bet · H801NU7 · 2020-11-05 00:00:00 — om samverkansprogram och strategiska innovationsprogram Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse till handlingarna och avslår samtliga motioner som har väckts med anledning av skrivelsen. Utskottet välkomnar granskning av statens satsningar på samverkansprogram och strategiska innovationsprogram och ser positivt på de åtgärder som regeringen avser att vidta. I betänkandet finns två reservationer (M, SD, KD). Skrivelse 2019/20:185 om samverkansprogram och strategiska innovationsprogram. Fem yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning om samverkansprogram och strategiska innovationsprogram 1.Förtydliganden i regleringsbrev och utvärdering av program, punkt 2 (M, SD, KD) 2.Effektivitetsmål för samverkansprogram, punkt 3 (SD) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger skrivelse 2019/20:185 till handlingarna. Förtydliganden i regleringsbrev och utvärdering av program 2020/21:273 av m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2 samt 2020/21:308 av m.fl. (M, KD) yrkandena 1 och 2. Reservation 1 (M, SD, KD) 2020/21:273 av m.fl. (SD) yrkande 3. Reservation 2 (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (SD), (S), (C), (M), (SD), (S), (KD), (L), (SD), (S), Per Schöldberg (C), (V) och (MP). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas regeringens skrivelse 2019/20:185 om samverkansprogram och strategiska innovationsprogram och två motioner som har väckts med anledning av skrivelsen. Skrivelsen överlämnades till . lämnade riksrevisor , , med medarbetare information till utskottet om den aktuella granskningen. Regeringen föreslog i sin forskningsproposition 2012 att strategiska innovationsområden skulle inrättas. för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), () och Verket för innovationssystem () har sedan på uppdrag av regeringen utlyst strategiska innovationsprogram (SIP). Regeringen beskrev i sin forskningsproposition 2016 fem strategiska samverkansprogram (SVP) utifrån områden som Nationella innovationsrådet hade identifierat. har administrerat programmen med stöd från . Båda programformerna syftar till att möta samhällsutmaningar och stärka innovationsförmåga och konkurrenskraft genom ny, långsiktig och fördjupad samverkan mellan bl.a. lärosäten, forskningsinstitut, näringsliv och offentlig sektor. De anknyter till flera politikområden och finansieras med anslag ur flera utgiftsområden i statsbudgeten. har granskat statens satsningar på samverkansprogrammen och de strategiska innovationsprogrammen och överlämnade en rapport till regeringen . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som framgår av genom samverkan – statens satsningar på strategiska samverkans- och innovationsprogram (RiR 2020:6). om samverkansprogram och strategiska innovationsprogram Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse till handlingarna och avslår motionerna. Utskottet konstaterar att det pågår ett arbete för att förbättra samverkansprogrammen och de strategiska innovationsprogrammen och ser positivt på de åtgärder som regeringen avser att vidta. Jämför reservation 1 (M, SD, KD) och 2 (SD). redogör i rapport 2020:6 för den granskning som myndigheten har genomfört av samverkansprogrammen (SVP) och de strategiska innovationsprogrammen (SIP). Granskningen besvarar dels en övergripande fråga, dels ett antal delfrågor. Den övergripande frågan är om staten har skapat förutsättningar för effektivitet i SIP och SVP. Utöver den övergripande frågan har granskningen även inriktats mot följande delfrågor: Ger ansvarsfördelning och organisering förutsättningar för ett effektivt genomförande? Har ansvariga myndigheter gjort och dokumenterat systematiska prioriteringar och avvägningar? Används uppföljning och utvärdering för a. prövning och utveckling av programmen samt b. rättvisande återrapportering till ? drar i rapporten två gemensamma slutsatser för SIP och SVP. Den första är att externt anlitade personer i expertroller får stor påverkan på programformernas innehåll och inriktning utan att myndigheterna systematiskt gör och dokumenterar självständiga överväganden inför beslut. Den andra är att regeringen i utgångsläget har gett ansvariga myndigheter för lite tid för att göra avvägningar inför och planera genomförandet av programformerna. Vad gäller de strategiska innovationsprogrammen specifikt gör den samlade bedömningen att staten i flera avseenden har skapat förutsättningar för effektivitet men att det finns ett antal brister som sammantaget riskerar programformens måluppfyllelse. anser att myndigheterna i regeringens regleringsbrev ges dubbla budskap om hur de ska välja ut program. Även myndigheternas ansvar för bl.a. utvärdering och programportföljens sammansättning är otydligt i regleringsbreven, vilket gör att sådana frågor riskerar att falla mellan stolarna. menar därtill att dokumentationen av organiseringen och vägledande material till handläggare brister, vilket ger ett svagt organisatoriskt minne och innebär att administrativa rutiner inte är helt gemensamma. Vad gäller urvalet anser att myndigheternas sätt att välja ut program ger goda förutsättningar för systematiska urval, och det följer enligt myndigheterna internationell praxis. Urvalet sker i konkurrens där ansökningar bedöms av externt anlitade bedömargrupper utifrån angivna bedömningskriterier och myndigheterna har omhändertagit regeringens syften och mål med programformen i utlysningarna. Enligt kan man däremot inte se att myndigheterna har gjort avvägningar i fråga om programportföljen som helhet. anför att det finns en utförlig utvärderingsprocess för de strategiska innovationsprogrammen, där varje program utvärderas av anlitade utvärderare. noterar dock att utvärderingarna är enda tillfället där myndigheterna prövar programmens fortsatta finansiering och att förutsättningarna för prövning är svaga. Myndigheterna har följt utvärderarnas rekommendationer om fortsatt finansiering utan att dokumentera sina egna överväganden. Övergripande slutsatser från utvärderingarna redovisas i myndigheternas årsredovisningar men inte i regeringens rapportering till . I fråga om samverkansprogrammen gör den samlade bedömningen att förutsättningarna för effektivitet genomgående är svaga, då det saknas systematiska processer för prioritering av insatser. Varje program har en samverkansgrupp med personer från olika sektorer som har förordnats av regeringen. Det fästs stor tilltro till att grupperna omgående ska identifiera och genomföra relevanta initiativ. Samverkansprogrammen saknar systematisk uppföljning och utvärdering. konstaterar att regeringen ändå bedömer programmen som framgångsrika i rapporteringen till . Mot bakgrund av de samlade bedömningarna riktar följande rekommendationer till regeringen: • Åtgärda otydligheterna i uppdragen rörande de strategiska innovationsprogrammen till myndigheterna. • Tydliggörandena bör omfatta myndigheternas enskilda och gemensamma ansvar för programformen som helhet, samverkan sinsemellan samt prioritering av innovationsområden och vissa avgörande frågor, t.ex. att omhänderta lärdomar från svenska och internationella erfarenheter och att följa upp, utvärdera och ompröva program. • Överväg utvärdering av genomförda samverkansprogram och säkerställ att de samverkansprogram som aviserades omfattas av uppföljning och utvärdering i enlighet med näringsutskottets uttalanden. • Inför framtida innovationssatsningar, säkerställ att uppdrag ges med tidsramar som ger utrymme för förberedelser och planering. Detta för att myndigheterna ska ha möjlighet att göra avvägningar för genomförandet utifrån gedigen analys av erfarenheter, behov och målsättningar. riktar vidare mot bakgrund av de samlade bedömningarna följande rekommendationer till , och Formas i det fortsatta arbetet med de strategiska innovationsprogrammen: • Utarbeta kriterier som anger vad programmen ska ha uppnått . Myndigheterna kan använda kriterierna för att utifrån information i utvärderingarna avväga om program ska beviljas fortsatt finansiering eller inte. • Säkerställa att myndigheterna gör och dokumenterar egna avvägningar av externa bedömares rekommendationer utifrån programformens syften och mål i sammanhang där externa bedömare påverkar programportföljen. • Förbättra myndigheternas organisatoriska minne genom att dokumentera organisation, ansvarsfördelning och arbetssätt samt förändringar därav. Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer delvis i de iakttagelser som gör i fråga om de strategiska innovationsprogrammen, men betonar att samverkansprogrammen bygger på en annan insatslogik än de förstnämnda. De strategiska innovationsprogrammen är i huvudsak ett verktyg för finansiering, medan samverkansprogrammen i huvudsak är ett processverktyg. Vad gäller slutsatser om dels att externt anlitade personer i expertroller får stor påverkan på programformernas innehåll och inriktning utan att myndigheterna systematiskt gör och dokumenterar självständiga överväganden inför beslut, dels att regeringen i utgångsläget har gett ansvariga myndigheter för lite tid för att göra avvägningar inför och planera genomförandet av programformerna anför regeringen att myndigheterna följer internationell, vedertagen praxis vad gäller urvals- och utvärderingsprocesser för program och projekt. Regeringen menar att rapportens utgångspunkt i mer traditionell utvärderingsmetodik, som inte beaktar de senare årens forskning kring innovationspolitik och policyutveckling inom och EU, gör att resultaten och rekommendationerna blir svåra att använda i den framtida utvecklingen av insatserna. När det gäller myndigheternas dokumentation anger regeringen att myndigheterna, som man begärt in synpunkter från, delar observationer om vissa brister i dokumenthanteringen. Regeringen instämmer därtill i bedömning att tidtabellen var pressad i bägge fallen. Vad gäller iakttagelser specifikt om de strategiska innovationsprogrammen menar regeringen att dess inställning är att politiken anger övergripande, prioriterade samhällsutmaningar, vilket har gjorts i exempelvis forsknings- och innovationspropositioner och genom de tematiska samverkansprogrammen, men att den närmare inriktningen och prioriteringen för de strategiska innovationsprogrammen bör formuleras i bredast möjliga samverkan mellan olika aktörer i samhället, som näringslivet, lärosäten, institut och den offentliga sektorn. Regeringen anser vidare att myndigheternas uppdrag och uppgifter ska vara tydligt formulerade så att de inte ger upphov till feltolkningar eller ineffektivitet. I fråga om iakttagelser specifikt om samverkansprogrammen instämmer regeringen i bedömning att samverkansprogrammen som modell har inneburit ett delvis nytt arbetssätt. Utgångspunkten för samverkansprogrammen är att uppnå samverkan över sektorsgränser för att möta de stora samhällsutmaningarna, både vad gäller att prioritera och sätta gemensamma mål och att kraftsamla för att nå dessa. Regeringen anför i skrivelsen att denna typ av inkluderande sektorsövergripande samarbete som främjar samsyn, förankring och kraftsamling är ett arbetssätt som ligger i linje med internationella rekommendationer och vedertagen praxis. Vidare anför regeringen att den nya strukturen med samverkansprogram inte bara bidrar med traditionella innovationsfrämjande insatser, utan även möjliggör inspel till en större systemförändring, vilket särskiljer samverkansprogrammen från andra sektorsövergripande samarbeten. Vad gäller syn om avsaknaden av systematik för urval av insatser hänvisar regeringen till att samverkansprogrammen utgår från internationellt vedertagen praxis där regeringen pekar ut övergripande tematiska samhällsutmaningar och ramar inom innovationsarbetet, varefter regeringen tillsätter sektorsövergripande samverkansgrupper bestående av högnivåföreträdare, för att inom utpekade tematiska områden gemensamt identifiera, kraftsamla och verka för innovativa lösningar som möter utmaningarna inom området. Att regeringen fäster stor tilltro till de sektorsövergripande perspektiv som är samlade i respektive samverkansprogram anser regeringen vara naturligt och följer av insatsens logik som bygger på involverade aktörers, inklusive privata aktörers, egna insatser och resurser. Eventuell offentlig finansiering av identifierade insatser eller projekt sker i konkurrens och transparens och med motiverade beslut från den finansierande myndigheten. Regeringen menar att det således inte har funnits förutsättningar eller ambitioner att styra exakt vilka eller hur många insatser som genereras i de olika samverkansprogrammen, bl.a. eftersom insatserna i mycket hög grad är avhängiga av insatser och resurser från de aktörer, organisationer och företag som ingår i samverkansgrupperna. Regeringen delar därtill iakttagelser om att samverkansprogrammen inte har utvärderats i sin helhet, att någon fullständig systematisk uppföljning och utvärdering inte har gjorts och att det finns behov av att genomföra sådana, varför man redan nu har planerat för uppföljning och utvärdering i den nya omgången av samverkansprogrammen. Regeringen pekar i skrivelsen även på att viss uppföljning och erfarenhetssammanställning har gjorts av de tidigare samverkansprogrammen och att den stora mängd initiativ och projekt som har etablerats inom ramen för arbetet betraktas som ett positivt resultat, vilket man har rapporterat till via budgetpropositioner. Regeringen anför att man avser att fortsätta att utveckla utvärderingen av programmen för att skapa bättre förutsättningar att bedöma resultat och effekter och bidra till lärande. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen anför i skrivelsen att den avser att göra en översyn av myndigheternas regleringsbrev och instruktioner för att se hur en ökad tydlighet kan uppnås i dessa. Detta kommer att ske inom ramen för den ordinarie beslutsprocessen kopplat till myndigheternas regleringsbrev och instruktioner. Regeringen anger vidare att man för samverkansprogrammen 2019–2022 har utformat ett arbetssätt som möjliggör systematiska uppföljningar och utvärderingar av de pågående samverkansprogrammen. Utformningen har gjorts i dialog med Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys). Regeringen instämmer i bedömning att myndighetsuppdrag inom framtida innovationssatsningar bör ges med så goda tidsramar som möjligt för att myndigheterna ska få tillräckligt med tid för nödvändig förberedelse och planering för genomförandet av uppdragen. Regeringens ambition är att ge så goda tidsramar som möjligt i uppdrag till myndigheter, givet alla faktorer som måste tas i beaktande inför nya innovationssatsningar. Regeringen anger i skrivelsen att den har begärt in myndigheternas synpunkter på slutsatser och rekommendationer i rapporten, i de delar som de riktar sig till vissa myndigheter. Vidare avser regeringen att följa upp hur iakttagelser och rekommendationer omhändertas av berörda myndigheter, bl.a. i samband med de årliga myndighetsdialogerna. Slutligen anför regeringen i skrivelsen att den anser vara slutbehandlad. m.fl. (M, KD) noterar i yrkande 1 i motion 2020/21:308 att det av granskning framgår att det finns en rad otydligheter i regleringsbreven till berörda myndigheter vad gäller de strategiska innovationsprogrammen. Motionärerna vill därför att uppmanar regeringen att säkerställa att de brister som pekar på avhjälps i enlighet med rekommendationer. Tydliggörandena bör omfatta myndigheternas enskilda och gemensamma ansvar för programformen som helhet, deras samverkan sinsemellan samt deras prioritering av innovationsområden. Motionärerna anför vidare i yrkande 2 att det av granskning framgår att det bl.a. saknas en systematisk uppföljning vad gäller de genomförda strategiska samverkansprogrammen samt att det inte heller finns en systematisk och sammanhållen utvärderings- eller prövningsprocess knuten till vare sig programformen eller de enskilda programmen, vilket försämrar möjligheterna till effektivitet i programformen och möjligheterna att utveckla programmen. Motionärerna anser därför att regeringen bör införa en tydligare process för utvärdering av de strategiska samverkansprogrammen och att genomförda samverkansprogram, inklusive de som aviserades , bör utvärderas och följas upp i enlighet med rekommendationer. I motion 2020/21:273 av m.fl. (SD) pekar motionärerna på de brister och rekommendationer som presenteras i om samverkansprogrammen och de strategiska innovationsprogrammen. Motionärerna välkomnar regeringens avsikt att se över myndigheternas regleringsbrev och instruktioner i syfte att uppnå ökad tydlighet i de uppdrag som rör de strategiska innovationsprogrammen. De menar dock att dessa åtgärder är otillräckliga och anser att regeringen i stället, i enlighet med rekommendationer, bör inleda en grundlig utvärdering av genomförda samverkansprogram och säkerställa att de samverkansprogram som aviserades omfattas av uppföljning och utvärdering (yrkande 1). Vidare anför motionärerna i yrkande 2 att regeringen i regleringsbreven till de berörda myndigheterna bör förtydliga att myndigheterna ska dokumentera sina egna överväganden vid beslut om fortsatt finansiering av program. Motionärerna menar därtill i yrkande 3 att regeringen ska lägga fram förslag om krav på effektivitetsmål för samverkansprogrammen. Regeringen lanserade fem samverkansprogram som inriktades på följande områden: Nästa generations resor och transporter, Smarta städer, Cirkulär och biobaserad ekonomi, Livsvetenskap och Uppkopplad industri och nya material. presenterade regeringen den fortsatta inriktningen för samverkansprogrammen. I budgetpropositionen anger regeringen att den genom samverkan mellan universitet och högskolor, näringsliv och det offentliga vill verka för att lösa problem och överbrygga de utmaningar som samhället står inför. Regeringen anger även att samverkansprogrammen utökas med en internationell dimension som ska koppla insatser och resultat till internationella innovationssamarbeten. Regeringens utsända innovations- och forskningsråd ska underlätta strategiska innovationssamarbeten. Samverkansprogrammen –2022 inriktas på fyra områden: Hälsa och livsvetenskap (life science), Näringslivets digitala strukturomvandling, Näringslivets klimatomställning och Kompetensförsörjning och livslångt lärande. Regeringen gör bedömningen att den digitala strukturomvandlingen, näringslivets klimatomställning och ambitionen att fortsätta vara ledande inom livsvetenskap ställer stora krav på kompetens, möjlighet till omställning och livslångt lärande för att människor ska fortsätta att verka på arbetsmarknaden och utveckla svensk konkurrenskraft. Regeringen gav i uppdrag att stödja arbetet med regeringens samverkansprogram –2022 och stödja offentliga aktörer i deras arbete med regel- och policyutveckling (N2019/03094/EIN). Uppdraget slutförs i samband med att samverkansprogrammen avslutas och ska slutredovisas till . Av regleringsbrev framgår att myndigheten har fått i uppdrag att bistå regeringen med att genomföra regeringens fyra samverkansprogram. ska , , redovisa till regeringen hur myndigheten har bidragit till regeringens samverkansprogram. De strategiska innovationsprogrammen är ett tvärsektoriellt initiativ där insatser som genomförs ska delfinansieras av näringsliv och offentlig verksamhet. Näringslivet ska också vara delaktigt i planering och genomförande, och samtliga projekt som tilldelas medel ska utgå från samhällsutmaningar, ha tydliga mål, hålla hög vetenskaplig kvalitet i forskningsprojekt och kunna påvisa ny aktörs- eller områdesöverskridande samverkan. Fokus för arbetet är att det befintliga innovationssystemet ska nyttjas effektivare. De strategiska innovationsprogrammen syftar till att skapa förutsättningar för att möta samhällsutmaningar och att öka den internationella konkurrenskraften genom ny, långsiktig och fördjupad samverkan, kraftsamling och förnyelse. Regeringen angav i sin forskningsproposition 2012 att den inte ska avgöra vilka områden som kan bli aktuella för insatser utan att det bör avgöras utifrån gemensamma processer för problemformulering där bl.a. företag, universitet, högskolor och forskningsinstitut ingår. Vidare angav regeringen att användarna av forskningsresultat ska involveras redan i problemformuleringsstadiet. Forskningsmiljöer med hög kvalitet och konstellationer av företag eller offentliga verksamheter som tillsammans utgör en grund för innovation ska utgöra basen i satsningen, med delfinansiering från näringsliv och offentlig verksamhet. Enligt regeringen ska dock forskningsfinansierande myndigheter själva besluta om vilka aktörer som tilldelas medel och om den tidsram som bidragen bör ges, beroende på resultaten av uppföljningar och utvärderingar. Strategiska innovationsprogram genomförs av , och som har i uppdrag att utlysa program. har totalt 17 program beviljats medel i 4 separata utlysningsprocesser: • Processindustriell IT och Automation • STRIM – Gruv- och metallutvinning • Internet of Things : Sakernas internet • Smart Built Environment • Viable Cities. Utskottets ställningstagande redovisas under följande rubriker: – Förtydliganden i regleringsbrev och utvärdering av program – Effektivitetsmål för samverkansprogram. Samverkansprogrammen och de strategiska innovationsprogrammen syftar till att möta samhällsutmaningar och stärka innovationsförmåga och konkurrenskraft genom ny, långsiktig och fördjupad samverkan mellan bl.a. lärosäten, forskningsinstitut, näringsliv och offentlig sektor. De anknyter till flera politikområden och finansieras med anslag ur flera utgiftsområden i statsbudgeten. Med anledning av att regeringen överlämnade skrivelsen Riks-revisionens rapport om samverkansprogrammen och de strategiska innovationsprogrammen till vill utskottet framhålla att både skrivelsen och är viktiga underlag för att ska kunna följa och ta ställning till olika förslag som rör dessa program. Med det anförda föreslår utskottet att lägger skrivelsen till handlingarna. Förtydliganden i regleringsbrev och utvärdering av program Utskottet delar uppfattning att det är viktigt att statliga medel används på ett så effektivt sätt som möjligt. Utskottet välkomnar därför granskning av programmen. Granskningen har resulterat i ett antal rekommendationer till regeringen och de berörda myndigheterna, och med anledning av detta vill utskottet anföra följande. Utskottet konstaterar att bedömer att det finns ett flertal brister vad gäller förberedelser, utvärderingar och dokumentation i fråga om de båda programmen. När det gäller de strategiska innovationsprogrammen bedömer att regeringen i huvudsak uppfyller sina egna intentioner om styrning genom instruktion och regleringsbrev men att det finns vissa behov av att förtydliga hur uppdragen är formulerade. För samverkansprogrammen är bedömning att regeringen inte har skapat förutsättningar för effektivitet. En av de gemensamma slutsatser som drar för programmen är att regeringen i utgångsläget har gett ansvariga myndigheter för lite tid att göra avvägningar inför och planera genomförandet av programformerna. Utskottet konstaterar vidare att regeringen delvis instämmer i de iakttagelser som gör i fråga om de strategiska innovationsprogrammen. Regeringen delar också uppfattning om samverkansprogrammens utvärdering och uppföljning och behovet av dessa. Utskottet noterar därtill att regeringen betonar att samverkansprogrammen inte är en traditionell programform som har haft särskilda resurser knutna till sig eller självständig beslutsmakt över medelstilldelningen. Regeringen anger i skrivelsen att den inom ramen för den ordinarie beslutsprocessen kopplat till myndigheternas regleringsbrev och instruktioner avser att göra en översyn av myndigheternas regleringsbrev och instruktioner för att se hur en ökad tydlighet kan uppnås i dessa.