bet · H701UU13 · 2020-02-13 00:00:00 — om Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete Utskottet föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna och avslår motionen. I betänkandet finns en reservation (M) och ett särskilt yttrande (SD). Skrivelse 2019/20:41 om Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete. Ett yrkande i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning rekommendationer, punkt 1 (M) rekommendationer, punkt 1 (SD) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2019/20:3450 av m.fl. (M). Reservation (M) lägger skrivelse 2019/20:41 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (S), (M), (SD), (M), (KD), (L), (SD), (MP), (C), (M), (S), (V) och (SD). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2019/20:41 om Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete och en följdmotion till skrivelsen. Biståndsminister redovisade regeringens skrivelse för utskottet. redogjorde representanter från Sida för myndighetens synpunkter på granskningen. Riksrevisor presenterade granskningen för utskottet . överlämnade enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskningsrapporten humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete (RiR 2019:17) till . har i rapporten granskat om regeringens styrning och Sidas arbetssätt har möjliggjort samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete –2017. överlämnade till regeringen . Med anledning av rapporten överlämnade regeringen skrivelse 2019/20:41 om Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av granskning i rapporten humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete (RiR 2019:17) samt vilka åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av förbättringsförslag i granskningsrapporten. Utskottets förslag i korthet avslår motionen och lägger skrivelsen till handlingarna. Jämför reservationen (M) och det särskilda yttrandet (SD). granskning omfattar perioden –2017. samlade bedömning är att regeringen och Sida genom sin styrning har tydliggjort att samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete är en prioriterad fråga i svenskt bistånd. bedömer dock att såväl regeringen som Sida kan förbättra möjligheterna till samverkan i praktiken. Enligt finns det vissa brister i de förutsättningar som regeringen har gett till Sida, liksom i Sidas interna styrning, organisation och arbetsformer. Det finns därmed, enligt , inte förutsättningar för samverkan i den utsträckning som skulle kunna vara möjlig. utvecklar detta enligt följande. Avsaknad av gemensamma målformuleringar för de två biståndsformerna på strateginivå bidrar till att bibehålla uppdelningen mellan det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet. menar att gemensamma målformuleringar skulle förbättra förutsättningarna för samverkan, detta på grund av att de flesta av Sidas insatser utformas, finansieras och rapporteras i förhållande till målen i en specifik strategi, då det är så myndighetens resultat ska rapporteras till regeringen. menar att regeringens styrning av Sida och Sidas interna organisation präglas av en tydlig mandat- och arbetsfördelning, inte minst i syfte att värna de humanitära principerna. anser att detta är berättigat men bedömer att formerna för samverkan över mandatgränserna på Sida behöver definieras tydligare för att samverkan ska kunna ske i enlighet med intentioner. Utan sådana tydliga former menar att samverkan kan försvåras, exempelvis genom att handläggare inom det humanitära biståndet i planeringen av insatser inte tänker på att identifiera beröringspunkter med det långsiktiga utvecklingssamarbetet, och vice versa. menar att avsaknaden av gemensamma mål för de två biståndsformerna på strateginivå begränsar förutsättningarna för samfinansiering och samrapportering. De tekniska lösningar som finns för detta på Sida för detta används inte i praktiken på grund av att handläggare inte känner till dem eller finner dem alltför administrativt betungande, menar . bedömer därför att förutsättningarna för samfinansiering och samrapportering av insatser kan förbättras genom att Sidas ledning tydliggör att de tekniska lösningarna för detta finns och hur dessa används i praktiken. Givet att det inte alltid är lämpligt med samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete bör, enligt , professionella bedömningar integreras i Sidas arbete på ett systematiskt sätt. Ett exempel på sådan integrering är att handläggare för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet arbetar gemensamt med analys, planering och målformulering. pekar på att Sidas verksamhetsplaner var de enda styrdokument som nämnde samverkan. Av verksamhetsplanerna framgår