bet · H701FiU45 · 2020-06-09 00:00:00 — Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2015–2019 Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2015–2019 till handlingarna. Utskottet konstaterar att regeringens riktlinjer legat i linje med det övergripande statsskuldspolitiska målet och att har bedrivit sin verksamhet i enlighet med målet och regeringens riktlinjer. Utskottet konstaterar också att i sin utvärdering av skuldförvaltningen anser att ändringarna i riktlinjerna har gjort att de blivit mer övergripande och ändamålsenliga. Utskottet uttrycker även sin tacksamhet för det arbete anställda utför för att säkra statens upplåning och garantigivning i den osäkra tid som råder till följd av coronapandemin. Skrivelse 2019/20:104 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2015–2019. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2015–2019 Bilaga Förteckning över behandlade förslag Tabell 1 Vem äger den svenska statsskulden? Tabell 2 Riktlinjerna för statsskuldens sammansättning Tabell 3 Riktlinjerna för statsskuldens löptid (duration) Diagram 1 Statens lånebehov Diagram 2 Den okonsoliderade statsskulden Diagram 4 Den svenska statsräntan Diagram 5 Kronans förändring mot de valutor som ingår i statens valutaskuld Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2015–2019 lägger skrivelse 2019/20:104 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (SD), (KD), (L), (SD), (MP), (M), (M), (V), (S), (C), (S), (S), (SD) och (S). Ärendet och dess beredning Det övergripande målet för statsskuldspolitiken är att de långsiktiga kostnaderna för skulden ska minimeras som riskerna i förvaltningen beaktas. Förvaltningen ska också ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer (5 kap. 5 § budgetlagen). lämnar regeringen en skrivelse till om statens upplåning och förvaltning av statsskulden. , när statsskulden var större än vad den är , lämnade regeringen en skrivelse till . Årets skrivelse innehåller en genomgång av låne- och skuldutvecklingen, regeringens riktlinjer för skuldförvaltningen och –2019. Skrivelsen innehåller också en granskning av skuldförvaltningen som har gjort på uppdrag av regeringen. Det finns en årlig process för styrning, beslut och utvärdering av statsskuldsförvaltningen. Processen sammanfattas i punkterna nedan. • lämnar förslag till riktlinjer statsskuldsförvaltning till regeringen. • Riktlinjeförslaget remitteras till för yttrande. • fattar regeringen beslut om nästa års riktlinjer. • Under verksamhetsåret ansvarar för upplåning och förvaltning enligt de riktlinjer som regeringen beslutat om. • lämnar en redovisning till regeringen av det senaste verksamhetsåret. Underlaget är grunden för regeringens utvärdering. • lämnar regeringen en utvärdering till i form av en skrivelse. Åren däremellan redovisar regeringen en preliminär utvärdering i budgetpropositionen. innehåller skrivelsen även en extern utvärdering av statsskuldsförvaltningen. Statens lånebehov delas in i primärt lånebehov och räntor på statsskulden. Som framgår av diagram 1 varierar lånebehovet relativt kraftigt mellan åren även om svängningarna varit mindre . Direkt efter finanskrisen ökade statens lånebehov kraftigt till följd av konjunkturnedgången och upplåningen av i utländsk valuta för att stärka valutareserv. När aktiviteten i den svenska ekonomin ökade minskade lånebehovet och statsbudgeten visade på överskott. steg lånebehovet kraftigt igen, framför allt till följd av att lånade ytterligare i utländsk valuta för att stärka valutareserv ännu mer. minskade underskottet i statens budget gradvis, vilket också minskade lånebehovet. Till följd av den starka svenska konjunkturen förbättrades statsfinanserna relativt kraftigt under 2016‒2018, det tidigare positiva lånebehovet förvandlades till ett negativt lånebehov och staten kunde amortera på statsskulden. Trots den ekonomiska avmattningen fortsatte lånebehovet att vara negativt , bl.a. till följd av att betalade tillbaka valutalån motsvarande . Diagram 1 Statens lånebehov När det gäller statsskulden brukar man skilja mellan okonsoliderad statsskuld och konsoliderad statsskuld, den s.k. Maastrichtskulden. Den okonsoliderade statsskulden är statens skuld och den skuld som förvaltar. Maastrichtskulden är hela den konsoliderade offentliga sektorns bruttoskuld, dvs. staten plus kommuner, regioner och pensionssystem. Maastrichtskulden bestäms av EU-regler och används för att jämföra EU-ländernas offentliga skuldsättning. Som framgår av diagram 2 minskade den okonsoliderade statsskulden med , från till . Nedgången förklaras bl.a. av de goda statsfinanserna, återbetalning av valutalån och ett överskott på skattekontot till följd av kapitalplaceringar. uppgick lån för att stärka valutareserven till , vilket ökar skulden med motsvarande summa. Som andel av BNP sjönk skulden , från 2019, vilket är den lägsta andelen . Som andel av BNP var den okonsoliderade skulden högst /95 då den uppgick till av BNP. I absoluta tal var skulden som högst . Då, 1998, uppgick den till . Diagram 2 Den okonsoliderade statsskulden Den svenska Maastrichtskulden låg på av BNP , vilket framgår av diagram 3. Genomsnittet för samtliga EU-länder uppgick till av BNP, dvs. dubbelt så högt som skuld. Sammantaget innebär detta att den svenska statsskulden som andel av BNP just nu är låg både ur ett historiskt och ur ett internationellt perspektiv. Som framgår av diagram 4 var den svenska statsräntan, dvs. den ränta som staten betalar för lån på olika löptider, låg under större delen av utvärderingsperioden med en extra nedgång . låg den tioåriga statsobligationsräntan på ‒0,, vilket var den lägsta nivå på den tioåriga räntan som någonsin noterats. Den korta statsräntan, tremånaders statsskuldväxel i diagram 4, följer reporänta och var negativ under i stort sett hela utvärderingsperioden. Diagram 4 Den svenska statsräntan Storleken på statens upplåning i utländsk valuta, den s.k. valutaskulden, påverkas av hur kronan utvecklas på den internationella valutamarknaden. En starkare krona minskar valutaskulden i kronor räknat, medan en svagare krona ökar skulden. Diagram 5 visar att kronan försvagades med mot de valutor som ingår i valutaskulden . De största försvagningarna kom då kronans värde sjönk med . förstärktes kronan något, men sett över helåret sjönk den med mot valutatorna i valutaskulden. Diagram 5 Kronans förändring mot de valutor som ingår i statens valutaskuld Som framgår av diagram 6 har räntebetalningarna på statsskulden varierat relativt kraftigt . I genomsnitt uppgick räntebetalningarna till men betalningarna pendlade från som högst 2019 till som lägst 2016. Ökningarna berodde bl.a. på inflationskompensation för realobligationer som köptes tillbaka i utbyte mot andra obligationer. I skrivelsen redovisas även en genomsnittlig effektiv räntekostnad för statsskulden. låg kostnaden för den nominella skulden på av den utestående skulden, medan kostnaden för real- och valutaskulden låg på av skulden. Det innebär att kostnaden för den nominella skulden och valutaskulden låg i linje med sitt femårsgenomsnitt , medan realskulden låg under femårsgenomsnittet. Tabell 1 Vem äger den svenska statsskulden? I en faktaruta i skrivelsen redovisar regeringen uppgifter om vilka som lånar ut pengar till den svenska staten. Uppgifterna bygger på () finansräkenskaper. Som framgår av tabell 1 är de tydligaste förändringarna att kraftigt ökade sitt innehav av svenska statspapper, från av den totala stocken statspapper 2019, medan utländska placerare minskade sina innehav . Ökningen för beror på de omfattande köp av statsobligationer som banken gjort för att göra penningpolitiken mer expansiv. innehav av nominella svenska statsobligationer uppgick till av den utestående stocken . Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2015–2019 Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse 2019/20:104 till handlingarna. Enligt utskottet har regeringens riktlinjer legat i linje med det övergripande statsskuldspolitiska målet, och har bedrivit sin verksamhet i enlighet med målet och regeringens riktlinjer. Utskottet konstaterar också att i sin utvärdering av skuldförvaltningen anser att ändringarna i riktlinjerna har gjort att de blivit mer övergripande och ändamålsenliga. Utskottet uttrycker sin tacksamhet för det arbete anställda utför för att säkra statens upplåning och garantigivning i den osäkra tid som råder till följd av coronapandemin. Nedan redovisas regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen 2015–2019 och regeringens bedömning av hur förhållit sig till det statsskuldspolitiska målet och riktlinjerna. Dessutom redovisas även de eventuella synpunkter som lämnat i sin roll som granskare av skuldförvaltningen. Som helhet anser att såväl regeringens riktlinjer som tillämpning i allt väsentligt legat i linje med målet för statsskuldsförvaltningen att långsiktigt minimera kostnaden för skulden med beaktande av risk. Statsskuldens sammansättning – skuldandelar Sammansättningen av statsskulden styrs med utgångspunkten att minska risken i förvaltningen utan att öka kostnaderna. Som framgår av tabell 2 styrdes sammansättningen mot en minskning av valutaskulden med maximalt och en andel real kronskuld motsvarande av den totala skulden. Resten skulle bestå av nominell kronskuld. Tabell 2 Riktlinjerna för statsskuldens sammansättning ¹ Ny definition . I riktlinjerna infördes nya principer för hur statsskuldens löptid och andelar skulle beräknas. Bytet innebar att andelen real kronskuld sänktes från till . Den faktiska andelen var dock oförändrad. Syftet med ändringen var att öka transparensen och förenkla redovisningen. Även styrningen av valutaskulden ändrades 2015. Utgångspunkten var att valutaexponeringen gradvis skulle minskas eftersom analyser visat att exponeringen gett högre risk men inte lägre kostnader. I riktlinjerna –2017 beslutades därför att valutaskulden skulle minskas med maximalt , med en planerad minskning på . Minskningen av valutaskulden bedömdes inte påverka tillgång till de internationella valutamarknaderna eller kronans växelkurs. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att styrt den reala kronskulden och valutaskulden i enlighet med regeringens riktlinjer. Avvikelser från den långsiktiga målandelen för realskulden bedöms som rimliga ur ett kostnadsperspektiv. Enligt riktlinjebeslutet ska minskningen av valutaskulden beräknas exklusive förändringar i kronans växelkurs. Beräknat på detta sätt minskade valutaskulden med ca –2018. minskade skulden med . Att man inte nådde upp till den planerade minskningen på berodde enligt regeringen på att slutade att amortera på valutaskulden eftersom regeringen i riktlinjerna beslutade att valutaexponeringen ska hållas oförändrad. Andelen real kronskuld har legat på i genomsnitt , dvs. något över den långsiktiga målandelen på . Andelen har dock varierat kraftigt mellan åren, från som lägst till som högst . har andelen stadigt legat över riktmärket vilket enligt regeringen främst beror på att statsskulden minskat kraftigt . Riktmärket beräknas nås när en realobligation förfaller till betalning. Enligt regeringen är det svårt att styra den reala skulden på kort sikt. Det beror bl.a. på att andelen är en direkt konsekvens av den totala skuldens utveckling och att marknaden för realobligationer är liten, vilket bl.a. innebär att det saknas en utvecklad derivatmarknad för realobligationer. Målet är därför långsiktigt och regeringen anser att de senaste årens avvikelser från målet är i enlighet med regeringens riktlinjer eftersom andelen kommer att minska och målet kommer att nås . I utvärderingen av statsskuldsförvaltningen 2013–2017 (skr. 2017/18:104) ansåg att andelen realskuld borde sänkas till följd av det låga lånebehovet och de låga inflationsförväntningarna, vilket minskat kostnadsfördelen med att låna i realobligationer. Staten borde, enligt , i stället prioritera upplåningen i nominella statsobligationer för att värna den marknaden. På grund av synpunkter gjorde en analys av andelen realskuld . bedömning var att det inte fanns skäl för att ändra de nuvarande riktlinjerna och minska andelen realobligationer. Ett viktigt argument som lyfte fram var åtagandet mot befintliga investerare. I aktuella utvärdering anser verket att inte har presenterat några starka argument för att behålla den nuvarande andelen realskuld. anser därför att bör fortsätta att analysera realskulden och ta fram en långsiktig plan för realskulden i en situation med ett fortsatt lågt lånebehov. Den centrala frågan i en sådan analys bör, enligt , inte vara om andelen realskuld behöver förändras utan om den överhuvudtaget ska ingå i statsskuldens sammansättning. När det gäller valutaskulden konstaterar att beslutet att minska valutaskulden varit korrekt eftersom valutaexponeringen inte har minskat kostnaden för statsskulden . I stället har risken ökat till följd av förändringarna i valutakursen. har valutaskulden minskats med nästan . Enligt var inte tidpunkten för inväxlingen optimal eftersom kronan varit svag och minskat i värde . Löptiden i statsskulden har stor betydelse för avvägningen mellan kostnad och risk i statsskuldsförvaltningen. Övergripande innebär löptidsstyrningen att upplåningen i reala och nominella statsobligationer görs på längre löptider medan upplåningen i annan valuta än kronor görs på kortare löptider. Som framgår av tabell 3 styrdes valutaskuldens räntebindningstid mot riktvärdet . styrs den mot riktvärdet 0–. Ändringen tar sikte på en något längre löptid än tidigare och i riktlinjebeslutet framgår att förlängningen kan uppnås genom minskad användning av derivat. Som vidare framgår av tabell 3 var riktlinjen för realskuldens löptid sex––2018. slogs löptidsstyrningen för den reala och nominella skulden ihop och löptiden för hela kronskulden sattes till fyra–. var riktlinjen för löptiden i nominella instrument med upp till till förfall 2,6–3,(riktlinjen var lägre men höjdes sedan under loppet av 2015). förlängdes och breddades löptidsintervallet till 2,6–3,, bl.a. med motiveringen att kostnadsfördelen med kortfristig upplåning minskat. förlängdes löptiden ytterligare till 2,9–3,. infördes ett gemensamt löptidsmål för hela den nominella kronskulden, vilket innebar att löptidsintervallet höjdes till 4–5,. avskaffades det volymsatta löptidsriktvärdet för instrument med kvar till förfall. slogs löptidsstyrningen av den nominella och reala skulden ihop och löptiden för hela kronskulden sattes till 4–6,. Sammanslagningen motiverades av att relationen mellan löptid och kostnad var densamma för båda skuldslagen och att det därför saknades skäl att styra löptiden separat för de enskilda skuldslagen. Tabell 3 Riktlinjerna för statsskuldens löptid (duration) har styrt löptiden utökades i statsskulden i enlighet med regeringens riktlinjer. Löptiden utökades succesivt till följd av att räntorna sjönk till historiskt låga nivåer. Löptiden för statsskulden i kronor styrs av ett gemensamt mål för den nominella och reala skulden. Löptiden för kronskulden ökade från 2015 till 2019, vilket ligger inom intervallet för kronskulden. Löptiden i valutaskulden låg inom löptidsintervallet under samtliga år . var löptiden i valutaskulden , dvs. i den nedre delen av intervallet 0–. anser att styrningen av statsskuldens förvaltning blev mer övergripande och mer ändamålsenlig , framför allt genom besluten att slå ihop löptiderna för olika skuldslag. Den gemensamma löptiden renodlar enligt avvägningen mellan kostnad och risk eftersom besluten om sammansättning respektive löptid hålls isär. får genom förändringen en större möjlighet att anpassa löptider för enskilda skuldslag till rådande omständigheter. Slopandet av volymmåttet för längre obligationer var också ett steg i en övergång mot en mer övergripande