bet · H801MJU1 · 2020-12-04 00:00:00 — Dessutom redovisas i bilagan en lista med några av de klimatåtgärder som föreslås i budgetpropositionen med exempel från flera utgiftsområden. Gruppen anser att det vore värdefullt om regeringen på ett tydligare sätt kunde hänvisa till dessa avsnitt i bilagan. Gruppen ser positivt på att regeringen kommenterar indikatorn Efterbehandlingsåtgärder som pågår eller är avslutade. Gruppen konstaterar vidare att regeringen har valt att inte redovisa indikatorn Miljögifter i modersmjölk och blod, eftersom den inte uppdaterats sedan senaste redovisningen. Gruppen anser att det är önskvärt att indikatorn åtminstone kommenteras kortfattat i nästa års resultatredovisning oavsett om den är uppdaterad eller inte, eftersom den utgör en bedömningsgrund för regeringens bedömning av miljökvalitetsmålet. Gruppen noterar att regeringen kommenterar att satsningen på avancerad rening av avloppsvatten har bidragit till att minska utsläppen av läkemedel till miljön. Tillkännagivandet om att främja utvecklingen av avancerad vattenrening och om att utreda om det bör införas krav på avancerad vattenrening vid de reningsverk där sådana krav ger störst miljönytta är fortfarande inte slutbehandlat enligt regeringens skrivelse 2019/20:75. Vidare noterar gruppen att utredningen kemikaliekontroll presenterades och att den nu bereds i . Tillkännagivandet om hantering av grupper av kemiska ämnen är således inte heller slutbehandlat, vilket framgår av samma skrivelse från regeringen. Gruppen ser därför fram emot att ta del av regeringens förslag till åtgärder med anledning av utredningen. Gruppen konstaterar att regeringen bedömer utvecklingen av de tre återstående etappmålen, som ingick i den av antagna särskilda strategin för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Utöver regeringens bedömning skulle det enligt gruppen vara önskvärt om regeringen även förtydligade vilka ytterligare åtgärder som den anser behöver vidtas för att uppnå etappmålen. Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap har många kopplingar till resultatredovisningen för utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Gruppen noterar att det inte finns några hänvisningar till exempelvis jordbrukets utveckling i utgiftsområde 23 i avsnitten med resultatredovisningen för miljökvalitetsmålet. Gruppen anser därför att det är önskvärt att regeringen hänvisar till de indikatorer och/eller avsnitt som har kopplingar till utgiftsområde 23 där det är relevant. Mot bakgrund av de förtydligade riktlinjer som tagits fram för resultatredovisningen anser gruppen att det är angeläget att regeringen utökar jämförelserna över en längre tidsperiod, t.ex. med minst tioåriga tidsserier. Utvecklingen av miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap är beroende av jordbrukets utveckling och möjligheterna att bo och leva på landsbygden, vilket regeringen kommenterar. Dock redovisar regeringen inga konsekvensanalyser på andra områden för insatser och åtgärder som vidtas inom miljökvalitetsmålet. Gruppen anser därför att det vore önskvärt om regeringen kunde utveckla sådana analyser i kommande resultatredovisningar, t.ex. vilka effekter åtgärder inom området har på livsmedelsproduktionen. Ett rikt växt- och djurliv I avsnittet redovisar regeringen inte några längre tidsserier, och jämförelser längre tillbaka i tiden är få. Gruppen önskar därför att regeringen ser över möjligheten att utöka redovisningen med längre tidsserier och fler jämförelser längre tillbaka i tiden. Bedömningar av etappmålen återfinns inte i de avsnitt som tillhör miljökvalitetsmålet, utan endast i den övergripande tabellen till kapitlet. Gruppen efterfrågar därför ett förtydligande kring bedömningen av etappmålen i dessa avsnitt alternativt att en hänvisning görs till den övergripande tabellen. Regeringen redovisar många insatser utan att redovisa vad dessa gett för resultat. Gruppen noterar också att det saknas en hel del statistik som behövs för att kunna följa upp preciseringen värdefull tätortsnära natur. Gruppen har förståelse för att det kan vara svårt att redovisa resultat av statliga insatser inom området men vill peka på möjligheten att belysa utvecklingen av statliga resultat genom exempel även om detta inte ger en fullständig bild. Gruppen noterar att regeringen bedömer såväl att nuvarande beslutade eller planerade styrmedel inte är tillräckliga för att nå miljökvalitetsmålet som att etappmålet Skydd av landområden, sötvattensområden och områden inte kommer att nås. Det vore enligt gruppen därför önskvärt om regeringen i nästa budgetproposition nämner om den avser att vidta några åtgärder för att uppnå dessa mål, och i så fall vilka. 1.1 arbete med uppföljning och utvärdering Enligt 4 kap. 8 § regeringsformen ska varje utskott följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Av förarbetena[1] framgår att denna uppföljning och utvärdering ingår i granskning av rikets styrelse och förvaltning. Detta genomförs bl.a. genom utskottens löpande uppföljningar av regeringens resultatredovisning som enligt budgetlagen (2011:203) ska lämnas i budgetpropositionen. har tidigare – – antagit riktlinjer[2] för arbete med hur bl.a. regeringens resultatredovisning till ska behandlas. Av riktlinjerna framgår att är en central länk i den statliga styrkedjan, när det gäller såväl ekonomisk styrning som regelstyrning. För att styrningen ska fungera måste få information om resultaten, bl.a. om i vilken utsträckning resurser har fördelats enligt de politiska prioriteringarna, om avsedda resultat har uppnåtts och om de lagar som har beslutat om har fått avsedda effekter. Utskottens uppföljning och utvärdering är ett sätt att få en sådan resultatinformation och stärka kopplingen till beslut om lagstiftning och budget. Uppföljning och utvärdering bör enligt förarbetsuttalandena[3] användas som ett instrument för att bedöma vilka eventuella justeringar som kan behövas i bl.a. budgeten. Utskottens löpande uppföljning av resultatinformationen i budgetpropositionen bör ha en framåtblickande inriktning och användas till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. 1.2 Miljö- och jordbruksutskottets arbete med uppföljning och utvärdering Miljö- och jordbruksutskottet har följt upp regeringens resultatredovisningar till inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. genomförde utskottet även en uppföljning av de medel som Kemikalieinspektionen tilldelades –2014 i syfte att göra en handlingsplan för att minska de kemiska riskerna som ett led i att nå miljökvalitetsmål Giftfri miljö. Utöver den löpande uppföljningen av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen har miljö- och jordbruksutskottet även genomfört ett antal fördjupade uppföljningar av frågor inom utskottets beredningsområde. har utskottet behandlat följande frågor: – statens insatser inom havsmiljöområdet (2008/09:RFR3, bet. 2008/09:MJU1) – statens satsning på hållbara städer (2010/11:RFR2, bet. 2010/11:MJU1) – biologisk mångfald i rinnande vatten och vattenkraft (2011/12:RFR1, bet. 2011/12:MJU1) – stöd till lokala åtgärder mot övergödning (2014/15:RFR1, bet. 2014/15:MJU1) – uppföljning av systemet med överlåtbara fiskerättigheter i det pelagiska fisket (2016/17:RFR7). genomför utskottet en uppföljning av lantbrukets sårbarhet som preliminärt kommer att publiceras . 1.3 Syfte och frågeställningar beslutade miljö- och jordbruksutskottet att följa upp regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen inom de båda utgiftsområden som utskottet bereder. Syftet har varit att ta fram ett underlag för att utskottet enklare ska kunna bedöma vilka eventuella justeringar i budgeten eller lagstiftningen som kan behövas. Uppföljningen kan även användas som ett underlag i dialogen med regeringen om hur den ekonomiska styrningen utvecklas när det gäller verksamhet och insatser som finansieras med statliga medel inom miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde. Arbetet med uppföljningen har tagit sin utgångspunkt i de mål för utgiftsområde 20 som har beslutat om och det sätt på vilket regeringen redovisar resultat i förhållande till målen. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har även följt upp vad som har hänt med anledning av utskottets tidigare löpande och fördjupade uppföljningar samt det som utskottet anförde om regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 20 . Utgiftsområde 20 är indelat i områdena Miljöpolitik och Miljöforskning. Gruppen har avgränsat uppföljningen av regeringens resultatredovisning till att omfatta en översiktlig bedömning av redovisningens innehåll och struktur samt delar av området Miljöpolitik. De miljökvalitetsmål som uppföljningen omfattar är Begränsad klimatpåverkan, Giftfri miljö, Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv. De två sistnämna miljökvalitetsmålen ersätter miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Levande sjöar och vattendrag, som följts upp tidigare. Gruppen gör också en sammanfattande bedömning av statens ekonomiska styrning. 2 Ekonomisk styrning och regeringens resultatredovisning 2.1 Budgetlagens krav på resultatredovisningen m.m. Enligt 10 kap. 3 § budgetlagen ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har antagit. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena. Redan i 2 § dåvarande lagen (1996:1959) om statsbudgeten fanns krav på att regeringen till skulle redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts inom olika verksamhetsområden. 