bet · H701UbU23 · 2020-06-08 00:00:00 — Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag om ändring i skollagen och lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen. De förslag som utskottet tillstyrker innebär bl.a. att fjärrundervisning får användas bl.a. om det för viss undervisning inte finns någon lärare inom huvudmannens skolenhet som uppfyller skollagens krav på legitimation och behörighet och huvudmannen trots upprepade ansträngningar inte har lyckats anställa en sådan lärare eller om elevunderlaget för en viss skolenhet är så begränsat att närundervisning inom skolenheten leder till betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för huvudmannen. Distansundervisning föreslås få användas för en elev som inte kan delta i närundervisning på grund av en dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik och, i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, även för en elev som av andra särskilda skäl inte kan delta i närundervisning. Skollagens kapitel om entreprenad har setts över och det föreslås bl.a. att fjärrundervisning och distansundervisning ska kunna överlämnas på entreprenad. Ändringarna i skollagen föreslås träda i kraft . De nya bestämmelserna föreslås tillämpas på utbildning och annan verksamhet som påbörjas efter . En ändring i offentlighets- och sekretesslagen föreslås träda i kraft . I betänkandet finns tio reservationer (M, SD, V, KD) och ett särskilt yttrande (V). Proposition 2019/20:127 Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad. Ett tjugotal yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad Vissa frågor om fjärrundervisning Vissa frågor om distansundervisning 1.Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad, punkt 1 (M) 2.Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad, punkt 1 (SD) 3.Vissa frågor om fjärrundervisning, punkt 2 (M) 4.Vissa frågor om fjärrundervisning, punkt 2 (SD) 5.Vissa frågor om fjärrundervisning, punkt 2 (V) 6.Vissa frågor om fjärrundervisning, punkt 2 (KD) 7.Vissa frågor om distansundervisning, punkt 3 (M) 8.Vissa frågor om distansundervisning, punkt 3 (SD) 9.Vissa frågor om distansundervisning, punkt 3 (KD) 10.Distansundervisning i praktiskt-estetiska ämnen, punkt 4 (M, KD) Distansundervisning i praktiskt-estetiska ämnen, punkt 4 (V) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i skollagen (2010:800) 2. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Därmed bifaller proposition 2019/20:127 punkterna 1 och 2 samt avslår motionerna 2019/20:3561 av m.fl. (SD) yrkande 1 och 2019/20:3569 av m.fl. (M) yrkande 7. Reservation 1 (M) Reservation 2 (SD) Vissa frågor om fjärrundervisning 2019/20:3561 av m.fl. (SD) yrkandena 4 och 5, 2019/20:3564 av m.fl. (V) yrkandena 1 och 2, 2019/20:3569 av m.fl. (M) yrkandena 1–6 och 8 samt 2019/20:3571 av m.fl. (KD) yrkandena 1–3. Reservation 3 (M) Reservation 4 (SD) Reservation 5 (V) Reservation 6 (KD) Vissa frågor om distansundervisning 2019/20:3561 av m.fl. (SD) yrkandena 2 och 3, 2019/20:3569 av m.fl. (M) yrkandena 10 och 11 samt 2019/20:3571 av m.fl. (KD) yrkandena 4–6. Reservation 7 (M) Reservation 8 (SD) Reservation 9 (KD) Distansundervisning i praktiskt-estetiska ämnen 2019/20:3564 av m.fl. (V) yrkande 3, 2019/20:3569 av m.fl. (M) yrkande 9 och 2019/20:3571 av m.fl. (KD) yrkande 7. Reservation 10 (M, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (L), (V), (SD), Per Lodenius (C), (M), (M), (M), (L), (S), (S), (S), (S), (SD), (SD), (MP) och (KD). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2019/20:127 Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad. Fyra följdmotioner (M, SD, V, KD) har väckts med anledning av propositionen. De behandlade förslagen finns i bilaga 1 och regeringens lagförslag i bilaga 2. Utredningen om utbildning för barn och ungdomar i samhällsvård samt distansundervisning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att bl.a. överväga om distansundervisning i vissa fall borde vara ett alternativ till reguljär undervisning i de obligatoriska skolformerna, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan (dir. 2011:85). Utredningen redovisade sina förslag i betänkandet Utbildning för elever i samhällsvård och fjärr- och distansundervisning (SOU 2012:76). Betänkandet behandlades i propositionen Möjligheter till fjärrundervisning (prop. 2014/15:44). I den propositionen föreslogs att en definition av fjärrundervisning skulle införas i skollagen (2010:800). Regeringen bedömde även att fjärrundervisning endast bör få genomföras om det inte finns någon legitimerad och behörig lärare att tillgå inom skolenheten eller när elevunderlaget är otillräckligt. Vidare angavs att regeringen avsåg att fatta beslut om i vilka ämnen fjärrundervisning får erbjudas. Regeringen bedömde också att en försöksverksamhet med fjärrundervisning i ytterligare ämnen borde inrättas. beslutade i enlighet med propositionens förslag (bet. 2014/15:UbU3, rskr. 2014/15:141). tillkännagivanden om fjärrundervisning och entreprenad tillkännagav för regeringen att regeringen i sin utvärdering av fjärrundervisning dels särskilt borde granska hur lagändringen påverkar huvudmännens incitament att anställa behöriga lärare, dels särskilt borde följa försöksverksamheten med fjärrundervisning i alla ämnen och återkomma med en delrapport . tillkännagav också för regeringen att den borde tillsätta två utredningar om utökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet och fjärrundervisning på entreprenad samt generellt se över entreprenadbestämmelserna i 23 kap. skollagen (bet. 2014/15:UbU3 punkterna 3 och 4, rskr. 2014/15:141). Utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå hur skolhuvudmän för , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter dels att ingå avtal med andra skolhuvudmän om att utföra undervisning, dels att i vissa fall använda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning (dir. 2015:112). Utredningen antog namnet Utredningen om bättre möjligheter till fjärrundervisning och undervisning på entreprenad. fick utredningen i uppdrag att också bedöma hur entreprenad inom skolväsendet förhåller sig till lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (dir. 2016:107). Utredningen överlämnade delbetänkandet Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2016:12). Delbetänkandet behandlades i propositionen Fjärrundervisning och entreprenad – nya möjligheter för undervisning och studiehandledning på modersmål. I propositionen föreslogs att inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan skulle uppgifter som avser modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman (prop. 2015/16:173). beslutade i enlighet med propositionens förslag (bet. 2015/16:UbU18, rskr. 2015/16:315). överlämnade utredningen slutbetänkandet Entreprenad, fjärrundervisning och distansundervisning (SOU 2017:44). Slutbetänkandet har remissbehandlats (U2017/02532/GV). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen. Lagrådet lämnade förslagen i lagrådsremissen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Propositionen innehåller förslag till ändringar i skollagen (2010:800) som innebär utökade möjligheter att använda fjärrundervisning och distansundervisning i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Propositionen innehåller även förslag som innebär huvudsakligen utökade möjligheter till entreprenad. Fjärrundervisning föreslås få användas bl.a. om det för viss undervisning inte finns någon lärare inom huvudmannens skolenhet som uppfyller skollagens krav på legitimation och behörighet och huvudmannen trots upprepade ansträngningar inte har lyckats anställa en sådan lärare eller om elevunderlaget för en viss skolenhet är så begränsat att närundervisning inom skolenheten leder till betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för huvudmannen. Distansundervisning föreslås få användas för en elev som inte kan delta i närundervisning på grund av en dokumenterad medicinsk, psykisk eller social problematik och, i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan, även för en elev som av andra särskilda skäl inte kan delta i närundervisning. Skollagens kapitel om entreprenad har setts över och det föreslås bl.a. att fjärrundervisning och distansundervisning ska kunna överlämnas på entreprenad. Ändringarna i skollagen föreslås träda i kraft . De nya bestämmelserna föreslås tillämpas på utbildning och annan verksamhet som påbörjas efter . En ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) föreslås träda i kraft . I propositionen behandlas också regeringens tillkännagivanden om fjärrundervisning och entreprenad. Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla regeringens lagförslag och bedömningar. Därefter behandlas yrkanden som innehåller förslag på tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till lagförslagen. Fjärrundervisning, distansundervisning och vissa frågor om entreprenad Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändringar i skollagen och offentlighets- och sekretesslagen. Ändringarna innebär utökade möjligheter att använda fjärrundervisning och distansundervisning i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan samt även utökade möjligheter till entreprenad. Därmed avslås motioner som yrkar avslag i de delar av propositionen som avser att fjärrundervisning ska begränsas i gruppstorlek och omfattning samt distansundervisning. Jämför reservation 1 (M) och 2 (SD). Fjärrundervisning i vissa skolformer Gällande rätt och bakgrund Termen undervisning är grundläggande i de författningar som reglerar skolan. I skollagen (2010:800) har det förts in en definition av undervisning. Enligt definitionen avses med undervisning sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden (1 kap. 3 §). Undervisning ska ledas av lärare eller förskollärare. Med detta menas inte att dessa alltid måste vara närvarande i undervisningslokalen eller motsvarande under lektionerna. Tanken är dock att för att en aktivitet ska klassas som undervisning måste en lärare eller förskollärare ha det övergripande ansvaret för det som ska göras (prop. 2009/10:165 s. 217 f. och 633). är begreppet fjärrundervisning definierat i skollagen. Med fjärrundervisning avses i lagen interaktiv undervisning som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik där lärare och elever är åtskilda i rum men inte (1 kap. 3 §). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om fjärrundervisning (29 kap. 22 a §). Med stöd av bemyndigandet har regeringen meddelat föreskrifter som begränsar möjligheten att använda fjärrundervisning i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan (5 a kap. skolförordningen [2011:185] och 4 a kap. gymnasieförordningen [2010:2039]). För att skilja fjärrundervisning och distansundervisning från sedvanlig undervisning där lärare och elev varken är åtskilda i rum eller tid används i denna proposition benämningen ”närundervisning” för den senare formen av undervisning. Möjligheterna att anordna fjärrundervisning är begränsade I , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får enligt skolförordningen och gymnasieförordningen fjärrundervisning bara anordnas inom ett fåtal ämnen: moderna språk, modersmål, samiska i sameskolan och teckenspråk (till skillnad från det som gäller enligt den nedan nämnda förordningen [2015:481] om försöksverksamhet med fjärrundervisning). Fjärrundervisning får också användas för att ge elever studiehandledning på modersmålet och integrerad samisk undervisning i . Med integrerad samisk undervisning i avses undervisning med samiska inslag och undervisning i samiska för samiska elever utöver den undervisning som anordnas som modersmålsundervisning i samiska och som integreras med motsvarande utbildning för andra elever i (12 kap. 13 och 14 §§ skolförordningen). Fjärrundervisning får endast genomföras om det inte finns någon behörig lärare eller i vissa fall annan lämplig person att tillgå inom huvudmannens skolenhet eller om elevunderlaget är otillräckligt. Vid fjärrundervisning ska det finnas en handledare närvarande i den lokal där eleverna befinner sig (5 a kap. 4 § skolförordningen och 4 a kap. 4 § gymnasieförordningen). Den kommunala vuxenutbildningen saknar bestämmelser om fjärrundervisning Skolformerna , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan vänder sig till barn och ungdomar. Eleverna i och motsvarande skolformer har skolplikt och därmed även närvaroplikt (7 kap. skollagen om skolplikt och rätt till utbildning). Skolan har i och med det ett tillsynsansvar för eleverna. När det gäller gymnasieskolan och gymnasiesärskolan finns det ingen skolplikt. Ungdomar är alltså inte skyldiga att gå i gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan, men de allra flesta gör det. Eleverna som väljer att gå i dessa skolformer har dock närvaroplikt och ska delta i utbildningen om de inte har giltiga skäl att utebli (15 kap. 16 § och 18 kap. 16 § skollagen). Utbildningen i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska vidare, med vissa undantag, i huvudsak vara skolförlagd (15 kap. 11 § och 18 kap. 11 § skollagen). Direktkontakten mellan lärare och elev anses vara en viktig del av utbildningen för barn och ungdomar och en förutsättning för att genomföra skolans värdegrundsuppdrag. Skolformen vuxenutbildning (komvux) vänder sig i stället till vuxna individer och utgångspunkten för utbildningen ska i den skolformen vara den enskilda elevens behov och förutsättningar (20 kap. 2 § andra stycket skollagen). Flexibilitet är en central del av anpassningen efter elevers behov och förutsättningar inom vuxenutbildningen. Det har konstaterats att flexibla lösningar, såsom möjligheter till deltids- eller distansstudier, ökar måluppfyllelsen inom vuxenutbildningen. Det finns alltså inte några bestämmelser om närvaroplikt och om att utbildningen ska vara skolförlagd när det gäller komvux. För att värna direktkontakten mellan lärare och elev har regeringen, som nämnts, med stöd av bemyndigandet i 29 kap. 22 a § skollagen meddelat föreskrifter som begränsar möjligheterna att använda fjärrundervisning i , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. På grund av behovet av flexibilitet inom vuxenutbildningen har regeringen dock inte utnyttjat bemyndigandet för att reglera fjärrundervisning inom komvux. Pågående försöksverksamhet med fjärrundervisning Regeringen bedömde i propositionen Möjligheter till fjärrundervisning (prop. 2014/15:44) att en försöksverksamhet med möjlighet till fjärrundervisning i alla ämnen borde inrättas (s. 15 f.). pågår därför en försöksverksamhet med fjärrundervisning som regleras i förordningen om försöksverksamhet med fjärrundervisning. Förordningen är tidsbegränsad t.o.m. . En grundskola med kommun som huvudman och två gymnasieskolor inom och kommun deltar i försöksverksamheten. Försöksverksamheten omfattar olika ämnen och kurser. presenterade en redovisning av ett uppdrag från regeringen att följa upp hur fjärrundervisning, inklusive fjärrundervisning enligt förordningen om försöksverksamhet med fjärrundervisning, används inom och motsvarande skolformer, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och utbildning vid de särskilda ungdomshemmen (U2018/04181/GV). påpekar inledningsvis att omfattningen av försöksverksamheten är för liten för att det ska gå att dra några generaliserbara slutsatser. Däremot har myndigheten utifrån såväl försöksverksamheten som den vanliga fjärrundervisningen bedömt att kvaliteten i fjärrundervisningen beror på en kombination av faktorer. bedömer att fjärrundervisning har betydelse både för elevers tillgång till utbildning och för att de ska få undervisning av behöriga lärare. Utan den reguljära fjärrundervisningen hade elever i mindre omfattning kunnat studera modersmål, minoritetsspråk (främst samiska), teckenspråk och moderna språk med behöriga lärare. De hade inte heller kunnat få studiehandledning på modersmålet i interaktiv form. har inte sett några exempel på att fjärrundervisning används av huvudmännen i stället för att anställa en legitimerad och behörig lärare för undervisning på plats. konstaterar att möjligheten till fjärrundervisning kan öka skolornas förutsättningar att anställa behöriga lärare. Det finns ett behov av utökade möjligheter till fjärrundervisning i skolan I propositionen påpekas att det råder en omfattande brist på legitimerade och behöriga lärare inom de flesta ämnen i skolväsendet, en brist som trots regeringens satsningar på bl.a. kompetensutveckling för obehöriga lärare och fler platser inom lärarutbildningarna riskerar att öka ytterligare. Enligt Lärarprognos 2019 – Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier, kommer det att saknas ca 45 000 behöriga lärare och förskollärare 2033. Som jämförelse arbetade 2018 närmare 215 000 lärare och förskollärare i de skol- och verksamhetsformer som prognosen omfattar. Den ökning av lärarbristen som prognostiseras beror främst på ökande elevkullar. Enligt vad som sägs i propositionen är dagens lärarbrist således inget tillfälligt tillstånd utan kan förväntas bestå . Enligt skollagen får, med vissa undantag, endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning bedriva undervisningen (2 kap. 13 §). Lärarbristen innebär att undervisning relativt ofta genomförs med lärare som inte är legitimerade eller behöriga för undervisningen, vilket i sin tur innebär att kvaliteten på undervisningen kan vara sämre. som det behövs satsningar för att öka antalet behöriga lärare, behövs åtgärder för att minska de negativa effekterna av lärarbristen. I propositionen framhålls att fjärrundervisning kan vara en sådan åtgärd då undervisning med legitimerade och behöriga lärare kan erbjudas genom fjärrundervisning där alternativet annars är undervisning med en obehörig lärare. Regeringens förslag och bedömningar i fråga om fjärrundervisning Fjärrundervisning ska bara få användas för att öka kvaliteten i undervisningen eller för att undervisning ska komma till stånd Regeringen föreslår att fjärrundervisning ska få användas för viss undervisning om det inte finns någon lärare som uppfyller skollagens krav på legitimation och behörighet inom huvudmannens