bet · H801FöU4 · 2020-12-09 00:00:00 — Utskottet bedömer att det inkluderar hybridhot, icke-linjär krigföring och antagonistiska hot inom olika delar i samhället och att även militära operationer utgör en komponent. Utskottet välkomnar att regeringen tydliggör att totalförsvarets förmåga behöver fortsätta att stärkas för att kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i och närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under del av . Utskottet anser därmed att underrättelseverksamheten bidrar till totalförsvarets krigsavhållande förmåga genom att den långsiktigt upprätthåller tillräcklig beredskap, kan ge förvarning och uthålligt förmår följa ett kris- eller krigsförlopp. Utskottet delar bedömningen att gott informations- och underrättelseläge är en förutsättning för att regeringen ska kunna agera förutseende och besluta om rätt åtgärder vid säkerhetspolitiska kriser. Förmågan att agera på underrättelser är en viktig del i utvecklingen av totalförsvaret, särskilt när det gäller förmågan att hantera hybridhot. Utskottet delar därmed regeringens bedömning att den bredare hotbilden mot medför behov av att stärka samverkan mellan säkerhets- och underrättelsetjänsterna för att säkerställa en god gemensam lägesuppfattning över hela hotskalan. I likhet med regeringen och Försvarsberedningens lägger utskottet vikt vid att våra forskningsmiljöer svarar mot totalförsvarets behov. Kunskaps-uppbyggnad inom vissa nyckelområden kan inte fullt ut tillgodoses genom öppna forskningsutlysningar. Utskottet vill dessutom betona att synergier mellan civil och militär forskning och utveckling bör eftersträvas där det kan anses vara relevant och vara till ömsesidig nytta för det civila och det militära försvaret men också till nytta inom ramen för totalförsvaret. Utskottet tillstyrker sammanfattningsvis det övergripande mål för totalförsvaret som regeringen föreslagit och eftersom utskottet bedömer att förslaget tar sin utgångspunkt i krav på förmåga att möta en stor bredd av olika hot, som bl.a. förutsätter ett adekvat säkerhetsskydd, ser utskottet inte skäl att tillstyrka motioner om andra mål och förmågekrav för totalförsvaret. Därför avstyrks motionerna 2020/21:877 (SD) yrkande 31, 2020/21:1433 (S), 2020/21:3367 (M) yrkande 8 och 2020/21:2775 (KD) yrkandena 2, 4, 6, 13, och 41. Med avseende på yrkande 2 i den sistnämnda motionen har utskottet berett frågan tidigare. Utskottet vidhåller uppfattningen att yrkandet om att kraven på operativ förmåga som beslutat ska upphöra att gälla är tillgodosett eftersom fattade ett sådant beslut . Utskottet anser vidare att målet för totalförsvaret är så övergripande att motionsyrkandena om en breddad hotbild måste anses vara tillgodosedda och inte behöver tillstyrkas. Utskottet avstyrker därför motionerna 2020/21:2285 (M), 2020/21:3367 (M) yrkande 10 och 2020/21:3447 (M) yrkandena 3, 5 och 16. När det gäller totalförsvaret vill utskottet understryka att kommuner, regioner och länsstyrelser har viktiga roller både inför och under höjd beredskap. Det är enligt regeringen viktigt att aktörerna ges goda förut-sättningar att delta i arbetet med att stärka beredskapen, vilket också utskottet anser. I totalförsvarspropositionen framhålls att regeringens satsningar på viktiga samhällsfunktioner även stärker kommunernas, regionernas och länsstyrelsernas arbete med civilt försvar. Utskottet delar regeringens bedömning att det intensifierade arbetet med civilt försvar hos de statliga myndigheterna kan förväntas skapa delvis nya förutsättningar för arbetet i kommuner och regioner. Regeringen konstaterar att Utredningen om civilt försvar ska redovisa sitt uppdrag . Utredningen har bl.a. att bedöma kommunernas och regionernas behov av eventuell resursfördelning, utifrån analys och förslag om en enhetligare och tydligare ledningsförmåga för kommuner och regioner. Utskottet vill understryka vikten av vad utredningens betänkande betyder för ett välgrundat beslut om ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar på central, högre regional och lokal nivå. Med utgångspunkt i en helhetssyn som omfattar hela hotskalan, ett gemensamt regelverk och en sammanhållen planeringsprocess som inkluderar kommuner, regioner och länsstyrelser finner utskottet inte skäl att vidta ytterligare åtgärder varför motionsyrkande 1 i motion 2020/21:3447 (M) och motion 2020/21:2684 (L) avstyrks. Central samordning och organisation av totalförsvaret I likhet med vad som anförts i totalförsvarspropositionen anser utskottet att ändamålsenliga och tydliga lednings- och ansvarsförhållanden för att skapa samordning såväl inom det civila försvaret som mellan det militära och civila försvaret är avgörande för ett stärkt totalförsvar. Utskottet vill däremot inte föregripa regeringens beslut om en struktur för ansvar, ledning och samordning inom civilt försvar på central, högre regional och lokal nivå genom att föreslå ett nationellt säkerhetsråd eller en beredskapskommission. Utskottet avstyrker därför samtliga motionsyrkanden som handlar om central samordning och organisation av totalförsvaret. Utskottet delar vidare regeringens bedömning att tillkännagivandet om en översyn av civilmilitära frågor är slutbehandlat och vill i likhet med betona vikten av att länsstyrelsernas verksamhet inom totalförsvaret är finansierad. Regeringen föreslår i budgetpropositionen att anslaget 5:1 Länsstyrelserna m.m. inom utgiftsområde 1 ökas med 2021 för att stärka myndigheternas organisation och ledning i fråga om civilt försvar 2021–2025 och med med anledning av ett planerat förslag om komplettering av säkerhetsskyddslagen. Kommuner, regioner och länsstyrelser har viktiga roller inför och under höjd beredskap. Utskottet lägger som nämnts ovan stor vikt vid att aktörerna ges goda förutsättningar att delta i arbetet med att stärka beredskapen. Utskottet delar regeringens bedömning att det försämrade säkerhetsläget ger ett behov av ett psykologiskt försvar som är anpassat efter dagens samhällsförhållanden. Utskottet anser att ett stärkt psykologiskt försvar ska skapa förutsättningar för att värna det öppna och demokratiska samhället, den fria åsiktsbildningen och värna frihet och oberoende som det ska stärka befolkningens försvarsvilja. Utskottet välkomnar regeringens ansats att utveckla strategiska och moderna psykologiska försvarsförmågor och avsikten att inrätta en myndighet för psykologiskt försvar 2022 med uppgift att leda arbetet med att utveckla och samordna detta arbete. Utskottet bedömer att såväl desinformation och påverkansoperationer (valpåverkan inkluderat) som förmågan att bidra till att bevara det öppna samhällets fria kunskaps- och informationsutbyte är en självklar del av det psykologiska försvaret. Utskottet finner inte skäl att vidta ytterligare åtgärder och avstyrker därmed samtliga motionsyrkanden som handlar om det psykologiska försvaret. Styrning och uppföljning av totalförsvarsverksamhet Utskottets förslag i korthet avslår samtliga motionsyrkanden i fråga om styrning och uppföljning. Jämför reservation 7 (M), 8 (V) och 9 (KD). Bakgrund och tidigare beredning I sin rapport föreslog Försvarsberedningen att den mer kortsiktiga styrning och uppföljning som sker inom ramen för budgetprocessen kompletteras för mer långsiktig inriktning, planering och uppföljning. En process för en sammanhållen strategisk inriktning av totalförsvaret, som inkluderar det militära försvaret och det civila försvaret förordades. Den övergripande inriktningen för utvecklingen av såväl det militära försvaret som det civila försvaret borde enligt Försvarsberedningen fastställas av i femåriga totalförsvarsbeslut med utgångspunkt i en proposition från regeringen. skulle därmed få möjlighet att regelbundet se över och ta ställning till totalförsvarets sammantagna behov. Försvarsberedningen framhöll att konkretisering av ambitionsnivån är en förutsättning för att kunna genomföra en konsekvensanalys och för att kunna kostnadsberäkna den framtida verksamheten i totalförsvaret. I frågor om styrning framhöll utskottet i budgetbetänkandet (bet. 2019/20:FöU1) att såväl regeringens som behov av att följa upp måluppfyllelsen av olika verksamheter är en viktig utgångspunkt för resultatstyrningen. Utskottet betonade därför vikten av att kunna bedöma hur utvecklingen ser ut på olika områden i förhållande till de mål som beslutas av och underströk då vikten av att regeringen lämnar förslag till tydliga mål och delmål för hela totalförsvarsområdet. När det gällde uppföljning ville inte föregripa beredningen av förslaget om att inrätta en inspektion för totalförsvaret utan menade att ett sådant beslut bör fattas utifrån ett helhetsperspektiv som även omfattar ett beslut om tydliga och heltäckande mål med verksamheten för den kommande försvarsinriktningsperioden. Frågan om huruvida en inspektion för totalförsvaret är ett effektivt instrument för uppföljning var då under beredning i . För att inte föregripa den beredningen biföll reservation 3 och avslog yrkande 1 i motion 2019/20:3377 (bet. 2019/20:FöU1, rskr. 2019/20:107). I budgetpropositionen (2020/21:1, utg.omr. 2, s. 41) redovisar regeringen att betänkandet Analyser och utvärderingar för effektiv styrning (SOU 2018:79) har remitterats och att det innehåller bl.a. förslag om att uppgifterna för analys- och utvärderingsmyndigheterna ska renodlas, att större reformer och investeringar ska utvärderas och att analys- och utvärderingsmyndigheterna ska ingå i ett statligt nätverk för erfarenhetsutbyte. Regeringen anser att statens analys- och utvärderingsresurser är centrala verktyg för att utveckla den statliga styrningen. För att öka reformers effektivitet behöver regeringen kunskap om resultat av tidigare insatser och satsningar. Regeringen bedömer att beslut om att utvärdera större reformer bör ses som en del i myndighetsstyrningen. Betänkandet om regeringens analys- och utvärderingsresurser beskrivs som ett strategiskt underlag för regeringens fortsatta utveckling av myndighetsstyrningen. Sju myndigheter inom utgiftsområde 6 har lämnat remissvar under beredningen av betänkandet . MSB framhöll i sitt remissvar (dnr 2019-06883) att myndigheten har som instruktionsbunden uppgift att såväl områdesvis som på en övergripande samhällsnivå följa upp och utvärdera krisberedskap och civilt försvar. MSB ska tillhandahålla tvärsektoriella bedömningar och utveckla kompetens och metodik inom området för att tillgodose nationella, regionala och lokala behov. MSB bedömde därför att en ny utvärderingsmyndighet för trygghets- och säkerhetsanalys till del skulle ha överlappande uppgifter i förhållande till det som ligger inom ramen för MSB:s myndighetsuppdrag. MSB var däremot positiva till en förstärkning av Statskontoret och () i stället för att inrätta en ny analys- och utvärderingsmyndighet. Även Försvarsmakten föreslog att ESV och Statskontoret även fortsättningsvis får i uppdrag att genomföra analyser och utvärderingar av Försvarsmaktens verksamhet. I remissvaret (dnr FM2019-16769:1) understryker Försvarsmakten dessutom att det spelar mindre roll hur mycket analys- och utvärderingsresurser som finns tillgängliga om det inte finns några tydliga mål med verksamheten. Försvarsmakten anförde att analyserna sannolikt kommer att påvisa att resultatet är svårt att mäta eftersom målen är otydliga. Myndigheten ansåg därför att fokus för arbetet med att bedöma effekten av verksamhet bör vara att formulera färre, mer tydliga och mer övergripande mål för den operativa förmåga som regeringen vill att Försvarsmakten uppnår. I fråga om möjligheter till en mer långsiktig ändamålsenlig styrning av försvarsmaterielprocessen föreslog utredningen för försvarsmateriel (SOU 2014:15) att regeringen skulle förbättra redovisningen till genom tolvåriga investeringsplaner inom materielområdet. Detta i syfte att skapa bättre förutsättningar för att utöva sin finansmakt. Försvarsberedningen framhöll betydelsen av att utredningens förslag skulle omhändertas, och i budgetpropositionen lämnade regeringen, med utgångspunkt i bedömda materielbehov, förslag på investeringsplaner som riktlinje för Försvarsmaktens investeringar. Regeringen ansåg att förslaget skulle ses i ett helhetsperspektiv kopplat till målen för det militära försvaret, krigsförbandens krigsduglighet och utveckling (prop. 2016/17:1). I budget-betänkandet framhöll utskottet att man delade regeringens bedömning att de nya investeringsplanerna förbättrar förutsättningarna för en långsiktig strategisk styrning av materielförsörjningen. I arbetet med att utveckla investeringsplanerna var det centralt för utskottet att de eventuella förändringar som görs tydligt redovisas för . Utskottet anförde att en utgångspunkt för materielförsörjningen måste vara intresset av operativ effekt, kostnadseffektivitet, rationalitet och ekonomisk balans (bet. 2017/18:FöU1). Utskottet har anfört att stabila planeringsförutsättningar för försvarssektorn måste skapas för att man ska kunna ha en fungerande process och bibehålla trovärdigheten för såväl försvarsmyndigheterna som försvarspolitiken. Med anledning av kritiken från ESV om att informationen i investeringsplanen varken ger en översikt över materielobjektens eller vidmakt-hållandeåtgärdernas förväntade utfall eller hur Försvarsmakten avser att prioritera materielförsörjningen inom det beräknade anslaget ansåg utskottet att regeringen borde ge Försvarsmakten i uppdrag att ta fram reviderade investeringsplaner. tillkännagav mot den bakgrunden vad utskottet anfört om reviderade investeringsplaner (bet. 2018/19:FöU1, rskr. 2018/19:89) I rapporten om ledning, styrning och uppföljning inom Försvarsmakten (2018:27) föreslog Statskontoret förändringar i regeringens styrning, myndigheternas samarbete, processer och utformning av ekonomiska underlag. Försvarsmakten föreslog i underlaget för regeringens försvarspolitiska proposition –2025 att regeringen förändrar sin styrning genom färre, tydligare och mer övergripande mål i enlighet med Statskontorets rekommendationer. I det kompletterande budgetunderlaget (FM2019-9956:33) framhåller Försvarsmakten att det skulle möjliggöra prioriteringar och det skulle också minska målkonflikter mellan olika detaljerade styrningar. På så sätt bedömer myndigheten att möjligheterna att hantera förändrade förutsättningar eller oväntade händelser som oundvikligen uppstår, förbättras, inte minst i en tillväxtfas. Myndigheten bedömde att det skapar bättre möjligheter till ett effektivt resursutnyttjande . Försvarsmakten lämnade dessutom preliminära förslag på operativa mål för Försvarsmakten inom ramen för myndighetens underlag för försvarspolitisk proposition. Förslagen på mål för operativ förmåga innebär en styrning som är ambitionssatt utifrån vad tilldelade resurser bedöms medge. Regeringen anser att en fortsatt utveckling av den sammanhängande planeringen för totalförsvaret och uppföljningen av den samlade förmågan i totalförsvaret är viktig. Med en ökad ambitionsnivå och betydande ekonomiska tillskott framhåller regeringen att man behöver säkerställa att avsedd effekt uppnås och att offentliga medel används effektivt. Regeringen avser därför att inrätta en anslagsfinansierad myndighet för uppföljning och utvärdering av verksamheten i totalförsvaret . Regeringen delar Försvarsberedningens bedömning om behovet av en sammanhållen styrning av myndigheterna inom det militära försvaret. Utöver Försvarsmakten löser FMV, TRM, FOI, FRA, FHS och uppgifter inom det militära försvaret. För att åstadkomma en tillväxt av krigsorganisationen och förstärkning av den operativa förmågan bör det återspeglas i styrningen av myndigheterna att målet för det militära försvaret är gemensamt för samtliga myndigheter inom det militära försvaret och att samtliga myndigheter bör bidra till måluppfyllelsen samt till att öka Försvarsmaktens operativa förmåga. I totalförsvarspropositionen