och ersättningsformer med förbättrad legitimitet hos skogsägare för att skapa effektivare skyddsformer. Det behövs utvecklade och positiva incitament för att bevara biologisk mångfald i skogsbruket. Det ska löna sig för markägare att värna allmänna intressen som biologisk mångfald, friluftslivsvärden och värden för rennäringen. Vidare anförs att naturvårdsavtal är en modell som har potential att utvecklas och standardiseras ytterligare för olika syften och som medger brukande och skydd av samma mark. Nya modeller kan även utvecklas för naturvårdsåtaganden som befästs genom avtal och som gör det mer attraktivt för markägare att formellt skydda sin mark. Med beaktande av detta ska utredaren – beskriva och utvärdera befintliga skydds- och ersättningsmodeller för skydd av skog i samt frivilliga avsättningar och miljöhänsyn – beskriva skydds- och ersättningsmodeller som används i andra länder med liknande förutsättningar som , exempelvis och , samt analysera, och om det är relevant, lämna förslag med utgångspunkt i dessa modeller – utreda och föreslå nya eller utvecklade flexibla skydds- och ersättningsformer som kan användas i hela landet, som bygger på frivillighet och som skapar incitament att skydda och bevara biologisk mångfald och andra allmänna intressen (t.ex. kulturmiljövärden, friluftslivsvärden och rennäring) som de stärker äganderätten, beaktar principen om frihet under ansvar och stimulerar en växande cirkulär bioekonomi på ett kostnadseffektivt sätt. När det gäller nyckelbiotoper framgår det av budgetpropositionen (prop. 2019/20:1 utg.omr. 23) att regeringen gav i uppdrag åt att genomföra en landsomfattande inventering av nyckelbiotoper (N2018/03141/SK m.fl.). tillämpade och utvärderade den utvecklade metoden för nyckelbiotopsinventering i nordvästra . har registrerat ca nyckelbiotop huvudsakligen på små- och mellanskogsbrukets marker. Till detta kommer ca registrerade biotoper på storskogsbruket som inventerats i egen regi. har tillkännagett att det bör säkerställas att inventeringen av nyckelbiotoper är rättssäker och effektiv samt att klassificeringen tar hänsyn till de lokala och regionala förutsättningarna (bet. 2017/18:MJU17 punkt 1, rskr. 2017/18:216 samt bet. 2018/19:MJU2 punkt 1, rskr. 2018/19:113). I regeringens skrivelse 2019/20:75 redovisar regeringen att en utredning om stärkt äganderätt har tillsatts. I utredningen ingår bl.a. att analysera de äganderättsliga konsekvenserna av att identifiera, avgränsa och registrera nyckelbiotoper (se nedan för mer information). Tillkännagivandena är inte slutbehandlade. beslutade regeringen att ge i uppdrag att avveckla den utökade nyckelbiotopsinventeringen (N2019/02259/SMF). Beslutet togs mot bakgrund av januariavtalet. Av kommittédirektiven för Utredningen om stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen (dir. 2019:46) framgår att det i uppdraget ingår att se över statens roll när det gäller nyckelbiotoper. – analysera de äganderättsliga konsekvenserna av att nyckelbiotoper och områden som är av betydelse för grön infrastruktur identifieras och registreras samt statens roll i arbetet med nyckelbiotoper och grön infrastruktur – belysa hur långt markägarens ansvar sträcker sig för att bevara biologisk mångfald utan att markägarens ansvar utökas – utreda vilket kunskapsunderlag om naturvärden i skogen som behövs för områdesskydd, tillsyn, rådgivning samt markägarens möjligheter att bedriva hållbart skogsbruk – analysera möjligheten och konsekvenserna av att låta fler skogsägare själva ansvara för att inventera, avgränsa och dokumentera uppgifter om höga naturvärden på sina markinnehav. När det gäller åtgärder kring biotopskydd har tagit fram en vägledning för tillämpning av 7 kap. 11 b § . I paragrafen regleras under vilka förutsättningar det i vissa fall ska anses finnas särskilda skäl för dispens för en åtgärd som kan skada naturmiljön i ett biotopskyddsområde enligt 7 kap. 11 § 1 . Bestämmelsen är tillämplig på prövning av dispensansökningar i de generellt skyddade biotopskyddsområden som anges i bilaga 1 till förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m., dvs. alléer, källor med omgivande våtmark i jordbruksmark, odlingsrösen i jordbruksmark, pilevallar, småvatten och våtmarker i jordbruksmark, stenmurar i jordbruksmark samt åkerholmar. Enligt vägledning är syftet med 7 kap. 11 b § att göra det möjligt för jordbruksföretag att få dispens för åtgärder som kan förväntas bidra till att göra verksamheten mer ekonomiskt hållbar och som därmed kan bidra till ett långsiktigt aktivt brukande. Bestämmelsen innebär att det under vissa förutsättningar som anges i bestämmelsens första och andra punkt ska anses finnas särskilda skäl för dispens för en åtgärd som underlättar för jordbruket. De förutsättningar som ska vara uppfyllda är dels att åtgärden behövs för att utveckla eller bibehålla ett aktivt brukande av jordbruksmark, dels att biotopskyddets syften fortfarande kan tillgodoses. En dispens får enligt 16 kap. 9 § förenas med skyldighet att utföra eller bekosta särskild undersökning av ett berört område, särskilda åtgärder för att bevara ett berört område och särskilda åtgärder för att kompensera intrånget. Syftet med att ställa villkor om kompensationsåtgärder när en dispens från biotopskyddsbestämmelserna har beviljats är att kompensera för det intrång i allmänna intressen som en åtgärd eller verksamhet medför. Kompensationsåtgärderna ska kompensera för skadan i eller förlusten av en biotop, t.ex. genom att en motsvarande biotop nyskapas eller restaureras. Det finns inget krav på att ett beslut om dispens ska innehålla villkor om kompensationsåtgärder, men det är en möjlighet som bör utnyttjas av prövningsmyndigheten när det särskilt bedöms behövas för att minska skadan på naturmiljön. I vägledningen anför att möjlighet eller erbjudande om att utföra kompensationsåtgärder inte utgör ett särskilt skäl för att få dispens. Om inte påverkan från den dispensgivna åtgärden eller verksamheten kan begränsas för att tillgodose kraven i 2 kap. (allmänna hänsynsregler) kan kompensationsåtgärder inte läggas till grund för ett beslut att medge dispens i fall där en dispens annars inte skulle ha beviljats. , mark- och miljödomstolen, prövade i dom M 491-12 en ansökan om dispens från biotopskyddsbestämmelserna. I domskälen angavs att utförandet av eventuella kompensationsåtgärder inte ska vägas in vid bedömningen av om det finns särskilda skäl. uppdaterade och förtydligade avsnittet i vägledningen om bedömning av om en åtgärd behövs för att utveckla eller bibehålla ett aktivt brukande av jordbruksmark. I vägledningen anförs att för att förutsättningarna i den första punkten i 7 kap. 11 b § ska vara uppfyllda ska en dispenssökt åtgärd behövas för att utveckla eller bibehålla ett aktivt brukande av jordbruksmark. Det innebär att den planerade åtgärden ska medföra att jordbruksföretaget blir mer ekonomiskt hållbart så att ett aktivt brukande kan fortgå långsiktigt. De specifika ekonomiska effekterna av en åtgärd ska sättas i relation till den företagsekonomiska situationen totalt sett. Ett antal aspekter som bör beaktas vid bedömning av om en planerad åtgärd uppfyller förutsättningarna i bestämmelsens första punkt listas, bl.a. aktivt brukande av jordbruksmark, redovisning av positiva effekter för en planerad åtgärd och att möjligheten att få dispens beror på hur det ser ut i området där biotopen ligger. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur övergödningen effektivt kan minskas genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. överlämnade utredningen betänkandet Stärkt lokalt åtgärdsarbete – att nå målet Ingen övergödning (SOU 2020:10) till regeringen. Utredningen föreslår bl.a. att undantag ska göras från biotopskyddet för våtmarker och dammar i jordbruksmark. Syftet är att stimulera att fler våtmarker och dammar i jordbrukslandskapet anläggs för att få en bättre vattenmiljö. Betänkandet är nu under beredning inom . Utskottet delar regeringens ambition att skyddsvärda skogar inte ska avverkas utan bevaras antingen genom formellt skydd eller genom frivilliga avsättningar. ska ha en hög ambition i arbetet med naturvård, biologisk mångfald och ekosystemtjänster. Värdefull natur behöver skyddas och rödlistade och utrotningshotade arter behöver värnas. Utskottet anser att det är viktigt att det finns resurser för detta arbete, och det är därför positivt att extra medel har avsatts för att säkra arbetet med skydd av värdefull natur, nu senast i budgetpropositionen . Därmed kan motion 2019/20:2667 (M) yrkande 13 anses tillgodosedd. Utskottet noterar att det finns en nationell strategi för formellt skydd av skog som bl.a. syftar till att åstadkomma formellt skydd för de mest skyddsvärda skogarna. Vid urvalet av områden för formellt skydd tas hänsyn till olika bevarandevärden, bl.a. artförekomster av rödlistade arter och skogstyper. Vid bedömningen av vilka områden som ska skyddas görs sedan en sammanvägning av de olika bevarandevärdena. När det gäller metoder för skydd av skog noterar utskottet att markbytesprogrammet med ersättningsmark kan vara ett kostnadseffektivt sätt att skydda skog och att det utvärderats. Även frivilliga avsättningar kan vara ett sätt att skydda skog, och det är därför positivt att ska ta fram ett system för att redovisa frivilliga avsättningar. Utskottet noterar även att ska utreda och föreslå nya eller utvecklade flexibla skydds- och ersättningsformer för skydd av skog. Mot bakgrund av det anförda och i avvaktan på resultaten av det arbete som pågår anser utskottet att motionerna 2019/20:604 (SD) yrkandena 6 och 20 och 2019/20:611 (SD) yrkande 5 kan lämnas utan åtgärd. När det gäller nyckelbiotoper konstaterar utskottet att även ska se över statens roll när det gäller nyckelbiotoper. I avvaktan på utredningens kommande ställningstagande anser utskottet att motion 2019/20:604 (SD) yrkande 10 kan lämnas utan åtgärd. När det gäller att underlätta för åtgärder kring biotopskydd konstaterar utskottet att syftet med dispenser från biotopskyddet är att göra det möjligt för jordbruksföretag att vidta åtgärder som kan förväntas bidra till att göra verksamheten mer ekonomiskt hållbar så att ett aktivt brukande kan fortgå långsiktigt. Kompensationsåtgärder kan enligt dagens regelverk inte anses utgöra ett särskilt skäl för att bevilja dispens. Vidare noterar utskottet att en utredning har föreslagit att undantag ska göras från biotopskyddet för våtmarker och dammar i jordbruksmark för att flera sådana ska anläggas i jordbrukslandskapet. Denna fråga bereds nu inom . Utskottet är inte berett att föreslå ett tillkännagivande i enlighet med motion 2019/20:3260 (C) yrkande 14. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att utvärdera naturreservat. Enligt motion 2019/20:2226 av (M) bör man se över och utvärdera naturreservaten i syfte att se över om hela eller delar av den skogsmark inom reservaten som inte uppfyller bevarandekriterierna för skyddsvärd mark i stället bör lyftas bort från reservaten och gå tillbaka till skogsproducerande mark igen. Många reservat och skyddsvärda områden har förändrats , och därför bör man på nytt pröva om naturvärdena verkligen är så höga som man kunde förvänta sig. När det gäller frågan om att inrätta naturreservat framgår det av 7 kap. 4 § att en länsstyrelse eller en kommun får förklara ett mark- eller vattenområde som naturreservat i syfte att – bevara biologisk mångfald – vårda och bevara värdefulla naturmiljöer – tillgodose behov av områden för friluftslivet – skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer – skydda, återställa eller nyskapa livsmiljöer för skyddsvärda arter. Innan kommunen fattar ett beslut om att inrätta ett naturreservat måste kommunen samråda med (25 § förordningen [1998:1252] om områdesskydd enligt m.m.). Enligt 7 kap. 5 § första stycket ska också skälen för beslutet om att bilda ett naturreservat anges. Om det finns synnerliga skäl får kommunen helt eller delvis upphäva ett beslut som den har fattat om att inrätta ett naturreservat (7 kap. 7 § första stycket ). Det kan enligt motiven röra sig om synnerliga skäl om en väsentlig ändring skett av området eller om en detaljplan eller områdesbestämmelser väsentligt ändrat förutsättningarna för områdesskyddet (prop. 1997/98:45 del 2 s. 75). Ett kommunalt beslut om att bilda, ändra eller upphäva ett naturreservat kan enligt 19 kap. 1 § andra stycket överklagas till . I varje beslut om naturreservat ska det finnas tydlig information om hur och till vilken instans det får överklagas. Enligt 7 kap. 7 § andra stycket får eller kommunen bevilja dispens från föreskrifter som den har meddelat för ett naturreservat om det finns särskilda skäl.