bet · H801KU10 · 2020-11-30 00:00:00 — Myndigheterna har personalansvar för sina anställda samt ansvarar för att säkerhetsskyddslagen följs i verksamheten. Mot bakgrund av att hade gjort bedömningen att personen i fråga var olämplig ur säkerhetssynpunkt, samt att det saknades en heltäckande bild i ärendet, hade det enligt utskottets mening varit en naturlig åtgärd att frågan följdes upp i kontakterna mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. Om så skett kan i efterhand konstateras att uppgiften om personens tidigare uppdrag vid bl.a. Natos militära högkvarter hade kommit till del än vad som blev fallet, i samband med medierapporteringen. Det är enligt utskottet rimligt att såväl försvarsministern som utrikesministern möjligt får kännedom om uppgifter av detta slag. 4 Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen 4.1 Lotteriinspektionens tillsyn av Casino Cosmopol I en anmälan till (dnr 1979-2018/19), bilaga A4.1.1, begärs det att utskottet ska granska dåvarande civilminister styrning och uppföljning av Lotteriinspektionens (numera Spelinspektionens) tillsynsverksamhet. Anmälaren hänvisar till att det i massmedier har framkommit uppgifter som tyder på att det har funnits brister i Lotteriinspektionens tillsyn över Casino Cosmopol. beslutade Lotteriinspektionen att ge Casino Cosmopol en sanktionsavgift för allvarliga och systematiska brister i arbetet med att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. En granskning som har gjort tyder enligt anmälaren på att Lotteriinspektionens tillsyn av Casino Cosmopol 2018 var den första grundliga granskningen av bolaget . Enligt anmälaren framgår det vidare att det finns en rapport om tidigare missförhållanden som Lotteriinspektionen misstänks ha undanhållit avsiktligt. Anmälaren framhåller att det är djupt oroväckande om då den tog ställning till regeringens förslag om en ny spelreglering inte hade fått ett fullständigt faktaunderlag om förhållandena på kasinot. Enligt anmälaren bör , mot denna bakgrund, granska hur regeringens styrning och uppföljning av Lotteriinspektionens tillsynsarbete har fungerat när det gäller Casino Cosmopol. Till grund för granskningen har legat bl.a. två svarspromemorior från , bilaga A4.1.2–3. (Casino Cosmopol) är ett helägt dotterbolag till och bedriver kasinoverksamhet i , , och . Fram till reglerades kasinospel med internationella regler, som bedrivs på kasinon, i kasinolagen (1999:355) och verksamheten stod under tillsyn av Lotteriinspektionen. Lotteriinspektionens tillsynsansvar innebar bl.a. att myndigheten skulle kontrollera Casino Cosmopols arbete med att förhindra att dess kasinon användes för penningtvätt eller finansiering av terrorism. trädde spellagen (2018:1138) i kraft och Lotteriinspektionen bytte namn till Spelinspektionen. Verksamheten hos Casino Cosmopol står under tillsyn av Spel-inspektionen. Regler om penningtvätt vid spelverksamhet EU har antagit flera direktiv inom penningtvättsområdet. Direktiven har genomförts i svensk rätt, senast genom införlivandet av ett ändringsdirektiv till det fjärde penningtvättsdirektivet, det s.k. femte penningtvättsdirektivet. Direktivet föranledde bl.a. ändringar i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen). (Se prop. 2018/19:150, bet. 2019/20:FiU15 och rskr. 2019/20:38.) Penningtvättslagens bestämmelser gäller för fysiska och juridiska personer som driver verksamhet i i vilken det finns risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism, s.k. verksamhetsutövare (1 kap. 2–5 §§). Verksamhetsutövare ska förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism på olika sätt, exempelvis genom riskbedömning och rutiner (2 kap.), kundkännedom (3 kap.), övervakning och rapportering (4 kap.) samt intern kontroll och anmälningar om misstänkta överträdelser (6 kap.). Av penningtvättslagen följer således att företag som bedriver viss spelverksamhet ska vidta särskilda åtgärder för att förhindra penningtvätt eller finansiering av terrorism. Kasinon måste exempelvis göra riskbedömningar av verksamheten, upprätta rutiner för att motverka de identifierade riskerna, vidta åtgärder för kundkännedom samt granska transaktioner och rapportera misstänkt penningtvätt eller finansiering av terrorism till finanspolisen. Penningtvättslagens bestämmelser kompletteras av förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det finns även myndighetsföreskrifter på området. Financial Action Task Force (FATF) Det svenska systemet mot penningtvätt och finansiering av terrorism utgår väsentligen från internationella åtaganden. Penningtvättslagen är produkten av genomförandet av det fjärde penningtvättsdirektivet. EU:s penningtvättsdirektiv bygger i sin tur på rekommendationer från den mellanstatliga organisationen (). FATF bildades och arbetar med att ta fram rekommendationer om internationella standarder för bekämpning av penningtvätt, finansiering av terrorism och spridning av massförstörelsevapen. Rekommendationerna ska genomföras internrättsligt av medlemsstaterna. FATF tar även fram dokument som vägleder medlemsstaterna vid införandet och tillämpningen av rekommendationerna. blev medlem i FATF 1990. FATF verkar aktivt för att säkerställa att rekommendationerna får global spridning och efterlevs på ett effektivt sätt av medlemsstaterna. Detta sker bl.a. genom återkommande ömsesidiga utvärderingar av medlemsländernas system för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till en ny spelreglering. Regleringen skulle bygga på ett licenssystem som innebar att alla som agerade på den svenska spelmarknaden skulle göra det med behöriga tillstånd och att aktörer utan tillstånd skulle stängas ute (dir. 2015:95). Utredningen antog namnet (Fi 2015:11) och överlämnade betänkandet En omreglerad spelmarknad (SOU 2017:30). I betänkandet anförs bl.a. följande om Lotteriinspektionens tillsyn av Casino Cosmopol (s. 404 f.): Lotteriinspektionen kontrollerar hur Casino Cosmopol följer lagstiftningen, regeringens tillstånd samt de villkor som är uppsatta för de fyra kasinona. Myndigheten utövar även tillsyn över hur Casino Cosmopol arbetar för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Av Lotteriinspektionens årsredovisningar kan utläsas att inspektionen genomfört 734 tillsynsbesök och kontroller på kasinona (i snitt 245 ) och att dessa inte resulterat i några nämnvärda anmärkningar. Enligt Lotteriinspektionen är Casino Cosmopols verksamhet i hög grad reglerad och kasinot har, såvitt Lotteriinspektionens tillsyn visar, inte några nämnvärda problem med penningtvätt, droger eller prostitution. beslutade regeringen proposition 2017/18:220 En omreglerad spelmarknad. I propositionen lämnade regeringen lagförslag som innebar en ny reglering av den svenska spelmarknaden. Den nya regleringen skulle enligt förslaget i huvudsak vara utformad som en ramlag (spellagen) och ha som utgångspunkt ett licenssystem. I ett avsnitt i propositionen anför regeringen bl.a. följande om kasinon (a. prop. s. 111 f.): Avsikten med inrättandet av kasinon var att okontrollerat illegalt spel skulle kanaliseras till ett legalt, kontrollerat alternativ och att den illegala spelmarknaden saneras. Negativa sociala konsekvenser av spelandet skulle motverkas genom kontroll, aktivt arbete, väl genomtänkta förebyggande åtgärder och åtgärdsprogram mot överdrivet spelande. finns tillstånd till kasinoverksamhet på fyra orter i ; , , och . Verksamheten bedrivs genom Svenska Spels helägda dotterbolag . Enligt kasinolagen kan tillstånd att anordna kasinospel ges endast till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. Casino Cosmopols verksamhet är i hög grad reglerad och förekomsten av problem med penningtvätt, droger eller prostitution har varit låg. De kartläggningar som har gjorts gällande förekomsten av sociala eller hälsomässiga skadeverkningar och brottslighet i samband med kasinoverksamheten visar inte heller att etableringen