bet · H701CU22 · 2020-06-11 00:00:00 — Utskottet föreslår att antar utskottets förslag till ändring i . Ändringen innebär att den största tillåtna byggnadsarean för en komplementbyggnad som får uppföras utan krav på bygglov i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus utökas . Ändringen syftar till att ytterligare förenkla regelverket för bygglovsbefriade åtgärder och öka valfriheten för enskilda. Utskottets förslag grundas på en motion. Lagändringen föreslås träda i kraft . Ett yrkande i en motion väckt med anledning av proposition 2019/20:31 Större komplementbostadshus. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motion väckt med anledning av proposition 2019/20:31 Bilaga 2 Sammanfattning av , utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag (rapport 2018:17) Bilaga 3 Rapportens lagförslag Bilaga 4 Förteckning över remissinstanserna Bilaga 5 Utskottets lagförslag Bilaga 6 Lagrådsremissens lagförslag Bilaga 7 Lagrådsyttrande som utskottet begärt Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar utskottets förslag i bilaga 5 till lag om ändring i (2010:900). 2019/20:3423 av m.fl. (M) yrkande 1. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (S), (C), (V), (M), (L), (M), (M), (M), (S), (S), (S), (S), (MP), (SD), (SD) och (SD). Ärendet och dess beredning Regeringen gav 2017 i uppdrag att genomföra en bred analys av frågan om domstolsprövning av de nya bygglovsbefriade åtgärder som hade införts efter förslag i propositionen Nya åtgärder som kan genomföras utan krav på bygglov (prop. 2013/14:127). Vidare skulle utreda förutsättningarna för att utöka byggnadsarean för de bygglovsbefriade komplementbostadshusen och komplementbyggnaderna. I uppdraget ingick även att utreda förutsättningarna för en sammanläggning och förenkling av bestämmelserna om bygglovsbefriade åtgärder för en- och tvåbostadshus i 9 kap. 4 a–4 e §§ (2010:900), förkortad PBL. Uppdraget redovisades av i rapporten åtgärder, utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag (rapport 2018:17). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 2. Rapportens lagförslag finns i bilaga 3. I propositionen Större komplementbostadshus (prop. 2019/20:31) föreslog regeringen att den tillåtna byggnadsarean för bygglovsbefriade komplement-bostadshus skulle utökas . Förslaget syftade till att öka byggandet av komplementbostadshus och göra det möjligt att uppföra sådana hus med en högre boendekvalitet. beslutade , efter förslag från civilutskottet, att anta lagförslaget (bet. 2019/20:CU6, rskr. 2019/20:138). Lagändringen trädde i kraft . Under beredningen av lagstiftningsärendet Större komplementbostadshus väcktes i kommittémotion 2019/20:3423 av m.fl. (M) yrkande 1 ett förslag om att den största tillåtna byggnadsarean skulle utökas även för komplementbyggnader. Yrkandet finns i bilaga 1. beslutade utskottet att bryta ut detta yrkande från ärendet Större komplementbostadshus (bet. 2019/20:CU6). Utskottet beslutade att ge utskottets kansli i uppdrag att utifrån motionsyrkandet utarbeta ett förslag till lagrådsremiss. Mot beslutet reserverade sig ledamöterna från Socialdemokraterna, . De hänvisade bl.a. till den funktionsfördelning som finns mellan riksdag och regering när man arbetar fram lagförslag (prot. 2019/20:13 § 2). Vid utarbetandet av förslaget till lagrådsremiss har utskottet tagit del av den statistik som ligger till grund för och som finns i öppna data. Utskottet har även inhämtat och tagit del av de djupintervjuer som har genomfört och som även finns sammanfattade i . Vidare har utskottet inhämtat och tagit del av de remissvar om som regeringen har inhämtat. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissvaren och redogörelse för djupintervjuerna finns tillgängliga i civilutskottets ärende. Dessutom har representanter från (Mark- och ) informerat utskottet om den lagstiftning som rör bygglovsbefriade åtgärder. beslutade utskottet att begära in ett yttrande från Lagrådet över ett lagförslag om större komplementbyggnader. Lagrådsremissens lagförslag finns i bilaga 6. Ledamöterna från Socialdemokraterna, reserverade sig mot beslutet (prot. 2019/20:26 § 2). Lagrådet lämnade sitt yttrande och hade inget att invända mot förslaget. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Systemet för lov och dess förhållande till plansystemet Planering av markanvändning är främst en angelägenhet. Kommunerna kan styra och planera bebyggelseutveckling och markanvändning genom plansystemet. Detta görs övergripande genom översiktsplaner som sedan ger vägledning för fortsatta planprocesser. I detaljplaner bestämmer kommunerna var och hur man får bygga. Genom en detaljplan kan kommunen pröva markens lämplighet för bebyggelse och utifrån det reglera storlek och läge på de byggnader som får uppföras. I prövningen kan kommunen ta hänsyn till allmänna intressen såsom infrastruktur, stadsmiljön, skydd för kulturmiljön, vatten och avlopp och dagvattenhantering. Kommunen kan även under vissa förutsättningar och vid behov beakta andra aktuella förhållanden enligt annan lagstiftning såsom och väglagen (1971:948). I en detaljplan ska kommunen även pröva vilka projekt som är lämpliga på den aktuella platsen utifrån enskilda intressen, t.ex. intresset av att inte bli utsatt för en ”betydande olägenhet”. Detaljplaner ligger därefter till grund för lovprövning. I en detaljplan kan kommunen dessutom under vissa förutsättningar både utöka och minska bygglovspliktens omfattning i förhållande till vad som annars följer av lag. Meningen är att kommunerna ska kunna anpassa lagens generellt utformade krav på lov utifrån den bedömning som kommunerna gör i fråga om markanvändningen, omgivningspåverkan och inverkan för grannarna m.m. Reglerna om lov- och anmälningsplikt finns i PBL och dess övergångs-bestämmelser, i plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, samt i gällande detaljplaner och områdesbestämmelser. Utgångspunkten i de generellt utformade reglerna om lov är att bygglov krävs för åtgärder på en fastighet och att bygglov beviljas om en åtgärd är förenlig med en detaljplan eller en områdesbestämmelse. Sedan PBL trädde i kraft har den lagens reglering om lov och lovbefriade åtgärder ändrats ett flertal gånger. Enligt den nuvarande regleringen krävs det bygglov för bl.a. nybyggnad och tillbyggnad (9 kap. 2 § PBL). För att bygglov ska beviljas krävs att bedömer att byggnadsverket uppfyller de krav som ställs enligt PBL. Det innebär bl.a. att ett byggnadsverk ska placeras och utformas så att den avsedda användningen eller byggnadsverket inte kan medföra en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt (2 kap. 9 §). Vad som utgör en betydande olägenhet ska bedömas utifrån samtliga omständigheter, bl.a. med utgångspunkt i områdets karaktär och förhållandena på orten. Om byggrätten regleras i en detaljplan för området, kan olägenheter behöva accepteras. Om det inte finns någon detaljplan som reglerar bebyggelsen i området och därmed inte heller någon byggrätt, sänks däremot kravet på vilka slags olägenheter som den enskilde behöver acceptera (jfr t.ex. Mark- och avgörande i mål P 4945-15). Bestämmelsen i 9 kap. 2 § innebär, i fråga om nybyggnad och tillbyggnad, att det krävs bygglov för att uppföra en ny byggnad och för att ändra en byggnad om ändringen innebär att byggnadens volym ökar (jfr 1 kap. 4 §). Enligt ett undantag i 9 kap. 4 a § krävs det dock inte bygglov för att i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus uppföra eller bygga till en byggnad som utgör antingen en särskild bostad (komplementbostadshus) eller en komplementbyggnad, dvs. ett fristående uthus, garage eller annan mindre byggnad, om byggnaden tillsammans med övriga byggnader som har uppförts på tomten med stöd av den aktuella bestämmelsen får en viss största byggnadsarea. Före gällde att såväl komplementbostadshus som komplementbyggnader, tillsammans med övriga byggnader som