2.2 Skälen bakom mål- och resultatstyrning Att i budgetlagen särskilt beröra frågor om resultatstyrning var enligt förarbetena[6] till budgetlag lämpligt eftersom styrningen av den statliga verksamheten hade fått en så stark anknytning till budgetprocessen. Att ange ett mål (eller ett förväntat resultat) och jämföra detta med det resultat som faktiskt uppnåtts ansågs alltså helt grundläggande i en styrprocess som syftar till en allt effektivare och mer ändamålsenlig verksamhet. Flera skäl angavs för en reglering av resultatstyrningen i budgetlagen. Ett skäl var att klargöra att om regeringen begär statliga medel för ett ändamål måste den också kunna ange vad den vill uppnå samt vidta åtgärder så att resultatet av verksamheten kan följas upp och jämföras med vad som var avsett. Ett annat skäl var att underlätta för att i ökad utsträckning ägna sig åt uppföljning och utvärdering av resultat. Av förarbetena framgår att budgetpropositionen var det naturliga dokumentet för den löpande mål- och resultatredovisningen på områden där ekonomiska styrmedel, särskilt anslag, används i stor utsträckning. Även före 1990-talets mitt innebar mål- och resultatstyrningen[7] att och regeringen skulle bestämma mål och inriktning för den statliga verksamheten och ställa bestämda resultatkrav och likaledes krav på förbättrad uppföljning. 2.3 utvecklingen av resultatredovisning Formerna för resultatredovisningen har varit och är alltjämt (se avsnitt 2.4 nedan) föremål för ett utvecklingsarbete för att ge främst men även regeringen bättre underlag för prioriteringsdiskussioner och göra det lättare att bedöma värdet av insatta resurser i förhållande till politiskt beslutade mål. Inom har utvecklingen av mål- och resultatstyrningen bl.a. behandlats av och varit föremål för insatser inom olika utskott. I budgetpropositionen redovisades den dåvarande regeringens arbete med att utveckla den ekonomiska styrningen i staten. Arbetet hade bedrivits med utgångspunkt i regeringens behov av att styra olika verksamheter för att genomföra sin politik och nå beslutade mål för olika områden samt regeringens och behov av att följa upp genomförandet av och måluppfyllelsen i verksamheten. Vidare angavs i propositionen[8] att regeringen hade vidtagit flera åtgärder för att utveckla resultatredovisningen av statens insatser, bl.a. i fråga om regeringens redovisning till . I budgetpropositionen hänvisades även till finansutskottets uttalanden[9] om att det är rimligt att utvecklingsarbetet inriktas mot att koncentrera resultatredovisningen till att beskriva och bedöma resultat av statliga insatser i förhållande till mål. har också betonat vikten av att skapa en tydlig uppföljning och analys av måluppfyllelse som grund för prioriteringar och budgetförslag. I budgetpropositionen framförde regeringen att ett riktat utvecklingsarbete har bedrivits inom . De berörda utgiftsområdena var 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, 6 Försvar och samhällets krisberedskap samt 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Syftet var bl.a. att förbättra översikten och presentationen inom områdena. 2.4 Utveckling av resultatredovisningen i BP 2021 För att regeringens resultatredovisning i årets budgetproposition ska ha en enhetlig struktur, vara mer ändamålsenlig och bättre motivera regeringens budgetförslag anges i propositionen[11] att ett utvecklingsarbete har genomförts inom . Utgångspunkten för arbetet har varit budgetlagens krav på regeringen att i budgetpropositionen redovisa resultat i förhållande till mål och att redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena. En viktig del i arbetet har utgjorts av information och förankring, inom och med utskottskanslier. Arbetet mynnade ut i förtydligade riktlinjer med innebörden att resultatredovisningens texter bör visa de mest centrala resultaten inom respektive område och disponeras efter centrala resultatindikatorer och bedömningsgrunder. – att utvecklingen bör redovisas i tabeller och diagram med minst tioåriga tidsserier om möjligt – att centrala statliga åtgärder som vidtagits för att påverka måluppfyllelsen bör återges – att en samlad bedömning av måluppfyllelsen bör redovisas – att indikatorer och andra bedömningsgrunder bör väljas med hänsyn till kontinuitet över tid – att urvalet bör möjliggöra uppföljning och analys ur ett jämställdhetsperspektiv. Sammantaget syftar dessa riktlinjer till att resultatinformationen ska framträda tydligare. I budgetpropositionen anges att förutsättningarna att redan i denna proposition följa de nya riktlinjerna fullt ut dock har varierat mellan olika områden. Utöver detta redogörs i propositionen även för utfallet av regeringens ändringar av reglerna för hur myndigheterna ska redovisa resultat i sina årsredovisningar (ändringarna gjordes för att underlaget för resultatredovisningen till skulle bli bättre). Ändringarna innebär bl.a. att myndigheterna ska bedöma och analysera resultatet. De nya reglerna tillämpades årsredovisningar (som lämnades till regeringen ). () har haft i uppdrag att följa upp ändringarnas genomslag (se ESV 2020:28). ESV framhåller att det normalt tar tid att genomföra nya regler för resultatredovisningen och att uppföljningen visar att de nya kraven på myndigheternas resultatredovisningar har fått genomslag men inte fullt ut på alla områden. ESV noterar att ett utvecklingsområde för myndigheternas resultatredovisningar är framtagandet av indikatorer för att kunna redovisa data till grund för bedömningar av måluppfyllelsen. Likaså saknas tidsserier för att beskriva trender och bedöma hur vissa åtgärder har bidragit till utvecklingen av måluppfyllelsen på området. Vidare anser ESV att analyser av den könsuppdelade statistiken behöver utvecklas. Av budgetpropositionen för utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård framgår att målen för miljöpolitiken är strukturerade i ett målsystem som kallas för miljömålssystemet. [12] Målen omfattar – ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen – miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till – etappmål som beskriver de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Regeringen uppger att generationsmålet är det övergripande målet för miljöpolitiken och att det målet beskriver att vi till nästa generation ska lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Det finns 16 miljökvalitetsmål: Levande sjöar och vattendrag Grundvatten av god kvalitet Hav i balans samt levande kust och skärgård Ett rikt växt- och djurliv. Regeringen har beslutat om etappmål inom miljömålssystemet. har beslutat om etappmål som bidrar till att öka takten i arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. [13] Sammantaget finns det nu 20 etappmål med målår som sträcker sig till 2019 eller . Övriga etappmål är enligt regeringen slutredovisade i tidigare budgetpropositioner. Länsstyrelserna och 26 nationella myndigheter har i sina instruktioner ett utpekat ansvar för att verka för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Åtta av dessa myndigheter har även ett utpekat ansvar för att samordna uppföljningen, utvärderingen och rapporteringen av ett eller flera miljökvalitetsmål. har i uppgift att vägleda de myndigheter som har ett ansvar i miljömålssystemet i deras arbete med genomförande och uppföljning. Klimatlagen (2017:720) trädde i kraft . Den utgör en viktig del i arbetet inom politikområdet. Regeringen uppger att miljömålen också utgör en viktig utgångspunkt för genomförande av Agenda 2030 med sina 17 globala mål för hållbar utveckling. Miljömålen utgör det nationella genomförandet av Agenda 2030:s miljörelaterade mål och delmål. Arbetet för att nå miljömålen bidrar även till att nå andra mål i Agenda . Generationsmålet och de 16 miljökvalitetsmålen kopplar tydligt till flera av de globala målen. Till varje miljökvalitetsmål hör ett antal s.k. preciseringar. Regeringen uppger att preciseringarna beskriver innebörden av miljökvalitetsmålet och det miljötillstånd som ska uppnås och att de är bedömningsgrunder för resultaten i budgetpropositionen. Vidare uppger regeringen att ett antal indikatorer har valts ut för att få kontinuitet i redovisningen. Indikatorerna redovisas återkommande i budgetpropositionen i form av diagram. Det förändrade formatet för budgetpropositionen gör att regeringen har reducerat antalet indikatorer. Några indikatorer speglar långsamma skeenden eller är resurskrävande att mäta och kan därför inte följas upp . Regeringen presenterar en reducerad övergripande redovisning av miljömålsarbetet jämfört med och en övergripande bedömning av miljökvalitetsmålen. Den övergripande bedömningen om att det endast går att nå 2 av 16 miljökvalitetsmål med beslutade styrmedel kvarstår . Bedömningen är att miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt kommer att nås och miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö är nära att nås. De mål där utvecklingen i miljön är positiv är luft och Bara naturlig försurning. För vissa mål går det enligt regeringen inte att utläsa en tydlig riktning i utvecklingen av miljön. Dessa mål är Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård och God bebyggd miljö. Mål där utvecklingen är negativ är Begränsad klimatpåverkan, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv. Av de 16 etappmål som har ett senare målår än 2019 och har följts upp bedömer regeringen att fyra skulle kunna nås . De fyra etappmål som har beslutats har regeringen ännu inte följt upp och bedömt. Regeringen har i den övergripande redovisningen av miljömålsarbetet tagit bort tabellen med vilka kopplingar som finns mellan nationella miljömål och de 17 globala hållbarhetsmålen för FN:s Agenda 2030, som funnits med tidigare. 2.6 Utskottets tidigare bedömningar I budgetbetänkandet [16] framförde utskottet återigen att det ser positivt på det utvecklings- och erfarenhetsutbyte som pågått mellan företrädare för regeringen och miljö- och jordbruksutskottet i syfte att utveckla resultat-redovisningen i budgetpropositionerna. Det fördes en dialog såväl på politisk nivå mellan de ansvariga statssekreterarna i och utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp som på tjänstemannanivå. Liksom tidigare ansåg utskottet att det är väsentligt att dialogen fortsätter att utvecklas. Utskottet ansåg att strukturen i resultatredovisningen, som följde miljömålsstrukturen, överlag var bra. Dock ansåg utskottet att regeringen kan förbättra redovisningen genom att kommentera redovisade indikatorer i avsnittet om generationsmålet samt kommentera när och varför man bytt ut en indikator för miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. Utskottet efterfrågade i likhet med tidigare överlag fler konsekvensanalyser när det gäller om, och i så fall hur, insatser och åtgärder som vidtas inom utgiftsområdet som helhet har effekter på andra områden och vilka målkonflikter som kan uppstå. Det skulle vara värdefullt om regeringen i något avseende i varje resultatredovisning kunde göra en sådan analys för någon åtgärd där det är relevant, exempelvis hur miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag och strandskyddsreglerna påverkar det strandnära bostadsbyggandet. Utskottet konstaterade att regeringen föreslog anslagsförstärkningar inom det miljöpolitiska området och att tre anslag avvecklades . Utskottet önskade liksom tidigare understryka vikten av en rapportering av hur medlen har använts och framför allt av hur olika insatser har bidragit till att nå de uppsatta målen. 2.7 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömningar Här redovisas gruppens allmänna iakttagelser och bedömningar när det gäller resultatredovisningens struktur och innehåll. Miljö- och jordbruksutskottets uppföljningsgrupp vill även framföra att den ser positivt på utvecklings- och erfarenhetsutbytet mellan företrädare för regeringen och miljö- och jordbruksutskottet för att utveckla resultatredovisningen i budgetpropositionerna. Liksom har en dialog förts såväl på politisk nivå mellan berörda statssekreterare och gruppen som på tjänstemannanivå. Gruppen anser liksom tidigare att det är väsentligt att dialogen fortsätter. Kopplingar till Agenda 2030 borttagna Gruppen konstaterar att tabellen med kopplingar mellan Agenda 2030-målen och miljökvalitetsmålen är borttagen. Även under varje miljökvalitetsmål har denna information utelämnats. Gruppen anser att det är önskvärt att regeringen återinför antingen tabellen eller redovisningen av vilka kopplingar som finns under varje miljökvalitetsmål. Strukturen i resultatredovisningen har reducerats och utvecklats Gruppen konstaterar att strukturen i resultatredovisningen, som följer miljömålsstrukturen, har reducerats och utvecklats. Redovisningen för varje miljökvalitetsmål har delats upp i avsnitten Resultat och bedömningsgrunder, Resultatredovisning samt Analys och slutsatser. Avsnittet som benämns Resultatredovisning har tidigare benämnts Resultat. I inledningen av kapitlet Miljöpolitik har regeringen utvecklat tabellen med beskrivning av etappmålen så att den även innehåller regeringens bedömningar av etappmålen. Gruppen ser positivt på detta och anser att tabellen har blivit tydligare. Gruppen noterar också att regeringen har reducerat antalet redovisade indikatorer som en följd av den översyn som gjorts av resultattexterna i årets budgetproposition. Detta gäller även indikatorer som utgör bedömningsgrunder och som inte uppdaterats. Gruppen ser det som angeläget att indikatorer som utgör bedömningsgrunder i vart fall kommenteras kortfattat oavsett om de är uppdaterade eller inte. I avsnittet som handlar om generationsmålet presenterar regeringen de bedömningsgrunder som används för att redovisa resultat inom området och som bl.a. utgörs av generationsmålets strecksatser. Regeringen redovisar även två indikatorer som används som komplement till dessa bedömningsgrunder: Materialkonsumtion och Konsumtionsbaserade utsläpp av växthusgaser. Indikatorerna Behandlat avfall och Förnybar energi har utgått som bedömningsgrunder och redovisas således inte. De två indikatorer som redovisas som diagram kommenteras i text, vilket gruppen ser som positivt.