bet · H701UbU23 · 2020-06-08 00:00:00 — Om det finns särskilda skäl finns det en möjlighet för regeringen att efter ansökan av en kommun, en region eller en enskild huvudman medge att huvudmannen i bl.a. andra fall än de som anges ovan får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad (23 kap. 5 § skollagen). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela ytterligare föreskrifter om entreprenader som avser undervisning eller studiehandledning på modersmålet (23 kap. 7 § skollagen). Myndighetsutövning får i vissa fall överlämnas på entreprenad Om en kommun, en region eller en enskild huvudman överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad får kommunen, regionen eller den enskilda huvudmannen överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift. När det gäller komvux får kommunen eller regionen även överlämna den myndighetsutövning som hör till rektorns uppgifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om begränsningar när det gäller överlämnande av rektorsuppgifter som innefattar myndighetsutövning (23 kap. 6 § skollagen). 23 kap. skollagen innehåller också vissa bestämmelser om samverkan. En kommun får sluta avtal med en annan kommun om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom förskolan, fritidshemmet, komvux eller sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen. En kommun får också sluta avtal med en region om att denna ska ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom komvux på grundläggande eller gymnasial nivå eller inom komvux som särskild utbildning på grundläggande eller gymnasial nivå (23 kap. 8 §). Till skillnad från entreprenad innebär således samverkan att huvudmannaskapet, dvs. ansvaret för att uppgifterna utförs, överlåts till någon annan. Det bildas vid sådan samverkan inte en gemensam nämnd, eftersom hemkommunen om en sådan nämnd inrättas behåller huvudmannaskapet. Det är inte heller fråga om ett kommunalförbund, eftersom de kommuner som bildar ett sådant förbund är aktiva inom det. I skollagen anges vidare att en kommun som huvudman får överlåta ansvaret för medicinska insatser inom elevhälsan till en region, om kommunen och regionen är överens om detta. På samma sätt får en region överlåta ansvaret till en kommun. Staten eller en enskild får som huvudman överlåta ansvaret för sådana insatser till en kommun eller en region, om huvudmannen och kommunen eller regionen är överens om detta (23 kap. 9 §). Det finns också en bestämmelse om att staten som huvudman för sameskolan efter avtal med en kommun får ta över ansvaret för kommunens uppgifter inom förskolan (23 kap. 10 § skollagen). Möjligheterna till entreprenad och samverkan behöver ses över I propositionen framhålls att en huvudman för en utbildning har ett mångfasetterat uppdrag som handlar dels om undervisning i många olika ämnen och kurser, dels om att det finns ett antal uppgifter som inte avser undervisning, men som hör till utbildningen och som också omfattas av skollagen, t.ex. grundskoleelevers rätt att erbjudas näringsriktiga skolmåltider (10 kap. 10 § skollagen). Få skolhuvudmän förmår att hantera samtliga delar som ingår i en utbildning inom ramen för sin egen organisation. En del vill ha möjligheten att fokusera på kärnuppdraget, dvs. undervisningen, och behöver då ta hjälp av andra aktörer för övriga delar. kan det finnas en viss del av undervisningen som andra är bättre lämpade att utföra eller där huvudmannen helt enkelt saknar förmåga att utföra uppgifterna med tillräckligt hög kvalitet i egen regi. Det finns alltså enligt vad som sägs i propositionen flera situationer där en huvudman kan behöva ta hjälp av andra med stöd av bestämmelserna i 23 kap. skollagen om entreprenad och samverkan. För att förslagen i den aktuella propositionen om fjärr- respektive distansundervisning ska kunna genomföras i praktiken, kommer det i vissa fall att vara nödvändigt att skolhuvudmännen får överlämna uppgifter som avser undervisning till någon annan på entreprenad. Detta gäller i synnerhet distansundervisning, som bara vissa huvudmän som är godkända av staten föreslås få bedriva. Vissa av förslagen om entreprenad i propositionen är således nära kopplade till förslagen om fjärr- och distansundervisning. Vidare har tillkännagett för regeringen att den bör göra en generell översyn av bestämmelserna om entreprenad i 23 kap. skollagen. De förslag som lämnas i denna proposition är resultatet av en sådan översyn. Regeringens förslag och bedömningar Nedan beskrivs regeringens förslag och bedömningar i fråga om entreprenad och samverkan. I förskolan och fritidshemmet ska entreprenad i begränsad utsträckning få användas för undervisning Regeringen föreslår att möjligheten att inom förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet överlämna uppgifter på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person, som inte behöver vara huvudman inom skolväsendet, ska begränsas till att avse uppgifter som inte är hänförliga till undervisning. I förskolan och fritidshemmet föreslås uppgifter som är hänförliga till undervisning få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsendet, om det behövs för att tillhandahålla verksamhet vid sådana tillfällen då endast få barn eller elever behöver förskola eller fritidshem. Regeringen gör bedömningen att i , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan bör uppgifter som inte är hänförliga till undervisning även i fortsättningen få överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person som inte behöver vara huvudman inom skolväsendet. I bör även uppgifter som avser undervisning i lovskola fortsättningsvis få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. I komvux och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen bör alla uppgifter, dvs. även uppgifter som är hänförliga till undervisning, även fortsättningsvis få överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person som inte behöver vara huvudman inom skolväsendet. Undervisning bör endast få överlämnas på entreprenad för att hantera en situation som inte går att lösa på annat sätt eller för att skapa ett mervärde för eleverna I skälen för regeringens förslag framhåller den att enligt nuvarande bestämmelser får alla uppgifter inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, komvux och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 2 § skollagen). Sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen är bl.a. pedagogisk verksamhet som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, öppen förskola och öppen fritidsverksamhet I propositionen behandlas frågan om huruvida möjligheten att överlämna uppgifter inom komvux och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person bör kvarstå. När det gäller komvux framhålls i propositionen att enskilda anordnare står för en mycket hög andel av den utbildning som bedrivs inom komvux. En begränsning av den nuvarande möjligheten att överlämna uppgifter på entreprenad inom komvux riskerar enligt regeringens mening att få allvarliga konsekvenser för vuxenutbildningen. Regeringen anser därför att alla uppgifter inom komvux och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. skollagen även fortsättningsvis bör få överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. När det gäller andra skolformer finns det dock anledning att vara restriktiv med att överlämna undervisning på entreprenad. När det gäller , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan är enligt skollagen huvudregeln att endast uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen får överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 3 §). Det finns endast vissa begränsade undantag från huvudregeln (23 kap. 3 a–4 a §§ skollagen). Regeringen anser att huvudmännen i likhet med på egen hand bör kunna bedriva merparten av undervisningen på skolan. Undervisning bör endast få överlämnas på entreprenad för att hantera en situation som inte går att lösa på annat sätt eller för att skapa ett mervärde för eleverna. Med en sådan princip blir det tydligt vem som ansvarar för verksamheten och merparten av undervisningen kommer därmed att bedrivas inom en och samma organisation. Arbetet i skolan ska dessutom bedrivas ämnesöverskridande, och lärare behöver samverka om enskilda elevers situation och utveckling, vilket kan vara lättare för lärare som finns inom samma organisation. I , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan bör därför enligt regeringen huvudregeln fortfarande vara att huvudmannen själv ska anordna undervisningen. Regeringen framhåller att det är lika betydelsefullt i förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet som i t.ex. och gymnasieskolan att det är tydligt av vem man kan utkräva ansvar. Vidare är förskoleklassen som regel integrerad med och därför bör enligt regeringen samma regler gälla för båda skolformerna i det nu aktuella avseendet. Regeringen konstaterar att det är mycket sällsynt att förskoleverksamhet bedrivs på uppdrag av kommunen och anser därför att möjligheten att inom förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet överlämna uppgifter på entreprenad som huvudregel ska begränsas till att avse uppgifter som inte är hänförliga till undervisning. Det finns dock enligt regeringen en efterfrågan från huvudmän för förskolor och fritidshem att kunna ta hjälp av varandra i vissa sammanhang. Det kan exempelvis handla om att flera närliggande förskolor, oavsett huvudman, samarbetar och samlar de barn som då behöver omsorg på en förskola. Ett annat exempel är att två fritidshem turas om att ha öppet sent på eftermiddagarna för att underlätta för de vårdnadshavare som behöver hämta sina barn än de flesta andra. Regeringen anser därför att uppgifter som är hänförliga till undervisning inom förskolan och fritidshemmet ska få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsendet under förutsättning att det behövs för att tillhandahålla verksamhet vid sådana tillfällen då endast få barn eller elever behöver förskola eller fritidshem. Uppgifter som inte är hänförliga till undervisning ska dock, precis som inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, utan förbehåll få överlämnas på entreprenad inom förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet till en enskild fysisk eller juridisk person. Sådana uppgifter ska alltså inte bara få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet. Det bör också fortfarande enligt regeringen vara tillåtet att inom överlämna uppgifter som avser undervisning i lovskola på entreprenad till en annan huvudman. Entreprenad ska få användas för bedömning av nyanländas och vissa andra elevers kunskaper i vissa skolformer Regeringen föreslår att uppgifter i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan som avser bedömning av nyanlända elevers och vissa andra elevers kunskaper ska få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad. Vidare föreslås uppgifter inom språkintroduktion i gymnasieskolan som avser bedömning av nyanlända elevers kunskaper få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad. Entreprenad ska få användas för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet även inom specialskolan och sameskolan Regeringen föreslår att bestämmelserna om överlämnande på entreprenad av uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet ska utvidgas till att förutom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan omfatta specialskolan och sameskolan. Uppgifterna ska enligt förslaget enbart få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsendet. Ett överlämnande av uppgifter som avser studiehandledning på modersmålet i de nämnda skolformerna ska få innebära att studiehandledning ges i interaktiv form med informations- och kommunikationsteknik där eleven och studiehandledaren är åtskilda i rum men inte . Det ska inte längre krävas att huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Entreprenad ska få användas för undervisning i vissa karaktärsämnen även inom gymnasiesärskolan Regeringen föreslår att bestämmelserna om att uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil ska få överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person på entreprenad ska utvidgas till att förutom gymnasieskolan även omfatta gymnasiesärskolan. Möjligheterna att överlämna fjärrundervisning på entreprenad ska utökas Regeringen föreslår att i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska uppgifter som avser fjärrundervisning få överlämnas till en annan huvudman inom skolväsendet på entreprenad. Distansundervisning ska få överlämnas på entreprenad Regeringen föreslår att i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska uppgifter som avser distansundervisning få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman inom skolväsendet som har godkänts som utförare av distansundervisning. Staten ska få utföra vissa uppgifter på entreprenad Regeringen föreslår att staten som huvudman för specialskolan och sameskolan endast ska få utföra sådana uppgifter på entreprenad som avser undervisning i teckenspråk eller samiska eller integrerad samisk undervisning i eller fjärrundervisning i ett sådant ämne eller verksamhet. Entreprenad ska få användas inom vissa särskilda utbildningsformer och en kommun ska kunna utföra uppgifter på entreprenad Regeringen föreslår att för utbildning vid särskilda ungdomshem och utbildning för elever som vårdas på sjukhus eller annan motsvarande institution, vilka är utbildningsformer utanför skolväsendet, ska samma bestämmelser om entreprenad gälla som för den skolform som utbildningen ska motsvara. Det ska införas bestämmelser i skollagen som innebär att en kommun eller en region ska få sluta entreprenadavtal om att utföra uppgifter inom de ovan nämnda formerna av utbildning, trots kommunallagens krav på att verksamhet ska ha anknytning till kommunens eller regionens område eller deras medlemmar (den s.k. lokaliseringsprincipen). Regeringen gör bedömningen att bestämmelsen i skollagen om att en kommun eller en region, trots lokaliseringsprincipen, får sluta entreprenadavtal om att utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet bör behållas. Definitionen av entreprenad behöver ändras Regeringen föreslår att skollagens nuvarande definition av entreprenad ska utvidgas så att den även omfattar staten både som beställare och utförare av entreprenad. Det ska i skollagen därmed anges att med entreprenad avses att en huvudman sluter avtal med någon annan om att denne ska utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet som huvudmannen ansvarar för enligt lagen samt att huvudmannen behåller huvudmannaskapet för uppgifter som utförs på entreprenad. Ett entreprenadavtal ska även fortsättningsvis endast få slutas under de förutsättningar som anges i skollagens kapitel om entreprenad och samverkan. De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt skollagen ska även gälla för uppgifter som utförs på entreprenad, om inte något annat anges i lagens kapitel om entreprenad och samverkan eller i föreskrifter som meddelats i anslutning till kapitlet. Övriga frågor om entreprenad I propositionen föreslår regeringen också att om staten överlämnar uppgiften att bedriva undervisning på entreprenad ska staten även få överlämna den myndighetsutövning som hör till en lärares undervisningsuppgift till utföraren. Vidare lämnar regeringen förslag om att särskilda bestämmelser ska gälla för lärare vid entreprenad, att det ska vara möjligt att medge dispens från vissa bestämmelser om entreprenad, att det ska få meddelas ytterligare föreskrifter om entreprenad, att samverkansavtal ska definieras och anmälas till Skolinspektionen och att staten som huvudman för utbildning vid särskilda ungdomshem ska få överlåta ansvaret för vissa medicinska insatser. I propositionen behandlas även regeringens bedömningar i fråga om entreprenad och upphandlingsrättsliga frågeställningar och behovet av rättsligt stöd för behandling av personuppgifter. Regeringen föreslår att ändringarna i skollagen ska träda i kraft . De nya bestämmelserna föreslås tillämpas första gången på utbildning och annan verksamhet som påbörjas efter . För entreprenadavtal som ingåtts före föreslås skollagens bestämmelser om entreprenad i den äldre lydelsen gälla, dock längst till dess att entreprenadavtalet löpt ut. Ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen, som avser sekretess till skydd för enskilda i ärenden om mottagande till utbildning där distansundervisning används i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, föreslås träda i kraft . tillkännagivanden om fjärrundervisning och entreprenad I propositionen behandlas två tillkännagivanden om fjärrundervisning och entreprenad som gjordes i anslutning till behandlingen av propositionen Möjligheter till fjärrundervisning (prop. 2014/15:44). beslutade i enlighet med propositionens förslag (bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141), men tillkännagav i samband med detta på utskottets initiativ bl.a. att regeringen borde tillsätta två utredningar om utökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet och fjärrundervisning på entreprenad samt generellt se över entreprenadbestämmelserna i 23 kap. skollagen (bet. 2014/15:UbU3 punkt 4, rskr. 2014/15:141). Regeringen bedömde att de två frågorna som enligt tillkännagivande skulle utredas låg nära varandra och att det var ändamålsenligt att samla båda uppdragen inom en och samma utredning (dir. 2015:112). Regeringen ansåg dock, i likhet med , att det var angeläget att frågan om utökade möjligheter till fjärrundervisning på entreprenad i modersmål och studiehandledning på modersmål utreddes skyndsamt, och utredaren fick därför i uppdrag att lämna förslag i dessa frågor i ett delbetänkande. Delbetänkandet behandlades i propositionen Fjärrundervisning och entreprenad – nya möjligheter för undervisning och studiehandledning på modersmål (prop. 2015/16:173). beslutade i enlighet med förslaget i propositionen (bet. 2015/16:UbU18, rskr. 2015/16:315). Utredningen skulle även bl.a. bedöma om bestämmelserna i 23 kap. skollagen om entreprenad och samverkan borde ändras och vid behov föreslå nya ändamålsenliga avtalsformer för skolhuvudmän som avser att ingå avtal med varandra om att utföra uppgifter i fråga om undervisning. tillkännagivande i punkten 4 om att regeringen borde tillsätta två utredningar om utökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet och fjärrundervisning på entreprenad samt generellt se över entreprenadbestämmelserna i 23 kap. skollagen får därmed enligt regeringen anses tillgodosett. som beslutade om det ovan nämnda tillkännagivandet beslutade den också att tillkännage för regeringen det som utbildningsutskottet anfört om att regeringen i sin utvärdering av fjärrundervisning dels särskilt borde granska hur lagändringen i fråga om fjärrundervisning påverkar huvudmännens incitament att anställa behöriga lärare, dels särskilt borde följa försöksverksamheten med fjärrundervisning i alla ämnen och återkomma med en delrapport (bet. 2014/15:UbU3 punkt 3, rskr. 2014/15:141). gav regeringen i uppdrag att bl.a. utvärdera fjärrundervisning, inklusive fjärrundervisning enligt förordningen (2015:481) om försöksverksamhet med fjärrundervisning. I uppdraget ingick bl.a. att myndigheten skulle bedöma hur möjligheten till fjärrundervisning påverkar huvudmännens incitament att anställa behöriga lärare. lämnade delredovisningar av uppdraget och (U2017/00488/GV) samt slutredovisade uppdraget (U2018/04181/GV). Erfarenheterna från såväl försöksverksamheten med fjärrundervisning som den ordinarie fjärrundervisningen har varit till nytta vid utformningen av förslagen i denna proposition. Även tillkännagivande i punkten 3 får därmed enligt regeringen anses tillgodosett. I och med förslagen i denna proposition och ovanstående anser regeringen att tillkännagivanden om fjärrundervisning och entreprenad är slutbehandlade. I kommittémotion 2019/20:3569 av m.fl. (M) yrkande 7 begär motionärerna att ska avslå proposition 2019/20:127 i den del som gäller att fjärrundervisning ska begränsas i gruppstorlek och omfattning. Motionärerna anser att man inte bör bygga in onödiga begränsningar som hindrar elevers möjligheter till en kvalitativ undervisning av ämnesbehöriga lärare genom fjärrundervisning. I kommittémotion 2019/20:3561 av m.fl. (SD) yrkande 1 anser motionärerna att propositionen ska avslås i den del som avser distansundervisning (kap. 5). Enligt motionärerna kommer förslaget om distansundervisning för elever i de obligatoriska skolformerna att permanenta det utanförskap som de hemmasittande eleverna upplever, och motionärerna anser att lösningen är att återskapa en skola där alla elever kan fullfölja sin skolplikt. Utskottet kan konstatera att propositionen innehåller förslag till ändringar i skollagen (2010:800) som innebär utökade möjligheter att använda fjärrundervisning och distansundervisning i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Propositionen innehåller även förslag som innebär huvudsakligen utökade möjligheter till entreprenad. Utskottet kan konstatera att det råder en omfattande brist på legitimerade och behöriga lärare inom de flesta ämnen i skolväsendet, en brist som trots regeringens satsningar på bl.a. kompetensutveckling för obehöriga lärare och fler platser inom lärarutbildningarna riskerar att öka ytterligare. Lärarbristen innebär att undervisning relativt ofta genomförs med lärare som inte är legitimerade eller behöriga för undervisningen, vilket i sin tur kan påverka kvaliteten på undervisningen. som det behövs satsningar för att öka antalet behöriga lärare, behöver det vidtas andra åtgärder. Utskottet anser i likhet med regeringen att fjärrundervisning kan vara en åtgärd för att minska de negativa effekterna av lärarbristen då undervisning med legitimerade och behöriga lärare kan erbjudas genom fjärrundervisning där alternativet annars är undervisning med en obehörig lärare. Utskottet välkomnar därför regeringens förslag om att utöka möjligheterna till fjärrundervisning. En utgångspunkt i de obligatoriska skolformerna, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan är att skolans undervisning ska bedrivas som närundervisning. Utskottet vill framhålla att en del elever dock av olika skäl kan ha svårigheter att delta i sådan undervisning. Det kan t.ex. handla om en medicinsk, psykisk eller social problematik som gör att en elev har mycket svårt att delta i närundervisning, men det kan även vara andra orsaker såsom att en elev har en pågående elitidrottskarriär. Enligt utskottets mening bör det ha en stor betydelse för elever som har svårt att delta i skolförlagd undervisning att i stället kunna få distansundervisning. Utskottet välkomnar därför även regeringens förslag om att utöka möjligheterna till distansundervisning. När det gäller regeringens förslag om entreprenad vill utskottet inledningsvis framhålla att en del huvudmän vill ha möjligheten att fokusera på kärnuppdraget, dvs. undervisningen, och behöver då ta hjälp av andra aktörer för övriga delar. kan det finnas en viss del av undervisningen som andra är bättre lämpade att utföra eller där huvudmannen helt enkelt saknar förmåga att utföra uppgifterna med tillräckligt hög kvalitet i egen regi. För att förslagen om fjärr- respektive distansundervisning ska kunna genomföras i praktiken, kommer det i vissa fall att vara nödvändigt att skolhuvudmännen får överlämna uppgifter som avser undervisningen till någon annan på entreprenad.