av kasinon har ökat spelberoendeproblematiken. Etableringen förefaller dock endast haft en marginell inverkan på omfattningen av det illegala spelet (SOU 2006:64). I propositionen föreslogs bl.a. att de statliga kasinona skulle ha fortsatt ensamrätt, dvs. att licens för kasinospel i kasinon även fortsättningsvis skulle få ges endast till ett direkt eller indirekt helägt statligt aktiebolag. Propositionen behandlades i kulturutskottets betänkande 2017/18:KrU8 En omreglerad spelmarknad. Utskottet ställde sig bakom bl.a. regeringens förslag till spellag och följdändringar i annan lagstiftning. biföll utskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2017/18:363). Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. utreda om fristående finansieringsmodeller för spel på häst- respektive idrottstävlingar bör införas och i så fall hur de bör utformas, samt överväga behovet av ytterligare åtgärder för att minska skadeverkningarna av de spel som sker online och på värdeautomater (dir. 2018:47). Utredningen antog namnet . Genom tilläggsdirektiv (dir. 2019:18) fick utredaren i uppdrag att lämna förslag till ändringar i spellagen som ytterligare begränsar marknadsföringen av spel. Utredningen överlämnade delbetänkandet Hästnäringens finansiering på den omreglerade spelmarknaden (SOU 2020:64). Övriga delar av utredningsuppdraget ska redovisas . Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera omregleringen av spelmarknaden (regeringsbeslut med dnr Fi2018/01523/OU). Uppföljningen och utvärderingen ska göras utifrån målen med omregleringen. Det innebär att den bl.a. bör avse effekterna på folkhälsan, konsumentskyddet, statens intäkter från spel och finansieringen av allmännyttiga ändamål. Uppföljningen och utvärderingen ska även omfatta andra väsentliga konsekvenser av reformen. Statskontoret har överlämnat tre delrapporter till regeringen: Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden. Delrapport 1: Indikatorer för att följa omregleringens effekter (2018:22), Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden. Delrapport 2: Spelmarknaden före omregleringen (2019:6) och Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden. Delrapport 3: Första året med den nya spelregleringen (2020:8). Statskontoret ska fram redovisa resultatet av sin uppföljning och utvärdering till regeringen. Svar på skriftlig fråga besvarade dåvarande civilminister en skriftlig fråga om tillsynen över spelverksamheten och penningtvätt i Casino Cosmopol (fr. 2019/20:359). Civilministern anförde följande: har frågat mig vilka ytterligare åtgärder jag avser att vidta i syfte att öka tillsynen av spelverksamheten och därmed minimera risken för penningtvätt på . Det främsta syftet med omregleringen av spelmarknaden var att återta kontrollen över den och därmed att skapa goda förutsättningar för tillsyn med konsumenten i fokus. Som frågeställaren påpekar har Casino Cosmopol ålagts att vidta åtgärder för att förbättra arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det var ett resultat av Spelinspektionens tillsyn. Myndigheten fick ett särskilt uppdrag med fokus på tillsynen av spelmarknaden. Den pågående har i uppdrag att föreslå åtgärder för att upprätthålla en välfungerande spelmarknad. På regeringens uppdrag följer Statskontoret upp omregleringen av spelmarknaden. Regeringen är beredd att vidta ytterligare åtgärder när det behövs. Instruktion och regleringsbrev för Lotteriinspektionen Bestämmelser om Lotteriinspektionens uppgifter fanns bl.a. i förordningen (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen. Enligt 2 § 1 i instruktionen skulle Lotteriinspektionen svara för en enhetlig tillämpning av lagen om anordnande av visst automatspel, lotterilagen och kasinolagen samt för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följdes. I 2 § 2 föreskrevs att Lotteriinspektionen skulle följa och underrätta regeringen om utvecklingen på spel- och lotterimarknaden, nationellt