bet · H701JuU27 · 2020-04-29 00:00:00 — Utskottet konstaterade då att det pågick ett omfattande utrednings- och beredningsarbete på tvångsmedelsområdet samt att nya tvångsmedel i form av bl.a. hemlig dataavläsning var föremål för beredning. Utskottet avstyrkte mot den bakgrunden bl.a. motioner om utökad användning av hemliga tvångsmedel (s. 35). Utskottet har även tidigare behandlat motioner om hemliga tvångsmedel, bl.a. i betänkande 2016/17:JuU17. I det betänkandet föreslog utskottet ett tillkännagivande om att regeringen borde utreda om beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ska kunna kopplas till en person i stället för ett telefonnummer eller en annan adress (s. 24). följde utskottets förslag (rskr. 2016/17:212). Frågan har övervägts av Utredningen om regeländringar för vissa hemliga tvångsmedel (se ovan). Som utskottet tidigare uttryckt är det för en effektiv brottsbekämpning i vissa fall nödvändigt att myndigheterna har tillgång till hemliga tvångsmedel. Användningen av hemliga tvångsmedel medför emellertid inskränkningar i grundläggande rättigheter som skyddas av regeringsformen och europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Det måste därför alltid göras en noggrann avvägning mellan intrånget i den enskildes integritet och det intresse som lagstiftningen har till syfte att värna. Som framkommer ovan pågår alltjämt ett omfattande arbete på tvångsmedelsområdet. En proposition om ett förenklat förfarande vid vissa beslut om hemlig avlyssning har överlämnats till . Vidare pågår beredningen av betänkandet Rättssäkerhetsgarantier och hemliga tvångsmedel (SOU 2018:61). I regeringens åtgärdsprogram mot gängkriminalitet ingår även en punkt om att det ska bli enklare att använda hemliga tvångsmedel i fråga om grov och organiserad brottslighet. Ny lagstiftning har dessutom antagits i fråga om hemlig dataavläsning, datalagring och signalspaning. Även om mycket har gjorts på området finns det enligt utskottets mening ytterligare behov av att se över lagstiftningen och att anpassa reglerna om hemliga tvångsmedel efter dagens förutsättningar. Polisen bör t.ex. få möjlighet att spana på en viss person via kameraövervakning på distans eftersom det i vissa områden inte är möjligt att på plats följa en misstänkt med handhållen kamera utan att bli upptäckt. Vidare innebär reglerna om hemlig rumsavlyssning att möjligheten att använda tvångsmedlet begränsas till en viss plats. Det skapar svårigheter när kriminella byter plats för sina möten och samtal. Mot den bakgrunden anser utskottet att det bör göras en översyn av reglerna om hemliga tvångsmedel. Detta bör ställa sig bakom och ge regeringen till känna. Utskottet tillstyrker därmed motion 2019/20:2832 (M) yrkande 16 samt motionerna 2019/20:2728 (KD) yrkande 22 och 2019/20:3191 (KD) yrkande 29. krävs en misstanke om ett konkret brott vars straffvärde överstiger fängelse för att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ska få användas. För hemlig rumsavlyssning är motsvarande gräns . Som redovisats ovan anger regeringen i sitt åtgärdsprogram mot gängkriminalitet att det finns anledning att i en utredning se över dessa gränser vad gäller grov och organiserad brottslighet. Det saknas därför anledning för utskottet att nu ta något initiativ i denna fråga. Utskottet avstyrker därmed motionerna 2019/20:553 (SD) yrkande 21, 2019/20:651 (M), 2019/20:2794 (L) yrkande 11, 2019/20:2832 (M) yrkande 13, 2019/20:3063 (M) yrkandena 4 och 5 samt 2019/20:3067 (M) yrkande 4. Mot bakgrund av det arbete som pågår är utskottet inte heller berett att ta något initiativ med anledning av vad som anförs i motionerna 2019/20:553 (SD) yrkande 22 och 2019/20:3225 (SD) yrkande 9 om utökad användning av hemliga tvångsmedel. Lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) ger myndigheterna en möjlighet att använda hemliga tvångsmedel för att förhindra brott, s.k. preventiva tvångsmedel. Utskottet anser att möjligheterna att använda preventiva tvångsmedel för att exempelvis förebygga terrorbrott bör utökas. Enligt utskottet bör det vara tillräckligt att det finns en risk för sådan brottslig verksamhet som anges i preventivlagen för att lagen ska kunna tillämpas. Detta skulle öka möjligheterna att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning för att stoppa t.ex. ett terrorattentat. Kravet på att åtgärden ska vara av synnerlig vikt för att förhindra brottsligheten bör dessutom ändras så att det räcker att en åtgärd är av vikt för att förhindra brott, t.ex. ett terrorattentat. Slutligen bör en möjlighet att också besluta om hemlig rumsavlyssning inkluderas i preventivlagen. Vad utskottet nu har anfört bör ställa sig bakom och ge regeringen till känna. Därmed tillstyrker utskottet motion 2019/20:3067 (M) yrkande 7. Motionerna 2019/20:2794 (L) yrkande 10 och 2019/20:3067 (M) yrkande 6 om att införa hemlig dataavläsning får anses tillgodosedda genom införandet av lagen om hemlig dataavläsning. Därmed avstyrker utskottet motionsyrkandena. När det gäller datalagring konstaterar utskottet att under det förra genom ett tillkännagivande uppmanat regeringen att skyndsamt återkomma med ett förslag som dels innebär en mer omfattande skyldighet att lagra uppgifter med koppling till nationell säkerhet, dels innebär en mer omfattande lagringsskyldighet generellt. Utskottet vidhåller de uppfattningar som uttrycktes i samband med det tidigare tillkännagivandet men anser inte att det finns skäl att nu föreslå något nytt tillkännagivande i frågan. Utskottet avstyrker därför motion 2019/20:3067 (M) yrkande 5. Utskottet är vidare inte berett att föreslå några ändringar av bestämmelserna om signalspaning och avstyrker därför motion 2019/20:555 (SD) yrkande 21. Förslaget i motion 2019/20:2732 (KD) yrkande 9 om att signalspaning bör få användas som en förundersökning pågår får enligt utskottet anses tillgodosett genom införandet av lagen om förbud mot användning av vissa uppgifter för att utreda brott. Utskottet avstyrker därför även detta yrkande. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om en översyn av regelverket om förundersökningsbegränsning, om information till målsäganden om möjligheten till överprövning av ett beslut om att lägga ned en förundersökning och om ett nytt förfarande för offentlighetsprincipen vid förundersökningar. Jämför reservation 15 (M) och 16 (KD). I partimotion 2019/20:2832 av m.fl. (M) yrkande 29 begärs en översyn av regelverket om förundersökningsbegränsning i syfte att få fler brott utredda. m.fl. (KD) begär i kommittémotion 2019/20:3348 yrkande 13 att information om möjligheten till överprövning av ett beslut om att lägga ned en förundersökning ska lämnas till brottsoffret. Ett sådant beslut ska enligt motionärerna innehålla information om på vilka grunder beslutet har fattats och hur man kan begära att beslutet överprövas. I motion 2019/20:203 av (C) yrkande 20 begärs att regeringen ska utreda ett nytt förfarande för offentlighetsprincipen vid förundersökningar. Enligt motionären är det ett problem att informationen i en förundersökning blir offentlig eftersom det innebär att kriminella kan få tillgång till information om utredningen och eventuella vittnen. De grundläggande bestämmelserna om åtal finns i 20 kap. (RB). Enligt 20 kap. 6 § RB ska åklagare, om inte annat är föreskrivet, väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. Åklagaren har enligt denna regel en absolut åtalsplikt. Principen om absolut åtalsplikt innebär att åklagaren är skyldig att väcka åtal så snart bevismaterialet är sådant att åklagaren på objektiva grunder kan förvänta sig en fällande dom. Den absoluta åtalsplikten har emellertid flera undantag. Enligt 20 kap. 7 § RB får en åklagare, under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts, i vissa fall besluta