bet · H701JuU21 · 2020-05-29 00:00:00 — Ett förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till en lag om ändring i . I kriminella kretsar är det vanligt att anonyma simkort används i mobiltelefoner och att såväl kort som telefoner byts ut i syfte att undvika och försvåra avlyssning. Varje gång ett sådant byte sker måste ett nytt tvångsmedelsbeslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation fattas och rätten hålla ett sammanträde. Den nuvarande ordningen är resurskrävande. I propositionen föreslås att ett förenklat förfarande ska införas vid vissa sådana beslut. Förslaget innebär att ytterligare tillstånd till hemlig avlyssning ska kunna fattas utan att rätten måste hålla ett sammanträde i frågan. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår även att avslår tre motionsyrkanden. I betänkandet finns en reservation (M, SD, KD). Proposition 2019/20:145 Ett förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning. Tre yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Ett förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning Att knyta tillstånd till hemliga tvångsmedel till en person, punkt 2 (M, SD, KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ett förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning antar regeringens förslag till lag om ändring i . Därmed bifaller proposition 2019/20:145. Att knyta tillstånd till hemliga tvångsmedel till en person 2019/20:3593 av m.fl. (M), 2019/20:3596 av m.fl. (KD) och 2019/20:3599 av m.fl. (SD). Reservation (M, SD, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (SD), (KD), (M), (M), (L), Per Schöldberg (C), (S), (S), (S), (S), (V), (SD), (SD), (MP) och (KD). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2019/20:145 Ett förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning. I propositionen föreslås att ett förenklat förfarande ska införas vid vissa beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. Regeringens förslag återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Ett förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i och avslår tre motionsyrkanden om att knyta tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation till en person. Jämför reservationen (M, SD, KD). Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation enligt Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation innebär att meddelanden, som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (27 kap. 18 § första stycket , RB). Vad som avses med ett elektroniskt kommunikationsnät framgår av 1 kap. 7 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Det är ett system för överföring och i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt passiva nätdelar och andra resurser som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier oberoende av vilken typ av information som överförs. Det framgår av propositionen De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation att det ingår olika typer av nummer, t.ex. telefonnummer och andra identifikationsnummer, och adresser, såsom e-postadresser i begreppet adress (prop. 2011/12:55 s. 62). Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse , vissa särskilt uppräknade brott som framför allt Säkerhetspolisen utreder samt försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott om sådan gärning är straffbelagd. Avlyssning får också användas vid förundersökning i fråga om annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde skulle överstiga fängelse (27 kap. 18 § andra stycket RB). Ett tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ger också rätt att hämta in sådana övervakningsuppgifter om elektronisk kommunikation som anges i 27 kap. 19 § RB (27 kap. 18 § tredje stycket RB). En förutsättning för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation är att någon är skäligen misstänkt för brottet. Åtgärden ska vidare vara av synnerlig vikt för utredningen. Avlyssning får avse ett telefonnummer eller en annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte. Avlyssningen får också avse ett telefonnummer eller en annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte som tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta (27 kap. 20 § första och andra styckena RB). regler om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation kan också aktualiseras inom ramen för internationella samarbete enligt lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål (LIRB). Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation enligt Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om meddelanden som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller en annan adress, vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område eller i vilket geografiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits (27 kap. 19 § första stycket RB). Genom hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får även sådana meddelanden hindras från att nå fram. Tvångsmedlet ger inte tillgång till innehållet i utväxlade meddelanden. Hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation enligt preventivlagen Lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) ger myndigheterna en möjlighet att använda hemliga tvångsmedel för att förhindra brott. Lagen tillämpas i underrättelseverksamhet, dvs. innan en förundersökning inletts. Tillstånd till bl.a. hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får fattas om det med hänsyn till omständigheterna finns en påtaglig risk för att en person kommer att utöva brottslig verksamhet som innefattar bl.a. sabotage, spioneri och terroristbrott. Tillstånd får också fattas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisation eller grupp kommer att utövas sådan brottslig verksamhet och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja denna verksamhet (1 §). Hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation får enligt lagen enbart avse ett telefonnummer eller en annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den för tvångsmedlet aktuella personen eller som annars kan antas ha använts eller komma att användas av honom eller henne eller ett telefonnummer eller en annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som det finns synnerlig anledning att anta att personen tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta (2 §). Tvångsmedlet får användas endast om det är av synnerlig vikt för att förhindra sådan brottslig verksamhet som lagen omfattar. Hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation enligt lagen om särskild utlänningskontroll Enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll (LSU) ska en utlänning kunna utvisas ur landet om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, eller om det med hänsyn till vad som är känt om personens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att personen kommer att begå eller medverka till terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott (1 §). Om ett beslut om utvisning enligt LSU grundas på att det kan befaras att utlänningen kommer att begå eller medverka till terroristbrott, får enligt 11 § den myndighet som beslutar om utvisning också bestämma att de särskilda bestämmelserna om tvångsmedel i 19–22 §§ LSU ska tillämpas på utlänningen. Tillstånd till hemlig övervakning eller avlyssning av elektronisk kommunikation får beviljas om det är av betydelse för att utreda om en utlänning eller en organisation eller grupp som han eller hon tillhör eller verkar för planlägger eller förbereder terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och det finns synnerliga skäl (19–20 §§ LSU). Under en förundersökning är det rätten som på ansökan av åklagaren prövar om tillstånd ska ges till hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (27 kap. 21 § RB). Det finns även möjlighet för åklagaren att fatta ett interimistiskt beslut om det kan befaras att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen att inhämta rättens tillstånd. Åklagaren ska därefter utan dröjsmål skriftligt anmäla beslutet till rätten som skyndsamt ska pröva ärendet (27 kap. 21 a § RB). Motsvarande ordning gäller när åtgärderna i fråga ska vidtas av svenska myndigheter i med stöd av lagen om en europeisk utredningsorder eller LIRB och vid utfärdandet av en svensk utredningsorder som ska sändas över till en annan medlemsstat i EU. När en ansökan eller anmälan om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation inkommit ska rätten utse ett offentligt ombud i ärendet och hålla ett sammanträde. Ett offentligt ombud ska bevaka enskildas integritetsintressen. Det offentliga ombudet har rätt att ta del av vad som förekommer i ärendet, yttra sig i ärendet och överklaga rättens beslut (27 kap. 26 § RB, 15 § andra stycket preventivlagen och 21 § andra stycket LSU). Vid sammanträdet ska åklagaren och det offentliga ombudet närvara. När det gäller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation finns det inte något krav på att domstolen ska utse ett offentligt ombud eller hålla ett sammanträde. Behovet av sådana rättssäkerhetsåtgärder har ansetts vara mindre i de ärenden som rör hemlig övervakning av elektronisk kommunikation än när det gäller övriga hemliga tvångsmedel. Bör tillstånd till hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation knytas till person? Dagens regler om hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kräver att domstolen i sitt beslut bl.a. anger vilket telefonnummer eller vilken annan adress eller vilken elektronisk kommunikationsutrustning som får avlyssnas eller övervakas. Om de brottsbekämpande myndigheterna upptäcker ett nytt nummer som används av samma person måste domstolen fatta ett nytt beslut om att även det tillkommande numret ska få avlyssnas eller övervakas. Eftersom kriminella sätter i system att byta simkort och mobiltelefon för att försvåra avlyssning eller övervakning blir detta resurskrävande för de brottsutredande myndigheterna och domstolarna. En möjlig lösning på detta problem skulle kunna vara att knyta tillståndet till en person, dvs. att rätten fattar ett beslut om att en viss person får avlyssnas och att den verkställande myndigheten därefter beslutar vilka telefonnummer eller andra adresser eller vilka kommunikationsutrustningar som ska avlyssnas eller övervakas. Frågan om kopplingen mellan person och tvångsmedel har varit föremål för överväganden i flera lagstiftningsarbeten. infördes ändringar i som syftade till att göra bestämmelserna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation mer teknikneutrala för att underlätta verkställigheten av tvångsmedlen. Regeringen övervägde då frågan om det skulle vara möjligt att reglera tillämpningsområdet för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation genom att endast låta åtgärden avse telemeddelanden med viss anknytning till den misstänkte. Regeringen konstaterade i propositionen Hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning att det är nödvändigt, inte minst från integritetssynpunkt, att en bestämmelse om vad som får avlyssnas och övervakas är så utformad att domstolen kan ta ställning till den konkreta åtgärd som avses vid tillståndsgivningen. Men framför allt är det från tillämpningssynpunkt ett oeftergivligt krav att ett beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation kan konkretiseras. I annat fall blir beslutet inte praktiskt verkställbart (prop. 1994/95:227 s. 20 f.). Frågan om kopplingen mellan person och tvångsmedel var också uppe i det lagstiftningsärende som föregick lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Den aktuella frågan var då om tillståndet till det nya tvångsmedlet skulle avse en person eller plats. Regeringen konstaterade i propositionen Hemlig kameraövervakning att frågan huruvida ett tillstånd till hemlig kameraövervakning ska avse en viss person eller plats hänger samman med ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna. Om ett tillstånd till hemlig kameraövervakning skulle avse en viss person blir principerna svåra att tillämpa. Det skulle t.ex. i den situationen inte gå att tillämpa proportionalitetsprincipen eftersom det på förhand inte skulle vara känt vilka eller hur många platser som skulle komma att övervakas (prop. 1995/96:85 s. 29 f.). Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) tog 2005 upp frågan om att knyta tillståndet till en person i betänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. BRU:s förslag i denna del ledde inte till lagstiftning. I stället genomfördes en lagändring som gav åklagare möjlighet att fatta interimistiska beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (prop. 2011/12:55 s. 78 f.). Frågan om att knyta tillståndet till en person var även föremål för regeringens överväganden i propositionen Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (prop. 2013/14:237). Då anförde de brottsbekämpande myndigheterna att kravet på att en viss adress, utrustning eller plats ska anges i beslutet utgjorde ett betydande effektivitetshinder i myndigheternas verksamhet. Regeringen ansåg att det fanns faktorer som talade för en ändrad reglering, som svårigheten att inhämta ett beslut om tvångsmedel när kriminella med kort varsel beslutar om t.ex. platsen för ett viktigt möte samt att många tillstånd till hemlig avlyssning och hemlig övervakning är identiska med redan löpande tillstånd förutom i fråga om teleadressen. Trots det ansåg regeringen att integritets- och rättssäkerhetsskäl alltjämt talade för att lagstiftningen borde vara utformad på ett sådant sätt att beslutsfattaren kan ta ställning till den konkreta åtgärd som avses vid tillståndsgivningen. Förutsättningarna för delar av den initiala prövningen, bl.a. tillämpningen av proportionalitetsprincipen, skulle försämras om åtgärden inte var bestämd till en viss adress, plats eller liknande. Dessutom skulle beslutsfattarens möjligheter sannolikt också minska när det gäller att bedöma i vilken mån ett tillstånd behöver förenas med villkor för att tillgodose intresset av att enskildas integritet inte kränks i onödan (samma prop. s. 97). För att möta behovet av ett snabbt beslutsfattande utökades åklagarnas möjligheter att fatta interimistiska beslut till att även omfatta hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och kvarhållande av försändelse (samma prop. s. 136 f.). Frågan om att knyta tillståndet till den misstänkta personen har därefter tagits upp av (Ju2015/3153/Å). har även tillkännagett för regeringen att det borde utredas om denna typ av beslut skulle kunna kopplas till en person i stället för till ett telefonnummer eller en annan adress (bet. 2016/17:JuU17 punkt 6, rskr. 2016/17:212). Tillkännagivandet ansågs slutbehandlat genom det tilläggsdirektiv som regeringen gav till Utredningen om hemlig dataavläsning (skr. 2017/18:75 s. 50). Utredningen kom fram till att de skäl som tidigare anförts i olika utredningar och propositioner om att domstol bör pröva kopplingen mellan det telefonnummer, den adress eller utrustning som avlyssning eller övervakning ska avse och den person som ska bli föremål för åtgärden fortfarande hade starka skäl för sig och att det inte finns tillräckligt tungt vägande skäl för att knyta tillstånd till hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation enbart till person (SOU 2018:30). Regeringen har senast i propositionen Hemlig dataavläsning tagit ställning mot att knyta hemlig dataavläsning till en person av de skäl som anförts ovan (prop. 2019/20:64 s. 118 f.). Behovet av effektiva tvångsmedel Enligt propositionen förordar tre remissinstanser, , och , en lösning där tillståndet knyts till en person. En sådan ordning skulle enligt myndigheterna innebära så stora fördelar ur ett brottsbekämpande perspektiv att dessa överväger nackdelarna. Regeringen anser i likhet med utredningen att det är problematiskt att kriminella sätter i system att byta nummer och telefoner för att undvika avlyssning och övervakning. Konsekvenserna som detta medför, som att resurser måste läggas på upprepade inställelser i domstol i avlyssningsfallen, är otillfredsställande ur effektivitetssynpunkt. Ur ett utredningsperspektiv är det även problematiskt att det kan uppstå en fördröjning mellan att en ansökan skickas in till dess att domstolen fattat sitt beslut. En ordning där tillståndet knyts till en person skulle därför leda till en effektivare verkställighet av avlyssningen eller övervakningen än vad som är fallet enligt dagens regler. I sammanhanget bör det dock framhållas att när det gäller hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation har åklagare möjlighet att fatta interimistiska beslut i avvaktan på rättens beslut när det kan befaras att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen att inhämta rättens tillstånd