bet · H701UU17 · 2020-05-12 00:00:00 — Resultatskrivelse om utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd genom multilaterala organisationer Utskottet föreslår att lägger skrivelse 2019/20:91 till handlingarna och att samtliga motionsyrkanden avslås. I betänkandet finns sex reservationer (M, SD, C, L, KD). Skrivelse 2019/20:91 Resultatskrivelse om utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd genom multilaterala organisationer. Fem yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Multilateralt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd 1.Fokusering av det multilaterala samarbetet, punkt 1 (M, SD) 2.Humanitärt bistånd, punkt 2 (M, SD) 3.Fördelning mellan bilateralt och multilateralt bistånd m.m., punkt 3 (C) 4.Kärnstöd, punkt 4 (M, SD) 5.Kärnstöd, punkt 4 (C) 6.Resultatuppföljning av engagemang i Unrwa, punkt 5 (M, SD, KD, L) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Fokusering av det multilaterala samarbetet 2019/20:3514 av m.fl. (M) yrkande 1. Reservation 1 (M, SD) 2019/20:3514 av m.fl. (M) yrkande 2. Reservation 2 (M, SD) Fördelning mellan bilateralt och multilateralt bistånd m.m. 2019/20:3513 av och (båda C) i denna del. Reservation 3 (C) 2019/20:3513 av och (båda C) i denna del och 2019/20:3514 av m.fl. (M) yrkande 3. Reservation 4 (M, SD) Reservation 5 (C) Resultatuppföljning av engagemang i Unrwa 2019/20:3514 av m.fl. (M) yrkande 4. Reservation 6 (M, SD, KD, L) lägger skrivelse 2019/20:91 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (V), (KD), (L), (M), (M), (M), (C), (S), (S), Lawen Redar (S), (S), (SD), (SD), (SD) och (MP). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 2019/20:91 Resultatskrivelse om utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd genom multilaterala organisationer. Utskottet behandlar också två följdmotioner som lämnats med anledning av skrivelsen. Ledamöter från utskottet har deltagit i möten med Världsbanksgruppens parlamentarikernätverk. Finansministern, bistånds-ministern och riksbankschefen har också informerat utrikes- och finansutskotten inför Världsbanksgruppens och Internationella valutafondens års- och vårmöten. besökte FN:s biträdande generalsekreterare för utvecklingssamarbete utskottet för att berätta om FN:s arbete med att reformera systemet med landchefer (). Utskottet besökte även Sida och berörde då frågor om s.k. multi-bi-stöd, dvs. bilateralt bistånd som förmedlas av Sida via en multilateral organisation. informerade statssekreterare (Utrikes-departementet) och generaldirektör (Sida) utskottet om corona-pandemins effekter på biståndssamarbetet. I betänkande 2015/16:UU7 om bistånd genom multilaterala organisationer uttalade utskottet att det vore önskvärt med en samlad resultatanalys av arbetet i de multilaterala utvecklings-organisationerna. En sådan skrivelse skulle kunna fokusera på vissa teman eller grupper av organisationer som bedöms som särskilt viktiga för att uppnå målen för utvecklingssamarbete. Utskottet följde senare upp sitt önskemål genom att föreslå ett tillkännagivande. följde utskottets förslag (skr. 2016/17:145, bet. 2016/17:UU7, rskr. 2016/17:48). I det sammanhanget uttalade utskottet även att skrivelsen borde lämnas till , med början . I skrivelsen ges en samlad redovisning av utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet genom multilaterala organisationer. Det multilaterala systemet och det svenska stödets styrning, omfattning och inriktning beskrivs övergripande. Med fokus på några av de organisationer som är viktigast för Sverigeredovisas därefter mål, verksamhet och resultat inom fyra tematiska områden i regeringens policyramverk: hälsa, utbildning, ekonomisk utveckling och fred. Vidare ges en kortare uppdatering inom fyra områden som regeringen redovisade i sin resultatskrivelse 2018: demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatens principer, jämställdhet, miljö och klimat samt humanitärt bistånd. Multilateralt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd Utskottets förslag i korthet avstyrker samtliga motioner och lägger skrivelsen till handlingarna. Jämför reservation 1 (M, SD), 2 (M, SD), 3 (C), 4 (M, SD), 5 (C) och 6 (M, SD, KD, L). Skrivelsen ger en samlad redovisning av utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet genom multilaterala organisationer, med fokus och 2018. Genom ett ökat finansiellt stöd och aktivt engagemang i de multilaterala organisationerna bedömer regeringen att bidragit både till resultat för människor som lever i fattigdom och förtryck och till att stärka det multilaterala systemet som sådant. I skrivelsen ligger fokus på fyra områden: hälsa, utbildning, ekonomisk utveckling och fred. Det svenska multilaterala stödet på hälsoområdet, inklusive sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR) har varit omfattande. Det har bl.a. bidragit till att människor fått ökad tillgång till vaccinering, grundläggande mödra- och barnhälsovård samt preventivmedel, liksom till stärkta nationella hälsosystem och åtgärder för att möta globala hälsohot, såsom antimikrobiell resistens (AMR). De olika multilaterala hälsoorganisationerna har samverkat i sina respektive roller och gemensamt räddat många miljoner liv. Inom utbildning har stödet genom såväl FN-organisationer som utvecklings-bankerna och tematiska fonder bidragit till att stärka nationella utbildningssystem och därmed barns och ungdomars, inte minst flickors, tillgång till utbildning. Det multilaterala biståndet har också varit särskilt viktigt för att ge barn i konfliktsituationer tillgång till utbildning. Det multilaterala stödet till inkluderande ekonomisk utveckling har varit brett och bl.a. lett till ökad tillgång till infrastruktur (elektrifiering, transport m.m.), ett effektivare jordbruk, nya arbetstillfällen, industrialisering och bättre förutsättningar för låg- och medelinkomstländer att delta i internationell handel. Det har även stärkt kvinnors ekonomiska egenmakt. På fredsområdet har det svenska stödet bidragit till att stärka FN:s fredsbyggandearkitektur och institutioners möjlighet att hantera konflikt så att våld kan undvikas. stöd genom (Sida) och (FBA) till freds- och utvecklingsrådgivare har bidragit till att stärka FN:s kapacitet att verka för hållbar fred. Därutöver har en stor del av bankernas och övriga multilaterala organisationers verksamhet bedrivits i länder med konflikt, eller med risk för konflikt, och har där haft en viktig fredsfrämjande roll. har särskilt bidragit till att stärka kvinnors inflytande och meningsfulla deltagande som aktörer för fred och säkerhet med utgångspunkt i resolution . Utifrån medlemskapet i säkerhetsrådet har stärkt sin aktörsroll särskilt inom agendan för kvinnor, fred och säkerhet samt i fråga om klimat och säkerhet. har också med full kraft fortsatt att stödja det multilaterala arbetet för demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatens principer och drivit på för att samtliga organisationer i sin verksamhet utgår från rättighetsperspektivet. Inom miljö- och klimatområdet ökade sina finansiella bidrag kraftigt och har varit drivande i klimatfondernas styrningsreformer. påverkansarbete för integrering av och fokus på jämställdhet, i linje med den feministiska utrikespolitiken, har satt tydliga spår i de multilaterala organisationernas planer och program. Dessutom har merparten av stödet från regeringens nya tematiska strategi för global jämställdhet och kvinnors och flickors rättigheter kanaliserats genom multilaterala organisationer. Det svenska humanitära biståndet genom multilaterala organisationer har räddat liv, lindrat nöd och upprätthållit mänsklig värdighet för miljoner av världens mest utsatta människor. har också fortsatt att vara en drivande aktör för genomförandet av den internationella överenskommelsen ”the Grand Bargain” vars övergripande syfte är att göra det humanitära responssystemet effektivt, transparent och inkluderande. Vidare har medverkat i arbetet med att uppnå ett bättre samspel mellan det humanitära biståndet, det långsiktiga utvecklingssamarbetet och fredsarbetet samt även ett närmande mellan FN-systemet och utvecklingsbankerna i det avseendet. De multilaterala organisationerna har en central roll för att hantera de globala utmaningarna och upprätthålla en regelbaserad världsordning. Det gör de när de genomför program, i sin normerande roll, som forum för dialog och som bärare av kunskap. De omfattar FN-systemet, utvecklingsbanker, tematiska fonder och andra organisationer med varierande mandat och inriktning. Dessa är centrala för genomförandet av Agenda 2030 the Action Agenda för utvecklingsfinansiering samt , där inte minst utvecklingsbankerna har en viktig roll i fråga om att generera den nödvändiga finansieringen, inklusive genom den privata sektorn och innovativa finansieringsmodeller. De multilaterala organisationerna är också hörnstenar inom det humanitära systemet och fredsarbetet. De multilaterala organisationerna har bred närvaro i många länder, inklusive i konfliktländer och instabila stater, och ett brett uppdrag att arbeta med länders olika utmaningar. Därmed har det multilaterala systemet också en räckvidd och en möjlighet att bidra som går bortom kapacitet som enskilt land. Organisationerna har överlag också en god kapacitet att åstadkomma resultat i samarbetsländerna, har där ofta en viktig samordnande roll och arbetar nära samarbetsländernas regeringar. Det multilaterala systemet är inte utan utmaningar. Regeringen bedömer att styrning och samordning inom detta skulle kunna förbättras och att effektiviteten varierar mellan organisationer liksom mellan verksamheter i olika länder. Resultatrapporteringens kvalitet skiftar också. Finansieringen är splittrad med en alltför liten andel kärnstöd till organisationernas reguljära budget vilket försvårar planering och uppföljning, och i nästa led, resultatrapportering och ansvarsutkrävande. Inom FN har därför generalsekreteraren sjösatt omfattande reformer för att effektivisera verksamheten, framför allt genom bättre samordning på landnivå och stärkt transparens. I gengäld har givarländerna åtagit sig att skapa en mer förutsägbar och flexibel finansiering och öka andelen kärnstöd. Även inom utvecklingsbankerna och de tematiska fonderna pågår olika reformer för att öka effektiviteten och stärka verksamheten. har aktivt drivit på och medverkat till dessa reformer. står tydligt upp för multilateralt samarbete och en regelbaserad världsordning. Det har tagit sig uttryck både i ett ökat finansiellt stöd till de multilaterala organisationerna och i ett aktivt engagemang inom dessa, inklusive genom EU. Både kärnstöden och bilateralt bistånd som kanaliseras genom multilaterala organisationer (s.k. multi-bi-stöd) har ökat . Det uppgick till , vilket utgjorde av det totala biståndet. Av Sidas utbetalningar gick till multilaterala organisationer, en ökning med i förhållande till 2017. har även beslutat om fleråriga kärnstöd till vissa organisationer för att skapa bättre förutsägbarhet. Därtill har systematiskt verkat inom givarsamfundet för en ökning av andelen kärnstödsfinansiering och medverkat till strukturerade finansieringsdialoger inom ett antal multilaterala organisationer. I sin granskning av det svenska biståndet 2019 beskrev (/Dac) som en engagerad förespråkare för multilateralism och uppmärksammade särskilt flexibla finansiering, de fleråriga kärnstöden samt bredden av multilaterala samarbetspartner och långsiktiga relationer med dessa. Regeringen och berörda myndigheter, främst Sida, har verkat för svenska prioriteringar både genom styrelsearbetet och i direkt dialog med organisationerna, såväl centralt som på landnivå och kopplat till insatser. För FN-organisationerna har de årliga högnivådialogerna varit viktiga för uppföljning, påverkansarbete och dialog. För utvecklingsbankerna har påfyllnadsprocesserna varit avgörande tillfällen för påverkan. Svensk kompetens på olika områden har visat sig efterfrågad av organisationerna och har bidragit till att ses som en respekterad partner. Ökningen av sekonderingar av svenska experter till de multilaterala organisationerna har stärkt det svenska påverkansarbetet och ökat genomslaget för svenska prioriterade frågor och samarbetsområden, som det gett värdefull inblick i organisationerna. Dialogen och påverkansarbetet bedrivs i hög grad i samspel med andra givarländer. Regeringen konstaterar att samstämmighet och ett enat ”Sverigelag” som agerar parallellt på landnivå, i styrelser och på politisk nivå har varit en framgångsfaktor i påverkansarbetet. De multilaterala organisationsstrategier som beskrivs i denna skrivelse har varit centrala i det avseendet, liksom samstämmigheten och möjligheterna till synergier mellan det bilaterala och multilaterala biståndet. Även om dialog och påverkansarbetet inte innebär några utbetalningar är det resurskrävande för och Sida. har särskilt varit pådrivande för den pågående FN-reformen som regeringen bedömer redan börjat ge resultat. har också verkat för integrering av jämställdhet, miljö och klimat och andra tvärfrågor i organisationernas verksamhet, för tillämpning av rättighetsbaserade ansatser och för att organisationerna ska stå upp för sitt fulla normativa mandat. har stått i frontlinjen i frågor som mött tilltagande motstånd, såsom SRHR, civilsamhällets utrymme och frihandel. Detta har satt tydliga avtryck i organisationernas strategier och arbetssätt liksom i den normativa agendan. har vidare bidragit till att stärka samarbetet mellan de multilaterala organisationerna och EU, vilket bl.a. resulterat i gemensamma åtaganden mellan FN och EU i arbetet mot könsbaserat våld. Hållbar upphandling inom de multilaterala organisationerna är ytterligare ett område där driver på med syfte att bidra till målen för Agenda 2030. kan det också skapa nya affärsmöjligheter för svenska företag som konkurrerar med hållbarhetsargument snarare än med låga priser. När missförhållanden inom organisationerna har uppdagats, såsom korruption eller sexuella övergrepp och trakasserier, har agerat kraftfullt för att komma till rätta med problemen, säkerställa att det finns skydd för dem som rapporterar samt kapacitet att utreda och utkräva ansvar, och inte minst för att säkerställa ett gott ledarskap. anför i kommittémotion 2019/20:3514 av m.fl. att multilaterala bistånd bör koncentreras till ett mindre antal organisationer och att den del av biståndet som går till humanitära insatser bör öka (yrkandena 1 och 2). Motionärerna anser även att kärnstöd endast bör ges till organisationer där man har god kontroll och uppföljning (yrkande 3). Regeringen bör också återkomma till med en redovisning av resultatet av engagemang i för Palestinaflyktingar (yrkande 4). anför i kommittémotion 2019/20:3513 av och att det multilaterala biståndet är mindre effektivt än det bilaterala biståndet och svårare att följa upp. Det bör därför minska till förmån för det bilaterala biståndet. Dessutom bör den del av det multilaterala bistånd som betalar ut via Sida, s.k. multi-bi-stöd, tydligare gå till att förstärka de bilaterala satsningar och prioriteringar som görs utifrån den styrning som finns nationellt i olika inriktningar. Motionärerna menar också att regeringen i skrivelsen borde ha redovisat vad har prioriterat i organisationerna utifrån svenska mervärden, inriktningar och prioriteringar utifrån strategin för multilateral utvecklingspolitik och de organisationsspecifika strategierna. Utskottet noterar inledningsvis att det bistånd som kanaliseras genom multilaterala organisationer har ökat väsentligt från av den svenska biståndsbudgeten 2011 till 2018[1]. Finansiellt ökade det svenska multilaterala biståndet från ca till ca . Detta understryker vikten av att regelbundet, genom en mer omfattande redovisning än den som ges i budgetpropositionen, får information om de resultat som uppnåtts genom det multilaterala biståndet. Utskottet konstaterar att skrivelsen, i enlighet med vad efterfrågade i betänkande 2015/16:UU7, ger en samlad resultatanalys av arbetet i de multilaterala utvecklingsorganisationerna och att det finns ett särskilt fokus på vissa teman som bedöms som viktiga för att uppnå målen för utvecklingssamarbete. Genom att den globala utvecklingen beskrivs för de valda tematiska områdena synliggörs också på vilka områden har ett särskilt kunnande och mervärde, bl.a. genom att driva s.k. motvinds-frågor. I detta betänkande fokuserar utskottet i huvudsak på de frågor som tas upp i följdmotionerna men vill understryka att den resultatredovisning som ges i skrivelsen även kommer att användas som underlag vid den kommande behandlingen av budgeten för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Styrning, fokusering och uppföljning av det multilaterala biståndet Utskottet vill understryka att det multilaterala biståndet, liksom övriga biståndsinsatser, ska bidra till beslutade mål om att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Det framgår av policyramverket för svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd (skr. 2016/17:60, bet. 2016/17:UU12) att utvecklingssamarbete genom multilaterala organisationer ska bedrivas i syfte att uppnå största möjliga effekt inom de områden som prioriterar. Det svenska engagemanget ska vara fokuserat på de organisationer som har högst relevans för internationella utvecklings- och biståndspolitiska mål samt för det humanitära biståndet och den bästa förmågan att bidra till resultat. För styrning av samarbetet med prioriterade multilaterala organisationer finns särskilda organisationsstrategier, som anger motiven för svenskt stöd samt svenska prioriteringar vad gäller organisationens arbetssätt. Inför att en sådan tas fram görs alltid först en organisationsbedömning. Utskottet instämmer med regeringen i att multilaterala och bilaterala bistånd ska vara kompletterande och möjliggöra synergier, inte minst vad gäller det normativa arbete som måste bedrivas på alla nivåer – i internationella forum såväl som nationellt gentemot regeringar och civilsamhällen. Genom de multilaterala organisationerna får bredare genomslag för sina värderingar och prioriteringar. Det multilaterala samarbetet ger även möjlighet att stödja länder som vi inte skulle kunna verka i bilateralt, inklusive konfliktländer, i humanitära kontexter eller där den politiska situationen inte möjliggör bilateralt bistånd. På liknande sätt måste det finnas synergier mellan de multilaterala kärnstöden och multi-bi-stödet. Genom stödet till multilaterala organisationer på global nivå, t.ex. i arbetet med den globala hållbarhetsagendan, kunskapshantering och metodutveckling, stärks organisationernas kapacitet att verka på landnivå, och genom att använda de multilaterala organisationerna som genomförare av bilateralt bistånd i länder tar till vara deras kapacitet att leverera konkreta resultat i samarbetsländerna. Utskottet utgår från att regeringen vid sina bedömningar av organisationerna beaktar dessa aspekter. Utskottet anser liksom regeringen att humanitära biståndspolitik ska vara behovsbaserad och utgå från internationell humanitär rätt, de humanitära principerna – humanitet, opartiskhet, neutralitet och oberoende – samt principerna om gott humanitärt givarskap. Det övergripande målet för det humanitära biståndet ska även fortsättningsvis vara att rädda liv, lindra nöd och upprätthålla mänsklig värdighet, till förmån för nödlidande människor. För att bidra till att möta de rekordhöga humanitära behoven ska uppfylla sina åtaganden om förutsägbar finansiering av relevanta organisationers verksamhet, exempelvis via de fleråriga avtal som tecknades med (), Världslivsmedelsprogrammet (WFP), för palestinska flyktingar (Unrwa) och (Cerf). bör även fortsättningsvis bidra med tidig, förutsägbar och flexibel finansiering och delta i reformarbetet kring innovation och kontantstöd i det humanitära biståndet, där digital teknik kan bidra till effektiv respons, som utmaningarna som rör integritetsfrågor måste omhändertas. Utskottet vill också understryka vikten av att även fortsättningsvis driver ett jämställdhetsperspektiv i det humanitära biståndet, inklusive frågor om SRHR, samt verkar för stärkt samverkan mellan humanitärt bistånd, utvecklingssamarbete, demokratisk utveckling och fredsbyggande. Utskottet noterar att den totala svenska humanitära finansieringen inte var öronmärkt, vilket innebär en höjning jämfört då nivån var . Utskottet vill understryka vikten av resultatuppföljning vid bedömning av fortsatta engagemang i multilaterala organisationer. I det sammanhanget välkomnar utskottet det samarbete som pågår inom Mopan (), ett nätverk av givarländer som gemensamt låter genomföra bedömningar av multilaterala organisationer. Analyserna omfattar bedömningar av organisationernas strategiska och operativa funktioner såväl som resultat, effektivitet och hållbarhet. Givarsamarbetet är enligt utskottets uppfattning viktigt för att effektivisera arbetet med uppföljning och utvärdering och sparar resurser såväl för givarna som för organisationerna. Utskottet vill dock betona att de bedömningar som görs inom ramen för Mopan måste kompletteras med analyser av i vilken utsträckning organisationerna bidrar till genomförandet av svenska prioriteringar och synergier med det bilaterala utvecklingssamarbetet. Utskottet vill påminna om att Agenda 2030 ställer högre krav på effektivisering och samordning av de multilaterala organisationerna för att åstadkomma policyöverskridande helhetslösningar. Det framgår av skrivelsen att organisationerna gradvis har anpassat sina strategier och mål till de globala målen och att vissa organisationer har ett särskilt ansvar för samordning och uppföljning av specifika mål. Enligt utskottets uppfattning måste dock arbetet med att stärka samarbetet och öka effektiviteten i arbetet på landnivå fortsätta. Den nya fond som upprättats (, där SDG står för sustainable development goals, målen för hållbar utveckling) kan vara ett bra verktyg i detta sammanhang. Den har upprättats för att uppmuntra ett mer systemöverskridande och samordnat arbetssätt på landnivå genom FN-gemensamma program för att genomföra Agenda 2030. Det framgår av skrivelsen att är näst största givare till fonden med bidrag på och även sitter i fondens styrelse. Utskottet utgår från att regeringen noga följer om fonden uppfyller sitt syfte och verkar för en rimlig bördefördelning mellan givarländerna. Utskottet anser att regeringen bör överväga hur ett ständigt ökande antal fonder med specifika uppgifter och ändamål påverkar effektiviteten i det multilaterala samarbetet. Det multilaterala systemet för utveckling och humanitärt bistånd består redan av ca 200 organisationer med varierande storlek, roller, mandat, verksamhetsområden och finansiering. Det framgår av skrivelsen att bidrog till 69[2] av organisationerna i form av kärnstöd och/eller multi-bi-stöd. För 21 av dem finns organisationsstrategier. Utskottet välkomnar också att FN:s generalsekreterare har tagit initiativ till omfattande reformer som började genomföras . De syftar till att stärka FN:s utvecklingssystem och skapa ett närmare samarbete mellan olika aktörer på landnivå, för att bättre kunna svara mot ett brett spektrum av utvecklings- och konfliktutmaningar och bidra till de globala utvecklingsmålen. Reformerna syftar också till att stärka freds- och säkerhetsarkitekturen för att svara upp mot dagens komplexa konflikter och ökat fokus på konfliktförebyggande. Utskottet noterar vidare att ett nytt system för landchefer () etablerats för att förbättra FN-samordningen på landnivå. Landcheferna är oberoende företrädare och samordnare för FN:s samlade utvecklingssamarbete på landnivå och rapporterar direkt till generalsekreteraren. Vidare har nya riktlinjer för FN-gemensamma program på landnivå (UNSDCF) tagits fram, där stor vikt läggs vid gemensamma landanalyser. Regeringen bedömer att de olika FN-organen nu anpassar sin verksamhet till den nya verkligheten.