bet · H801KU10 · 2020-11-30 00:00:00 — Det framgår vidare av genomgången att den totala handläggningstiden inte i något av ärendena översteg . Den totala handläggningstiden varierade . I fem av ärendena förflöt det mellan avslutad skriftväxling i ärendet och regeringens beslut. Denna tid var fem, fem, sex, (dnr I2019/00484/TM, dnr I2019/00662/TM, dnr I2019/00511/TM, dnr I2019/00646/TM och dnr I2019/00624/TM). Två av dessa ärenden gällde föreskrifter om fartbegränsning och begränsning i rätten att utnyttja vattenområde för vattenskidåkning i sjöterritorium. Övriga ärenden gällde undantag från kravet att använda skyddshjälm vid färd med moped och undantag från vissa krav för sjöfolk. I samtliga ärenden avslog regeringen överklagandet. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades en promemoria upprättad inom Infrastrukturdepartementet (bilaga A1.3.1). I svarspromemorian framhålls att beredningen av ett ärende även inrymmer handläggningsmoment som inte resulterar i in- eller utgående skrivelser och att också dessa moment är av betydelse för handläggningstidens längd. Som exempel på sådana handläggningsmoment nämns inläsning, rättsutredning, diskussioner med kollegor, överväganden och gemensam beredning. När det gäller nu aktuella ärenden behövde vidare resurser prioriteras och i vissa fall läggas på andra arbetsuppgifter. I ett av ärendena (dnr I2019/00662/TM) gjordes även ett byte av handläggare mellan avslutad skriftväxling och regeringsbeslut, med förnyad inläsning som följd. uppmärksammar i sin granskning någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets granskning har omfattat elva ärenden som rör överklaganden av beslut som meddelats av respektive Transportstyrelsen. Utskottet konstaterar att kommunikationsåtgärder vidtogs i samtliga ärenden och att den totala handläggningstiden inte i något av ärendena översteg . Däremot förflöt det i fem av ärendena mellan avslutad skriftväxling i ärendet och regeringens beslut, i något fall nästan uppemot . I denna del vill utskottet rent allmänt understryka vikten av att handläggningen av ärenden inte fördröjs i onödan. Som framhålls i svarspromemorian från ingår i beredningen av förvaltningsärenden även handläggningsmoment som inte resulterar i in- eller utgående skrivelser, och även dessa moment är i varierande grad av betydelse för handläggningstidernas längd. måste det beaktas att förvaltningslagens bestämmelser ställer krav på att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Om behandlingen av ärenden drar ut skapas lätt stora ärendebalanser som medför merarbete, t.ex. genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut . När det gäller överklagandeärenden är det dessutom viktigt att hålla handläggningstiderna så korta som möjligt eftersom ärendena redan pågått . Regeringsformen föreskriver att ”vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet” (12 kap. 5 §). Huruvida regeringen lever upp till denna bestämmelse i sitt utövande av utnämningsmakten har granskats i utskottet. granskar utskottet återkommande regeringens utövande av utnämningsmakten inom ramen för den allmänna höstgranskningen. Dessa granskningar, som tidigare endast avsåg utnämningar av myndighetschefer för statliga myndigheter i , kompletterades med granskningar av regeringens utnämningar av ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna (bet. 2005/06:KU20). har utskottet också granskat öppna rekryteringsförfaranden vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter (bet. 2009/10:KU10 s. 117 f.). Frågor om förflyttning av myndighetschefer har behandlats inom ramen för utnämningsmakten (bet. 2013/14:KU10 s. 108 f.). Senast utskottet granskade regeringens utövande av utnämningsmakten var . Utskottet granskade då politisk bakgrund och kön när det gäller regeringens utnämningar av chefer för statliga myndigheter i samt ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna –(bet. 2017/18:KU10 s. 105 f.). Utskottet granskade även de åtgärder som regeringen vidtagit för att öka öppenheten vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter i samt frågor om förflyttningar av myndighetschefer. Utskottet fortsätter i detta ärende sin granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten. insamlat material kompletteras med uppgifter om utnämningar –. Både chefer för myndigheter i och chefer vid utlandsmyndigheterna ingår i granskningen. Till grund för granskningen ligger promemorior som har upprättats inom och , bilaga A1.4.1. Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer, enligt 12 kap. 5 § första stycket regeringsformen (RF). Av 12 kap. 5 § andra stycket RF framgår att det vid beslut om statliga anställningar vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska fästas avseende endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster ska tillsättas på objektiva grunder utan att ta hänsyn till ovidkommande omständigheter. Med ”förtjänst” avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med skicklighet brukar förstås lämpligheten för befattningen, som visar sig genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. Bestämmelsen är utformad så att även andra sakliga grunder än förtjänst och skicklighet kan få vägas in i bedömningen, och i propositionen nämndes i det sammanhanget arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn. Vid behandlingen av förslaget till en ny regeringsform kommenterade bestämmelsens formulering. Utskottet förutsatte att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn skulle komma att utnyttjas på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes rättssäkerhet kom att uppstå (bet. KU 1973:26 s. 72). Lagen om offentlig anställning Närmare bestämmelser om tillsättning av statliga tjänster finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning (). Enligt 4 § ska skickligheten sättas främst om det inte finns särskilda skäl för något annat. I förarbetena (prop. 1993/94:65 s. 44) påpekades att förtjänst och skicklighet i regeringsformen nämns endast som exempel och att även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen. De arbetsrättsliga förutsättningarna för avsked respektive förflyttning av myndighetschefer finns i 32 § respektive 33 § andra stycket . Av 34 § följer att beslutar om avskedande när det gäller myndighetschefer. Det s.k. förflyttningsinstrumentet som stadgas i 33 § infördes efter förslag i den s.k. verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99 s. 67 f. och 120). I propositionen nämns t.ex. situationen att regeringen finner det önskvärt att bryta ett i och för sig väl fungerade chefskap för att kunna genomföra en omstrukturering som berör flera myndigheter och myndighetschefer, alltså fall där en förflyttning krävs av organisatoriska skäl. Ett annat exempel är att en chef visar sig mindre lämplig för sin uppgift och att regeringen av den anledningen vill förflytta henne eller honom till en annan tjänst. Vidare anges i propositionen att det givetvis kan uppkomma även andra fall där det finns fullgoda skäl att förflytta en myndighetschef. Det avgörande har ansetts vara vad som bedöms vara nödvändigt med hänsyn till myndighetens bästa. Förflyttning innebär således både en form av tvångsentledigande och en tillsättning av en ny anställning. I propositionen framhölls att ett beslut om förflyttning, liksom varje annan förvaltningsåtgärd, måste grundas på objektivt godtagbara skäl (s. 69 f.) Detta följer av regeringsformens bestämmelser i 1 kap 9 § om likabehandling, saklighet och opartiskhet. Rekrytering av rektorer till universitet och högskolor och högskolor (nedan kallade lärosäten) anställs rektorer efter förslag från styrelsen, se 2 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100) och 2 kap. 1 § förordningen (1993:221) för . Regeringen har som praxis att följa styrelsernas förslag. I dessa fall sker således inget särskilt rekryteringsförfarande inom , och rekryteringsprocessen hanteras därmed i allt väsentligt lokalt. Innan en kandidat föreslås för regeringen har flera instanser på lärosätet fått möjlighet att lämna synpunkter i ärendet. Intresseannonsering bör enligt regeringen ingå i den rekryteringsprocess som föregår universitets- och högskolestyrelsernas förslag till regeringen. Rekrytering av chefer till myndigheter i Regeringens förfarande vid rekrytering av myndighetschefer framgår av en skrivelse om regeringens utnämningspolitik (skr. 2009/10:43) som överlämnades till . I en skrivelse om regeringens förvaltningspolitik redovisar regeringen vissa bedömningar i fråga om utnämningspolitiken (skr. 2013/14:155). Skrivelserna redovisas nedan. Äldre chefspolicyer och rekryteringsförfaranden har beskrivits i tidigare granskningsbetänkanden (se bl.a. bet. 2011/12:KU10 s. 82 f.). redovisades till utskottet (se bet. 2011/12:KU10 s. 89 f.) att regeringens chefspolicy respektive utrikesförvaltningens chefspolicy hade ersatts av regeringens chefspolicy för myndighetschefer respektive riktlinjer för chefsrollen och chefsuppdrag i utrikesförvaltningen . Regeringen angav att regeringens chefspolicy för myndighetschefer bygger på det som regeringen redovisade i skrivelse 2009/10:43 och att några ytterligare moment i rekryteringsprocessen inte hade tillkommit. Enligt regeringen är chefskriterierna i princip oförändrade jämfört med den tidigare chefspolicyn. överlämnade regeringen en skrivelse (skr. 2009/10:43) till om utnämningspolitiken i vilken regeringen redovisade hur utnämningspolitiken har utvecklats för chefer för myndigheter som lyder under regeringen med utgångspunkt i s.k. verksledningsbeslut . I skrivelsen noterades att regeringens utnämningsmakt omfattar totalt sett ett stort antal befattningshavare. Skrivelsen behandlar dock enbart personer som anställs och får lön av regeringen. Det finns ytterligare arbetstagare i staten som anställs genom regeringsbeslut, men för vilka anställningsmyndigheten är arbetsgivare och exempelvis bestämmer lön och andra anställningsvillkor. Exempel på sådana befattningar är anställningar som ordinarie domare respektive som chefstjänsteman i . I skrivelsen redovisades bl.a. de ändringar i anställningsprocessen som hade genomförts av regeringen. Regeringen bedömde att varje rekrytering av en statlig myndighetschef även fortsättningsvis borde göras med utgångspunkt i en kravprofil. Kravprofilen borde innehålla såväl specifika krav utifrån verksamhetens behov som generella krav, t.ex. dokumenterat god ledarskapsförmåga och god kommunikativ förmåga. Av skrivelsen framgick att kravprofilen skulle läggas i akten först efter en avslutad rekryteringsprocess. Att kravprofilen skulle göras offentlig först i samband med att regeringen fattade sitt anställningsbeslut berodde enligt regeringen på att det var olämpligt att i förväg ge kandidater exakt kännedom om vilka krav på och önskemål om erfarenheter regeringen hade för den nya myndighetschefen. Det fanns enligt regeringen en uppenbar risk för att personer skulle kunna anpassa sina svar i en intervju efter de formuleringar som fanns i kravprofilen, något som skulle kunna leda till sämre kvalitet i chefsrekryteringen. När det gäller rekryteringsprocessen bedömde regeringen att varje rekrytering av en statlig myndighetschef även fortsättningsvis borde genomföras under ledning av det departement till vars verksamhetsområde myndigheten hör. I fråga om intresseannonsering framgick det av skrivelsen att regeringens målsättning, att intresseannonsering skulle vara huvudregel, borde ligga fast. Vissa befattningar som myndighetschef borde enligt regeringen dock inte heller framöver bli föremål för annonsering. Regeringen anförde att det inte är möjligt att på förhand ange samtliga situationer då annonsering inte är lämplig. I skrivelsen redovisades dels ett antal principiella bedömningar, dels ett antal tjänster med speciella omständigheter. Sammanfattningsvis anförde regeringen att den som en generell utgångspunkt hade för avsikt att avstå från att använda annonsering som rekryteringsverktyg i fråga om befattningar som landshövding, ordförande för (nuvarande ), , , respektive Patentbesvärsrätten, justitiekansler, riksåklagare, säkerhetspolischef och överbefälhavare. Regeringen underströk att denna hållning inte skulle innebära det gjordes avkall på kravet på kvalitet i de rekryteringsprocesser som genomförs i dessa ärenden och att väl genomarbetade kravprofiler skulle vara utgångspunkten även för sådana rekryteringar. I fråga om externt rekryteringsstöd bedömde regeringen att det skulle kunna behöva komplettera beredningsorganisationen i i syfte att ytterligare öka kvaliteten i den statliga chefsrekryteringsprocessen. I skrivelsen angavs att i takt med att alltmer omfattande och komplicerade uppgifter läggs på myndigheterna finns det anledning att förfina det sätt på vilket regeringen arbetar för att hitta de bäst lämpade myndighetscheferna. Mot denna bakgrund kunde det finnas goda skäl för regeringen att konsultera ett externt rekryteringsstöd. Stödet kunde bestå av ett fullt ansvar eller delansvar för själva rekryteringsprocessen, ett uppdrag att utifrån kravprofilen genomföra en hel sökprocess (s.k. search) eller ett uppdrag att bistå med en andra bedömning (s.k. second opinion). I skrivelsen angavs dels att syftet med att anlita ett externt rekryteringsstöd var att ytterligare kunna fördjupa och förfina beslutsunderlaget inför en kommande chefsrekrytering, dels att det är regeringen som ansvarar för och beslutar om vem som anställs som myndighetschef. Därtill bedömde regeringen att det inte fanns något självändamål i att utnyttja ett externt rekryteringsstöd och att kostnaden för detta skulle kunna uppgå till avsevärda belopp, varför nyttan av ett externt stöd alltid måste ställas mot behovet i det enskilda fallet. Vid riksdagsbehandlingen av skrivelsen ställde sig bakom regeringens överväganden och åtgärder som redovisas ovan. lade skrivelsen till handlingarna (bet. 2009/10:KU13, rskr. 2009/10:150). utgav arbetsgivarpolitik ett informationsmaterial med en presentation av huvuddragen i regeringens chefspolicy för myndigheterna. Av materialet framgår att regeringens utnämningspolitik ska präglas av förutsägbarhet, öppenhet och spårbarhet och att varje rekrytering av en statlig myndighetschef ska göras med utgångspunkt i ovannämnda moment, dvs. kravprofiler, intresseannonsering som huvudregel vid rekryteringar samt externt rekryteringsstöd . Skrivelse om regeringens förvaltningspolitik I skrivelse 2013/14:155 Regeringens förvaltningspolitik, som överlämnades till , finns ett avsnitt om regeringens utnämningspolitik (avsnitt 8 s. 50 f.). lade skrivelsen till handlingarna (bet. 2013/14:FiU37, rskr. 2013/14:300). Inga motioner väcktes med anledning av skrivelsen, och i finansutskottets betänkande gjordes inga särskilda uttalanden om utnämningspolitiken. Regeringen konstaterade i skrivelsen att –2014 konsoliderades de tidigare beslutade reformerna och därför ansågs inte nya ställningstaganden om fortsatt reformering vara nödvändiga. Däremot hade en förändrad ordning införts för rekrytering av chefer och domare till de fem domstolar där regeringen ansvarade för tillsättningen och lönesättningen. Dessa utnämningar föregicks därmed av ett förslag från . Det fanns enligt skrivelsen totalt 20 olika titlar för myndighetscheferna. Av dessa var 102 generaldirektörer, 31 rektorer, 21 landshövdingar och 10 överintendenter medan 21 hade andra titlar såsom ordförande, direktör eller kanslichef och 13 hade en unik titel, såsom rikspolischef. Titeln kunde medföra materiella skillnader i anställningsvillkoren, bl.a. i fråga om reglerna för avgångsförmåner. I skrivelsen redovisades översiktligt resultaten av regeringens utövande av utnämningsmakten . I det följande återges skrivelsen i berörda delar. Före regeringsskiftet förekom endast undantagsvis att regeringen annonserade efter myndighetschefer. I och med regeringens beslut att göra annonsering till huvudregel anställdes 163 myndighetschefer efter en föregående annonsering fram /14. anställdes totalt 229 ordinarie chefer. Andelen utannonserade chefsbefattningar uppgick således till . Det bör då noteras att annonsering började användas först . Andelen annonsering för tiden därefter uppgick till . Regeringens ambition var att andelen utannonserade befattningar skulle vara mycket hög. Även med denna ambition kunde det dock inte uteslutas att det i enskilda rekryteringar kunde finnas starka verksamhetsskäl för att välja en annan ordning. Det kunde också finnas omständigheter som gjorde det nödvändigt att rekrytera en myndighetschef på ett annat sätt än genom en föregående annonsering. rekryterades t.ex. 1 av totalt 19 rekryterade chefer utan annonsering. Skälet i det fallet var att två myndigheter, respektive , avvecklades och slogs ihop till en ny myndighet. En av de två befintliga cheferna erbjöds då anställning som chef för den nya myndigheten. På samma sätt var det 2012 då tre myndigheter – , Internationella programkontoret på utbildningsområdet samt Verket för högskoleservice – avvecklades och två nya myndigheter bildades – och Universitets- och högskolerådet. Två av de tre befintliga cheferna erbjöds då chefskap för de nya myndigheterna. Det fanns sammanfattningsvis gott stöd för bedömningen att annonsering som huvudregel fungerade och tillämpades. En följd av att rekryteringsprocessen hade reformerats var att chefer från andra delar av arbetsmarknaden än den statliga sektorn i betydligt högre grad än tidigare hade kommit i fråga för anställning som myndighetschef. Att exakt kunna mäta graden av den vitalisering som detta innebar för statsförvaltningen i stort var svårt. Ett sådant flöde låg dock helt i linje med den statliga arbetsgivarpolitiken i stort som byggde på att flödet mellan de olika sektorerna på arbetsmarknaden skulle underlättas eftersom det ansågs bidra till en ökad aktivitet och effektivitet i den totala ekonomin. En annan synbar effekt var att fler kvinnor anställdes som myndighetschefer. var av myndighetscheferna kvinnor. Motsvarande siffra var . Allmänhetens förtroende för staten och statsförvaltningen bygger bl.a. på att utnämningspolitiken utövas omsorgsfullt. Med den ordning som gäller kunde enligt skrivelsen alla som var intresserade anmäla sitt intresse för en befattning som myndighetschef. De kunde sedan själva jämföra sina meriter med den som slutligen fick anställningen, vilket torde bidra till ökad respekt för rekryteringsprocessen. Det är inte ovanligt att den som slutligen utses till ny myndighetschef hade lämnat in sin intresseanmälan i tiden efter det datum som angetts i annonsen. Skälet till det kan vara att vederbörande sökts på annat sätt, t.ex. genom ett externt rekryteringsföretag. I fråga om externt rekryteringsstöd redovisade regeringen i skrivelsen Utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43 s. 24) att med syftet att ytterligare öka kvaliteten i den statliga chefsrekryteringsprocessen kunde ett externt rekryteringsstöd behöva komplettera beredningsorganisationen i . Vidare framgick att det inte fanns något självändamål i att utnyttja ett externt rekryteringsstöd. Kostnaden för det kunde uppgå till avsevärda belopp, och därför måste nyttan av ett externt stöd alltid ställas mot behovet i det enskilda fallet. Det kunde dock konstateras att användandet av externt stöd var omfattande. Det hade snarare blivit huvudregel än en möjlighet. Inriktningen på det fortsatta arbetet var enligt skrivelsen att minska den totala mängden avrop av konsultstöd när myndighetschefer rekryteras. I budgetpropositionen (prop. 2016/17:1 utg.omr. 2 avsnitt 5.3.2.) angavs att rekryteringsarbetet formmässigt hade bedrivits likartat då annonsering infördes som huvudregel vid rekrytering av myndighetschefer. Vidare angavs att rekryteringen av myndighetschefer regelmässigt inleddes med att en kravprofil upprättades, kravprofilen bilades ärendets akt så snart regeringen hade fattat beslut i anställningsärendet. Därefter publicerades annonsen, som utgick från kravprofilen, på regeringens webbplats samt i de kanaler som ansågs relevanta för befattningen i fråga. Normalt hanterade det för myndigheten ansvariga departementet granskningen och urvalet av kandidater som hade anmält sitt intresse. inrättades en för gemensam stödfunktion för detta arbete i Förvaltningsavdelningen för att åstadkomma en högre grad av samordning i regeringens arbete med att rekrytera myndighetschefer. Funktionen biträdde det departement som ansvarade för en viss rekrytering med chefsförsörjningskompetens. Den politiska ledningen för det departement eller den del av ett departement som ansvarade för myndigheten i fråga hade dock även fortsättningsvis ansvaret för att leda och genomföra rekryteringen. Vidare konstaterade regeringen att det hade rekryterats omkring 300 myndighetschefer, och av dessa hade ca 50 () lämnat sitt uppdrag , förflyttats eller inte erbjudits fortsatt anställning efter den första perioden . Även om jämförelser med motsvarande utfall var svåra att göra föreföll detta resultat oroväckande högt, enligt regeringen. En anledning till denna utveckling kunde enligt regeringen vara att betydligt fler än tidigare, , hade erbjudits anställning som myndighetschefer utan att ha varit verksamma i statsförvaltningen. Det föreföll också som att den nya rekryteringspolitiken hade fått konsekvensen att experter i högre grad än tidigare hade kommit att rekryteras till uppdrag som myndighetschef med följden att färre generalister kommit i fråga för sådana befattningar. Befintliga myndighetschefer hade enligt regeringen ansetts vara lämpliga att utgöra en god källa för regeringens chefsförsörjning. Detta hade exempelvis återspeglats i att väl fungerande chefer erbjudits chefsuppdrag för större myndigheter. Om trenden med att allt fler chefer slutar sitt första chefsuppdrag i staten skulle förstärkas skulle konsekvensen bli att färre befintliga chefer kunde komma ifråga för ett nytt chefsuppdrag, vilket sammantaget skulle innebära en påtaglig risk för suboptimering av regeringens chefsförsörjningspolitik. Det var därför enligt regeringen av högsta vikt att förvaltningspolitiska värden tydligt genomsyrade rekryteringsprocessen i samband med anställning av nya myndighetschefer. Omförordnanden och förflyttningar av myndighetschefer I en rapport från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () publicerad granskades utnämningar och ansvarsutkrävande av generaldirektörer (2003:7). En av aspekterna som lyftes fram i rapporten var uppföljningsfasen som gällde hur väl generaldirektörerna lyckats med sina uppdrag inför eventuella nya utnämningar eller omförordnanden. I rapporten (s. 14 f.) konstaterades vissa brister i uppföljningen. Drygt hälften av de tillfrågade statsråden kunde minnas att en tillsättning av en generaldirektör hade blivit en besvikelse. Bland dessa hade hälften blivit besvikna en gång och resten mer än en gång. Missnöje med generaldirektörer uttrycktes ofta i fråga om bristande ledarskap, t.ex. oförmåga att driva igenom vissa förändringar, personalpolitiska problem och samarbetsproblem. I vissa fall ledde missnöjet till ”avsked”, omplacering eller att personen inte omförordnades. I många fall ledde det inte till något annat än samtal och ibland inte ens till det. uttrycktes missnöje med de belönings- och sanktionssystem som fanns att tillgå. För att en generaldirektör skulle få lämna sin tjänst krävdes ganska mycket. Ord som t.ex. ”brottslighet”, ”uppenbar oförmåga”, ”affärer” och ”grovt misslyckande” användes av de tillfrågade statsråden. Översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer