bet · H801FöU4 · 2020-12-09 00:00:00 — I budgetbetänkandet understryker utskottet vikten av att möjligheter att utvärdera och följa upp verksamheten inom totalförsvaret stärks och framhåller att resultatindikatorer för det civila försvaret är en förutsättning för att man ska kunna följa upp utvecklingen. Utöver det ömsesidiga beroendet mellan civilt och militärt försvar vill utskottet betona vikten av en sammanhållen styrning av berörda myndigheter och aktörer. Utöver Försvarsmakten kommer exempelvis FMV, Totalförsvarets plikt- och prövningsverk (TPP), FOI, FRA, FHS och att lösa uppgifter inom såväl det militära som det civila försvaret. För att åstadkomma en tillväxt av krigsorganisationen och förstärkning av den operativa förmågan bör det återspeglas i styrningen av dessa myndigheter att de ska bidra till måluppfyllelsen samt till att öka Försvarsmaktens operativa förmåga. Som utskottet anfört ovan välkomnas också förslaget till mål för totalförsvaret som både ger en gemensam utgångspunkt och inriktning och en gemensam målsättning för de många olika aktörer och myndigheter som bidrar till olika verksamhetsområden inom totalförsvaret. När det gäller styrningen av det militära försvaret delar utskottet regeringens bedömning att den bör inriktas på att bli mer strategisk genom att vara tydlig, långsiktig, verksamhetsanpassad och resultatinriktad. Utmaningarna att klara en kraftig tillväxt av försvaret är omfattande, och regeringen konstaterar att den operativa förmågan inte har utvecklats i den takt som förutsågs i försvarsbeslutet . Regeringen redovisar att det finns förmågebegränsningar som beror på bl.a. personella och materiella brister i krigsförbanden, otillräcklig samövning av förbanden, alltför liten förbandsvolym och begränsad uthållighet. Utskottet lägger i likhet med Försvarsberedningen vikt vid att utvärdera förverkligandet av försvarsbeslut. Det är viktigt med en analys av vad de redovisade bristerna betyder som utgångspunkt för kommande förmågeförstärkningar. Betydelsen av en kontrollstation 2023 som kan utvärdera om förstärkningen och kostnads-utvecklingen är i fas enligt beslut om inriktning och ekonomisk ram för totalförsvaret bör inte underskattas. Av totalförsvarspropositionen framgår att Försvarsmaktens förslag till mål för den operativa förmågan ger regeringen en god grund för fortsatta över-väganden och att regeringen med utgångspunkt i målen för operativ förmåga kommer att styra inriktning och uppföljning av infrastrukturinvesteringar, utbildnings- och övningsverksamhet samt materielanskaffning. Det senare har även förutsättningar att styra långsiktigt och strategiskt genom de tolvåriga investeringsplanerna för Försvarsmaktens materiel. Utskottet framhöll i budgetbetänkandet att det riktlinjebeslut som sträcker sig för samhällsinvesteringar i form av försvarsmateriel bidrar till stabila planeringsförutsättningar för försvarssektorn. Utskottet utgår från att regeringen fortsätter att utveckla investeringsplanerna med utgångspunkten att materielförsörjningen ska ge operativ effekt, vara kostnadseffektiv och rationell. Utskottet kan vidare konstatera att det har identifierats behov av att likrikta styrningen av samhällsinvesteringar för Försvarsmaktens behov så att även styrningen av infrastrukturinvesteringar anpassas till den styrning som etablerats för investeringar i materiel. Med det utskottet anfört förbättras förutsättningarna för att utvärdera uppbyggnaden av totalförsvaret, klargöra framtida resursbehov för den kraftiga tillväxt av försvaret som väntar och att utvärdera och följa upp verksamhet inom totalförsvaret. Utskottet avstyrker med hänvisning till vad som anförts ovan samtliga motionsyrkanden om uppföljning och utvärdering. Utskottets förslag i korthet ställer sig bakom det som utskottet anför om att regeringen bör utreda den moderna civilpliktens utformning och att tillkännager detta för regeringen. avslår övriga motionsyrkanden om personal-försörjningsfrågor