bet · H801UbU3 · 2020-09-14 00:00:00 — om undantag från skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Utskottet föreslår även två tillkännagivanden till regeringen med anledning av motionsyrkanden, dels om att regeringen ska följa den rekommendation som lämnar till regeringen, dels om att regeringen ska se över möjligheten att införa ett nationellt frånvaroregister. I skrivelsen behandlar regeringen Undantag från skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn. har granskat om regeringen och statliga myndigheter har säkerställt att regelverket fungerar enligt lagstiftarens intentioner när det gäller skollagens bestämmelser om ledighet, om att fullgöra skolplikten på annat sätt och om när skolplikten upphör samt hur regelverket tillämpas. slutsats är att de granskade bestämmelserna inte tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner, att Skolinspektionen inte har utövat tillsyn över hur bestämmelserna tillämpas och att inte har tagit fram tillräckligt med stöd och vägledning. I skrivelsen anger regeringen att det kan finnas behov av att se över de aktuella bestämmelserna och att myndigheterna kan behöva utveckla sina verksamheter. Regeringen kommer att ta med sig frågan i sitt fortsatta arbete. Med skrivelsen anser regeringen att är slutbehandlad. I betänkandet finns två reservationer (S, SD, V, L, MP). I en reservation (S, V, MP) föreslås att inte ska göra något tillkännagivande till regeringen. Betänkandet innehåller också två särskilda yttranden (SD, V). Skrivelse 2019/20:162 om undantag från skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn. Tolv yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning rekommendation till regeringen om undantag från skolplikten 1.Nationellt frånvaroregister, punkt 3 (S, V, MP) 2.Elever med långvarig frånvaro, punkt 4 (SD, L) 1.Riksrevisionens rekommendation till regeringen om undantag från skolplikten, punkt 2 (SD) 2.Riksrevisionens rekommendation till regeringen om undantag från skolplikten, punkt 2 (V) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger skrivelse 2019/20:162 till handlingarna. rekommendation till regeringen om undantag från skolplikten ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen ska följa den rekommendation som lämnar till regeringen i granskningsrapporten och tillkännager detta för regeringen. Därmed bifaller delvis motionerna 2019/20:3621 av m.fl. (C) yrkande 1, 2019/20:3622 av m.fl. (V), 2019/20:3623 av m.fl. (SD) yrkande 5, 2019/20:3626 av m.fl. (L) yrkande 1 och 2019/20:3627 av och (M, KD) samt 2019/20:3623 av m.fl. (SD) yrkandena 1–4. ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen ska se över möjligheten att införa ett nationellt frånvaroregister och tillkännager detta för regeringen. 2019/20:3621 av m.fl. (C) yrkande 2 och 2019/20:3626 av m.fl. (L) yrkande 3. Reservation 1 (S, V, MP) Elever med långvarig frånvaro 2019/20:3626 av m.fl. (L) yrkande 2. Reservation 2 (SD, L) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (L), (M), (S), (M), (SD), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), (KD), (SD), (MP), (L) och (S). Ärendet och dess beredning har granskat om regeringen och statliga myndigheter har säkerställt att regelverket fungerar enligt lagstiftarens intentioner när det gäller skollagens bestämmelser om ledighet, om att fullgöra skolplikten på annat sätt och om när skolplikten upphör samt hur dessa bestämmelser tillämpas. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten från skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn (RiR 2019:37). överlämnade till regeringen . och Skolinspektionen har beretts tillfälle att yttra sig över (U2019/04273/S). presenterade den aktuella granskningsrapporten för utskottet . Av 9 kap. 19 § riksdagsordningen (2014:801) framgår det att för varje granskningsrapport som har överlämnats till regeringen ska regeringen i en skrivelse till redovisa vilka åtgärder regeringen har vidtagit eller avser att vidta med anledning av iakttagelser i rapporten. Regeringens skrivelse ska lämnas till från det att regeringen har tagit emot rapporten. Regeringen överlämnade skrivelse 2019/20:162 om undantag från skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn till . Skrivelse 2019/20:162 om undantag från skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn innehåller regeringens bedömningar med anledning av från skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn (RiR 2019:37). övergripande slutsats är att skollagens (2010:800) bestämmelser om ledighet, om att fullgöra skolplikten på annat sätt och om att skolplikten upphör vid varaktig vistelse utomlands inte tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner. anser att Skolinspektionen inte har utövat någon tillsyn över hur bestämmelserna tillämpas och att inte har tagit fram tillräckligt med stöd och vägledning. ger följande rekommendationer: – Regeringen bör ta initiativ till att ändra bestämmelserna i skollagen och då beakta hur långa ledighetsbeslut en rektor ska kunna ta, om en möjlighet till sanktionsavgift bör införas i skollagen och om bestämmelsen om varaktig vistelse utomlands enbart ska vara tillämplig för barn till statligt anställda som är stationerade utomlands. – Skolinspektionen bör utföra tillsyn av hur bestämmelserna tillämpas. – bör ta fram stöd och vägledning på området. Regeringen framför i skrivelsen att det kan finnas behov av att se över de aktuella bestämmelserna och att regeringen kommer att ta med sig frågan i sitt fortsatta arbete. Regeringen instämmer också i bedömning att kan utveckla sitt stöd. När det gäller Skolinspektionen noterar regeringen att myndigheten , inom ramen för den regelbundna tillsynen, ställer frågor om skolpliktsbevakningen. Regeringen anser dock mot bakgrund av iakttagelser att det kan finnas skäl att genomföra ytterligare eller mer fördjupad tillsyn inom området. Regeringen avser att följa myndigheternas arbete i dessa delar. I och med skrivelsen anser regeringen att är slutbehandlad. Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att i ett första avsnitt behandla skrivelsen. Därefter behandlas tolv motionsyrkanden som innehåller förslag om tillkännagivanden i frågor som anknyter till skrivelsen. Utskottets förslag i korthet lägger skrivelse 2019/20:162 om undantag från skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn till handlingarna. har granskat om regeringen och de statliga myndigheterna och Skolinspektionen har säkerställt att det existerande regelverket fungerar enligt lagstiftarens intentioner när det gäller skollagens bestämmelser om ledighet, om att fullgöra skolplikten på annat sätt och om när skolplikten upphör samt hur regelverket tillämpas. I granskningen har undersökt om bestämmelserna är tydligt reglerade i skollagen, om Skolinspektionen bedriver en ändamålsenlig tillsyn av bestämmelserna och om har tagit fram ett fullgott stöd för kommunerna för att kunna tolka lagstiftningen. Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola (2 kap. 18 § regeringsformen). Barn som är bosatta i har skolplikt. Skolplikt gäller dock inte barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet ska gå i skola. Skolplikten inträder, om det inte finns särskilda skäl, höstterminen det kalenderår då barnet fyller (7 kap. 2 och 10 §§ skollagen). Som huvudregel fullgörs skolplikten i förskoleklassen och . Om särskilda förutsättningar är uppfyllda kan skolplikten i stället fullgöras i grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan (7 kap. 4–7 §§ skollagen). Skolplikten kan också fullgöras i vissa särskilda utbildningsformer utanför skolväsendet, t.ex. i en internationell skola eller på sjukhus (24 kap. skollagen). En elev i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska delta i den verksamhet som anordnas för att ge den avsedda utbildningen, om eleven inte har giltigt skäl att utebli (7 kap. 17 § skollagen). Den som har vårdnaden om ett skolpliktigt barn ska se till att barnet fullgör sin skolplikt (7 kap. 20 § skollagen). Barnets hemkommun ska se till att skolpliktiga barn som inte går i dess förskoleklass, grundskola eller grundsärskola på något annat sätt får föreskriven utbildning (7 kap. 21 § skollagen). Ledighet, fullgöra skolplikt på annat sätt och när skolplikten upphör Följande bestämmelser i skollagen omfattas av granskning. – En elev får beviljas längre ledighet om det finns synnerliga skäl. Rektorn beslutar om ledighet (7 kap. 18 §). – Elevens hemkommun kan bevilja eleven rätt att fullgöra skolplikten på annat sätt. Även här krävs det synnerliga skäl, och kommunen ska ta ställning till om utbildningen är ett fullgott alternativ och om behovet av insyn i verksamheten kan tillgodoses (24 kap. 23 §). – Skolplikt gäller inte barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet går i skola (7 kap. 2 §). Vid en varaktig vistelse utomlands upphör skolplikten även om eleven fortsätter att vara folkbokförd i landet. övergripande slutsats är att de bestämmelser som granskats i rapporten inte tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner. bedömer att de tre bestämmelserna är otydliga när det gäller vad som krävs för ett beslut, vilket gör att huvudmän och rektorer har svårt att avgöra hur de ska fatta beslut och vilka beslut de ska fatta. bedömer att bestämmelserna är avsedda för tre helt olika situationer, men att gränsdragningen är otydlig. Dessa oklarheter i bestämmelserna medför en stor variation när regelverket tillämpas, såväl mellan huvudmän som mellan olika skolenheter inom en och samma huvudman. Vidare bedömer att Skolinspektionen inte har utövat någon tillsyn över hur bestämmelserna tillämpas och att inte har tagit fram tillräckligt med stöd och vägledning för någon av bestämmelserna. konstaterar att det i 7 kap. 18 § skollagen inte finns någon gräns för hur lång ledighet en rektor kan bevilja eller någon tydlig definition av vad synnerliga skäl innebär. Enligt finns det också stora variationer i hur rektorer vid olika skolor beviljar ledighet. konstaterar även att det finns en gråzon mellan bestämmelsen om ledighet och bestämmelsen om att fullgöra skolplikten på annat sätt. Det är många huvudmän som uppger att de inte har några verktyg att ta till i de fall vårdnadshavare väljer att bortse från ett avslag på en ledighetsansökan, vilket enligt ofta försätter rektorer i svåra situationer. Fullgöra skolplikten på annat sätt Enligt finns det stora variationer i hur olika huvudmän tillämpar bestämmelsen om att fullgöra skolplikten på annat sätt (24 kap. 23 §). konstaterar att det enligt lagstiftningen krävs synnerliga skäl och att det i förarbetena till bestämmelsen räknas upp ett antal exempel på tänkbara grunder för medgivande. Som exempel på synnerliga skäl nämns följande situationer: då en elev önskar vara ledig från skolan på grund av resor, då en elev deltar i en filminspelning eller då en elev som flyttat till från något grannland har starka skäl för att gå kvar i det gamla landets skola. Enligt har dock många huvudmän svårt att avgöra vad som är avsikten med bestämmelsen och när den ska tillämpas. Även när det gäller denna bestämmelse uppger många huvudmän att de inte har några verktyg att ta till då vårdnadshavare väljer att bortse från ett beslut om avslag. Skolplikten gäller inte på grund av en varaktig vistelse utomlands När det gäller bestämmelsen om att skolplikten inte gäller barn som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet går i skola (7 kap. 2 §), konstaterar att bestämmelsen ursprungligen togs fram med tanke på barn till diplomater eller statligt anställda med tjänst utomlands som ska vara folkbokförda i även om de bor utomlands. Även här lyfter fram att bestämmelsen är otydlig i fråga om hur som bör krävas för att en vistelse kan anses vara varaktig. anser också att gränsdragningen mot bestämmelsen om medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt är oklar och att bestämmelsen ofta tillämpas i ett annat sammanhang än vad den är avsedd för. konstaterar vidare att det inte framgår av författningen ifall kommunen har ett ansvar för att faktiskt kontrollera att eleven deltar i skolgång utomlands och konstaterar att de flesta kommuner heller inte gör sådana kontroller. gör bedömningen att Skolinspektionen inte har utövat någon tillsyn över hur bestämmelserna tillämpas. konstaterar att det av 26 kap. 3 § skollagen framgår att Skolinspektionen har tillsynsansvar för kommunernas beslut att fullgöra skolplikten på annat sätt, men att Skolinspektionen trots det inte har utövat någon sådan tillsyn. Skolinspektionen har heller inte utfört någon tillsyn över hur huvudmännen beviljar längre ledigheter eller hur de hanterar frågan om när en elev inte längre anses ha skolplikt på grund av varaktig vistelse utomlands. konstaterar att inte har tagit fram allmänna råd om medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt eller om när skolplikten upphör på grund av varaktig vistelse utomlands. konstaterar vidare att det i de allmänna råd som finns kring frånvaro och närvaro, där också ledighet tas upp, inte nämns att det ska finnas synnerliga skäl för längre ledigheter. När det gäller bestämmelsen om att fullgöra skolplikten på ett annat sätt finns det ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter (24 kap. 26 § skollagen). Såvitt har kunnat bedöma har det inte meddelats någon föreskrift gäller medgivande att fullgöra skolplikten på ett annat sätt. När det gäller de andra bestämmelserna finns det inte lagstöd för att ta fram föreskrifter, och framför att är tveksamt till om det går att ta fram allmänna råd till de aktuella bestämmelserna med anledning av den vaga regleringen i lag och att det krävs en prövning i varje enskilt fall. bedömning är dock att har möjlighet att på ett mer adekvat sätt ge stöd och vägledning i dessa frågor utan att överträda de krav som ställs i lag eller andra författningar. Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser lämnar följande rekommendationer: • Regeringen bör ta initiativ till att ändra skollagen med avseende på de bestämmelser som behandlas i granskningen, för att tydliggöra syftet med dem. Följande aspekter bör beaktas: –hur långa ledighetsbeslut en rektor ska kunna ta –om en möjlighet till sanktionsavgift bör införas i skollagen –om bestämmelsen om varaktig vistelse utomlands enbart ska vara tillämplig för barn till statligt anställda som är stationerade utomlands. • Skolinspektionen bör utföra tillsyn över hur kommunerna arbetar med ärenden kring att fullgöra skolplikten på annat sätt. Skolinspektionen bör också överväga om även ledighet och när skolplikten upphör på grund av varaktig utlandsvistelse ska inspekteras i någon form. • bör ta fram stöd och vägledning för att tydliggöra vad som gäller för såväl ledighet, medgivande att fullgöra skolplikten på annat sätt och när skolplikten faktiskt ska upphöra. Regeringens bedömning av iakttagelser Behovet av att se över de granskade bestämmelserna I skrivelsen anger regeringen att den delar uppfattning att det är av yttersta vikt att alla barn får sin rätt till utbildning tillgodosedd och att kommunerna uppfyller sina skyldigheter när det gäller skolpliktsbevakningen. Mot bakgrund av iakttagelser anser regeringen att det kan finnas behov av att se över bestämmelserna om ledighet, om att fullgöra skolplikten på annat sätt och om varaktig vistelse utomlands för att tydliggöra syftet med dem. De aktuella bestämmelserna fattades det beslut om 2010 men de härstammar från en äldre lagstiftning och kan enligt regeringen behöva ses över utifrån de förhållanden som råder . Regeringen anser även att det kan finnas behov av att undanröja den otydlighet i fråga om gränsdragningen mellan bestämmelserna och vad som krävs för ett beslut som pekar på. Även och Skolinspektionen har ställt sig positiva till en översyn av bestämmelserna. har dock påpekat att myndigheten ser frågor om skolplikt och rätten till utbildning som en bredare fråga än vad som varit föremål för granskning och menar att det vid en eventuell översyn är viktigt att utreda frågan i en vidare bemärkelse där bl.a. elever med problematisk frånvaro, s.k. hemmasittare, tas med. Regeringen anser att de aspekter som lyfter fram är viktiga, men anser i likhet med Skolinspektionen och att det kan finnas flera aspekter som behöver beaktas i sammanhanget. Regeringen avser att ta med sig de frågor som har aktualiserat i det fortsatta arbetet. Regeringen delar bedömning att tillsyn när det gäller de granskade bestämmelserna ingår i Skolinspektionens uppdrag. Som Skolinspektionen anger i sitt yttrande över har myndigheten tillsynsansvar för i stort sett alla bestämmelser i skollagen och övriga skolförfattningar i syfte att barn och elever ska få sin rätt till utbildning. Eftersom regelverket är mycket omfattande behöver Skolinspektionen utifrån bästa tillgängliga kunskap göra medvetna val och prioriteringar. Det framgår av myndighetens instruktion (förordning 2011:556) att kvalitetsgranskningen och den tillsyn som utövas löpande ska genomföras med utgångspunkt dels i en behovsanalys, dels i att de ska omfatta sådana aspekter som kräver en kvalitativ bedömning av undervisningen och verksamheten. Skolinspektionen har framfört att behovsanalysen bygger på en omfattande bearbetning av statistik och annan information om skolor och huvudmän, men att myndigheten bedömt att det inte är möjligt att föra in skolpliktsbevakningen i risk- och väsentlighetsanalysen. Skälet är att det saknas tillförlitliga statistiska underlag. Skolinspektionen har även framfört att det i den regelbundna tillsynen finns frågor om skolpliktsbevakning i den inledande undersökningen av en huvudman. Skolinspektionens arbetssätt innebär att om huvudmannens redovisning visar på en risk inom något område fördjupar myndigheten utredningen. Skolinspektionen anser således att bestämmelserna om att fullgöra skolplikten på annat sätt har varit en del av de områden som myndigheten genomför tillsyn inom. Bestämmelserna har dock inte granskats fördjupat i alla ärenden utan enligt en metod som bygger på risksignaler och behov. Regeringen anser i likhet med Skolinspektionen att det riskbaserade arbetssättet bör fortsätta och konstaterar att det har stöd i myndighetens instruktion. Regeringen är fullt medveten om Skolinspektionens breda tillsynsområde och noterar att myndigheten inom ramen för den regelbundna tillsynen standardmässigt ställer frågor om skolpliktsbevakningen. Mot bakgrund av de iakttagelser som har gjort när det gäller huvudmännens tillämpning av bestämmelserna, anser dock regeringen att det kan finnas skäl att genomföra ytterligare eller mer fördjupad tillsyn inom området. Regeringen avser att följa Skolinspektionens arbete i dessa delar. har lämnat en rekommendation om att ska ta fram stöd och vägledning för att tydliggöra vad som gäller för ledighet, för att fullgöra skolplikten på annat sätt och för när skolplikten faktiskt ska upphöra. Regeringen delar i likhet med bild av att myndigheten på olika sätt kan utveckla detta stöd. har dock påpekat att det är av stor vikt att beakta vilka stödåtgärder från som kan ge ett reellt och tydligt stöd till målgrupperna. gör bedömningen att allmänna råd inte skulle fungera som ett effektivt stöd på området, bl.a. på grund av behovet av att göra bedömningar i de enskilda fallen för att tillgodose barns och elevers rättigheter, de befogenheter som huvudmän och rektorer har enligt lag och domstolens uppgift att utforma praxis i vissa delar. Inom pågår ett arbete med att ta fram ytterligare juridisk vägledning till huvudmän, rektorer och vårdnadshavare. arbetar också med att se över det stöd som erbjuds till målgrupperna när det gäller främjande och förebyggande arbete för att förhindra eller minska frånvaro. Vidare pågår inom ett arbete med att genomföra en kartläggning för att ta fram en deskriptiv nationell bild av elevfrånvarons omfattning. Inom ramen för detta arbete ska även skolors, och särskilt elevhälsans, förebyggande arbete och frånvarouppföljning belysas. I arbetet ingår också att fylla andra eventuella kunskapsluckor kring frånvaro som identifieras i arbetet. Regeringen anger i skrivelsen att den avser att följa detta arbete. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser har rekommenderat regeringen att ta initiativ till att ändra skollagen när det gäller de granskade bestämmelserna för att tydliggöra syftet med dem. har vidare pekat ut ett antal aspekter som vid en sådan översyn bör beaktas. Regeringen framför i skrivelsen att det kan finnas behov av att se över de aktuella bestämmelserna för att tydliggöra syftet med dem. Regeringen anger att den kommer att ta med sig frågan i det fortsatta arbetet. Det kan enligt regeringen även finnas anledning att överväga om frågor om skolplikt och rätten till utbildning bör hanteras i ett bredare sammanhang. har rekommenderat Skolinspektionen att utföra tillsyn över hur kommunerna arbetar med ärenden som avser att fullgöra skolplikten på annat sätt. Skolinspektionen bör enligt överväga om även ledighet och att skolplikten upphör på grund av varaktig utlandsvistelse ska inspekteras i någon form. Regeringen noterar i skrivelsen att Skolinspektionen standardmässigt ställer frågor om skolpliktsbevakningen inom ramen för den regelbundna tillsynen. Mot bakgrund av iakttagelser anser dock regeringen att det kan finnas skäl att genomföra ytterligare eller mer fördjupad tillsyn inom området. Regeringen avser att följa myndighetens arbete i dessa delar. Vidare har rekommenderat att ta fram stöd och vägledning för att tydliggöra vad som gäller i fråga om de aktuella bestämmelserna. har i sitt yttrande över angett att det pågår ett arbete med att bl.a. ta fram ytterligare juridisk vägledning. Regeringen avser att följa även detta arbete. Med skrivelsen anser regeringen att är slutbehandlad. Utskottet välkomnar granskning om undantag från skolplikten. Enligt utskottet är det viktigt att alla barn får sin rätt till utbildning tillgodosedd och att kommunerna uppfyller sina skyldigheter när det gäller skolpliktsbevakningen. Utskottet konstaterar att har lämnat ett antal rekommendationer, dels till regeringen, dels till och Skolinspektionen. Utskottet föreslår att lägger skrivelse 2019/20:162 om undantag från skolplikten – regler, tillämpning och tillsyn till handlingarna. Utskottet har dock synpunkter på hanteringen av den rekommendation som har lämnat till regeringen. I det följande redogörs för motionsyrkanden med förslag i frågor som anknyter till rekommendationer och utskottets synpunkter i dessa frågor. rekommendation till regeringen om undantag från skolplikten Utskottets förslag i korthet tillkännager för regeringen att den ska följa den rekommendation som lämnar till regeringen i sin granskningsrapport. Jämför särskilt yttrande 1 (SD) och 2 (V). I kommittémotion 2019/20:3627 av och (M, KD) föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör tydliggöra dels hur man kan göra undantag från skolplikten, dels kommunernas ansvar att kontrollera om eleven deltar i skolgång utomlands. Motionärerna framför att de ser allvarligt på den kritik som har framfört och att det är angeläget att komma till rätta med oklarheterna i dagens lagstiftning, tillsynen över dess tillämpning och bristande vägledning för hur lagstiftningen ska tolkas och användas. I kommittémotion 2019/20:3623 av m.fl. (SD) yrkande 1 föreslås att rektorernas möjlighet att bevilja ledighet utan huvudmannens medgivande ska begränsas . Enligt motionärerna utsätts rektorerna ibland för starka påtryckningar från föräldrar att bevilja ledighet av olika karaktär, och därför skulle det vara en stor avlastning för rektorerna om ledigheter godkändes av huvudmännen.