bet · H801KU10 · 2020-11-30 00:00:00 — I ärenden som rörde anställningar som kriminalvårdare eller liknande vid låg det underlag som Kriminalvården gav in med sin begäran till grund för prövningen. Underlaget innefattade Kriminalvårdens framställning till Säkerhetspolisen om registerkontroll och ett utökat utdrag ur folkbokföringen. Det innehöll alltså uppgifter om typ av anställning, säkerhetsklass som anställningen inplacerats i, tjänstgöringsställe samt folkbokföringsuppgifter. När det gäller andra anställningar inom och andra myndigheter förekom att ärendena innefattade ytterligare underlag. Det kunde exempelvis handla om beskrivningar av anställningen eller arbetsuppgifterna. Det framgår också att i fråga om ärenden som rörde anställningar som kriminalvårdare eller liknande inom grundades prövningen i samtliga fall på samma typ av underlag som i det nu aktuella ärendet. Av svarspromemoriorna framgår att den aktuella begäran om undantag kom in till . Ärendet handlades enligt säkerhetsskyddslag. Det innebär att det kontrollerades att begäran omfattade en säkerhetsklassad anställning och att personen inte var medborgare i . Ärendet gemensambereddes enligt sedvanliga rutiner och därefter föredrogs ärendet för expeditionschefen och ansvarig statssekreterare. bereddes ärendet skriftligt med justitie- och migrationsministern. Regeringsbeslut fattades varefter beslutet expedierades till Kriminalvården med kopia till bl.a. Säkerhetspolisen. Som framgår ovan ligger enligt promemoriorna ansvaret för att kontrollera att en person som ska anställas har rätt att vistas och arbeta i samt för att genomföra en säkerhetsprövning hos verksamhetsutövaren, dvs. i detta fall Kriminalvården. Av de handlingar som låg till grund för regeringsbeslutet framgick inte att personen i fråga saknade uppehålls- och arbetstillstånd i . Varken justitie- och migrationsministern eller de tjänstemän som deltog i beredningen av ärendet hade därför kunskap om detta för beslutet. När fick kännedom om att personen saknade arbets- och uppehållstillstånd? I svarspromemoriorna anförs att fick kännedom om att en person innehaft en säkerhetsklassad anställning vid utan att ha haft uppehålls- eller arbetstillstånd i . Av minnesanteckningar och korrespondens med Kriminalvården genom sms tog kontakt med Kriminalvården för att få ytterligare information om ärendet och för att kalla generaldirektören till ett möte med justitie- och migrationsministern. Det framgår också av promemoriorna att det inte finns någon uppgift om att hade kännedom om att personen i fråga saknade uppehålls- och arbetstillstånd i före , även om det inte kan uteslutas. hade handlingarna i det aktuella ärendet begärts utlämnade från . Efter sedvanlig sekretessprövning lämnades handlingarna ut . I promemoriorna anförs att justitie- och migrationsministerns uttalande på Twitter att han hade fått kännedom ”om detta i går” avsåg den omständigheten att personen saknade uppehålls- och arbetstillstånd vid tiden för beslutet. Det anförs också att en ny säkerhetsskyddslag trädde i kraft . Enligt den nya lagen får regeringen i enskilda fall medge undantag från krav på svenskt medborgarskap endast om det finns särskilda skäl. Den nya regleringen kan därför medföra att det i något större utsträckning än tidigare kan uppstå behov av att begära in ytterligare upplysningar eller yttranden från den myndighet som står bakom en framställan. Ansvaret för att kontrollera att en person som ska anställas har rätt att vistas och arbeta i samt för att genomföra en säkerhetsprövning ligger dock kvar hos verksamhetsutövaren. Vidare anförs att det i den nya säkerhetsskyddslagen inte ställs krav på svenskt medborgarskap för anställningar i säkerhetsklass 3. Antalet ärenden om undantag från kravet på svenskt medborgarskap har därför blivit färre. Till följd av de omständigheter som uppmärksammats i