och internationellt, samt bistå regeringen med det underlag som behövdes inom spelområdet. I regeringens regleringsbrev för avseende Lotteriinspektionen (dnr Fi2016/04490/OU, delvis) angavs bl.a. följande under ett avsnitt med rubriken 1 Mål och återrapporteringskrav: Kontroll- och tillsynsverksamheten ska leda till en hög säkerhet i all spel- och lotteriverksamhet. Myndigheten ska ha särskilt fokus på åtgärder som kan bidra till att minimera risken för att spel och lotterier ger upphov till sociala skadeverkningar. Myndigheten ska fördelat på spelområdena Lotterier, Restaurangkasino- och automatspel, AB Trav och Galopp, AB , AB Casino Cosmopol samt , redogöra för de kontroll- och tillsynsåtgärder som myndigheten har vidtagit och redovisa: – de iakttagelser som myndigheten har gjort, inklusive antal konstaterade avvikelser mot gällande regler i form av påpekanden/invändningar avseende spelverksamheten fördelat på ovanstående spelområden och efterlevnaden av dessa påpekanden/invändningar, – de åtgärder som har vidtagits, av myndigheten och andra aktörer, inom de sektorer på marknaden som av myndigheten har identifierats som problemområden, […] I regeringens regleringsbrev för avseende Lotteriinspektionen (dnr Fi2017/04621/OU, delvis) angavs bl.a. följande under ett avsnitt med rubriken 1 Mål och återrapporteringskrav: Kontroll- och tillsynsverksamheten ska leda till en hög säkerhet i all spel- och lotteriverksamhet. Myndigheten ska ha särskilt fokus på åtgärder som kan bidra till att minimera risken för att spel och lotterier ger upphov till sociala skadeverkningar. Motsvarande skrivning finns i två ändringsbeslut avseende regleringsbrev för (dnr Fi2018/02509/RS, delvis och dnr Fi2018/03796/RS). Lotteriinspektionens riskbedömningar avseende penningtvätt Lotteriinspektionen har gjort två riskbedömningar avseende penningtvätt på spelmarknaden. Den första bedömningen av riskerna för penningtvätt på spelmarknaden gjordes 2014 och den andra riskbedömningen gjordes 2017. Vid den första riskbedömningen publicerade Lotteriinspektionen sina iakttagelser i rapporten , slutlig, Penningtvätt och finansiering av terrorism (dnr 13Li7835). Rapporten innehåller ett särskilt avsnitt om kasinospel. Enligt riskbedömningen placerades spelverksamheten hos Casino Cosmopol i kategorin ”hög risk”, medan spelverksamheten hos restaurangkasinon placerades i kategorin ”medelhög risk”. I rapporten anges följande under rubriken 8.8 Kasinospel (s. 36 f.; diagram har här utelämnats): 8.8.1 Kasinospel i enlighet med kasinolagen Med tillstånd från regeringen är Casino Cosmopol, ett dotterbolag till , ensamma om att anordna kasinospel i enlighet med kasinolagen (1999:355) på den svenska spelmarknaden. Casino Cosmopol omfattas av regelverket kring penningtvätt och har därför skapat interna rutiner för att uppfylla regelverkets krav på granskning, upptäckt och rapportering av misstänkta transaktioner. Kasinospelet har flera egenskaper som gör att riskerna med spelformen utifrån ett penningtvätts- och terrorfinansieringsperspektiv är höga. Spelen i sig medför vissa risker. I likhet med onlinepoker utgör poker på kasinona en särskild risk eftersom det är den enda spelformen där spel sker direkt mellan spelarna. Risk föreligger därför att spelare medvetet väljer att förlora till andra spelare för att skapa en fasad av att medel vunnits på poker. Casino Cosmopol hanterar denna risk genom att inte tillåta kontoföring av vinster från poker. Utöver specifika spelformer är det framförallt de tjänster som i någon mån är besläktade med finansiella tjänster som driver upp nivån av risk. Det förekommer exempelvis en hög grad av kontanthantering, möjlighet till valutaväxling, växling av valörer, kontoföring och olika varianter av värdebärande instrument i form av spelmarker och värdebevis från spelautomater. I kasinolagen finns krav på att gästerna ska identifieras och registreras. Kameraövervakningen och säkerhetsorganisationen är omfattande vilket gör att gäster och personal övervakas. Då Casino Cosmopol är en aktör som omfattas av penningtvättsregelverket är de skyldiga att rapportera misstänkta transaktioner till Finanspolisen. gjordes 305 anmälningar om misstänkt penningtvätt. Efter att antalet rapporter mer än fördubblats har rapporteringen varit förhållandevis stabil. Den största delen av anmälningarna avser personer som genomfört enskilt stora eller flera sammanhängande transaktioner som tillsammans utgör betydande belopp. Förekomsten av kontanter förefaller vara vanligare på kasinona än i samhället i övrigt, vilket bidrar till att många av anmälningarna avser kontanta transaktioner. En annan typ av beteenden som anmälts är då gäster genomfört kortköp av spelmarker för att sedan återväxla dessa till kontanter efter inget eller endast obetydande spel. Kasinona kan i dessa fall misstänkas utgöra ett instrument för personer i behov av kontanter som t.ex. kan användas för betalning av svarta löner. Som har nämnts ovan, gjorde Lotteriinspektionen en ny bedömning av riskerna för penningtvätt på spelmarknaden. Vid den andra riskbedömningen publicerade Lotteriinspektionen sina iakttagelser i rapporten och bedömning av risker för penningtvätt på den svenska spelmarknaden (dnr 17Li83). I avsnittet Sammanfattning (s. 4) anges bl.a. följande: Risken för att spel utnyttjas för penningtvätt bedöms vara störst för vadhållning på sport (rikstäckande och regionalt) och hästtävlingar. För kasinospel enligt kasinolagen, spel på värdeautomater och poker på internet bedöms risken vara medelhög. Risken bedöms vara låg för restaurangkasinospel, fysiska och lottlösa lotterier (inklusive vadhållning på sport som enbart bedrivs inom en kommun), EMV-lotterier, bingospel, spel på penningautomater och varuspelsautomater. Även denna rapport innehåller ett särskilt avsnitt om kasinospel. Enligt riskbedömningen placerades spelverksamheten hos Casino Cosmopol i kategorin ”medelhög risk”. I rapporten anges följande under rubriken 3.2 Kasinospel enligt kasinolagen (s. 19 f.; diagram har här utelämnats): Regelverket för kasinospel enligt kasinolagen medger höga insatser och vinster samt en hög vinståterbetalning, vilket tillsammans med en hög omsättning ger förhållandevis attraktiva förutsättningar för penningtvätt. En omfattande kontanthantering, hantering av utländsk valuta, risk för kontoföring av kontanta medel, penningmaskering och risk för att spelmarker används för transaktioner utanför kasinona har också identifierats som risker. Trots krav på identifiering och registrering av alla besökare registreras endast en liten del av allt spel. Personer som inte är folkbokförda i har möjlighet att spela på svenska kasinon, vilket i viss utsträckning aktualiserar risker med gränsöverskridande penningtvätt. Försök till spelfusk förekommer. Personal som agerar i samförstånd med gäster i syfte att fuska är en allvarlig och svårupptäckt risk som måste hanteras genom effektiva interna kontroller. Möjliga tillvägagångssätt och risker för penningtvätt på kasinon – konsumtion av brottsligt förvärvade medel – växling av valörer och utländsk valuta – spelmarker som används som betalningsmedel utanför kasinona, och Identifierade risker hanteras i viss utsträckning av att spelanordnaren har goda förutsättningar för, och erfarenhet av, att hantera kraven i regelverket. Endast verifierade vinster över en viss beloppsgräns kontoförs vilket minskar risken för placering av brottsligt förvärvade kontanter. Vinstkvitton utfärdas inte vilket eliminerar risken för att sådana ska användas som underlag för innehav eller kontoföring av brottsligt förvärvade medel. Besökare kan vid behov identifieras och knytas till genomförda transaktioner genom den omfattande kameraövervakningen och uppgifter som registrerats i besöksregistret. En rad risker har identifierats med kasinospel enligt kasinolagen. Kasinoverksamhet får enligt bestämmelser i fjärde penningtvättsdirektiv inte undantas från att omfattas av regelverket vilket tyder på att kasinoverksamhet innebär hög risk för penningtvätt. Lotteriinspektionens riskbedömning tar hänsyn till de åtgärder som anordnarna vidtar för att hantera identifierade risker. Kasinoverksamheten i omfattas av det svenska penningtvättsregelverket och kasinona vidtar en rad åtgärder för att hantera penningtvättsrisker. Mot bakgrund av detta bedöms den faktiska risken för penningtvätt på kasinon vara medelhög. Det kan tilläggas att även Spelinspektionen har gjort en bedömning av risker för penningtvätt på den svenska spelmarknaden. Bedömningen publicerades i rapporten och bedömning av risker för penningtvätt på den svenska spelmarknaden. I rapporten bedöms den spelverksamhet som bedrivs hos Casino Cosmopol ha en sammanvägt hög risk. Tillsynsärende avseende Casino Cosmopol genomförde Lotteriinspektionen en granskning av spelverksamheten hos Casino Cosmopol som avsåg perioden –. Undersökningen avsåg hur Casino Cosmopol följde kraven i penningtvättslagen och hade särskilt fokus på delar av kasinots riskbaserade rutiner, kasinots riskbedömning av kunder och kasinots åtgärder för kundkännedom. Vid undersökningen granskades delar av kasinots allmänna riskbedömning, riskbedömning av kunder samt interna rutiner och riktlinjer för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det gjordes även ett anonymt platsbesök på i och i . Vid besöken gjordes observationer av kunder och av kasinots arbetssätt. Ett urval av dessa kunder identifierades med hjälp av kasinots centrala kameraövervakning. Därefter begärde Lotteriinspektionen att få del av kasinots dokumentation om kundkännedom samt övriga uppgifter om kunderna. I en skrivelse ställde Lotteriinspektionen kompletterande frågor till kasinot. Casino Cosmopol yttrade sig över Lotteriinspektionens observationer i en skrivelse . I ett beslut som meddelades (dnr 18Li6391) konstaterade Lotteriinspektionen att Casino Cosmopol hade brustit i sitt arbete med att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism inom områdena – riskbedömning av kunder – affärsförbindelser och åtgärder för kundkännedom – skyldighet att neka transaktioner och I sammanhanget anfördes även bl.a. att Lotteriinspektionens granskning endast omfattade perioden –och att det inte var möjligt att fastställa hur länge överträdelsen hade pågått. Vidare konstaterade Lotteriinspektionen att myndighetens tidigare tillsyn inte hade lett till några ingripanden från myndigheten. Lotteriinspektionen bedömde att de brister som hade uppdagats genom den aktuella granskningen var allvarliga och i flera fall av systematisk karaktär. Med anledning av detta beslutade Lotteriinspektionen att Casino Cosmopol skulle betala en sanktionsavgift på . Casino Cosmopol överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i . I en dom som meddelades (mål nr 9787-18) godtog förvaltningsrätten i allt väsentligt de brister som Lotteriinspektionen hade konstaterat och bedömde att det fanns skäl för beslutet att Casino Cosmopol skulle betala en sanktionsavgift. Utifrån överträdelsernas art, karaktär och omfattning samt bolagets ekonomiska ställning bedömde förvaltningsrätten emellertid att sanktionsavgiften skulle bestämmas till ett lägre belopp än det som Lotteriinspektionen hade beslutat. Förvaltningsrätten fastställde sanktionsavgiften till . Spelinspektionen överklagade domen till Kammarrätten i . Målet handläggs hos kammarrätten (mål nr 3333-19). publicerade tidningen ett antal artiklar som behandlar det tillsynsarbete som Lotteriinspektionen hade bedrivit avseende Casino Cosmopol. I artiklarna görs det sammanfattningsvis gällande att Lotteriinspektionen hade brustit i sin tillsyn över den spelverksamhet som bedrivs hos Casino Cosmopol, vilket påstås ha lett till att det framstod som att spelverksamheten hos kasinot inte hade ”några nämnvärda problem med spelansvar, penningtvätt, droger eller prostitution”.