som handlar om bl.a. värnplikt och frivilliga försvarsorganisationer. Jämför reservation 10 (S, C, L, MP), 11 (SD), 12 (KD), 13 (M, KD), 14 (SD) och 15 (V). Bakgrund och tidigare beredning Lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt utgör en viktig beståndsdel av den rättsliga regleringen. Lagen ger förutsättningar för att få tillgång till personal i totalförsvaret, ytterst genom att staten får tillämpa tvångsmedel. Totalförsvarsplikt gäller för varje svensk medborgare . Totalförsvarsplikten gäller också för var och en som utan att vara svensk medborgare är bosatt i (2 §). Tjänstgöring fullgörs som värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt. Skyldigheten att fullgöra värn- och civilplikt förutsätter att regeringen med hänsyn till att det behövs för försvarsberedskap har beslutat om det. beslutade om lagstiftning som fastställde att försvarets personalförsörjning ska vila på frivillighet och att en könsneutral totalförsvarsplikt endast ska tillämpas när försvarsberedskapen så kräver (prop. 2009/10:160, bet. 2009/10:FöU8, rskr. 2009/10:269). När förslaget behandlades konstaterade utskottet att det blivit alltmer uppenbart att totalförsvarsplikten urholkats, och man såg ett behov av att reformera den militära utbildningen och att anpassa den till en insatsorganisation i enlighet med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet. beslutade utskottet att förra försvarspolitiska beslut skulle följas upp. En utredare fick därför i uppdrag att analysera om Försvarsmaktens organisation har utvecklats i enlighet med det beslut som fattade 2009 när det gäller bemanningsläget och att beskriva i vilken omfattning bemanningen har genomförts med anställd respektive värnpliktig personal. Utredarens rapport det som vi tänkt oss? (2014/15:RFR4) överlämnades till utskottet och visade bemanningsgraden /15 i den insatsorganisation som beslutat. För armé-, marin- och flygvapenförbanden uppgick bemanningen till , men i logistik-, lednings- och underrättelseförband uppgick den endast till . Frågor om Försvarsmaktens personalförsörjningssystem behandlas normalt av utskottet i motionsbetänkanden. I den försvarspolitiska inriktningspropositionen konstaterade regeringen att det fanns fortsatta utmaningar i den nya personalförsörjningen. Utskottet delade den bedömningen och välkomnade att regeringen avsåg att tillsätta en utredning i syfte att i ett bredare perspektiv föreslå hur en långsiktigt hållbar personalförsörjning skulle kunna säkerställas. Utskottet förutsatte då att regeringen skulle beakta totalförsvarets kompetensbehov. Utskottet framhöll därför att man delade Försvarsmaktens egen bedömning att en rekryteringsbas som främst består av unga män är otillräcklig för att garantera en effektiv framtida kompetensförsörjning (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11). En särskild utredare fick i uppdrag (dir. 2015:98) av regeringen att föreslå en långsiktigt hållbar personalförsörjning av det militära försvaret. En förutsättning var att den även i fortsättningen huvudsakligen skulle baseras på frivillighet, men där en ökad användning av totalförsvarsplikten kompletterar frivilligheten när krigsorganisationens behov inte kan tryggas enbart genom frivillig rekrytering. Utredaren överlämnade sitt betänkande En robust personalförsörjning av det militära försvaret (SOU 2016:63) med det huvudsakliga förslaget att återaktivera mönstring och grundutbildning med värnplikt. Med stöd av 1 kap. 3 a § lagen (1994:1809) om total-försvarsplikt fattade regeringen beslut om att totalförsvarspliktiga ska vara skyldiga att mönstra och fullgöra grundutbildning med värnplikt. Skyldigheten att mönstra gäller lika för både män och kvinnor . Skyldigheten att fullgöra grundutbildning med värnplikt gäller . I rapporten redovisar Försvarsberedningen att man anser att en sammanhållen planering för krigsorganiseringen av civila verksamheter i totalförsvaret kräver att civilplikten aktiveras. Totalförsvarets samlade behov av planlagd personal beskrivs av regeringen som grunden för hur personalförsörjningen bör utformas. Nuvarande ordning för personalförsörjningen inom det civila försvaret är att de som är anställda i samhällsviktig verksamhet stannar kvar i verksamheten under höjd beredskap, förutsatt att de inte ingår i det militära försvaret. Bemanning genom avtal beskrivs vidare som viktigt för personalförsörjningen inom det civila försvaret, särskilt frivilliga försvarsorganisationers stöd till myndigheter, kommuner och regioner. Viktiga steg för att säkerställa personalförsörjningen har enligt regeringen tagits genom att bevakningsansvariga myndigheter har krigsplacerat den personal som behövs för verksamhet under höjd beredskap. Även kommuner och regioner har påbörjat krigsplacering av sin personal. Regeringen framhåller att detta arbete behöver fortsätta. Därtill behöver samarbetet mellan offentliga aktörer och frivilliga försvarsorganisationer utvecklas ytterligare. En utökning av krigsorganisationen i enlighet med förslagen i total-försvarspropositionen innebär enligt regeringens bedömning ett utökat personalbehov. Regeringen bedömer att det totala antalet befattningar i krigsorganisationen kommer att uppgå till ca 90 000 när organisationen är personellt och materiellt uppfylld. Grundutbildningsvolymerna bör successivt öka för att 2025 uppgå till 8 000 värnpliktiga , och i propositionen framhålls att grundutbildningens längd bör vara . Kapaciteten hos TRM att mönstra och ta ut individer till värnplikt behöver ökas genom etablering av ett tredje prövningskontor. När det gäller personalbehovet inom det civila försvaret delar regeringen bedömning att det framför allt kommer att tillgodoses av anställd personal som i händelse av höjd beredskap tjänstgör med stöd av den allmänna tjänsteplikten. Även frivilliga bedöms ha en viktig roll att fylla i personalförsörjningen för det civila försvaret. I likhet med beredningen menar regeringen att personalförsörjningen så långt som möjligt ska bygga på den enskildes intresse, motivation och vilja. Regeringen konstaterar, i likhet med Försvarsberedningen, att det kan uppstå situationer när den personal som finns tillgänglig för arbetsgivaren inte räcker för att upprätthålla nödvändig verksamhet. Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap (SOU 2020:23), Utredningen om totalförsvarets försörjningstrygghet (SOU 2019:51) samt MSB (Ju2019/03951) föreslår att regelverken kring personalförsörjning för det civila försvaret ses över. Utredningen om hälso- och sjukvårdens beredskap bedömer också att civilplikt skulle skapa ökade möjligheter för områdets personalförsörjning i krig (SOU 2020:23). I totalförsvarspropositionen anförs att det stora antalet privata aktörer som utför samhällsviktig verksamhet samt det försämrade säkerhetspolitiska läget är två bidragande orsaker till att en översyn av personalförsörjningen inom det civila försvaret är angelägen. Regeringen anser att en sådan översyn bör innehålla en bedömning av det personalbehov som kan uppstå vid en situation med höjd beredskap och krig. Översynen bör även belysa frågan om hur detta personalbehov kan tillgodoses. I översynen bör tidigare erfarenheter av olika personalförsörjningslösningar beaktas. Det bör övervägas om en sådan översyn av personalförsörjningen även bör omfatta en bredare hotbild, som hybridhot och allvarliga fredstida kriser. Regeringen bedömer att ambitionsnivån för detta område behöver anpassas efter de finansiella förstärkningar som regeringen avser fördela till en mer säker personalförsörjning inom det civila försvaret. Regeringen bedömer således att det skulle krävas ytterligare överväganden för att identifiera de eventuella behov av skydd och förstärkningsresurser som kan finnas i en situation av höjd beredskap och ytterst krig utifrån ett helhetsperspektiv samt hur de på ett kostnadseffektivt sätt kan bidra till bästa möjliga försvarsförmåga utifrån ett totalförsvarsperspektiv. I fråga om personalförsörjning inom det civila försvaret bedömer regeringen att det är angeläget att göra en översyn av personalförsörjningen inom det civila försvaret som helhet, vilket skulle inkludera det eventuella behovet av förstärkningsresurser och en organisation för beredskapspolis. I det sammanhanget anser regeringen att det bör övervägas om en förstärk-ningsresurs kan bygga på plikt för t.ex. pensionerade poliser eller sådana som övergått till annan karriär. I totalförsvarspropositionen framhålls att de frivilliga försvars-organisationernas möjligheter att bidra till totalförsvarets förmåga långsiktigt bör säkerställas. Inom totalförsvaret bidrar de frivilliga försvarsorganisa-tionerna med folkförankring, förstärkningsresurser och försvarsvilja. Folkförankring och en stark vilja att försvara är en förutsättning för totalförsvarets krigsavhållande uppgift. Med en utökad roll för de frivilliga försvarsorganisationerna i totalförsvaret anser regeringen att detta bidrag kommer att behöva öka ytterligare inte minst för att säkerställa en långsiktigt hållbar organisatorisk struktur för de frivilliga försvarsorganisationernas verksamhet. I kommittémotion 2020/21:3446 av m.fl. (M) framhåller motionärerna att det i händelse av kris och krig kommer att finnas ett utökat behov av personal som kan utföra enklare uppgifter för att samhället ska kunna fungera. Civilplikten bör därför återaktiveras. Motionärerna anser dock att det krävs en grundlig analys kring civilpliktens utformning och syfte innan den aktiveras. Motionärerna bedömer att det finns ett antal frågor som måste besvaras för att vi ska få en så ändamålsenlig civilplikt som möjligt. Det handlar bl.a. om hur många som ska utbildas, vilka positioner det är mest relevant att använda civilplikten till, hur den även kan bidra till krisberedskapen och slutligen kostnader för olika koncept för den återaktiverade civilplikten. I motionen yrkas därför på att regeringen låter genomföra en analys av civilpliktens utformning (yrkande 1). När det gäller den radikala försämringen av det säkerhetspolitiska läget i närområde avser den enligt kommittémotion 2020/21:3747 av m.fl. (M, KD) bl.a. ett ökat hot mot vital infrastruktur. Motionärerna yrkar därför på att den särskilda beredskapspolisen återupprättas (yrkande 5). I kommittémotion 2020/21:877 av m.fl. (SD) anförs att till de viktigaste komponenterna i det civila försvaret hör befolkningsskydd och räddningstjänst. Motionärerna anser att dagens civila räddnings-tjänstorganisationer inte är dimensionerade för att kunna hantera de påfrestningar som ett väpnat angrepp mot skulle medföra. Civilplikten kan den enskilde fullgöra inom räddningstjänsten eller som sanerare, sjukvårdare, ammunitionsröjare eller som stabsassistent i exempelvis kommunens krigsorganisation. Civilpliktiga ska enligt motionärerna kunna kallas in för tjänstgöring utan att höjd beredskap råder för att stötta det civila samhället vid särskilt svåra påfrestningar såsom stora skogsbränder, pandemier och liknande. Motionärerna yrkar därför på att civilplikten återaktiveras fullt ut (yrkande 42). Vidare framhåller motionärerna de frivilliga försvarsorganisationerna viktiga funktion och bidrag till folklig förankring. Motionärerna yrkar på att deras möjligheter att bidra till det civila och militära försvaret i större utsträckning behöver utredas och på att en översyn av det frivilliga försvarets finansieringsmodell behöver genomföras (yrkande 29). Motionärerna yrkar även på att samtliga män och kvinnor ska kunna kallas till mönstring (yrkande 10). De anser att detta är en förutsättning för utbildning och krigsplacering av dem. För att klara av den ökande mängden mönstrande föreslår motionärerna ytterligare ett rekryteringskontor i och att ett tillfälligt rekryteringskontor etableras på (yrkande 11). I kommittémotion 2020/21:2944 av m.fl. (C) beskriver motionärerna att de frivilliga försvarsorganisationerna verkar över hela landet och har en viktig roll både i den fredstida krisberedskapen och i ett civilt försvar. Frivilligheten ger alla människor en möjlighet att bidra vid större kriser men också ett modernt civilt försvar utifrån sina egna förutsättningar. För att samhället ska få ut så mycket som möjligt av frivilligheten anser motionärerna att ansvariga aktörer också måste planera in att använda sig av frivilliga under krishantering och att avtal bör skrivas. Frivilliga kan erbjuda expertstöd inom olika sakområden men också skapa uthållighet i organisationen, enligt motionärerna som yrkar på att gör ett tillkännagivande till regeringen om frivillighet och de frivilliga försvars-organisationerna (yrkande 10). I partimotion 2020/21:175 av m.fl. (V) yrkas att regeringen ska återkomma med en utredning om hur en modern civilplikt ska se ut. Motionärerna menar att beredskap i högre utsträckning måste inkludera civila kriser såsom större olyckor, bränder, översvämningar och pandemier. Att återuppväcka den nu vilande civilplikten är en fråga för regeringen, således ingenting som behandlas i . Dock anser motionärerna att det krävs en modern civilplikt som inkluderar ett brett spektrum av arbetsuppgifter och befattningar som kan vara nödvändiga för samhället i en kris. I kommittémotion 2020/21:3743 av m.fl. (V) understryker motionärerna att de frivilliga försvarsorganisationerna och hemvärnet har en viktig roll i totalförsvar. De bidrar till att öka enskilda människors och samhällets förmåga att hantera allvarliga händelser, olyckor och kriser. I motionen anförs därför att regeringen bör utreda om samtliga kommuner bör åläggas att inrätta en frivillig resursgrupp (yrkande 1). I kommittémotion 2020/21:2775 av m.fl. (KD) beskrivs att Försvarsberedningens förslag om en ny krigsorganisation innebär ett utökat personalbehov och att det totala antalet befattningar i krigsorganisationen kommer att uppgå till ca 90 000 personer, inklusive hemvärn och civilanställda, jämfört med dagens ca 60 000 personer. Grundutbildnings-volymerna bör gå upp till 8 000 personer. Motionärerna yrkar därför på att personalförsörjningssystemet även i fortsättningen bygger på en kombination av värnpliktiga och anställda soldater (yrkande 18). I motion 2020/21:1486 föreslår och (båda S) att steg för steg bygger ut den allmänna värnplikten. I motion 2020/21:3538 av (M) anförs att ett modernt totalförsvar behöver ha ett mer utvecklat samarbete med den frivilliga försvarsverksamheten som tydligt anpassas efter dagens behov. I motion 2020/21:3042 av m.fl. (M) framhålls att de fakta och den kunskap som finns på bibliotek, arkiv och museer behövs tillsammans med kulturarvets berättelser och att detta spelar en roll för befolkningens motståndskraft. I en ny och hård verklighet bör de ses som en naturlig del i totalförsvaret. Motionärerna yrkar därför att ställer sig bakom kultursektorns viktiga roll i uppbyggnaden av totalförsvaret (yrkande 1) och att regeringen ger TRM i uppdrag att undersöka möjligheten att även krigsplacera kulturarbetare i deras professioner (yrkande 2). har i sitt yttrande till utskottet anfört att man, utifrån de utgångspunkter som justitieutskottet har att beakta i propositionen, anser att försvarsutskottet bör tillstyrka regeringens förslag och avstyrka motion 2020/21:3747 (M, KD) yrkande 5. I yttrandet finns två avvikande meningar (M, SD, KD) och ett särskilt yttrande (L). (Se yttrande 2020/21:JU3y i bilaga 5.) Totalförsvarsplikt, mönstring och krigsplacering Utskottet delar regeringens bedömning att det är angeläget att göra en översyn av personalförsörjningen inom det civila försvaret som helhet. Utskottet anser att totalförsvarets samlade behov av planlagd personal utgör grunden för hur personalförsörjningen bör utformas. Nuvarande ordning för personal-försörjningen inom det civila försvaret är att de som är anställda i samhällsviktig verksamhet stannar kvar i verksamheten under höjd beredskap, förutsatt att de inte är ianspråktagna för det militära försvaret. En utökning av krigsorganisationen i enlighet med förslagen i totalförsvarspropositionen bedöms även enligt utskottet medföra ett utökat personalbehov. Utskottet välkomnar därför regeringens inriktning att det totala antalet befattningar i krigsorganisationen kommer att uppgå till ca 90 000 när organisationen är personellt uppfylld. Grundutbildningsvolymerna bör successivt öka för att 2025 uppgå till 8 000 värnpliktiga och i propo-sitionen framhålls att grundutbildningens längd bör vara . I totalförsvarspropositionen anförs att det stora antalet privata aktörer som utför samhällsviktig verksamhet samt det försämrade säkerhetspolitiska läget är två bidragande orsaker till att en översyn av personalförsörjningen inom det civila försvaret är angelägen. Utskottet delar den bedömningen och anser att en sådan översyn bör innehålla en bedömning av det personalbehov som kan uppstå vid en situation med höjd beredskap och krig. Översynen bör omfatta en bredare hotbild, som hybridhot och allvarliga fredstida kriser och även belysa frågan om hur detta personalbehov kan tillgodoses. Det krävs följaktligen ytterligare överväganden för att identifiera vilka eventuella behov av skydd och förstärkningsresurser som kan finnas i en situation av höjd beredskap och ytterst i krig utifrån ett helhetsperspektiv samt hur de på ett kostnadseffektivt sätt kan bidra till bästa möjliga försvarsförmåga utifrån ett totalförsvarsperspektiv. Med utgångspunkt i behovet av en helhetssyn och det faktum att utskottet delar regeringens syn på inriktningen för personalförsörjningen finner utskottet inte skäl att vidta ytterligare åtgärder varför samtliga motionsyrkanden om mönstring, plikt och krigsplacering avstyrkes. När det gäller civilplikt noterar utskottet att Försvarsberedningen i delrapporten uttrycker att en sammanhållen planering för krigsorganiseringen av civila verksamheter i totalförsvaret kräver att civilplikten aktiveras. Utskottet lägger stor vikt vid att säkerställa att civilplikten utformas på ett ändamålsenligt sätt och vill se en modern civilplikt som inkluderar ett brett spektrum av arbetsuppgifter och befattningar som kan vara nödvändiga för samhället i en kris. För att få en så ändamålsenlig civilplikt som möjligt och till följd av ett nytt säkerhetspolitiskt läge menar utskottet att det är viktigt att grundligt utreda vilka behov och förutsättningar som finns, i stället för att återuppväcka den nu vilande civilplikten i samma form som . Därför anser utskottet att regeringen bör tillsätta en utredning som får i uppgift att lämna förslag om hur en modern civilplikt ska se ut. Utskottet tillstyrker därmed motionerna 2020/21:3446 (M) yrkande 1 och 2020/21:175 (V) samt delvis motion 2020/21:877 (SD) yrkande 42 och föreslår att ställer sig bakom det som utskottet anför om att utreda den moderna civilpliktens utformning och tillkännager detta för regeringen. Som nämnts ovan anser utskottet i likhet med regeringen att man bör överväga om en översyn av personalförsörjningen även bör omfatta en bredare hotbild, som hybridhot och allvarliga fredstida kriser. Utskottet välkomnar en översyn som även inkluderar det eventuella behovet av förstärkningsresurser och en organisation för beredskapspolis. I det sammanhanget anser regeringen att det bör övervägas om en förstärkningsresurs kan bygga på plikt för till exempel pensionerade poliser eller sådana som övergått till annan karriär, vilket utskottet ställer sig positivt till. vill inte föregripa en sådan översyn och är inte av någon annan uppfattning än regeringen och när det gäller beredskapspolisen och avstyrker därför motion 2020/21:3747 (M, KD) yrkande 5. Inom totalförsvaret bidrar de frivilliga försvarsorganisationerna med folkförankring, förstärkningsresurser och försvarsvilja. Utskottet anser att folkförankring och en stark vilja att försvara är en förutsättning för totalförsvarets krigsavhållande uppgift.