bet · H801NU6 · 2020-11-05 00:00:00 — Elcertifikat – stoppregel och kontrollstation 2019 Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till ändringar i lagen om elcertifikat och godkänner avtalet mellan och regeringar om ändring av avtalet om en gemensam marknad för elcertifikat. Lagförslaget innebär bl.a. att elcertifikatssystemet avslutas och att anläggningar, varaktiga produktionsökningar och vissa ombyggnader som genomförts eller tagits i drift efter utgången av 2021 inte får tilldelas elcertifikat. Ändringen av avtalet är bl.a. nödvändigt för att elcertifikatssystemet ska kunna avslutas . Ändringarna i lagen om elcertifikat föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att avslår samtliga motionsyrkanden som behandlas i betänkandet. I betänkandet finns fem reservationer (SD, V och L). Proposition 2020/21:16 Elcertifikat – stoppregel och kontrollstation 2019. Fem yrkanden i följdmotioner. Fem yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /21. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Vissa övriga frågor om elcertifikat 1.Elcertifikatssystemet avslutas, punkt 1 (SD) 2.Elcertifikatssystemet avslutas, punkt 1 (L) 3.Vissa övriga frågor om elcertifikat, punkt 2 (SD) 4.Vissa övriga frågor om elcertifikat, punkt 2 (V) 5.Vissa övriga frågor om elcertifikat, punkt 2 (L) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /21 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 Reservantens lagförslag Bilaga 4 Avtal mellan och om ändring av avtal om en gemensam marknad för elcertifikat Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. godkänner avtalet mellan och om ändring av avtalet om en gemensam marknad för elcertifikat, 2. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2011:1200) om elcertifikat. Därmed bifaller proposition 2020/21:16 punkterna 1 och 2 samt avslår motionerna 2020/21:662 av m.fl. (SD) yrkande 34, 2020/21:3721 av m.fl. (L) yrkandena 1 och 3 samt 2020/21:3726 av m.fl. (SD). Reservation 1 (SD) Reservation 2 (L) Vissa övriga frågor om elcertifikat 2020/21:662 av m.fl. (SD) yrkande 35, 2020/21:2177 av (M), 2020/21:2628 av (M) yrkandena 1 och 2, 2020/21:3717 av m.fl. (V) och 2020/21:3721 av m.fl. (L) yrkande 2. Reservation 3 (SD) Reservation 4 (V) Reservation 5 (L) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (C), (V), (M), (SD), (S), (KD), (L), (SD), (S), (SD), (C) och (MP). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2020/21:16 Elcertifikat – stoppregel och kontrollstation 2019. Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. Regeringens och motionärernas förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. I bilaga 2 finns regeringens lagförslag och i bilaga 3 finns ett motförslag till en av bestämmelserna i regeringens lagförslag. Regeringens förslag till ändringsavtal avseende avtalet mellan och om ett gemensamt elcertifikatssystem återfinns i bilaga 4. I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändringar i lagen om elcertifikat. Lagförslaget innebär bl.a. att elcertifikatssystemet avslutas och att anläggningar, varaktiga produktionsökningar och vissa ombyggnader som genomförts eller tagits i drift efter utgången av 2021 inte får tilldelas elcertifikat. godkänner också det avtal som har träffats mellan och om ändring av avtalet om en gemensam marknad för elcertifikat. avslår de förslag i motioner som innebär att hela eller delar av propositionen ska avslås. Jämför reservation 1 (SD) och 2 (L). infördes elcertifikatssystemet för att främja en ökad elproduktion från förnybara energikällor. Elcertifikatssystemet ersatte huvuddelen av tidigare drifts- och investeringsstöd till förnybar elproduktion. Bestämmelser om systemet finns i lagen (2011:1200) om elcertifikat, förordningen (2011:1480) om elcertifikat och i föreskrifter som utfärdas av , som är både tillsynsmyndighet och kontoföringsmyndighet. Elcertifikatssystemet är ett marknadsbaserat stödsystem. Producenter av förnybar el som uppfyller kraven i lagen om elcertifikat tilldelas elcertifikat av staten. En efterfrågan på certifikaten skapas genom att det i samma lag finns en skyldighet för bl.a. elleverantörer och vissa elanvändare att köpa och annullera elcertifikat i förhållande till sin försäljning respektive användning av el (kvotplikt). På det sättet skapas en marknad för elcertifikat som innebär att förnybar el kan produceras kostnadseffektivt. Storleken på kvotplikten speglar hur mycket förnybar elproduktion som måste finansieras för att målen inom systemet ska nås. Det finns alltså både mål och finansieringsåtaganden inom elcertifikatssystemet. Elproducenter som är godkända för tilldelning av elcertifikat får ett certifikat för varje megawattimme el som de producerar. Elcertifikat får tilldelas för produktionen av el i högst , dock längst till utgången av 2045. Den mängd elcertifikat som ska köpas av dem som är kvotpliktiga ändras . Hur stor kvotplikten är framgår av förordningen om elcertifikat. Bestämmelser om hur kvotplikten ska beräknas finns i lagen om elcertifikat. Målet inom elcertifikatssystemet var inledningsvis att produktionen av förnybar el skulle öka med till 2010. Målet har höjts och elcertifikatssystemet har förlängts i omgångar till det nuvarande . är elcertifikatsmarknaden gemensam med . Samarbetet om den gemensamma elcertifikatsmarknaden regleras i ett bilateralt avtal mellan och . I avtalet anges bl.a. målet för den gemensamma marknaden samt de volymrelaterade förpliktelserna. Det samlade målet för ny förnybar elproduktion inom den gemensamma elcertifikatsmarknaden är till 2020, varav ska finansiera . ska, utöver det gemensamma målet, sträva efter att det ska annulleras elcertifikat motsvarande ytterligare för perioden –. beslutade om ytterligare ett nytt svenskt mål om nya elcertifikat till 2030, och elcertifikatssystemet förlängdes till 2045 (prop. 2016/17:179, bet. 2016/17:NU20, rskr. 2016/17:330). godkände också en ändring av avtalet med med anledning av det nya målet och förlängningen av systemet. Av det ändrade avtalet framgår att det samlade målet för ny förnybar elproduktion inom den gemensamma elcertifikatsmarknaden är till 2020 och ytterligare till 2030 (prop. 2016/17:187, bet. 2016/17:NU25, rskr. 2016/17:331). Av avtalet med framgår även att det före ska införas en stoppmekanism i som ska bidra till måluppfyllelsen 2030 och till förutsägbarhet för marknadsaktörerna för perioden efter måluppfyllelsen. Marknadsutvecklingen för produktion av förnybar el inom elcertifikatssystemet Utbygganden av den förnybara elproduktionen har gått betydligt snabbare än vad som förutsågs när elcertifikatssystemet senast förlängdes och det nya målåret bestämdes. Av Energimyndighetens rapport för elcertifikatssystemet 2019 framgår att den nuvarande utbyggnaden av förnybar el till största delen () består av vindkraft. Som faktorer av stor betydelse för utbyggnadstakten pekar myndigheten på energiöverenskommelsen mellan fem av partier, teknikutveckling med sänkta kostnader, globala trender med låga räntor, ett förväntat stigande elpris och att den svenska marknaden lockar utländskt kapital. Elcertifikatssystemet avslutas och ett nytt stoppdatum införs Regeringen föreslår att elcertifikat inte ska få tilldelas för produktion av förnybar el i anläggningar som tagits i drift efter . Elcertifikat ska inte heller få tilldelas för produktion av förnybar el efter utgången av 2035. Kvoter för beräkning av kvotplikten ska bestämmas minst . Lagens syfte ska vara att nå det med gemensamma målet om ny förnybar elproduktion till 2030 inom den gemensamma elcertifikatsmarknaden och att de volymrelaterade förpliktelserna uppfylls . Regeringen ska få utfärda föreskrifter om ett senare stoppdatum som och kan ha kommit överens om. Vidare anser regeringen att bör få i uppdrag att följa utbyggnadstakten för produktionen av förnybar el, bl.a. med hänsyn till måluppfyllelsen och de eventuella effekterna av utbrottet av sjukdomen covid-19. Myndigheten bör också följa marknadens funktion och utreda om det finns behov av åtgärder för att marknaden ska fungera väl även efter införandet av ett stoppdatum. Ett stoppdatum införs vid utgången av 2021 för varaktiga produktionsökningar och vissa ombyggnader Regeringen föreslår att elcertifikat inte ska få tilldelas för en varaktig produktionsökning eller för en ombyggnad som innebär att en anläggning ska anses som ny, om produktionsökningen har genomförts eller den ombyggda anläggningen har tagits i drift efter . Vidare föreslås att regeringen ska få utfärda föreskrifter om ett senare stoppdatum som och kan ha kommit överens om. En innehavare av en anläggning som är godkänd för tilldelning av elcertifikat ska anmäla en varaktig produktionsökning i anläggningen till tillsynsmyndigheten innan ökningen genomförs. Om elcertifikat felaktigt har tilldelats innehavaren för en produktionsökning som skulle ha anmälts till tillsynsmyndigheten, ska innehavaren betala en sanktionsavgift. Förslaget om att elcertifikatssystemet ska stängas vid utgången av 2035 innebär att den nuvarande annulleringsförpliktelsen (kvotkurvan), som sträcker sig fram , måste komprimeras och efterfrågan på elcertifikat tidigareläggas. De volymer elcertifikat som behöver flyttas måste således fördelas på färre år. Regeringen föreslår därför att de terawattimmar som finns angivna –2045 ska omfördelas med –2035. –2026 ska fördelas linjärt. Makulering av elcertifikat när elcertifikatskonton avslutas Regeringen föreslår att kontoföringsmyndigheten ska få avsluta ett elcertifikatskonto och utan ersättning till kontohavaren få ta bort kvarvarande elcertifikat på kontot om kontohavaren begär det eller lämnar sitt samtycke och under förutsättning att det inte finns fler än 50 elcertifikat på kontot. Vidare föreslår regeringen att myndigheten ska få avsluta ett elcertifikatskonto om kontohavaren inte motsätter sig det och vederbörande inte har använt kontot och om det endast finns ett fåtal certifikat kvar. I sådant fall ska kontohavaren även ha avregistrerats som kvotpliktig eller inte längre vara innehavare av en anläggning som är godkänd för tilldelning av elcertifikat. Myndighetens beslut ska enligt förslaget få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om en kontoföringsavgift eller avgift för registrering av överlåtelser av elcertifikat inte har betalats efter betalningsuppmaning, ska avgiften lämnas för indrivning. Vid indrivning ska verkställighet enligt utsökningsbalken få ske. Regeringen gör den sammanfattande bedömningen att det föreslagna stoppdatumet inte kommer att ha någon eller endast marginell påverkan på priset på elcertifikat. Elcertifikatspriset kommer inte heller att påverkas av förslaget om en komprimerad kvotkurva. Omfördelningen av kostnader från de svenska elkonsumenterna till producenterna inom elcertifikatssystemet beräknas bli 130–om systemet stängs i stället . Den administrativa besparing som en sådan tidigarelagd stängning innebär bedöms dock överstiga dessa kostnader. Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Förslag om ändringar i avtalet mellan och om en gemensam elcertifikatsmarknad Det gällande avtalet mellan och om en gemensam marknad för elcertifikat måste ändras för att ska kunna införa ett stoppdatum och för att elcertifikatssystemet ska kunna avslutas . Att införa ett stoppdatum innebär att måste anges så att produktionsanläggningar som sätts i drift därefter inte ska ha rätt att tilldelas elcertifikat. I avtalet anges denna dag till , vilket gäller för både och . Regeringen betonar vikten av att marknaden får kännedom om huruvida stoppdatumet ska flyttas fram. Det anges därför i avtalet att parterna senast vid utgången av ska kommunicera till marknaden vilket stoppdatum som ska gälla. I avtalet fastställs även den omfördelning av kvoterna som är nödvändig med anledning av förslaget att systemet ska avslutas i stället . Parterna har också enats om hur rapporteringen enligt EU:s s.k. förnybartdirektiv ska göras för perioden och fram . I kommittémotion 2020/21:662 av m.fl. (SD) anförs det att elcertifikatssystemet snedvrider konkurrensen till förmån för förnybara energislag som sol- och vindkraft, vilka inte nödvändigtvis kan tillhandahålla effekt när efterfrågan är som störst. Vidare framhåller motionärerna att elcertifikatssystemet har medverkat till att det har uppförts produktionsanläggningar som inte kan bära sina egna kostnader. För att få till en fungerande elmarknad anser motionärerna att den behöver saneras från konkurrenssnedvridande stöd, och att elcertifikatssystemet därför ska fasas ut genom att nya investeringar i förnybar elproduktion inte längre ska tilldelas elcertifikat (yrkande 34). Liknande argument förs fram i kommittémotion 2020/21:3726 av m.fl. Motionärerna är således i grunden positivt inställda till att elcertifikatssystemet stängs ned, men de anser att den modell för nedstängningen som föreslås i propositionen blir omotiverat dyr för elkonsumenterna och att regeringens analys av förslagets konsekvenser är undermålig. Enligt motionärernas uppfattning bör därför propositionen avslås i sin helhet. I kommittémotion 2020/21:3721 av m.fl. (L) vänder sig motionärerna emot regeringens förslag om att komprimera den s.k. kvotkurvan enligt det förslag som finns i propositionen om en ändrad lydelse av 4 kap. 5 b § lagen om elcertifikat. Motionärerna anser att den enda effekten av att komprimera kvotkurvan är att elcertifikatspriserna pressas uppåt. Enligt motionärernas uppfattning går detta emot den mycket viktiga principen om att de ändringar som görs i systemet inte får leda till att elanvändarna tvingas subventionera lönsamma anläggningar. Sammantaget anser motionärerna att ska avslå propositionen i den del som avser den ovan nämnda bestämmelsen i lagen om elcertifikat och i stället utforma den på det sätt som föreslås i motionens bilaga (yrkande 1). Eftersom motionärerna förordar en annan utformning av kvotkurvan än den regeringen föreslår yrkar de även avslag på förslaget i propositionen om en ändring i avtalet med (yrkande 3). De betonar att ändringsavtalet inte kan godkännas i den föreslagna lydelsen om kvotkurvan ändras. Elektricitet är en viktig resurs som kommer att bli alltmer betydelsefull under de närmaste decennierna. När fossilbränsleanvändningen ska minskas kommer tillgången till bl.a. förnybar el att vara en viktig framgångsfaktor på vägen mot ett klimatsmart och hållbart samhälle. Elcertifikatssystemet har under nästan två årtionden och under olika politiska majoriteter fungerat som en viktig drivkraft för den accelererande utvecklingen av förnybar elproduktion i . Systemet har bl.a. stimulerat utbyggnaden av vindkraften . lade stöden från elcertifikaten en stabil ekonomisk grund för teknikutveckling, konstruktionserfarenhet och tillvaratagande av skalfördelar som gör att vindkraftsboomen kan väntas fortsätta på egna ekonomiska meriter. Det bör även påminnas om att elcertifikatssystemet är ett marknadsbaserat ekonomiskt styrmedel som är utformat på ett sådant sätt att det är den mest kostnadseffektiva produktionen som byggs först. Oaktat den viktiga roll som elcertifikatssystemet har spelat för utbyggnaden av den förnybara elproduktionen i finns det ingen anledning för staten att vidmakthålla ett system där de uppsatta målen kommer att nås i närtid och där den snabba utvecklingen har gjort att styrmedlet numera endast har en begränsad funktion. Med hänvisning till det anförda ställer sig utskottet bakom regeringens förslag om att avsluta elcertifikatssystemet och att det efter 2021 inte längre ska tilldelas några elcertifikat till nya anläggningar, varaktiga produktionsökningar eller vissa ombyggnader. Därtill tillstyrker utskottet förslaget i propositionen om nya s.k. grundtermer för beräkning av kvotplikten och förslaget till ändring i avtalet mellan och om en gemensam marknad för elcertifikat. Eftersom utskottet således anser att ska bifalla de båda förslagen i propositionen i deras helhet avstyrker utskottet de motionsyrkanden som förordar avslag på hela eller delar av propositionen. Det finns enligt utskottet inte heller något skäl för att bifalla motionsyrkanden om att elcertifikatssystemet ska fasas ut eftersom propositionen har just det syftet. Avslutningsvis noterar utskottet att den nuvarande lydelsen av 6 kap. 8 § inte har återgetts korrekt i regeringens förslag till ändring i lagen om elcertifikat. Felaktigheten påverkar dock inte den nya lydelse som regeringen föreslår, och det finns därför inga skäl för utskottet att vidta några åtgärder med anledning av den aktuella iakttagelsen. Sammantaget innebär det anförda att utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionerna 2020/21:662 (SD), 2020/21:3721 (L) och 2020/21:3726 (SD) i de berörda delarna. Vissa övriga frågor om elcertifikat Utskottets förslag i korthet avslår vissa övriga förslag i motioner som berör elcertifikatssystemet. Utskottet hänvisar bl.a. till det som anförs i propositionen om ett s.k. tilldelningstopp och om tilldelning av elcertifikat vid negativa elpriser. Jämför reservation 3 (SD), 4 (V) och 5 (L). kan stöd till omogen teknik vara ett bra och viktigt verktyg för att underlätta för sådan ny teknik att etablera sig på marknaden. Detta synsätt redovisas i motion 2020/21:2177 av (M). Motionären framhåller dock vikten av att ekonomiska stödsystem inte blir permanenta och att det redan från början framgår hur de ska fasas ut. Motionären konstaterar att elcertifikatssystemet har funnits och att det riskerar att snedvrida konkurrensen, med följden att mogen teknik som kan stå på egna ben tränger ut ny och omogen teknik. Stödsystem måste, enligt motionären, ha tydliga målparagrafer och lika tydliga exitstrategier för att bli effektiva och trovärdiga. Ett tillkännagivande från med den innebörden efterfrågas i motionen. I motion 2020/21:2628 av (M) efterfrågas en översyn av elcertifikatssystemet. Nya stödsystem och nya beskattningar måste omprövas, utvärderas och eventuellt avskaffas om de inte uppfyller förväntade krav. Det är enligt motionärens uppfattning därför av vikt för samhället att det görs en grundläggande utvärdering av elcertifikatssystemet och dess kostnader för samhället och för konsumenterna (yrkande 1). En sådan utvärdering ska undersöka om elcertifikatssystemet verkligen är det mest effektiva och samhällsekonomiskt bästa sättet att uppnå miljönytta samt se över effekterna av att elcertifikatssystemet slopas helt (yrkande 2). I kommittémotion 2020/21:662 av m.fl. (SD) efterfrågas en utredning av vad elcertifikatssystemet har inneburit för leveranssäkerheten i det svenska kraftsystemet (yrkande 35), detta då kapacitetsfaktorn för de anläggningar som har tillförts genom systemet väsentligt understiger den hos de större produktionsanläggningar som har fasats ut. Elcertifikaten har haft en avgörande betydelse för att få igång utbyggnaden av förnybar elproduktion, främst bio- och vindkraft. Detta konstateras i kommittémotion 2020/21:3717 av m.fl. (V). Motionärerna vill att ska vara en föregångare i omställningen till ett förnybart energisystem, och de anser att det är bra att regeringen nu tar initiativ för att avsluta systemet med elcertifikat. är motionärernas uppfattning att förslaget i propositionen riskerar att bli uddlöst. De förordar därför att förslaget kompletteras med ett s.k. tilldelningsstopp. Ett sådant stopp skulle innebära en säkerhet för producenterna och en möjlighet att säkra marknaden och därigenom även produktionen. Motionärerna begär därför ett tillkännagivande från om att tilldelningen av certifikat bör stoppas efter 696 miljoner utfärdade certifikat inom det svensk-norska elcertifikatssystemet. m.fl. (L) föreslår i kommittémotion 2020/21:3721 yrkande 2 ett tillkännagivande om att elcertifikat inte ska fördelas med negativa elpriser. Motionärerna