det att samverkan är ett prioriterat område och att det ska finnas effektiva former för samspel och en helhetssyn i analysarbetet. Det saknas dock, enligt , styrdokument som går in i detalj på hur samverkan ska gå till. bedömning är att de humanitära fokalpunkterna på utlandsmyndigheterna, dvs. de utsända tjänstemän som har till uppgift att följa det humanitära biståndet i stationeringslandet, inte getts tillräckliga förutsättningar att axla sin nyckelroll vad gäller samverkan. Den tid som var avsatt för humanitär samordning på utlandsmyndigheterna var i flera fall inte tillräcklig. Vidare menar att arbetet har försvårats av att de humanitära fokalpunkterna sällan haft någon tidigare erfarenhet av att arbeta med humanitära frågor. rekommenderar att regeringen fastställer gemensamma målformuleringar på strateginivå för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingsarbetet. Gemensamma strategimål kan förbättra Sidas förutsättningar att arbeta med gemensam analys, planering och målformulering samt att använda sig av samfinansiering och samrapportering. Vidare rekommenderar att Sida säkerställer att det finns styrdokument som specificerar hur samverkan ska genomföras i verksamheten. Sida bör vidareutveckla arbetsformer som underlättar samverkan i analys, planering och målformulering av insatser. Sida bör också säkerställa att de tekniska möjligheter som finns för att samfinansiera och samrapportera insatser kan användas i verksamheten när så är lämpligt. Sida bör även säkerställa att de humanitära fokalpunkterna har tillräcklig kompetens och får den arbetstid som behövs för att möjliggöra samverkan. Regeringen konstaterar att granskning avser perioden –2017 och redogör i skrivelsen för det arbete som skett för att förbättra samarbetet mellan humanitärt bistånd och utvecklingssamarbete efter den perioden. När det gäller rekommendationer har regeringen följande kommentarer. Det övergripande målet för internationellt bistånd (utg.omr. 7) är att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Detta gäller för allt som omfattas av utgiftsområdet och därmed även för det humanitära biståndet. Det finns i detta mål ingen motsättning och inget konkurrensförhållande mellan det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet. Regeringen menar tvärtom att målformuleringen tydliggör sammanhållningen och vikten av samarbete mellan de olika anslagsposterna på utgiftsområdet. För att det humanitära biståndet ska fortsätta leva upp till de humanitära principerna om humanitet, opartiskhet, neutralitet och oberoende anser regeringen att det är viktigt att målet för det humanitära biståndet kvarstår. Samverkan ska inte ske förbehållslöst utan där så är möjligt och med fortsatt respekt för humanitära principer och /Dacs kriterier för utvecklingssamarbete. Regeringen har följt hur Sida har utvecklat arbetsformer för att på ett mer systematiskt sätt samverka mellan de två biståndsformerna och kan konstatera att det numera finns väl fungerande strukturer på plats och att ytterligare arbete pågår för att förfina metoder och arbetssätt. Detta är ett arbete som utförts successivt och till stor del efter den period som granskade, eller som är pågående. Regeringen ser därför ingen anledning till ytterligare styrning av Sida i detta hänseende just , men fortsätter att följa utvecklingen på området. I kommittémotion 2019/20:3450 av m.fl. anför att regeringen bör vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa att rekommendationer om Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete genomförs. Med tanke på att genomförandet av dessa rekommendationer sannolikt leder till ökad effektivitet i svenskt bistånd är det enligt motionärerna anmärkningsvärt att regeringen inte tänker ta hänsyn till dem utan endast hänvisar till att Sida arbetar systematiskt med frågorna. anser även att det behövs fler både tydliga och mätbara mål för biståndet. Utskottet vill understryka vikten av att biståndsmedel används effektivt och att de insatser som görs bidrar till att uppfylla de mål för utgiftsområde 7 som har fastställt: att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Kravet på effektivitet i hanteringen av biståndsmedel gäller inte bara de som genomför insatserna eller mottagande länder och organisationer utan även det sätt på vilket resurserna styrs, fördelas, hanteras och följs upp av regering och myndigheter i . Utskottet välkomnar därför granskning av förutsättningarna för samverkan mellan Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete. offentliga bistånd, exklusive de s.k. avräkningarna[1], uppgår till . Enligt den indikativa fördelning som anges i budgetpropositionen (prop. 2019/20:1 utg.omr. 7) avser av dessa medel humanitära insatser genom Sida. bidrar också med betydande kärnstöd till multilaterala organisationer inom det humanitära området, men detta stöd omfattas inte av granskning. I samband med behandlingen av budgeten (bet. 2019/20:UU2) underströk utskottet att humanitära biståndspolitik ska vara behovsbaserad och utgå från internationell humanitär rätt, de humanitära principerna – humanitet, opartiskhet, neutralitet och oberoende – samt principerna om gott humanitärt givarskap. Det övergripande målet för det humanitära biståndet ska även fortsättningsvis vara att rädda liv, lindra nöd och upprätthålla mänsklig värdighet, till förmån för lidande människor. Utskottet står fast vid detta och vill återigen understryka vikten av att är pådrivande för stärkt samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete såväl i dialogen med multilaterala aktörer som i styrningen av Sida. Därigenom ökar möjligheterna att utforma effektiva stöd som stärker samhällens motståndskraft och främjar hållbara lösningar på utdragna kriser. Mot denna bakgrund är det positivt att samlade bedömning är att regeringen och Sida genom sin styrning har tydliggjort att samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete är en prioriterad fråga inom internationella bistånd. påpekar dock att såväl regeringen som Sida kan förbättra möjligheterna till samverkan i praktiken. Regeringen påtalar i skrivelsen att frågan om samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete kom i förnyat fokus efter World Humanitarian 2016. Ett av de viktigaste åtagandena från mötet var att både svara upp mot humanitära behov och minska risk och sårbarhet inom ramen för den s.k. New of Working. Mycket arbete har enligt regeringen gjorts för att operationalisera åtagandena, men effekterna av det arbetet går inte att se utan snarare successivt , dvs. efter den period som granskat. Regeringen nämner också att det finns en tydlig inriktning i strategin för humanitära bistånd 2017–2020 att samarbetet mellan humanitärt stöd och långsiktigt utvecklingssamarbete ska ske på landnivå genom gemensamma analyser, planering och långsiktiga målformuleringar. Bland de åtgärder som vidtagits efter granskning nämner regeringen att nya arbetsmetoder utvecklats inom ramen för strategiövergripande praktiskt samarbete mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete i flera länder, exempelvis i , , , , och . Vad gäller det sistnämnda landet redogjorde biståndsminister vid sin föredragning för utskottet utförligt för det samarbete som pågår under benämningen Trippelnexus. Det framgick av Sidas föredragning för utskottet att myndigheten sedan granskning har genomfört ett antal förändringar av intern styrning och arbetssätt för att bättre ta till vara synergier mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete, bl.a. finns särskilda ämnesföreträdare vars arbete syftar till att stärka samarbetet och öka synergier mellan olika biståndsformer. De landspecifika s.k. humanitära krisanalyserna, som skrivs för de 15 största kriserna i världen, innehåller ett specifikt kapitel om kopplingen mellan det humanitära biståndet och utvecklingssamarbetet. har Sida också förstärkt utvalda ambassader med personal som kommer att arbeta med ökat samarbete kring finansiering, programmering och koordinering mellan humanitärt bistånd, utvecklingsinsatser och insatser för fredsbyggande. Utskottet noterar det arbete som gjorts för att förbättra samverkan mellan humanitärt bistånd och utvecklingssamarbete och utgår från att regeringen bevakar utvecklingen och vid behov vidtar ytterligare åtgärder. När det gäller rekommendation om att införa målformuleringar på strateginivå vill utskottet anföra följande. De centrala styrdokumenten på biståndsområdet är den av beslutade budgeten för utgiftsområde 7 och beslut om politik för global utveckling (PGU). Det övergripande målet för internationella bistånd, som beslutades av 2013, är att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck (prop. 2013/14:1 utg.omr. 7, bet. 2013/14:UU2, rskr. 2013/14:127). Regeringen redovisar den övergripande inriktningen för svenskt bistånd i budgetpropositionen och i skrivelser till . Därutöver styr regeringen det internationella biståndet genom instruktioner och regleringsbrev till berörda myndigheter samt genom geografiska, tematiska och organisationsspecifika strategier. Strategierna anger de specifika mål som ska uppnås inom ramen för ett visst tematiskt eller geografiskt område, eller för samarbetet med en multilateral organisation. Strategierna anger också vad som ska uppnås inom ramen för en viss strategi. Hur strategierna ska genomföras ansvarar den eller de myndigheter för som får i uppdrag att genomföra strategin. Strategierna är därmed centrala dokument för genomförandet av svenskt bistånd. Strategin för humanitärt bistånd är en av de tematiska strategierna, medan utvecklingssamarbetet styrs av de geografiska strategier som rör samarbeten med specifika länder, s.k. landstrategier, eller med regioner, s.k. regionala strategier. I skrivelse 2016/17:60 för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd redogör regeringen för inriktningen för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd. I skrivelsen anges inget mål för det humanitära biståndet, men regeringen beskriver följande fem centrala huvudprioriteringar inom det humanitära området: – Ökad respekt för de humanitära principerna och internationell humanitär rätt. – Ett starkare, mer effektivt och samordnat humanitärt system, både lokalt och globalt, i enlighet med gemensamma humanitära standarder och normer, för att bättre kunna svara mot ökade humanitära behov i världen. – Ökad samverkan med civilsamhället, inklusive drabbade och utsatta befolkningar. – Ökad samverkan och ökade synergier mellan humanitära insatser och långsiktigt utvecklingssamarbete, för att minska risken för återkommande humanitära kriser. – Nya och innovativa finansieringsformer. Utskottet behandlade policyramverket i betänkande 2016/17:UU11 och hade inga invändningar mot regeringens prioriteringar i fråga om det humanitära biståndet. Enligt regeringens strategi för det humanitära biståndet genom Sida för perioden –2020 som beslutades (UD2017/01299/KH) är det övergripande målet för humanitära bistånd att rädda liv, lindra nöd och upprätthålla mänsklig värdighet till förmån för nödlidande människor som har utsatts för eller står under hot att utsättas för väpnade konflikter, naturkatastrofer eller andra katastrofliknande förhållanden. Sidas insatser ska bidra till att uppnå detta mål. Utskottet noterar att regeringen med anledning av rekommendation om att fastställa målformuleringar på strateginivå invänder att det är viktigt att det humanitära målet kvarstår för att de humanitära insatserna ska fortsätta att leva upp till de humanitära principerna om humanitet, opartiskhet, neutralitet och oberoende. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete inte ska ske förbehållslöst utan där så är möjligt – och med respekt för de humanitära principerna. Enligt utskottets bedömning står detta inte i strid med rekommendation om att överväga gemensamma målformuleringar i den mån det finns tematiska beröringspunkter mellan olika strategier. Gemensamma målformuleringar på strateginivå kan, som påpekar, förbättra möjligheterna till samverkan eftersom de flesta av Sidas insatser utformas och finansieras i förhållande till målen för en specifik strategi. Att formulera mål för samarbete, i de fall där så är lämpligt, underlättar också hanteringen av målkonflikter och resultatuppföljning. Sammanfattningsvis noterar utskottet att en hel del arbete har genomförts sedan granskning för att förbättra samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete. Utskottet utgår från att regeringen bevakar utvecklingen på området och beaktar synpunkter och rekommendationer i det fortsatta arbetet, såväl vid utvecklingen av en ny humanitär strategi för Sidas arbete med humanitärt bistånd efter 2020 som vid beredningen av land- och regionstrategier när så är relevant. Mot bakgrund av vad som här anförts avstyrker utskottet motion 2019/20:3450 i den mån den inte tillgodosetts och föreslår att lägger skrivelse 2019/20:41 till handlingarna. rekommendationer, punkt 1 (M) av (M), (M) och (M). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2019/20:3450 av m.fl. (M). granskning av regeringens styrning och Sidas arbetssätt när det gäller samverkan mellan Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete visar att även om samverkan har varit prioriterad finns det brister i förutsättningarna för att omsätta detta i praktisk verksamhet. Detta gäller både regeringens styrning och Sidas sätt att bedriva sin verksamhet. Granskningen är viktig eftersom samverkan mellan humanitärt bistånd och det långsiktiga utvecklingssamarbetet ökar i betydelse när behoven av humanitärt bistånd ökar. Ett samarbete som inte fungerar så bra som det skulle kunna göra leder till ett mindre effektivt svenskt bistånd, vilket i slutändan går ut över människorna i de länder där svenskt bistånd kunde göra större skillnad. När det gäller humanitärt bistånd vill vi prioritera och öka resurserna till humanitära insatser för att rädda liv, lindra nöd och upprätthålla mänsklig värdighet – inte minst kopplat till den globala flyktingsituationen. Humanitärt bistånd, eller katastrofbistånd som det också kan kallas, är biståndets kärna med ett tydligt mervärde. I ljuset av att de humanitära behoven ökar och är ständigt underfinansierade finns det anledning att ytterligare stärka humanitära bistånd men också att kraftsamla för reformer som ökar effektiviteten. Därför behöver regeringen vidta ytterligare åtgärder för att säkerställa att de rekommendationer som lyfter fram i rapporten i fråga om Sidas humanitära bistånd och långsiktiga utvecklingssamarbete genomförs. Samverkan mellan humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd handlar i grunden om att sätta resultat i fokus och i förlängningen om att se till att våra resurser används optimalt och att biståndsmedel i så stor utsträckning som möjligt går till de mottagare de är ämnade för. Regeringen anför i skrivelsen att samverkan mellan humanitärt och långsiktigt utvecklingsbistånd måste anpassas till varje specifik kontext för att kunna leda till effektiva resultat. Detta är i sig en riktig bedömning, men enligt finns det brister som hindrar en bra samverkan. Bland annat noterar att utöver verksamhetsplanerna saknades myndighetsövergripande styrdokument som berörde hur samverkan skulle gå till och att förutsättningarna för samfinansiering och samrapportering var begränsade, vilket försvårade samordningen. Regeringen bemöter detta i skrivelsen med att hävda att gemensam programmering och samfinansiering medvetet har uteslutits då det riskerar att påverka respekten för de humanitära principerna negativt. Vi vill betona att ineffektiv samordning riskerar att påverka biståndets resultat negativt, och därför bör rekommendationer genomföras. För ett större genomslag för samverkan mellan humanitärt bistånd och långsiktigt utvecklingssamarbete lyfter fram en rad rekommendationer: För regeringen gäller det att fastställa gemensamma målformuleringar på strateginivå för det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet. För Sidas del handlar det om att säkerställa att det finns styrdokument som specificerar hur samverkan ska genomföras i verksamheten, att vidareutveckla arbetsformer som underlättar samverkan i analys, planering och målformulering i insatser, att säkerställa att de tekniska möjligheter som finns att samfinansiera och samrapportera insatser kan användas i verksamheten när så är lämpligt och att säkerställa att de humanitära fokalpunkterna har tillräcklig kompetens och får den arbetstid som behövs för att möjliggöra samverkan. Med tanke på att genomförandet av dessa rekommendationer med största sannolikhet leder till ökad effektivitet i svenskt bistånd är det anmärkningsvärt att regeringen inte tänker ta hänsyn till någon av rekommendationerna i rapporten. I stället hänvisar regeringen bara till att Sida arbetar systematiskt med detta. Regeringens slutsats i skrivelsen är att regeringen inte ser någon anledning till ytterligare styrning. Regeringen skriver vidare att det övergripande målet för internationella bistånd ska ”skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor i fattigdom och förtryck” och att detta är ett mål som räcker i sig. Vi vill betona att det övergripande mål som regeringen anger inte räcker utan att det behövs fler både tydliga och mätbara mål för biståndet. Som ett led i arbetet för ett mer effektivt bistånd som gör skillnad för de människor biståndet ska hjälpa bör regeringen genomföra rekommendationer. rekommendationer, punkt 1 (SD) (SD), (SD) och (SD) anför: har i skrivelsen redogjort för regeringens styrning av Sida och myndighetens arbetssätt i den del det gäller samverkan mellan det humanitära biståndet och det långsiktiga utvecklingssamarbetet. skriver att både regeringen och Sida har tydliggjort att samverkan är en viktig fråga men att arbetet brister i praktiken. Som utgångspunkt är det av vikt att de rekommendationer som lämnar följs av både regeringen och Sida. Samverkan mellan humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd är en förutsättning för ett effektivt bistånd liksom utgångspunkten att hjälpa så många som möjligt med de medel vi har anslagit. Regeringen har i skrivelsen bemött rekommendationer och delar i stort dess synpunkter på Sidas arbete. Regeringen anför dock att Sida redan har vidtagit åtgärder och fortsätter att arbeta för att utveckla strukturer, metoder och arbetssätt som svarar mot de behov som visar på. Enligt vår uppfattning finns det dock anledning att granska om den utveckling som har skett motsvarar de mål som regeringen synes dela eller om det som påpekar fortfarande finns brister i samverkan mellan humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd.