bet · H701KU5 · 2020-01-14 00:00:00 — har uttalat att uppföljningen kommer att kunna ge utskotten vägledning i subsidiaritetskontrollen och också påmint om att utskotten vid behov kan inhämta synpunkter i fråga om tillämpningen av subsidiaritetsprincipen genom möjligheten för det beredande utskottet att inhämta yttranden från andra utskott i ärendet (bet. 2009/10:KU2 s. 14). I det följande beskrivs några av tidigare uttalanden om subsidiaritetsprövningen. Vid behandlingen av riksdagsstyrelsens framställning Tillämpningen av Lissabonfördraget i (framst. 2008/09:RS4) uttalade konstitutions-utskottet att subsidiaritetsprövningen i huvudsak är en lämplighetsprövning och att denna därför ska utföras av det utskott som innehar sakkunskapen på området i fråga (bet. 2009/10:KU2 s. 13). underströk att prövningen handlar om att fastställa på vilken nivå – unionsnivå eller någon nationell nivå – den föreslagna åtgärden ska företas, inte huruvida den föreslagna åtgärden ska företas eller inte. Vid denna prövning bör utskotten hämta vägledning från de riktlinjer som alltsedan subsidiaritetsprincipen infördes i 1992 varit vägledande vid tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, och som hänvisat till (se framst. 2008/09:RS4 s. 52). Först ställs frågan om det är möjligt att uppnå målen för den föreslagna åtgärden genom att den företas på nationell, regional eller lokal nivå. Om svaret är nekande ska åtgärden vidtas på unionsnivå. Om svaret är jakande ska frågan ställas om målen för åtgärden kan uppnås bättre genom att den företas på unionsnivå. För att besvara den sistnämnda frågan bör följande följdfrågor ställas: – Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna? – Skulle underlåtenhet att handla på unionsnivå stå i strid med fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen? – Skulle en åtgärd på unionsnivå på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemsstatsnivå? Denna metod att fastställa på vilken nivå en åtgärd bör vidtas har utskottet sedermera valt att kalla tvåstegsmetoden (bet. 2010/11:KU18 s. 22). Kan en subsidiaritetsprövning inkludera en proportionalitetsbedömning? Vid sin första uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen noterade att det av fördragens och protokollets ordalydelser inte följer någon skyldighet för de nationella parlamenten att följa proportionalitetsprincipens tillämpning (bet. 2010/11:KU18 s. 22). Av detta torde dock inte, ansåg utskottet, motsatsvis kunna dras någon slutsats om att de nationella parlamenten inte får eller bör göra en sådan prövning inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Tvärtom ansåg utskottet det finnas visst stöd i litteraturen och i praxis (se nedan) för att ett visst mått av proportionalitetsbedömning kan anses ingå inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Utskottet anförde att utgångspunkten är att beslut ska fattas på nationell, regional eller lokal nivå. Unionen ska på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna själva och därför bättre kan uppnås på EU-nivå. Av orden ”endast om och i den mån” fick det, enligt utskottet, anses framgå att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium och att det därav följer att den föreslagna åtgärden inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Utskotten torde således vara oförhindrade att göra en sådan form av proportionalitetstest inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Utskottet underströk dock att subsidiaritetsprövningen handlar om att avgöra om en åtgärd bör vidtas på medlemsstatsnivå eller unionsnivå, inte om att framföra synpunkter i sak på den föreslagna åtgärden. Utskottet fann stöd för sitt ställningstagande bl.a. i en dom från . [4] I avgörandet som gällde giltigheten av direktivet om tobaksmärkning, hade domstolen bl.a. att ta ställning till frågan huruvida direktivet hade antagits med iakttagande av subsidiaritetsprincipen. För att besvara frågan måste det enligt domstolen först undersökas om målet för den planerade åtgärden bättre kunde uppnås på gemenskapsnivå. Domstolen fann att så var fallet. Därefter anförde domstolen följande: Det skall för det andra konstateras att omfattningen av den åtgärd som vidtagits av gemenskapen i det förevarande fallet även uppfyller kraven enligt subsidiaritetsprincipen genom att den […] inte går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Det har med hänvisning till avgörandet ansetts att subsidiaritetsbedömningen innefattar såväl ett effektivitets- som ett proportionalitetstest och att utför proportionalitetsbedömningen inom ramen för subsidiaritetsbedömningen (Hettne, Subsidiaritetsprincipen: Politisk granskning eller juridisk kontroll?, Sieps 2003:4, s. 29; se även rapport /14:RFR10 Subsidiaritet i EU efter av Hettne m.fl., s. 26 f.). Betydelsen av bemyndiganden att anta s.k. delegerade akter eller genomförandeakter har i flera yttranden till ansett att det skulle kunna vara av värde att tar upp frågan om vilken betydelse möjligheten till s.k. delegerade akter och genomförandeakter i utkast till lagstiftningsakter bör ha vid subsidiaritetsprövningar. Mot bakgrund av finansutskottets fråga framhöll följande vid förra årets uppföljning (bet. 2018/19:KU5 s. 83 f.). Det är en mycket intressant men komplex fråga som finansutskottet väckt. Frågan rör tolkningen av bestämmelser om subsidiaritetsprincipen och nationella parlaments befogenhet att pröva om ett utkast till lagstiftningsakt är förenligt med principen. Möjligheten att bemyndiga kommissionen att anta delegerade akter och genomförandeakter framgår av artiklarna 290 och 291 i EUF-fördraget. Bestämmelser med sådana bemyndiganden tas in i särskilda artiklar i utkasten till lagstiftningsakter. Nationella parlaments subsidiaritetsprövning enligt protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna begränsas till prövningen av utkast till lagstiftningsakter. Nationella parlament prövar således inte de delegerade akter eller genomförandeakter som kan komma att antas med stöd av ett bemyndigande i en lagstiftningsakt. Inledningsvis kan konstateras att den parlamentariska uppmanade utskotten att beakta de angivna ramarna för subsidiaritetsprövningen och hänvisade till möjligheten att kanalisera synpunkter som inte direkt hänför sig till subsidiaritetsprincipens tillämpning genom överläggningar med regeringen (2017/18:URF1 s. 192 och 269). har även framhållit att det inte handlar om att framföra synpunkter i sak på den föreslagna åtgärden inom ramen för subsidiaritets-prövningen. Som nämnts inledningsvis i detta betänkande handlar subsidiaritetsprövningen om att fastställa på vilken nivå – unionsnivå eller nationell nivå – den föreslagna åtgärden ska företas, inte om den bör företas eller inte. Frågan som först måste ställas är om det är möjligt att uppnå målen för den föreslagna åtgärden på nationell nivå. Om så inte bedöms vara fallet kan det från subsidiaritetssynpunkt i princip inte ha någon betydelse om åtgärden regleras i en lagstiftningsakt, delegerad akt eller genomförandeakt, så länge regleringen är på EU-nivå. I den mån ett utskott har invändningar mot att en åtgärd föreslås regleras i en delegerad akt eller i en genomförandeakt i stället för i lagstiftningsakten, är det således en synpunkt som bör föras fram inom ramen för överläggningar med regeringen och inte inom ramen för prövningen av om utkastet till lagstiftningsakt är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utifrån de avgränsningar som ställs upp i artiklarna 290 och 291 i EUF-fördraget torde i regel ett bemyndigande i en lagstiftningsakt inte heller i övrigt, såvitt utskottet kan bedöma, innebära att lagstiftningsakten kan ifrågasättas ur subsidiaritetssynpunkt. Det kan dock inte uteslutas att ett bemyndigande bedöms innebära stöd för en framtida reglering av åtgärder vars mål bättre tillgodoses på nationell nivå. I sådana fall torde en invändning kunna göras inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Det är då viktigt att utskottet motiverar varför det anser att bemyndigandet medför att utkastet till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Inhämtande av information om andra nationella parlaments subsidiaritetsprövningar har betonat värdet av informations-utbyte mellan de nationella parlamenten (se bet. 2010/11:KU18 s. 36 och bet. 2013/14:KU5 s. 74). Utskottet har anfört att syftet med samarbetet mellan parlamenten inom EU bl.a. är att säkra det effektiva utövandet av de parlamentariska befogenheterna i unionsfrågorna, särskilt när det gäller övervakningen av subsidiaritetsprincipen. I uppföljningen under /12 konstaterade utskottet att några kontakter med andra nationella parlament – med undantag för finansutskottet – inte föreföll ha tagits . Som en möjlig förklaring angavs att utskotten helt enkelt inte ansett sig ha behov av informationsutbyte med andra länders parlament. Utskottet framhöll dock värdet av sådana kontakter när det gäller övervakningen av subsidiaritetsprincipen, och om möjligt på politisk nivå. Ett syfte kan vara att rent allmänt skaffa information om vilka synpunkter som kan anläggas i fråga om ett förslags förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Ett annat syfte kan vara att göra andra länder upp-märksamma på synpunkter som ett utskott i har eller att samla många länder för att uppnå de i protokollet angivna tröskelvärdena för att få ett förslag omprövat. Om sådana kontakter tas på tjänstemannanivå ansåg dock utskottet att de först bör vara förankrade i utskottet (bet. 2011/12:KU4 s. 47). Vid /15 pekade utskottet på att det finns möjligheter till informationsutbyte, exempelvis inom ramen för Cosac (Konferensen mellan de parlamentariska organen för EU-frågor) och andra interparlamentariska möten (bet. 2014/15:KU5 s. 79). För att ett sådant möte ska bidra till informationsutbyte som leder till ett gult kort måste det dock infalla under åttaveckorsfristen, vilket sällan torde vara fallet, påpekade utskottet. Utskottet ansåg det inte vara möjligt att inom den då aktuella uppföljningen besvara frågan om hur ett närmare samarbete mellan de nationella parlamenten ska kunna komma till stånd, men ansåg att frågan måste börja diskuteras. Utskottet ansåg att det möjligen kan finnas skäl för självrannsakan när det gäller hur samarbetet har fungerat. Vid flera uppföljningar har utskottet framhållit att flera av utskotten har goda erfarenheter av den möjlighet till informationsutbyte som representant vid EU:s institutioner kan erbjuda (se t.ex. bet. 2012/13:KU8 s. 56 och bet. 2015/16:KU5 s. 66). representant träffar sina motsvarigheter vid regelbundna möten och är därför en värdefull ingång vid informationsutbyte. har vidare vid upprepade tillfällen konstaterat att det finns en förbättringspotential i fråga om i vilken omfattning information läggs in i IPEX () och att den läggs in på ett språk som är tillgängligt för andra parlament (se t.ex. bet. 2016/17:KU5 s. 55). Utskottet har också uttalat att bör verka för att IPEX utvecklas till att bli ett effektivare verktyg för informationsutbyte mellan de nationella parlamenten (bet. 2015/16:KU5 s. 66 och bet. 2016/17:KU5 s. 55). Vid uppföljningen under /18 framkom det att en digital strategi för IPEX antagits som syftar till att utveckla och förbättra webbplatsen (bet. 2017/18:KU5 s. 81), vilket utskottet fann glädjande. Vid uppföljningen under /19 nämnde utskottet när det gäller frågan om samarbete med andra parlament bl.a. att den parlamentariska ansåg att bör samarbeta mer med andra nationella parlament och uppmuntrade till kompletterande informationsutbyte på politisk nivå baserat på vad som med någorlunda rimlighet kan förutses bli utskottets slutsats i subsidiaritetsprövningen (2017/18:URF1 s. 193). Förutom den tidsmässiga fördelen med att inte avvakta ett faktiskt beslut ansåg att ett sådant informationsutbyte har den fördelen att det sker på politisk nivå. framhöll att det bör överlåtas åt utskotten att utforma rutiner för att sprida information på politisk nivå till andra nationella parlament. delade uppfattning i dessa frågor (bet. 2018/19:KU5 s. 85). Uppehåll i åttaveckorsfristen över jul och nyår uttalade under uppföljningen att det skulle vara en välkommen förbättring om perioden över jul och nyår inte räknades in i åttaveckorsfristen för att lämna motiverade yttranden (se bet. 2018/19:KU5 s. 86 och utl. 2018/19:KU23 s. 28). Kommissionen informerade i ett brev till talmannen om att kommissionen i enlighet med önskemål från de nationella parlamenten avser att göra ett uppehåll i åttaveckorsfristen för de nationella parlamentens subsidiaritetskontroll mellan och (dnr 321-2019/20). Kommissionen hänvisar till att arbetsgruppen för subsidiaritet, proportionalitet och att ”göra mindre men göra det effektivare” rekommenderade kommissionen att tillämpa åttaveckorsfristen flexibelt och att ta hänsyn till gemensamma perioder när parlamenten gör uppehåll. Kommissionen lovade i sitt meddelande om en starkare roll för subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i EU:s beslutsfattande (COM(2018) 703) att undersöka den möjligheten tillsammans med och rådet. Kommissionen meddelar i sitt brev att och rådet inte har något att invända mot kommissionens avsikt att göra ett sådant uppehåll. Rådet erinrar dock om att det finns en möjlighet att förkorta tidsfristen, om ett ärende är brådskande och det har framförts goda skäl för att det är brådskande. Kommissionen avser att börja tillämpa detta uppehåll redan fr.o.m. på samma sätt som man redan gör ett uppehåll . Den parlamentariska överlämnade betänkandet EU-arbetet i (2017/18:URF1). I framställningen 2017/18:RS8 EU-arbetet i föreslog riksdagsstyrelsen ändringar i riksdagsordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som grundade sig på kommitténs lagförslag. På förslag av biföll lagförslagen (bet. 2018/19:KU7, rskr. 2018/19:22 och 23). Lagändringarna trädde i kraft . uppdrag var att se över arbete med EU-frågor. När det gäller subsidiaritetskontroll gjorde flera uttalanden (se bl.a. 2017/18:URF1 s. 187 f.). uttalade att de nationella parlamentens kontroll av subsidiaritetsprincipens tillämpning sannolikt bidrar till att subsidiaritetsprincipen hålls aktuell i alla EU-institutioners verksamhet, i synnerhet när kontrollen liksom i är systematisk. Kontrollen torde också bidra till att ge EU-lagstiftningen demokratisk legitimitet genom den signal som skickas till medborgarna att det nationella parlamentet tar ansvar för att bevaka att EU använder sig av sina tilldelade befogenheter i enlighet med subsidiaritetsprincipen och att EU-institutionerna uppmärksammas på alla betänkligheter parlamentet har i detta avseende, även om antalet motiverade yttranden kanske inte är tillräckligt för ett s.k. gult kort som innebär att förslagsställaren måste ompröva sitt förslag. Kommitténs uppfattning är således att subsidiaritetskontroll som den bedrivs är meningsfull. Genomgången av erfarenheterna talar också för att den modell som har valts för kontrollen är ändamålsenlig. Som antytts ovan finns det ett värde i den systematiska ansatsen där samtliga lagstiftningsutkast kontrolleras. Utskotten ansågs ha goda och tillräckliga möjligheter att fokusera sina ansträngningar på de mer komplicerade ärendena. framhöll att subsidiaritetsärenden bör behandlas inom åttaveckorsfristen och att detta medges under rådande förutsättningar för riksdagsarbetet. Ändrade majoritetsförhållanden efter riksdagsval kan få genomslag genom att ett utlåtande i ett subsidiaritetsärende återförvisas till ett av den nyvalda utskott för ytterligare beredning. Kommittén gjorde bedömningen att resultatet av subsidiaritetsprövning påverkar regeringens handlingsutrymme enbart om det vävs in i resultaten av överläggningar och samråd. Kommittén uttalade vidare att den kunde se att det ligger i sakens natur att den politiska subsidiaritetsprövningen inte enkelt låter sig begränsas. Kommittén uppmanade dock utskotten att beakta de angivna ramarna för subsidiaritetsprövningen och hänvisade till möjligheten att kanalisera synpunkter som inte direkt hänför sig till subsidiaritetsprincipens tillämpning genom överläggningar med regeringen. Uppmaningen att beakta de angivna ramarna för subsidiaritetsprövningen upprepades i avsnittet om funktionsfördelningen mellan regering och riksdag. Kommittén uttalade att det kan ifrågasättas om en alltför extensiv syn på subsidiaritetsprövningen och vad som kan framföras i ett motiverat yttrande är förenlig med den tänkta funktionsfördelningen där regeringen företräder och den svenska ståndpunkten i förhandlingarna inom EU (se 2018/19:URF1 s. 268 f.). Kommittén framhöll vidare att utskotten bör använda representant vid EU:s institutioner för att sprida information till de andra nationella parlamenten. Utskotten bör också utforma rutiner för ett kompletterande informationsutbyte på politisk nivå. Riksdagsstyrelsen gav riksdagsdirektören i uppdrag att analysera behovet av ytterligare åtgärder med anledning av den parlamentariska rekommendationer, i förekommande fall bereda och om lämpligt genomföra sådana åtgärder, samt redovisa detta uppdrag för riksdagsstyrelsen (dnr 966-2017/18). Riksdagsdirektören beslutade i sin tur att ge avdelningschefen för utskottsavdelningen och t.f. sekretariatschefen för i uppdrag att analysera, bereda och genomföra de åtgärder som är motiverade av riksdagsstyrelsens uppdrag i fråga om den parlamentariska rekommendationer samt utarbeta en rapport för riksdagsdirektörens redovisning av uppdraget till styrelsen. Uppdraget redovisades till Riksdagsdirektören (dnr 2144-2017/18). Riksdagsdirektören redovisade sitt uppdrag till riksdagsstyrelsen (dnr 966-2017/18). Ärendenas formella hantering m.m. prövar, till skillnad från många andra länders parlament, samtliga utkast till lagstiftningsakter som översänds av kommissionen eller någon av de andra initiativtagarna enligt protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. –genomfördes totalt 149 subsidiaritetsprövningar av utskott (se förteckningen över avgjorda subsidiaritetsärenden, bilaga 10). Kommissionen var initiativtagare till alla utkast till lagstiftningsakter med ett undantag. Det gällde ett förslag till förordning om ändring av protokoll nr 3 om stadgan för Europeiska unionens domstol (7586/18) som översändes av rådet. Förslaget hänvisades till justitieutskottet för subsidiaritetsprövning. Av förteckningen framgår det vilka utkast som varit föremål för en subsidiaritetsprövning och vilka utskott som genomfört prövningarna. Vidare anges tidpunkterna för beslut i utskotten och i förekommande fall beslut i kammaren. Av förteckningen framgår det även vilka utlåtanden som lämnats av utskotten och i vilka fall har lämnat motiverade yttranden till , rådets och kommissionens ordförande . Inget förslag samlade tillräckligt många invändningar för ett gult kort på EU-nivå (se även nedan). En översikt av fördelningen av antalet utkast, utlåtanden och motiverade yttranden mellan utskotten framgår av tabell 1 nedan. Tabell 1 Antal utkast till lagstiftningsakter, utlåtanden och motiverade yttranden I tabell 2 nedan finns en sammanställning över det totala antalet utkast till lagstiftningsakter och motiverade yttranden per utskott sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. Av denna sammanställning framgår att miljö- och jordbruksutskottet har prövat flest utkast (146) av alla utskott, vilket är av alla utkast som prövats av sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. har prövat 132 utkast, vilket är av alla utkast. har prövat 110 utkast, vilket är av alla utkast. har prövat 92 av utkasten och näringsutskottet 85. har prövat 61 utkast. har prövat 45 utkast och socialförsäkringsutskottet 41. har prövat 31 utkast och arbetsmarknadsutskottet 30. och utbildningsutskottet har vardera prövat 22 utkast har prövat 18 utkast och försvarsutskottet 16. har prövat 11 utkast. På förslag av finansutskottet har lämnat 17 motiverade yttranden, vilket är av de motiverade yttranden som lämnats sedan Lissabonfördraget trädde i kraft. På förslag av skatteutskottet har tolv motiverade yttranden lämnats, vilket är av de motiverade yttranden som lämnats. På förslag av trafikutskottet har tio motiverade yttranden lämnats, vilket är av de motiverade yttrandena. På förslag av justitieutskottet, miljö- och jordbruksutskottet och arbetsmarknadsutskottet har vardera sex motiverade yttranden lämnats. På förslag av civilutskottet och näringsutskottet har vardera fem motiverade yttranden lämnats. På förslag av och socialutskottet har vardera tre motiverade yttranden lämnats. På förslag av försvarsutskottet har ett motiverat yttrande lämnats. Övriga utskott har inte lämnat några motiverade yttranden. Antal utkast till lagstiftningsakter Tabell 2 Antal utkast till lagstiftningsakter och motiverade yttranden –2018 I det följande redogörs för de tolv utlåtanden med förslag till motiverade yttranden som , finansutskottet, civilutskottet, trafikutskottet, miljö- och jordbruksutskottet, näringsutskottet och arbetsmarknadsutskottet lämnade . subsidiaritetsprövade tre utkast till lagstiftningsakter och lämnade ett utlåtande. Utlåtandet gällde det s.k. visselblåsardirektivet, dvs. kommissionens förslag till direktiv om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten (COM(2018) 218, utl. 2017/18:KU48). Förslaget hänvisades till . Utskottet justerade sitt utlåtande . Tidsfristen för att lämna ett motiverat yttrande gick ut . I utlåtandet framhöll utskottet vikten av att ge enskilda s.k. visselblåsare skydd när de rapporterar om missförhållanden eller överträdelser av unionsrätten. Utskottet ansåg att det finns skäl för gemensamma EU-regler när det gäller överträdelser av unionsrätten. Utskottet ifrågasatte således inte behovet av en förbättrad reglering på EU-nivå när det gäller överträdelser av unionsrätten. Utskottet ville dock påminna om att det i finns ett meddelarskydd för personer som lämnar uppgifter till medier om missförhållanden och korruption, och det finns möjlighet att överväga annan nationell lagstiftning när det gäller rapportering om missförhållanden, korruption och andra överträdelser av unionsrätten. Utskottet ansåg att det kan ifrågasättas om det är rimligt att ha en sådan detaljerad reglering på EU-nivå som föreslagits. Beslut om de närmare detaljerna torde enligt utskottet kunna fattas på nationell nivå. Utskottet ansåg att det finns delar av kommissionens förslag, särskilt förslaget om att inrätta interna och externa rapporteringskanaler, som synes gå längre än nödvändigt. Målet, att stärka efterlevnaden av unionsrätten, borde kunna nås genom lösningar som är mer anpassade till varje medlemsstats förutsättningar. Därigenom kan lösningarna bli mer långsiktigt hållbara och effektiva. Mot denna bakgrund ansåg utskottet att förslaget inte i alla delar var förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslog att skulle lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. biföll utskottets förslag till beslut (rskr. 2017/18:421). subsidiaritetsprövade 28 utkast till lagstiftningsakter och lämnade ett utlåtande . Utlåtandet gällde dels kommissionens förslag till beslut om systemet för Europeiska unionens egna medel (COM(2018) 325), dels kommissionens förslag till förordning om genomförandebestämmelser till systemet för Europeiska unionens egna medel (COM(2018) 327, utl. 2017/18:51). Förslagen hänvisades till finansutskottet . Utskottet justerade sitt utlåtande . Tidsfristen för att lämna ett motiverat yttrande gick ut .