understryker att negativa priser kan bidra till att det ses som rationellt för de producenter som får certifikat att upprätthålla produktionen trots att marknaden tydligt signalerar att ytterligare produktion inte är önskvärd. Om elproduktionen fortsätter i en sådan situation kan den, enligt motionärerna, skapa problem i elnäten som i förlängningen kan leda till elavbrott. Ett yrkande likalydande med det nu aktuella i motion 2020/21:662 (SD) om att utreda vad elcertifikatssystemet har inneburit för leveranssäkerheten i det svenska kraftsystemet behandlades av utskottet så sent som (bet. 2019/20:NU10). Även yrkandena om en översyn av elcertifikatssystemet i den nu aktuella motionen 2020/21:2628 (M) behandlades i likalydande form av utskottet i det nyssnämnda betänkandet. Utskottet avstyrkte motionerna i de aktuella delarna med motiveringen att elcertifikatssystemet är ett viktigt styrmedel för att främja produktionen av ny förnybar el. Utskottet anförde vidare att det såg den förlängning och utökning av elcertifikatssystemet som beslutade om som ett betydelsefullt steg för att ytterligare stimulera utbyggnaden av den förnybara elproduktionen. I motion 2020/21:3717 (V) förordas att det ska införas ett stopp för tilldelning av nya elcertifikat – ett s.k. tilldelningsstopp (volymstopp). Liknande förslag har framförts av flera remissinstanser. I propositionen (s. 14 f.) avfärdar regeringen dessa förslag med följande argument: I propositionen Nytt mål för förnybar el och kontrollstation för elcertifikatssystemet 2017 (prop. 2016/17:179 s. 34) angavs att borde införa en stoppregel som skulle bidra till balans mellan utbud och efterfrågan på elcertifikatsmarknaden. Skälet var en befarad priskollaps som kunde äventyra både nya investeringar och måluppfyllelsen. Förutsättningarna på elcertifikatsmarknaden har därefter ändrats radikalt. De risker som låg till grund för regeringens tidigare uttalanden finns kvar. Nya investeringar har kommit till stånd i en sådan omfattning att bedömningen är att målet på 18 nya terawattimmar förnybar elproduktion till 2030 inom den gemensamma elcertifikatsmarknaden med kommer att nås i närtid. En annan aspekt är att elcertifikatssystemet är ett marknadsbaserat system och det är marknadsutvecklingen, dvs. den snabba utbyggnadstakten, som gör att priset på elcertifikaten sjunker. När systemet infördes fanns det en möjlighet för elproducenter att 2004– 2008 lösa in elcertifikat hos till ett garantipris som var fastställt i lagen. Europeiska kommissionen gjorde bedömningen att garantipriset var ett statsstöd. Efter det att garantipriset togs bort 2008 har marknaden bestämt priset på elcertifikaten. Detta skulle frångås och systemet ändra karaktär om särskilda åtgärder skulle vidtas för att säkerställa en prisnivå på elcertifikaten. Elcertifikatssystemet lämpar sig alltså av flera skäl inte för stöd till en viss grupp aktörer. [– – –] [F]örutom i fråga om garantipriset, [har elcertifikatssystemet] varit marknadsbaserat sedan det infördes. Förslagen i denna proposition syftar till att åstadkomma en rimlig avveckling utan någon förändring av detta grundläggande villkor. Att förutsättningarna ändras beroende på hur marknaden utvecklas är en teknikrisk som varit inbyggd i systemet från början. I sammanhanget kan det även konstateras att ett grundläggande motiv för utformningen av elcertifikatssystemet har varit dess kostnadseffektivitet och förmåga att leverera i förhållande till de politiska målen till lägsta möjliga kostnader för de elkonsumenter som betalar för elcertifikat. Ett volymstopp skulle innebära ett stort avsteg från detta genom att det finns en risk för att kostnadseffektiviteten frångås och att konsumenterna därmed skulle få högre kostnader. Att elkonsumenten får ett lägre elpris som kompenserar för elcertifikatskostnaden, eftersom målet nås i förväg, är inget skäl för att ingripa i den prissättning på elcertifikat som styrs av utvecklingen på marknaden.