till åtgärden. Vikten av att upprätthålla rättssäkerhets- och integritetsskyddsintressen Vid sidan av att upprätthålla intresset av en effektiv verkställighet av hemlig avlyssning och övervakning av elektronisk kommunikation måste emellertid även rättssäkerhets- och integritetsskyddsintressen beaktas. Om tillståndet till avlyssning eller övervakning knyts till en person skulle bedömningen av kopplingen mellan nummer, adress eller utrustning och den person som ska avlyssnas inte längre kunna göras av rätten. Den bedömningen skulle i stället förskjutas till åklagaren eller den verkställande myndigheten. Rättens prövning skulle då inskränkas till att bedöma om personen är skäligen misstänkt för ett brott som kan motivera åtgärden och om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Även prövningen av om åtgärden är proportionerlig skulle alltjämt vara en fråga för rätten, men enligt regeringens mening kan det på goda grunder ifrågasättas hur reell denna prövning skulle bli. Det skulle exempelvis inte vara möjligt för rätten att bedöma om det är proportionerligt att tillåta hemlig övervakning eller avlyssning av en utrustning som brukas av flera personer utöver den misstänkte, t.ex. en dator på ett bibliotek eller en telefon som används på den misstänktes arbetsplats. Integritetsskyddsintressen är vidare särskilt viktiga när det gäller avlyssning eller övervakning av ett telefonnummer som inte tillhör den misstänkte men som denne kan förväntas kontakta (27 kap. 20 § första stycket 2 RB och 2 § första stycket 2 preventivlagen). De möjligheter som rätten har att föreskriva villkor i tillståndet om att avlyssning eller övervakning endast får ske vid vissa givna förutsättningar, t.ex. när den misstänkte ringer till numret, skulle inte längre finnas. I de angivna fallen skulle proportionalitetsbedömningen och möjligheten att föreskriva integritetsskyddande villkor lämnas över till åklagaren eller den verkställande myndigheten. En ordning där tillståndet knyts till en person skulle alltså innebära att domstolarna inte kan göra den proportionalitetsbedömning som är möjlig enligt dagens regler. Även möjligheten för rätten och de offentliga ombuden att bevaka integritetsskyddsintressen skulle försämras. Det talar för att även fortsättningsvis låta rätten pröva vilka telefonnummer eller andra adresser eller utrustningar som ska få avlyssnas eller övervakas. Antalet ärenden talar inte för en förändrad reglering Regeringen har redovisat hur reglerna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation har tillämpats till . Redovisningen har därefter utökats till att gälla även användningen av andra hemliga tvångsmedel. I den senaste skrivelsen till framgår det att 1 517 misstänkta personer var föremål för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och att 4 648 tillstånd till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation fattades av domstol (regeringens skrivelse 2019/20:56 Redovisning av användningen av hemliga tvångsmedel s. 13 f.). Det innebär att det i genomsnitt fattades 3,06 beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation per avlyssnad person. avlyssnades 1 378 personer och 4 465 beslut fattades. var 2 422 individer föremål för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och 9 151 tillstånd fattades. Det innebär att det i genomsnitt fattades 3,78 beslut per övervakad individ. 2017 användes hemlig övervakning mot 2 162 individer och 7 991 beslut fattades. fattade Säkerhetspolisen 288 beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning med stöd av bestämmelserna i och preventivlagen. Siffran inkluderar initiala beslut och beslut om förlängning. Motsvarande siffra var 309 beslut. Det finns inte tillräckligt tungt vägande skäl för att knyta tillstånd till en person Regeringen redovisar i propositionen att den har redovisat hur reglerna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation har tillämpats till . Redovisningen har därefter utökats till att gälla även användningen av andra hemliga tvångsmedel. Det konstateras i propositionen att det har skett en ökning av antalet personer och antalet beviljade tillstånd om hemlig avlyssning och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Ökningen av antalet tillstånd är dock enligt regeringens mening inte så stor att den i sig utgör skäl för att knyta tillståndet till en person. Regeringen anser att den effektivitetsvinst som skulle kunna bli följden av en ordning där tillstånd till hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation knyts till en person i stället för till ett telefonnummer eller en annan adress eller till en viss elektronisk kommunikationsutrustning inte står i proportion till de rättssäkerhets- och integritetsskyddsförluster som skulle uppstå. Som uttalats i tidigare lagstiftningsärenden är det av stor vikt att domstolen i sin proportionalitetsbedömning kan ta ställning till den konkreta avlyssnings- eller övervakningsåtgärden. Om domstolen inte kan pröva kopplingen mellan ett telefonnummer eller en annan adress eller utrustning och en person skulle domstolens möjligheter att ta ställning till den konkreta avlyssnings- eller övervakningsåtgärden väsentligen minska. Regeringen anser att de skäl som anförts i tidigare lagstiftningsärenden mot att införa en ordning där tillståndet knyts till en person alltjämt är aktuella. Den nuvarande regleringen, som kräver att det i tillståndet ska anges vilket telefonnummer eller vilken annan adress eller vilken elektronisk kommunikationsutrustning tillståndet avser, bör därför inte ändras i det avseendet.