bet · H701FöU6 · 2020-03-26 00:00:00 — Utskottet konstaterade dessutom att FMV:s omkostnader som andel av de fakturerade intäkterna fortfarande låg på sådana nivåer att arbetet med att öka kostnadseffektiviteten i materielförsörjningsprocessen behövde intensifieras ytterligare. tillkännagav även för regeringen att Försvarsmakten borde få i uppdrag att ta fram reviderade investeringsplaner med anledning av kritiken från () om att myndigheten varken ger en översikt över materielobjektens eller vidmakthållandeåtgärdernas förväntade utfall eller hur materielförsörjningen prioriteras inom det beräknade anslaget (bet. 2018/19:FöU1, rskr. 2018/19:89). I vårändringsbudgeten föreslog regeringen vidare att skulle godkänna investeringsplanen för vidmakthållande av försvarsmateriel –2024 samt godkänna investeringsplanen för anskaffning av försvarsmateriel –2024 som riktlinjer för Försvarsmaktens investeringar (tabellerna 6.1 och 6.2 i prop. 2018/19:99 s. 107). Eftersom regeringen lämnat förslag till reviderade investeringsplaner mot bakgrund av tillkännagivande ansåg regeringen att tillkännagivandet var slutbehandlat. Utskottet framhöll i sitt yttrande till finansutskottet (yttr. 2018/19:FöU5y) att investeringsplaner i ekonomisk balans är en nödvändig grund för att kunna prioritera de åtgärder som ger största möjliga operativa förmåga inom de ekonomiska ramarna. Utskottet ansåg i likhet med regeringen att tillkännagivande var slutbehandlat. som utskottet värdesatte att regeringen tagit flera viktiga steg för att förbättra möjligheter att följa upp pågående materielprojekt och att fatta investeringsbeslut på strategisk nivå såg utskottet med oro på de avvikelser som regeringen hade redovisat i budgetpropositionen (bet 2018/19:FöU1). Vilka eventuella operativa konsekvenser som förseningar får för krigsförbanden menade utskottet att det inte gick att utläsa av propositionen. Utskottet har konstaterat att förseningar och ekonomisk omplanering bidrar till att krigsorganisationens materieluppfyllnad blir lägre än vad som är önskvärt. Den utredare som fått i uppdrag att lämna förslag på bl.a. åtgärder för samverkansformer mellan offentliga och privata aktörer i syfte att säkerställa totalförsvarets kritiska behov i händelse av höjd beredskap och då ytterst i krig överlämnade sitt betänkande Näringslivets roll inom totalförsvaret (SOU 2019:51) . Uppdraget inkluderade även möjligheter för staten att ställa krav på näringslivet, att öka dess incitament att beakta totalförsvarets behov och att föreslå åtgärder för att stärka den försvarsmaterielrelaterade försörjningstryggheten under olika förhållanden. Förslagen bereds inom . När det gäller försvarslogistik överlämnades utredningen för högre försvarsberedskap till försvarsministern (SOU 2016:88). Utredningen föreslog bl.a. att Försvarsmakten ska ansvara för att driftsstyra och vidmakthålla myndighetens materiel och att verksamhetsområdet förråd, service och verkstäder inom FMV förs över till Försvarsmakten. Vidare föreslog utredningen en ny finansiell styrmodell där de finansiella flödena skulle renodlas. Förslaget var att FMV skulle få dispositionsrätten till investeringsanslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar och få ett eget förvaltningsanslag. biföll regeringens förslag till reform i budgetbetänkandet (bet. 2018/19:FöU1, rskr. 2018/19:88). Därmed förändrades uppgiftsfördelningen mellan Försvars-makten och FMV. FMV disponerar huvuddelen av anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar, som avser leverantörsutgifter för leveranser. Anskaffningsverksamheten är styrd av Försvarsmaktens investe-ringsplan som efter ett tillkännagivande från i samma budgetbetänkande reviderades så att Försvarsmakten tvingades prioritera materielförsörjningen inom det beräknade anslaget. Reformen innebär att viss verksamhet vid FMV som varit finansierad av avgifter från bl.a. anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar istället finansieras direkt från anslaget 1:11 FMV. Detta höjdes därför från ca (2018) till ca 2019 främst för myndighetens förvalt-ningskostnader. Utskottet framhöll i betänkandet att uppbyggnaden av försvaret kräver god kostnadskontroll, spårbarhet och uppföljning och framhöll att anslagsändamålen tydligt och transparent bör beskriva den verksamhet som anslagen är avsedda att finansiera. I årsredovisningen (19FMV5235-4:1) uppger FMV att leveransförmågan sjunkit från 2019. Av de leveranser som Försvarsmakten identifierat som särskilt viktiga uppgick leveransförmågan till 2019 jämfört 2018. Utfallet var väntat enligt FMV då det påverkats av den stora omställningen och de förändrade ansvarsförhållanden i relation till Försvarsmakten. I budgetbeslutet anvisade ca till anslaget 1:11 . I regleringsbrevet för fördelade regeringen dessa medel på sex anslagsposter där myndighetsförvaltning är den största () följt av posten direkta utgifter i materielanskaffningen (). I budgetpropositionen understryker regeringen att materiel- och logistikförsörjningen går igenom en omfattande förändring baserad på förslagen i betänkandet Logistik för högre försvarsberedskap (SOU 2016:88). En förbättrad riskvärdering och riskhantering i materiel-försörjningen utgör viktiga delar tillsammans med fortsatt metodutveckling för att öka tillförlitligheten och genomförbarheten i Försvarsmaktens förslag till investeringsplaner. Regeringen följer myndigheternas arbete och utvecklar styrningen och uppföljningen i linje med rekommendationerna i Statskontorets rapport planeringen möter verkligheten (2018:27). Regeringen anför vidare att stridsflygförmågan, undervattensförmågan och integritetskritiska delar av ledningssystemområdet såsom sensorer, telekrig och krypto, utgör väsentliga säkerhetsintressen för . Mot bakgrund av Försvarsberednings bedömning att det bl.a. finns ett behov av ökad tydlighet kring statens roll och åtagande kring de väsentliga säkerhetsintressena och att regeringen tillsammans med berörda aktörer bör utforma en materiel-försörjningsstrategi för det militära försvaret aviserar regeringen att den återkommer i dessa frågor. När det gäller motionsförslagen om att förstärka materielförsörjningen och försvarslogistiken kan utskottet konstatera att dessa går igenom en omfattande förändring. Regeringen har även redovisat att riskvärderingen och riskhantering i materielförsörjningen har förbättrats och att tillför-litligheten och genomförbarheten i Försvarsmaktens förslag till investerings-planer har ökat. I budgetpropositionen framkommer att regeringen följer myndigheternas arbete och utvecklar såväl styrning som uppföljning inom området. Utskottet utgår från att regeringen kommer att redovisa resultatet av arbetet med att förstärka både materielförsörjningen och försvarslogistiken och därför ser inte utskottet några skäl att tillstyrka yrkandena 11 och 13 i motion 2019/20:671 av m.fl. (SD) eller yrkande 21 i motion 2019/20:2819 av m.fl. (KD). Utskottet kan vidare konstatera att regeringen aviserat att man avser att återkomma i fråga om en materielförsörjningsstrategi för det militära försvaret. Vidare har Försvarsberedningen pekat på behovet av ökad tydlighet kring statens roll och åtaganden när det gäller de väsentliga säkerhets-intressena. Utskottet står fast vid bedömningen att materielförsörjningen måste ses som instrumentell för att höja krigsförbandens operativa förmåga och ser inga skäl att föregripa hur detta hanteras inom ramen för den kommande beredningen av en försvarspolitisk inriktningsproposition. Utskottet avstyrker därför yrkande 34 i motion 2019/20:2819 av m.fl. (KD). När det gäller FMV:s effektivitet och roll kan utskottet konstatera att reformen när det gäller ansvarsfördelning och finansiell styrmodell för materielförsörjningen som infördes kan bidra till ökad kostnadskontroll och spårbarhet. Då utskottet utgår från att regeringen kommer att följa FMV:s leveransförmågan och effektivitet ser utskottet inte några skäl att tillstyrka yrkande 14 i motion 2019/20:671 av m.fl. (SD). Utskottets förslag i korthet avslår samtliga motionsyrkanden främst med hänvisning till att utskottet inte ser skäl att föregripa det kommande försvarspolitiska inriktningsbeslutet. Jämför reservation 9 (M). I kommittémotion 2019/20:2736 av m.fl. (M) anförs att EU:s upphandlingslagstiftning som bl.a. lett fram till våra väsentliga säkerhets-intressen behöver tydliggöras. Lagstiftningen bedöms inte vara speciellt välanpassad till det försämrade säkerhetspolitiska läge som vi befinner oss i. Inom ett antal områden står sig svensk industri mycket stark i konkurrens med omvärlden. Flera av dessa har en självklar roll inom försvaret, men det utvecklas nya tekniker och produkter som vi måste bli bättre på att ta tillvara och integrera i våra systemlösningar. Motionärerna vill se en strategisk vision för den svenska materielförsörjningen som utgår ifrån specifikt svenska förhållanden för att uppnå maximal operativ förmåga. Vilka krav staten ska ställa på våra försvarsföretag måste bli tydligare och även vad staten är beredd att bidra med. Motionärerna föreslår därför att ställer sig bakom det som anförs om villkoren för Sverigebaserad försvarsindustri (yrkande 3). I kommittémotion 2019/20:386 av m.fl. (SD) anför motionärerna att de vill se en fortsatt satsning och utveckling av svensk försvarsexport eftersom det i grunden är en förutsättning för ett starkt och kostnadseffektivt inhemskt försvar (yrkande 13). Motionärerna ser inter-nationell handel som nödvändig för svensk ekonomi och bedömer att handel generellt gynnar alla parter. Motionärerna understryker därför vikten av att staten tar ansvar för att skapa de förutsättningar som krävs för att den svenska exportindustrin ska kunna utvecklas på ett effektivt sätt. I kommittémotion 2019/20:750 av m.fl. (SD) anförs att ska ha en egen fungerande försvarsindustri (yrkande 6). Motionärerna anser att principerna för vapenexport ska baseras på en avvägning mellan försvarsindustriella och säkerhetspolitiska intressen och hänsyns-taganden till svenska utrikespolitiska mål, situationen för mänskliga rättigheter i mottagarlandet och till risken för anfallskrig eller att vapnen används mot den egna befolkningen. Motionärerna stöder dessa principer och välkomnar att man framöver även vill ta hänsyn till graden av demokrati i mottagarlandet, under förutsättning att möjlighet finns till nyanserade bedömningar i enlighet med gällande regelverk. Vidare finns EU:s gemensamma ställningstagande om principerna för vapenexport och kriterier som ska beaktas innan beslut fattas om krigsmaterielexport. Motionärerna anför att dessa kriterier ska följas. handlingsfrihet eller möjlighet att bedriva en inhemsk dynamisk försvarsindustri får emellertid aldrig inskränkas. Därför måste och övriga medlemsstaternas möjlighet att tillämpa artikel 346 i om skyddandet av inhemska försvars-industrier respekteras (yrkande 7). I motion 2019/20:2280 av (M) anför motionären att regeringen bör ta fram en strategi för hur vi bäst stärker och utvecklar svensk försvarsindustri. Den svenska försvarsindustrin har en viktig roll i den tillväxten och spelar enligt motionären en central roll för vår försvarsförmåga. För detta krävs att tar fram en samlad strategi för hur svenskt försvar och försvarsindustri ska stärkas och utvecklas framåt i ett modernt politiskt och ekonomiskt försvarslandskap. Bakgrund och tidigare behandling När regeringen beskrev inriktningen för den innevarande perioden i propositionen försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) anfördes att det fortsatta arbetet med industri- och marknadsfrågor inom EU bör beakta försvarsmaterielmarknadens särart och behovet av att tillgodose medlems-staternas säkerhetsintressen inom ramen för den gemensamma marknaden. I sammanhanhanget beskrev regeringen att artikel 346 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ger medlemsstaterna möjligheter att under vissa förutsättningar göra sådana undantag från , inklusive från försvarsupphandlingsdirektivet, som är nödvändiga för att skydda nationella väsentliga säkerhetsintressen. Regeringen konstaterade att även fortsättningsvis avsåg att utnyttja den möjligheten när det är nödvändigt för att skydda ett väsentligt säkerhetsintresse. Regeringen tillsatte en särskild utredare med uppgift att föreslå hur materielförsörjningen skulle prioriteras och effektiviseras med syfte att säkra den operativa förmågan efter 2020 (dir. 2016:110). Utredningen fick även i uppdrag att bedöma möjligheterna och riskerna med internationellt samarbete. I utredningen om Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov konstaterades att jämfört med har kommit att bli en relativt liten kund hos exportberoende försvars- och säkerhetsföretag som är verksamma i . Utredningen konstaterade även att ett antal större beslut om utveckling och anskaffning har baserats på kostnadsberäkningar där utgångspunkten har varit att skulle få en exportkund att dela kostnader med. Kostnadsberäkningar i Försvarsmaktens investeringsplan som baseras på framtida förmodade exportintäkter eller förmodad kostnadsdelning medför enligt utredningens bedömning en risk för underfinansiering om exportaffären uteblir. Enligt utredningen blir det svårt för beslutsfattare i hela kedjan från och regeringen till ansvariga myndigheter att överblicka vad besluten får för konsekvenser för såväl samlad operativ förmåga som ekonomiska ramar. När det gäller exportens roll i att främja en kostnadseffektiv materiel-försörjning konstaterade utredningen att det antal system som beställer inte motsvarar en beläggning som gör att industrin kan behålla nödvändig kompetens. För att behålla relevant kompetens krävs därför beställningar som går utöver materielbehoven i den nuvarande försvars-maktsorganisationen. När det gäller exportstödjande verksamhet som medel för att främja en kostnadseffektiv materielförsörjning hade utredningen erfarit att export i sig inte alltid stärker Försvarsmaktens operativa förmåga. Utredningen bedömde att ökade exportintäkter och kostnadsdelning inte ensamt bidrar till en kostnadseffektiv materielförsörjning. Utredningen ansåg att det även kunde bero på hur en enskild exportbeställning påverkade myndigheternas egna resurser och industrins möjligheter att leverera kravställd materiel till Försvarsmakten såväl i fred som vid höjd beredskap och i krig. Utredningen menade att internationella försvarsmaterielsamarbeten och exportaffärer även kan genomföras med relativt omfattande krav på teknologiöverföring för t.ex. stridsflyg. Överväganden om vilka länder vill dela försvarsteknologi med, inte minst när det gäller kompetens och systemkunskap om förmågor som pekats ut som väsentliga säkerhets-intressen, är därför nödvändiga enligt utredningen. Utredningen föreslog därför att analyser av möjligheter och risker i högre grad genomförs och redovisas inför beslut om internationella materielsamarbeten och export samt att förmodade intäkter och kostnadsdelning från export inte ska ingå i investeringskalkylerna (SOU 2018:7). I budgetpropositionen framhåller regeringen att exporten av försvarsmateriel är en förutsättning för att upprätthålla och utveckla en försvarsindustriell och teknologisk bas som kan stödja utvecklingen av Försvarsmaktens operativa förmåga och bidra till att upprätthålla nationell integritet och självständighet i förhållande till andra stater. Regeringen bedömer att en sådan bas är särskilt betydelsefull inom undervattens- och stridsflygområdet. Regeringen anför att statens exportstödjande verksamhet också ska utgå från en säkerhetspolitisk helhetsbedömning som inbegriper konsekvenserna för Försvarsmaktens operativa förmåga. En grundläggande förutsättning för den exportrelaterade verksamheten är vidare ett positivt förhandsbesked från () om ärendet faller under regleringen i lagen (1992:1300) om krigsmateriel. Vid ISP:s tillståndsgivning görs en helhetsbedömning av alla omständigheter som är betydelsefulla för ärendet där bl.a. den mottagande statens demokratiska status utgör ett centralt villkor, i enlighet med det svenska exportkontrollregelverket. I Försvarsmaktens budgetunderlag (FM2019-9956:17) redovisar myndigheten att den exportrelaterade verksamheten generellt inte bidrar med försvarsnytta och därför föreslår man att verksamheten bedrivs med full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Om styrningen om avsteg från full kostnadstäckning vid export av JAS C/D/E ska fortsätta att gälla föreslår Försvarsmakten att regeringen t.ex. anger detta i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten eftersom en ettårig styrning inte bedöms ge tillräcklig långsiktighet när det gäller prissättningen. Utskottet delar regeringens bedömning att exporten av försvarsmateriel är en förutsättning för att upprätthålla och utveckla en försvarsindustriell och teknologisk bas som kan stödja utvecklingen av Försvarsmaktens operativa förmåga och bidra till att upprätthålla nationell integritet och självständighet i förhållande till andra stater. Utskottet kan konstatera att såväl Försvarsmakten som tidigare utredning angett att det inte är så att den exportrelaterade verksamheten generellt bidrar med försvarsnytta eller stärker operativ förmåga. När bemyndigat regeringen att besluta om export av JAS 39 C/D har villkoret bl.a. varit att exporten skulle bidra till den operativa förmågan. Utskottet utgår från att regeringen systematisk bedömer möjligheter och risker i olika exportärenden. Utskottet ser dessutom inga skäl att avvika från regeringens nuvarande inriktning om att industri- och marknadsfrågor bör beakta försvarsmaterielmarknadens särart och behovet att tillgodose säkerhetsintressen. Utskottet finner inga skäl att nu ompröva enskilda delar av den helhet som materielförsörjningen, försvarsindustrins villkor och exportens betydelse utgör. Utskottet kan konstatera att regeringen avser att återkomma till med en försvarspolitisk inriktningsproposition där dessa frågor kan behandlas. Mot bakgrund av vad som anförts ovan avstyrker utskottet samtliga motionsyrkanden. Utskottets förslag i korthet avslår samtliga motionsyrkanden eftersom utskottet inte ser några skäl att förändra inriktningen eller omfattningen av etablerat försvarssamarbete inom EU. Jämför reservation 10 (KD), 11 (L) 12 (SD) och 13 (KD). I kommittémotion 2019/20:2818 av m.fl. (KD) anförs att regeringen bör verka för att EU utvecklar försvarskompetens inom asymmetrisk krigföring (yrkande 7). Motionärerna ser det i grunden som positivt att EU stärker sitt engagemang på försvarspolitikens område och menar att det permanenta strukturerade samarbetet (Pesco) kan bidra till att utveckla unionens operativa förmåga att genomföra militära kris-hanteringsuppgifter. I motionen framhålls att EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik ska vara ett komplement till utrikespolitiken och dess målsättningar. Motionärerna menar att även EU:s försvarssamarbete bör tjäna som komplement till Nato och medlemsländernas nationella försvar. De frågor som EU-samarbetet bör omfatta är t.ex. militär forskning och utveckling av försvarsmateriel, asymmetrisk (icke-konventionell) krigföring samt effektivisering av lednings- och samordningssystem för att underlätta trupp-transporter mellan medlemsländer och EU-gemensamma försvarsinsatser. Nato har påbörjat ett arbete för att bygga upp kompetensen kring asymmetrisk krigföring genom och EU behöver enligt motionärerna utveckla kompetens på området i samverkan med Nato. I partimotion 2019/20:2055 av m.fl. (L) anförs att man bör fördjupa det europeiska försvarssamarbetet (yrkande 11). Enligt motionärerna är Nato viktigaste samarbetsorganisation för säkerhet och försvar. Dock måste länder själva öka sin försvarsförmåga och EU bör verka för att medlemsländerna ökar sina nationella kapaciteter samt att samarbetet mellan medlemsländerna ökar inom försvarsområdet. Motionärerna föreslår att i högre grad deltar i Pesco och blir drivande för nya program. Bakgrund och tidigare behandling När det gäller den övergripande inriktningen för finansiering av EU-projekt beslutade vid EU-inträde om principer om neutralitet för statens budget (prop. 1994/95:40, bet. 1994/95:FiU5, rskr. 1994/95:67). Neutraliteten innebär att när ett beslut på EU-nivå leder till en ökning av den svenska EU-avgiften ska ökningen finansieras genom en utgiftsminskning inom det utgiftsområde till vilket EU-åtgärden kan hänföras. I det sammansatta utrikes- och försvarsutskottets behandling av den försvarspolitiska propositionen delade utskottet regeringens syn att samarbetet i EU intar en särställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik (bet. 2014/15:UFöU5). Utskottet instämde även i regeringens bedömning att ett starkt europeiskt samarbete, med EU som kärna, är av stor vikt mot bakgrund av den ryska aggressionen i . I försvarsutskottets betänkande 2017/18:FöU3 konstaterade utskottet att har beslutat att målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Utskottet framhöll likt tidigare att säkerhet byggs solidariskt tillsammans med andra och att hot mot fred och säkerhet avvärjs i gemenskap och samverkan med andra länder och organisationer. Utskottet stod fast vid sin bedömning att aktivt bör söka deltagande i bilaterala och multilaterala samarbeten med tyngdpunkt i norra . Rådet beslutade om att upprätta det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen (Pesco) . Pesco är baserat på artikel 42 och 46 i fördraget om Europeiska unionen () samt dess protokoll nr 10. Regeringen föreslog i proposition 2017/18:44 att skulle delta i Pesco. Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet föreslog i betänkande 2017/18:UFöU3 att regeringens förslag om ett svenskt deltagande i Pesco skulle bifallas. Betänkandet fick stöd av kammaren (bet. 2017/18:UFöU3, rskr. 2017/18:94). Det är upp till de medlemsstater som medverkar i Pesco att själva bestämma hur många projekt de vill delta i. Projekten samfinansieras av de deltagande medlemsstaterna. informerade försvarsminister utskottet om det svenska deltagandet i Pesco (prot. 2017/18:14). Försvarsministern har regelbundet uppdaterat utskottet om det svenska deltagandet. Regeringens inriktningsbeslut till Försvarsmakten fattades (2017/01724/MFI). Med utgångspunkt i de svenska principerna för materielförsörjning anger regeringen där att Försvarsmaktens värdering av internationella materiel- och logistik-samarbeten ska vara hur samarbetet bidrar till att uppfylla Försvarsmaktens operativa behov. I den mån det är relevant ska även säkerhetspolitiska aspekter beaktas. Om dessa förutsättningar är uppfyllda ska Försvarsmakten också beakta möjligheten att ett samarbete kan få stöd från det europeiska försvarsindustriprogrammet. Enligt uppdrag i regleringsbrevet ska Försvarsmakten bistå i genomförandet av Pesco, inklusive i framtagandet av den nationella genomförandeplanen och i analyser av Pescoprojekten. Regeringen har även gett Försvarsmakten i uppdrag att samverka med och samordna processer samt arbetssätt när det gäller Pesco med FMV och . I försvarsutskottets utlåtande Start för Europeiska försvarsfonden (utl. 2017/18:FöU10) anförde utskottet vidare att man anser att bör vara drivande i att utveckla samarbetet på de områden där det finns samarbets- och effektiviseringsvinster och där man genom samarbete kan höja såväl enskilda försvarsförmågor som den EU-gemensamma försvarsförmågan. framhölls att medlemsstaternas kompetens på området bör värnas och att det bör finnas handlingsfrihet att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att främja det nationella försvaret. Utskottet anförde också att bör verka för en effektiv och återhållsam budgetpolitik inom EU. I sitt budgetunderlag (FM2019-9956:17) redovisar Försvars-makten att man behöver säkerställa förmågan att omsätta resultat från genomförd forskning och utveckling till operativ förmåga, genom utveckling av materiel och genom att nyttja Europeiska försvarsfonden (EDF).