skolenhet och huvudmannen trots upprepade ansträngningar inte lyckats anställa en sådan lärare eller om elevunderlaget för en viss skolenhet är så begränsat att ordinarie undervisning inom skolenheten leder till betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för huvudmannen. Fjärrundervisning ska även enligt regeringen få användas för integrerad samisk undervisning i om det inte finns någon lämplig lärare som kan bedriva den integrerade samiska undervisningen inom huvudmannens skolenhet och huvudmannen trots upprepade ansträngningar inte lyckats anställa en sådan lärare. Bestämmelserna om integrerad samisk undervisning i skolförordningen föreslås flyttas till skollagen. Fjärrundervisning kan höja utbildningens kvalitet och medföra fler skolenheter i glesbygd I skälen för regeringens förslag framhåller regeringen att en skolhuvudman inte alltid kan erbjuda närundervisning i alla ämnen och kurser med legitimerade och behöriga lärare, exempelvis på grund av svårigheter att rekrytera lärare. är det möjligt att erbjuda fjärrundervisning i vissa ämnen, t.ex. moderna språk eller modersmål, antingen på grund av att det saknas behöriga lärare eller på grund av att elevgruppen är alltför liten. Genom utökade möjligheter till fjärrundervisning skulle enligt regeringen fler elever kunna få en utbildning med legitimerade och behöriga lärare. Detta är enligt regeringen inte minst relevant för unga som bor på landsbygden, där möjligheten att få lektioner av behöriga lärare på boendeorten kan saknas i högre grad. Regeringen anser att genom utökade möjligheter till fjärrundervisning kan elever i vissa fall få bättre tillgång till kvalitativ undervisning. I enstaka fall kan utökade möjligheter till fjärrundervisning sannolikt även innebära att sådana skolor i glesbygd som annars hade behövt läggas ned på grund av för få elever, kan finnas kvar. Fjärrundervisning ska få användas när det saknas behöriga lärare Regeringen anser att huvudregeln i de obligatoriska skolformerna liksom i gymnasie- och gymnasiesärskolan ska vara närundervisning. Fjärrundervisning kan enligt regeringens mening dock i vissa fall vara den enda möjlighet som står till buds för att elever ska få undervisning av en legitimerad och behörig lärare. För att fjärrundervisning ska få användas av detta skäl krävs det enligt skolförordningen och gymnasieförordningen att det inte finns någon legitimerad lärare som är behörig för undervisningen att tillgå inom huvudmannens skolenhet. När det gäller integrerad samisk undervisning i ska det inte finnas någon annan lämplig person att tillgå inom skolenheten (5 a kap. 3 § skolförordningen och 4 a kap. 3 § gymnasieförordningen). Enligt regeringen bör fjärrundervisning inte få användas som ett led i att minska kostnaderna för undervisningen. Regeringen anser att nuvarande ordning bör bestå, med den skillnaden att ordet lärare bör användas i stället för ordet person när det gäller integrerad samisk undervisning. Regeringen föreslår därför att det i skollagen ska införas bestämmelser om att fjärrundervisning får användas om det för viss undervisning inte finns någon lärare inom huvudmannens skolenhet som uppfyller skollagens krav på legitimation och behörighet eller om det för integrerad samisk undervisning inte finns någon lämplig lärare inom huvudmannens skolenhet. Regeringen anser att det bör komma till uttryck i lagtexten att kravet att det inte ska finnas någon legitimerad och behörig lärare bör vara uppfyllt först efter att huvudmannen har gjort allvarliga försök att rekrytera en sådan lärare till skolenheten. När det gäller integrerad samisk undervisning i bör fjärrundervisning liksom få användas om det inte finns någon lämplig lärare som kan bedriva den integrerade samiska undervisningen att tillgå inom huvudmannens skolenhet. Något krav på behörighet för att bedriva integrerad samisk undervisning kan inte uppställas, eftersom undervisningen inte är ett eget ämne och därmed inte omfattas av behörighetsreglerna i förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare. Liksom när det gäller behöriga lärare bör det dock anges i lagen att fjärrundervisning bara får användas om huvudmannen trots upprepade ansträngningar inte lyckats anställa en lämplig lärare som kan bedriva den integrerade samiska undervisningen. Fjärrundervisning ska även få användas när elevunderlaget är otillräckligt Fjärrundervisning får enligt nuvarande ordning användas om elevunderlaget är otillräckligt (5 a kap. 3 § skolförordningen och 4 a kap. 3 § gymnasieförordningen).