yttr · H705KU2y · 2019-10-08 00:00:00 — Ett modernt public service nära publiken – villkor 2020–2025 beslutade att ge tillfälle att yttra sig över regeringens proposition 2018/19:136 Ett modernt public service nära publiken – villkor 2020–2025 och följdmotioner, i de delar som berör ämnesområde. begränsar sitt yttrande till att avse grundlagsaspekter av förslagen som rör programföretagens möjlighet att tillgodoräkna sig verksamhet på internet och förhandsprövningen av nya tjänster. Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning att det inte kan anses strida mot yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om etableringsfrihet att programföretagen ges en möjlighet att få tillgodoräkna sig verksamhet på internet som en del av public service-uppdraget. Från de utgångspunkter har att beakta har utskottet därför inte något att erinra mot regeringens förslag om att programföretagen ska få tillgodoräkna sig en viss andel av sådan verksamhet redan under den kommande tillståndsperioden och före eventuella grundlagsändringar. Utskottet finner vidare att det saknas skäl att bifalla motionerna 2019/20:60 av m.fl. (M) yrkande 6 och 2019/20:61 av m.fl. (KD) yrkande 3. Utskottet anser inte att systemet med förhandsprövning strider mot yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om censurförbud, hindrande åtgärder, redaktionell självständighet eller etableringsfrihet. Från de utgångspunkter har att beakta anser utskottet därför att det inte finns något som hindrar att propositionen bifalls i den del som rör förhandsprövning av nya tjänster och att motion 2019/20:39 av m.fl. (V) yrkande 1 i enlighet med det bör avslås. I yttrandet finns två avvikande meningar (M, V, KD) och två särskilda yttranden (S, SD). Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) reglerar yttrandefriheten i bl.a. radio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas och tekniska upptagningar. YGL har till syfte att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande (1 kap. 1 §). Enligt 1 kap. 11 § YGL får det som är avsett att framföras i program eller genom tekniska upptagningar inte först granskas av en myndighet eller ett annat allmänt organ (det s.k. censurförbudet). Det är inte heller tillåtet för en myndighet eller ett annat allmänt organ att på grund av innehållet förbjuda eller hindra framställning, offentliggörande eller spridning bland allmänheten av ett program eller en teknisk upptagning, om åtgärden inte har stöd i denna grundlag. YGL skiljer mellan sändningar genom tråd och sändningar på annat sätt än genom tråd. För sändningar genom tråd gäller principen om etableringsfrihet. Etableringsfriheten kommer till uttryck i 3 kap. 1 § YGL där det anges att varje fysisk och juridisk person har rätt att sända program genom tråd. Tillhandahållanden via internet sker ofta genom tråd. Denna etableringsfrihet får endast inskränkas genom de undantag som räknas upp i 3 kap. 2 § YGL. För program som sänds på annat sätt än genom tråd, genom etern, råder inte motsvarande etableringsfrihet som för trådsändningar. Anledningen är att frekvensutrymmet i etern är begränsat. Av tekniska skäl har det därför ansetts nödvändigt att reglera användningen av frekvensutrymmet. Rätten att sända program på annat sätt än genom tråd får därför regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 3 § YGL). Sådana bestämmelser finns i radio- och tv-lagen (2010:696). Vid tillståndsgivningen ska det allmänna eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet, och beslut om tillstånd ska kunna överprövas i domstol (3 kap. 3 och 7 §§ YGL). Syftet är att åstadkomma största möjliga etableringsfrihet också för sändningar i etern. Enligt 3 kap. 6 § YGL avgör den som sänder program självständigt vad som ska förekomma i programmen. Enligt 7 kap. 5 § YGL får det i lag meddelas föreskrifter om att en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare ska granska om program som någon har sänt på annat sätt än genom tråd, dvs. i etern, står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som gäller för sändningarna. En sådan nämnd får endast uttala sin mening och förelägga den sändande att följa föreskrifterna eller villkoren. Propositionen innehåller förslag till villkor och riktlinjer för den verksamhet som bedrivs av public service-företagen under kommande tillståndsperiod fr.o.m. t.o.m. . Det uppdrag och de villkor som gällt under innevarande tillståndsperiod föreslås i stora delar fortsätta att gälla. För att skapa en mer ändamålsenlig reglering av public service föreslås bl.a. en utvidgning av kärnverksamheten till att även omfatta tillhandahållanden till allmänheten av radio- och tv-program på public service-företagens egna plattformar på fritt tillgängliga och öppna delar av internet. Regeringen föreslår vidare att public service-företagen ska ges möjlighet att tillgodoräkna sig en viss andel av programverksamheten på internet vid uppfyllandet av public service-uppdraget. Varje enskilt innehållsvillkor ska dock huvudsakligen uppfyllas i marknätet. Enbart programverksamhet som bedrivs på företagens egna plattformar på fritt tillgängliga och öppna delar av internet får tillgodoräknas. Den programverksamhet på internet som public service-företagen vill tillgodoräkna sig ska redovisas tydligt och utförligt i public service-redovisningarna. Företagen föreslås ha öppna och tydliga riktlinjer för distribution via externa plattformar. Hur företagen arbetar för att tillämpa riktlinjerna i verksamheten ska redovisas i public service-redovisningarna. Regeringen föreslår vidare bl.a. att systemet med s.k. förhandsprövning av nya tjänster som public service-företagen lanserar behålls under kommande tillståndsperiod, men föreslår vissa ändringar i systemet. Enligt förslaget ska enbart nya tjänster av större betydelse och väsentliga ändringar av befintliga tjänster inom ramen för public service-företagens kompletterande verksamhet prövas. Som exempel på kompletterande verksamhet som skulle kunna bli föremål för förhandsprövning nämner regeringen nya större tjänster med radio- och tv-program som enbart tillhandahålls på en extern plattform. Även nya större tjänster som i huvudsak består av text eller annat innehåll som inte utgör programverksamhet skulle kunna förhandsprövas. Det föreslås vidare att även andra än public service-företagen ska kunna anmäla att en ny tjänst av större betydelse eller en väsentlig ändring av en befintlig tjänst som public service-företagen lanserar under kommande tillståndsperiod ska förhandsprövas. Myndigheten för press, radio och tv får avgöra om en tjänst ska tas upp till prövning efter anmälan. Om en tjänst efter förhandsprövning inte godkänns ska public service-företagen upphöra att erbjuda den. Regeringen beslutade att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att utreda vissa frågor på tryck- och yttrandefrihetens område (dir. 2018:51). Utredningen har tagit sig namnet tryck- och yttrandefrihetskommitté. Av direktiven framgår att syftet med utredningen är att åstadkomma ett ändamålsenligt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten. Kommittén ska bl.a. analysera om public service-bolagens oberoende är tillräckligt garanterat genom nuvarande reglering i grundlag och i vanlig lag och annars överväga om oberoendet kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar i grundlag, och överväga om det finns skäl att möjliggöra villkor för public service som är oberoende av om sändningen eller tillhandahållandet sker genom tråd eller på annat sätt. När det gäller uppdraget att utreda förutsättningarna för en ändamålsenlig reglering av public service framhålls i direktiven att en förutsättning för att public service fortsatt ska vara relevant för publiken är att utbudet speglar hela landet och finns tillgängligt för allmänheten på olika plattformar. Det förutsätter i sin tur att public service-bolagen kan göra sitt utbud tillgängligt för så många som möjligt även i en onlinemiljö. I direktiven framhålls att public service-bolagens verksamhet på internetbaserade plattformar ger nya utmaningar. I denna del framhålls bl.a. följande: Den tekniska utvecklingen där allt fler medietjänster utvecklas för tillhandahållanden via internet, inte minst s.k. playtjänster, gäller också i hög grad för public service-företagen. Tillhandahållanden via internet sker ofta genom tråd. Eftersom etableringsfriheten i tråd innebär att utrymmet för villkor är begränsat till vissa särskilt angivna områden finns det enligt nuvarande ordning inte några krav på t.ex. saklighet, opartiskhet och mångfald i programutbudet för public service-företagens sändningar och tillhandahållanden genom tråd. Skillnaden mellan trådsändningar och andra typer av sändningar gör sig gällande även i fråga om möjligheterna för och tv att granska public service-företagens verksamhet. Yttrandefrihetsgrundlagens utrymme för föreskrifter i lag om en och om de närmare förutsättningarna för granskningen gäller nämligen endast i förhållande till program som sänts på annat sätt än genom tråd (7 kap. 4 § YGL). Sammanfattningsvis innebär etableringsfriheten för sändningar genom tråd att de villkor som meddelas i syfte att tillgodose allmänhetens intresse av tillgång till en allsidig upplysning omfattar en allt mer begränsad del av public service-företagens verksamhet. Även utrymmet för granskning av denna verksamhet är begränsat. är allmänhetens förtroende för public service beroende både av att dess innehåll svarar mot högt ställda krav, som saklighet och opartiskhet, och att dessa krav kan följas upp och granskas. Mot denna bakgrund finns det skäl att utreda förutsättningarna för att möjliggöra villkor för radio och tv i allmänhetens tjänst som är oberoende av om sändningen sker genom tråd eller på annat sätt. Sammantaget ska kommittén i denna del – överväga om det finns skäl att möjliggöra villkor för public service som är oberoende av om sändningen eller tillhandahållandet sker genom tråd eller på annat sätt – överväga om det finns skäl att utöka möjligheterna till granskning av verksamhet av public service som sänts eller tillhandahållits genom tråd – lämna de förslag till författningsändringar som kommittén anser är motiverade. Av direktiven framgår att det inte ingår i kommitténs uppdrag att föreslå ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen som påverkar etableringsfriheten i tråd för andra än dem som bedriver public service. Uppdraget ska redovisas . Programföretagens verksamhet på internet I kommittémotion 2019/20:60 av m.fl. (M) yrkande 6 begärs att avslår regeringens förslag om att låta programföretagen tillgodoräkna sig en viss andel av verksamheten på internet vid uppfyllandet av public service-uppdraget till dess att en grundlagsändring är genomförd. Motionärerna hänvisar till att det råder etableringsfrihet och censurförbud i tråd, vilket hindrar staten från att ge programföretagen tillstånd och att granska den verksamhet som sker på internet. Detta är givetvis orimligt, och public service-företagens verksamhet på internet måste kunna granskas, men inte förrän en grundlagsändring är gjord. I kommittémotion 2019/20:61 av m.fl. (KD) yrkande 3 begärs att avslår regeringens förslag om att programföretagen ska kunna tillgodogöra sig viss verksamhet på internet vid uppföljning av uppdraget om tillgänglighet. Motionärerna menar att intentionen i regeringens förslag om att programföretagen ska få tillgodogöra sig viss verksamhet på internet är bra, men de ser en risk att mängden verksamhet i markkanalerna blir lidande. De framhåller också att det inte finns någon möjlighet att granska innehållet på internet. Förhandsprövning av nya tjänster I kommittémotion 2019/20:39 av m.fl. (V) yrkande 1 begärs att avslår propositionen i den del som avser förslaget om att andra bör få anmäla tjänster till förhandsprövning. Motionärerna menar att regeringens förslag att andra aktörer än public service-företagen ska få anmäla tjänster för förhandsprövning är mycket problematiskt. En ordentlig konsekvensanalys av hur förslaget påverkar t.ex. etableringsfriheten och principen om förbud mot hindrande åtgärder saknas. Motionärerna oroar sig för att den teoretiska gränsen mellan att granska innehåll och form inte är så tydlig i praktiken. Motionärerna menar att man på allvar måste beakta risken för att systemet framkallar en sorts självcensur. Motionärerna delar inte regeringens bedömning att förslaget till ny modell för förhandsprövning inte strider mot censurförbudet, etableringsfriheten och den redaktionella friheten, vilka är centrala delar av yttrandefrihetsgrundlagen och borde väga tyngre i sammanhanget. Programföretagens verksamhet på internet I samband med kulturutskottets behandling av regeringens proposition 2012/13:164 Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019 behandlade kulturutskottet även ett antal motioner om program-företagens verksamhet på webben (bet. 2013/14:KrU3 s. 11 f.). anförde i sitt yttrande till kulturutskottet att yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om etableringsfrihet för trådsändningar hindrar att programföretagens verksamhet på internet regleras i sändningstillstånden. Formellt sett är det endast marksändningar i radio och tv som kan regleras. Yttrandefrihetsgrundlagens reglering innebär också en begränsning av vilka uppgifter som kan läggas på och tv (yttr. 2013/14:KU3y). Utskottet anförde vidare följande: Programföretagens verksamhet på internet blir allt viktigare. Utskottet anser att det är en brist att programföretagen inte kan tillgodoräkna sig den verksamheten som en del av public service-uppdraget. Enligt utskottets mening kan det inte anses strida mot etableringsfriheten att ge programföretagen en möjlighet att tillgodoräkna sig denna verksamhet. Fråga är inte om att reglera eller införa några begränsningar av verksamheten på internet utan endast om att beakta sådan verksamhet. Utskottet bedömer att det inom ramarna för den nuvarande regleringen borde vara möjligt för programföretagen att i praktiken få tillgodoräkna sig verksamhet på internet som en del av uppdraget och att regeringen bör överväga en sådan möjlighet. Från de utgångspunkter hade att beakta ansåg utskottet att kulturutskottet borde föreslå att med bifall till motionsyrkandena skulle göra ett tillkännagivande med detta innehåll. I yttrandet fanns en avvikande mening (M, FP, C, KD). gjorde bedömningen att regleringen av programföretagens verksamhet inte är helt ändamålsenlig eftersom programföretagen inte kan tillgodoräkna sig verksamhet på internet som en del av public service-uppdraget och konstaterade att den tekniska utvecklingen leder till att internet blir en allt viktigare informationskanal (bet. 2013/14:KrU3 s. 14). bedömde att det inom ramen för nuvarande reglering borde vara möjligt för programföretagen att i praktiken få tillgodoräkna sig verksamhet på internet som en del av public service-uppdraget och att regeringen skulle överväga en sådan förändring. Frågan ansågs inte handla om att reglera eller införa några begränsningar av verksamheten på internet utan endast om att beakta sådan verksamhet. föreslog ett tillkännagivande till regeringen om att den skulle överväga en förändring som gör det möjligt för programföretagen att inom ramen för nuvarande reglering i praktiken få tillgodoräkna sig verksamhet på internet som en del av public service-uppdraget. Därmed bifölls motionsyrkandena. En reservation lämnades (M, FP, C, KD). biföll utskottets förslag (rskr. 2013/14:60). Utskottet har även behandlat motionsyrkanden om public service-företagens verksamhet på internet, (bet. 2018/19:KU29 s. 32 f.). Utskottet anförde bl.a. följande: Den tekniska utvecklingen som innebär att allt fler medietjänster erbjuds via internet gäller även för public service-företagen. Etableringsfriheten för sändningar genom tråd innebär att de villkor som meddelas i syfte att tillgodose allmänhetens intresse av tillgång till en allsidig upplysning omfattar en allt mer begränsad del av public service-företagens verksamhet. tryck- och yttrandefrihetskommitté har fått i uppdrag att bl.a. utreda förutsättningarna för att möjliggöra villkor för radio och tv i allmänhetens tjänst som är oberoende av om sändningen sker i tråd eller på annat sätt, och även att överväga om det finns skäl att utöka möjligheterna till granskning av verksamhet av radio och tv genom tråd. Frågorna som aktualiseras i motionsyrkandena berörs också i det betänkande som Parlamentariska public service-kommittén lämnat och som bereds inom . Utskottet ville inte föregripa resultatet av den pågående utredningen eller det beredningsarbete som pågick inom . Motionsyrkandena avstyrktes därmed. I betänkandet fanns en reservation (SD). biföll utskottets förslag. Förhandsprövning av nya tjänster Under /11 granskade regeringens beslut om förhandsprövning av nya programtjänster (bet. 2010/11:KU20 s. 112 f.). I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. följande (s. 143 f.): Förhandsprövningen av nya permanenta programtjänster kan inte anses strida mot yttrandefrihetsgrundlagens censurförbud. Prövningen handlar inte om, som man av ordvalet lätt kan vilseledas att tro, att själva innehållet i radio- eller tv-program förhandsgranskas. Förhandsprövningen handlar i stället om att avgöra om en ny programtjänst, t.ex. en ny kanal, som något av public service-företagen vill starta ska bekostas med offentliga medel, dvs. radio- och tv-avgifter. Medelstilldelningen till public service-företagen får förenas med vissa villkor som beslutas av regeringen. Dessa beslut har kallats anslagsvillkor. Det är inte helt klart vilka slag av villkor som kan ställas upp i dessa anslagsvillkor. Klart är att anslagsvillkor liksom sändningsvillkor måste ha stöd i de allmänna riktlinjer som på förslag av regeringen beslutas av inför en ny tillståndsperiod. I det aktuella fallet kan det ifrågasättas om förhandsprövningen i den utformning som den fått i alla delar verkligen hade stöd i riktlinjerna. Utskottet anförde vidare följande: En grundläggande förutsättning för public service-företagens uppdrag är att de kan upprätthålla en redaktionell självständighet och integritet i förhållanden till staten. I fråga om anslagsvillkoren kan utskottet konstatera att det villkor som det i det nu aktuella fallet är fråga om är av en helt annan karaktär än vad som synes ha varit avsett i förarbetena till den nya radio- och tv-lagen. I dessa förarbeten angavs som exempel på villkor, som skulle kunna ställas upp i det som kallats anslagsvillkor, krav på ekonomisk redovisning eller uppbyggnad av lokalredaktioner. Det kan enligt utskottets mening ifrågasättas om det aktuella villkoret är av sådant slag att det är förenligt med public service-företagens oberoende ställning. Det tycks också som att detaljstyrningen via anslagsvillkoren har ökat. Det önskvärda med en sådan utveckling kan diskuteras. I förlängningen kan det enligt utskottets mening ifrågasättas om den är förenlig med tankegångarna bakom yttrandefrihetsgrundlagen. I betänkandet fanns en reservation (M, FP, C, KD). I samband med kulturutskottets behandling av regeringens proposition 2012/13:164 Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019 behandlade kulturutskottet även motioner om förhandsprövning av nya tjänster. bereddes tillfälle att yttra sig och anförde följande om förhandsprövningen (yttr. 2013/14:KU3y): Förhandsprövningen handlar inte om att förhandsgranska själva innehållet i en programtjänst, utan om att avgöra om t.ex. en ny kanal som något av public service-företagen vill starta ska bekostas med radio- och tv-avgiften. Syftet med prövningen är att se till att sådana nya tjänster som finansieras med radio- och tv-avgiften inte snedvrider konkurrensen på marknaden på ett oacceptabelt sätt. Inte heller det redaktionella oberoendet som garanteras i YGL träds förnär enligt utskottets mening. Det är programföretagen själva som avgör vilka tjänster som ska anmälas till regeringen för godkännande, och kravet på förhandsprövning gäller vidare endast nya programtjänster eller tjänster av väsentlig betydelse. Utskottet delar regeringens bedömning att det finns ett behov av att förtydliga vilken verksamhet som inte behöver förhandsprövas. Från de utgångspunkter hade att beakta ansåg utskottet att kulturutskottet borde föreslå att propositionen skulle bifallas i denna del och att motionerna skulle avslås. I yttrandet fanns en avvikande mening (S, MP, V). ansåg att uppdraget i allmänhetens tjänst ställer höga krav på att nya tjänster som lanseras har ett tillräckligt stort värde för allmänheten för att motsvara de kostnader som tjänsterna genererar. Utskottet stod därmed fast vid sitt tidigare beslut om förhandsprövning inför den nuvarande tillståndsperioden, men delade regeringens bedömning att det borde förtydligas i anslagsvillkoren vilken verksamhet som inte behöver förhandsprövas. Utskottet föreslog därmed att skulle godkänna propositionen i denna del och avslå motionerna (bet. 2013/14:KrU3 s. 20). I betänkandet fanns en reservation (S, MP, V). biföll utskottets förslag (rskr. 2013/14:60). Programföretagens verksamhet på internet Public service-företagens verksamhet på internet blir allt viktigare. Utskottet noterar att tryck- och yttrandefrihetskommitté har fått i uppdrag att överväga om det finns skäl att möjliggöra villkor för public service som är oberoende av om sändningen eller tillhandahållandet sker genom tråd eller på annat sätt samt om det finns skäl att utöka möjligheterna till granskning av verksamhet av public service som sänts eller tillhandahållits genom tråd. Utskottet vidhåller sin tidigare bedömning att det inte kan anses strida mot yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om etableringsfrihet att programföretagen ges en möjlighet att få tillgodoräkna sig sådan verksamhet som en del av public service-uppdraget. Utskottet har därför inget att erinra mot regeringens förslag om att programföretagen ska få tillgodoräkna sig en viss andel av programverksamheten på internet vid uppfyllandet av public service-uppdraget redan under den kommande tillståndsperioden och före eventuella grundlagsändringar. Från de utgångspunkter har att beakta finner utskottet att det saknas skäl att bifalla motionerna 2019/20:60 av m.fl. (M) yrkande 6 och 2019/20:61 av m.fl. (KD) yrkande 3. Förhandsprövning av nya tjänster Enligt de nuvarande anslagsvillkoren ska public service-företagen anmäla nya tjänster till regeringen för godkännande. Anmälningskravet gäller nya permanenta programtjänster och andra tjänster av större betydelse inom ramen för kärnverksamheten och den kompletterande verksamheten. Det är public service-företagen själva som avgör vilka tjänster som ska anmälas. Anmälan skickas även till Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) som har i uppdrag att genomföra förhandsprövningar av nya tjänster som anmäls av public service-företagen. Förhandsprövningen innefattar såväl tjänstens allmänna värde, dvs. hur och i vilken mån tjänsten bidrar till att det aktuella företaget uppfyller sitt public service-uppdrag, som dess marknadspåverkan. Enligt nuvarande uppdrag ska myndigheten väga samman de två bedömningarna till ett yttrande gällande om tjänsten i fråga bör godkännas för lansering. Yttrandet ska tillsammans med inkomna remissvar lämnas till regeringen som därefter fattar det slutliga beslutet om huruvida tjänsten ska godkännas eller inte. Regeringen föreslår nu vissa ändringar i systemet för förhandsprövning av nya tjänster. Det prövningsbara området begränsas till public service-företagens kompletterande verksamhet. Således ska endast nya tjänster av större betydelse eller väsentliga förändringar av befintliga tjänster inom den kompletterande verksamheten kunna förhandsprövas.