bet · H801MJU3 · 2020-11-19 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande om statliga åtgärder för fler miljöbilar har granskat ändamålsenlighet och beslutsunderlag för ett antal statliga styrmedel riktade mot köp och ägande av personbilar med vissa miljöegenskaper (miljöbilar). lämnar i sin rapport ett antal rekommendationer till regeringen. I skrivelsen behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som redovisar i sin rapport. Utskottet föreslår med anledning av två motionsyrkanden ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen skyndsamt ska åtgärda problemet med export av miljöbilar. Utskottet föreslår att avslår övriga motionsyrkanden om statliga åtgärder för fler miljöbilar och att regeringens skrivelse läggs till handlingarna. I betänkandet finns fyra reservationer (M, SD, KD). Skrivelse 2019/20:170 om statliga åtgärder för fler miljöbilar. Sex yrkanden i följdmotioner. Två yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /21. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Statliga åtgärder för fler miljöbilar 1.Konsekvensanalyser och jämförelse av samhällsekonomiska kostnader, punkt 3 (M, SD, KD) 2.Utred miljömässig effektivitet och fördelningseffekter, punkt 4 (SD) 3.Ersätt bonus–malus-systemet, punkt 5 (M, KD) 4.Utbetalning av bonus, punkt 6 (KD) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /21 Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger skrivelse 2019/20:170 till handlingarna. ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen skyndsamt ska åtgärda problemet med export av miljöbilar och tillkännager detta för regeringen. 2020/21:140 av m.fl. (M) yrkande 3 och 2020/21:144 av (C). Konsekvensanalyser och jämförelse av samhällsekonomiska kostnader 2020/21:140 av m.fl. (M) yrkande 1. Reservation 1 (M, SD, KD) Utred miljömässig effektivitet och fördelningseffekter 2020/21:102 av m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2. Reservation 2 (SD) Ersätt bonus–malus-systemet 2020/21:140 av m.fl. (M) yrkande 2. Reservation 3 (M, KD) 2020/21:2809 av m.fl. (KD) yrkande 10 och 2020/21:2823 av (M). Reservation 4 (KD) På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (C), (MP), (M), (S), (S), (M), (SD), (S), (V), (M), (SD), (S), (S), (SD), (KD), (L) och (C). Ärendet och dess beredning I detta betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2019/20:170 om statliga åtgärder för fler miljöbilar. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som framgår av åtgärder för fler miljöbilar (RiR 2020:1). Vid utskottets sammanträde presenterade riksrevisor med medarbetare från innehållet och slutsatserna i rapporten. Tre motioner har väckts med anledning av regeringens skrivelse. I betänkandet behandlar utskottet också två motioner från allmänna motionstiden /21. En förteckning över de behandlade förslagen finns i bilaga 1. Statliga åtgärder för fler miljöbilar Utskottets förslag i korthet ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen skyndsamt bör åtgärda problemet med export av miljöbilar. avslår övriga motionsyrkanden om konsekvensanalyser och fördelningseffekter, om att ersätta bonus–malus-systemet, samt om utbetalning av bonus, med hänvisning främst till pågående arbete. lägger skrivelsen till handlingarna. Jämför reservation 1 (M, SD, KD), 2 (SD), 3 (M, KD) och 4 (KD). har granskat om styrmedel riktade mot köp och ägande av personbilar med vissa miljöegenskaper har bidragit till att uppnå mål om minskade växthusgasutsläpp i transportsektorn till rimliga samhällsekonomiska kostnader samt bidragit till långsiktiga spelregler. Syftet har även varit att bedöma om regeringen och ansvariga myndigheter har utarbetat konsekvensanalyser så att har fått ett transparent beslutsunderlag. Följande frågor har varit utgångspunkt för granskning: Har regeringen och ansvariga myndigheter utarbetat tillräckliga och transparenta konsekvensanalyser inför beslut om styrmedlen? Har de samhällsekonomiska kostnaderna för styrmedlen varit rimliga och hur har dessa fördelats? Har styrmedlen skapat långsiktiga och förutsägbara villkor för nybilsköp och bilinnehav? Granskningen har omfattat styrmedel riktade mot personbilar i klass I och II som införts eller ändrats eller . De styrmedel som primärt har omfattats av granskningen är nedsatt förmånsvärde för miljöbilar, koldioxiddifferentierad fordonsskatt, fordonsskattebefrielse, miljöbilspremie, supermiljöbilspremie samt bonus–malus-systemet. övergripande slutsats är att styrmedlen för köp och ägande av miljöbilar framstår som kostsamma i jämförelse med andra åtgärder som används för att minska transportsektorns koldioxidutsläpp, och att de har införts utan att regeringen tagit fram samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Regeringen har inte sett till att tillräckliga och transparenta konsekvensanalyser tagits fram inför beslut om styrmedel slutsats är att ett tillräckligt och transparent beslutsunderlag i form av konsekvensanalyser inte har upprättats och delgetts . Detta har minskat möjlighet att fatta välinformerade beslut, vilket riskerar att leda till att beslut fattas på felaktiga grunder och att icke önskvärda effekter uppstår efter genomförandet. bedömning är att flera beslutsunderlag saknar eller innehåller mycket knapphändig information om de miljömässiga konsekvenserna av styrmedlen, trots att själva syftet med styrmedlen är att minska utsläppen av framför allt koldioxid. Inget av de beslutsunderlag som tagit del av innehåller en sammantagen samhällsekonomisk bedömning där en åtgärds nyttor och kostnader ställs mot varandra eller där det görs en bedömning av en åtgärds kostnadseffektivitet. En plan för uppföljning och utvärdering saknas för de flesta av styrmedlen. har heller inte låtit göra någon utvärdering av aktuella styrmedel. De samhällsekonomiska kostnaderna för styrmedlen framstår som relativt höga slutsats är att styrmedlen inte är effektivt utformade, eftersom alla miljöbilsköpare inte möter samma pris då styrmedlen speciellt gynnar förmånsbilister. Den samhällsekonomiska kostnaden för styrmedlen framstår som hög i jämförelse med andra åtgärder som används för att minska utsläppen. Detta indikerar att styrmedlen inte överensstämmer med målsättning att åtgärder för att minska transportsektorns klimatpåverkan bör grunda sig på samhällsekonomiskt och miljömässigt effektiva åtgärder, eftersom det innebär att mindre kostsamma åtgärder bör vidtas först. I relation till uppskattade kostnader för utsläppsminskningar med andra åtgärder inom transportområdet som används , t.ex. koldioxidskatten och åtgärder inom Klimatklivet, framstår både supermiljöbilarnas och klimatbonusbilarnas kostnader som relativt höga. Kostnaden per utsläppsminskning för en klimatbonusbil är ungefär fem gånger högre än nuvarande koldioxidskatt. På kan mer kostsamma åtgärder bli nödvändiga för att nå utsläppsmålet i transportsektorn. Hur höga dessa kostnader kan bli är emellertid osäkert och gjorda uppskattningar skiljer sig markant åt. För att uppnå målet på ett kostnadseffektivt sätt bör dock de åtgärderna med lägst kostnader prioriteras. Om många miljöbilar exporteras ökar kostnaden ytterligare. En subventionerad klimatbonusbil som exporteras efter ett fåtal år i medför enligt uppskattning en samhällsekonomisk kostnad som är så hög per kilo koldioxid som för en bil som stannar i landet under hela sin livslängd. Bland de subventionerade miljöbilarna är majoriteten förmånsbilar. Förmånsbilister får en större subvention än privatpersoner. Enligt beräkningar är den samhällsekonomiska kostnaden per kilo koldioxid högre för att subventionera in ytterligare en miljöbil som är förmånsbil jämfört med en bil som är privatägd. Denna skillnad bidrar till att styrmedlen för att främja miljöbilar blir mindre kostnadseffektiva. Hur stöd och skatter fördelas bland medborgarna i landet kan ha betydelse för såväl stödets totala samhällsekonomiska kostnad som dess acceptans hos medborgarna. Utbetalningen av både den tidigare supermiljöbilspremien och den nuvarande klimatbonusen är ojämnt fördelad över landet. Storstadskommunerna har fått en övervägande del av utbetalda bidrag, . Även om hänsyn tas till att befolkningen och nybilsförsäljningen är större och antalet företag fler i dessa kommuner framstår bidragen som ojämnt geografiskt fördelade. Bilister i storstadskommunerna står också för den största andelen av det inbetalda malusbeloppet, d.v.s. förhöjd fordonsskatt, men andelen sålda malusbilar (bilar med högre utsläpp än koldioxid per kilometer) av den totala nybilsförsäljningen är störst i landsbygdskommuner. Styrmedlen har inte skapat långsiktiga och förutsägbara villkor för nybilsköp och bilinnehav bedömning är att långsiktiga och förutsägbara villkor för nybilsköp och bilinnehav inte har skapats då återkommande regelförändringar, i flera fall med kort varsel, har skapat osäkerhet för aktörerna på bilmarknaden. För många av styrmedlen saknas en tydlig plan för hur dessa ska utvecklas eller avvecklas. Om mer omfattande konsekvensanalyser hade gjorts från början skulle styrmedlens utformning troligen kunnat vara mer långsiktig. Det har skett åtskilliga förlängningar av den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet för vissa miljöbilar sedan införandet 2002. Nedsättningen var initialt tillfällig och har så förblivit. Förlängningarna har i vissa fall skett med kort varsel. Detta har skapat osäkerhet, inte minst för dem som ingår leasingkontrakt på förmånsbilar som löper i taget. Såväl svenska som internationella erfarenheter visar att det är svårt och kräver grundlig analys för att uppskatta behovet av medel till ett stöd. Extra medel har behövt skjutas till för miljöbilspremien och supermiljöbilspremien. Supermiljöbilspremien förlängdes dessutom åtskilliga gånger med kort varsel. Detta har skapat osäkerhet för konsumenterna om huruvida de skulle kunna erhålla stöd eller inte. ser en risk mot bakgrund av tidigare erfarenheter att extra medel, utöver budgeterad nivå, framöver kommer att behöva tillföras anslaget för klimatbonus. Förändringar har gjorts i villkoren för klimatbonus till följd av oväntade effekter av EU:s nya körcykel (WLTP, Worldwide Harmonized Light Vehicle Test Procedure). Bonus–malus-systemet infördes innan körcykelns påverkan på utsläppen var klarlagd, istället för att invänta resultaten och analysera effekten av den nya körcykeln. Detta har ökat osäkerheten för såväl konsumenter som producenter. fram till fick dock det lägsta koldioxidvärdet av det som var uppmätt i enlighet med den gamla körcykeln och det som uppmätts med den nya användas som grund för fordonsbeskattningen. konstaterar att det i stor utsträckning saknas konsekvensanalyser av miljöeffekter och samhällsekonomiska konsekvensanalyser i beslutsunderlagen inför beslut om nya styrmedel och förändringar i styrmedel som syftar till att öka andelen miljöbilar. Granskningen finner vidare att den samhällsekonomiska kostnaden för styrmedel riktade till supermiljö- och klimatbonusbilar framstår som relativt hög i jämförelse med andra åtgärder som används för att minska de transportrelaterade koldioxidutsläppen. beräkningar visar också att en hög export av subventionerade miljöbilar riskerar att väsentligt öka den samhällsekonomiska kostnaden för att minska utsläppen. Mot denna bakgrund bör regeringen: • säkerställa att konsekvensanalyser tas fram inför beslut om styrmedel gällande ökad andel miljöbilar och minskade utsläpp inom transportsektorn. Regeringen bör särskilt säkerställa att de miljömässiga och samhällsekonomiska konsekvenserna belyses, • jämföra de samhällsekonomiska kostnaderna för att minska utsläppen med hjälp av styrmedel riktade mot inköp och ägande av miljöbilar med alternativa styrmedel i syfte att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv klimat- och transportpolitik, • planera för att utvärderingar genomförs av avslutade eller pågående reformer redan när styrmedlen beslutas i syfte att dra lärdomar av dessa inför genomförande av framtida reformer, • se över möjligheterna att minska de samhällsekonomiska kostnaderna av exporten av subventionerade miljöbilar. konstaterar att förmånsbilister via sänkt förmånsvärde får högre miljöbilssubvention än privata bilister. Detta riskerar att leda till att styrmedlen blir mindre kostnadseffektiva. Dessutom framstår hanteringen som administrativt tung. Mot bakgrund av detta bör regeringen: • analysera behovet och kostnadseffektiviteten av nedsatt förmånsvärde riktat mot förmånsbilar som är miljöbilar. Vidare konstaterar att villkoren för köp och innehav av miljöbilar inte har varit långsiktiga och förutsägbara. I syfte att säkerställa ett stabilt, transparent och förutsägbart regelverk bör regeringen: • tydligt redovisa hur länge bonus–malus-systemet ska gälla och hur man avser att utveckla det framöver, samt hur länge den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet för el- och gasbilar ska gälla. I skrivelsen konstaterar regeringen att gör bedömningen att regeringen inte har sett till att tillräckliga och transparenta konsekvensanalyser tagits fram inför beslut om styrmedel. Regeringen noterar att har granskat flera olika reformer som sträcker sig fyra mandatperioder bakåt i tiden och att anser att endast bonus–malus-systemet, som infördes , har analyserats på ett mer systematiskt sätt. Regeringen instämmer i att konsekvensanalyser alltid bör redovisas i regeringens förslag till reformer. Regeringen anser också att det i konsekvensanalyserna bör redogöras för relevanta effekter såsom samhällsekonomiska effekter eller effekter för miljön, så långt det är möjligt mot bakgrund av tillgängliga data och statistik. Regeringen konstaterar att införandet av bonus–malus-systemet föregicks av en offentlig utredning, där underlag till konsekvensanalysen togs fram. bedömer vidare att de samhällsekonomiska kostnaderna för styrmedlen är relativt höga i jämförelse med andra åtgärder som används för att minska utsläppen. Regeringen anser dock att det huvudsakliga syftet med flera av dessa styrmedel har varit att stimulera introduktionen av nya bilar med låg klimatpåverkan. Successivt skärpta introduktionsstöd kan tillsammans med andra styrmedel bidra till en ökad försäljning och användning av nya bilar med en låg klimatpåverkan och kan därmed utgöra betydelsefulla kompletterande styrmedel. Dessa styrmedel ska därför ses som ett komplement snarare än ett alternativ till andra styrmedel i klimatpolitiken, som exempelvis koldioxidskatten. Regeringen anser att det är grundläggande för klimatpolitiken att sätta ett pris på utsläppen, dvs. principen att förorenaren betalar. Ett pris på koldioxid kan kompensera för att marknaden inte väger in kostnaderna för utsläpp av växthusgaser på ett sätt som hindrar klimatförändringarna. Däremot kompenserar det inte för andra marknadsmisslyckanden, som kan behöva hanteras med andra styrmedel. Regeringen delar därför bedömningen i Klimatpolitiska rådets rapport , att handelssystemet för utsläppsrätter och den svenska koldioxidskatten har en grundläggande betydelse men kan behöva kompletteras med andra, riktade styrmedel för att adressera andra marknadsmisslyckanden som hindrar klimatomställningen. Regeringen hade välkomnat om hade gjort en fördjupad analys av hur dessa styrmedel samverkar med och påverkar andra styrmedel inom området. Regeringen noterar att det finns styrmedel för att främja en introduktion av bl.a. eldrivna bilar i flera andra EU-länder och saknar en analys från om effektiviteten m.m. av de svenska stödåtgärderna i jämförelse med dessa. Regeringen instämmer därför bara delvis i bedömning av åtgärdernas kostnadseffektivitet. bedömer att styrmedlen inte har skapat långsiktiga och förutsägbara villkor för aktörerna på bilmarknaden. menar att för flera av styrmedlen har det saknats en tydlig plan för hur dessa ska utvecklas eller avvecklas. rekommenderar därför regeringen att planera för och genomföra utvärderingar av avslutade eller pågående reformer redan när styrmedlen beslutas för att dra lärdomar för framtida reformer. Regeringen instämmer i att styrmedlen förändrats vid många tillfällen. Regeringen instämmer även i att utvärdering och uppföljning av pågående eller avslutade reformer utgör viktiga underlag för hur reglerna bör utvecklas framöver men noterar att det delvis är en effekt av att regeringar och regeringsunderlag ändrats. Vidare vill regeringen framhålla att dessa styrmedel behöver förhålla sig till den snabba tekniska utvecklingen och förändringar i för att behålla sin styreffekt. Dessutom är flera av de faktorer som påverkar introduktionen av ny miljöteknik svåra att förutsäga. Det visar även erfarenheter från andra EU-länder som i vissa fall har haft svårt att dimensionera styrmedlen och behövt genomföra omfattande förändringar. Vid införandet av bonus–malus-systemet för lätta fordon bedömdes det viktigt att systemet skulle utvärderas i ett tidigt skede. Regeringen delar uppfattning att det hade varit önskvärt med mer långsiktiga planer för miljöbilspremien, supermiljöbilspremien och den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet för elbilar, laddhybrider och gasbilar men konstaterar att justeringar av styrmedlen, i takt med den tekniska utvecklingen, kan vara nödvändiga för att inte riskera att urholka styrmedlens styrande effekt. Regeringen instämmer därför bara delvis i slutsats. rekommenderar regeringen att se över möjligheterna att minska de samhällsekonomiska kostnaderna av exporten av subventionerade miljöbilar. Regeringen instämmer i denna rekommendation. Om exporten av relativt nya klimatbonusbilar fortsätter att öka kan det leda till att omställningen av den svenska fordonsflottan till klimatbonus bilar försenas och fördyras. Regeringens ambition är att fler miljöbilar ska stanna på den svenska andrahandsmarknaden och fortsätta bidra till omställningen av den svenska fordonsflottan. Regeringen har därför aviserat att författningsändringar behöver göras för att motverka att subventionerade klimatbonusbilar säljs vidare till utlandet. Regeringen vill dock i detta sammanhang påminna om att innehåller bestämmelser som , i likhet med andra medlemsländer, måste förhålla sig till och som har betydelse för hur sådana bestämmelser kan utformas. Vidare rekommenderar regeringen att analysera behovet och kostnadseffektiviteten av nedsatta förmånsvärden för förmånsbilar som är miljöbilar. Regeringen konstaterar att det återkommande finns anledning att se över samtliga subventioner av nybilsinköp för att säkerställa att de är ändamålsenliga. Regeringen instämmer därför även i denna rekommendation. Slutligen rekommenderar regeringen att tydligt redovisa hur länge bonus–malus-systemet ska gälla, hur regeringen avser att utveckla det framöver, samt hur länge den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet för el- och gasbilar ska gälla. Huvudmotivet för bonus–malus-systemet är att öka andelen miljöanpassade fordon med lägre koldioxidutsläpp per kilometer. För att nå klimatmålen behövs en kombination av styrmedel, inklusive styrmedel som stödjer introduktion av ny teknik. Bonus–malus-systemet kan därmed komplettera de mer generellt verkande drivmedelsskatterna och bidra till att minska transportsektorns oljeberoende och klimatpåverkan. Systemet bedöms vara ett verkningsfullt styrmedel för att öka andelen miljöanpassade lätta fordon i nybilsförsäljningen samt effektivisera fordonsflottan. Regeringen anser vidare att reglerna för förmånsbilar, utöver styrning mot mer miljöanpassade bilar, bör spegla principen om neutral beskattning mellan förmån och kontant lön. Det huvudsakliga syftet med den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet för el-, laddhybrid- och gasbilar har varit att underlätta introduktionen av miljöanpassade bilar på marknaden och på så sätt skapa bättre förutsättningar för att öka miljöprestandan hos beståndet av förmånsbilar. Regeringen bedömer att dessa styrmedel, genom att främja introduktion av teknik med lägre utsläpp, bidrar till möjligheten att uppnå flera av de riksdagsbundna klimatmålen. Bedömningen av hur elbilsförsäljningen utvecklar sig framöver skiljer sig åt mellan olika myndigheter och organisationer. Klart är att ökningstakten varit kraftig. Viktiga förklaringsfaktorer är EU:s utsläppskrav för nya personbilar och det ökade utbudet av laddbara bilar. En annan orsak är att batterikostnaden som utgör en stor del av merkostnaden för laddbara fordon har sjunkit . När prisskillnaden minskar bedöms behovet av miljöbilssubventioner minska och helt upphöra. Vartefter omställningen av transportsektorn mot fossiloberoende fortgår och de laddbara fordonens konkurrenskraft ökar finns det därför anledning att återkommande se över styrmedlens omfattning och karaktär. Den tillfälliga nedsättningen av förmånsvärdet gäller t.o.m. . Regeringen aviserar i skrivelsen att det vid beredningen av budgetpropositionen finns skäl att återkomma till hur förmånsvärdet för miljöbilar kommer att sättas ned framöver. Regeringen redogör för att det även påbörjats en översyn av hela bonus–malus-systemet och att iakttagelser och rekommendationer utgör ett värdefullt underlag för denna översyn. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen framhåller i skrivelsen att det i samband med att bonus–malus-systemet trädde i kraft skedde flera förändringar. En klimatbonus ersatte den tidigare supermiljöbilspremien. Fordonsskatten för nya fordon höjdes och den femåriga fordonsskattebefrielsen för fordon med bättre miljöegenskaper slopades. Bilförmånsvärdet justerades genom att fordonsskatten lades till som en separat post i beräkningen. Införandet av bonus–malus-systemet föregicks av en utredning – Bonus–malus-utredningen (SOU 2016:33). Regeringen bedömer att den nya regleringen i högre grad än tidigare statliga stöd uppfyller sitt syfte att öka andelen fordon med en låg klimatpåverkan. Vidare anser regeringen att det är viktigt att systemet uppdateras i takt med samhälls- och teknikutvecklingen och att det finns behov av att med jämna mellanrum se över bonus–malus-systemet. I skrivelsen anförs att regeringen har för avsikt att remittera förslag på åtgärder för att motverka att subventionerade klimatbonusbilar säljs vidare till utlandet. Därtill anförs att regeringen har tillsatt en utredning som ska ge förslag på hur ett förbud mot försäljning av nya bensin- och dieseldrivna bilar ska genomföras samt när fossila drivmedel ska ha fasats ut (dir. 2019:106). Regeringen har dessutom påbörjat en översyn av hela bonus–malus-systemet. iakttagelser och rekommendationer kommer enligt regeringen att utgöra ett värdefullt underlag i detta arbete. Regeringen följer utvecklingen för miljöbilar noga. I och med skrivelsen anser regeringen att är slutbehandlad. I kommittémotion 2020/21:140 av m.fl. (M) yrkande 1 anförs att det bör genomföras konsekvensanalyser för styrmedel i transportsektorn och att de samhällsekonomiska kostnaderna gällande styrmedel riktade mot inköp och ägande av miljöbilar bör jämföras mot andra alternativa styrmedel. I yrkande 2 i samma motion anförs att bonus–malus-systemet bör ersättas med ett styrmedel som är mer effektivt och leder till större utsläppsminskningar. Därtill framhåller motionärerna i yrkande 3 att regeringen skyndsamt ska åtgärda problemet med export av miljöbilar. I kommittémotion 2020/21:102 av m.fl. (SD) yrkande 1 anförs att regeringen bör säkerställa ytterligare utredning av miljöbilsåtgärdernas miljömässiga effektivitet och konsekvenser, inklusive fördelningseffekter mellan regioner och inkomstgrupper. Vidare anser motionärerna i yrkande 2 i samma motion att regeringen bör redovisa för hur systemet ska kunna bli mer kostnadseffektivt, långsiktigt och förutsägbart. I motion 2020/21:144 av (C) anförs att regeringen skyndsamt ska åtgärda problemet med export av miljöbilar, på ett sätt som inte ökar den administrativa bördan eller avsevärt minskar incitamenten att köpa miljöbilar för användning i .