bet · H701KU16 · 2020-06-09 00:00:00 — Deltagande på distans vid sammanträden i utskotten och Med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen föreslår att antar utskottets förslag till lag om ändring i riksdagsordningen. Utskottets förslag innebär att om det finns synnerliga skäl får eller talmannen besluta att deltagande på distans vid utskottssammanträden får medges. Om ett sådant beslut har fattats får ett utskott medge att en ledamot eller en suppleant deltar på distans vid ett sammanträde. Kravet på att synnerliga skäl ska föreligga innebär att det endast är i rena undantagsfall och under extraordinära förhållanden, t.ex. under en pandemi, som en ledamot bör kunna medges att delta på distans. I situationer när det inte föreligger synnerliga skäl förutsätts alltjämt fysisk närvaro vid sammanträden. Utskottet föreslår vidare att ska kunna medge distansdeltagande om det finns särskilda skäl för det. Lagförslaget föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att ärendet avgörs trots att det har varit tillgängligt än före den dag då det behandlas. Utskottsinitiativ enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen med förslag till lag om ändring i riksdagsordningen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Deltagande på distans vid sammanträden i utskotten och Utskottets förslag till riksdagsbeslut Lag om ändring i riksdagsordningen antar utskottets förslag i bilagan till lag om ändring i riksdagsordningen. Utskottet föreslår att ärendet avgörs trots att det har varit tillgängligt än före den dag då det behandlas. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (C), (V), Skånberg (KD), (L), (SD), (M), (M), (M), (S), (S), (S), (S), (S), (SD), (SD) och (MP). Ärendet och dess beredning inledde utskottet ett beredningsarbete för att kunna ta ett utskottsinitiativ om att möjliggöra deltagande på distans vid sammanträden i utskotten och . Promemorian Deltagande på distans vid sammanträden i utskott och togs fram (dnr 1821-2019/20). I promemorian lämnas förslag till ändringar i riksdagsordningen. beslutade att inhämta yttranden över promemorian från ombudsmän, tingsrätt, Kammarrätten i och vid . Samtliga har inkommit med remissvar. Remissinstansernas synpunkter bemöts under utskottets ställningstagande. Utskottets lagförslag överensstämmer med lagförslaget i promemorian. Bestämmelserna föreslås dock träda i kraft tidigare än vad som föreslogs i promemorian. När det gäller beredningsprocessen noterar ombudsmän () att förslaget har remitterats till ett begränsat antal remissinstanser. JO framhåller att det är angeläget att beredningsprocessen inte i större utsträckning än nödvändigt avviker från gängse ordning. Mot bakgrund av förslagets karaktär har utskottet bedömt det vara tillräckligt att inhämta synpunkter från de berörda remissinstanserna. Det är i sammanhanget viktigt att betona, vilket kommer till uttryck i yttrandet från Kammarrätten i , att de överväganden som ligger bakom förslaget inte gäller arbetsformer i stort utan endast verksamheten i utskotten respektive i vissa speciella situationer. Deltagande på distans vid sammanträden i utskotten och Utskottets förslag i korthet antar det förslag som utskottet med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen lämnar till lag om ändring i riksdagsordningen. Förslaget möjliggör distansdeltagande vid sammanträden i utskotten om det föreligger synnerliga skäl och i om det föreligger särskilda skäl. Utskottsverksamheten under rådande förhållanden Spridningen av covid-19 har inneburit en extraordinär situation för samhället. Även verksamhet har påverkats. I en överenskommelse har samtliga riksdagspartier enats om att genomföra förändringar i arbetssätt som innebär att endast 55 ledamöter deltar i beslut i kammare. Samtliga ledamöter är fortsatt i tjänst, om än delvis i andra former än vanligt. Utskottens arbete har påverkats genom att färre ledamöter än vanligt är på plats i . Sammanträdena kan därför inte enbart genomföras med deltagande av utskottets ordinarie ledamöter och arbetande suppleanter. För att hantera den uppkomna situationen och säkerställa proportionalitet i utskotten har antalet suppleantplatser i utskotten utökats med över 300 och därefter har samma antal extra suppleanter valts in i respektive utskott. Därigenom har det gjorts möjligt för i princip alla riksdagsledamöter att tjänstgöra i alla utskott. Delar av utskottsverksamheten som gäller vissa beslut och justeringar har sedan koncentrerats till . Andra delar av utskottsverksamheten har bedrivits med flera ordinarie ledamöter och arbetande suppleanter uppkopplade per telefon. Om den rådande situationen fortsätter eller förväntas återkomma kan det diskuteras om verksamheten kan bedrivas på ett sätt som överensstämmer med hur utskottsväsendet är tänkt att fungera i grunden. Det finns således skäl att överväga införandet av en möjlighet att delta i utskottssammanträden på distans, som utskottens betydelsefulla roll i riksdagsarbetet inte riskerar att försvagas. Utskottens uppgifter och organisation Utskotten har av tradition intagit en central plats i arbete. Grundlagberedningen beskrev utskotten som det bärande elementet i riksdagsarbetet (SOU 1969:62 s. 117). Vid en internationell jämförelse framstår, framhöll Grundlagberedningen, det svenska utskottsväsendet som väl utvecklat och omsorgsfullt organiserat, och det sågs som en förutsättning för arbetsduglighet och möjlighet att varaktigt hävda sig som statsorgan (SOU 1969:62 s. 46). Ärenden som ska fatta beslut om måste vara grundligt förberedda innan de läggs fram för avgörande, vilket enligt beredningen ombesörjs av utskotten. Det svenska utskottsväsendet tillskrivs ett antal särdrag (m.fl., Grundlagarna, 2012, 3:e uppl. s. 754 f.). Bland annat gäller beredningstvång, vilket innebär att inte får avgöra ett ärende som inte har beretts i utskott. Vidare är utskotten ständiga med egna kanslier, och själva utskottssystemet är reglerat i detalj. Grundläggande är även att utskottsorganisationen bygger på den s.k. fackutskottsprincipen. Den innebär att ärendena fördelas mellan utskotten med utgångspunkt från de ämnen som ärendena avser. Fackutskottsprincipen infördes med omläggningen av utskottssystemet . Den tidigare indelningsgrunden utgick från statsrättsliga funktioner, som grundlagsstiftning, lagstiftning, beskattning och budgetreglering. Som skäl för en utskottsorganisation grundad på fackutskottsprincipen anfördes att flertalet frågor inom ett ämnesområde kunde hållas samlade inom samma utskott. Utskottsledamöterna fick därmed tillfälle att koncentrera sin insats till ett sakområde, vilket torde stärka sakkunskapen inom utskotten och främja en kompetent och grundlig beredning av riksdagsärendena (SOU 1969:62 s. 53). Enligt 4 kap. 1 § regeringsformen hålls i , om inte eller talmannen bestämmer annat av hänsyn till säkerhet eller frihet. [1] Enligt Grundlagberedningen inbegrips häri också ett sådant fall som att ledamöternas hälsa utsätts för fara, t.ex. på grund av en epidemi (SOU 1972:15 s. 131). Med avses även utskotten. har anfört att det uttryckligen stadgas i regeringsformen att ska hållas i och att endast av hänsyn till säkerhet eller frihet kan förläggas till en annan ort. Sammanträden med eller dess utskott kan således inte äga rum utanför på andra grunder (bet. 1993/94:KU18 s. 49 f.). I praxis har tolkats som . Vanligtvis äger ett sammanträde rum i utskottets sessionssal, men det kan även äga rum i något annat sammanträdesrum i eller någon annanstans i . Utskotten sammanträder enligt 7 kap. 15 § riksdagsordningen när riksdagsarbetet kräver det. De ska enligt 7 kap. 16 § riksdagsordningen sammanträda inom stängda dörrar. Utskotten får medge att även någon annan än en ledamot, en suppleant eller en tjänsteman i utskottet får närvara vid ett sammanträde inom stängda dörrar. För överläggningar i EU-frågor (enligt 7 kap. 12 §) krävs inget beslut för att ett statsråd, eller en tjänsteman som åtföljer statsrådet, ska få närvara. Ett utskott får enligt 7 kap. 17 § riksdagsordningen besluta att ett sammanträde ska vara offentligt, i den del det avser inhämtande av upplysningar eller överläggning med regeringen i EU-frågor. Det finns inga bestämmelser om att ett visst antal ledamöter måste vara närvarande för att ett utskottssammanträde ska kunna hållas. I princip kan ett sammanträde hållas med endast en ledamot närvarande. Med närvaro avses personlig inställelse. Deltagande på ett utskottssammanträde anses således kräva fysisk närvaro. Att delta på distans via t.ex. telefon är som regel inte möjligt. I undantagsfall har en ledamot ansetts kunna medges att vara uppkopplad till ett utskottssammanträde per telefon. Detta har bedömts endast kunna komma i fråga för dagordningspunkter som gäller informationsinhämtning. För att en ledamot ska medges att vara uppkopplad per telefon måste utskottet fatta ett beslut om detta som protokollförs. En ledamot som är uppkopplad per telefon anses inte närvarande vid sammanträdet. Om utskottets ordförande är uppkopplad per telefon kan han eller hon inte leda sammanträdet utan det görs alltid av en ledamot som är närvarande vid sammanträdet. Regleringen i riksdagsordningen om sammanträden överensstämmer till stora delar med den som gäller för utskottens sammanträden. skiljer sig själva verksamheten åt. bereder inte några riksdagsärenden utan är ett organ med rådgivande uppgifter. måste ibland sammanträda och med kort varsel, t.ex. och nätter. Det har därför utvecklats en praxis i vad gäller möjligheten för en ledamot att delta per telefon i ett sammanträde. Om nämndens ordförande deltar per telefon kan han eller hon inte leda sammanträdet. Det görs alltid av en ledamot som är närvarande vid sammanträdet. I protokollet från mötet ska det anges vilka ledamöter som har deltagit per telefon. Deltagande på distans i kommunerna infördes en möjlighet att delta på distans i både fullmäktiges och nämndernas sammanträden. Enligt 5 kap. 16 § kommunallagen (2017:725) får ledamöter delta i fullmäktiges sammanträden på distans om fullmäktige har beslutat det. Deltagandet ska i sådant fall ske genom ljud- och bildöverföring i realtid samt på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. Av 6 kap. 24 § framgår att fullmäktige ska besluta i vilken utsträckning ledamöter får delta i en nämnds sammanträden på distans och att deltagande på distans ska ske på det sätt som anges i 5 kap. 16 §. En ledamot som deltar på distans ska anses vara närvarande vid fullmäktiges respektive nämndens sammanträde (5 kap. 16 § och 6 kap. 24 § kommunallagen). I propositionen anförde regeringen att i ett sammanhang där det stora flertalet är oavlönade fritidspolitiker, allt fler personer pendlar eller befinner sig på annan ort än bostadsorten och ett ökande antal hoppar av sina förtroendeuppdrag finns det skäl att se på hur dessa människors deltagande i den kommunala politiken skulle kunna underlättas (prop. 2013/14:5 s. 33 f.). Möjligen skulle det, anförde regeringen, kunna förenkla att kombinera förtroendeuppdrag med annan sysselsättning om möjlighet gavs att närvara genom ljud- och bildöverföring vid vissa sammanträden. framhöll regeringen att det fysiska mötet är viktigt. När ledamöterna möts fysiskt för sammanträde ger det även tillfälle till informella kontakter och åsiktsutbyten utanför sammanträdets ram, vilket är värdefullt för fullmäktiges och nämndernas arbete. Deltagande på distans borde därför enligt regeringen i första hand betraktas som ett komplement som ger möjlighet till ett deltagande i beslutsfattandet som annars inte hade kommit till stånd alls. I promemorian som remitterats av utskottet föreslås att bestämmelser införs i riksdagsordningen som innebär att eller talmannen får besluta att deltagande på distans vid utskottssammanträden får medges om det finns synnerliga skäl för distansdeltagande. Kravet på synnerliga skäl innebär att det endast är i rena undantagsfall och under extraordinära