bet · H701TU5 · 2020-01-24 00:00:00 — Detta är nödvändigt för att möjliggöra en effektiv och hållbar utdelning av brev och paket som så långt som möjligt är självfinansierande. Utskottet noterar att PTS har fortsatt genomföra behovsstudier och bl.a. studerat vilka konsekvenserna skulle bli för användarna och samhället vid eventuella förändringar i utdelningsfrekvensen. Regeringen konstaterar i budgetpropositionen att det inte finns några tecken på att volymminskningen på den svenska brevmarknaden kommer att avstanna. Det gör att förutsättningarna på postmarknaden kommer att fortsätta förändras i snabb takt när volymminskningen fortsätter. Detta leder även till att förutsättningarna för att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst påverkas. Situationen på postmarknaden är enligt regeringen sådan att det kan komma att finnas behov av att på nytt se över postlagstiftningen för att säkerställa att det långsiktigt kommer att finnas en samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet i hela landet. Regeringen klargör att den därför avser att följa utvecklingen nära och återkomma i lämpligt sammanhang, något som utskottet finner angeläget. Utskottet noterar därför också med tillfredsställelse att statsrådet har aviserat att en postlagsutredning ska tillsättas . I rapporten 2019 gör PTS bedömningen att regelverket tydligare behöver utgå från att posttjänster ska tillgodose olika behov, dvs. att kommunicera via skriftliga meddelanden eller att skicka och ta emot varuförsändelser. Vidare meddelar PTS att man kommer att särskilt studera vilka konsekvenser som ändringar i utdelningsfrekvensen får för avsändare, mottagare och samhället i stort. Det är enligt myndigheten också viktigt att förtydliga hur staten ska agera om det uppstår ett behov av att finansiera tillhandahållandet av den samhällsomfattande posttjänsten. Enligt 3 kap. 4 § postlagen ska tillgången till den samhällsomfattande posttjänsten tillförsäkras genom upphandling om det är nödvändigt med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten. Utskottet vill i sammanhanget påminna om att postregleringen ändrades då och regeringen fattade beslut om ändringar i postlagen respektive postförordningen. Förändringarna innebar bl.a. att PTS inom ramen för den samhällsomfattande posttjänsten fick möjlighet att meddela föreskrifter för var utdelning av postförsändelser ska ske. Myndigheten fick därutöver möjlighet att samla in ytterligare uppgifter om ekonomi och verksamhet från företag som tillhandahåller posttjänster. Mot bakgrund av utvecklingen på postmarknaden ansåg regeringen att det var av central betydelse att PTS har möjlighet att både förtydliga hur den samhällsomfattande posttjänsten ska tillhandahållas och att samla in information från alla distributörer som tillhandahåller posttjänster, oavsett om de bedriver tillståndspliktig verksamhet eller inte. Utskottet vill också påminna om att regeringen i skrivelse 2018/19:113 delgav att man inom ramen för den samhällsomfattande posttjänsten avser att ändra prisregleringen för befordran av frimärkta brev i postförordningen. Regeringen underströk att ett ändrat prishöjningstak skapar förutsättningar för en mer långsiktigt hållbar reglering som ökar den utsedda tillhandahållarens möjligheter att med kostnadstäckning kunna tillhandahålla tjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten. Som utsedd tillhandahållare av tjänsten får Postnord genom detta förbättrade möjligheter att uppfylla statens uppsatta avkastningskrav på den totala verksamheten. Utskottet ansåg att ändringen syntes vara välavvägd för att långsiktigt kunna upprätthålla en samhällsomfattande posttjänst i enlighet med mål (bet. 2018/19:TU19). Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att regeringen beslutade att ändra förordningen i enlighet med skrivelsen. Vad gäller regelverkets kvalitetskrav ändrade regeringen postförordningen och införde s.k. tvådagarsbefordran i , vilket innebär att Postnord ska dela ut av enstaka inrikes brev efter inlämning, oavsett var i landet breven har lämnats in. Utskottet vill här förtydliga att tvådagarsbefordran i praktiken har kommit att omfatta bara frimärkta brev. PTS har med anledning av den allmänt försämrade kvaliteten i brevdistributionen beslutat att Postnord och fr.o.m. ska se till att de utför oberoende mätningar av brevens befordringstider. Kravet inkluderar även de brev som inte omfattas av postförordningens bestämmelse om befordringstider, vilket i praktiken innebär att det ställs krav på mer omfattande mätningar av befordrade brev än vad som varit fallet. Utskottet välkomnar detta initiativ. Mätningen visar att Postnord kontinuerligt och med god marginal legat över postförordningens krav att av inrikes enstaka brev ska vara utdelade . Det gäller både och för varje enskild månad. Det innebär att Postnord med god marginal efterlevt befordringskraven inom den samhällsomfattande posttjänsten i postförordningen på nationell nivå . Utskottet vill också peka på att PTS skärpte kraven när det gäller tillförlitligheten i postverksamheten i Postnords och nya tillståndsvillkor. De förtydligade kraven innebär att postverksamheten ska bedrivas utan avbrott, att breven ska komma fram till adressaten inom den tid som angetts i Postnords kunderbjudanden och krav på att Postnord ska göra riskanalyser. Orsaken bakom ändringarna i tillståndsvillkoren var de kvalitetsproblem som operatörerna har haft och som uppkommit i spåren av de stora organisationsförändringar och effektiviseringar som genomförts. De tydligare kraven har gett PTS bättre verktyg för att följa upp och utöva tillsyn, något som utskottet anser är angeläget. PTS noterar i rapporten 2019 att det minskade antalet klagomål på postutdelningen kan tyda på att kvaliteten hos postoperatörerna har stabiliserats . En möjlig förklaring till stabiliseringen kan enligt myndigheten vara att Postnord och har vidtagit ett antal åtgärder för att få bukt med problemen i sina verksamheter. PTS konstaterar i sammanhanget att operatörerna har tillsatt mer personal och tydliggjort samt mer noggrant följt upp centrala produktionsprocesser. Även om postoperatörernas kvalitet i brevverksamheten har stabiliserats och antalet klagomål har minskat, ser PTS dock behov av fortsatta tillsynsinsatser för att säkerställa att operatörernas kvalitet och tillförlitlighet i posttjänsten håller en god nivå. Utskottet är positivt till detta. Utskottet är medvetet om de konsekvenser som inte minst digitaliseringen för med sig för postmarknaden i form av en snabbt växande e-handel och kraftigt minskande brevvolymer. Mot denna bakgrund anser utskottet att det är nödvändigt att anpassa verksamheten till de förändrade förutsättningarna på marknaden och i samhället för att därigenom kunna framtidssäkra den samhällsomfattande posttjänsten. Utskottet välkomnar därför de åtgärder som redan har vidtagits och de insatser som PTS och övriga aktörer gör på området. Vad gäller frågan om kvalitet och tillförlitlighet, finner utskottet utvecklingen uppmuntrande. Utskottet noterar också i sammanhanget att statsrådet har aviserat att en postlagsutredning ska tillsättas . Mot bakgrund av vad som anförts ovan avstyrker utskottet motionerna 2019/20:613 (SD) yrkandena 7 och 8, 2019/20:2046 (M), 2019/20:2336 (S), 2019/20:2775 (KD) yrkandena 90 och 91 samt 2019/20:3358 (L) yrkande 8 i denna del. Vissa konkurrensfrågor på postområdet Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om konkurrensen på post- och paketmarknaderna. Utskottet hänvisar till det uppdrag ansvariga myndigheter har att bevaka och säkerställa konkurrensen på marknaden och till de ändringar som gjorts i regelverket på området. Vad gäller den internationella postmarknaden pekar utskottet bl.a. på det långsiktiga arbete som driver inom ramen för Världspostunionen. Jämför reservation 17 (M, KD), 18 (SD) och 19 (C). m.fl. (SD) behandlar i kommittémotion 2019/20:394 bl.a. de negativa effekterna av det s.k. terminalavgiftssystemet. Enligt motionärerna snedvrider