bet · H701MJU20 · 2020-06-09 00:00:00 — Miljö- och jordbruksutskottets betänkande Genomförande av EU-direktiv på avfallsområdet Utskottet föreslår att ställer sig bakom regeringens förslag till lagändringar i syfte att genomföra reviderade EU-direktiv på avfallsområdet. Lagändringarna innebär bl.a. att det i införs nya definitioner och bestämmelser om den ursprungliga avfallsproducentens ansvar för behandling och kostnader för hantering av avfallet. Vidare förtydligas kommunernas ansvar för bygg- och rivningsavfall och bestämmelser om när avfall upphör att vara avfall införs. Flera bemyndiganden utvidgas för att möjliggöra genomförande av kraven i avfallsdirektiven på föreskriftsnivå. Bestämmelserna om kontrollplaner i kompletteras och det införs bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen om att sekretess under vissa förutsättningar ska gälla för uppgifter i ett register med uppgifter om avfall. Författningsändringarna föreslås träda i kraft . I betänkandet finns tre reservationer (M, SD, KD). Proposition 2019/20:156 Genomförande av EU-direktiv på avfallsområdet Fyra yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Genomförande av EU-direktiv på avfallsområdet Konsekvenser av genomförandet av de reviderade avfallsdirektiven Vägledning och kriterier för när avfall upphör att vara avfall 1.Konsekvenser av genomförandet av de reviderade avfallsdirektiven, punkt 2 (SD, KD) 2.Konsekvenser av genomförandet av de reviderade avfallsdirektiven, punkt 2 (M) 3.Vägledning och kriterier för när avfall upphör att vara avfall, punkt 3 (M, SD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Genomförande av EU-direktiv på avfallsområdet antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i . 2. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 3. lag om ändring i (2010:900). 4. lag om ändring i lagen (2019:1274) om skatt på avfall som förbränns. Därmed bifaller proposition 2019/20:156 punkterna 1–4. Konsekvenser av genomförandet av de reviderade avfallsdirektiven 2019/20:3609 av m.fl. (KD) och 2019/20:3612 av m.fl. (M) yrkande 3. Reservation 1 (SD, KD) Reservation 2 (M) Vägledning och kriterier för när avfall upphör att vara avfall 2019/20:3612 av m.fl. (M) yrkandena 1 och 2. Reservation 3 (M, SD) På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (C), (MP), (S), (L), (V), (M), (M), (M), (C), (S), (S), (S), (S), (SD), (SD), (SD) och (KD). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2019/20:156 Genomförande av EU-direktiv på avfallsområdet. Regeringens förslag till riksdagsbeslut redovisas i bilaga 1 och regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Det har väckts två följdmotioner med anledning av propositionen. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1. I propositionen föreslås ändringar på avfallsområdet huvudsakligen i syfte att genomföra de reviderade avfallsdirektiven. I görs i huvudsak följande ändringar. Uttrycket kommunalt avfall ersätter termen hushållsavfall och det anges vad som avses med avfallsproducent. Det införs bestämmelser om den ursprungliga avfallsproducentens ansvar för behandling och kostnader för hantering av avfallet. Kommunernas ansvar för bygg- och rivningsavfall som inte producerats i en yrkesmässig verksamhet förtydligas. Bestämmelser om när avfall upphör att vara avfall införs. Det tydliggörs vem som har ansvaret för att uppfylla tillämpliga författningskrav för material och produkter när avfall upphör att vara avfall. Flera bemyndiganden utvidgas för att möjliggöra genomförande av kraven i avfallsdirektiven genom föreskrifter. I övrig lagstiftning görs i huvudsak följande ändringar. Bestämmelserna om kontrollplaner i kompletteras så att en kontrollplan ska omfatta uppgifter om allt bygg- och rivningsavfall och även byggprodukter som kan återanvändas. Det införs bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen om att sekretess under vissa förutsättningar ska gälla för uppgifter i ett register med uppgifter om avfall. Författningsändringarna föreslås träda i kraft . Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla regeringens lagförslag. Därefter behandlar utskottet två följdmotioner som innehåller förslag om tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till lagförslagen. Genomförande av EU-direktiv på avfallsområdet Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändringar i , offentlighets- och sekretesslagen, samt lagen om skatt på avfall som förbränns. trädde fyra EU-direktiv i kraft som ändrar sex direktiv på avfallsområdet (ändringsdirektiven): – och rådets direktiv (EU) 2018/851 av om ändring av direktiv /98/EG om avfall – och rådets direktiv (EU) 2018/850 av om ändring av direktiv /31/EG om deponering av avfall – och rådets direktiv (EU) 2018/852 av om ändring av direktiv /62/EG om förpackningar och förpackningsavfall – och rådets direktiv (EU) 2018/849 av om ändring av direktiven /53/EG om uttjänta fordon, 2006/66/EG om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer och 2012/19/EU om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning. Förändringarna i direktiven syftar bl.a. till: • att främja övergången till en cirkulär ekonomi • ett fullständigt genomförande av avfallshierarkin i samtliga medlemsstater • en minskning av genererade avfallsmängder totalt och per capita • säkerställande av återvinning av hög kvalitet och användningen av avfall som en betydande och tillförlitlig källa av råvaror för unionen. Exempelvis utnyttjas endast en begränsad del av det kommunala avfallet som genereras i EU genom förberedelse för återanvändning eller materialåtervinning. Resten av det kommunala avfallet deponeras eller omhändertas genom förbränning. EU går miste om stora möjligheter till ökad resurseffektivitet och en mer cirkulär ekonomi. Det råder vidare stora skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller avfallshantering och flera bestämmelser i de reviderade direktiven syftar till att komma till rätta med dessa skillnader. Olika genomförandetider gäller för olika delar av det reviderade regelverket. ska merparten av bestämmelserna i ändringsdirektiven ha genomförts, därefter har medlemsstaterna på sig att anpassa nationell rätt till samtliga nya regler. Propositionen innehåller förslag till de lagändringar som syftar till att genomföra de bestämmelser i ändringsdirektiven som ska vara genomförda av medlemsstaterna . Ändringar föreslås i , offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), (2010:900) samt lagen (2019:1274) om skatt på avfall som förbränns. Genom direktivet om ändring av avfallsdirektivet har det införts nya definitioner. För att säkerställa en större enhetlighet i unionsrätten på avfallsområdet har definitioner i flera av de andra direktiven på avfallsområdet anpassats till definitionerna i avfallsdirektivet. Regeringen föreslår i propositionen att det ska göras en ändring i förklaringen i av avfallsförebyggande åtgärder. Åtgärder som syftar till en minskning av innehållet av farliga ämnen i material och produkter ska anses vara avfallsförebyggande åtgärder. En ändring ska göras i förklaringen i av hantera avfall som innebär att det förtydligas att sortering också är hantering av avfall. Med avfallsproducent ska i avses den som ger upphov till avfall och den som genom förbehandling, blandning eller andra förfaranden ändrar avfallets art eller sammansättning. Med bygg- och rivningsavfall ska i avses avfall från bygg- och rivningsarbeten. Uttrycket kommunalt avfall ska ersätta termen hushållsavfall i . Med kommunalt avfall ska avses avfall från hushåll och avfall från andra källor som till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll. Kommunalt avfall ska inte omfatta avfall från tillverkning, jordbruk, skogsbruk, fiske, septiktankar, avloppsnät och avloppsrening, bygg- och rivningsavfall och uttjänta bilar. Följdändringar som innebär att termen hushållsavfall ersätts av uttrycket kommunalt avfall ska göras i och i lagen om skatt på avfall som förbränns. Med deponi ska i avses en upplagsplats för avfall som finns på eller i jorden. Som deponi ska inte räknas en plats där avfall lastas om för att förbereda det för vidare transport till en annan plats där det ska behandlas lagras innan det återvinns, om lagringen sker än eller lagras innan det bortskaffas, om lagringen sker än . Med deponera avfall ska i avses att bortskaffa avfall genom att lägga det på en deponi. En ändring görs i förklaringen i av återanvändning som innebär att det som kan återanvändas är en produkt eller en komponent. Förklaringarna av följande ska ha betydelse vid tillämpning av hela : avfall, avfallsförebyggande åtgärder, återanvändning, kommunalt avfall, avfallsproducent, hantera avfall, deponi, behandla avfall, återvinna avfall, förbereda avfall för återanvändning, materialåtervinna avfall, bortskaffa avfall, deponera avfall, fastighetsinnehavare, uttjänt bil, bilskrotare och bygg- och rivningsavfall. När avfall upphör att vara avfall I propositionen föreslås att avfall som har genomgått ett återvinningsförfarande ska anses ha upphört att vara avfall om ämnet eller föremålet ska användas för ett visst ändamål det finns en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål ämnet eller föremålet uppfyller tillämpliga krav i lag och annan författning användningen av ämnet eller föremålet inte leder till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om när avfall upphör att vara avfall enligt de angivna villkoren. Bestämmelsen i om att ett ämne eller föremål upphör att vara avfall om det har återvunnits och uppfyller krav i fråga om fortsatt användning upphävs. En bestämmelse införs om vem som ska se till att ett ämne eller föremål som har upphört att vara avfall uppfyller tillämpliga krav i lag och annan författning. Dessa krav ska uppfyllas av den som använder ämnet eller föremålet utan att det har släppts ut på marknaden eller av den som släpper ut ett ämne eller föremål på marknaden . Regeringen föreslår att den som är ansvarig för att avfall blir behandlat ska se till att avfallet behandlas i enlighet med avfallshierarkins prioriteringsordning. Vidare föreslås att om inte annat har avtalats eller är föreskrivet i lag eller annan författning ska den ursprungliga avfallsproducenten ansvara för att avfallet genomgår en fullständig behandling i enlighet med avfallshierarkin och för kostnaderna för att hantera det avfall som producerats. I propositionen föreslås att utgångspunkten ska vara att kommuner ansvarar för kommunalt avfall. Regeringen ska även i fortsättningen ha rätt att meddela föreskrifter om undantag från kommunens ansvar i fråga om avfall som omfattas av producentansvar. Det föreslås även att kommunen ska ansvara för behandling av avfall som utgörs av avloppsfraktioner och filtermaterial från enskilda avloppsanläggningar, som är dimensionerade för högst 25 personekvivalenter, om anläggningen endast används för spillvatten som till sin art och sammansättning liknar hushållsspillvatten. Kommunen ska även ansvara för latrin från torrtoaletter och jämförliga lösningar. Enligt propositionen ska den som producerar bygg- och rivningsavfall i en yrkesmässig verksamhet ansvara för hanteringen av detta avfall. Kommuner ska ansvara för bygg- och rivningsavfall som inte produceras i en yrkesmässig verksamhet. Vidare föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att den som i yrkesmässig verksamhet producerar eller hanterar avfall ska lämna det till någon som har det tillstånd eller har gjort den anmälan som krävs för hanteringen. Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot en sådan föreskrift genom att lämna avfall för transport till den som inte har det tillstånd som krävs för en sådan transport ska kunna dömas till böter. I propositionen föreslås att hantering i 14 kap. även ska omfatta att en vara tillverkas, bearbetas, behandlas, förpackas, förvaras, transporteras, används, omhändertas, destrueras, konverteras, saluförs, överlåts eller är föremål för något annat jämförbart förfarande. Uppgifter i kontrollplaner om avfall och om byggprodukter som kan återanvändas Regeringen föreslår i propositionen att den kontrollplan som ska tas fram i samband med en bygg- eller rivningsåtgärd ska innehålla uppgifter om vilka byggprodukter som kan återanvändas och hur dessa ska tas om hand. Planen ska även innehålla uppgifter om vilket avfall som åtgärden kan ge upphov till och hur avfallet ska tas om hand, särskilt hur man avser att möjliggöra materialåtervinning av hög kvalitet och avlägsnande och säker hantering av farliga ämnen. Den kontrollansvariga ska biträda byggherren med att upprätta kontrollplanen och med att identifiera avfall och återanvändbara byggprodukter som bygg- och rivningsåtgärderna kan ge upphov till. Vid det tekniska samrådet ska man gå igenom hur identifieringen av avfall och återanvändbara byggprodukter har gjorts. Det föreslås i propositionen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter som innebär att kommuner blir skyldiga att lämna information om avfallsförebyggande åtgärder. Kostnader som kommunerna får finansiera genom renhållningsavgiften Enligt propositionen ska kommunen få meddela föreskrifter om att renhållningsavgift ska betalas för – åtgärder som kommunen vidtar i syfte att informera hushåll och verksamhetsutövare som producerar avfall som kommunen ansvarar för om avfallsförebyggande åtgärder – åtgärder som kommunen vidtar för att underlätta insamling och sortering av återanvändbara produkter från hushåll och verksamhetsutövare som producerar avfall som kommunen ansvarar för. Renhållningsavgiften får täcka även nödvändiga kostnader för den infrastruktur som behövs för avfallshantering. Bemyndiganden om förpackningar och förpackningsavfall Regeringen föreslår i propositionen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att den som driver ett insamlingssystem dels ska lämna information till producenter och avfallsproducenter om återanvändning, utsortering, insamling och behandling, dels ska vidta åtgärder för