förhållanden som en ledamot bör kunna medges att delta på distans. De situationer det rör sig om kan sägas utgöra olika former av samhälleliga kriser i hela eller delar av landet, t.ex. en pandemi, en terrorattack eller en naturkatastrof, vid vilka det kan vara mycket svårt eller omöjligt för ledamöter att delta på plats vid ett utskottssammanträde i . I situationer när det inte föreligger synnerliga skäl för ett deltagande på distans bör alltjämt förutsättas fysisk närvaro för att kunna delta vid ett sammanträde. Under förutsättning att eller talmannen har fattat ett beslut om att deltagande på distans vid utskottssammanträden får medges får ett utskott medge att en ledamot eller en suppleant deltar på distans vid ett sammanträde. I promemorian föreslås vidare att ska få medge deltagande på distans om det finns särskilda skäl för det. En viktig skillnad mot utskottens verksamhet är att även under normala förhållanden, dvs. då det inte råder någon samhällelig kris, ibland har behov av att sammanträda och med kort varsel, t.ex. och . Eftersom kravet för att få medge deltagande på distans är lägre i än i utskotten saknas skäl för att nämndens beslut ska föregås av ett beslut från eller talmannen. Den ledamot eller suppleant som medgetts att delta på distans vid ett sammanträde i ett utskott eller ska anses närvarande på sammanträdet. Den som leder ett sammanträde får inte delta på distans. I promemorian görs också bedömningen att deltagande på distans vid ett sammanträde endast är möjligt om de säkerhetsmässiga förutsättningarna lever upp till de krav som följer av riksdagsordningens bestämmelser, däribland att sammanträdet ska vara slutet. Karaktären på vad som avhandlas vid sammanträdet kan i detta sammanhang vara av betydelse för vilka säkerhetsmässiga krav som bör ställas. När så är möjligt bör alltid både ljud- och bildöverföring eftersträvas. ombudsmän () konstaterar i sitt remissvar att förslaget har skickats till ett begränsat antal remissinstanser och att det därmed finns en risk för att vissa aspekter i förslaget inte blir tillräckligt belysta. JO anser att förslagets inriktning är rimlig, men anser att vissa förtydliganden av lagtexten bör övervägas. Enligt JO är det angeläget med ett förtydligande av utskottets överväganden om tolkningen av 4 kap. 1 § regeringsformen. Det framgår inte klart hur den föreslagna tilläggsbestämmelsen om distansdeltagande förhåller sig till grundlagsbestämmelsen. Avsikten med bestämmelsen i regeringsformen får enligt JO antas vara att ett sammanträde alltid ska hållas samlat med fysiskt deltagande, även om det under vissa omständigheter kan hållas på en annan ort än . JO anser även att ett förtydligande bör övervägas så att det klart framgår att det i första hand är som fattar beslutet om att tillåta deltagande på distans på grund av synnerliga skäl, men att beslutet kan fattas av talmannen om saknar möjlighet till det. Det bör enligt JO även övervägas om inte lagtexten uttryckligen ska reglera vem som får besluta att upphäva beslutet. JO konstaterar vidare att det inte uttryckligen framgår av lagtexten att utskottet, om det vill använda sig av möjligheten till distansdeltagande, ska avgöra om de synnerliga skäl som föreligger kan anses motivera att en ledamot ska medges att närvara på distans. JO anser att det är positivt att det förfarande som i praktiken tillämpas vid sammanträden blir föremål för författningsreglering. JO instämmer vidare i uppfattningen att distansdeltagande i utskotten och enbart ska vara möjligt om de säkerhetsmässiga förutsättningarna lever upp till de krav som följer av riksdagsordningens bestämmelser, men anser att det bör övervägas om det inte finns skäl att påminna om det i den föreslagna regleringen. JO anser även att det bör övervägas om det skulle vara möjligt att presentera en tydligare prioritetsordning för vilka tekniker som bör användas under olika omständigheter. JO anser också att det hade varit värdefullt med några vägledande resonemang för att underlätta utskottens bedömningar av hur ett sammanträde på bästa sätt kan genomföras i enlighet med riksdagsordningens bestämmelser. Detta gäller även . JO anser slutligen att det bör övervägas om inte förutsättningarna även för deltagande på distans under dagordningspunkter som rör informationsinhämtning borde kodifieras. delar uppfattningen att det är nödvändigt att möjliggöra närvaro vid sammanträden på distans vid t.ex. en pandemi. Tingsrätten anser att det framstår som en rimlig ordning att eller talmannen avgör om det föreligger synnerliga skäl för distansnärvaro. Tingsrätten anser även att det är rimligt att själv får fatta beslut om distansnärvaro. Tingsrätten konstaterar att det i lagförslaget inte finns några krav på både bild- och ljudöverföring, men anser inte heller att det finns skäl att så i detalj reglera distansnärvaron, och tillstyrker lagförslaget. Tingsrätten understryker vikten av att distansnärvaro inte blir ett nytt normaltillstånd, och framhåller att det inte är ovanligt att det i pauser vid sammanträden förekommer ett mer informellt informationsutbyte. För att deltagare utanför inte ska missgynnas i ett sådant informationsutbyte är det angeläget att fysisk närvaro är det som alltid ska eftersträvas. Kammarrätten i anför i sitt remissyttrande att den har gått igenom tidigare års diskussioner om bl.a. distansvotering i kammaren. Domstolen har dock inget att erinra mot förslagen om ledamöters deltagande på distans vid sammanträden i utskotten och . Kammarrätten har också diskuterat lämpligheten av att den föreslagna ändringen i riksdagsordningen införs som en tilläggsbestämmelse. Domstolen utgår från att ett deltagande på distans endast får ske från annan plats i . Kammarrätten förutsätter även att säkerhetsfrågorna löses på ett tillfredsställande sätt. vid anser att förslaget till ny reglering i riksdagsordningen reser frågan om huruvida en lagreglering verkligen är nödvändig. anser att det inte klarläggs i promemorian varför den anpassning som redan har skett under den rådande situationen inte anses vara tillräcklig för att hantera även framtida situationer av motsvarande slag. Det hade varit önskvärt om det också hade övervägts andra motiv till att medge möjligheter till distansdeltagande och alternativa former för det arbete som sker i utskotten och . För det hade det emellertid krävts ett mer samlat grepp kring långsiktiga arbete med att utveckla formerna för beredning, debatt och beslut i kammaren och utskotten. anser vidare att konsekvenserna av den tilläggsbestämmelse som föreslås är svåra att överblicka. Institutionen framhåller att man vet väldigt lite om hur kvaliteten i beredningar, debatter och beslutsfattande påverkas när riksdagsarbetet bedrivs under oprövade former. Den för demokratin nödvändiga deliberation som sker mellan företrädare för partierna i kammaren och utskotten sätts på undantag. anser även att det hade varit önskvärt om den omfattande kunskap som finns om det politiska samtalets betydelse och dess förutsättningar hade beaktats i promemorian. anser att den tilläggsbestämmelse som införs bör utvärderas i efterhand för att belysa hur kvaliteten i beredningar i utskotten och samråd i påverkas. konstaterar att den föreslagna tilläggsbestämmelsen är omgärdad med starka begränsningar och har inget att erinra mot de krav som enligt förslaget måste uppfyllas för att medge distansdeltagande. De säkerhetsmässiga kraven anses rimliga och institutionen anser inte att kraven behöver regleras i tilläggsbestämmelsen. Om utskottet finner det motiverat att gå fram med en lag om ändring i riksdagsordningen bedömer institutionen att den tilläggsbestämmelse som föreslås inte är mer långtgående än vad som krävs. Behov av en reglering om distansdeltagande vid sammanträden Utskotten har en central plats i arbete. De måste ges förutsättningar att fullgöra uppgiften som beredningsorgan i olika parlamentariska lägen och att utföra arbetet med hög kvalitet. Det kräver att ledamöter träffas regelmässigt för att bereda ärenden och under förtroliga former dryfta frågor inom utskottets område. Det fysiska mötet har enligt utskottet i detta avseende en stor betydelse. Vid en samhällelig kris i hela eller delar av landet, t.ex. vid en pandemi, en terrorattack eller en naturkatastrof, kan det emellertid uppstå situationer som innebär att det under en kortare eller är mycket svårt eller omöjligt för vissa ledamöter att delta på plats vid ett utskottssammanträde i . är det i enlighet med fackutskottsprincipen viktigt att upprätthålla kontinuiteten inom respektive utskott så långt som möjligt. Det deliberativa inslaget i utskottsarbetet, som vid framhåller betydelsen av, gagnas också om de ledamöter som normalt deltar i ett utskotts arbete även gör det i extraordinära situationer. Enligt utskottet bör därför distansdeltagande möjliggöras i sådana situationer. Möjligheten till distansdeltagande bör endast gälla situationer som kraftigt avviker från det normala. I andra situationer bör gälla att deltagande kräver fysisk närvaro. Avgränsningen till endast extraordinära situationer innebär att de skäl som ligger till grund för distansdeltagande vid utskottssammanträden skiljer sig i stor utsträckning från de som ligger till grund för distansdeltagande i kommunerna. har även under normala förhållanden, dvs. då det inte råder någon samhällelig kris, ibland behov av att sammanträda och med kort varsel. Mot denna bakgrund har det, som tidigare nämnts, utvecklats en praxis i som innebär att en ledamot kan delta per telefon vid ett sammanträde. Utskottet ser att det finns ett sådant behov och anser att denna ordning bör regleras. Det innebär att det förfarande som tillämpas i blir föremål för författningsreglering, vilket ombudsmän () också sett som positivt i sitt yttrande över den remitterade promemorian. vid framhåller i sitt remissyttrande att det hade varit önskvärt om utskottet hade tagit ett mer samlat grepp kring långsiktiga arbete med att utveckla formerna för beredning, debatt och beslut i kammaren och utskotten. Utskottet vill framhålla att förslaget inte har föranletts av ett behov av en generell översyn av arbetsformerna inom , utan det har tagits fram för att förbättra förutsättningarna för utskottens arbete under extraordinära förhållanden, som de nu rådande. Utskottet föreslår således med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen att det införs en bestämmelse i riksdagsordningen som möjliggör distansdeltagande vid utskottssammanträden om det föreligger synnerliga skäl och vid sammanträden om det föreligger särskilda skäl. Med hänsyn till att det inte är fråga om någon grundläggande förändring av utskottens och arbetsformer utan om en reglering som endast är avsedd att tillämpas undantagsvis för att underlätta deltagande vid sammanträden anser utskottet att möjligheten till distansdeltagande bör regleras i en ny tilläggsbestämmelse. Utskottets lagförslag finns i bilagan. Den närmare innebörden av förslaget behandlas nedan. Nya bestämmelser i riksdagsordningen om distansdeltagande I vilka situationer bör deltagande på distans kunna medges? Deltagande på ett utskottssammanträde har ansetts kräva fysisk närvaro. Enligt utskottet bör huvudregeln även i fortsättningen vara att deltagande vid ett utskottssammanträde förutsätter fysisk närvaro, men om det föreligger synnerliga skäl bör en ledamot kunna medges att delta på distans. Utskottet delar tingsrätts uppfattning att distansnärvaro inte bör bli något normaltillstånd. Även i extraordinära situationer bör utgångspunkten vara att så många ledamöter som möjligt ska vara fysiskt närvarande vid sammanträdet. ombudsmän () framför i sitt remissyttrande att utskottet bör förtydliga hur den nya bestämmelsen i riksdagsordningen förhåller sig till 4 kap. 1 § regeringsformen, enligt vilket ett hålls i om inte eller talmannen bestämmer annat av hänsyn till säkerhet eller frihet. Som framgått ovan anses även utskotten omfattas av denna bestämmelse.