det nuvarande systemet konkurrensen på den globala e-handelsmarknaden eftersom det gynnar och de kinesiska e-handelsföretagen på bekostnad av de nationella postaktörerna i som inte får full kostnadstäckning. Motionärerna påminner om att UPU 2016 lade fram en ny global poststrategi med bl.a. ett modifierat terminalavgiftssystem som emellertid är oerhört komplex och innebär att vissa länder även fortsättningsvis kommer att kunna exportera postförsändelser som i praktiken är subventionerade. Motionärerna anser mot denna bakgrund i yrkande 14 att regeringen måste fortsätta att agera för att harmonisera terminalavgifterna i syfte att erbjuda den gränsöverskridande e-handeln likvärdiga villkor som grund för en sund konkurrens. m.fl. (C) konstaterar i kommittémotion 2019/20:3246 att dagens paketmarknad kännetecknas av en fungerande konkurrens mellan olika aktörer och att det är viktigt att denna upprätthålls i hela landet. I storstäderna har en rad nya aktörer på marknaden etablerat sig, och nya tjänster inom e-handeln har växt fram. Motionärerna betonar därför i yrkande 46 vikten av att post- och paketmarknaden får de förutsättningar som behövs för att främja innovation och klimatsmarta lösningar. Motionärerna påminner också om att brev och paket upp till ingår enligt regelverket i den samhällsomfattande posttjänsten. Det har därför befarats att beslutet om undantag från momsplikten för den samhällsomfattande posttjänsten skulle kunna snedvrida konkurrensen på e-handelsmarknaden till Postnords fördel. Motionärerna anser därför i yrkande 47 att det är angeläget att konkurrenssituationen på paketmarknaden snabbt klargörs för att främja en fortsatt positiv utveckling för marknaden i hela landet. Vidare anser motionärerna i yrkande 48 att det är angeläget att alla postoperatörer får tillgång till postnummersystemet. Det bör även gälla företag inom e-handel och digitala tjänster eftersom en sådan åtgärd skulle underlätta konkurrens och etablering av nya verksamheter. Utskottet vill inledningsvis påminna om att systemet med terminalavgifter etablerades 1969 inom ramen för Världspostunionen (UPU) och att systemet reglerar storleken på de avgifter som anslutna postoperatörer betalar för internationell postutväxling. Systemet delar in världens länder i olika kategorier baserat på bl.a. utvecklingsnivå, vilket också avgör vilken ersättningsnivå som de mottagande postoperatörerna är berättigade till för att dela ut internationell post. Stora förändringar har dock skett i världen utan att systemet för terminalavgifter har uppdaterats nämnvärt. Terminalavgiftssystemets utformning och de internationella konsekvenserna av detta uppmärksammades av PTS i rapporten 2017. Myndigheten beskrev de accelererande förluster som e-handelsförsäljningen från framför allt medförde för Postnords del. PTS konstaterade dock att vissa anpassningar av regelverket beslutades bl.a. i samband med Världspostunionens (UPU) kongress i . Enligt Infrastrukturdepartementet pågår också ett långsiktigt arbete inom ramen för UPU där tillsammans med andra EU-länder verkar för mer rättvisa terminalavgifter. Utskottet noterar att i samband med den extrainsatta godkändes ett kompromissförslag om terminalavgifter för stora brev och brev som innehåller varor. Detta var en följd av att vissa medlemsstater hade hotat lämna samarbetet om inte ett rättvisare system inrättades där större hänsyn togs till den kraftiga ökningen av e-handeln som orsakat förluster för de nationella postoperatörerna i inte minst västvärlden. Enligt vad utskottet erfar innebär förslaget att medlemsländerna själva i större utsträckning får bestämma avgifternas storlek för stora brev och brev som innehåller varor som får uppgå till av de inhemska priserna. Konkurrensen på post- och paketmarknaden Av förordningen (2007:951) med instruktion för PTS framgår att myndigheten bl.a. ska främja en effektiv konkurrens och övervaka prisutvecklingen på postområdet. Även med ansvar för den övergripande konkurrenslagstiftningen har en funktion i sammanhanget. Det gäller i synnerhet där det postala regelverkets bestämmelser inte ger någon vägledning. Regeringen konstaterar i budgetpropositionen att konkurrenssituationen på postmarknaden fortsätter att utvecklas långsamt och att Postnord alltjämt har en dominerande ställning, men att utvecklingen går i positiv riktning. Vad gäller frågan om post- och paketmarknadens förutsättningar, konstaterar PTS i rapporten 2019 att det behövs en ökad samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner, fastighetsägare, postoperatörer och andra distributörer för att det ska vara möjligt att utveckla framtidens posttjänster som motsvarar användarnas behov. En fortsatt ökad e-handel kräver ett mottagarvänligt och effektivt leveranssystem. Lösningar som möjliggör detta, som paketrum, paketautomater och fler hemleveranser, kräver investeringar i byggnader och på allmänna platser. Dessa frågor behöver därför enligt PTS hanteras bl.a. i den kommunala planeringen av bostadsområden och handelsmiljöer. Det kan också behövas samverkan kring tekniska standarder för att de nya lösningarna ska bli möjliga att ta fram och använda enligt myndigheten. Utskottet konstaterar att paketmarknaden fortsatte växa kraftigt som en följd av den tilltagande e-handeln. PTS uppmärksammar i Svensk postmarknad 2019 att tillväxten både till volym och omsättning har varit mycket god. Enligt Postnords uppgifter har koncernens paketvolym i de nordiska länderna ökat . I ökade Postnords omsättning för affärsområdet . Denna ökning innebär att paket och övriga logistiktjänster genererar mer intäkter än brev och andra kommunikationstjänster för Postnord i . På den svenska paketmarknaden erbjuder sex stora aktörer paketleveranser till privatpersoner genom ombud: , Bussgods, DHL, Postnord, Schenker och UPS. För hemleveranser direkt till hushåll finns också flera aktörer som relativt startat sina verksamheter som exempelvis Airmee, Budbee och Urb-it. De sex största paketdistributörerna levererade sammantaget 127 miljoner paket , vilket resulterade i en omsättning på . Postnord är den största aktören med av antalet paket. Schenker och DHL följer därefter i storlek med en marknadsandel runt 15–. Det kan i sammanhanget påminnas om att PTS numera har tillgång till mer information än tidigare om den svenska paketmarknaden efter de lagändringar som lades fram i proposition 2018/19:36 Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om gränsöverskridande paketleveranstjänster (bet. 2018/19:TU9, rskr. 2018/19:157). Härigenom har möjligheterna underlättats för PTS att få djupare kunskap om aktörerna på paketmarknaden, och myndigheten har därmed bättre förutsättningar för att bevaka marknaden. Utskottet vill påminna om att med anledning av propositionen om undantag för mervärdesskatt för vissa posttjänster (prop. 2015/16:51), påpekade PTS att konkurrensen var hård och marginalerna små på paketmarknaden. Av detta skäl skulle en slopad mervärdesskatt få större påverkan på konkurrensen på paketmarknaden än på brevmarknaden. Lagändringen innebär att vissa posttjänster som tillhandahålls av Postnord och som i första hand används av privatpersoner inte omfattas av mervärdesskatt. Som en följd av detta skulle det därför kunna uppstå en snedvridning i förhållande till momspliktiga tjänster. PTS framhåller emellertid i rapporten 2016 (PTS-ER-2016:3) att den konkurrensmässiga snedvridningen delvis uppvägs av att Postnord får högre kostnader på grund av minskad avdragsrätt för ingående moms, vilket innebär att det reella utrymmet för prissänkningen mot konsumenten inte blir hela momssatsen () utan i stället . Vidare konstaterar myndigheten att den andel av paket som skickas av konsumenter och som berörs av momsasymmetrin endast utgör av paketmarknaden. Därmed blir de ekonomiska konsekvenserna för Postnords konkurrenter tämligen begränsade enligt PTS bedömning. Vad gäller frågan om tillgång till postnummersystemet vill utskottet påminna om att postlagen (2010:1045) garanterar alla operatörer tillgång till den postala infrastrukturen, inklusive postnummersystemet. För att säkerställa en effektiv förvaltning och tillgång till postnummersystemet finns det s.k. som består av en rad medverkande som på något sätt behöver ha tillgång till postnummersystemet. Vad gäller terminalavgiftssystemets utformning och de konsekvenser detta medför för konkurrenssituationen på den internationella post- och e-handelsmarknaden, konstaterar utskottet att frågan har behandlats både i och internationellt. Utskottet vill i sammanhanget lyfta fram det långsiktiga arbete som bedrivs inom ramen för UPU för att komma till rätta med de obalanser som finns i terminalavgiftssystemet. I fråga om konkurrensförutsättningarna på post- och paketmarknaderna vill utskottet påminna om den viktiga roll som berörda myndigheter har när det gäller att värna en fungerande konkurrens. Utskottet noterar i sammanhanget de förbättrade förutsättningar PTS numera har för att få tillgång till uppgifter om aktörerna på paketmarknaden. Mot bakgrund av det som anförts ovan finner utskottet därför ingen anledning att ta något initiativ i frågorna, och avstyrker således motionerna 2019/20:394 (SD) yrkande 14 och 2019/20:3246 (C) yrkandena 46–48. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om samdistribution av post och tidningar. Utskottet ser positivt på samdistribution och välkomnar de ansträngningar som redan görs i syfte att effektivisera utdelningen samt minska kostnaderna och miljöpåverkan från transporterna. Jämför reservation 20 (SD) och 21 (C). I kommittémotion 2019/20:613 lyfter m.fl. (SD) fram samdistribution av brev och tidningar som en möjlighet att förbättra kostnadseffektiviteten och spara tid i distributionsledet. Även ur miljösynpunkt kan samdistribution vara intressant eftersom färre transporter behövs. Motionärerna pekar på att det finns samordningsvinster att göra som kan underlätta för en mer uthållig postutdelning i glesbygden, vilket gör att en sådan utdelningslösning kan vara värd att pröva. Motionärerna anser därför i yrkande 10 att regeringen bör utreda möjligheten till samdistribution. I kommittémotion 2019/20:3246 av m.fl. (C) yrkande 45 uppmärksammar motionärerna de stora förändringar som postmarknaden genomgår med stadigt minskande brevvolymer och en växande pakethantering till följd av e-handelns uppsving. Även den fysiska dagstidningen känner av en utveckling med sjunkande upplagor, vilket fördyrar distributionen. Mot bakgrund av denna utveckling anser motionärerna det eftersträvansvärt med ett större inslag av samdistribution av post, paket och tidningar, vilket skulle sänka kostnaderna för utdelningen som en sådan åtgärd skulle ha en gynnsam effekt på miljön till följd av att färre transporter behövs. På motsvarande vis efterfrågar m.fl. (C) i kommittémotion 2019/20:3255 yrkande 27 att man möjliggör samdistribution av post och tidningar. Utskottet har behandlat frågan om samdistribution av post och tidningar vid tidigare tillfällen, senast i betänkande 2018/19:TU14, och i samband därmed konstaterat att vissa aktörer på marknaden redan tillämpar samdistribution i de fall där det är praktiskt möjligt, och att samdistribution kan innebära besparingar och en effektivisering av utdelningsverksamheten för berörda parter. Utskottet noterade också att PTS i sina tidigare bedömningar av förutsättningarna för samdistribution pekat på de utmaningar som finns med att samordna distributionen, inte minst med hänsyn till tidsfaktorn. Dessa svårigheter ansåg myndigheten måste beaktas i sammanhanget eftersom de har en avgörande betydelse för möjligheterna att upprätthålla såväl en acceptabel kvalitet i brevförmedlingen som en god servicenivå i glesbygden. Utskottet delade den bedömningen. Utskottet ansåg också att förutsättningarna för samdistribution skulle underlättas genom den förordningsändring som trädde i kraft , som innebär att kravet på övernattbefordran avskaffades till förmån för en tvådagarsbefordran. Utskottet vill i sammanhanget även peka på att förutsättningarna för samdistribution i landet också har uppmärksammats i en skriftlig fråga (2018/19:120) till statsrådet . Statsrådet betonade att postlagen inte sätter några hinder i vägen för samdistribution av post, paket och tidningar och att Postnord inte heller har ensamrätt på utdelning i någon del av landet. I budgetpropositionen påminner regeringen om att det är styrelsen och ledningen för Postnord som inom ramen för bolagets uppdrag samt tillämpliga lagar, regler och tillståndsvillkor ansvarar för och sköter bolagets operativa verksamhet, vilket bl.a. inkluderar eventuella beslut om samarbeten och försöksverksamhet. Regeringen ser fortsatt frågan om samdistribution som angelägen och avser att följa utvecklingen på området, något som utskottet välkomnar. I rapporten 2019 (PTS-ER-2019:7) noterar PTS att både privatpersoner och företag bedömer att ett större inslag av samdistribution mellan marknadens aktörer skulle medföra en högre servicegrad och lägre kostnader för paketleveranser. PTS framhåller i rapporten att viss samdistribution förekommer , t.ex. genom att distributörer använder sig av samma underleverantör för transporter på vissa sträckor. Myndigheten efterlyser dock ett större mått av samverkan mellan offentliga och kommersiella aktörer för att uppnå mottagarvänliga och effektiva leveranslösningar i de mer glesbefolkade delarna av landet. PTS framhåller att flera distributörer upplever svårigheter med att hitta effektiva former för transporter i de delar av landet där avstånden är långa och kunderna är få. Att t.ex. köra med halvtomma fordon är såväl klimatmässigt som ekonomiskt ohållbart, påpekar PTS och ser därför ett behov av att utveckla förutsättningarna för ökad samdistribution. Utskottet delar denna bedömning. I rapporten av posttjänster i lands- och glesbygd (PTS-ER-2019:19) konstaterar PTS att småföretag har behov av snabba och flexibla leveranser och pakettjänster på landsbygden och i glesbygden. Utöver anpassningar av den samhällsomfattande posttjänstens innehåll, anser myndigheten att offentliga och kommersiella aktörer bör samverka för att uppnå mottagarvänliga och effektiva leveranslösningar i glesbebyggda delar av landet. PTS vill därför inom ramen för sitt uppdrag på postområdet främja förutsättningarna för en ökad samdistribution, vilket utskottet ser positivt på. Med hänvisning till de ansträngningar som redan görs i syfte att effektivisera utdelningen samt minska kostnaderna och miljöpåverkan från transporterna finner utskottet inget skäl för att ta något initiativ på området. Utskottet avstyrker därför motionerna 2019/20:613 (SD) yrkande 10, 2019/20:3246 (C) yrkande 45 och 2019/20:3255 (C) yrkande 27. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om krav på installation av fastighetsboxar i flerfamiljshus. Utskottet hänvisar till den pågående utvecklingen vad gäller införandet av fastighetsboxar som bl.a. följer av föreskrifter. Kadir Kasirga (S) menar i motion 2019/20:849 att man bör överväga ett krav på att införa fastighetsboxar i flerfamiljshus. Motionären hänvisar till de stadigt sjunkande brevvolymerna och de minskande intäkterna för landets postföretag; det gäller inte minst för Postnord som ska tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst. har Postnord genomfört stora rationaliseringar och effektiviseringar som medfört att mellan 1 000 och 1 500 postanställda har fått sluta. Likväl ska företaget leverera brev till lika många adresser som . Detta är i längden ohållbart, anser motionären och menar att införandet av fastighetsboxar i flerfamiljshus är ett sätt att effektivisera utdelningsverksamheten för att företaget ska kunna utföra sitt samhällsuppdrag. Vid de tillfällen utskottet har behandlat frågan om att införa fastighetsboxar i flerfamiljshus, senast i betänkande 2018/19:TU4, har utskottet ansett att frågan om på vilket sätt de boende får sin post utdelad bäst löses av berörda parter och att statlig reglering på denna punkt inte är ändamålsenlig.