att främja återanvändning. Bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter som innebär att producenter blir skyldiga att omfattas av ett insamlingssystem för återvinning ska ändras så att det avser ett insamlingssystem för behandling eller återanvändning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för den som driver ett system för återanvändning av förpackningar att anmäla detta. I propositionen föreslås att regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet att dokumentera och lämna uppgifter om avfall, avfallshantering och avfallsförebyggande åtgärder. Regeringen föreslår i propositionen att sekretess ska gälla för uppgifter som hänför sig till avfallsregistret, om det kan antas att farligt avfall kan komma till brottslig användning om uppgiften röjs. För uppgifter i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Vidare föreslås i propositionen att sekretess ska gälla i en verksamhet som avser förande av eller uttag ur avfallsregistret för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. För uppgifter i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Lagändringarna föreslås träda i kraft . I fråga om återvinning och bortskaffande av bygg- och rivningsavfall ska 15 kap. 20 § första stycket i den äldre lydelsen gälla t.o.m. utgången av 2022. Det har inte väckts någon motion som går emot att nu antar regeringens lagförslag. Utskottet finner att regeringens lagförslag är ändamålsenligt utformade och anser att av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens lagförslag. Därmed tillstyrker utskottet propositionen. Konsekvenser av genomförandet av de reviderade avfallsdirektiven Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om konsekvenser för svenska företag av genomförandet av de reviderade avfallsdirektiven samt om utformningen av ett digitalt avfallsregister. Jämför reservation 1 (SD, KD) och 2 (M). I kommittémotion 2019/20:3609 av m.fl. (KD) anförs att regeringen ska utvärdera hur den föreslagna implementeringen av EU-direktivet påverkar svenska företags konkurrenskraft. Enligt motionärerna är merparten av lagförslagen väl avvägda men en mer grundlig konsekvensutredning för svenska företag hade behövt utföras. Därtill oroas motionärerna över en möjlig överimplementering av EU-direktivet och anser att regeringen bör utvärdera hur den föreslagna implementeringen påverkar svenska företags konkurrenskraft. I yrkande 3 i kommittémotion 2019/20:3612 av m.fl. (M) anförs att regeringen ska återkomma med en utformning av det digitala systemet för att spåra farligt avfall i som inte går längre än EU-direktivet kräver. Motionärerna ser i det här fallet ingen anledning till att företag i ska möta högre krav än företag i andra EU-länder. Motionärerna motsätter sig därför regeringens förslag till överimplementering av det digitala systemet för att spåra farligt avfall. I det fall regeringen trots allt väljer att utforma det digitala systemet för att spåra farligt avfall i så att det går längre än EU-direktivet kräver bör regeringen utvärdera hur överimplementeringen påverkar svenska företags konkurrenskraft. Konsekvenser av genomförandet för svenska företag I propositionen konstaterar regeringen att regler med ursprung i EU-direktiv innebär ett begränsat nationellt handlingsutrymme. Alla bestämmelser måste genomföras i nationell rätt inom den tidsram som anges i direktivet. Genomförandet kontrolleras av kommissionen. Ett försenat eller bristfälligt genomförande av EU-lagstiftning innebär att ett överträdelseärende initieras av kommissionen som ytterst kan resultera i en straffavgift som utgörs av ett standardbelopp för att bestraffa själva överträdelsen och ett löpande vite tills bristerna åtgärdats. Regeringens bedömning är att förslagen överensstämmer med de skyldigheter som följer av medlemskap i . Vidare hänvisar regeringen till att det i handledning för konsekvensutredning anges att nya regler som följer av överordnade bestämmelser, exempelvis direktiv från EU, kan motivera en i vissa delar begränsad konsekvensutredning på grund av begränsat nationellt handlingsutrymme. För förslag i propositionen där regeringen bedömer att handlingsutrymmet för att genomföra direktivens bestämmelser är större, eller när förslag följer som en lämplig men inte nödvändig konsekvens av direktiven, beskrivs möjliga alternativa lösningar i propositionens huvuddel under rubriken ”skälen för förslaget” för respektive förslag. I propositionens avsnitt om förslagens konsekvenser analyseras och beskrivs effekter för samhällets olika aktörer. Avsnittet är strukturerat med beaktande av 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regeringen