att underlåta åtal för brott (åtalsunderlåtelse). Åtal får underlåtas om det kan antas att det aktuella brottet inte skulle leda till någon annan påföljd än böter, om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse, om den misstänkte begått något annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet eller om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd. Åtal får även underlåtas i andra fall om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks. Vid förundersökning mot personer finns det utökade möjligheter till åtalsunderlåtelse enligt 17 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, s.k. straffvarning. Enligt 23 kap. 1 § RB ska en förundersökning inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts (absolut förundersökningsplikt). Förundersökningen ska bedrivas skyndsamt. Finns det inte längre anledning att fullfölja förundersökningen ska den läggas ned (23 kap. 4 § RB). Skäl till att förundersökningen inte längre bör fullföljas kan vara att det saknas spår efter gärningspersonen eller att den misstänkte har avvikit. Om det visar sig att den påstådda gärningen inte är brottslig eller att gärningspersonen var vid brottet eller har avlidit ska förundersökningen inte heller fullföljas. Att brottet har begåtts av en utländsk medborgare som hunnit lämna landet kan vara ett annat skäl för nedläggning (se JO 1980/81 s. 117) men däremot inte en allmänt pressad arbetssituation (se JO 2002/03 s. 139). De vanligaste skälen för nedläggning torde dock vara att det inte längre kvarstår någon misstanke eller att utredningsmöjligheterna har tömts ut. Det anses inom åklagarväsendet att det avgörande för om beslutet ska rubriceras som nedläggning av förundersökningen eller beslut i åtalsfrågan är om beslutet ges före eller efter slutdelgivning med den misstänkte enligt 23 kap. 18 a § RB (, Karnov lagkommentarer, , kommentaren till 23 kap. 4 § RB). Undantag från den absoluta förundersökningsplikten finns i reglerna om förundersökningsbegränsning. Med förundersökningsbegränsning avses ett beslut med stöd av 23 kap. 4 a § RB om att inte inleda förundersökning eller att lägga ned en förundersökning. Av 23 kap. 4 a § första stycket 1 RB följer att en förundersökning får läggas ned om fortsatt utredning skulle kräva kostnader som inte står i rimligt förhållande till sakens betydelse och det dessutom kan antas att brottets straffvärde inte överstiger fängelse (s.k. disproportionsfall, bestämmelsen utvidgades efter regeringens förslag i prop. 2011/12:10 från böter till fängelse ). Bestämmelsen syftar till att förhindra en orimlig resursanvändning i den brottsutredande verksamheten och ska tillämpas i de undantagsfall då kostnaderna för utredningen är till den grad oproportionerliga i förhållande till sakens betydelse att det inte är rimligt att fortsätta utredningen. Tillämpningsområdet är bl.a. resurs- och kostnadskrävande utredningar som har samband med jorddelnings- och grannelagsrättsliga förhållanden, exempelvis brott av typen markintrång, olovligt fiske och olovlig jakt (prop. 1981/82:41 s. 20 och 34). Även brottsanmälningar som har sitt ursprung i civilrättsliga tvister om bl.a. affärsrörelser, arv och skilsmässor är typiskt sett sådant som kan motivera förundersökningsbegränsning (prop. 2011/12:10 s. 30). Vid avvägningen ska de allmänna och enskilda intressen som i det särskilda fallet talar mot att förundersökningen läggs ned beaktas. Skäl som kan tala mot en förundersökningsbegränsning i det enskilda fallet är bl.a. brottets art, omständigheterna när brottet begicks samt brottsoffrets ställning eller att det behövs ett klargörande av ett osäkert rättsläge. Möjligheten att begränsa en förundersökning av processekonomiska skäl motiverades när bestämmelsen infördes i med att polis och åklagare skulle få bättre möjligheter att använda sina resurser till att utreda allvarlig brottslighet (prop. 1981/82:41). Det framhölls då att förundersökningsbegränsning ger en möjlighet att lägga ned en förundersökning av det skälet att förundersökningens fullföljande skulle föra med sig kostnader eller arbetsinsatser som ter sig oproportionerliga eller meningslösa när man sätter dem i relation till den samhällsreaktion som kan komma i fråga för brottsligheten. Regeringen uttalade att även om inget fall i teorin är omöjligt att utreda är det närmast självklart att verkligheten sätter en gräns för vilka insatser som kan göras för att utreda ett brott (prop. 1994/95:23 s. 96). Av 23 kap. 4 a § första stycket 2 RB följer vidare att en förundersökning får läggas ned om det kan antas att åtal för brottet inte skulle komma att ske till följd av bestämmelserna om åtalsunderlåtelse eller om särskild åtalsprövning samt något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom att förundersökningen läggs ned. Någon motsvarande allmän möjlighet att besluta om förundersökningsbegränsning om man kan förvänta sig en åtalsunderlåtelse enligt 17 § lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare finns inte. Det har förutsatts att en förundersökning och ett beslut om åtalsunderlåtelse i allmänhet har en särskild betydelse som varning för en ung person som begår brott (prop. 1981/82:41 s. 21 och prop. 1984/85:3 s. 26). Om det finns förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt 23 kap. 4 a § första stycket RB redan innan en sådan har inletts får det beslutas att förundersökning inte ska inledas (23 kap. 4 a § andra stycket RB). Ytterligare undantag från åtals- och förundersökningsplikten finns i reglerna om åtalsprövning för vissa brott och om preskription av gamla brott. Även möjligheterna att lagföra lindrigare brottslighet genom ordningsbot eller strafföreläggande enligt bestämmelserna i 48 kap. medger undantag från huvudregeln att åtal ska väckas. Polismans befogenhet att meddela rapporteftergift utgör också undantag från huvudregeln. Som ett led i arbetet med att genomföra EU:s brottsofferdirektiv beslutade regeringen om vissa ändringar i förundersökningskungörelsen (1947:948). Ändringarna innebär bl.a. stärkt informationsskyldighet till målsägande generellt under förundersökningen. Enligt 13 b § förundersökningskungörelsen ska en målsägande tillfrågas om han eller hon vill bli underrättad om beslut om att förundersökning inte ska inledas eller att en inledd förundersökning har lagts ned, beslut om att åtal inte ska väckas, tidpunkt och plats för sammanträden i rätten och dom eller slutligt beslut i målet. Syftet med bestämmelsen är att skapa förutsättningar för information till målsäganden under alla stadier av det rättsliga förfarandet (se Ds 1993:29 s. 41 f.). Beslutas det att en förundersökning inte ska inledas eller att en inledd förundersökning ska läggas ned eller att åtal inte ska väckas, ska underrättelse lämnas till en målsägande som angett brottet, anmält enskilt anspråk i anledning av brottet eller begärt att bli underrättad (14 § andra stycket förundersökningskungörelsen). Underrättelse behövs inte vid beslut av eller Säkerhetspolisen om att inte inleda eller att lägga ned en förundersökning, om utredningen inte lett så långt att någon varit skäligen misstänkt för brottet. Målsäganden ska dock alltid underrättas om han eller hon har begärt det (14 § tredje stycket förundersökningskungörelsen). Är man missnöjd med en polis eller åklagares beslut att lägga ned en förundersökning kan man begära s.k. överprövning av beslutet. En begäran om överprövning skickas till den lokala polismyndigheten eller åklagarkammaren där beslutet fattades. Alla människor har inte rätt att begära överprövning av beslutet utan det ska vara någon med ett berättigat intresse av att få saken prövad, t.ex. målsäganden. Det finns inga särskilda tidsfrister för överprövning. Information om möjligheten till överprövning och en blankett för begäran om överprövning finns på webbplats. Sekretess i samband med förundersökningar Regleringen om handlingsoffentlighet, som kommer till uttryck i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF), innebär en rätt för allmänheten att ta del av allmänna handlingar. En handling är enligt 2 kap. 3 § första stycket TF allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Denna rätt får i undantagsfall begränsas i lag bl.a. med hänsyn till intresset av att förebygga eller beivra brott. Pågående förundersökningar är med hänsyn till detta intresse i princip hemliga och omfattas av förundersökningssekretess enligt främst 18 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), nedan förkortad OSL, till skydd för det allmännas intresse av att förebygga och beivra brott och 35 kap. 1 § OSL till skydd för enskilda i brottsutredande myndigheters brottsförebyggande och brottsbeivrande verksamhet. I förundersökningar kan det vidare förekomma uppgifter som därutöver omfattas av särskilda sekretessbestämmelser med generell räckvidd inom den offentliga förvaltningen, t.ex. utrikessekretess (15 kap. 1 § OSL), försvarssekretess (15 kap. 2 § OSL) och sekretess till skydd för uppgifter om förföljda personer m.m. (21 kap. 3 § OSL). Trots att en förundersökning är hemlig kan den som misstänks för brott ha rätt att ta del av utredningsmaterial enligt regler och principer om partsinsyn. Förundersökningen blir offentlig när åtal väcks. I vissa fall kan sekretess emellertid fortsätta att gälla, t.ex. för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i mål om sexualbrott. Varje myndighet gör en egen sekretessprövning när en handling begärs ut. Pågående utrednings- och beredningsarbete Regeringen beslutade att låta en särskild utredare analysera hur handläggningen av stora brottmål med omfattande bevisning ska kunna moderniseras och effektiviseras med bevarade krav på rättssäkerhet (dir. 2016:31). Utredningen om processrätt och stora brottmål överlämnade delbetänkandet Straffprocessens ramar och domstolens beslutsunderlag i brottmål – en bättre hantering av stora mål (SOU 2017:7). I betänkandet föreslås två huvudinriktningar i arbetet för en modernisering och effektivisering av handläggningen av stora brottmål: att reglerna om straffprocessens ramar utreds och att reglerna om vad som ska gälla för domstolens beslutsunderlag ses över. Utredningen uttalar bl.a. följande (s. 151): Det behov av att kunna prioritera i brottsutredningar som har funnits ända sedan infördes har stegvis lett till en rättsutveckling med åtalsregler som innehåller lämplighetsbedömningar av olika slag. Ändringarna har haft såväl kriminalpolitiska (exempelvis hänsyn till särskilda omständigheter i det enskilda fallet) som processekonomiska (nödvändiga prioriteringar av arbetsresurser) motiv. Utvecklingen har inneburit att det finns goda möjligheter att göra prioriteringar inom ramen för gällande rätt. Det har under vårt utredningsarbete inte framkommit något som tyder på att det finns ett behov av att överväga förändringar på ett generellt plan av nuvarande ordning med förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse. Däremot har vi noterat behovet av ett lagstöd för att bättre kunna avgränsa brottmål med utgångspunkt i förutsättningarna i det enskilda ärendet. Vår uppfattning är, med hänvisning till de överväganden om en större processuell betydelse för parternas positioner i straffprocessen som vi har utvecklat i det föregående, att det bör övervägas om åklagaren ska ges utökade befogenheter att prioritera förundersökningens omfattning och inriktning i förhållande till den misstänktes medverkan i utredningen av brottsmisstankar mot honom eller henne. Det som vi i första hand föreslår bör utredas är alltså i vilken utsträckning den misstänktes medverkan i förundersökning som rör egen brottslighet ska påverka vilka prioriteringar som åklagaren kan besluta om vid förundersökningen (överenskommelser inför åtal). lämnade Utredningen om processrätt och stora brottmål delbetänkandet Tidiga förhör – nya bevisregler i brottmål (SOU 2017:98). Betänkandet innehåller förslag om utökade möjligheter att använda dokumenterade förhör som bevisning i domstol. Utredningen föreslår en bevisreform med två delar: • Det ska införas utökade möjligheter att ta upp berättelser vid förhör i rätten under förundersökningen eller förberedelsen av brottmålet. Dessa berättelser ska sedan kunna användas som bevis i rättegången. Det kan handla om förhör med målsägande, misstänkta och vittnen. • Det ska införas utökade möjligheter att använda berättelser som lämnats under förundersökningen, t.ex. i polisförhör, som bevisning vid rättegångar. Detta förutsätter att det finns en ljud- och bildupptagning av berättelsen. Utredningen bedömer att de presenterade förslagen bl.a. kommer att leda till en mer effektiv brottmålsprocess, kortare häktningstider, minskad restriktionsanvändning, ett effektivare brottsutredningsarbete, bättre förutsättningar för materiellt riktiga domar och minskad risk för press och hot mot förhörspersoner. Betänkandet, som har remitterats, bereds inom . överlämnade Utredningen om processrätt och stora brottmål sitt slutbetänkande Stora brottmål – nya processrättsliga verktyg (SOU 2019:38). I betänkandet anges att utvecklingen mot allt större och mer komplicerade förundersökningar och brottmålsrättegångar ställer nya krav på det processrättsliga regelverket. Utredningen föreslår därför nya processuella verktyg anpassade efter dagens läge. Förslagen syftar till att skapa bättre förutsättningar för att utreda och lagföra även den mest komplicerade och omfattande brottsligheten med rimliga resursinsatser och inom rimlig tid. Bland annat föreslås att en ny möjlighet att avstå från att genomföra en förundersökning (förundersökningsbegränsning) ska införas för de fall då en misstänkt person har lämnat uppgifter som är av väsentlig betydelse för utredningen av brottsmisstankar som riktats mot honom eller henne. Åklagare ska i dessa fall kunna besluta att begränsa en förundersökning som avser brottet som uppgifterna gäller till en viss del eller att lägga ned en förundersökning som gäller ett annat brott som den misstänkte har delgetts misstanke om. En förutsättning för sådana beslut ska vara att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts genom beslutet. Vidare föreslås en ny möjlighet för åklagare att fatta ett s.k. utfästelsebeslut om ett högsta straff i de fall en misstänkt har lämnat uppgifter av väsentlig betydelse för utredningen av en brottsmisstanke som riktats mot honom eller henne. Om det finns ett utfästelsebeslut som avser åtalade gärningar ska åklagaren i stämningsansökan uppge ett högsta straff för de gärningar som omfattas av utfästelsebeslutet. Uppgiften ska utgöra ett tak som rätten inte får gå utöver när den bestämmer påföljden för de gärningar som uppgiften avser. Betänkandet, som har remitterats, bereds inom . I samband med att utskottet behandlade motionsyrkanden från allmänna motionstiden /19 föreslog utskottet ett tillkännagivande till regeringen om att se över regelverket om förundersökningsbegränsning. Utskottet anförde bl.a. följande (bet. 2018/19:JuU12 s. 46): Utskottet anser att det är viktigt att öka polisens förmåga och vilja att utreda och klara upp även mängdbrottslighet eller vardagskriminalitet, dvs. vanligt förekommande brott. Det finns dock enligt utskottet indikationer på att åklagare använder sig av förundersökningsbegränsning i en alltför stor omfattning. Man kan få intrycket att det på flera håll uppfattats som en skyldighet att begränsa förundersökningarna snarare än en möjlighet. Det är därför viktigt att följa upp regelverket om förundersökningsbegränsning och dess tillämpning som leder till att brottsutredningar läggs ner i onödan.