bet · H801KU10 · 2020-11-30 00:00:00 — och näringsutskottet ansåg det olyckligt att regeringen i sin redogörelse angav en riksdagsskrivelse som rörde budgetbeslut som slutbehandlad med hänvisning till ett regleringsbrev som regeringen fattade beslut om när riksdagsskrivelsen var fullt ut genomförd först , genom ändring i regleringsbrev respektive genom ändring i förordning. uppmärksammade att en riksdagsskrivelse som rörde budgetbeslut hade redovisats som slutbehandlad med regleringsbrev trots att regeringen ännu inte hade fattat beslut om samtliga anslagsvillkor vid tiden för yttrandet. Liknande exempel fanns även på område. Utskottet konstaterade att det är som beslutar om statens budget, och anslagen får inte användas på annat sätt än har bestämt. Utskottet framhöll att riksdagsskrivelser som rör budgetbeslut inte per automatik kan avskrivas med regleringsbreven . En bedömning behöver göras i varje enskilt fall. Inte förrän alla delar av budgetbeslutet är genomförda kan riksdagsskrivelsen ses som slutbehandlad. Av regeringens redogörelse bör då också framgå vad som ligger till grund för att riksdagsskrivelsen anses vara slutbehandlad. Genom en skrivelse som sänts till har utskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar överlämnades promemorior som har upprättats inom , , , och Infrastrukturdepartementet (bilaga A2.3.3). På frågan om det fanns särskilda riktlinjer (cirkulär etc.) för genomförandet av statens budget angavs bl.a. följande: Anvisningar för arbetet med regleringsbrev gavs ut , Cirkulär Fi nr 2018:4, se bilaga 1. Kompletterande anvisningar för arbetet med regleringsbrev beslutade av en övergångsregering gavs ut , se bilaga 2 och 3. gavs det ut ytterligare anvisningar för regleringsbrev som avsåg den situationen att M och KD:s gemensamma budgetförslag skulle bifallas av , se bilaga 4. Slutligen gavs anvisningar för en samlad process för ändring av regleringsbrev ut , se bilaga 5. Nedan följer en redovisning av innehållet i svarspromemorian från när det gäller de fem respektive budgetbesluten. Fördelning av medel till energiforskning På frågan om vilka kommentarer som genomförandet av budgetbeslut föranledde när det gäller energiforskning angavs följande: Vilken energiforskning som finansieras med bidrag från () styrs av det riksdagsbundna målet att forskning och innovation på energiområdet ska bidra till att uppfylla uppställda energi- och klimatmål, den långsiktiga energi- och klimatpolitiken samt energirelaterade miljöpolitiska mål (prop. 2012/13:21, bet. 2012/13:NU6, rskr. 2012/13:153 och prop. 2016/17:66, bet. 2016/17:NU9, rskr. 2016/17:164). beslutar självständigt om medel till forskningsprojekt, oavsett teknik, som behövs för att uppnå det riksdagsbundna målet. Det finns ingen begränsning av vilken teknik som kan få forskningsstöd. Mot bakgrund av näringsutskottets formulering i betänkandet 2018/19:NU3 (s. 26) förtydligas i regleringsbrev det som redan gällde, dvs. att målen för forskning och innovation på energiområdet inte är teknikspecifika och att har möjlighet att prioritera insatser kring alla relevanta energislag, inklusive kärnkraft, i den mån det bedöms rimligt för att bidra till målen. Höjda löner för förstelärare På frågan om en kommentar till tidsåtgången för genomförandet av budgetbeslut, och en redogörelse för hur besluten har genomförts när det gäller höjda löner för förstelärare angavs följande: Statsbidrag för höjda löner för förstelärare som arbetar på skolor i utanförskapsområden regleras dels i förordning (2014:145) om statsbidrag till skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grundskolor i utanförskapsområden, dels i förordning (2016:329) om statsbidrag till skolhuvudmän för insatser inom ramen för samverkan för bästa skola och för att stärka utbildningens kvalitet för nyanlända. Statsbidrag lämnas för ett läsår i taget (–). De medel som var avsatta i statsbudgeten avsåg . Ansökningsomgången för /19 var dock redan avslutad och tilldelning av medel hade beslutats av . budgetbeslut saknade ett beställningsbemyndigande avseende tillskottet av medel för höjda löner för förstelärare. Behovet av ett beställningsbemyndigande framhölls vid ett möte mellan företrädare för och utbildningsutskottet . Avsaknaden av ett beställningsbemyndigande innebar att inte kunde besluta om utökade bidragsramar som sträckte sig över /2020. Mot den bakgrunden föreslog regeringen i propositionen Vårändringsbudget (prop. 2018/19:99) ett beställningsbemyndigande i denna del. fattade beslut om propositionen och regeringen kunde därefter fatta beslut om nödvändiga förordningsändringar avseende höjda löner för förstelärare. Beslut fattades och ändringarna trädde i kraft . Förstärkning av förvaltningsanslaget för På frågan om en kommentar till tidsåtgången för genomförandet av budgetbeslut, och en redogörelse för hur besluten har genomförts när det gäller förstärkning av förvaltningsanslaget för angavs bl.a. följande: regleringsbrev innebar att medlen på anslagen fördelades i enlighet med beslut om budget. I övrigt innehöll regleringsbrevet endast en begränsad verksamhetsdel. Efter att regeringen tillträtt startade en samlad process i för att genomföra ändringar i regleringsbrev. Ändringarna skulle begränsas till sådant som var motiverat utifrån den nytillträdda regeringens behov av att styra verksamheten samt var nödvändigt för genomförandet av den beslutade budgeten. Arbetet med ändringar i regleringsbrev bedrevs utifrån dessa utgångspunkter. beslutade regeringen ett stort antal ändringar i verksamhetsdelen och finansieringsdelen i regleringsbrev . Genom ändringarna justerades anslagsvillkoren för anslag 1:1 så att det förtydligades att av de tilldelade medlen fick endast användas för inrättande av nya förvarsplatser. Därtill uppdrogs åt att redovisa bl.a. hur många ytterligare förvarsplatser myndigheten kunde inrätta under innevarande år samt vilka faktorer som kan bidra till att kostnaden per förvarsplats minskar . På frågan om en kommentar till justitie- och migrationsminister svar på en skriftlig fråga i vilket statsrådet uttryckte att regleringsbreven var begränsade i sin utformning på grund av att det var en övergångsregering angavs följande: I regleringsbrev , som beslutades , fördelades medlen på anslagen i enlighet med beslut om budget. Den aktuella delen av svar åsyftade vad som generellt gällde för utformningen av de regleringsbrev som övergångsregeringen beslutade om . På frågan om vilka kommentarer som genomförandet av budgetbeslut föranledde när det gäller höjda polislöner angavs följande: Av betänkande avseende utgiftsområde 4 Rättsväsendet (bet. 2018/19:JuU1) framgår bl.a. att de tillförda medlen ska fördelas av efter samråd med berörda parter. , som beslutades tilldelades myndigheten de av beslutade medlen. Inom ramen för en kollektivavtalad lönerevision enligt det centrala kollektivavtalet RALS inledde förhandlingarna med . Förhandlingarna ledde till ett avtal om nya löner och andra anställningsvillkor . Avtalet innebar en genomsnittlig löneökning för poliser. Genom en ändring av regleringsbrevet som beslutades av regeringen fick i uppdrag att redovisa de särskilda åtgärder som i samråd med berörda parter vidtagits för att öka attraktiviteten i polisyrket och förbättra villkoren. Uppdraget ska redovisas i årsredovisningen som lämnas till regeringen . Vissa statsbidrag till regioner På frågan om en kommentar till tidsåtgången för genomförandet av budgetbeslut, och en redogörelse för hur besluten har genomförts när det gäller vissa statsbidrag till regioner inom utgiftsområde 9 angavs följande: beslutade om ytterligare medel till anslaget 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård, jämfört med det budgetförslag som övergångsregeringen hade lämnat (bet. 2018/19:SoUl, rskr. 2018/19:111). De tillkommande medlen skulle användas för sådana insatser som krävde överenskommelser med dåvarande Kommuner och Landsting (SKL) respektive framtagande av en ny cancerstrategi. För de medel som krävde överenskommelser med SKL påbörjades förhandlingarna efter budgetbeslut. Sådana överenskommelser tar normalt att förhandla fram. Ett par av överenskommelserna gällde också helt nya satsningar, vilket tar särskilt . Överenskommelser ingicks , varefter medlen betalades ut. En ny cancerstrategi kräver ett omfattande utrednings- och beredningsarbete som ofta sträcker sig . Det var därför inte möjligt att använda medlen för en ny cancerstrategi. I stället föreslog regeringen i propositionen Vårändringsbudget (prop. 2018/19:99) att medlen skulle få användas för att generellt stärka cancervården. beslutade även att föra upp ett nytt anslag om på statens budget , anslag 1:11 Prestationsbundna insatser för att korta vårdköerna. Vidare beslutade att införandet av en s.k. kömiljard stegvis skulle påbörjas (bet. 2018/19:SoUl, rskr. 2018/19:111). I utskottets betänkande beskrivs delvis detaljerat vilka insatser det nya anslaget skulle omfatta. En del av insatserna var dock inte möjliga att genomföra då det saknades nödvändig data, tex. för att mäta vissa väntetider. Regeringen såg därför behov av förtydliganden och föreslog vissa justeringar med ett preciserat anslagsändamål i propositionen Vårändringsbudget . Parallellt med att propositionen behandlades i pågick förhandlingar med SKL för att ta fram en överenskommelse om kömiljarden. fattade beslut om propositionen och i anslutning till detta ingick regeringen och SKL en överenskommelse om en ny, uppdaterad kömiljard. Utskottet höll en offentlig utfrågning med finansminister (bilaga B1). Vid utfrågningen anförde i huvudsak följande om genomförandet av budgetbeslut. tar fram anvisningar för arbete med regleringsbreven. Syftet är att försöka skapa en både enhetlig och ordnad process. Så gjordes också . gav ut ett cirkulär med anvisningar. Den typen av cirkulär tas fram , och innehållet var i princip detsamma . Under ett vanligt år jobbar man längre med regleringsbreven, och de är då vanligtvis de enda anvisningar som tas fram. Men beredningen av budgeten skilde sig från tidigare processer både för och för regeringen. På grund av att regeringsbildningen var ovanligt lång fanns det från sida behov av att ge ut ytterligare anvisningar för arbetet med regleringsbreven. skickade ut kompletterande anvisningar eftersom ingen ny regering då hade tillträtt. De här anvisningarna gav vägledning för de fall att en övergångsregering skulle fatta beslut om regleringsbreven. Kompletterande anvisningar skickades ut en första gång , och sedan gavs ytterligare anvisningar ut med preciseringar och exempel. Anvisningarna innebar att regleringsbreven skulle utformas i enlighet med riktlinjerna i Statsrådsberedningens promemoria En övergångsregerings befogenheter. Konkret innebar det att regleringsbrev som en övergångsregering fattade beslut om endast skulle innehålla sådant som antingen följde direkt av den beslutade budgeten eller hade nära anknytning till beslutade lagar eller förordningar. Den budget som sedan beslutade om innebar dock inte att budgeten från övergångsregeringen gick igenom utan en gemensam reservation som i sin tur baserades på två budgetmotioner – en från och en från . Det gjorde att nya anvisningar behövde tas fram. Den ovanligt långa regeringsbildningen innebar att tiden för att bereda budgeten i och förbereda genomförandet av den i blev väldigt kort. rambeslut fattades än vanligt, , men det var först som beslutade om anslagen i de sista utgiftsområdena i kammaren. Innehållet i de besluten blev, enligt , i flera fall känt först i förväg. De sena budgetbesluten fick, enligt , konsekvenser för arbetet med att ta fram regleringsbrev. Vid sidan av den knappa tidsramen kunde budgetpropositionen inte i lika stor utsträckning som vanligt användas i förberedelsearbetet. som fattade beslut om utgiftsområdesramarna, , gav ut ytterligare anvisningar för att ge vägledning. Arbetet i med att förbereda anpassningarna av regleringsbreven kunde därför, enligt , påbörjas efter att hade fattat beslut om ramarna för statens budget. Arbetet begränsades dock av att innehållet i den beslutade budgeten i vissa fall blev känt först i samband med att fattade beslut inom respektive utgiftsområde. menade att det som var mest brådskande var att se till att myndigheterna fick tillgång till de medel som hade anvisat. Eftersom det krävdes beslut angavs i anvisningarna bl.a. att finansieringsdelen skulle anpassas till och gemensamma förslag till budget. I anvisningarna angavs också att uttryckliga mål, återrapporteringskrav eller krav på uppdrag till myndigheter skulle omhändertas i regleringsbreven men att det i vissa fall kunde övervägas om det var möjligt att införa sådana krav . Den här senare skrivningen var, enligt , i syfte att säkerställa en beredning under ordnade former. De regleringsbrev som regeringen fattade beslut om saknade därför viss styrning, eftersom de hade tagits fram under stark tidspress. Men arbetet med att genomföra den beslutade budgeten fortsatte och pågick 2019. Kompletterande anvisningar togs fram för att säkerställa genomförandet av budgetbesluten och hantera att en ny regering tillträtt. Syftet med de kompletterande anvisningarna var, enligt , också att säkerställa en ordnad och samlad process för de ändringar av regleringsbreven som behövde göras. Ändringar kunde dels föranledas av villkor och uttalanden i utskottens betänkanden, dels av behovet av en annan styrning som den nya regeringen ansåg vara behövlig. I anvisningarna angavs bl.a. att den beslutade budgeten utöver beslut om anslagsnivåer och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden även innehöll beslut om anslagsändamål och anslagsvillkor samt tillkännagivanden och uttalanden från utskotten, vilket gällde till dess att hade beslutat om något annat och skulle därför beaktas när regleringsbreven togs fram. Möjligheten att i den här samlade processen hantera tillkännagivanden och uttalanden fick, enligt , bedömas från fall till fall. Anvisningarna innehöll också en tidsplan för arbetet. Men själva beredningen av regleringsbreven följde samma ansvarsfördelning som vanligt. Det var departementen som tog fram förslag till regleringsbrev inom respektive ansvarsområde, och till stöd för deras arbete fanns anvisningar från . På frågan om och regeringens roller när det gäller budgeten anförde att det är som beslutar om budgeten och att regeringen ska genomföra budgetbesluten skyndsamt. var det, enligt , en väldigt stark tidspress. Därför fortsatte arbetet med att genomföra budgetbesluten 2019. I fråga om budgetbeslutet om energiforskning anförde att i den gemensamma beredning som föregick beslutet om det aktuella regleringsbrevet gjordes bedömningen att uttalandet i budgetbeslutet inte motiverade något särskilt tillägg i regleringsbrevet. Det berodde på att självständigt beslutar om medel till forskningsprojekt – oavsett teknik – som ska bidra till de uppsatta energipolitiska målen, att den befintliga regleringen var teknikneutral och att en förändring i regleringsbrevet inte skulle ha någon praktisk betydelse för bedömningar. Vidare anförde att beslutade om ett tillkännagivande om detta . Då gjordes en förändring i regleringsbrevet för att räta ut eventuella frågetecken. Bedömningen är dock att den förändringen av regleringsbrevet inte har gjort några förändringar i sak för hur fördelar dessa medel, eftersom deras uppdrag ju är att vara teknikneutrala. Enligt expeditions- och rättschefen, som åtföljde finansministern, framgick det av de anvisningar som togs fram att även om uttalanden i budgetbeslut inte var fullt tydliga skulle de tillmötesgås. I detta fall, när det gällde energimarknadsforskningen, var det inte just vad ville som var oklart utan mer om man hade genomfört det ville. Man menade att regleringsbrevet var tillräckligt tydlig genom skrivningarna och uppdraget till myndigheten och genom att de riksdagsbundna målen är teknikneutrala, liksom genom att det kommer in en del ansökningar om medel till kärnkraftsforskning, varav en del bifalls, en del avslås. Utskottet höll en offentlig utfrågning med näringsminister (bilaga B5), som vid den aktuella tidpunkten var energiminister. Vid utfrågningen anförde näringsministern i huvudsak följande om genomförandet av budgetbeslut om energiforskning. konstaterade inledningsvis att 2013 och 2017 hade beslutat att målet är att forskning och innovation på energiområdet ska bidra till att uppfylla uppställda energi- och klimatmål, den långsiktiga energi- och klimatpolitiken samt energirelaterade miljöpolitiska mål. Det mål som har fastställt anger således inte att forskningen ska inrikta sig mot vissa särskilda energislag eller att något energislag är uteslutet från forskningsområdet. Vidare framhöll han att självständigt beslutar om medel till olika forskningsprojekt utifrån de ekonomiska ramar som och regeringen ställer till myndighetens förfogande. Detta gör med utgångspunkt i det riksdagsbundna målet för forskning och innovation på energiområdet. kan således, utifrån hur myndigheten bedömer att de projekt som ansöker om medel bäst leder till att målet för forskning och innovation på energiområdet uppfylls, bevilja medel för forskningsprojekt inom samtliga energislag. konstaterade att fått in 13 ansökningar med anknytning till kärnkraft och kärnteknik och beviljat medel till 11 av dessa. En bidragande orsak till att relativt få ansökningar om medel för kärnkraftsrelaterade forskningsprojekt har kommit in till kunde, enligt , vara att sedan ungefär har i uppdrag att finansiera forskning inom kärnteknik. På frågan om han ansåg att de riksdagsbundna målen om forskning och innovation på energiområdet övertrumfade budgetbesluten anförde att beslut gäller tills har fattat nya beslut. Vidare anförde att det är därför han nämnde såväl de mål som fastställdes på förslag av den dåvarande borgerliga regeringen och av den nuvarande regeringen som det tillkännagivande som sedermera beslutades om 2019. Det är de besluten som har styrt. Bestämmelserna om finansmakten i regeringsformen innebär att det är som bestämmer hur statens medel ska användas. Anslagen får inte användas på annat sätt än har bestämt. Regeringen har att skyndsamt genomföra alla delar av budgetbeslut. I det aktuella granskningsärendet kan utskottet konstatera att det i flera fall dröjde innan beslut genomfördes. Som ett exempel kan nämnas att ett uppdrag inte togs in i regleringsbrev förrän . konstaterar utskottet att det rådde särskilda omständigheter vid budgetbehandlingen . Den långa regeringsbildningen och det faktum att budgetpropositionen från övergångsregeringen förlorade i omröstningen i kammare innebar att det blev kort om tid för att förbereda genomförandet av budgeten i . Mot den bakgrunden är det förståeligt att regeringen behövde göra prioriteringar i arbetet med genomförandet av budgeten och att vissa beslut därför kom att saknas i regleringsbreven . 2.4 Regeringens återapportering av Klimatklivet I en anmälan till (dnr 2849-2018/19), bilaga A2.4.1, begärs att utskottet granskar om miljö- och klimatminister och regeringen genom avsaknad av tillräcklig och heltäckande rapportering till har agerat på ett sätt som riskerar att vilseleda och allmänheten om Klimatklivets[14] kostnadseffektivitet och effekter på klimatet. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom , bilaga A2.4.2. I en granskningsrapport daterad undersökte om Klimatklivet har genomförts på ett effektivt sätt, om Klimatklivet bidrar till att uppnå klimatmålen på ett kostnadseffektivt sätt samt om återrapporteringen till har varit rättvisande. bedömningsgrund för granskningen utgick från det klimatpolitiska ramverk som bl.a. fastställer klimatmål och klimatlagen med dess krav på klimatpolitiskt arbete. Granskningen utgick vidare bl.a. från uttalande om att erfarenheter från tidigare satsningar bör tas till vara och att regeringen bör återkommande rapportera till hur medlen används och effekterna av införda åtgärder (Klimatklivet – stöd till lokala klimatinvesteringar, RiR 2019:1 s. 5 f.). anförde bl.a. följande om återrapporteringen till (RiR 2019:1 s. 62 f.). I miljö- och jordbruksutskottets betänkande gällande budgetpropositionen betonade utskottet att redovisningen av resultatet av olika åtgärder på klimatområdet från regeringen inte är transparent (bet. 2015/16:MJU1). efterlyser återkommande rapportering om hur medlen inom Klimatklivet används och effekterna av införda åtgärder. framhöll vidare att regeringens rapportering om Klimatklivet har ökat i efterföljande vår- och höstbudgetpropositioner. Vårpropositionen innehåller en faktaruta som beskriver Klimatklivet och dess förväntade effekter. Budgetpropositionen innefattar anslagets storlek och förväntade växthusgasutsläppsminskning. I budgetpropositionen återgavs de beräknade sysselsättningseffekterna från WSP:s utvärdering av Klimatklivet. Däremot återges inte WSP:s skrivningar om att de som sysselsatts inom Klimatklivet troligen hade haft sysselsättning även utan stödet. Inte heller återges den kritik som WSP hade mot stödet när det gäller exempelvis dubbelräkning när flera åtgärder tillgodoräknas samma utsläppsminskning, och att stödet ges till delar av ekonomin där det även finns andra klimatekonomiska styrmedel. anförde vidare att regeringen i vårpropositionen 2018 presenterade en analys av effekterna av de tre större klimatsatsningarna som regeringen aviserade i budgetpropositionen , bl.a. utökningen av Klimatklivet. Resultaten visar att avståndet till klimatmålen minskar, men att det behövs ytterligare åtgärder för att nå målen. Faktarutan lyfter fram att resultatet i scenarioberäkningarna är osäkra och påverkas av de antaganden som görs. Däremot lyfts inte statistik över utsläppsminskningen i Klimatklivet fram som osäker. konstaterade att en samlad bedömning av de samhällsekonomiska effekterna av Klimatklivet saknas såväl i rapportering till regeringen som i regeringens rapportering till . I sina sammanfattande iakttagelser och bedömningar angav att regeringen har valt att återge en ensidigt positiv bild av det som rapporterat samt att det saknas en samlad bedömning av de samhällsekonomiska effekterna av stödet för att möjliggöra en fullständig bedömning av stödets effekter (RiR 2019:1 s. 64). rekommenderade regeringen bl.a. att säkerställa att rapporteringen till , om Klimatklivet och eventuella framtida stöd, är rättvisande och även innefattar de samlade samhällsekonomiska effekterna (RiR 2019:1 s. 12). Regeringens behandling av granskning Regeringen behandlade i en skrivelse till (skr. 2018/19:121). I skrivelsen angavs bl.a. att regeringen välkomnar granskning och att regeringen har påbörjat ett arbete med att utveckla och effektivisera Klimatklivet. Genom klimatlagen (2017:720), som trädde i kraft , finns numera ett tydligt krav på regeringen att genom klimatredovisningar och klimathandlingsplaner presentera en bedömning av hur klimatpolitiken påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen. På detta sätt har kravet på redovisning och möjlighet att granska klimatpolitiken stärkts (s. 6). behandling av regeringens skrivelse Miljö- och jordbruksutskottet behandlade regeringens skrivelse i betänkande 2019/20:MJU4 och föreslog där att dels skulle lägga skrivelsen till handlingarna, dels skulle avslå motioner om bl.a. att lägga ned Klimatklivet. I sitt ställningstagande uttalade utskottet bl.a. följande (s. 17). Utskottet kan vidare konstatera att det på tillbaka pågår ett omfattande arbete med att utveckla Klimatklivet. Det är av största vikt att rapporteringen till är så korrekt som möjligt. Som regeringen framhåller i sin skrivelse innebär klimatlagen att ett nytt regelverk har satts på plats som förbättrar rapporteringen till . I betänkandet fanns en reservation (M, SD och KD). biföll kammaren utskottets förslag till beslut (rskr. 2019/20:21).