anför regeringen att arbetet med att utveckla styrningen och uppföljningen av myndigheterna inom det militära försvaret bör fortsätta. Styrningen bör enligt regeringens bedömning inriktas på att bli mer strategisk genom att vara tydlig, långsiktig, verksamhetsanpassad och inriktad mot verksamhetens resultat. Regeringen framhåller vikten av att Försvarsmakten och övriga myndigheter i det militära försvaret arbetar utifrån principen utformning i enlighet med avdelad ekonomi, det som på engelska benämns design to cost. Det innebär att anskaffning av materiel såväl som förbandsverksamhet måste anpassas efter tillgängliga medel, t.ex. när det gäller volym och kravspecifikationer. Metoderna för uppföljning och utvärdering av verksamheten behöver utvecklas. I fråga om uppföljning delar regeringen bedömning att Försvarsmakten i fredstid löser uppgifter såväl nationellt som internationellt med god kvalitet. Regeringen konstaterar att Försvarsmaktens sammantagna operativa förmåga har ökat . Regeringen bedömer att den operativa förmågan inte har utvecklats i den takt som förutsågs i försvarsbeslutet eller som omvärldsutvecklingen motiverar. När det kommer till kravet att kunna möta ett väpnat angrepp har Försvarsmakten en operativ förmåga med begränsningar. Detta innefattar såväl begränsningar i krigsorganisationens samlade förmåga att möta väpnat angrepp som enskilda krigsförbands förmåga att lösa sina uppgifter. I totalförsvarspropositionen redovisar regeringen att begränsningarna i förmåga beror på bl.a. personella och materiella brister i krigsförbanden, otillräcklig samövning av förbanden, alltför liten förbandsvolym samt begränsad uthållighet. Med utgångspunkt i beslut om målet för det militära försvaret avser regeringen besluta om mål för Försvarsmaktens operativa förmåga. Försvarsmaktens operativa förmåga utgörs av krigsförbandens förmåga att lösa sina uppgifter samt myndighetens förmåga att använda krigsförbanden i militära operationer i fredstid och för att försvara mot ett väpnat angrepp. I totalförsvarspropositionen anförs att de förslag till mål för den operativa förmågan som Försvarsmakten har lämnat utgör en god grund för regeringens fortsatta överväganden. Regeringen redovisar att de operativa målen ska vara styrande för utformningen av verksamheten och för ekonomiska avvägningar inom verksamheten och att de ska bidra till att åstadkomma en mer sammanhållen styrning av försvarsområdet där målen för den operativa förmågan är styrande för inriktning och uppföljning av materielanskaffning, infrastruk-turinvesteringar samt utbildnings- och övningsverksamheten. Därmed ökar också möjligheten att precisera vilket stöd som Försvarsmakten behöver från det civila försvaret. Försvarsberedningen anser att behöver få en bättre inblick i hur den operativa förmågan utvecklas, i syfte att kunna ta ställning till krigsorganisationens sammantagna utvecklingsbehov. Regeringen ser löpande över redovisningen till , bl.a. resultatredovisningens utformning i budgetpropositionen, och kommer inom ramen för detta arbete att se över möjligheterna att mer utförligt redovisa hur den operativa förmågan utvecklas . Regeringen bedömer att mål för den operativa förmågan kommer att förbättra förutsättningarna att följa upp utvecklingen av den operativa förmågan. Även om styrningen blir mer strategisk och fokus i ökad utsträckning ligger på målen och på att följa upp verksamhetens resultat, ser regeringen fortsatt behov av att kunna följa produktionen av krigsorganisationen, bl.a. när det kommer till uppsättning, iståndsättande och omsättande av krigsförbanden samt utveckling av krigsförbandens krigsduglighet. Regeringen avser därför uppdra åt Försvarsmakten att redovisa en plan för utvecklingen av krigsorganisationen i ett tioårsperspektiv som inkluderar bl.a. utvecklingen vad gäller personal, materiel, infrastruktur samt övningar. Myndigheten ska redovisa för regeringen hur krigsorganisationen utvecklas i relation till planen och till anslagen ekonomi. Regeringen ska i sin tur redovisa till hur krigsorganisationen utvecklas i budgetpropositionen. När det gäller det civila försvaret framhåller regeringen att verksamheten bedrivs av många olika aktörer på central, regional och lokal nivå. För att sådan omfattande verksamhet ska utföras effektivt krävs välfungerande planering, samordning och uppföljning. Regeringen konstaterar vidare att MSB och Försvarsmakten, som ett resultat av ett gemensamt regeringsuppdrag, har utarbetat en modell för sammanhängande planering, med fokus framför allt på det civila försvaret. Inom ramen för denna modell planeras att en nationell programplan ska tas fram. Programplanen är bl.a. avsedd att ge en sammanhållen utvärdering av läget i beredskapsplaneringen. Det är av vikt att myndigheternas påbörjade arbete med att åstadkomma en ändamålsenlig planering och uppföljning av det civila försvaret fortsätter att utvecklas . Försvarsberedningen har framhållit att det saknas resultatindikatorer för att bedöma och följa upp utvecklingen inom det civila försvaret och föreslog att sådana indikatorer tas fram. Regeringen delar Försvars-beredningens bedömning att det finns behov av resultatindikatorer för att bedöma och följa upp utvecklingen inom det civila försvaret. I kommittémotion 2020/21:3443 av m.fl. (M) framhålls behovet av en ändamålsenlig organisation för att klara omställningen till en kraftig tillväxt av försvaret. Motionärerna anför att det behövs en översyn som syftar till att effektivisera ledning av Försvarsmakten och klargöra de framtida resursbehoven hos den politiska ledningen (yrkande 13). I kommittémotion 2020/21:3743 av m.fl. (V) instämmer motionärerna i behovet av att utvärdera planeringen och åter-uppbyggnaden av totalförsvaret. De anser dock att det redan finns myndigheter, t.ex. FOI som kan göra denna typ av utvärderingar och uppföljningar och bedömer inte att en ny myndighet är nödvändig. I motionen anförs därför att regeringen inte bör inrätta någon ny myndighet för uppföljning och utvärdering av verksamheten i totalförsvaret (yrkande 4) I kommittémotion 2020/21:2775 av m.fl. (KD) föreslår motionärerna att gör ett tillkännagivande till regeringen om att en oberoende analys av Försvarsmaktens förmågor kontinuerligt ska göras (yrkande 22). Utskottet har, som nämnts ovan, välkomnat att regeringen skapar förutsättningar för förmågebedömningar inom totalförsvarets olika områden så att fortsättningsvis kan få en samlad uppföljning och bedömning av måluppfyllelsen. I budgetbetänkandet lägger utskottet vikt vid att förbättringsarbetet från regeringens sida fortsätter på området för att ska kunna ta ställning till redovisningen av uppnådda resultat, vilket inkluderar utvecklingen av uppföljningsbara och tydliga delmål. I budgetpropositionen har regeringen föreslagit att anslagen till såväl det militära som det civila försvaret tillförs ytterligare medel för att stärka totalförsvaret under den kommande försvarsbeslutsperioden. Att elva utgiftsområden berörs av dessa angelägna och omfattande satsningar är en logisk konsekvens av ansvarsprincipen. Det civila försvarets verksamhet bedrivs av många olika aktörer på central, regional och lokal nivå, och utskottet delar regeringens bedömning att det ställer höga krav på välfungerande planering, samordning och uppföljning för att verksamheten ska utföras effektivt. Utskottet ser positivt på regeringens utgångspunkt att en ökad ambitionsnivå och betydande ekonomiska tillskott också kräver att man säkerställer att avsedd effekt uppnås och att offentliga medel används effektivt. Utskottet utgår från att sektorsspecifika mål och bedömningskriterier eller resultatindikatorer för totalförsvarssyften tas fram inom utgiftsområden där sådana saknas . Därmed skapas förutsättningar för uppföljning och utvärdering av verksamheten i totalförsvaret genom den anslagsfinansierade myndighet regeringen aviserar att man kommer att inrätta .