styrning av förvaltningen. Den successiva förlängningen av löptiden var också rimlig eftersom därmed kunde utnyttja att skillnaden mellan lång och kort ränta, den s.k. löptidspremien, var låg och sjönk . För att man ska nå målet för statsskuldsförvaltningen måste statspappersmarknaderna fungera väl. ska ta fram principer för marknads- och skuldvård. Riktlinjerna på detta område var oförändrade under hela utvärderingsperioden. Regeringens bedömning är att principer och strategier för marknads- och skuldvård ger goda förutsättningar att uppnå det statsskuldspolitiska målet. Genom tydlig kommunikation och aktiva åtgärder har bidragit till en god marknads- och skuldvård. Årliga externa undersökningar ger stöd för att återförsäljare och investerare har högt förtroende för . Regeringen konstaterar dock att betyget från återförsäljarna och investerarna sjönk något , vilket till en del kan förklaras av den sämre likviditeten på statspappersmarknaden. konstaterar att bristen på likviditet på statspappersmarknaden påverkade arbete och dess relation till finansmarknaden. Marknaden ger visserligen Riksgälden ett bra betyg för dess förvaltning, men betyget är lägre än . Andelen som anser att är bättre än andra länders skuldmyndigheter har sjunkit. Enligt handlar det om transparens, förmåga att fatta snabba beslut och ledningens tillgänglighet. får ta positioner i utländsk valuta och i kronans valutakurs för att sänka kostnaden för statsskulden. Regeringen styr riskexponeringen genom att besluta om två olika mandat för positionstagande. Mandatet för positioner i utländsk valuta låg under hela utvärderingsperioden på mätt som daglig Value-at-Risk (VaR) vid 95 procents sannolikhet. Mandatet för positioner i kronans valutakurs låg på under hela utvärderingsperioden. Inför riktlinjebeslutet föreslog att mandatet skulle höjas till för att kunna möjliggöra ett tillfälligt stopp för amortering av valutaskulden . Regeringen avvisade förslaget med hänvisning till att det skulle kunna komma i konflikt med den förda penningpolitiken. Regeringen konstaterar att i sin positionsverksamhet tagit betydligt mindre risk än vad som rymts inom de tilldelade mandaten. konstaterar regeringen att positionsverksamheten gav ett sammanlagt underskott på . Därmed uppnåddes inte det kvantitativa målet om att verksamheten ska bidra till att sänka kostnaden för statsskulden. avvecklade den externa förvaltningen av positionstagningen. Trots det svaga resultatet anser regeringen att positionstagningen, förutom motivet att sänka kostnaden för och risken i statsskuldsförvaltningen, bidrar till ökad marknadskunskap och bättre beredskap för att hantera besvärliga marknadssituationer och oförutsedda händelser. Regeringen konstaterar vidare att beslutade att ta en position för en starkare svensk krona för att sänka kostnaden för statsskulden. Positionen utökades stegvis och uppgick till . Det orealiserade resultatet av positionen uppgick till . utnyttjade därmed nästan hela sitt positionsmandat . Det slutliga realiserade resultatet av positionen kan dock beräknas först när positionen avslutas. Som tidigare redovisats anser att amorteringen av valutaskulden var ofördelaktig eftersom den gjordes när kronan var svag. Enligt hade de negativa effekterna av amorteringarna kunnat mildras om regeringen godkänt förslag 2017 om att utöka mandatet för positionstagande i kronans valutakurs till . noterar också att inte återkom med förslaget om utökad position trots att förutsättningarna för amortering av statsskulden var oförändrade. ska genom privatmarknadsupplåning bidra till att minska kostnaderna för statsskulden i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden. var målet oförändrat. förlängdes målperspektivet för privatmarknadsupplåningen. I riktlinjebeslutet tog regeringen bort riktlinjen om privatmarknadsupplåning. De senaste årens låga räntor innebar att privatmarknadsupplåningen inte uppnådde målet, utan upplåningen gav en extra kostnad på . beslutade , på uppmaning av regeringen, att tills vidare inte ge ut nya premieobligationer. Privatmarknadsupplåningen uppgick till , vilket kan jämföras med i början av utvärderingsperioden. Enligt regeringen är det tveksamt om premieobligationen kommer att bli lönsam igen, med tanke på förväntningarna om långsamt stigande räntor och de kostnader som är förknippade med att på nytt starta upplåningen via premieobligationer. I riktlinjerna tog regeringen bort riktlinjen om att ska ha privatmarknadsupplåning som en del i finansieringen av statsskulden. Regeringen bedömde att även utan en specifik riktlinje hade både möjlighet och skyldighet att bedriva privatmarknadsupplåning om den bedöms som effektiv utifrån det överordnade målet för statsskuldsförvaltning. Beslutet att ta bort riktlinjen för privatmarknadsupplåning var bra enligt . Beslutet bidrar till att göra styrningen av statsskuldsförvaltningen mer övergripande och mer ändamålsenlig. Lån för att tillgodose behovet av statslån har sedan finanskrisen möjlighet att ta upp lån för att tillgodose behovet av statslån med olika löptider. gäller följande riktlinjer för att ta upp sådana lån: • Möjligheten att ta upp lån får bara utnyttjas om det är motiverat på grund av hot mot den finansiella marknadens funktion. • får ha utestående lån till ett maximalt nominellt värde av för detta ändamål. • Placeringen av de medel som tagits upp för att tillgodose behovet av statslån bör vägledas av de principer som finns i lagen (2015:1017) om förebyggande stöd till kreditinstitut. uppstod det inte något hot mot den finansiella stabiliteten som motiverade extra emissioner av statslån. gjorde inte heller någon sådan extra upplåning . strategiska och operativa beslut Regeringen anser att strategiska och operativa beslut har fattats i enlighet med regeringens riktlinjer och det statsskuldspolitiska målet. Enligt uppfyllde i allt väsentligt riktlinjerna för statsskuldsförvaltningen . Bristen på likviditet på marknaden för statsobligationer fortsätter att vara ett problem som måste förhålla sig till. kan inte avhjälpa situationen på kort sikt mer än via den obegränsade repofacilitet som kontoret redan erbjuder. På kan påverka likviditeten i enskilda skuldslag genom att påverka sammansättningen av statsskulden. Till följd av en kraftig överskattning av statens lånebehov 2017 och oväntat stora volymer av marknadsvårdande repor på grund av bl.a. låg likviditet på obligationsmarknaden gav ut betydligt mer statsobligationer än vad som i efterhand visat sig vara motiverat. Det ledde till att fick ett stort likviditetsöverskott. uppgick överskottet till mot normalt ca . Det betydde att statsskulden var högre än vad den annars skulle ha varit. minskade överskottet genom att minska emissionsvolymerna till lägsta tänkbara nivå utan att riskera att försämra likviditeten på marknaden ytterligare. Kontoret har också använt överskottet för att refinansiera förfallande lån till . var överskottet nere på en normal nivå, dvs. Regeringen anser att det är bra att har vidtagit åtgärder för att minska likviditetsöverskottet. Utskottet har granskat regeringens utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2015–2019 (skr. 2019/20:104). Målet för den svenska statsskuldspolitiken är att de långsiktiga kostnaderna för skulden ska minimeras som riskerna i förvaltningen ska beaktas. Förvaltningen ska också ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer. Förvaltningen styrs av regeringens årliga riktlinjer. Enligt utskottet visar utvärderingen att regeringens riktlinjer legat i linje med det övergripande statsskuldspolitiska målet och att har bedrivit verksamheten i enlighet med målet och regeringens riktlinjer. Den bedömningen understöds också av utvärdering av statsskuldsförvaltningen. Utskottet noterar även anser att ändringarna av riktlinjerna har inneburit att riktlinjerna blivit mer övergripande och ändamålsenliga.