konstaterar i konsekvensbedömningen att eftersom alla samhällets aktörer producerar avfall av något slag berörs mer eller mindre samtliga medborgare och verksamheter direkt eller indirekt av de bestämmelser som föreslås i propositionen. För några avfallsslag föreslås mer omfattande regler och de aktörer som producerar eller hanterar dessa berörs följaktligen i större utsträckning. Många förslag riktar sig mot de som yrkesmässigt hanterar avfall, dvs. avfallssektorn, vilket gör att denna grupp berörs särskilt. Denna sektor innefattar även kommunerna och kommunala avfallsbolag eftersom de är centrala aktörer på den svenska avfallsmarknaden. och andra yrkesmässiga verksamheter är en stor och heterogen grupp som berörs på olika sätt av förslagen i propositionen. I konsekvensbedömningen har därför en uppdelning gjorts på verksamheter som producerar avfall och verksamheter som hanterar avfall. Givet EU-direktivens bindande natur har ingen analys gjorts av alternativet att inte genomföra de nya kraven, utöver att det konstateras att ett försenat eller bristfälligt genomförande av EU-lagstiftning innebär att ett överträdelseärende initieras av kommissionen som ytterst kan resultera i en straffavgift och ett löpande vite tills bristerna åtgärdats. uppgav vid remissbehandlingen att de inte har haft möjlighet att detaljgranska varje delförslag eller bedöma huruvida alla effekter konsekvensutretts, men konstaterar att förslagsställarna synes ha gjort en gedigen utredning och redovisning av flertalet relevanta aspekter trots komplexiteten i regelverken. bedömde att det förelåg vissa brister kopplade till beskrivningen av alternativa lösningar och överensstämmelsen med samt att det även fanns brister när det gäller dels avsaknaden av redovisning av berörda företags storlek, dels hänsynen till små företag vid reglernas utformning. I flera delar håller dock konsekvensutredningarna enligt en mycket hög kvalitet. fann därför att konsekvensutredningen uppfyllde kraven i 6 och 7§§ förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. har tillkännagett för regeringen att regeringen bör verka för att EU-direktiv genomförs i nationell rätt på ett sätt som inte missgynnar företagens konkurrenskraft (bet. 2018/19:NU7 s. 61 f.). Regeringen redovisar i skrivelse 2019/20:75 att tillkännagivandet inte är slutbehandlat. I budgetpropositionen (prop. 2019/20:1 utg.omr. 24) framgår att regeringen kommer att arbeta med implementeringen av EU-rätt i nationell rätt på ett sätt som skyddar svenska företags konkurrenskraft. Enligt avfallsdirektivet ska spårbarhet säkerställas för allt farligt avfall som uppkommer inom en medlemsstat, dvs. det finns inte något nedre tröskelvärde för hur mycket avfall som genereras eller för storleken på en verksamhet för att kravet på spårbarhet ska gälla (artikel 17). För att uppfylla kraven på spårbarhet i avfallsdirektivet gäller en anteckningsskyldighet enligt avfallsförordningen (55–58 §§). Anteckningsskyldigheten gäller för alla yrkesmässiga verksamheter där farligt avfall uppkommer och för de som hanterar farligt avfall. I stort sett alla verksamheter som har för avsikt att samla in, återvinna eller bortskaffa farligt avfall måste antingen ha tillstånd eller ha gjort en anmälan enligt miljöprövningsförordningen. Alla verksamheter som tar emot och behandlar avfall måste också föra anteckningar. Regeringen har tidigare konstaterat att anteckningsskyldigheten inte är tillräcklig för att säkerställa det krav på spårbarhet av farligt avfall som avfallsdirektivet ställer upp. Genom direktivet om ändring av avfallsdirektivet har det införts en skyldighet för medlemsstaterna att inrätta ett elektroniskt register eller samordnade register över uppgifter om farligt avfall (artikel 35 i avfallsdirektivet). Ett sådant register ska vara infört . Avsikten med registret är att det ska kunna användas som ett verktyg för att uppfylla direktivets krav på spårbarhet. I avfallsdirektivet anges att de som behandlar avfall, producenter av farligt avfall och verksamhetsutövare som yrkesmässigt samlar in eller transporterar farligt avfall eller agerar som handlare och mäklare av farligt avfall ska föra ett register i tidsföljd (artikel 35 i avfallsdirektivet). Registret ska omfatta uppgifter om avfallets mängd, typ och ursprung samt mängden produkter och material som är ett resultat av förberedelse för återanvändning, materialåtervinning eller andra återvinningsförfaranden. Registret ska också i relevanta fall omfatta uppgifter om destination, insamlingsfrekvens, transportsätt och behandlingsmetod. I finns ännu inte något elektroniskt register för avfall som uppfyller kraven i avfallsdirektivet.