uppförts på tomten med stöd av samma paragraf, fick ha en största byggnadsarea om . Från och med detta datum har reglerna ändrats så att den största byggnadsarean för komplementbostadshus är medan regleringen som gäller komplementbyggnader är oförändrad, se vidare under nästa avsnitt. För bygglovsbefrielse enligt det angivna undantaget krävs vidare att de nämnda byggnaderna har en taknockshöjd som inte överstiger , inte placeras närmare gränsen än utan medgivande av berörda grannar och i förhållande till en järnväg inte placeras närmare spårets mitt än utan medgivande av järnvägens infrastrukturförvaltare. Enligt en annan undantagsbestämmelse krävs det inte heller bygglov för att på ett en- eller tvåbostadshus göra högst en tillbyggnad som inte har en större bruttoarea än , som inte överstiger bostadshusets taknockshöjd och som inte placeras närmare gränsen än utan medgivande av berörd granne (9 kap. 4 b § första stycket 1). De ovannämnda åtgärderna får genomföras i strid med den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området (10 kap. 2 § andra stycket). Bygglov krävs dock om kommunen för ett område som utgör en värdefull miljö i en detaljplan har bestämt att åtgärderna kräver bygglov eller om åtgärden vidtas på en byggnad eller inom ett bebyggelseområde som är särskilt värdefullt enligt 8 kap. 13 §. Krav på bygglov gäller också inom eller i anslutning till sådana områden som är av riksintresse enligt 3 kap. 9 § andra stycket , om det är fråga om flygplatser eller övnings- eller skjutfält. (Se 9 kap. 4 d § PBL.) Även om en åtgärd inte kräver bygglov måste den anmälas och får inte påbörjas innan har gett ett startbesked (10 kap. 3 § PBL samt 6 kap. 5 § första stycket 9 och 10 PBF). I ett startbesked ska ta ställning till om åtgärden kan antas komma att uppfylla de krav som gäller enligt PBL eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen (10 kap. 23 § PBL). Ett startbesked får överklagas endast av anmälaren i ärendet (13 kap. 15 §). Det sagda innebär att en berörd granne inte får överklaga ett startbesked. Denna begränsning i rätten till överklagande har prövats av Mark- och i ett antal avgöranden (se bl.a. Mark- och miljööver-domstolens domar i mål P 1948-15, i mål P 1646-17 [MÖD 2017:50] och i mål P 12189-17 [MÖD 2018:22], jfr även Mark- och dom från i mål P 1022-16, i vilken frågan om ramen för tillsynsprövningen prövas). I avgörandena har domstolen bedömt att en granne har rätt till domstolsprövning av startbeskedet om grannen gör gällande en sådan kränkning av egendomsskyddet som omfattas av den rätt till domstolsprövning av civila rättigheter som enskilda fysiska och juridiska personer har enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). En sådan rätt kan tillkomma en granne som gör gällande att han eller hon t.ex. drabbas av olägenhet och värdeminskning till följd av en åtgärd på en annan fastighet. Domstolen anför att om lämnar ett startbesked innebär det att den bedömer att byggnaden uppfyller kraven i PBL, bl.a. att den är förenlig med 2 kap. 9 § och således inte innebär en betydande olägenhet för omgivningen. Vidare konstaterar domstolen att ett startbesked är att se som ett gynnande förvaltningsbeslut som vinner negativ rättskraft. En tillsynsmyndighet kan därför i ett tillsynsärende som gäller en bygglovsbefriad byggnad för vilken startbesked har meddelats i regel endast ingripa med tillsynsåtgärder om byggnaden inte överensstämmer med det som framgår av anmälan om åtgärden. Det innebär att berörda grannar inte tillsynsvägen kan få en prövning av åtgärdens påverkan på omgivningen. För att grannarna ska ges möjlighet att få sina civila rättigheter prövade bör de därför enligt domstolen under dessa förutsättningar ges rätt att klaga på startbeskedet. Till grund för regeringens förslag i propositionen Större komplementbostadshus låg , utvändiga ändringar och anmälan – analys och förslag. I rapporten konstaterar bl.a. att dagens system för lov och lovbefriade åtgärder har ändrats sedan lagen trädde i kraft och att lagändringarna har medfört brister i regleringen som innebär att det finns behov av att se över regleringen i ett större sammanhang. förslag i rapporten lämnas under förutsättning att de rättsliga bristerna åtgärdas. föreslår en utökning av byggnadsarean för såväl komplementbostadshus som komplementbyggnader (9 kap. 4 a § PBL). Dessutom föreslår att byggnadsarean för komplementbostadshus och komplementbyggnader ska samordnas med regleringen för bygglovsbefriade tillbyggnader om (9 kap. 4 b § första stycket 1 PBL). Det sistnämnda förslaget innebär att åtgärderna tillsammans med andra bygglovsbefriade byggnadsverk inte får överstiga en byggnadsarea om . I propositionen Större komplementbostadshus föreslogs en lagändring som innebar att den tillåtna byggnadsarean för ett komplementbostadshus som får uppföras utan krav på bygglov i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus utökades . Förslaget syftade till att öka byggandet av komplementbostadshus och göra det möjligt att uppföra sådana hus med en högre boendekvalitet. I propositionen anförde regeringen att den mot bakgrund av analys avser att se över regleringen av bygglov m.m. i ett större sammanhang. Regeringen hänvisade till att flera remissinstanser hade framhållit att en sådan översyn behöver göras innan den tillåtna byggnadsarean för komplementbostadshus utökas. Regeringen ansåg dock, efter en samlad bedömning, att det var ändamålsenligt att genomföra förslaget om att utöka den tillåtna byggnadsarean för komplementbostadshus utan att invänta resultatet av översynen. Som skäl för sitt ställningstagande anförde regeringen bl.a. att ändringen är mycket efterfrågad och ett verktyg för att tillgodose det stora behovet av bostäder eftersom en utökning av byggnadsarean innebär ett mer attraktivt boendealternativ samt att utökningen av byggnadsarean var av mycket begränsad omfattning. När det gällde frågan om en utökning av byggnadsarean för komplementbyggnader gjorde regeringen bedömningen att en utökning av den största tillåtna byggnadsarean inte borde genomföras före den kommande översynen. Regeringen anförde att det behov av en utökad area som identifierats endast avser komplementbostadshus och inte komplementbyggnader. Regeringen ansåg att ställningstagandet visserligen medför att regelverket blir något mer komplicerat men att det finns vissa positiva styrningseffekter av att komplementbostadshusen får vara större än komplementbyggnaderna. En sådan effekt rör kraven på tillgänglighet. För den som har för avsikt att uppföra en gäststuga kunde det enligt regeringens mening nämligen framstå som mer fördelaktigt att få uppföra den som en separat bostad med uppfyllda krav på tillgänglighet. Vidare bedömde regeringen att inte heller förslag om en begränsande samordning av tillåten byggnadsarea för sådana tillbyggnader som är undantagna från kravet på bygglov borde genomföras. I likhet med flera remissinstanser ansåg regeringen att en sådan begränsning skulle bli svår att tillämpa och förklara för allmänheten och att den skulle motverka syftet med att möjliggöra fler komplementbostadshus. Pågående utredning om ett förenklat och effektivt regelverk för bl.a. bygglov beslutade regeringen kommittédirektiv om ett förenklat och effektivt regelverk för bl.a. bygglov (dir. 2020:4). Enligt direktiven ska en särskild utredare göra en systematisk översyn av regelverket för bl.a. bygglov. Syftet med översynen är att skapa ett enklare, effektivare och mer ändamålsenligt regelverk som säkerställer angelägna allmänna och enskilda intressen och ett långsiktigt hållbart byggande av bl.a. bostäder. I utredarens uppdrag ingår att föreslå när lovplikt respektive anmälningsplikt bör inträda för olika typer av åtgärder. Regeringen anför bl.a. att denna fråga har en nära koppling till frågan om enskildas möjligheter att få sina – i förhållande till den planerade åtgärden – motstående intressen tillgodosedda på ett effektivt och rättssäkert sätt. Skyddet som PBL ställer upp är bl.a. att den avsedda användningen av ett byggnadsverk inte får medföra en betydande olägenhet för omgivningen. Även utgör en gräns för vilka åtgärder som kan tillåtas inom ramen för PBL. Det gäller bl.a. i fråga om vilka åtgärder som kan vidtas utan att det finns en möjlighet att angripa dem genom att överklaga till domstol. I denna del ska utredaren därför • ta ställning till i vilka fall behovet av att enskilda kan bevaka sina intressen och komma till tals motiverar en lovplikt och redovisa de avvägningar som ligger till grund för förslaget i detta avseende • vid behov föreslå ändrade regler i fråga om vilken krets som ska underrättas om en ansökan om lov eller förhandsbesked, och vid behov även anmälan om startbesked, och ges möjlighet att yttra sig över ansökan • vid behov föreslå ändrade regler i fråga om vilken krets som ska delges beslutet eller på annat sätt få del av och möjlighet att överklaga beslutet • ta ställning till i vilken utsträckning som beslut på området bör kunna överklagas till domstol med utgångspunkt i krav på rätt till domstolsprövning • vid behov föreslå ändrade regler i fråga om hur överklagade ärenden och mål ska handläggas i överprövande instanser • ta ställning till vem som ska kunna lämna ett medgivande som en förutsättning för att lov inte ska krävas, och på vilket sätt det ska lämnas, om sådana förslag ges, och då beakta analys i rapporten att lämna medgivande till bygglovsbefriade åtgärder (rapport 2015:33). Utredaren ska vidare lämna de förslag till ändringar och följdändringar i plan- och byggregelverket och i annan reglering som bedöms motiverade utifrån utredarens analyser och ställningstaganden. Uppdraget ska redovisas . Utskottets förslag i korthet Med bifall till en motion föreslår utskottet att den största tillåtna byggnadsarean för en komplementbyggnad som får uppföras utan bygglov i omedelbar närhet av ett en- eller tvåbostadshus ska utökas . Utskottet bedömer att det saknas skäl att införa en begränsande samordning med tillåten byggnadsarea för sådana tillbyggnader som är undantagna från kravet på bygglov. Rapportens förslag överensstämmer delvis med utskottets förslag. förslag omfattar även att utökningen av den tillåtna byggnadsarean ska samordnas med en sådan tillbyggnad som har undantagits från kravet på bygglov enligt 9 kap. 4 b § första stycket 1 PBL på så sätt att den totala byggnadsarean inte får överstiga . förslag lämnas dessutom under förutsättning att de rättsliga brister som finns i den nuvarande regleringen åtgärdas. lämnar också vissa förslag om hur bristerna bör åtgärdas, vilka har behandlats inom ramen för propositionen Större komplementbostadshus. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget att utöka den tillåtna byggnadsarean för komplementbyggnader. Det gör bl.a. , länsstyrelserna i , , , och , , , , , , och Tierps kommuner, Kommuner och Regioner (tidigare Kommuner och Landsting), Allmännytta (tidigare , ), och . anser att behovet av en utökad byggnadsarea finns när det gäller komplementbostadshusen men att utökningen även bör omfatta komplementbyggnaderna för att regleringen ska bli enkel att tillämpa. I princip samtliga remissinstanser, även de som är positiva till att byggnadsarean för komplementbyggnader utökas med , instämmer i de slutsatser som redovisar i rapporten om den nuvarande regleringens rättsliga brister när det gäller rätten till domstolsprövning av civila rättigheter enligt . Dessa remissinstanser delar även myndighetens bedömning att en utökning av byggnadsarean förutsätter att de rättsliga bristerna hanteras och de framhåller behovet av en översyn av regleringen. Flera remissinstanser som tillstyrker en utökning av byggnadsarean, bl.a. och kommuner samt länsstyrelserna i och , har utgått från att förslag om en begränsande samordning genomförs. Andra remissinstanser, bl.a. och Kommuner och Regioner, anser att en sådan samordning är svår att förklara och kommer att leda till tillämpningssvårigheter för kommunerna. Några remissinstanser, bl.a. länsstyrelserna i och , är positiva till förslaget om att utöka byggnadsarean men är tveksamma till att plan- och bygglagstiftningen frekvent ändras och menar att de senaste årens ändringar har skapat ett system som inte längre hänger samman. Flera remissinstanser avstyrker förslaget, bl.a. (), (), , (mark- och miljödomstolen), (Mark- och ), Försvarsmakten, Arkitekter, , och . Arkitekter och hänvisar bl.a. till de skador som kan uppstå för skyddet av kulturmiljön och för stadsbilden och som kan vara svåra att ersätta i efterhand. Lantmäteriet och hovrätten hänvisar bl.a. till behovet av en översyn av regleringen om lov och lovbefriade åtgärder. och pekar också på att regleringen är inkonsekvent. KTH och Arkitekter anför att de senaste årens många lagändringar har medfört att systemet är svåröverskådligt och att återkommande separata undantag underminerar detaljplanesystemet. I kommittémotion 2019/20:3423 av m.fl. (M) yrkande 1 föreslås att den största tillåtna byggnadsarean för komplementbyggnader ska utökas . Motionärerna hänvisar bl.a. till förslag i rapporten. Byggnadsarean för komplementbyggnader bör utökas förslag innebär att den största tillåtna byggnadsarean för sådana komplementbostadshus och komplementbyggnader som kan uppföras med stöd av 9 kap. 4 a § PBL ska utökas . Förslaget har genomförts i fråga om komplementbostadshusen (se under Redogörelse för ärendet). När det gäller dessa motiveras förslag sammanfattningsvis av att utökningen av byggnadsarean kan innebära att det blir ett mer intressant och attraktivt boendealternativ. När det gäller frågan om en utökad byggnadsarea för komplementbyggnaderna framgår det av rapporten att har övervägt att föreslå en ökning endast för komplementbostadshusen. Att föreslår en utökning även för komplementbyggnaderna motiveras av förenklingsskäl och av att man vill undvika oönskade styrningseffekter. delar bedömning att utökningen bör omfatta komplementbyggnaderna för att reglerna inte ska bli krångliga att tillämpa. Utskottet delar och Villaägarnas Riksförbunds uppfattning att förenklingsskäl talar för att den största tillåtna byggnadsarean för komplementbyggnader som kan uppföras med stöd av 9 kap. 4 a § PBL ska utökas . Det skulle innebära att den största tillåtna byggnadsarean blir densamma som för komplementbostadshusen, vilket gör det enklare både för enskilda och för byggbranschen. Enhetliga regler kan också bidra till att den enskildes val av byggnadstyp avgörs av faktiska behov, vilket främjar valfriheten för enskilda. Dessutom kan en utökning av byggnadsarean för komplementbyggnader bidra till ett mer effektivt utnyttjande av bostadsbeståndet. Den skillnad som finns i regleringen kan enligt utskottets mening skapa incitament för enskilda att i sin anmälan till påstå att det som ska byggas är ett komplementbostadshus och inte en komplementbyggnad. Det kan i sin tur medföra risk för merarbete för byggnadsnämnderna genom att de behöver pröva huruvida det rör sig om ett komplementbostadshus eller en komplementbyggnad. Det torde därför underlätta för byggnadsnämndernas handläggning om regelverket anger samma största tillåtna byggnadsarea för såväl komplementbyggnader som komplementbostadshus. Vidare innebär den nuvarande regleringen att det inte krävs bygglov för att ändra en komplementbyggnad till ett komplementbostadshus (9 kap. 4 a § andra stycket). En sådan ändring får göras endast med de begränsningar som anges i 9 kap. 4 a § första stycket. Det innebär att åtgärden kräver bygglov om det bostadshus som skapas tillsammans med övriga byggnader som uppförts får en större byggnadsarea än . Även detta talar enligt utskottets mening för att byggnadsarean för båda åtgärderna bör vara densamma eftersom det då är lättare att ändra t.ex. ett förråd till ett komplementbostadshus.