bet · H701UFöU5 · 2020-06-12 00:00:00 — Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande Operativt militärt stöd mellan och Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lag om operativt militärt stöd mellan och , lag om ändring i skyddslagen och lag om ändring i luftfartslagen. I propositionen föreslås att det införs en lag för det operativa försvarssamarbetet med , i vilken regeringen bemyndigas att fatta vissa beslut om att lämna respektive ta emot operativt militärt stöd inom ramen för samarbetet. Vidare föreslås ändringar av skyddslagen och luftfartslagen för att förbättra förutsättningarna för finska militära styrkor att lämna stöd till . Vid beslut ska 10 kap. 8 § regeringsformen (RF) tillämpas när det gäller lagen om operativt militärt stöd mellan och , i de delar beslutet avser överlåtelse av myndighetsutövning till en annan stat i 2– 5 §§, dvs. beslutet ska i enlighet med 10 kap. 6 § andra stycket RF fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande, och mer än hälften av ledamöter måste rösta för förslaget (förslagspunkt 1). I propositionen anges att de föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . har möjlighet att fatta beslut om att de föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . Med hänsyn till att med anledning av covid-19-pandemins spridning arbetar utifrån en överenskommelse om att enbart 55 ledamöter deltar i voteringar och att beslut i detta ärende förutsätter att mer än hälften av ledamöter deltar i voteringen har utskottet dock efter en samlad bedömning kommit fram till att ikraftträdandet av lagstiftningen kan sättas till . Det nya datumet för ikraftträdande har satts efter kontakt med . Utskottet anser att bör avslå motionsyrkandena. I betänkandet finns en reservation (M, C, KD, L) och ett särskilt yttrande (M, C, KD, L). I reservationen föreslås att regelverket för operativt militärt stöd mellan och ska utvidgas till att omfatta EU och Nato samt samtliga deras medlemsländer. Proposition 2019/20:110 Operativt militärt stöd mellan och . Fyra yrkanden i följdmotioner. Ett yrkande i en motion från allmänna motionstiden /20. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Ökad beslutsbefogenhet för regeringen att sätta in svenska väpnade styrkor till stöd för Beslut om undanförsel och förstöring Ett defensivt försvarsförbund med Operativt militärt stöd mellan och flera länder och organisationer Operativt militärt stöd mellan och flera länder och organisationer, punkt 6 (M, C, KD, L) Operativt militärt stöd mellan och (M, C, KD, L) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motion från allmänna motionstiden /20 Bilaga 2 Regeringens lagförslag 1 Förslag till lag om operativt militärt stöd mellan och 2 Förslag till lag om ändring av skyddslagen (2010:305) 3 Förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:500) Utskottets förslag till riksdagsbeslut Operativt militärt stöd från antar regeringens förslag till lag om operativt militärt stöd mellan och , i de delar det avser 2–5 §§, med den ändringen att lagen ska träda i kraft . Därmed bifaller proposition 2019/20:110 punkt 1 i denna del. antar regeringens förslag till 1. lag om operativt militärt stöd mellan och i de delar som inte omfattas av utskottets förslag ovan, 2. lag om ändring i skyddslagen (2010:305), 3. lag om ändring i luftfartslagen (2010:500), med den ändringen att lagarna ska träda i kraft . Därmed bifaller proposition 2019/20:110 punkterna 1 i denna del, 2 och 3. Ökad beslutsbefogenhet för regeringen att sätta in svenska väpnade styrkor till stöd för 2019/20:3522 av m.fl. (SD) yrkande 1. Beslut om undanförsel och förstöring 2019/20:3522 av m.fl. (SD) yrkande 2. Ett defensivt försvarsförbund med 2019/20:750 av m.fl. (SD) yrkande 1. Operativt militärt stöd mellan och flera länder och organisationer 2019/20:3525 av m.fl. (L) och 2019/20:3526 av m.fl. (M, KD). Reservation (M, C, KD, L) På sammansatta utrikes- och försvarsutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (C), (V), (L), (MP), (S), (S), (S), (S), (M) och (KD). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet proposition 2019/20:110 Operativt militärt stöd mellan och . Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Med anledning av propositionen har tre följdmotioner med sammanlagt fyra yrkanden väckts. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1. Det sammansatta utskottet har gett och justitieutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och följdmotionsyrkanden inom deras respektive beredningsområden. Inget utskott har yttrat sig. Propositionen har hänvisats till utrikesutskottet. och försvarsutskottet har därefter, med stöd av 7 kap. 7 § riksdagsordningen beslutat att bereda propositionen och tillhörande motioner i ett sammansatt utrikes- och försvarsutskott (UFöU). En föredragning i ärendet hölls för det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet av försvarsminister m.fl. . beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera förutsättningarna enligt regeringsformen för att, under förutsättning att nödvändiga politiska beslut fattas, med militära resurser agera gemensamt med en annan stat för att möta ett väpnat angrepp mot någon av staterna samt för att hindra kränkningar av någon av staternas territorium i fred och under krig mellan främmande stater (dir.2015:111). Uppdraget var inte begränsat till samarbete med ett visst land, men samarbetet med behandlades särskilt i direktiven. Utredningen benämndes och överlämnade sitt betänkande Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete (SOU 2016:64). Regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att se över vissa delar av de rättsliga förutsättningarna för försvarssamarbete med , med utgångspunkt i den analys av regeringsformens reglering som gjordes i betänkande. Syftet med utredningen var att se till att nödvändiga beslut om att ge och ta emot militärt stöd inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet kan fattas med tillräcklig skyndsamhet samt att finska styrkor som lämnar stöd till ska ha de befogenheter i som är nödvändiga (dir. 2017:30). I uppdraget ingick bl.a. att överväga och lämna förslag på en författningsreglering som bemyndigar regeringen att inom det svensk-finska försvarssamarbetet fatta vissa beslut om att ge och ta emot militärt stöd samt att överväga vilka befogenheter finska styrkor som lämnar militärt stöd till behöver och lämna förslag på nödvändig författningsreglering av befogenheterna. Utredningen, som antog namnet Utredningen om en rättslig reglering av försvarssamarbetet med , överlämnade betänkandet En lag om operativt militärt stöd mellan och (SOU 2018:31). Regeringen beslutade att överlämna ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition med undantag för förslaget till ändring av 5 § 6 skyddslagen (2010:305) till Lagrådet för yttrande. I förhållande till lagrådsremissen har förslaget till ändring av 5 § 6 skyddslagen ändrats språkligt. Lagrådet hade ingen invändning mot förslagen. fattade regeringen beslut om propositionen. Det fördjupade försvarssamarbetet mellan och syftar till att stärka och nationella försvar och ländernas förmåga att agera militärt tillsammans. Samarbetet omfattar operationsplanering och förberedelser för gemensamt operativt användande av civila och militära resurser i olika scenarier, t.ex. i händelse av territoriella kränkningar och väpnade angrepp. I propositionen föreslås att det införs en ny lag för det operativa försvarssamarbetet med , i vilken regeringen bemyndigas att fatta vissa beslut om att lämna respektive ta emot militärt operativt stöd inom ramen för samarbetet. Vidare föreslås ett antal lagändringar som syftar till att förbättra förutsättningarna för finska militära styrkor att lämna stöd till . Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla regeringens lagförslag. Därefter behandlas motioner som samtliga innehåller förslag på tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till lagförslagen. Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag, med den ändringen att lagarna ska träda i kraft . Regeringen föreslår att det införs en ny lag i vilken regeringen bemyndigas att inom ramen för det svensk-finska försvarssamarbetet fatta vissa beslut om att lämna respektive ta emot operativt militärt stöd. Regeringen ska ha befogenhet att på begäran av sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med internationell rätt stödja med att hindra kränkningar av finskt territorium. En förutsättning för regeringens bemyndigande ska vara att inte är i krig och att det inte råder en väpnad konflikt på finskt territorium. Regeringen ska ha befogenhet att, om är i krig eller krigsfara, begära stöd av i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot . Regeringen ska för detta ändamål få överlåta förvaltningsuppgifter till . Regeringen ska även ha befogenhet att begära stöd av i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Regeringen ska för detta ändamål få överlåta förvaltningsuppgifter till . Områden där en finsk militär styrka bedriver militär verksamhet enligt den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och ska kunna beslutas vara skyddsobjekt. I den föreslagna lagen om operativt stöd mellan och införs en bestämmelse om att Försvarsmakten får besluta att finsk militär personal som lämnar stöd enligt den föreslagna lagen och som är lämplig för uppgiften får anlitas för bevakning av sådana områden där en finsk militär styrka bedriver verksamhet enligt den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och och som beslutas vara skyddsobjekt. Vad som föreskrivs i 11–17 §§ skyddslagen och i 10 § första stycket 1, 2 och 4, 10 § andra stycket samt 19 § första stycket 1 polislagen (1984:387) ska även gälla för militär personal ur den finska styrka som anlitas för bevakning. Finsk militär personal som fullgör bevakningsuppgift enligt skyddslagen ska omfattas av det straffrättsliga skydd som stadgas i 17 kap. 1, 2 och 4 §§ samt det straffrättsliga ansvar som följer av 20 kap. 1 § . I luftfartslagen införs en bestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter, eller i ett enskilt fall besluta, om finsk militär luftfarts verksamhet när stöd lämnas enligt den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och . Försvarsmakten får besluta att finsk militär personal som lämnar stöd till i enlighet med 2 § i den föreslagna lagen om operativt militärt stöd mellan och får genomföra beslut om undanförsel eller förstöring enligt lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring. Finsk militär personal som genomför beslut om undanförsel och förstöring ska omfattas av det straffrättsliga skydd som stadgas i 17 kap. 1, 2 och 4 §§ samt det straffrättsliga ansvar som följer av 20 kap. 1 § . Enligt propositionen ska de föreslagna lagändringarna träda i kraft . Utskottet välkomnar förslaget om en lag för det operativa försvarssamarbetet med . Lagen bemyndigar regeringen att fatta vissa beslut om att lämna respektive ta emot operativt militärt stöd inom ramen för samarbetet. Även de övriga lagändringar som regeringen föreslår syftar till att förbättra förutsättningarna för finska militära styrkor att lämna stöd till . Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag för operativt militärt stöd mellan och och till ändring av skyddslagen (2010:305) respektive ändring av luftfartslagen (2010:500). Vid beslut om lagen om operativt militärt stöd mellan och ska 10 kap. 6 § regeringsformen tillämpas, i de delar beslutet avser överlåtelse av myndighetsutövning till en annan stat i 2–5 §§, dvs. beslutet måste fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande, och mer än hälften av ledamöter måste rösta för förslaget. I propositionen anges att de föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . har möjlighet att fatta beslut om att de föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . Med hänsyn till att med anledning av covid-19-pandemins spridning arbetar utifrån en överenskommelse om att 55 ledamöter deltar i voteringar och att beslut i detta ärende förutsätter att minst 175 ledamöter deltar i voteringen har utskottet dock efter en samlad bedömning kommit fram till att ikraftträdandet av lagstiftningen kan sättas till . Det nya datumet har satts efter samråd med . Ökad beslutsbefogenhet för regeringen att sätta in svenska väpnade styrkor till stöd för Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslag om ökad beslutsbefogenhet för regeringen att sätta in svenska väpnade styrkor till stöd för . I kommittémotion 2019/20:3522 av m.fl. (SD) yrkande 1 begär motionärerna ett tillkännagivande till regeringen som innebär att om det främjar säkerhet eller försvar bör bemyndiga regeringen att även ta beslut om svenskt stöd med väpnade styrkor för att bistå med att möta ett väpnat angrepp. Även om ett beslut att bistå med väpnade styrkor för att möta ett väpnat angrepp mot skulle innebära en risk för att dras in i krig anser motionärerna att det är av avgörande betydelse att regeringen har möjlighet att utan föregående riksdagsbeslut ta ett snabbt beslut om att stödja i ett sådant läge. Motionärernas yrkande omfattar även att det är i det svenska försvarets intresse att regeringen om skulle befinna sig i krig utan föregående riksdagsbeslut snabbt kan sätta in svenska väpnade styrkor på finskt territorium i syfte att hindra kränkningar av finskt territorium. En sådan insats kan vara en viktig del av försvaret av . I propositionen anförs att regeringen ska ha befogenhet att på begäran av sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med internationell rätt stödja med att hindra kränkningar av finskt territorium. Enligt propositionen ska en förutsättning för regeringens bemyndigande vara att inte är i krig och att det inte råder en väpnad konflikt på finskt territorium. Regeringen anser vidare att det även i fortsättningen ska krävas ett medgivande av i varje enskilt fall för att svenskt stöd med väpnade styrkor ska kunna ges till i syfte att bistå med att möta ett väpnat angrepp mot . Enligt regeringsformen (RF) har regeringen ensam beslutanderätt att sätta in försvarsmakt endast när det gäller försvaret av riket (15 kap. 13 § RF). För att regeringen i andra fall ska få sända svenska väpnade styrkor utomlands eller i övrigt sätta in sådana styrkor krävs antingen att har godkänt en internationell förpliktelse vars fullgörande kräver att svenska väpnade styrkor sänds utomlands eller att har antagit en lag som anger under vilka förutsättningar regeringen får besluta om detta, eller att har medgett det i ett särskilt fall (15 kap. 16 § RF). har inte åtagit sig någon internationell förpliktelse av det slag som avses i 15 kap. 16 § RF. Det finns lagar som bemyndigar regeringen att fatta beslut om insättande, inklusive sändande utomlands, av väpnad styrka, såsom lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands och lagen (1994:588) om utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete, men dessa lagar medger inte att regeringen beslutar om operativt militärt stöd till i form av svenska väpnade styrkor. krävs därmed ett riksdagsbeslut i varje enskilt fall för att kunna sätta in väpnade styrkor i syfte att bistå med att hindra kränkningar av det finska territoriet. Förslaget i propositionen ger regeringen befogenhet att sätta in svenska väpnade styrkor för att lämna stöd till med att hindra kränkningar av finskt territorium. Enligt regeringens lagförslag är det en förutsättning för regeringens bemyndigande att inte är i krig och att det inte råder en väpnad konflikt på finskt territorium. För det fall skulle lämna militärt stöd med en väpnad styrka i syfte att hindra kränkningar av finskt territorium i en situation då det råder en väpnad konflikt på finskt territorium är risken stor att kan komma att anses som part i konflikten och att därmed hamnar i krig. Av regeringsformen följer att en krigsförklaring inte får ges av regeringen utan medgivande, utom vid ett väpnat angrepp mot riket (15 kap. 14 § RF). Utskottet instämmer i regeringens bedömning att ett beslut om att bistå med att möta ett väpnat angrepp mot som i sig skulle kunna innebära att blir part i en väpnad konflikt bör förutsätta att ger sitt medgivande till detta. Utskottet anser vidare i likhet med regeringen att regeringen och i samråd ska skapa förutsättningar för ett snabbt beslutsförfarande så att dessa finns på plats när behovet av snabba beslut om medgivande från sida uppstår. För det fall befinner sig i krig, t.ex. med anledning av ett väpnat angrepp mot , behövs de svenska styrkorna för försvaret av och det torde som utgångspunkt inte vara aktuellt att i en sådan situation avdela svenska väpnade styrkor för att hindra territoriella kränkningar av . Utskottet noterar att det är upp till regeringen att under konstitutionellt ansvar bedöma om det är en väpnad konflikt eller ett krig som råder (prop. 2009/10:80 s. 204 med hänvisningar). Även i den ovan nämnda situationen där befinner sig i krig anser utskottet i likhet med regeringen att ett beslut om att bistå med militära styrkor kräver att ger sitt medgivande till detta. För det fall , under det att militärt operativt stöd lämnas av , skulle utsättas för ett väpnat angrepp skulle det innebära att förutsättningarna för medgivande inte längre uppfylls. Om ska fortsätta stödja bör i ett sådant fall det svenska stödet avse att möta det väpnade angreppet, vilket behöver godkännas av . I sammanhanget bör dock tilläggas att den svenska väpnade styrkan när den befinner sig utomlands har rätt att agera i självförsvar för det fall den skulle angripas. Mot bakgrund av det som anförs ovan anser utskottet att motion 2019/20:3522 yrkande 1 bör avslås. Beslut om undanförsel och förstöring Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslag om befogenhet för en finsk militär styrka att fatta beslut om undanförsel eller förstöring. I kommittémotion 2019/20:3522 av m.fl. (SD) yrkande 2 begär motionärerna ett tillkännagivande om att regeringen bör införa en möjlighet att besluta att en finsk militär styrka som lämnar operativt militärt stöd till ska ha befogenhet att fatta beslut om undanförsel eller förstöring enligt lagen om undanförsel och förstöring. Enligt propositionsförslaget får Försvarsmakten besluta att finsk militär personal som lämnar stöd till får genomföra beslut om undanförsel eller förstöring enligt lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring. Som anförs i propositionen bedömer regeringen inte att det bör införas en möjlighet att besluta att en finsk militär styrka som lämnar operativt militärt stöd ska ha befogenhet att fatta beslut om förstöring enligt lagen om undanförsel och förstöring. Lagen om undanförsel och förstöring är en fullmaktslag som är tillämplig om är i krig eller, under krigsfara eller utomordentliga förhållanden hänförliga till krig, om regeringen föreskriver om det (1–2 §§ lagen om undanförsel och