ärendet har Kriminalvården uppdaterat sina rutiner för kontroll av medborgarskap och uppehålls- och arbetstillstånd före anställning. I ärenden om undantag från kravet på svenskt medborgarskap för anställningar vid som kriminalvårdare eller liknande fanns som underlag framställningen till Säkerhetspolisen om registerkontroll och ett utdrag ur folkbokföringen. Av handlingarna i det aktuella fallet framgick inte att personen saknade uppehållstillstånd. Utskottet anser att det vid en sådan prövning borde ha kontrollerats om personen hade rätt att vistas i . Utskottet noterar att efter det inträffade har Kriminalvården, som i dessa ärenden ansvarar för att detta kontrolleras, uppdaterat sina rutiner för kontroll av medborgarskap och uppehålls- och arbetstillstånd före anställning. Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande av utskottet. 3.3 Ansökan om bearbetningskoncession för Kallak I en anmälan till (dnr 269-2019/20), bilaga A3.3.1, begärs det att utskottet granskar hur regeringens hantering av en ansökan om bearbetningskoncession förhåller sig till bl.a. förvaltningslagens bestämmelser om skyndsam handläggning. I anmälan görs i huvudsak följande gällande. Ett gruvbolag ansökte om bearbetningskoncession för järnmalmsbrytning i området Kallak K nr 1 i kommun. I området finns största obearbetade järnmalmsfyndighet. Tillståndsärendet har sedan hänvisats mellan Bergsstaten, , , och regeringen. Ärendet ligger för hos regeringen för beslut. Gruvbolaget, som därmed har väntat på ett beslut i ärendet, har investerat i projektet. Den bristande rättssäkerheten för etablering av gruvor i drabbar inte bara investerare och kommuner utan hela , eftersom den riskerar att skada intresset för investeringar i en bärkraftig gruvindustri och bidra till avfolkning av glesbygden. bör enligt anmälan granska tidigare näringsminister , nuvarande näringsminister och hantering av ärendet. Granskningen bör avse dels vilka organisatoriska och andra åtgärder som har vidtagits för att korta handläggningstiden i ärendet, dels om tillräckliga resurser har avsatts för beredningen av ärendet. Granskningen bör enligt anmälan även avse statsministern, som har det övergripande ansvaret för att regeringen och har den organisation och de rutiner som krävs för en korrekt handläggning av förvaltningsärenden. Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior med bilagor från , bilaga A3.3.2–4. Minerallagen (1991:45) gäller enligt 1 kap. 1 § undersökning och bearbetning av fyndigheter på egen eller annans mark av ett antal uppräknade mineraliska ämnen (koncessionsmineral). Ett av dessa är järn som förekommer i berggrunden. Med bearbetning menas utvinning och tillgodogörande av ett koncessionsmineral och endast den som har bearbetningskoncession får som huvudregel utföra bearbetning (1 kap. 3 och 4 §§). Enligt 4 kap. 2 § minerallagen ska en bearbetningskoncession meddelas om en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad och fyndighetens belägenhet och art inte gör det olämpligt att sökanden får den begärda koncessionen. I ärenden om beviljande av koncession ska 3 och 4 kap. och 5 kap. 15 § tillämpas. Dessa bestämmelser innebär bl.a. att en avvägning ska göras mellan de åtgärder som omfattas av ansökan och vissa allmänna intressen (se nedan). Ärenden om beviljande av bearbetningskoncession prövas av bergmästaren, som ska samråda med i frågan om den avvägning som ska göras enligt . lämnar ett förslag till bergmästaren som också underrättar berörda samebyar och ger dem möjlighet att yttra sig över ansökan. En beviljad bearbetningskoncession gäller . Bergmästaren är chef för som är en enhet inom geologiska undersökning (SGU). Bergsstaten handlägger ärenden som rör prospektering och utvinning av (13 och 14 §§ förordningen [2008:1233] med instruktion för geologiska undersökning). Ett ärende om beviljande av bearbetningskoncession ska hänskjutas till regeringen om bergmästaren bedömer frågan om koncession vara särskilt betydelsefull ur allmän synpunkt eller om han eller hon vid tillämpningen av 3 och 4 kap. finner skäl att frångå vad har föreslagit (8 kap. 2 § 1 och 2 minerallagen). I 3 och 4 kap. finns bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden. Dessa bestämmelser innehåller bl.a. föreskrifter om skydd för områden som är av riksintresse för exempelvis kulturmiljövården eller friluftslivet. Av 3 kap. 5 § följer bl.a. att sådana områden som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket eller för vattenbruk så långt som möjligt ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra näringarnas bedrivande. Områden som är av riksintresse för rennäringen eller yrkesfisket ska skyddas mot sådana åtgärder. Enligt 4 kap. 5 § får i vissa angivna fjällområden bebyggelse och anläggningar komma till stånd endast om det behövs för rennäringen, den bofasta befolkningen, den vetenskapliga forskningen eller det rörliga friluftslivet. Andra åtgärder inom dessa områden får vidtas endast om det kan ske utan att områdenas karaktär påverkas. Särskilda regler gäller också för områden som omfattas av EU:s art- och habitatdirektiv och fågeldirektiv, s.k. Natura 2000-områden (se nedan). Av 7 kap. 28 a § följer att tillstånd krävs för att bedriva verksamheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i sådana områden, och av 4 kap. 8 § följer att en användning som kan påverka ett Natura 2000-område inte får komma till stånd utan ett sådant tillstånd. Förvaltningslagen (2017:900) innehåller bestämmelser om handläggningen av ärenden vid förvaltningsmyndigheter och handläggningen av förvaltningsärenden vid domstolar. I lagen regleras grunderna för god förvaltning genom principerna om legalitet, objektivitet och proportionalitet. Här finns också grundläggande bestämmelser om myndigheternas service, tillgänglighet och samverkan. Förvaltningslagen innehåller också vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden. Ett sådant är kravet på skyndsam handläggning: Enligt 9 § ska ärenden handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Ett annat är kravet i 25 § på kommunikation: Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, om det inte är uppenbart att det inte behövs, som huvudregel underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Dessutom finns det i förvaltningslagen bestämmelser om bl.a. partsinsyn, jäv och rätten till tolk och ombud. Frågan om snabb handläggning ägnades särskild uppmärksamhet i förarbetena till förvaltningslagen. [15] uttalade (bet. 1985/86:KU21 s. 9 f.) att detta är en central fråga för de enskilda människorna men även för myndigheterna. Om behandlingen i många ärenden drar ut skapas lätt stora ärendebalanser. Myndigheterna får då ägna en hel del tid åt att besvara frågor om de ärenden som väntar på avgörande. Inte sällan uppkommer dubbelarbete genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är dock enligt utskottet den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut . Att i ovisshet behöva gå och vänta på ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomiska eller personliga förhållanden kan orsaka otrygghet och personligt lidande, kanske också ekonomiska förluster. Det gäller här enligt utskottet inte en ren servicefråga utan handlar i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (SB PM 2012:2 Gula boken – Beslut och protokoll hos regeringen, s. 47). Registrering av allmänna handlingar En handling är enligt 2 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Allmänna handlingar ska enligt 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) som huvudregel registreras så snart de har kommit in till eller upprättats hos en myndighet. Art- och habitatdirektivet och Natura 2000 Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (ofta kallat art- och habitatdirektivet) syftar till att främja den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer, djur och växter i medlemsstaterna. Direktivet anger bl.a. vilka arter och naturtyper som ska skyddas inom EU; i direktivets bilagor listas livsmiljötyper samt djur- och växtarter vars bevarande kräver att särskilda bevarandeområden utses eller som kräver särskilt skydd. Medlemsstaterna är skyldiga att se till att dessa arter och naturtyper har s.k. gynnsam bevarandestatus, vilket innebär att utbredningsområde, areal, populationsutveckling och andra kvaliteter finns och kan bibehållas. Direktivet har genomförts i svensk lagstiftning bl.a. genom bestämmelser i . För att skydda arter som räknas upp i direktivet ska särskilda bevarandeområden avsättas för att ingå i det s.k. Nätverket omfattar också områden som valts ut enligt rådets direktiv /409/EEG om bevarande av vilda fåglar. () slog i en dom i ett mål om rättsprövning fast att prövningen av ett koncessionsärende enligt minerallagen inte ska begränsas till det geografiska område som direkt omfattas av den verksamhet som koncessionsärendet gäller, exempelvis det område där en planerad gruva ligger. Prövningen enligt 3 och 4 kap. måste också enligt HFD avse markanvändningen i omkringliggande områden som kan komma att påverkas av verksamheten och som är nödvändig för verksamheten, såsom markanvändning för driftsanläggningar. Av domen följer också att om en gruva kan påverka Natura 2000-områden måste projektet ha tillstånd enligt regler innan bergmästaren kan godkänna en bearbetningskoncession. Praxis hade tidigare inneburit att miljöprövningen gjordes i ett sista steg, när en gruva redan hade fått bearbetningskoncession enligt minerallagen. Det tillstånd till bearbetningskoncession som omfattades av HFD:s dom avsåg rätten att bryta jordartsmetaller i ett område i . Det kunde enligt domstolen inte uteslutas att även angränsande Natura 2000-områden skulle komma att påverkas på ett betydande sätt av den planerade gruvdriften, t.ex. genom den kommande lokaliseringen av driftsanläggningar. Någon prövning hade emellertid inte gjorts av tillämpningen av 3 och 4 kap. på sådana områden, och därför upphävde HFD regeringens beslut om beviljad koncession. Ärendena om bearbetningskoncession enligt minerallagen för området Kallak Ansökan om bearbetningskoncession för malmbrytning i Kallak K nr 1 i kommun (Kallak) har hänskjutits till regeringen för prövning och har därför lett till två olika ärenden hos regeringen. Det första ärendet är avslutat och det andra är pågående. Det första regeringsärendet (N2015/01677/FÖF) ansökte hos bergmästaren om bearbetningskoncession för området Kallak. är ett dotterbolag till det brittiska bolaget . Till ansökan bifogades bl.a. en miljökonsekvensbeskrivning och en beräkning av mineraltillgången. Kallak ligger i ett område som anses utgöra ett riksintresse för rennäringen. Det ligger också i området Laponia, som av för utbildning, vetenskap och kultur, , utsetts till världsarv med hänsyn till både kultur och natur. I närheten av koncessionsområdet finns vidare ett urskogsområde som är Natura 2000-klassat. Till bergmästaren kom det in yttranden från bl.a. , , samebyar med renskötselrätt inom koncessionsområdet och ett antal privatpersoner. Bergmästaren samrådde vidare med i . och menade att det fanns en risk för att den planerade gruvdriften skulle påverka världsarvet Laponia. Samebyarna anförde att den renskötsel de bedriver inom koncessionsområdet skulle påverkas negativt av en gruvdrift och av industriområden och transportvägar utanför koncessionsområdet. ansåg att bearbetningskoncession inte skulle medges eftersom gruvdriften skulle ha en för omfattande påverkan på området. menade också att det var oklart vilka effekterna skulle bli av transporter till och från gruvan. Bergmästaren beslutade att med stöd av 8 kap. 2 § 2 minerallagen hänskjuta koncessionsärendet till regeringen för prövning. Det saknades enligt bergmästaren tillräcklig utredning i fråga om omfattningen av det intrång som skulle komma att orsakas i koncessionsområdet. Bergmästaren ansåg sig därför till skillnad från inte kunna bedöma om reglerna i 3 och 4 kap. utgjorde ett hinder mot koncession. Under regeringens handläggning av ärendet förekom skriftväxling med yttranden från , i , , berörda samebyar, bergmästaren, , och . Under handläggningen meddelade HFD sin ovannämnda dom. Skriftväxlingen kom därmed bl.a. att avse parternas uppfattning om konsekvenserna av domen för det aktuella ärendet. Regeringen beslutade att lämna tillbaka ärendet till bergmästaren för ny behandling. Regeringen motiverade beslutet med att rättsläget hade förtydligats av HFD:s dom i fråga om vilken markanvändning som ska prövas i ett ärende om bearbetningskoncession enligt minerallagen. Det aktuella ärendet borde enligt regeringen handläggas och prövas med utgångspunkt i den bedömning HFD hade gjort i frågan, och en sådan prövning borde göras i första instans. Prövningen skulle enligt regeringen också avse den planerade gruvdriftens eventuella påverkan på världsarvet Laponia. Det andra regeringsärendet (N2017/04553/FÖF) Efter en förnyad prövning av ansökan om bearbetningskoncession för området Kallak hänsköt bergmästaren på nytt ansökan till regeringen . Bergmästaren konstaterar i beslutet att det i ärendet råder delade meningar om vilken myndighet som är behörig att ta ställning i fråga om den planerade gruvdriftens påverkan på världsarvet Laponia: eller och . Bergmästaren menar att prövningen ska göras av i det län där koncessionsområdet ligger eftersom det är den myndighet som bergmästaren ska samråda med om tillämpningen av aktuella bestämmelser i . i har däremot gjort gällande att prövningen i denna del ligger på och i egenskap av nationella världsarvsmyndigheter. Dessa två myndigheter har i sin tur gjort bedömningen att det finns en risk för negativ påverkan på rennäringsverksamheten som är ett riksintresse, att detta riksintresse har stor betydelse för områdets status som världsarv men att det ankommer på att göra den slutliga prövningen i ärendet, också i den del som avser påverkan på världsarvet. Frånvaron av ställningstagande till gruvdriftens eventuella påverkan på Laponia innebär enligt bergmästaren att hon inte kan meddela beslut i ärendet och heller inte hänskjuta ärendet på den grunden att bergmästaren vid tillämpningen av 3 och 4 kap. finner skäl att frångå vad har föreslagit (jämför 8 kap. 2 § 2 minerallagen). Bergmästaren bedömer däremot att frågan om hur en planerad verksamhets påverkan på ett världsarvsområde ska hanteras vid en koncessionsprövning är en fråga av sådan kontroversiell karaktär att den kan hänskjutas till regeringen med stöd av 8 kap. 2 § 1 minerallagen (en fråga som är särskilt betydelsefull ur allmän synpunkt). Bergmästaren hemställer i samband med hänskjutandet att regeringen tar ställning till vilken myndighet som ska göra bedömningen av den sökta verksamhetens eventuella påverkan på världsarvet Laponia, förelägger den myndigheten att lämna ett sådant yttrande och därefter avgör ärendet om bearbetningskoncession. Även om regeringen menar att ansökan på nytt ska återlämnas till bergmästaren hemställer bergmästaren att regeringen först tar ställning i frågan om behörig myndighet. Regeringen har efter hänskjutandet vidtagit följande handläggningsåtgärder: ‒ begärde ett yttrande från i . Yttrandet skulle enligt också omfatta den planerade gruvdriftens eventuella påverkan på Laponia. ‒ Ett sådant yttrande inkom, tillsammans med kompletterande yttranden från och , till . samlade bedömning är i yttrandet att övervägande skäl talar för att ansökan om bearbetningskoncession för Kallak inte bör beviljas. yttrande skickades av till bl.a. Bergsstaten, Region , kommun, och för eventuella yttranden. ‒ Sådana yttranden inkom efter beviljade anstånd till och . ‒ Ytterligare kommunicering av inkomna yttranden gjordes, med möjligheten att på nytt yttra sig senast . Några sådana yttranden inkom till . ‒ och moderbolaget har därefter gett in några skrivelser till , , april, samt . I sammanhanget kan noteras att en skrivelse som inkom till registrerades först . Frågan om handläggningstider i regeringens förvaltningsärenden har varit föremål för granskning vid ett flertal tidigare tillfällen. Här kan följande granskningsärenden nämnas. konstaterade utskottet att handläggningstiden i flera av de granskade förvaltningsärendena hade varit mycket lång, vilket enligt utskottet inte var tillfredsställande (bet. 2010/11:KU10 s. 16 f.). I några fall rörde det sig om handläggningstider på mellan fyra och och i ytterligare några var handläggningstiden drygt eller omkring . I flera av ärendena syntes vidare ha gått utan att några handläggningsåtgärder över huvud taget vidtagits. Utskottet noterade att vissa åtgärder för att förkorta handläggningstiderna hade vidtagits inom men att dessa möjligen borde ha satts in tidigare. konstaterade utskottet att handläggningstiden i två av de granskade ärendena med hänsyn till ärendenas art hade varit för lång – drygt åtta respektive – och att det i ärendena därtill hade gått från avslutad skriftväxling till dess att beslut meddelats (bet. 2012/13:KU10 s. 17 f.). Utskottet framhöll att det självfallet inte är tillfredsställande med långa handläggningstider och underströk allmänt vikten av att handläggningen av ärenden inte fördröjs i onödan. granskade utskottet bl.a. vissa överklagandeärenden och uttalade att det givetvis var otillfredsställande att handläggningstiderna i ett antal ärenden var långa (bet. 2013/14:KU10 s. 26 f.). Det rörde sig i omkring hälften av ärendena om handläggningstider på mellan ett och ett halvt och . Vidare noterades att det i några ärenden hade gått utan att några utredningsåtgärder vidtagits eller att förflutit mellan avslutad skriftväxling och regeringens beslut i ärendet. Utskottet framhöll att handläggningen av komplexa förvaltningsärenden kräver en effektiv och ändamålsenlig organisation. Utskottet konstaterade att handläggningstiderna i flera fall var långa och att det i flera ärenden förekom att det gick utan dokumenterade handläggningsåtgärder (bet. 2014/15:KU10 s. 20 f.). I sitt svar på utskottets frågor uppgav att en ansträngd arbetssituation för medarbetarna och omsättning av personal var en förklaring till de långa handläggningstiderna. Utskottet framhöll att det inte är godtagbart att sådana lägen uppkommer i departementen att handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda fördröjs på grund av att personalsituationen inte är tillfredsställande. Detta ställningstagande upprepades , då utskottet också på nytt betonade att handläggningen av komplexa förvaltningsärenden kräver en effektiv och ändamålsenlig organisation (bet. 2016/17:KU10 s. 19 f.). Även och upprepade utskottet sina tidigare ställningstaganden när det gäller långa handläggningstider i förvaltningsärenden som handläggs av regeringen och underströk än en gång vikten av att arbetet med att förkorta handläggningstiderna fortskrider (bet. 2016/17:KU20 s. 121 f. och bet. 2018/19:KU10 s. 17 f.). Utskottet har inom ramen för sin granskning också understrukit vikten av att allmänna handlingar registreras (se bl.a. bet. 2012/13:KU10 s. 22 f., bet. 2014/15:KU10 s. 20 f., bet. 2014/15:KU20 s. 170 f. och bet. 2016/17:KU20 s. 143 f.). Utskottet har i dessa sammanhang framhållit att rätten att ta del av allmänna handlingar utgör en hörnsten i den svenska rättsordningen och är av central betydelse för opinionsbildning, för debatt och för insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet.