bet · H701JuU40 · 2020-05-14 00:00:00 — En effektivare hantering av ärenden om överförande av straffverkställighet Utskottet föreslår att ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i bl.a. lagen om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen. De lagändringar som utskottet tillstyrker innebär att det införs ett krav på skyndsam handläggning vid överförande av straffverkställighet till en annan medlemsstat i EU. Det införs även vissa ytterligare regler som bl.a. syftar till att påskynda processen efter det att ett beslut har meddelats om att en svensk dom ska verkställas i en annan medlemsstat. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet anser att bör avslå motionsyrkandena. I betänkandet finns två reservationer (M, SD, C, KD, L) och ett särskilt yttrande (V). Proposition 2019/20:89 En effektivare hantering av ärenden om överförande av straffverkställighet. Två yrkanden i en följdmotion. Fyra yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /20. Utskottets förslag till riksdagsbeslut En effektivare hantering av ärenden om överförande av straffverkställighet Åtgärder för att öka antalet överföringar av verkställighet 1.Obligatoriskt överförande av straffverkställighet inom EU, punkt 2 (SD) 2.Åtgärder för att öka antalet överföringar av straffverkställighet, punkt 3 (M, C, KD, L) En effektivare hantering av ärenden om överförande av straffverkställighet, punkt 1 (V) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /20 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut En effektivare hantering av ärenden om överförande av straffverkställighet antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen, 2. lag om ändring i lagen (1957:668) om utlämning för brott, 3. lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Därmed bifaller proposition 2019/20:89 punkterna 1–3. Obligatoriskt överförande av straffverkställighet inom EU 2019/20:3546 av m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2. Reservation 1 (SD) Åtgärder för att öka antalet överföringar av straffverkställighet 2019/20:32 av (KD) yrkande 1, 2019/20:1644 av (M), 2019/20:2729 av m.fl. (KD) yrkande 8 och 2019/20:3062 av m.fl. (M) yrkande 14. Reservation 2 (M, C, KD, L) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (SD), (KD), (C), (M), (M), (M), (L), (S), (S), (S), (S), (V), (SD), (SD), (MP) och (KD). I betänkandet behandlas proposition 2019/20:89 En effektivare hantering av ärenden om överförande av straffverkställighet. I propositionen föreslås att det införs ett krav på skyndsam handläggning vid överförande av straffverk-ställighet till en annan medlemsstat i EU. Vidare föreslås bl.a. ytterligare regler som bl.a. syftar till att påskynda processen efter det att ett beslut har meddelats om att en svensk dom ska verkställas i en annan medlemsstat. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. En motion har väckts med anledning av propositionen. I ärendet behandlas också fyra yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /20. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1. En effektivare hantering av ärenden om överförande av straffverkställighet Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lagändringar. Förslagen innebär bl.a. att det införs ett krav på skyndsam handläggning vid överförande av straffverkställighet till en annan medlemsstat i EU. Överförande av straffverkställighet mellan stater är ett samarbete som förenklat innebär att en dom som har meddelats i en stat verkställs i en annan stat. Samarbetet kring överförande av frihetsberövande påföljder bygger på grundtanken att den dömda personen bör verkställa sitt straff i den miljö där han eller hon har de bästa förutsättningarna att återanpassa sig till ett normalt liv när påföljden har verkställts. Den svenska lagstiftning som behandlar frågor om överförande av straffverkställighet när det gäller frihetsberövande påföljder grundar sig huvudsakligen på internationella överenskommelser. Överförande av straffverkställighet utanför Europeiska unionen Samarbetet med stater utanför Europeiska unionen (EU) baserar sig främst på en konvention om överförande av dömda personer och ett tilläggsprotokoll , båda antagna i . I lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen) finns bestämmelser som reglerar samarbetet enligt konventionen och protokollet. Därutöver finns ett väl fungerande samarbete mellan de nordiska länderna. Överförande av straffverkställighet inom Europeiska unionen Samarbetet mellan medlemsstaterna i EU om överförande av frihetsberövande påföljder grundade sig tidigare på internationella verkställighetslagen och den konvention och det protokoll som nämns ovan. Det regleras numera av rådets rambeslut /909/RIF av om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen (rambeslutet om verkställighet av frihetsberövande påföljder). Rambeslutet har genomförts i genom lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen (europeiska verkställighetslagen). Enligt denna lag prövar Kriminalvården om en svensk dom ska sändas över till en annan medlemsstat för att erkännas och verkställas där eller om en utländsk dom ska erkännas och verkställas i . De frihetsberövande påföljder som avses är fängelse, överlämnande till rättspsykiatrisk vård och sluten ungdomsvård eller motsvarande påföljder i andra medlemsstater. För att en frihetsberövande påföljd ska kunna överföras från till en annan medlemsstat krävs som huvudregel att staten i fråga och den dömde samtycker. Vissa undantag föreskrivs i 2 kap. 2 och 3 §§ europeiska verkställighetslagen, bl.a. om den dömde är medborgare i den andra medlemsstaten och antingen kommer att utvisas till den staten till följd av ett utvisningsbeslut enligt 8 a kap. utlänningslagen (2005:716) eller är bosatt i den staten. Som grundläggande krav i övrigt gäller att den dömde måste befinna sig i den andra staten eller i , att den dömdes sociala återanpassning underlättas av att verkställigheten överförs och att det i övrigt är lämpligt (2 kap. 1 § europeiska verkställighetslagen). Om mindre än återstår att avtjäna av påföljden för översändandet av domen, får den sändas över endast om särskilda skäl talar för att verkställigheten kommer att kunna överföras till den andra medlemsstaten. Särskilda skäl kan vara humanitära, men avser främst situationer när den dömde har återvänt till sitt hemland och det är fråga om ett kortare fängelsestraff (prop. 2014/15:29 s. 70). I dessa situationer ska samråd ske med den andra medlemsstaten. Europeiska verkställighetslagen reglerar också förutsättningarna för när verkställigheten av en utländsk dom om frihetsberövande påföljd ska överföras till (3 kap. 2 och 3 §§). Kriminalvården prövar om förutsättningarna är uppfyllda, dvs. om den utländska domen ska erkännas och verkställas i . I princip gäller samma förutsättningar som när en prövning görs av om en svensk dom kan sändas över till en annan medlemsstat. Därutöver finns ett antal närmare angivna hinder mot erkännande och verkställighet (3 kap. 4 och 5 §§). Utgångspunkten i samarbetet är att som verkställande stat är bunden av påföljdens art och längd så som den har fastställts i den andra medlemsstaten. Eftersom påföljdssystemen skiljer sig åt i medlemsstaterna finns emellertid en möjlighet att anpassa påföljden (prop. 2014/15:29 s. 124–132). Kriminalvårdens beslut i fråga om huruvida en svensk dom på frihetsberövande påföljd ska sändas över till en annan medlemsstat för att där erkännas och verkställas får överklagas till tingsrätt (4 kap. 2 §). Detsamma gäller myndighetens beslut i fråga om huruvida en utländsk dom på motsvarande påföljd ska erkännas och verkställas i . Det har visat sig att handläggningen i enligt europeiska verkställighetslagen i vissa fall kan ta . Även om det totala antalet ärenden är relativt få finns det därför enligt regeringen flera fördelar med att försöka åstadkomma en så effektiv hantering som möjligt av de ärenden som är aktuella. Förutom att Kriminalvården och de allmänna domstolarna kan handlägga målen snabbare innebär en effektiv ärendehantering att den dömde, så snabbt som möjligt, påbörjar verkställigheten i den stat där de bästa förutsättningarna finns för att han eller hon efter villkorlig frigivning anpassar sig till ett laglydigt liv. En annan viktig aspekt är att en anstaltsplats frigörs i i de fall en person som dömts i förs över till en annan stat för att verkställa en frihetsberövande påföljd. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att ett krav på skyndsam handläggning ska införas i lagen om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen vid handläggningen hos och i de allmänna domstolarna när en svensk dom på frihetsberövande påföljd ska sändas över till en annan medlemsstat och i de allmänna domstolarna när en utländsk dom på motsvarande påföljd sänds över till . Vidare föreslår regeringen att Kriminalvårdens beslut om att sända över en svensk dom på frihetsberövande påföljd till en annan medlemsstat inte ska få överklagas om den dömde har samtyckt till att domen sänds över. I propositionen föreslås också att Kriminalvården ska sända över en svensk dom på frihetsberövande påföljd till en annan medlemsstat för erkännande och verkställighet när myndighetens beslut har fått laga kraft. En dom får sändas över även om Kriminalvårdens beslut inte har fått laga kraft, om den dömde befinner sig i den andra medlemsstaten och inte har kunnat tillfrågas om sin inställning till ett överförande, eller om det annars finns särskilda skäl. Den dömde ska kunna lämna en förklaring om att han eller hon avstår från att överklaga Kriminalvårdens beslut om att sända över en dom på frihetsberövande påföljd för erkännande och verkställighet i en annan medlemsstat eller från att fullfölja ett överklagande av ett sådant beslut. Slutligen föreslås att de föreslagna bestämmelserna ska träda i kraft . De nya reglerna ska inte tillämpas i ärenden där Kriminalvården meddelat beslut innan dessa bestämmelser trätt i kraft. Utskottet delar regeringens uppfattning att det finns flera fördelar med att försöka åstadkomma en så effektiv hantering som möjligt i ärenden om överförande av straffverkställighet. Regeringens lagförslag är enligt utskottet ändamålsenligt utformat och kan förväntas bidra till en ökad effektivitet. Utskottet ställer sig därför bakom lagförslaget och anser att det bör antas. Åtgärder för att öka antalet överföringar av verkställighet Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om obligatoriskt överförande av straffverkställighet och om åtgärder för att öka antalet överföringar av straffverkställighet. Jämför reservation 1 (SD) och 2 (M, C, KD, L). I kommittémotion 2019/20:3546 av m.fl. (SD) yrkande 1 begärs ett tillkännagivande om att det bör tillsättas en utredning i syfte att ta fram ett förslag som innebär att medlemsstater alltid ska ha en skyldighet att omhänderta sina egna medborgare. Detta innebär bl.a. att straff alltid ska verkställas i den dömdes hemland. I samma motion begärs även en utredning i syfte att avskaffa kravet på den dömde personens samtycke vid överförande av verkställighet (yrkande 2). I kommittémotion 2019/20:2729 av m.fl. (KD) yrkande 8 framhåller motionärerna att fler borde avtjäna sitt straff i hemlandet. Motionärerna anser att utlänningar som döms för brott i som regel ska avtjäna sitt straff i sina hemländer och bör därför prioritera att skriva avtal med andra länder som tillgodoser detta. Likalydande yrkanden finns i motionerna 2019/20:32 av (KD) yrkande 1 och 2019/20:1644 av (M). I kommittémotion 2019/20:3062 av m.fl. (M) yrkande 14 begärs ett tillkännagivande om att ge Kriminalvården i uppdrag att påtagligt öka antalet överföringar av fångar med utländskt medborgarskap från svenska fängelser till deras respektive hemländer. Enligt motionärerna ska Kriminalvården alltid initiera ett ärende om överföring när en utländsk medborgare ska verkställa ett fängelsestraff eller längre. Kriminalvården planerar och genomför överförande av fängelsedömda till och från enligt tre lagar: lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. (nordiska verkställighetslagen), lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen (europeiska verkställighetslagen) och lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom (internationella verkställighetslagen). Syftet med att överföra verkställigheten av en frihetsberövande dom är främst att underlätta den dömdes återanpassning i det land han eller hon kommer att vistas i efter frisläppandet. Inom finns det, som framkommit ovan, ett långtgående samarbete som bygger på att de nordiska länderna har i stort sett likalydande lagar när det gäller att överföra straffverkställighet. Frihetsstraff kan på begäran av domslandet verkställas i det nordiska land där den dömde är medborgare eller där personen har sin hemvist. Domen kan också verkställas i det land där den dömde uppehåller sig om det med hänsyn till omständigheterna är lämpligast. Den dömdes samtycke till överförandet är inget krav. Den nordiska verkställighetslagen bygger på direktkontakt mellan behöriga myndigheter, och den rättsliga prövningen görs av de behöriga myndigheterna. Detta möjliggör ett snabbt förfarande och att regelverket tillämpas på så sätt att en framställning i domstol som har gjorts i enlighet med lagstiftningen normalt godkänns. Som framgår ovan finns det särskilda regler som gäller överförande av frihetsberövande påföljder till och från medlemsstaterna i EU i europeiska verkställighetslagen och tillhörande förordning. Enligt lagen ska Kriminalvården pröva om en utländsk dom ska erkännas och verkställas i eller om en svensk dom ska skickas till en annan medlemsstat för att verkställas i den staten. De svenska påföljder som kan överföras är fängelse, överlämnande till rättspsykiatrisk vård och sluten ungdomsvård. Lagen innehåller kriterier för när ett erkännande respektive översändande ska göras, hur prövningen ska gå till och i vilken utsträckning den andra statens medgivande eller den dömda personens samtycke krävs. Kriminalvårdens beslut kan överklagas till allmän domstol. Europeiska verkställighetslagen innehåller även tidsfrister för handläggning och transport, vilket i kombination med att Kriminalvården numera har direktkontakt med andra kriminalvårdsmyndigheter inom EU möjliggör ett snabbt förfarande. Internationella verkställighetslagen gör det möjligt att överföra frihetsberövande påföljder till och från utanför och EU. Lagen bygger på tillträde till den s.k. brottmålsdomskonventionen och den s.k. överförandekonventionen . Visserligen kräver lagens tillämpning inte en generell överenskommelse med den främmande staten för att straffverkställighet ska kunna överföras, men lagen tar främst sikte på samarbetet med de stater som har tillträtt någon av de två konventionerna eller med stater som annars har träffat ett bilateralt avtal med, t.ex. eller . Verkställigheten av straffet kan alltså överföras även utan konventionsmässiga åtaganden eller avtalsmässig bundenhet, men då uppställs i lagen ett krav på synnerliga skäl för att ett verkställigheten ska kunna överföras till respektive land från . Förfarandet skiljer sig på flera sätt från vad som gäller för samarbetet inom och EU. Bland annat förutsätter internationella verkställighetslagen i större utsträckning att den dömda personen samtycker till överförandet. Lagen förutsätter också såväl domslandets som den verkställande statens medgivande till överförande, vilket bygger på kontakt mellan staternas regeringar. Av Kriminalvårdens årsredovisning (s. 36) framgår att det är en tidskrävande process, vilket innebär att dömda med kort strafftid inte kan bli aktuella för överföring. Överförande av straffverkställighet från till en annan stat Ett ärende om att överföra straffverkställighet från till en annan stat inleds normalt av den dömda personen själv genom att han eller hon lämnar in en begäran till (eller om det rör sig om verkställighet av överlämnande till rättspsykiatrisk vård) om att få överföra sin straffverkställighet från till den andra staten. Om huvudkontoret ställer sig positivt till en sådan begäran lämnas denna in till centralmyndigheten som översätter och vidarebefordrar begäran till den andra staten. Om den staten samtycker till ett överförande fattar Kriminalvårdens huvudkontor därefter beslut om att överföra verkställigheten av straffet. Om huvudkontoret däremot avslår en sådan begäran eller annars beslutar om att inte samtycka till att verkställigheten överförs och beslutet överklagas av den dömda personen, skickas överklagandet tillsammans med avslagsbeslutet till för att prövas av regeringen. Kriminalvårdens huvudkontor kan även i första ledet avstå från att fatta ett eget beslut och i stället direkt hänskjuta frågan till regeringen för prövning. Framställningen skickas även i dessa fall till . Ett ärende om att överföra straffverkställighet från till en annan stat kan också inledas av den andra staten som genom behörig myndighet i den staten antingen lämnar in en framställning om överförande till den svenska ambassaden eller utlandsmyndigheten i det landet för vidarebefordran till centralmyndigheten eller skickar framställningen direkt till central-myndigheten. skickar då framställningen vidare till som därefter prövar om ett överförande kan ske. Ett överförande av straffverkställighet från till en nordisk stat eller en EU-medlemsstat handläggs och beslutas på myndighetsnivå, av Kriminalvårdens huvudkontor respektive , utan central-myndighetens medverkan. Av Kriminalvårdens årsredovisning (s. 37) framgår att det fattades totalt 147 beslut om överförande från till annat land. Av dessa avsåg 92 beslut överföranden till nordiska länder och 55 beslut överföranden till övriga länder inom EU. Vidare redovisas statistik över antalet överförda frihetsberövande påföljder från (s. 37). Med överföranden menas genomförda överföranden, dvs. att den dömda personen har påbörjat eller fortsatt verkställigheten i det land som han eller hon har överförts till. Det totala antalet överförda från var 75, varav 28 personer avsåg , 45 avsåg EU (utanför ) och två avsåg övriga länder. Motsvarande siffra var 71 personer (varav 15 avsåg och 53 avsåg EU). var motsvarande siffra 51 personer (varav 22 avsåg och 29 avsåg EU). överfördes totalt 78 personer till för att verkställa en frihetsberövande påföljd. I Kriminalvårdens regleringsbrev anges att Kriminalvården ska bidra till ett effektivt förfarande när det gäller överförande av straffverkställighet. Myndigheten ska i årsredovisningen redovisa följande: • åtgärder som vidtagits för att säkerställa en kvalitetssäkrad och systematisk uppföljning av enskilda ärenden – målet ska vara att kunna följa ärenden från initiering till faktiskt överförande • åtgärder som vidtagits för att säkerställa en effektiv handläggning. I Kriminalvårdens regleringsbrev anges att Kriminalvården ska redovisa hur myndigheten har bidragit till ett effektivt förfarande när det gäller överförande av straffverkställighet. Uppföljning av enskilda ärenden och effektiv handläggning Med anledning av vad som angavs i regleringsbrevet anför Kriminalvården följande i årsredovisningen (s. 36 f.). Uppföljning av enskilda ärenden Eftersom Kriminalvården saknar ett systemstöd som stödjer handläggning av internationella ärenden går det inte att följa ett ärende från initiering till faktiskt överförande utan en genomgång. registreras handlingar i ärendena i myndighetens system för diarieföring. Systemet kommer att byggas om för att underlätta uppföljningen i väntan på att utvecklas så att ärendena kan följas där. En förstudie pågår för ett sådant utvecklingsarbete. Kriminalvården arbetar även med att ta fram en föreskrift som ska säkerställa att alla intagna som kan vara aktuella för ett överförande identifieras och att ärendet initieras i ett tidigt skede av verkställigheten. Rutiner och arbetssätt kring överföranden har utvärderats. Slutsatsen är att handläggningen inte kan effektiviseras i någon större utsträckning givet förutsättningarna. Ett systemstöd i förväntas effektivisera handläggningen. Så länge vi inte har det kommer arbetet med att följa upp enskilda ärenden snarare att förlänga handläggningstiderna. I årsredovisningen anför Kriminalvården följande om överförande av påföljd (s. 36). Övergripande gäller att det måste finnas en viss standard och humanitära värden i de länder som ska ta över den dömde för att en överföring ska vara aktuell. I en del länder är fängelseförhållandena väldigt dåliga, vilket gör att inte kan föra över dömda till alla länder. En del länder saknar helt avtal med . Ett annat vanligt hinder för att kunna föra över dömda är att överförandeprocessen kan vara mycket lång medan strafftiderna ofta är korta. De långa processerna beror ofta på omständigheter utanför Kriminalvårdens kontroll, som att domstolsprocesserna i vissa länder kan vara tidskrävande. I fråga om åtgärder som vidtogs för att bidra till ett effektivt förfarande anför Kriminalvården följande (s. 37). Föreskrifter och en handbok började tas fram, för att förbättra handläggningen av överförandeärenden och höja kunskapen på lokal nivå. Arbetet syftar till att klienten ska informeras om möjligheten till överförande i ett tidigt skede av verkställigheten. Målet är att handläggningen av ärendena ska inledas så snart klienten börjar verkställa straffet. En förstudie om att ta fram ett systemstöd inleddes för att underlätta och effektivisera handläggningen och uppföljningen av överföringsärenden. ser Kriminalvården över processerna för initiering av överföringsärendena. För att säkerställa att klienter som skulle kunna överföras uppmärksammas tidigt i verkställigheten började Kriminalvården ta fram ett digitalt bevakningssystem som kommer driftsättas 2020. Bevakningssystemet ska hanteras av Kriminalvårdens huvudkontor. På så sätt flyttas initieringen av ärenden från lokal nivå till huvudkontoret, vilket förväntas bidra till högre effektivitet. gör huvudkontoret veckovisa kontroller av nytillkomna klienter för att säkerställa att potentiella överföringsärenden inte missas. Detta bedöms ha bidragit till att antalet inkomna ärenden har ökat . I väntan på ett systemstöd för hantering av överföringsärendena färdigutvecklades systemet för diarieföring för att underlätta möjligheten att följa ett ärende från initiering till faktiskt överförande. I samband med att antog den europeiska verkställighetslagen behandlade utskottet motionsyrkanden om att dels avskaffa lämplighets-bedömningen vid överlämnade, dels avskaffa kravet på samtycke (bet. 2014/15:JuU7 s. 6 f.). Utskottet konstaterade bl.a. att kravet på samtycke hade sin bakgrund i det bakomliggande rambeslutets grundläggande syfte att underlätta den dömdes sociala återanpassning. Utskottet delade i det sammanhanget regeringens uppfattning att ett överflyttande mot den dömda personens vilja inte kunde förväntas underlätta hans eller hennes sociala återanpassning och att det därför som huvudregel skulle finnas ett krav på samtycke. gjordes dock undantag från kravet på samtycke för vissa fall där den dömda personen hade en stark anknytning till den verkställande staten. I samma ärende konstaterade utskottet att påföljdssystemen skiljer sig åt i de olika medlemsstaterna och att det därför var nödvändigt att kunna anpassa påföljden med hänsyn till dess längd eller art.