förstöring). Lagen medger att egendom förs undan eller förstörs i syfte att förhindra att egendomen faller i fiendens händer eller förstörs och bygger på planläggning av och förberedelser för sådana åtgärder. Beslut om undanförsel respektive förstöring fattas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Närmare bestämmelser om bl.a. beslutsfattande myndigheter finns i förordningen (1993:243) om undanförsel och förstöring. Försvarsmaktens mandat enligt lagen om undanförsel och förstöring följer av den ovannämnda förordningen. Undanförsel och förstöring enligt lagen tar sikte på i förväg planlagda och förberedda åtgärder för totalförsvarets behov och inte på alla former av förstöring av egendom som sker under en väpnad konflikt. Enligt regeringen ligger det i sakens natur att en väpnad konflikt innebär att militära styrkor kontinuerligt under stridigheter förstör egendom, antingen med anledning av att dessa utgör ett direkt militärt mål eller som en indirekt följd av stridshandlingar. Regler om detta finns i den internationella humanitära rätten, t.ex. om vad som utgör militära mål som får angripas, om proportionalitet och om militär nödvändighet. I förarbetena till lagen om undanförsel och förstöring hänvisas också till att det i stridssituationer uppenbarligen förekommer att en militär chef av taktiska skäl beslutar att egendom ska förstöras. Det anges också att något stöd i lag för en sådan åtgärd inte behövs. (Se Ds 1992:27 s. 21 och prop. 1992/93:78 s. Regeringen anser att det kan finnas klara fördelar ur ett resursperspektiv med att kunna bemyndiga finska militära styrkor som i en krigssituation lämnar stöd till att fatta beslut om förstöring av egendom som Försvarsmakten annars får besluta om. Beslut om förstöring utgör dock ingripande åtgärder som kan få stora konsekvenser såväl för som land som för enskilda. Sådana beslut bör därför enligt regeringen förbehållas svenska myndigheter. Regeringen konstaterar även i propositionen att det kan vara svårt att inlemma ett bemyndigande om förstöring till en finsk militär styrka i det aktuella regelverket, t.ex. reglering om planläggning, samråd mellan berörda myndigheter och rätten till ersättning för den mot vilken förelägganden riktas. Regeringen anser i stället att det, när det finns behov av att besluta om förstöring i ett operationsområde där finska styrkor verkar, bör skapas praktiska förutsättningar för att till de finska styrkorna knyta beslutsfattare från Försvarsmakten som kan fatta de nödvändiga besluten. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att beslut om förstöring kan vara ingripande åtgärder som kan få stora konsekvenser såväl för som land som för enskilda och att sådana beslut bör förbehållas svenska myndigheter. Därtill instämmer utskottet i att det är förenat med svårigheter att inlemma ett bemyndigande till en finsk militär styrka i det aktuella regelverket för undanförsel och förstöring, t.ex. då det gäller reglerna om planläggning, samråd mellan myndigheter och ersättning. Behovet av att fatta beslut om förstöring i ett operationsområde där finska styrkor verkar kan i stället t.ex. tillfredsställas genom att beslutsfattare från Försvarsmakten knyts till de finska styrkorna såsom regeringen beskriver i propositionen. Mot den bakgrunden anser utskottet i likhet med regeringen att beslut om undanförsel och förstöring bör förbehållas svenska myndigheter. Utskottet anser därmed att motion 2019/20:3522 yrkande 2 bör avslås. Ett defensivt försvarsförbund med Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslag om ett defensivt försvarsförbund med . I kommittémotion 2019/20:750 av m.fl. (SD) yrkande 1 anförs att ska ingå ett defensivt försvarsförbund med för att stärka ländernas försvarsförmåga. Ett sådant försvarsförbund med skulle inte ha som uttalat syfte att försvara mot en utpekad part utan det skulle syfta till att befria de båda länderna från eventuella yttre politiska och militära påfrestningar. Utskottet konstaterar att det fördjupade försvarssamarbetet mellan och syftar till att stärka de båda ländernas nationella försvar och ländernas förmåga att agera militärt tillsammans. Samarbetet omfattar operationsplanering och förberedelser för gemensamt operativt användande av civila och militära resurser i olika scenarier, t.ex. i händelse av territoriella kränkningar och väpnade angrepp. Den lag om operativt militärt stöd mellan och som regeringen föreslagit bemyndigar regeringen att fatta vissa beslut om att lämna respektive ta emot operativt militärt stöd inom ramen för det bilaterala samarbetet. Vidare föreslås i propositionen ett antal lagändringar som syftar till att förbättra förutsättningarna för finska militära styrkor att lämna stöd till .